Hacia un federalismo solidario

Martín Lousteau

EDICIONES TEMAS

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didácticos
ÍNDICE
Agradecimientos .................................................................................................................... 11

Prólogo por Alfonso Prat-Gay ................................................................................................ 13

Introducción ........................................................................................................................... 15

Primera parte: el sistema tributario argentino ................................................................... 25

Capítulo 1: ¿Es necesaria una gran reforma del sistema tributario argentino? ........... 27
Capítulo 2: La lucha contra la evasión como la principal estrategia tributaria ........... 43

Segunda parte: antecedentes, evolución y falencias de la coparticipación ....................... 55

Capítulo 3: Importancia de la coparticipación ............................................................ 57
Capítulo 4: Breve historia de la coordinación financiera en la Argentina .................. 67
Capítulo 5: Descripción de los inconvenientes observables ....................................... 89
Capítulo 6: Genealogía de los problemas ................................................................. 105

Tercera parte: el nuevo contrato federal. .......................................................................... 115

Capítulo 7: Espíritu de nuestra propuesta ................................................................. 117
Capítulo 8: La regla previsional ................................................................................ 121
Capítulo 9: La Bolsa única de Recursos Federales ................................................... 147
Capítulo 10: El sinceramiento del reparto ampliado ................................................. 151
Capítulo 11: Armonización del sistema tributario .................................................... 169
Capítulo 12: La Ley de Responsabilidad Fiscal ....................................................... 191
Capítulo 13: El Organismo Fiscal Federal ................................................................ 201
Capítulo 14: Resumen y conclusiones ...................................................................... 205

Cuarta parte: la reforma previsional ................................................................................. 211

Capítulo 15: Espíritu de la reforma previsional ........................................................ 213
Capítulo 16: Sistema Mixto Nocional ....................................................................... 225
Capítulo 17: Una reforma previsional factible .......................................................... 253

Conclusiones ......................................................................................................................... 261

Anexos
A: Experiencia en otras federaciones ........................................................................ 269
B: Metodología de las proyecciones previsionales ................................................... 289
C: Tablas de proyecciones ........................................................................................ 301

Referencias bibliográficas ................................................................................................... 315

2
CAPÍTULO 4. BREVE HISTORIA DE LA COORDINACIÓN FINANCIERA
EN LA ARGENTINA

La relación entre las partes del Estado Federal se ha caracterizado por crisis de financiamiento recurrentes
que exacerbaron la puja distributiva no sólo entre la Nación y las provincias (distribución primaria), sino
también entre estas últimas (distribución secundaria). El propósito de este capítulo 1 es lograr una visión
temporal extendida de los puntos críticos en dicha relación, a los efectos de comprender tanto las causas de
ciertos problemas como ciertos consensos de carácter general a los que se ha arribado con el transcurso de
los años.

Historia mediata

Período anterior a los regímenes de coparticipación (1860-1934)

En la etapa transcurrida hasta 1890 primó la separación de fuentes tributarias establecida en la

Constitución Nacional de 1853. Bajo este esquema, el gobierno federal atendió sus necesidades financieras
con el producido de los derechos aduaneros, la explotación y venta de tierras públicas y el empréstito
externo, mientras que las provincias se financiaron con gravámenes locales de carácter indirecto 2 , los que
comenzaron a denominarse “internos” 3 .
La crisis de 1890 4 derivó en la necesidad de una austeridad fiscal correctiva, lo cual llevó al gobierno
federal a solicitar permiso al Congreso Nacional para establecer bajo su órbita determinados impuestos
coexistentes con algunos tributos provinciales 5 . Se inició así un largo período de concurrencia de fuentes en
materia de impuestos indirectos internos que aún se halla vigente. Estos impuestos, estipulados en principio
como transitorios y cuya renovación el gobierno nacional debía solicitar ante el Congreso Nacional, gravaron
en aquel momento a los alcoholes, cervezas y fósforos y, posteriormente –en 1894– fueron ampliados a los
vinos, naipes, bancos y compañías de seguros. Esta situación se prolongó durante más de cuatro décadas
mediante la sucesiva renovación de la potestad concedida.
Es importante remarcar que la separación de fuentes y el hecho de que las provincias financiasen
totalmente sus propias erogaciones tuvieron lugar en un tiempo histórico en el cual el gasto público se
limitaba casi exclusivamente a rubros como la defensa, la seguridad y la justicia. En efecto, en 1890 el gasto
público provincial representaba tan sólo 3% del PBI 6 y el nacional 10%; en la actualidad esas cifras rondan
el 11 % y 19%, respectivamente.

1
Sobre el tema puede consultarse Asensio, M. A. (1990) Coparticipación de impuestos y coordinación fiscal
intergubemamental en la Argentina, CECYT; Cetrángolo O. y Jiménez J.P. (1995) y (1996) El conflicto en torno a las
relaciones financieras entre la Nación y las Provincias; Sourrouille J. Y (1996), Antecedentes normativos: del régimen
de coparticipación federal de impuestos, CECE; Saiegh S. y Tommasi M (1999), Why is Argentina’s Fiscal Federalism
so Inefficient? Entering the Labyrinth; Tommasi M. (2002) Federalism in Argentina and the Reforms of the 1990s,
Standford University; Cetrángolo O. y Jiménez J.P. (2003), Apreciaciones sobre el federalismo fiscal en Argentina
durante la Convertibilidad, XV Seminario Regional de Política Fiscal, CEPAL; Cuevas A. (2003), Reforming
Intergovernmental Fiscal Relations in Argentina, IMF WP; Braun M. (2003), Amenazas y oportunidades actuales para
la reforma del federalismo fiscal en Argentina, CIPPEC.
2
“Los impuestos directos son aquéllos que gravan manifestaciones inmediatas de la capacidad contributiva: ganancias
netas o patrimonio neto; en cambio, los impuestos indirectos son los que gravan manifestaciones mediatas de la
capacidad contributiva, como el consumo. ( ... ) Esta clasificación tiende moderadamente a abandonarse.
Tradicionalmente, se pensaba que el criterio definitorio consistía en la traslación del impuesto: los impuestos directos
serían los que no se pueden trasladar mientras que los impuestos indirectos son los que sí se podrían trasladar” (Nuñez
Miñana, H. (1994)).
3
Fueron llamados así para diferenciarlos de los aduaneros o externos, establecidos por el gobierno federal.
4
Gerchunoff y Llach (2003) describen la crisis de 1890 como “...el mayor golpe a la política económica hasta, por lo
menos, la Primera Guerra Mundial”. La misma fue producto de una política excesivamente expansiva tanto en términos
fiscales (sustentada mediante endeudamiento) como monetaria (producto, en gran medida, del “Régimen de Bancos
Nacionales Garantidos”), lo que llevó a una significativa depreciación del peso papel y a una crisis de balance de pagos.
5
La crisis del sector externo afectó significativamente los recursos aduaneros, que representaban alrededor del 80% del
total de recursos ordinarios del gobierno nacional.
6
Estas cifras surgen de Ávila J., Propuesta de Federalismo Fiscal, CEA (2000).

