XXI CONGRESO NACIONAL

DE TRIBUNALES DE CUENTAS

“El Control de la Obra Pública

Auditoría de ejecución de la misma”

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Autores:
 Director General de Control de la Dirección General de Control
de Educación y Cultura – Dr. Luis María Ferella
 Directora de Proyecto de la Dirección General de Control de
Educación y Cultura – Cdora. María Fernanda Rodríguez
 Supervisora de la Dirección General de Control de Educación y
Cultura – Arq. Alejandra Torre

Provincia de Mendoza
2, 3 y 4 de Noviembre de 2011

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 INDICE

I. Resumen…………………………………………………. Páginas 5/7

II. Desarrollo………… ……………… ………………Página 9 a 37

1. La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires………..Página 9
2. Ley 70…………………………….……………………...…...Página 9/11
2.1. Sistema de Control Interno – SIGEBA………............................Página 9
2.2. Sistema de Control Externo – AGCBA…………………… Página 10/11
3. Ley 325…..………………………………………...………...Página 11/14
3.1. Normas de la AGCBA…………………………….. …………Página 11/12
3.2. Organigrama y estructura de la AGCBA……………………Página 12/13
3.3. Dirección General de Control de Educación……………….Página 13/14
4. Plan Anual de Auditoría de la AGCBA……………......……..Página 14
5. Presupuesto 2011 – Educación y Cultura……………..…Página 15/17
5.1. Análisis presupuestario……………………….………......….Página 15/16
5.2. Descripción de misiones y funciones Dirección General de
Infraestructura y Mantenimiento del Ministerio de Educación
y de la Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento
Edilicio del Ministerio de Cultura…………………………….Página 15/17

6. Procedimientos de auditoría para el control de la Obra

Pública………………………………………………………..Página 17/37
6.1. Aspectos Legales………………………………………......…Página 17/20
6.2. Aspectos Técnicos………………………………………...….Página 20/23
6.3. Aspectos Presupuestarios……………………………………Página 23/37

III. Conclusiones………………………………..……..…Página 39 a 40

IV. Bibliografía……………………….……….…..………Página 42 a 47

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 I. RESUMEN

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 Se deja constancia que el Colegio de Auditores Generales en la
sesión del día 17 de agosto de 2011 ha aprobado la presentación del Trabajo
“Control de Obra Pública – Auditoría de ejecución de la misma” elaborado por la
Dirección General de Control de Educación y Cultura para participar del XXI
Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas.

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 Este trabajo tiene por objetivo abordar el tema “El Control de la Obra
Pública – Auditoría de ejecución de la misma”. La Dirección General de Control
de Educación y Cultura de la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires ha
escogido esta temática teniendo en cuenta que el control de la Obra Pública
constituye un de Proyecto de Auditoría recurrente, que año tras año se incluye en
el Plan Anual que se somete a consideración del Colegio de Auditores Generales
para su posterior aprobación. La inclusión de Proyectos de Auditoría vinculados al
Control de la Obra Pública se fundamenta en la necesidad de auditar aquellas
Unidades Ejecutoras que, por su significatividad económica y por su impacto
social son consideradas áreas críticas dentro del Presupuesto Anual de Recursos
y Gastos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo, teniendo en
cuenta que el gasto en Obra Pública de acuerdo a las normas vigentes en materia
presupuestaria en la Ciudad de Buenos Aires, constituye un Gasto de Capital que
forma parte del Esquema Ahorro Inversión Financiamiento incrementando de esta
manera el Patrimonio del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Por ello, resulta
indispensable evaluar la planificación de esa Inversión dentro del Plan Plurianual
de Inversiones que se presenta como Planilla Anexa a la Ley Anual de
Presupuesto de Recursos y Gastos. El análisis del Plan Plurianual de Inversiones
nos permitirá medir el grado de cumplimiento de ejecución de las obras
planificadas para el año auditado y analizar los desvíos entre lo planificado y lo
efectivamente realizado en función de las disponibilidades financieras.

Por todo lo expuesto, es indispensable realizar este tipo de

auditorías que tengan por objetivo el control de la adecuación legal, técnica y
financiera de los procesos de contratación y el ajuste de las obras a los requisitos
contractuales, en obras de infraestructura escolar, en aquellas realizadas en salas
teatrales y en Centros Culturales. De este modo se considera a la Obra Pública
como un proceso y su control se realiza sobre cada una de las etapas de dicho
proceso que van desde su llamado a licitación hasta la finalización de la misma
con su correspondiente recepción definitiva.

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 El Desarrollo del Trabajo contiene una breve reseña de las normas
de creación de la estructura organizativa de la Auditoría General de la Ciudad de
Buenos Aires, así como también el modelo de control instaurado por la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Allí se define el concepto de control
externo y posterior, que dentro del modelo de control integral e integrado definido
por la Constitución, se encuentra a cargo de la Auditoría General de la Ciudad de
Buenos Aires.

Asimismo, se expondrá la información presupuestaria referente a la

Ley Anual de Presupuesto de Recursos y Gastos del año 2010 para el Ministerio
de Educación y el Ministerio de Cultura, con el fin de comparar el presupuesto
total asignado a dichas Jurisdicciones con el presupuesto sancionado para las
áreas de infraestructura de cada Jurisdicción (Dirección General de
Infraestructura Escolar y Dirección General de Arquitectura) y concluir sobre la
importancia de auditar dichas áreas teniendo en cuenta su significatividad
económica.

Seguidamente se describirán y explicarán los procedimientos de

auditoría en sus aspectos técnicos, legales y presupuestarios que son aplicados
habitualmente para lograr un adecuado control de la obra pública. Un adecuado
control de la obra pública implica determinar los procedimientos de auditoría
necesarios que permitan fundamentar las observaciones que de la labor de
auditoría surjan. Todo ello, partiendo de la premisa que el rol de la Auditoría
General de la Ciudad de Buenos Aires como órgano de control externo posterior
es, contribuir a la mejora de la gestión brindándole al Poder Ejecutivo las
herramientas que resulten necesarias para que éste implemente en forma efectiva
las medidas correctivas a fin de dar solución a las observaciones planteadas. Es
de destacar, que de exponerse este Trabajo en este XXI Congreso Nacional de
Tribunales de Cuentas, la Dirección General de Control de Educación y Cultura
realizará una presentación de los aspectos más relevantes del Informe Final de
Auditoría correspondiente al Proyecto Nro. 2.08.20 – Obras del Teatro Colón –

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Auditoría Legal, Técnica y Financiera, Años 2005-2006-2007, cuyo objeto y
objetivo se enuncian a continuación:
Objeto: Unidad Ejecutora 524 – Dirección General de Arquitectura del Ministerio
de Cultura – Programa 57 “Proyectos y Ejecución de Obras” - Partida 4.2
(Construcciones)
Objetivo: Controlar la adecuación legal, técnica y financiera de los procesos de
contratación y el ajuste de la realización de obra a los requisitos contractuales.

Es importante señalar que este Proyecto de Auditoría fue un

Proyecto incorporado al Plan Anual 2009 por decisión de la Legislatura de la
Ciudad de Buenos Aires, y que el alcance del Proyecto abarcó tres años.

En el apartado Conclusiones, se expondrán las principales

observaciones y recomendaciones formuladas en los Informes Finales de
Auditoría que tuvieron por objeto el control de la obra pública, en el ámbito del
Ministerio de Educación y del Ministerio de Cultura. La enunciación de las mismas
contemplará las falencias detectadas en función a:
 Sistema de control interno,
 Plan Anual de Compras y Contrataciones,
 Plan Plurianual de Inversiones,
 Procedimiento de contratación,
 Presupuesto ejecutado,
 Proyectos de obra.

Asimismo se concluirá sobre la importancia de que el Estado, a

través de sus órganos de control, logre una mayor presencia en el control de las
prestaciones de terceros, en este caso particular, en el proceso de contratación y
ejecución de la obra pública.

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 I. DESARROLLO

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1. La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA)

La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA) es un

organismo que fue creado por la Constitución de la Ciudad Autónoma a los
efectos de ejercer el control externo posterior del sector público (centralizado y
descentralizado) de la Ciudad como así también de las empresas, sociedades o
entes en los que la Ciudad tenga participación en sus aspectos económicos,
financieros, patrimoniales, de gestión y de legalidad. Cuenta con facultades para
verificar la correcta aplicación de los recursos públicos que se hubiesen otorgado
como aportes o subsidios, incluyendo los destinados a los partidos políticos del
distrito.