3
Mecanismos anteriores a la Ley Nº 20.221 (1935-1973)

Al igual que en 1890, la carencia de recursos fiscales producto de la crisis de 1930 7 llevó a la
creación de nuevos impuestos. En 1931 se creó el impuesto interno a las transacciones y en 1932 se
estableció por decreto-ley el impuesto a los réditos. Por otro lado, el ejercicio de facultades concurrentes en
materia de otros tributos indirectos entre la Nación y las provincias dio lugar a superposiciones de impuestos
nacionales, provinciales y, a veces, municipales. A fin de acotar la confusión se aprobó la Ley Nº 12.139/34
de Unificación de Impuestos Internos, que entró en vigencia el lº de enero de 1935 y por la cual las
provincias renunciaban a la potestad de implementar impuestos análogos a los nacionales cediendo al
gobierno federal la prerrogativa de su creación. 8 Dado que ello implicó la cesión de bases tributarias al
consumo y a ciertas actividades (vino, alcohol y azúcar), se implementaron dos esquemas de reparto
independientes –incorporando así la situación particular de las provincias productoras de estos últimos
bienes– que funcionaron desde 1935 a 1939.
Al impuesto a las transacciones le sucedió en 1935, por Ley Nº12.143, el impuesto a las ventas. Éste
hizo partícipes a las provincias desde su inicio y estableció el porcentaje correspondiente al total de éstas
(que en ese momento eran trece) y a la MCBA en el 17,5% de lo recaudado. 9 Finalmente, la Ley Nº 12.147
del mismo año dispuso no sólo la prórroga sino también la distribución, entre los distintos niveles de
gobierno, del producido por el impuesto a los réditos.
La legislación posterior recogió y sistematizó las extensiones y modificaciones a estos regímenes.
Así, la Ley Nº 12.956/47 lo hizo para el régimen de impuestos directos y ventas, incorporó además los
gravámenes a los beneficios extraordinarios y sobre las ganancias eventuales y elevó la participación
provincial del 17,5% al 21%, mientras que la Ley Nº 14.060/51 implementó la participación del tributo sobre
la transmisión gratuita de bienes. Finalmente, las Leyes Nº 14.390/54 y Nº 14.788/58 fueron la continuación,
con modificaciones, de los regímenes para impuestos internos unificados e impuestos nacionales en un
contexto de participación provincial creciente. Éstos constituyen los antecedentes inmediatos de la Ley Nº
20.221/73, primer régimen de coparticipación de carácter abarcativo.

Vigencia de la Ley-convenio Nº 20.221

La reforma de 1973 (Ley Nº 20.221) se propuso superar: a) la dependencia financiera de los fiscos
provinciales de los aportes del tesoro nacional, b) la inadecuada distribución de los recursos provinciales
entre las distintas jurisdicciones, en especial por el predominio de prorrateadores devolutivos con escasas
consideraciones redistributivas, y c) el carácter complicado y fragmentario del régimen precedente.
A través de esta ley, se instituyó un sistema único en reemplazo de los regímenes existentes que
reunía los impuestos internos nacionales con otros indirectos y directos. Este grupo excluía aquellos
impuestos que importaban el uso de poderes tributarios reservados a la Nación –tales como los que gravan el
comercio exterior– y los que la Nación aplicaba como poder local en la Capital Federal. Las provincias
preservaron sus facultades sobre aquellos que tradicionalmente eran de su pertenencia.
Se estableció, asimismo, una nueva distribución primaria entre provincias y Nación que destinaba el
48,5% para cada nivel y el 3% para la creación de un fondo de desarrollo regional 10 . Por último,
incorporando explícitamente el principio de “solidaridad” en adición al de “equidad” 11 , se instituyó una

7
La crisis de 1930 fue consecuencia directa de la gran crisis estadounidense de 1929 que diera lugar a la Gran
Depresión. Para un país abierto al capital y al comercio exterior, y en vista de los canales de propagación que la
adopción universal del patrón oro implicaba, el efecto fue devastador para Argentina, con una caída del PBI del 13,7%
acumulada entre 1929 y 1932 y una tasa de desempleo estimada en alrededor del 28% (véase Gerchunoff y Llach, op.
cit.).
8
Ésta fue, de hecho, la primera ley-convenio (ley nacional más adhesión de las provincias, en general por vía
legislativa), un instrumento usado desde entonces como mecanismo recurrente de coordinación financiera entre el
Estado nacional y los estados subnacionales.
9
La distribución secundaria respondió casi exclusivamente a criterios devolutivos e incorporó el impacto diferencial
que la instauración de este impuesto nacional, en reemplazo de otros provinciales, tenía en las provincias productoras.
10
Continuador del fondo de integración regional y que actualmente se utiliza para financiar el Consejo Federal de
Inversiones.
11
La equidad debe entenderse, en este contexto, como el tratamiento igualitario en el reparto de las distintas
jurisdicciones en vista de los tributos que se originan dentro de sus fronteras. Es decir que las consideraciones de
equidad conllevan una lógica devolutiva. El principio de solidaridad, por el otro lado, se asocia a los criterios
redistributivos.