La AGCBA, dependiente de la Legislatura, cuenta con personería

jurídica y legitimación procesal, tiene autonomía funcional y financiera, por lo que
puede establecer su organización y funcionamiento. La AGCBA es un cuerpo
colegiado.

Una ley establece su organización y funcionamiento. La ley de

presupuesto debe contemplar la asignación de recursos suficientes para el
efectivo cumplimiento de sus competencias.

2. Ley 70 – Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del

Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires

La Ciudad cuenta con un modelo de control integral e integrado, que

abarca los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales,
normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y
está fundado en los principios de economía, eficiencia y eficacia. Comprende el
control interno y externo del sector público, que opera de manera coordinada en la
elaboración y aplicación de sus normas.

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2.1 Sistema de Control Interno – Sindicatura General de la Ciudad de
Buenos Aires (SIGEBA)

El Sistema de Control Interno comprende el plan de organización y

todos los métodos y procedimientos que en forma coordinada adopta el Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires en todas las jurisdicciones que componen la
administración central y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad, con los
siguientes propósitos:
a) Lograr el cumplimiento de las metas y objetivos fijados.
b) Salvaguardar sus bienes y otros recursos.
c) Suministrar información suficiente, confiable y en forma oportuna.
d) Promover la eficacia, eficiencia y economía de las operaciones.
e) Asegurar el cumplimiento de las leyes y normas en vigor, que rigen para cada
actividad.
f) Alentar la adhesión a las políticas operacionales y administrativas.

2.2. Sistema de Control Externo – Auditoría General de la Ciudad de

Buenos Aires (AGCBA)

La Auditoría General de la Ciudad ejerce su competencia sobre el

sector público centralizado y descentralizado, cualquiera fuera su modalidad de
organización, sobre las empresas, sociedades o entes en los que la Ciudad tenga
participación, los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización y
concesión en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos,
así como todo ente que perciba, gaste o administre fondos públicos en virtud de
una norma legal o con una finalidad pública.

La Auditoría establece un sistema de intercambio de información

con las demás entidades de control debiendo remitir el informe de auditoría a los
organismos de control con competencia en el área auditada, con el objeto de
lograr la coordinación y cooperación en el control del Sector Público de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.

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 Asimismo, podrá establecer sistemas de intercambio de información
con organismos de control de extraña jurisdicción.
Todo funcionario/a que obstaculice las tareas de la Auditoría, demorase
injustificadamente o no le brindare información, documentación o colaboración
incurre en mal desempeño de sus funciones, susceptible de habilitar el juicio
político previsto en el art. 92 de la Constitución de la Ciudad, o la del sumario
administrativo según el caso, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad penal
que pudiera caberle a los funcionarios.

Los dictámenes, informes, resoluciones y la memoria anual de la

AGC son públicos y de acceso irrestricto y no pueden ser objeto de recurso
administrativo.

3. La Ley 325 – Normas de funcionamiento de la Auditoría General de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

3.1. Normas de la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires

La estructura orgánica y la distribución de funciones de la Auditoría

General de la Ciudad de Buenos Aires, atiende al debido cumplimiento de una
auditoría integral que abarque todos los aspectos presupuestarios, económicos,
financieros, patrimoniales, informáticos, legales y de gestión, incluyendo los
dictámenes sobre los estados contables financieros de los entes fiscalizados. El
diseño de estructura orgánica abarca los requisitos prescriptos en la Ley 70 y
posibilita el cumplimiento de los objetivos de la Ley.

La Auditoría General de la Ciudad debe elaborar anualmente un

plan de auditoría que establezca el desarrollo de las auditorias previstas para el
ejercicio, el cual debe ser elevado a la Legislatura, para su aprobación antes del
1º de Octubre. Hasta tanto se dicten las normas de auditoría externa específicas
para el accionar del organismo, la Auditoría General de la Ciudad utiliza los
Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados y las Normas Generales de

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Contabilidad para el Sector Público adoptadas por el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, las Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas, dictadas por
Organismos Profesionales en Ciencias Económicas, las normas de la Auditoría
General de la Nación, y las del Banco Central de la República Argentina.

3.2. Organigrama y estructura de la AGCBA

Las seis áreas (Direcciones Generales de Control) reciben la

asistencia permanente de tres direcciones especializadas en el manejo de
tecnologías de control (Dirección de Estructuras Administrativas y Sistemas de
Información, y Financiero-Contable). Las seis direcciones mencionadas abarcan

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equilibradamente y a partir de una clasificación funcional, el conjunto de los
organismos del sector público de la ciudad.
Las premisas que fundamentan esta estructuración son: un modelo
de gestión basado en la obtención de resultados con la mayor economía de
recursos y una organización transdisciplinaria, donde toda decisión es tomada a
través del consenso de distintos niveles.

3.3. La Dirección General de control de Educación y Cultura

Esta Dirección General tiene la responsabilidad de dirigir las

actividades de auditoría integral en los organismos de la administración central,
entes descentralizados, empresas, sociedades o entes en los que la ciudad tenga
participación, los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización y
concesión, así como todo ente que perciba, gaste o administre fondos públicos en
virtud de una norma legal o una finalidad pública, que correspondan a las áreas
funcionales de Educación y Cultura. Como acciones principales, esta Dirección
General formula y propone al Colegio de Auditores, a través de la Dirección de
Planificación, la planificación específica de las auditorías y exámenes a practicar.
Asiste y asesora a los Auditores Generales en materia de su competencia.
Realiza auditorías contables, financieras, de sistemas informáticos, de legalidad y
gestión, exámenes especiales, así como también evaluaciones de programas,
proyectos y operaciones. Examina los estados contables y financieros de los
organismos correspondientes a su ámbito de control, emitiendo informe de los
mismos. Supervisa el desempeño de los Directores de Proyecto y da conformidad
a la integración de los equipos de auditoría respectivos. Comunica oportunamente
a la Dirección de Planificación los temas que ameriten integrar el proyecto de
planificación institucional. Propone fundadamente al Colegio de Auditores, por
intermedio de la Comisión respectiva, la realización de exámenes especiales o la
promoción de investigaciones, sumarios administrativos o causas judiciales,
comunicando tales supuestos a la Dirección de Asuntos Legales y a la Unidad de
Auditoría Interna. Coordina y realiza las auditorías especiales que encomiende el

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Colegio de Auditores dentro del ámbito de su competencia. Las Jurisdicciones
que por competencia audita son: Jurisdicción: 50 – Ministerio de Cultura y la
Jurisdicción: 55 – Ministerio de Educación

4. El Plan anual de Auditoría de la AGCBA

El Plan Anual de Auditoría es el resultado de un proceso de

planificación llevado a cabo a partir del establecimiento de determinados criterios
técnicos y prioridades por parte del Colegio de Auditores, en el marco de una
perspectiva estratégica y plurianual.

Luego, la Dirección de Planificación propone los lineamientos

generales surgidos de las bases de datos elaboradas para el seguimiento y
control de los proyectos, y las Direcciones Generales de Control desarrollan su
propuesta de trabajo, formulando los distintos proyectos y determinando la
dotación y carga de trabajo estimada de los mismos, como así también el perfil de
los profesionales y técnicos asignados a cada uno de ellos.

Por último, la Dirección de Planificación, en su labor de coordinación

compatibiliza y evalúa la consistencia y factibilidad de los proyectos de auditoría
presentados, teniendo en cuenta los recursos disponibles y parámetros fijados por
este Colegio, el que, finalmente, analiza y aprueba la propuesta que se eleva a la
Honorable Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Dentro del Plan Anual de Auditoría aprobado año tras año por el
Colegio de Auditores, la Dirección General de Control de Educación y Cultura
lleva a cabo proyectos que tienen por objeto el control de la obra pública en el
ámbito del Ministerio de Educación y del Ministerio de Cultura. En este sentido, a
través de estos Proyectos de Auditoría, la Dirección General de Control de
Educación y Cultura efectúa el control “posterior” de las obras públicas, en sus
aspectos legales, técnicos y presupuestarios.

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5. Presupuesto 2011 – Ministerio de Cultura y Ministerio de Educación.

5.1. Presupuesto Anual de Recursos y Gastos para la Jurisdicción 55 –

Ministerio de Educación y para la Jurisdicción 50 - Ministerio de
Cultura en relación al Presupuesto Anual de Recursos y Gastos de la
Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento y de la
Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio.