4
distribución secundaria que incorporó criterios redistributivos entre provincias según su nivel de desarrollo
económico, lo cual significó un importante cambio cuali-cuantitativo respecto de la situación preexistente.
El mecanismo acordado para el reparto secundario fue el siguiente: el 65% se distribuiría
proporcionalmente por población, el 25% en proporción per cápita a la brecha de desarrollo 12 entre cada
provincia y el área más desarrollada del país, y el 10% a las provincias que tuvieran una densidad
poblacional inferior al promedio del conjunto de provincias. Como resultado de la aplicación de estos
criterios todas las provincias mejoraron su participación en términos absolutos (en detrimento de la Nación),
mientras que algunas de ellas, las de menor desarrollo, mejoraron su participación relativa respecto del
conjunto 13 14 .
Varias circunstancias, vinculadas esencialmente con la mayor demanda de financiamiento por parte
del Estado, condicionaron desde su inicio el esquema propuesto por la Ley Nº 20.221. Esta demanda se
originaba en el crecimiento del sector público a partir de 1973 –debido al incremento de las erogaciones en
seguridad social, al mayor gasto en defensa, a altas subvenciones a sectores estatizados o dependientes del
Estado, etcétera–, al impacto de crisis macroeconómicas y al efecto de ciertas políticas tributarias sobre la
estructura de los recursos.
En un contexto de apreciación real del tipo de cambio, se suprimieron en 1980 las contribuciones
patronales destinadas al financiamiento de la previsión social y del FONAVI (veinte puntos en total,
distribuidos quince y cinco, respectivamente) y se propuso la ampliación del impuesto al valor agregado y el
incremento de sus alícuotas como medida compensatoria.
El bache generado en la seguridad social comenzó así a atenderse con el producido del régimen de
coparticipación de la Ley Nº 20.221, modificado por la Ley Nº 22.293, que establecía que “a partir del mes
siguiente al de la generalización del IVA –noviembre de 1980– se deducirán del monto total recaudado... los
importes requeridos para el cumplimiento de la Ley de Supresión de Aportes Patronales” y el “remanente se
distribuirá”, de acuerdo con los porcentajes definidos para la distribución primaria, entre Nación y
provincias. De esta forma, la seguridad social hizo su primera aparición dentro de un sistema, el de
coparticipación, que en principio le era extraño 15 y del que continúa participando hasta la fecha.
El mecanismo utilizado para ello, y que aún persiste, fue la precoparticipación, es decir la detracción
de una parte de los recursos previa a la determinación de la masa a coparticipar. En un contexto de crisis
macroeconómica con fuerte caída de la recaudación, esta deducción de recursos no alcanzaba a ser
compensada por el aumento en la alícuota del IVA, con lo cual el esquema terminó representando una
pérdida de más de la mitad de los recursos coparticipables. La participación de las provincias dentro de la
masa a ser distribuida cayó veinticinco puntos porcentuales entre 1980 y 1984, en un contexto en que el total
de dicha masa sufría una reducción de alrededor de 2,4% del PBI 16 . Los aportes del tesoro nacional
constituyeron un paliativo parcial de la merma de fondos sufrida por las provincias. Finalmente, ante la
insostenibilidad de la situación, a partir de 1984 se retornó gradualmente al restablecimiento de los aportes.

Vacío legislativo previo a la Ley Nº 23.548

El 31 de diciembre de 1983 concluyó la vigencia de la Ley Nº 20.221. Al no haberse llegado a un

acuerdo entre la Nación y las provincias para instituir un nuevo régimen, su vigencia se prorrogó hasta el
final del año 1984. Pero la no ratificación de la ley generó finalmente un vacío legislativo que fue cubierto
primero en forma discrecional a través de decretos (Nº 28/85, 869/85 y 1.335/85), los cuales no fueron
12
Este indicador surge del promedio aritmético simple de los siguientes índices: calidad de la vivienda, según surja del
último censo nacional de vivienda, grado de educación de los recursos humanos y automóviles por habitante, ambos
según el último censo nacional de población.
13
Véase Jarach, D. (1995), Finanzas públicas y derecho tributario, Cangallo, 1983, Capítulo 4: “Las finanzas de
múltiples niveles en el derecho argentino”.
14
Además de consolidar la tendencia de unificación de la masa coparticipable y de un mayor peso de los gobiernos
subnacionales en la distribución de dichos recursos y de la incorporación explícita de criterios devolutivos, la Ley Nº
20.221 contempló otros elementos de importancia. Entre ellos, se destacan la inclusión de la MCBA y los territorios
nacionales dentro de la responsabilidad de la Nación. con una participación porcentual; el compromiso de incorporar a
los municipios en un tercer nivel de coparticipación (luego de la distribución Nación-provincias y entre estas últimas) y
la creación de la Comisión Federal de Impuestos, con muchas de las responsabilidades y atribuciones que se pretenden
actualmente para el Organismo Fiscal Federal.
15
Existen elementos para pensar que la incorporación del sistema previsional en forma previa a la distribución de
recursos es necesaria dentro de cualquier sistema federal. Este punto se desarrolla más en profundidad en capítulos
posteriores.
16
Véase Cetrángolo y Jiménez, (1995), (1996). op. cit.