Crédito
sancionado

Ministerio de Cultura 1.024.464.452

Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio 203.818.760

Porcentaje de participación DGIyME sobre el Presupuesto

19,90
del Ministerio de Cultura
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley Anual de Presupuesto 2011

Crédito
sancionado

Ministerio de Educación 6.455.946.288

Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento 513.208.563

Porcentaje de participación DGIyME sobre el Presupuesto

7,95
del Ministerio de Cultura
Fuente: Elaboración propia con información de la Ley Anual de Presupuesto 2011

5.2. Descripción de las misiones y funciones de la Dirección General de

Infraestructura y Mantenimiento del Ministerio de Educación y de la
Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio del
Ministerio de Cultura.

5.2.1. Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento

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 El programa de Infraestructura y Mantenimiento planifica, proyecta,
licita, organiza, gestiona y controla de manera permanente el mantenimiento
edilicio y de las instalaciones de los edificios escolares y administrativos de la
Jurisdicción.

De igual manera gestiona también las obras de infraestructura

derivadas de los planes de nuevos edificios escolares y la refacción,
relocalización y/o ampliación de los edificios existentes, buscando la mejora
constante de las condiciones de habitabilidad y del servicio educativo.

Entre las principales iniciativas a llevar adelante en el ejercicio 2011

se encuentra la continuidad y profundización del proyecto de “Adecuación Integral
de los Edificios Escolares” que comprende la identificación y ejecución de obras
básicas y complementarias y tareas de mantenimiento en los edificios escolares
incorporados en la planificación del proyecto.

Se suma el Plan de Mantenimiento y Obras Menores, cuya finalidad

es brindar el mantenimiento programado y preventivo de los edificios escolares y
ejecución obras de menor monto que conlleven a un edificio confortable y con
instalaciones en funcionamiento controlado.

Asimismo se completarán las obras necesarias para concluir con el

“Plan de obras de gas y calefacción” de los establecimientos educativos

5.2.2. Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio

(DGIyME)

La Dirección General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio

(DGIyME) y sin perjuicio de los requerimientos de otros Áreas del Ministerio de
Cultura, detecta las necesidades de recuperación del valor patrimonial y de
mejora funcional de los edificios pertenecientes al Ministerio de Cultura tales
como: Teatros, Centros Culturales, Bibliotecas, Museos, etc. así como el proyecto

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y la construcción de obras nuevas, para dar respuesta al desarrollo cultural de la
ciudad.

Dado que esta Dirección General tiene la facultad de proyectar,

computar, presupuestar, licitar y dirigir la ejecución de las obras que se realizan
en este Ministerio, y teniendo en cuenta que en las mismas se deben contemplar
plazos establecidos, los créditos solicitados tienden a lograr un desarrollo eficaz y
eficiente, tanto administrativo como técnico, de las tareas detalladas
anteriormente.

Asimismo esta Dirección General realiza el mantenimiento

preventivo, correctivo y emergente de las Instalaciones Edilicias del Ministerio de
Cultura y del Ente de Turismo (ENTUR), a fin de evitar el avance del deterioro en
edificios de valor Histórico y Patrimonial, como así también brindar logística y
soluciones a eventos y problemas de cualquier índole.

Por último, esta DGIyME brinda Asistencia Técnica Integral al

Universo dependiente del Ministerio de Cultura y el ENTUR, a saber:
Relevamientos – Informes de Deterioro - Recomendaciones - Proyectos -
Especificaciones - Métodos - Presupuestos - Pliegos Licitatorios - Supervisión y
Dirección.

Estas acciones persiguen el bienestar de la población, posibilitando

el acceso a una mejor infraestructura, lo que redunda en una mejor calidad de
oferta cultural.

6. Procedimientos de auditoría para el control de la Obra Pública

6.1. Procedimientos de auditoría para el control de la Obra Pública en sus
aspectos legales
6.1.1. Recopilación y análisis de la normativa vigente en materia de
contrataciones públicas. Se efectúa la búsqueda, análisis y actualización
de la normativa vigente en materia de contrataciones. Se procede a la

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 lectura de Informes Finales realizados por la Auditoría General de la
Ciudad de Buenos Aires, como así también los Informes de Auditoría
elaborados por diferentes Organismos y Órganos de Control Públicos.
Seguidamente se procede a elaborar y/o actualizar el papel de trabajo.

6.1.2. Análisis del Universo de contrataciones/ Selección de la muestra. Se

analiza el Universo de las contrataciones informadas por el organismo a
auditar, efectuadas durante el periodo bajo análisis.
Una vez validado el universo desde el punto de vista presupuestario, se
selecciona una muestra de contrataciones; por significatividad económica o
bien a criterio del auditor debidamente fundamentado (modalidades de
contratación: tales como Licitación Pública, Privada, Contratación Directa,
Contrataciones efectuadas conforme diversos Decretos y/o subsidios;
entre otros.

6.1.3. Análisis de los expedientes que conforman la muestra. Se toma vista

de los expedientes que conforman la muestra, analizando lo siguiente:
a) Pliegos de Bases y Condiciones Generales y Particulares de cada
contratación.
b) Presupuestos oficiales comparados con los presupuestos
adjudicados.
c) Documentación concerniente al procedimiento licitatorio (acto
administrativo del llamado, publicación del mismo, Apertura de las
Ofertas, Preadjudicación, Adjudicación, Firma del Contrato entre las
partes, Acta de Inicio de obra, ampliaciones de plazos, aplicación
de sanciones, etc). Se verifica que los mismos hayan sido
efectuados por autoridad competente, en tiempo y forma y de
acuerdo a los Pliegos licitatorios y normativa vigente.
d) En lo concerniente a las ofertas presentadas, se verifica si el
oferente que resultó adjudicado, dio cumplimiento a la
documentación exigida en los Pliegos licitatorios y normativa
vigente.

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6.1.4. Análisis de las economías y/o trabajos adicionales de obra. En caso de
existir, se realiza un análisis de las economías y los trabajos adicionales de
las obras, identificando el motivo de los mismos, su monto, acto
administrativo aprobatorio y el correcto cumplimiento de los requisitos
exigidos por la normativa vigente. A modo de ejemplo: Cuando el monto de
los trabajos adicionales supera el 20% del monto adjudicado la Procuración
General debe pronunciarse con carácter previo al acto administrativo
aprobatorio del adicional. Dto. N° 752/GCBA/08.

6.1.5. Análisis de las Redeterminaciones de Precios. En caso de existir, se

realiza un análisis de las Redeterminaciones de Precios, verificando el
monto de las mismas, su correspondiente Acta de Redeterminación, el acto
administrativo que refrenda la misma, y que todo el procedimiento se haya
efectuado conforme a las normas vigentes sobre la materia. A continuación
se realiza una breve síntesis de dichas normas:
 A través del Decreto Nº 1295-PEN-02 de fecha 19/07/02 se establece la
Metodología de Redeterminación de Precios de Contratos de Obra Pública,
determinando lo siguiente: El art. 2º de la citada norma, establece que:
“Los precios de los contratos de obra pública, correspondientes a la parte
faltante de ejecutar, podrán ser redeterminados a solicitud de la contratista
cuando los costos de los factores principales que los componen,
identificados en el Art. 4º del presente decreto, hayan adquirido un valor tal
que reflejen una variación promedio de esos precios superior en un 10% a
los del contrato, o al precio surgido de la última redeterminación según
corresponda. Esta redeterminación será aplicable únicamente a los
contratos de obra pública regidos por la Ley Nº 13.064 y sus
modificatorias”.
 Posteriormente mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº
2/GCBA/03 (14/10/03) y el Decreto Nº 2119/GCBA/03 (10/11/03) la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires establece el régimen de redeterminación de
precios, de características similares al Decreto Nº 1295/PEN/02.

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  Dada la existencia de un significativo atraso en el esquema de
redeterminación de precios, y por ende la existencia de un gran número de
contratos cuyos precios estaban desactualizados, se sanciona el Decreto
N° 720/06, de fecha 12 de junio de 2006. Este decreto tiene como finalidad
articular un mecanismo de adecuación provisoria de precios, a los efectos
de permitir un remedio de excepción que de forma ágil restaure
provisoriamente el equilibrio de la ecuación económico financiera y la
intangibilidad de la remuneración del contratista, a resultas de la
redeterminación definitiva, adecuándose además dicho régimen provisorio
a los contratos de locación de servicios públicos y de servicios que en sus
respectivas estipulaciones contuvieran un esquema de coeficiente de
variación de referencia.
La aplicación del presente mecanismo se encuentra sujeta a la condición
de que el contratista haya solicitado la redeterminación de precios con
causa en modificaciones de costos que superen la variación de referencia
(10%), según lo establecido por el Decreto de Necesidad y Urgencia N°
2/03 y demás normativa aplicable.
La adecuación de precios efectuada tiene carácter de provisoria y es a
cuenta de lo que en más o en menos resulte en definitiva del cumplimiento
de todos y cada uno de los pasos previstos para el proceso de
redeterminación de precios.
 Con fecha 16 de abril de 2008, se sanciona el Decreto N ° 398/08 con el
mismo mecanismo.

6.1.6. Análisis de las contrataciones dadas de baja. Una vez identificadas, se

realiza un análisis de las contrataciones dadas de baja. Se procede a
analizar el motivo de las mismas, si se encuentran debidamente
justificadas y si se realizaron segundos o nuevos llamados a licitación.

6.2. Procedimientos de auditoría para el control de la Obra Pública en sus

aspectos técnicos

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6.2.3. Análisis del pedido de necesidad. Se verifica que exista un pedido de
necesidad por parte del comitente, y se analiza el mismo a fin de constatar
que el proyecto a ejecutar responda a las necesidades solicitadas.

6.2.4. Análisis de los Proyectos de Obra. Se verifica en primera instancia que

los planos con que se ejecutó el proyecto de obra, reflejen la situación
actual del edificio, a fin de que el proyecto sea correcto y no conlleve a la
incorporación de trabajos adicionales posteriores.

6.2.5. Verificación del cumplimiento de la normativa vigente. Se analiza el

proyecto de obra y se constata que cumpla con toda la normativa vigente,
en lo que hace a dimensiones, iluminación, sentido de apertura de puestas,
tipos de vidrios, tipos de instalaciones, rampas, escaleras, etc.

6.2.6. Análisis de los Pliegos de Especificaciones Técnicas Generales y

Particulares (P.E.T.G. y P.E.T.P.). Se realiza una lectura de los pliegos de
especificaciones técnicas generales y particulares, a fin de verificar que los
mismos detallen todas las tareas acordes al proyecto de arquitectura, en
forma detallada y especifica para la obra en particular. Además se cheque
que todas las tareas que conforman el Presupuesto oficial (PO) estén
incluidas dentro de estas especificaciones. Por otro lado se recomienda
que las tareas detalladas en los pliegos tengan el mismo orden que
aparece en los PO y que además estén referencidas de la misma manera
en ambos lugares.

6.2.7. Verificación de la ejecución de la obra a través de Visitas in situ. Con

la documentación que conformó el llamado a licitación (PETP y los planos)
y con el último certificado acumulado que corresponde al periodo auditado
en mano se procede a efectuar la verificación de los trabajos, chequeando
la correcta ejecución de los trabajos. Cabe aclarar, que nuestra auditoria es
ex post, pero no siempre vamos a visitar una obra terminada. En caso en
que la obra este aun en ejecución las observaciones pertinentes que hayan

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 que hacer se hacen solo de las tareas ejecutadas durante el periodo
auditado.

6.2.8. Análisis de la documentación conformada durante la ejecución de los

trabajos (Libros de Ordenes de Servicio, Libro de Comunicaciones,
Modificaciones de Proyecto, etc.) Se solicitan a la Dirección auditada, los
Libros de comunicaciones entre las partes, a fin de verificar entre otras
cosas ritmos de obra.

6.2.9. Análisis comparativo de los Presupuestos oficiales y presupuestos

adjudicados. Se efectúa un control que todas las tareas solicitadas en los
Presupuestos Oficiales sean coincidentes con el presupuesto adjudicado.

6.2.10. Análisis de los certificados de obra. Se verifica que los

certificados de obra coincidan con la obra en cuestión, y que las cantidades
estén expresadas en las unidades de medida correcta. Si bien se contrata
bajo un sistema de ajusta alzado, donde uno contrata por obra global y
terminada, es importante controlar la cantidad de trabajo ha ejecutar para
luego poder facilitar los trabajos de control y dirección.

6.2.11. Análisis de los adicionales de obra. Se analizan las tareas

detalladas como adicionales, verificándose su correcta ejecución. Además
se analiza el origen que provoco el adicional con el fin de determinar si son
producto de una mala ejecución del proyecto, o bien si realmente fueron
originados por un imprevisto, en cuyo caso quedaría justificado.

6.2.12. Toma de muestras fotográficas. Durante la visita se documentan

todos los lugares visitados y en particular aquellos que ya detectamos que
van a merecer de una observación específica. El archivo fotográfico queda
guardado dentro de los papeles como evidencia física.

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6.2.13. Entrevistas con funcionarios de las distintas áreas que hacen a
la gestión del organismo. Durante la visita a los establecimientos se
efectúan entrevistas con las autoridades del edificio, ya sean de las
escuelas, museos, teatros o bibliotecas, a fin de obtener algún otro
comentario pertinente. Al finalizar la visita se labra un acta como
constancia de visita.
Asimismo se efectúan entrevistas con los inspectores de obra, quienes
pueden aportar alguna otra aclaración relacionada a la ejecución de la
obra.

6.3. Procedimientos de auditoría para el control de la obra pública en sus

aspectos presupuestarios.

6.3.1. Ley 70 – Sistema Presupuestario

La Ley 70 – Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del
Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires, se constituye como una ley
“permanente” en materia de presupuesto en el ámbito del Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires. La Ley de Presupuesto Anual de Recursos1 y Gastos 2 y las
normas de ejecución anual del presupuesto, así como los actos administrativos

1
Artículo 32 - Los presupuestos de recursos contienen la enumeración de los distintos rubros de
ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de
ellos en el ejercicio. Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos deben ser lo
suficientemente específicas como para identificar las respectivas fuentes.

2
Artículo 33 - En los presupuestos de gastos se utilizan las técnicas más adecuadas para
demostrar el cumplimiento de las políticas, planes, programas, proyectos y producción de bienes y
servicios de los organismos del Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires, así como la
incidencia económica y financiera de los gastos y la vinculación de los mismos con sus fuentes de
financiamiento.

La reglamentación establece las técnicas de programación presupuestaria y los clasificadores de

gastos y recursos que serán utilizados.

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que dicte el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus funciones, deben velar por el
cumplimiento de los principios presupuestarios establecidos por la Ley 70 3.

Es importante señalar, que estos principios presupuestarios de la citada

Ley deben estar presentes en todo el proceso presupuestario 4, el cual está
conformado por las siguientes etapas:
 Formulación del presupuesto de recursos y gastos
 Programación de la ejecución física y financiera del presupuesto (trimestral
y anual)
 Ejecución física y financiera del presupuesto (trimestral y anual) 5
 Evaluación y control de la ejecución (Cuenta de Inversión)

Con relación a la etapa de formulación del presupuesto de recursos y

gastos es dable destacar que, los recursos se “estiman” mientras que los gastos
se “fijan”.

3
Artículo 35 - Son nulos los actos de la Administración que comprometan gastos o dispongan
desembolsos contraviniendo las disposiciones sobre gestión y presupuestación.

Las obligaciones que se derivan de los mismos no serán oponibles ni a la Ciudad de Buenos Aires
ni a cualquier otra entidad contratante del Sector Público.

4
Artículo 31.- Los presupuestos comprenden todos los recursos y gastos previstos para el
ejercicio, los cuales figuran por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones
entre sí. No hay gastos reservados, secretos o análogos, cualquiera que sea su
denominación. Los presupuestos muestran el resultado económico y financiero de las
transacciones programadas para ese período, en sus cuentas corrientes y de capital, así como la
producción de bienes y servicios que generan las acciones previstas".

5
Artículo 67 - El Poder Ejecutivo informará a la Legislatura en forma trimestral y homogénea,
dentro de los treinta (30) días hábiles a contar desde la fecha de finalización del trimestre,
respecto de la ejecución presupuestaria, con el mayor nivel de desagregación que incluya la
ejecución financiera por programa compatible con la presentación del proyecto de presupuesto.
La información podrá ser enviada en soporte magnético.