5
reafirmados legislativamente. A partir de marzo de 1986 y hasta fines de 1987 rigió el llamado “Convenio
financiero transitorio de distribución de recursos fiscales a las provincias”, que estableció una distribución
basada en lo que había tenido lugar en el segundo semestre de 1985 con una preponderancia de los aportes
del tesoro como figura del reparto.
En un contexto de debilidad institucional agravada por las elecciones legislativas de 1987, el Poder
Ejecutivo emprendió el esfuerzo de acordar con los gobiernos subnacionales una nueva Ley de
Coparticipación. A comienzos de 1988 se aprobó así la Ley Nº 23.548, que vino a cubrir transitoriamente el
vacío legislativo, puesto que su vigencia era de dos años solamente, si bien se prorrogaría automáticamente
en caso de no contar con un régimen sustitutivo. La Ley Nº 23.548 no sólo plasmó la debilidad del gobierno
nacional –que, como se verá a continuación, cedió coparticipación primaria respecto de la Ley Nº 20.221–
sino también la fortaleza relativa de cada uno de los gobiernos provinciales en el período de negociación
previo a la ley y en la sanción de ésta. Llamativamente, en forma simultánea con la Ley Nº 23.548 entró en
vigencia la Ley Nº 23.549, que conllevó una modificación inmediata de la coparticipación misma y cuyo
objetivo era el saneamiento de la situación fiscal federal mediante la creación del impuesto a los
combustibles con afectación a la seguridad social, la instrumentación del ahorro obligatorio y la
modificación de los impuestos a los débitos bancarios, a las ganancias, al patrimonio y a los beneficios
eventuales, entre otros.

La Ley Nº 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos

Esta última Ley de Coparticipación, sancionada el 7 de enero de 1988, dispuso un “régimen

transitorio de distribución de recursos fiscales entre la Nación y las provincias” (artículo lº) que “...regirá
desde el lº de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de l989” y cuya “...vigencia se prorrogará
automáticamente ante la inexistencia de un régimen sustitutivo del presente” (artículo 15º).
La ley estableció que la masa de fondos a distribuir estuviera integrada por el producido de la
recaudación de todos los impuestos nacionales existentes en aquel momento y los que se crearan
posteriormente 17 , quedando exceptuados los derechos de importación y exportación, aquellos tributos cuya
distribución entre nación y provincia se efectúe por otro sistema o régimen de coparticipación, los impuestos
nacionales con afectación específica vigentes al momento de su promulgación y los impuestos cuyo
producido esté afectado a la realización de inversiones que se declaren de interés nacional. En relación con la
distribución se dispuso que el 42,34% del monto pertinentemente recaudado se distribuyera en forma
automática a la Nación, el 54,66% al conjunto de provincias (comparable al 48,5% para ambos grupos de la
Ley Nº 20.221), el 2% al recupero relativo de algunas provincias 18 y el 1% al Fondo de Aportes del Tesoro
Nacional (ATN), destinado a cubrir situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos
provinciales según decisión del Ministerio del Interior 19 .

Historia reciente

Acuerdos y pactos fiscales

Desde 1991 se sucedieron diversas leyes, y a partir de 1992 también los denominados “pactos
fiscales- y otros acuerdos celebrados entre el gobierno federal y las provincias, que fueron modificando
sustancialmente la Ley Nº 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos. Diversos objetivos alentaron
estos cambios, tales como descentralizar la provisión de ciertos bienes o servicios públicos, eliminar o
moderar impuestos considerados distorsivos o corregir la distribución primaria de recursos para compensar
ciertos efectos de la política tributaria. Sin embargo, la motivación más importante y de carácter recurrente
ha sido solventar el déficit previsional, una preocupación que ya había comenzado en años anteriores y que,
como fuera señalado, había llevado al establecimiento del primer mecanismo de precoparticipación.
Luego de la primera modificación dispuesta por la Ley N'º 23.549 apenas una semana después de
entrada en vigencia la Ley de Coparticipación, diversas leyes continuaron complicando el sistema. Por
17
Esto significó una mayor agregación en la masa de tributos a distribuir. Efectivamente, las leyes anteriores
comprendían todo lo explícitamente incluido, mientras que la Ley Nº 23.548 sólo deja de lado aquello explícitamente
excluido.
18
Originalmente Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz.
19
Este régimen venía a continuar los legislados anteriormente, denominados fondo de integración territorial (FIT) y
luego fondo de desarrollo regional (FDR).

6
ejemplo, la Ley Nº 23.906 de abril de 1991 estableció un esquema de afectación específica de ciertos
recursos con fines educativos, culturales y de ciencia y técnica introduciendo así un elemento previo a la
distribución primaria. En el mismo año, la Ley Nº 23.966 representó un nuevo reconocimiento institucional
del problema de financiamiento del régimen previsional. Para cubrir este bache, la mencionada ley dispuso la
detracción de determinados porcentajes del IVA y el establecimiento del impuesto a la transferencia de los
combustibles líquidos y el gas natural, así como también algunos cambios en el reparto natural que estos
tributos deberían haber tenido de acuerdo con el espíritu original de la Ley Nº 23.548. Asimismo se
descentralizaron determinados programas que hasta entonces eran financiados y administrados por la Nación
(Vialidad, fondos de infraestructura, de obras públicas, FONAVI, etcétera) por lo que se transfirieron los
recursos correspondientes a través de la asignación específica de determinados impuestos, lo cual importó la
consolidación de un sistema de reparto paralelo (por ejemplo, mientras el FONAVI era un programa nacional
fue financiado a través de un porcentaje de lo recaudado por contribuciones patronales, pero cuando se
transfiere este programa a las provincias se establece una afectación directa del impuesto a los combustibles).

Gráfico 7. Ley Nº 23.548 de Coparticipación de Recursos Fiscales (1988)