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 El artículo 34 de la Ley 70 6 establece que para el caso de las obras cuyo
plazo de finalización sea superior a un ejercicio deberán contemplarse los gastos
que la realización de las mismas demanden en los ejercicios futuros, así como
también se deberá consignar el monto de la inversión total 7. Esta obligatoriedad
impuesta por la Ley, se traduce en la elaboración del Plan Plurianual de
Inversiones 8, más conocido como el PPI, planilla complementaria al presupuesto
financiero elaborado por la Jurisdicción y que si bien se elabora contemplando
tres ejercicios financieros la Ley de Presupuesto en nuestro país es anual con lo
cual lo otros dos períodos que se incorporan en la planilla revisten carácter
indicativo. En esta planilla se da cuenta de la inversión total que demandará tal o
cual Obra, así como la incidencia para el ejercicio presupuestario y los ejercicios
subsiguientes en caso de corresponder. Por lo tanto lo que se “fija” en este caso
es el crédito presupuestario que para cada ejercicio demandará esta inversión,

6
Artículo 34 - Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades se incluyan créditos
para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al ejercicio
presupuestario, se debe incluir en los mismos información sobre los recursos invertidos en años
anteriores, los que se estime invertir en el futuro y el monto total del gasto, así como los
respectivos cronogramas de ejecución física.

7
Artículo 13 - A los efectos del cumplimiento de esta Ley se entiende por Inversión Pública la
aplicación de recursos en todo tipo de bienes y de actividades que incrementen el patrimonio de
las entidades que integran el sector público, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, reponer o
reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios.

8
Artículo 19 - El Programa General de Acción de Gobierno y el Plan de Inversiones Públicas se
formulan anualmente con la proyección plurianual. Al finalizar cada ejercicio se los reformula para
el período plurianual que se establezca, con las correcciones o modificaciones necesarias para
adaptarlo al grado de avance efectivo logrado y a las nuevas condiciones de financiamiento del
Sector Público de la Ciudad de Buenos Aires.

El primer año de cada Programa General de Acción de Gobierno y de cada Plan de Inversiones
debe coincidir con el proyecto de Ley de Presupuesto General de la Ciudad de Buenos Aires,
asignando los fondos a los mismos programas y recurriendo a las mismas fuentes de
financiamiento.

Las clasificaciones de los programas, las agregaciones de los mismos y la estructura analítica
deben ser idénticas a la estructura presupuestaria.

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independientemente del recurso con el cual se financiarán dichas obras y el
momento de recaudación del mismo. Es decir el cálculo del recurso, su
estimación 9, se efectúa a través de otro formulario complementario a la Ley de
Presupuesto.

6.3.2. Ley 70 – Momentos del registro del gasto

El Control de la Obra Pública en sus aspectos presupuestarios se
centra en el análisis del Inciso 4 – Bienes de Uso y en particular sobre la partida
4.2. – Construcciones. De acuerdo al Clasificador de Recursos y Gastos vigente
en la Ciudad de Buenos Aires, el Inciso 4 abarca los gastos que se generan por la
adquisición o construcción de bienes de capital que aumentan el activo de las
entidades del Sector Público en un período dado siendo estos los bienes
físicos, construcciones y/o equipos que sirven para producir otros bienes o
servicios, no se agotan en el primer uso que de ellos se hace, tienen una duración
superior a un año y están sujetos a depreciación. Incluye, asimismo, los activos
intangibles. Deberán incluirse los gastos generados por la adquisición y
construcción de bienes de uso propio y aquellos adquiridos o construidos para ser
transferidos a terceros.

Los momentos de registro del gasto constituyen una parte relevante

del análisis del presupuesto. Las disposiciones vigentes reconocen varias
instancias o etapas de ejecución con características y efectos propios,
estableciendo, asimismo, en qué momento se perfecciona ese proceso, dándose
por ejecutadas y definitivamente afectadas (“consumidos”) las autorizaciones
contenidas en el Presupuesto General de Recursos y Gastos.

En lo que concierne a los gastos, se consideran dos instancias:

9
Fuente de Financiamiento 11: Recursos del Tesoro - Fuente de Financiamiento 12: Recursos
Propios -
Fuente de Financiamiento 13: Recursos con afectación específica - Fuente de Financiamiento
14: Transferencias afectadas (transferencias de Nación)

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 - Liquidación o devengamiento: cuando, por una relación jurídica, se
establece un derecho de cobro a favor de las jurisdicciones o entidades
de la administración, y simultáneamente, una obligación de pago por
parte de terceros.

- Recaudación: cuando los fondos ingresan o se ponen a disposición de

cualquier oficina recaudadora, agente del Tesoro u otro funcionario
facultado para recibirlos.

Estos momentos pueden darse consecutiva o simultáneamente. En

general las normas tienden a acercarlos, sobre todo en contextos inflacionarios.

En materia de gastos, la normativa requiere el registro de tres

instancias:

- Compromiso: constituye el origen de una relación jurídica con una

persona física o jurídica, que eventualmente dará lugar a una salida de
fondos por ciertos bienes o servicios a recibir o, eventualmente sin
contraprestación. Aunque esta etapa no tiene incidencia patrimonial
inmediata, tiene implicancias, pues, refleja una instancia administrativa,
contribuye a un ordenamiento de la gestión de gastos, impidiendo la
posibilidad de excederse de los límites presupuestarios.

- Devengado: supone una modificación cualitativa y cuantitativa del

patrimonio de la entidad, que conlleva el surgimiento de una obligación
de pago. Implica la recepción de conformidad de bienes o servicios
oportunamente contratados, habiéndose cumplido los requisitos
administrativos pertinentes. Además de su incidencia patrimonial,
determina la afectación definitiva de los créditos presupuestarios
correspondientes, considerándose “ejecutado” el crédito presupuestario.

- Pago: refleja la cancelación de las obligaciones asumidas. El receptor

de los bienes entrega como pago el importe convenido.

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 Las normas legales establecen para cada tipo de gasto los criterios
de ejecución y registro en sus distintas etapas, que por supuesto, pueden
producirse en distintos ejercicios fiscales. Para el caso que nos ocupa, la obra
pública, la afectación preventiva, que no es una exigencia prevista en la Ley, se
produce con el llamado a licitación de la obra, la afectación definitiva o
compromiso tiene lugar con la firma del contrato, el devengado se produce con la
aprobación por parte de la administración del certificado presentado por la
contratista y el pago se produce con el pago del certificado a la contratista.

La propia normativa establece en qué momentos el Presupuesto

General de Recursos y Gastos se considerada ejecutado. La selección de los
momentos de la ejecución del presupuesto resulta de fundamental importancia
pues es el elemento que permite articular la integración de los subsistemas de
información financiera, presupuestaria y patrimonial.

La normativa refleja un acercamiento de los principios

presupuestarios a los principios contables generalmente aceptados, ya que
señala que se considerará gastado un crédito y por lo tanto ejecutado el
presupuesto de dicho concepto, cuando queda afectado definitivamente al
devengarse un gasto. Dado que en ese mismo momento se reconoce el impacto
patrimonial, se produce la equiparación entre las cuentas presupuestarias y
contables. Al adoptar este criterio, se posibilita la compatibilidad de los registros
presupuestarios y los contables. En cuanto a los recursos, se adopta un criterio un
tanto más conservador, optándose por el percibido coincidentemente con el
criterio contable de realización.

6.3.3. La Obra Pública como una Inversión dentro del Esquema Ahorro
Inversión Financiamiento
Dado que la obra pública se constituye como una “inversión” dentro
del Esquema Ahorro Inversión Financiamiento, al integrar la Cuenta de Capital,
resulta pertinente desarrollar algunos aspectos teóricos sobre este punto a fin de

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facilitar la interpretación de los procedimientos de auditoría que posteriormente se
expondrán.

De acuerdo a la normativa vigente, el presupuesto está conformado

por la Cuenta Corriente, la Cuenta de Capital y la Cuenta de Financiamiento. De
esta manera se ordenan las transacciones económicas – financieras, clasificadas
según su incidencia económica, conforme el siguiente detalle:
Cuenta Corriente
Gastos Corrientes Recursos Corrientes

Cuenta de Capital
Gastos de Capital Recursos de Capital

Cuenta de Financiamiento
Aplicaciones Financieras Fuentes Financieras

La cuenta corriente incluye el total de las transacciones corrientes

(ingresos y gastos), es decir, aquellas vinculadas al consumo del gobierno, la
retribución a los factores productivos y los gastos operativos en general. Dentro
de los recursos corrientes, se distinguen: tributarios y no tributarios; ingresos por
ventas o de operación, para el caso de empresas; rentas de la propiedad
(arrendamientos, intereses, dividendos, utilidades, derechos por concesiones,
etc.); y transferencias (que incluyen a las recibidas de otros gobiernos o de otros
niveles de gobierno o de instituciones internacionales).

La clasificación de los gastos corrientes permite identificar: gastos de

consumo del gobierno (bienes y servicios que se consumen en el período o cuya
vida útil no excede ese lapso) o gastos de operación; las rentas de la propiedad;
las transferencias otorgadas destinadas a atender erogaciones corrientes y otros
gastos.

La cuenta de capital comprende las transacciones de capital, es

decir, la construcción, adquisición o venta de activos reales (tangibles o
inmateriales) cuya vida útil, o aplicación al proceso productivo se estima

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superior a un ejercicio, y aquellos activos financieros adquiridos por el
gobierno por motivos de política fiscal, lo cual se entiende afectará al
crecimiento futuro del ingreso y a la riqueza presente. Desde un punto de
vista más amplio, se incluyen en esta cuenta aquellas transacciones que directa o
indirectamente, se estima contribuirán a la formación de capital en la economía.

La categorización de los recursos y gastos de capital distingue tres

componentes principales homogéneas de la inversión:

- Inversión real que realizan los entes públicos (abarca las

construcciones, las compras de bienes preexistentes y la variación
de existencias), es decir, la contribución directa a la inversión.

- Transferencias para solventar gastos de capital (discriminadas por

sectores de origen/destino), es decir, la contribución a la acumulación
recibida u otorgada a otros sectores; y

- Inversión financiera, es decir, activos financieros adquiridos por entes

públicos por objetivos de política fiscal (inversiones en empresas
públicas, o en otras instituciones y/o sectores a fin de incidir en la
economía real).

La cuenta financiamiento reúne aquellas operaciones realizadas por

el gobierno con el objeto de administrar eficientemente su liquidez, ya sea
administrando su pasivos o bien administrando los activos financieros vinculados
a esos fines. Incluye la toma de pasivos del período, la amortización de aquellos
contraídos en ejercicios anteriores para solventar desequilibrios y las operaciones
realizadas con activos financieros con fines de administración eficiente de la
liquidez.

6.3.4. Procedimientos de auditoría para el control de la Obra Pública en sus

aspectos presupuestarios.

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 Desde el punto de vista presupuestario y teniendo en cuenta las
normas vigentes sobre la materia en la Ciudad de Buenos Aires, el auditor al
momento de elaborar el requerimiento inicial de información presupuestaria al
organismo auditado debe considerar al presupuesto como un proceso conformado
por las siguientes etapas:

 Formulación presupuestaria. La elaboración del anteproyecto de

presupuesto se constituye como una de las etapas más relevantes
del proceso presupuestario. La previsión de los gastos que efectúa
el organismo auditado para el año subsiguiente debe guardar una
adecuada relación con los objetivos preestablecidos en el Programa
Presupuestario. La planificación de las obras previstas realizar en el
ejercicio subsiguiente, debe estar contenida en el Plan Plurianual de
Inversiones. Es importante verificar al cierre del ejercicio, a través de
los Planes Plurianuales correspondientes a los períodos auditados,
si se cumplió con la Planificación de Obras tal como estaba
expresada en la Planilla Anexa a la Ley Anual de Recursos y Gastos
del año. Es de destacar, que el Plan Plurianual de Inversiones es
una exigencia prevista en la Ley de Gestión y de los Sistemas de
Administración Financiera del Sector Público de la Ciudad de
Buenos Aires, y precisamente debe contener la información
presupuestaria vinculada a la inversión total de la obra, la ejecución
de ejercicios anteriores, la ejecución prevista para el ejercicio y, en
caso de corresponder, la ejecución prevista en los ejercicios
posteriores. Por ello su análisis es fundamental al momento de
medir y evaluar los desvíos entre las obras planificadas y las obras
efectivamente ejecutadas.

Desde el punto de vista de los recursos, se torna relevante analizar

la estimación de los recursos realizada por parte del organismo
auditado. Téngase en cuenta que el organismo sólo debe incorporar
en su anteproyecto la estimación de los recursos propios y aquellos

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 recursos que por ley cuentan con una afectación específica. De
acuerdo a las normas en materia presupuestaria vigentes para la
Ciudad de Buenos Aires, la estimación de los recursos del tesoro,
está a cargo de la Dirección General de Tesorería.

En materia de recursos, se hace indispensable analizar las

diferentes fuentes de financiamiento que financiarán las obras. Es de
mencionar, que entre los recursos que financian las diferentes obras
ejecutadas a través de la Dirección General de Infraestructura
Escolar dependiente del Ministerio de Educación y la Dirección
General de Arquitectura del Ministerio de Cultura se encuentran los
que se enuncian a continuación:

 11 Tesoro de la Ciudad: Recursos originados en los ingresos de rentas

generales. Se caracterizan por ser de libre disponibilidad y sin cargo de
devolución, por lo que excluye las transferencias afectadas a programas
específicos de la Administración Central y el uso del crédito interno o
externo.
 12 Recursos propios: Recursos de entes autárquicos y organismos
descentralizados, empresas y sociedades del Estado. Provienen, entre
otras fuentes, de la venta de bienes y servicios, la renta de la propiedad, la
venta de activos, los aportes provenientes de la jurisdicción nacional, el
recupero de créditos, el cobro de tasas, derechos y fondos que se originan
como variaciones de los distintos tipos de activos financieros.
 13 Recursos con afectación específica: Recursos afectados por normas
locales, en los términos del artículo 46 de la Ley Nº 70 para financiar
específicamente determinados programas o actividades de la
Administración Central. No incluye las transferencias afectadas a
programas específicos de la Administración Central ni las transferencias
internas
 14 Transferencias afectadas: Recursos afectados en virtud de normas
vigentes y que provienen de personas y/o instituciones públicas o privadas

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 no incluidas en el Presupuesto de la Administración del Gobierno de la
Ciudad Autónoma. Incluyen los provenientes de regímenes de
coparticipación de impuestos nacionales con afectación específica.
Comprende, asimismo, las herencias, legados y donaciones.
 15 Transferencias internas: Se caracterizan por constituir recursos
provenientes de una entidad descentralizada destinados al financiamiento
de otra entidad descentralizada o de un organismo de la Administración
Central.
 21 Financiamiento interno: Fuente de financiamiento que proviene del uso
del crédito; puede adoptar la forma de títulos de deuda, pasivos con
proveedores y obtención de préstamos realizados en el mercado interno.
 22 Financiamiento externo: Créditos otorgados por los gobiernos de otros
países, los organismos internacionales y las entidades financieras públicas
o privadas del sector externo.
 25 Financiamiento FOISO: Fuente de financiamiento proveniente de
operaciones de crédito público destinadas exclusivamente a los proyectos y
las obras que se enmarcan en las disposiciones de la Ley Nº 2.570.

 Programación de la ejecución.

Sobre esta etapa el auditor solicita información vinculada a la

programación trimestral financiera y física, a fin de analizar los
desvíos detectados en función de las modificaciones financieras que
el Poder Ejecutivo introduzca sobre el presupuesto aprobado por el
Poder Legislativo.

Desde el punto de vista presupuestario, el año se divide en cuatro

(4) cuatrimestres, sobre los cuales el organismo auditado debe
elevar a la Oficina de Gestión Pública, con anterioridad al comienzo
del trimestre, su programación física (en caso de contar con metas
físicas definidas el Programa) y su programación financiera (cuotas
de compromiso y devengado). Ahora bien, en caso de existir

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modificaciones al presupuesto, el organismo debe elevar las
correspondientes reprogramaciones físicas y financieras a fin de
ajustar sus necesidades a la disponibilidad de recursos. El auditor
debe solicitar dichas programaciones y reprogramaciones
trimestrales a fin de verificar el cumplimiento de lo exigido por las
normas vigentes en materia presupuestaria en la Ciudad de Buenos
Aires.