En enero de 1992 se inició el proceso de transferencia de servicios educativos secundarios y de salud

a las provincias, llevada a cabo a partir de las facultades conferidas mediante la Ley Nº 24.049. En un
contexto donde el impuesto inflacionario había perdido peso y donde la recaudación de lo coparticipable –
particularmente el IVA– mostraba un dinamismo más que interesante 20 , el gobierno nacional juzgó
pertinente modificar en su favor la distribución primaria 21 . En cierta manera, la transferencia de servicios se
utilizó para realizar la corrección perseguida. Ello explica, al menos en parte, la falta de una correspondencia
perfecta entre las obligaciones y los recursos transferidos. El mecanismo mediante el cual esto se
instrumentó consistió en retenciones en la distribución secundaria por los costos globales de los servicios,
mientras las transferencias se efectuaban sobre la base de una estimación de los servicios por provincia a
medida que cada una iba haciéndose cargo de ellos. A ello se le agregó la garantía de un piso nominal en un
contexto de recaudación creciente (nominal y real), todo lo cual complicó el esquema de coparticipación,
alterando tanto la distribución primaria 22 (a favor de la Nación) como la secundaria.
Durante 1992 y 1993 se sucedieron sendos pactos fiscales, firmados exactamente con un año de
diferencia (el 12 de agosto de cada año) y denominados, respectivamente, “Compromiso federal” y “Pacto
federal por el empleo, la producción y el crecimiento”. El objetivo principal pretendido por el gobierno
nacional era nuevamente el de garantizar el financiamiento del bache en seguridad social (mediante la
detracción del 15% de la masa coparticipable total) y el apoyo político al cambio de sistema, de un régimen
de reparto a uno de capitalización. Asimismo, los pactos establecieron un piso para las transferencias a las

20
La recaudación de la masa coparticipada había pasado de representar 4,9 puntos del producto en 1990 a 6,5 puntos en
1991 (Véase Cetrángolo O., Jiménez J.P. (1996)).
21
El documento de Cetrángolo y Jiménez es particularmente esclarecedor al citar el mensaje del PEN que acompañó el
proyecto de ley 24049 donde éste se fundamentaba, señalando que “...la mayor dotación de recursos financieros que se
originan como efecto de la Ley Nº 23.548... y que significó un sacrificio en la participación del gobierno nacional”.
22
Puede decirse, entonces, que en todos los sentidos la medida tuvo como antecedente la descentralización de la
educación primaria, que tuvo lugar en 1978 bajo un entorno macroeconómico similar al de 1991

7
provincias en concepto de garantía de la coparticipación federal de impuestos, que fue fijado primero en
$725 millones mensuales e incrementado a $740 millones en 1993. Ello alteró por primera vez el espíritu
original de sociedad en pérdidas y ganancias entre la Nación y las provincias, implícito en la Ley Nº 23.548,
algo que se repetiría en 1999. También se reafirmó el uso de mecanismos de transferencias con fines
específicos (FONAVI, CFAPyS, FEDEI, Fondo Vial Federal, Energía Eléctrica), con remisión automática de
los fondos correspondientes, y se estableció además un fondo de suma fija anual para cubrir desequilibrios
fiscales transitorios en ciertas provincias. Finalmente, se incorporó el problema de los regímenes de
seguridad social provinciales y hubo un compromiso por ambas partes respecto de ciertas políticas tributarias
(principalmente reducciones de alícuotas, derogación de ciertos tributos distorsivos, y armonización y
transformación del impuesto sobre los ingresos brutos).
En 1996 y 1997 fue nuevamente necesario llegar a acuerdos con las provincias para aumentar las
detracciones de ganancias, IVA, impuesto a los combustibles y a los automotores gasoleros con el fin de
elevar el financiamiento al sistema previsional, cuyo rojo no sólo se había incrementado como producto de la
reforma en el sistema sino que era mucho mayor al presupuestado como consecuencia de proyecciones
macroeconómicas originales excesivamente optimistas. En oportunidad de la modificación de ganancias
también se contempló, además del financiamiento de la seguridad social, la creación de un fondo específico
destinado a la provincia de Buenos Aires, una detracción orientada al resto de las provincias, un incremento
de la contribución a los ATN y sólo el resto se aplicó a fondear la coparticipación propiamente dicha.
En 1998 y 1999 hubo que efectuar nuevos cambios al esquema como consecuencia de
modificaciones impositivas que alteraban la proporción entre impuestos coparticipables y exclusivamente
nacionales, o que confundían los límites entre ambos. Tal fue el caso de la introducción del monotributo en
1998, o del financiamiento de la baja de contribuciones patronales con la creación de los impuestos a la
ganancia mínima presunta y a los intereses pagados.
Todas estas modificaciones efectuadas a un régimen que carecía de flexibilidad por falta de una
previsión adecuada en su diseño original sólo podían derivar en un verdadero laberinto de la coparticipación,
cuya versión actualizada se muestra en el Gráfico 8.

Compromisos federales (1999 y 2000)

El primero de los denominados “compromisos federales” fue suscrito el 6 de diciembre de 1999 y

tuvo como objetivo principal la transferencia de recursos tributarios de propiedad de las provincias al
gobierno federal a fin cubrir el creciente déficit fiscal proyectado y que preocupaba a las autoridades a días
de asumir el Poder Ejecutivo. Para ello se acordó el envío por parte del gobierno federal al conjunto de las
provincias 23 , y por todo concepto (suma de las transferencias por distintos mecanismos automáticos) durante
el año 2000, de un monto fijo mensual equivalente a los $1.350 millones. Esta suma consistiría en un piso
(nivel mínimo garantizado) y en un techo: el excedente no sería distribuido a las provincias, sino que se
afectaría en su totalidad al tesoro nacional sin cargo de reembolso. En el contexto de recaudación creciente
que las nuevas autoridades preveían en vista de la nueva reforma tributaria, ello significaba la apropiación de
recursos por parte del gobierno nacional. Para el año 2001, el monto mínimo garantizado (es decir, el piso)
sería de $1.364 millones mensuales, mientras que el potencial excedente de esa suma sería distribuido en
función del promedio de lo recaudado en concepto de tributos coparticipables durante el trienio inmediato
anterior (1998-2000) 24 .

23
La proporción correspondiente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debería seguir detrayéndose de lo asignado al
gobierno federal.
24
Por primera vez toma lugar en los acuerdos un esquema de atenuación del cielo mediante la contemplación de
promedios móviles. Al mismo tiempo, el gobierno federal colaboraría para obtener una reprogramación parcial de los
términos de la deuda provincial.