De este modo, al producirse modificaciones presupuestarias sobre el

crédito sancionado, debe analizarse la procedencia de las mismas,
en cuanto a la magnitud de la modificación y en cuanto a la legalidad
de los actos administrativos aprobatorios de dichas modificaciones.
Sobre este aspecto, resulta importante analizar el incremento o
disminución del crédito sancionado a nivel Unidad Ejecutora,
Ministerio y Presupuesto General de Recursos y Gastos de la
Ciudad de Buenos Aires, ya que la Ley Anual de Presupuesto
establece un determinado porcentaje que debe ser tenido en cuenta
por parte del Poder Ejecutivo al momento de modificar el
Presupuesto. Por ello es fundamental aplicar el procedimiento de
auditoría específico a fin de verificar los actos administrativos
aprobatorios de modificaciones presupuestarias.

 Ejecución presupuestaria.

El auditor debe medir la ejecución presupuestaria a través de los

listados suministrados por el Sistema de Información y Gestión
Financiera (SIGAF), la información publicada en la Cuenta de
Inversión, en caso de estar aprobada al momento de desarrollar la
labor de auditoría, los listados suministrados por el organismo
auditado, los listados enviados por la Dirección General de
Contaduría y por la Oficina de Gestión Pública.

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 Teniendo en cuenta las normas vigentes en materia presupuestaria
en la Ciudad de Buenos Aires, el crédito se considera “gastado” o
bien “ejecutado” una vez que se devengó. Con lo cual para medir el
grado de ejecución de un Programa se procede a comparar la
ejecución con base devengado contra el crédito vigente. En este
sentido, se evalúa la pertinencia o no de formular observaciones
vinculadas a la subejecución del presupuesto.

 Control y Evaluación de la ejecución presupuestaria.

La evaluación de las políticas públicas y los programas de gobierno

como última etapa del proceso presupuestario, se puede abordar
desde distintos ángulos, dependiendo de lo que se busca analizar.
Existen diversos tipos de evaluación que pueden realizarse en el
sector público, alguno de los cuales son los siguientes:
 Evaluación de eficacia: permite determinar si la aplicación del
programa satisfizo el objetivo que se había propuesto.
 Evaluación de calidad/impacto: permite conocer si la política o
programa produce los efectos esperados y previstos por los actores
involucrados (en particular los beneficiarios).
 Evaluación de eficiencia: permite determinar si es eficiente el
programa, si se está maximizando la producción con los recursos
disponibles o se minimizan los costos para un nivel de producción
dado.
Los indicadores de gestión se presentan como las herramientas para
evaluar la gestión, de tal manera que nos permiten efectuar un
seguimiento de los aspectos más importantes del programa o
servicio público, suministrando la información necesaria para el
control económico de la gestión concebido éste en su triple vertiente
de control de eficacia, eficiencia y economía.

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 Es precisamente en esta última etapa del proceso presupuestario, la
evaluación de la ejecución de los programas de gobierno, donde
toman intervención los órganos de control.

6.3.1. Análisis del tipo de programas. Instrumentales o Finales. Se procede a

analizar el tipo de programa para determinar la información a solicitar,
teniendo en cuenta que en caso de ser un programa instrumental cuenta
con metas físicas definidas.

• Instrumentales: No cuentan con metas físicas definidas en el presupuesto

anual de recursos y gastos. Se corresponden con actividades (centrales,
comunes o específicas) cuya producción final es intermedia.
• Finales: Tienen definidas metas físicas en el presupuesto anual de
recursos y gastos. Se corresponden con los Programas Presupuestarios.

6.3.2. Análisis de Crédito sancionado en relación al crédito vigente.

• Para analizar lo planificado con lo efectivamente realizado

• Para analizar las modificaciones presupuestarias que el Poder Ejecutivo
efectuó durante el ejercicio sobre el presupuesto aprobado por la
Legislatura (nivel de competencias)
• Para determinar la disponibilidad efectiva de los recursos por parte de los
organismos.
• Para determinar el porcentaje de las modificaciones introducidas (límite
establecido por la Ley Anual de Presupuesto)

6.3.3. Medir y evaluar la ejecución del gasto

• Para analizar el grado de utilización (base devengado) del crédito “vigente”

y determinar el porcentaje de la ejecución del presupuesto.
• Para formular una observación presupuestaria en caso de detectar
subejecución presupuestaria.

6.3.4. Medir y evaluar la ejecución de las metas físicas

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 • Para analizar el grado de cumplimiento de los objetivos del programa y
determinar el porcentaje de ejecución de las metas físicas definidas.
• Para formular una observación presupuestaria en caso de detectar
subejecución de las metas físicas.

6.3.5. Análisis de carpetas de pago. Se procede a verificar los siguiente:

• Retenciones del impuesto a las ganancias e ingresos brutos.

• Firma del inspector en certificados de obra.
• Facturación.
• Documentación presentada por los contratistas para autorizar pagos.
• Órdenes de pago.
• Análisis contable de la Muestra Legal-Técnica.

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 II. CONCLUSIONES

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 A continuación se exponen las principales observaciones que la
Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires a través de la Dirección General
de Control de Educación y Cultura fue formulando en los Informes Finales de
Auditoría vinculados al Control de la Obra Pública, así como también comentarios
respecto de las medidas correctivas adoptadas por el organismo auditado.

De la evaluación del sistema de Control Interno, se han detectado

las siguientes falencias:

 Ausencia de manuales de normas y procedimientos

 La existencia de trámites administrativos (adicionales de obras y
redeterminaciones de precios) vinculados a un mismo
Expediente, que circulan por un número de
Registro/Carpeta/Expte, distinto e independiente del Expediente
principal, no registrándose en el mismo, ninguna constancia de
estos.

Desde el punto de vista de la Planificación de las Obras se han verificado:

 Atrasos respecto al tiempo planificado de finalización de las

Obras.
 Ausencia de Plan Anual de Compras y Contrataciones que deriva
en la utilización por parte del organismo auditado, de
mecanismos previstos por la Ley para casos de excepción,
apartándose de la normativa vigente en materia de
contrataciones para el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

En los aspectos técnicos, se evidenciaron:

 Deficiencias en la elaboración del proyecto de obras, vinculadas

a la falta de cumplimiento de la Ley 962 – Accesibilidad física
para todos y la ausencia de un relevamiento previo exhaustivo.
 Deficiencias en la ejecución de las obras.

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 Del análisis del proceso presupuestario se detectó:

 Falta de elaboración del anteproyecto de presupuesto anual de

recursos y gastos por parte del organismo auditado.
 Desvíos entre las obras planificadas y las efectivamente
ejecutadas (Plan Plurianual de Inversiones del Presupuesto
Anual de Recursos y Gastos)
 Incorrecta imputación presupuestaria del gasto con relación a la
utilización de un Fondo para Infraestructura Social (FOISO) que
nunca llegó a constituirse.
 Demoras desde que el certificado es presentado por la contratista
hasta la fecha en que es enviado a la Dirección General de
Contaduría para su posterior pago.

Lo expuesto hasta aquí, nos lleva a reflexionar y concluir sobre la

importancia de lograr una mayor presencia del Estado en el control de las
prestaciones brindadas por terceros, sobre la temática particular que nos ocupa,
la Obra Pública. Se torna necesario que el Estado a través de sus Órganos y
Organismos de Control Interno y Externo efectúe un control exhaustivo de la Obra
Pública, y que de acuerdo a lo esbozado en este trabajo, para constituirse en un
control adecuado debe contemplar los aspectos legales, técnicos y
presupuestarios.

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 BIBLIOGRAFIA

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 N° Fecha de Sanción
ítem Tipo de Norma y Nº y N° de Boletín Descripción

06/10/47
1 Ley Nº 13.064 B.O. Régimen General de Obras Públicas
(publ. 28/10/47)

Decreto Nº 5720/72
28/08/72
(Reglamentario del Reglamenta las contrataciones del
2 B.O.
Decreto-Ley Nº Estado.
N° 22.495
23.354/56)

Código de la Edificación Regula las normas básicas de la

3 ///
de la CABA edificación.