8
Gráfico 8. El laberinto de la coparticipación

9
 Tabla II. Las transferencias de asignación específica . Miles de $, año 2002 (1º parte)
Provincias Copartic. Transfer. Subtotal Impuesto a las ganancias Impuesto sobre los bienes Impuesto s/ IVA ley nº
Federal de De servicios personales los activos 23.966 Art.
impuestos lesy nº Ob. de Excedente Ley nº Ley nº Ley nº fdo. Educ. 5 Punto 2
ley nº 24.049 infraest. del conurb. 24.699 24.699 23.966 Art. ley nº 23.906
23.548 Básica social Bonaer. 30.
Bs As 1.816.316 270.469 2.086.784 620.769 92.048 54.580 12.994 502 40.517
Catamarca 227.811 13.021 240.832 5.846 6.429 11.545 6.846 38
Córdoba 734.413 76.237 810.650 32.697 20.725 37.218 22.069 4.438 139 13.837
Corrientes 307.466 23.486 330.951 19.618 8.677 15.582 9.239 1.419 62 4.424
Chaco 412.609 20.444 433.053 26.022 11.644 20.910 12.399 1.116 81 3.478
Chubut 130.806 14.724 145.530 6.057 3.691 6.629 3.931 436 38 1.361
Entre Ríos 408.847 41.070 444.917 16.428 11.397 20.466 12.136 1.926 65 6.005
Formosa 301.093 12.595 313.688 12.260 8.497 15.259 9.048 520 44 1.620
Jujuy 234.980 20.261 255.241 14.233 6.631 11.909 7.061 40
La Pampa 155.326 11.682 167.008 2.744 4.383 7.871 4.668 376 33 1.172
La Rioja 171.257 12.351 183.608 4.689 4.833 8.679 5.146 32
Mendoza 344.903 37.541 382.444 19.511 9.733 17.479 10.364 69
Misiones 273.214 20.748 293.962 20.778 7.710 13.846 8.210 609 51 1.900
Neuquén 143.550 10.587 154.137 6.435 4.051 7.275 4.314 274 45 854
Río Negro 208.694 8.883 217.577 9.196 5.889 10.576 6.271 52
Salta 317.024 24.216 341.240 25.183 8.947 16.066 9.527 69
San Juan 279.587 18.314 297.901 8.212 7.890 14.169 8.402 39
San Luis 188.781 11.500 200.280 4.827 5.327 9.567 5.673 33
Santa Cruz 130.806 5.172 135.977 1.807 3.691 6.629 3.931 355 33 1.108
Santa Fe 739.192 82.437 821.628 38.728 20.860 37.461 22.213 4.791 132 14.939
Sgo. Del Est. 341.717 19.227 360.944 20.147 9.643 17.318 10.267 66
Tucumán 393.492 33.951 427.443 24.890 11.104 19.942 11.824 59
T. del Fuego 99.831 11.610 111.441 1.175 2.879 5.170 3.065 32 16 98
Provincias 8.356.713 800.524 9.157.238 942.250 184.632 423.612 251.184 29.285 1.736 91.312
Exc. Prov. 520 520 19.067 16.750 1.953
Exc. CABA
Exc. Garantía 520 520 19.067 16.750 1.953
CABA 131.422 131.422 75
Fondo. 549.600 549.600
Compens

10
Provincias Copartic. Transfer. Subtotal Impuesto a las ganancias Impuesto sobre los bienes Impuesto s/ IVA ley nº
Federal de De servicios personales los activos 23.966 Art.
impuestos lesy nº Ob. de Excedente Ley nº Ley nº Ley nº fdo. Educ. 5 Punto 2
ley nº 24.049 infraest. del conurb. 24.699 24.699 23.966 Art. ley nº 23.906
23.548 Básica social Bonaer. 30.
Tes Nac. (*) 6.364.017 6.364.017 189.708 813
Seguridad 2.836.492 2.836.492 1.605.572 120.000 1.352.238
Social
Fondo ATN 155.990 155.990 160.557 19.960 4.556
Total 18.394.234 801.044 19.195.278 2.708.378 184.632 582.639 462.198 31.237 2.624 1.443.550

Tabla II. Las transferencias de asignación específica. Miles de $, año 2002 (2º parte)
Provincias Impuesto a los combustibles líquidos Régimen de la energía eléctrica Fondo Reg. Simp. Total Distribuc.
Ley Nº 23.966 y Nº24.699 Ley Nº 24.065 compens P/Pequeños Automat.
Obras Vialidad FEDEI Ley Nº Fdo. P/cm. Trans a FEDEI de contribuy. L (sin copa)
de provinc. 24.464 Tarifa emp. Energ. desequilibr Nº 24.977
Infraest. FONAVI elect. Elec. io Art. 59 inc
Bs.As 404 51.350 642 74.659 3.327 1.057 14.060 3.053.692 1.237.376
Catamarca 2.990 4.931 1.956 10.813 5.567 3.235 25.752 1.764 328.541 100.730
Córdoba 9.638 17.461 1.298 29.091 2.911 2.146 5.853 5.685 1.015.854 281.441
Corrientes 4.035 5.671 544 25.487 5.560 2.041 17.558 2.380 453.250 145.784
Chaco 5.415 7.522 1.745 23.685 4.258 2.886 5.853 3.194 563.259 150.649
Chubut 1.717 5.944 1.830 16.476 3.510 3.026 35.117 1.013 236.303 105.498
Entre Ríos 5.300 11.789 1.502 20.081 4.438 2.483 21.070 3.126 583.127 179.280
Formosa 3.951 4.452 2.017 20.596 6.114 3.335 25.752 2.331 429.483 128.390
Jujuy 3.084 4.879 1.628 15.447 3.850 2.691 25.753 1.819 354.263 119.283
La Pampa 2.038 6.502 1.445 9.856 5.538 2.389 29.264 1.202 246.488 91.162
La Rioja 2.247 5.732 1.904 10.298 4.262 3.147 25.752 1.326 261.654 90.397
Mendoza 4.526 9.654 1.478 20.596 2.987 2.443 25.752 2.670 509.705 164.802
Misiones 3.585 8.229 2.169 24.200 3.944 4.126 25.752 2.115 421.186 147.972
Neuquén 1.884 6.127 1.697 19.870 3.366 2.788 29.264 1.111 243.491 99.941
Río Negro 2.739 5.567 1.577 23.170 2.986 2.368 29.264 1.616 318.848 110.152
Salta 4.160 7.180 1.613 20.596 3.588 2.667 29.264 2.454 472.554 155.529
San Juan 3.669 5.379 1.495 18.793 3.636 2.471 25.752 2.164 399.971 120.385
San Luis 2.477 8.054 1.464 18.626 2.969 2.421 25.752 1.461 288.932 100.151
Santa Cruz 1.717 7.524 2.060 16.476 3.560 26.080 3.406 35.117 1.013 250.484 119.678

11
Provincias Impuesto a los combustibles líquidos Régimen de la energía eléctrica Fondo Reg. Simp. Total Distribuc.
Ley Nº 23.966 y Nº24.699 Ley Nº 24.065 compens P/Pequeños Automat.
Obras Vialidad FEDEI Ley Nº Fdo. P/cm. Trans a FEDEI de contribuy. L (sin copa)
de provinc. 24.464 Tarifa emp. Energ. desequilibr Nº 24.977
Infraest. FONAVI elect. Elec. io Art. 59 inc
Santa Fe 33.132 17.753 1.298 29.091 2.410 2.146 5.853 5.722 1.058.156 318.964
Sgo. del est. 4.485 6.216 1.731 22.140 5.885 2.862 25.752 2.645 490.100 148.383
Tucumán 5.164 7.977 1.333 21.625 2.153 2.204 25.752 3.046 564.517 171.025
T. del fuego 1.339 3.502 1.515 13.645 6.335 2.505 35.117 790 188.621 88.790
Provincias 109.696 219.391 35.940 505.314 93.153 26.080 60.840 536.112 64.706 12.732.479 4.375.765
Exc. Prov. 193 386 14.106 710 53.685 53.685
Exc. CABA
Exc. Garantía 193 386 14.106 710 53.685 53.685
CABA 6.624 138.122 6.700
Fondo 549.600
Compens
Tes nac. (*) 366.296 6.920.834 556.817
Seguridad 150.870 6.065.171 3.228.680
social
Fondo ATN 341.063 185.073
Total 109.889 586.074 35.940 511.938 93.153 26.080 60.840 550.218 216.286 26.617.754 8.223.520
Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economía.

12
 Adicionalmente, el pacto también incorporaba otras disposiciones o compromisos a futuro, la
mayoría de los cuales fueron escasamente cumplidos. Entre ellos se contaban: sancionar dentro del año 2000
una nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, crear un fondo anticíclico financiado con recursos
coparticipables, coordinar los sistemas de crédito público y del endeudamiento provincial, lograr principios
de armonización en materia tributaria entre todos los niveles de gobierno en un plazo máximo de veinticuatro
meses, racionalizar y perfeccionar la administración tributaria interjurisdiccional, crear un organismo fiscal
federal y sancionar y poner en vigencia una Ley de Solvencia Fiscal tendiente a disminuir el déficit fiscal,
imponer límites al endeudamiento público y asegurar la transparencia de la información.
A fines de 2000 se advertía una caída pronunciada de la recaudación junto al incremento de las tasas
de interés para acceder al crédito público y, por tal motivo, el gobierno nacional propició la firma del
“Compromiso federal por el crecimiento y la disciplina fiscal” 25 . Este nuevo pacto venía a reafirmar la
vigencia del anterior y a introducir algunas modificaciones, esencialmente en cuanto a los niveles de la suma
única global a transferir a las provincias durante los años siguientes. Las partes decidieron reiterar los
términos del compromiso federal suscrito el 6 de diciembre de 1999 y ratificado por Ley Nacional Nº
25.235. Asimismo, se manifestó la obligación de cumplimiento integral del citado acuerdo, por lo que el
nuevo compromiso no debía ser interpretado como una modificación o derogación implícita del anterior
salvo en aquellas disposiciones en las que expresamente así se declarase. El nuevo pacto también fue
ratificado por el Congreso de la Nación mediante la sanción de la Ley Nº 25.400.
Durante los ejercicios fiscales 2001 y 2002, las transferencias por todo concepto (coparticipación de
impuestos y fondos específicos) a provincias se fijaron en una suma única y global mensual equivalente a
$1.364 millones, garantizada por la Nación con el doble carácter de límite inferior y superior con
independencia de los niveles de recaudación de impuestos existentes o a crearse en el futuro. Y los recursos a
transferir a las provincias durante los años 2003, 2004 y 2005 serían el promedio de lo recaudado
coparticipable en los tres años anteriores a cada ejercicio, pero con un piso para las transferencias de $1.400
millones para el año 2003, $1.440 millones para el año 2004 y $1.480 millones para el año 2005,
garantizados por la Nación.
Nuevamente se ratificó la decisión de elaborar y sancionar, de común acuerdo, un proyecto de Ley
de Coparticipación Federal de Impuestos que respondiera “a un sentido federal, a un tratamiento integral del
financiamiento del sector público argentino, en un marco de armonización de los sistemas tributarios
nacional y provinciales y, asimismo, consistente con la consecución de los objetivos de las leyes, tanto
nacional como provinciales, de solvencia fiscal”. Se dispuso que si al 31 de diciembre de 2003 no se hubiera
sancionado una nueva Ley de Coparticipación de Impuestos, el gobierno nacional podría enviar al honorable
Congreso de la Nación, previo acuerdo de los gobernadores, un proyecto de ley que incorporase las
siguientes definiciones:
a. La masa de recursos tributarios a coparticipar podrá incluir todos los actualmente vigentes o a
crearse, con la única excepción de los derechos de importación y exportación.
b. Los recursos a transferir a las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires durante cada
año serán el promedio plurianual de lo recaudado coparticipable en los ejercicios anteriores.
c. Los recursos que sean desafectados del financiamiento del sistema nacional de la seguridad
social como consecuencia de la disminución del déficit previsional se distribuirán entre la
Nación por una parte, y las provincias y la Ciudad de Buenos Aires por la otra.
d. Se contemplará la introducción de instrumentos fiscales eficaces a fines de atemperar los efectos
del ciclo económico.
e. El sistema de transferencias será simplificado mediante la eliminación de las
precoparticipaciones que sufren actualmente diversos tributos.
f. Los nuevos criterios para el reparto secundario (distribución secundaria, es decir, para cada una
de las provincias) serán aplicables sobre el incremento de la recaudación a coparticipar.
g. Se constituirá un organismo fiscal federal (OFF) que tendrá a su cargo el control y fiscalización
del futuro régimen de coparticipación federal de impuestos, que deberá asegurar la
representación de la Nación, las provincias y el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires.
Finalmente, se acordaron reglas institucionales tales como: una mayor dosis de transparencia en la
información fiscal, el compromiso para firmar un “Pacto federal de armonización tributaria” en un plazo de
ciento veinte días y la incorporación de presupuestos plurianuales (con contenidos informativos mínimos)