27/08/98 Ley de Gestión, Administración

4 Ley Nº 70 B.O.C.B.A. Financiera y Control del Sector Público
Nº539 de la Ciudad de Bs. As.

Crea y determina las funciones del

11/11/99
Registro de Deudores Alimentarios
5 Ley Nº 269 B.O.C.B.A.
Morosos en el ámbito de la Ciudad de
Nº 852
Bs As.
5/10/00
6 Ley Nº 510 B.O.C.B.A. Modifica le Ley Nº 269
Nº 1073

5/12/02 Modifica el Código de la edificación de

7 Ley Nº 962 B.O.C.B.A. la CABA “Accesibilidad física para
Nº 1607 todos”

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 Establece el dictamen obligatorio, previo
e indelegable de la Procuración General
27/11/03 B.O.C.B.A para toda licitación o concesión que su
8 Ley Nº 1218
Nº 1850 monto supere los $ 150.000.- y en toda
contratación directa cuyo monto exceda
los $40.000.-

23/01/78
Aprueba el pliego de condiciones para
9 Decreto Nº 8828 B.M.
obras menores.
Nº 15.951

Fija monto mínimo no sujeto a retención

13/05/88
sobre el total de las facturas a
10 Decreto Nº 3030 B.M.
proveedores prevista por la Ordenanza
Nº 18.288
N° 40.434

Modifica parcialmente los términos del

Dec. Nº 5254/81 (BM 16629), sobre
12/11796
11 Decreto Nº 524 normas que reglamenta los regimenes
B.O.C.B.A. Nº74
de caja chica, fondo permanente y
fondo de observación.

Determina la obligatoriedad de
incorporar en los pliegos la presentación
19/06/97
de declaración jurada manifestando la
12 Decreto Nº 737 B.O.C.B.A.
existencia o no de juicios pendientes
Nº 227
con la Ex Municipalidad de Bs As, y/o
con el G.C.B.A. y/o de la C.M.V.

22/10/97 Aprueba las disposiciones de

13 Decreto Nº 1510 B.O.C.B.A. procedimiento administrativo de la
Nº 310 CABA

Reglamentario de la Ley N° 70 de
19/05/99
sistemas de gestión, administración
14 Decreto Nº 1000 B.O.C.B.A.
financiera y control del sector público de
Nº 704
la Ciudad de Bs. As.

19/05/99
Modifica parcialmente los términos del
15 Decreto Nº 1074 B.O.C.B.A. Nº
dec Nº 524/GCBA/96 en su Art. 3
706

06/08/99 Incorpora item al art 3 del Dec. Nº

16 Decreto Nº 1572 B.O.C.B.A. Nº 524/GCBA/96, modificado por el art.
774 Art. Nº 1 del Dec. Nº 1074/GCBA/99

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 25/02/00 Incorpora item al art 3 del Dec. Nº
17 Decreto Nº 209 B.O.C.B.A. Nº 524/GCBA/96, modificado por el art.
901 Art. Nº 1 del Dec Nº 1074/GCBA/99

07/03/00
Aprueba el Reglamento de Deudores
18 Decreto Nº 230 B.O.C.B.A.
Alimentarios Morosos
Nº 910

Régimen de contrataciones para obras

07/12/00 B.O.C.B.A menores. Modifica último párrafo del art.
19 Decreto Nº 2218
Nº 1.092 3 del Dec. Nº 8828/78, modificado por
Dec. Nº 608/GCBA/98

26/02/01 Incorpora item e) al art. 3 del Dec. Nº

20 Decreto Nº 174 B.O.C.B.A. Nº 524/GCBA/96, modificado por el art. 1
1148 del Dec. Nº 1074/GCBA/99

Determina la obligatoriedad de
presentar el certificado fiscal para
26/04/01
licitaciones o contrataciones con el
21 Decreto Nº 540 B.O.C.B.A.
G.C.B.A. expedido por Dir. Gral. de
Nº 1.187
Rentas, cuyo monto supere los
$30.000.-

Establece la metodología de
Decreto Nacional Nº 19/07/02 B.O.R.A. Redeterminación de Precios de
22
1295 Nº 29945 Contratos de Obra Pública. Ámbito de
aplicación. Alcance. Criterios generales.

31/01/03
Crea el Registro Único y Permanente de
23 Decreto Nº 101 B.O.C.B.A.
Proveedores de la Ciudad de Bs. As.
Nº 1630

14/10/03 Establece régimen de Redeterminación

Decreto de Necesidad y
24 B.O.C.B.A. Nº de Precios de los contratos de Obra
Urgencia Nº 2
1796 Pública regidos por la Ley 13.064.

Establece metodología de
10/11/03 Redeterminación de Precios de
25 Decreto Nº 2119 B.O.C.B.A. Nº contratos de Obra Pública conforme las
1817 pautas dispuestas por el Dec. NyU Nº
2/GCBA/03.

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 Readecua la alícuota que se retiene en
08/10/04
concepto de impuesto sobre los
26 Decreto Nº 1808 B.O.C.B.A.
ingresos brutos a los proveedores del
(publ. 14/10/04)
GCABA

Establece Procedimientos para la

ejecución de Licitaciones Públicas,
01/12/04
Privadas y Contrataciones Directas.
27 Decreto Nº 2186 B.O.C.B.A.
Deroga los arts. 2 y 3 del Dto. Nº
Nº 2083
8828/78 y los Dtos. Nº 608/98 2218/00 y
624/03.

Se aprueba la estructura orgánico

10/12/07 B.O.C.B.A
Decreto Nº 2075 funcional del gobierno de la Ciudad
Nº 2829
Autónoma de Buenos Aires

Modifica el Anexo 2/10 del Decreto N°

2.075/07. Asigna las competencias
primarias de las obras del Teatro Colón,
27/02/08
a la Dirección General de Obras de
Decreto Nº 157 B.O.C.B.A. Nº
Arquitectura, dependiente de la
2883
Subsecretaría de Ingeniería Obras
Públicas del Ministerio de Desarrollo
Urbano

31/03/77 Obligación de presentar comprobante

28 Ordenanza N° 33.440 B.M. de último pago de vencimiento de
Nº 15.493 impuesto sobre los ingresos brutos.

Reglamentación de ingresos brutos

29/12/84 (establece retención del 1% sobre el
29 Ordenanza N° 40.434 B.M. total de las facturas a proveedores en
Nº 17.460 calidad de impuesto sobre ingresos
brutos)

27/02/85 Obligación de incluir número de

30 Resolución N° 470 B.M. inscripción del impuesto sobre ingresos
Nº 17.482 brutos en las facturas

Fija los montos en concepto de caja

11/11/96
chica y fondo permanente para las
31 Resolución Nº 2857 B.O.C.B.A. Nº
unidades de organización y otros
78
organismos.

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 Crea el certificado fiscal para contratar y
04/05/98 determina que el mismo deberá ser
Resolución Gral. AFIP
32 B.O. presentado en cualquier licitación y/o
135
Nº 28.893 contratación con el Estado cuyo monto
supere los $50.000

03/02/99
Resolución Gral. AFIP
33 B.O. Modifica la Res. general N° 135
370
Nº 29.081
26/04/00
Resolución Gral. AFIP Impuesto a las Ganancias. Régimen de
34 B.O.
830 Retención
(publ. 28/04/00)
12/01/01
Aprueba criterios para el registro de las
35 Resolución N° 41 B.O.C.B.A.
distintas etapas del gasto
Nº 1115

Establece metodología de
10/02/03
Resolución Nº Redeterminación de Precios de los
36 B.O.C.B.A. Nº
9/GCBA7SJG703 contratos de Obra Pública financiados
1634
por el préstamo BID.

Establece límites para la reposición de

03/03/03
caja chica común. Deja sin efecto la
37 Resolución Nº 387 B.O.C.B.A. Nº
Res. Nº 231/SHyF/02. Modifica art.4 de
1650
la Res. Nº 2857/SHyF/96.

09/01/04 Aprueba la actualización y

38 Resolución Nº 46 B.O.C.B.A. ordenamiento de las clasificaciones de
Nº 1860 recursos y gastos para el GCABA

Amplía monto a percibir por las

01/06/04 Subsecretarías del GCABA en concepto
39 Resolución Nº 1734 B.O.C.B.A. Nº de caja chica común. Modifica la Res.Nº
1960 2857/SHyF796 y la Res. Nº
387/SHyF703.

Establece la obligación de presentar el

Certificado Fiscal, para participar en
Resolución Nº 04/08/04
40 Licitaciones o Contrataciones de la
2496/GCABA/SHyF B.O.C.B.A. Nº2006
Ciudad de Bs.As. Denegación del
Certificado Fiscal.

Pliego de Condiciones
41 /// ///
Generales

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 Pliego de Condiciones
42 /// ///
Partulares

Pliego de
43 Especificaciónes /// ///
Técnicas

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