25
Al igual que con el compromiso de 1999, el de 2000 tampoco fue suscrito por el total de los gobernadores. El de 1999
no fue firmado por el gobernador de Salta y el del año 2000 no contó con la aprobación del gobierno de Santa Cruz.

13
que incluyeran la programación fiscal para, por lo menos, los siguientes tres años 26 para los Poderes
Ejecutivos Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La crisis del período 2001-2002. Incumplimientos y acuerdos más recientes

El contexto macroeconómico previsto al firmarse ambos compromisos federales distó mucho de la

realidad, puesto que tanto la actividad económica como la recaudación mostraron importantes caídas
mientras que los ajustes dispuestos terminaron por acentuar el ciclo sin mejorar las cuentas. Ante el déficit
fiscal creciente, las restricciones al financiamiento interno y la abrupta interrupción del crédito externo
producida al promediar el año 2001 se implementó un procedimiento denominado de “déficit cero”,
sancionado mediante la Ley Nº 25.453. junto con la observancia de ésta se dio el incumplimiento de los
niveles garantizados de transferencias a las provincias y, por ende, del resto de las obligaciones asumidas en
los pactos fiscales.
Finalmente, la situación hizo eclosión y derivó en un contexto de alta volatilidad. La devaluación y
la cesación de pagos fueron las consecuencias económicas; la sucesión de cinco presidentes en un plazo de
doce días, su expresión política. Luego de la decisión de la Asamblea Legislativa de elegir a Eduardo
Duhalde como presidente interino se recobró parte de la necesitada calma. En un contexto aún muy
complicado, el 20 de febrero de 2002 se firmó un nuevo acuerdo entre la Nación y las provincias cuyo
objetivo principal fue consensuar una forma de distribuir lo recaudado en vista de la nueva situación
macroeconómica y del incumplimiento de los pactos anteriores. También se estableció un tratamiento para
las deudas provinciales.
Respecto de la distribución de los recursos coparticipables, el acuerdo consignaba el abandono de las
cláusulas de garantía establecidas en los pactos anteriores 27 , a la vez que se incorporaba a la masa
coparticipable el 30% del impuesto a las transacciones bancarias. Esto implicó una vuelta a la Ley Nº 23.548
sus complementarias y modificatorias, después del alejamiento producido por los compromisos federales.
Asimismo, el acuerdo estipuló que los fondos correspondientes a regímenes especiales continuarían
distribuyéndose como venía haciéndose a la fecha del acuerdo, pero que las provincias podrían disponer
libremente de esos fondos y no se computarían a fines de la coparticipación provincia-municipio. Al mismo
tiempo, se facultaba al Poder Ejecutivo Nacional a establecer un nuevo índice único de distribución por
jurisdicción que reflejara la situación global de cada provincia frente a los montos a distribuir por todo
concepto.
Este nuevo mecanismo de distribución de recursos tendría vigencia hasta el 31 de diciembre de 2002,
fecha límite establecida para la sanción de un régimen integral de coparticipación que debía incorporar los
siguientes temas: creación del Organismo Fiscal Federal, constitución de un fondo anticíclico, transparencia
de la información, coordinación del crédito público, evaluación de la descentralización de funciones y
servicios desde el ámbito nacional al provincial, armonización de los sistemas impositivos y colaboración de
los organismos recaudadores de todos los niveles de gobierno, armonización y financiamiento de los
regímenes previsionales provinciales y el establecimiento de indicadores de distribución sobre la recaudación
incremental.
Respecto del tratamiento de la deuda provincial, en el acuerdo se establecía que las jurisdicciones
podrían encomendar al Estado Nacional la renegociación de las deudas públicas provinciales, las cuales se
convertirían en bonos nacionales garantizados con recursos nacionales, pero cuyos servicios las
jurisdicciones deudoras garantizarían con recursos de la coparticipación.
Tras una nueva complicación a nivel macroeconómico y ante la potencial reacción de aislamiento
internacional y las perspectivas que parecían abrirse en materia económica, un grupo de gobernadores puso a
consideración el denominado “Documento de los catorce puntos”, en la residencia presidencial de Olivos, el
24 de abril de 2002, el cual fue mayoritariamente suscrito. Además de declaraciones de carácter de política
económica en general, en lo atinente al tema aquí tratado lo incluido en el documento se refiere a pautas ya
comprometidas en anteriores pactos pero incumplidas, entre ellas:
• Firmar, en un plazo perentorio, los acuerdos bilaterales con las provincias dando cumplimiento
al pacto fiscal suscrito oportunamente.
26
El proyecto de ley de presupuesto del gobierno nacional presentó por primera vez proyecciones multianuales para el
ejercicio 1998.
27
Actualmente se encuentra en discusión en la Comisión Federal de Impuestos las cláusulas de garantía comprendidas:
por ejemplo, las provincias interpretan que quedan exceptuadas las garantías establecidas en la Ley Nº 24.049 y en el
artículo 7 de la Ley Nº 23.548 y la Nación considera que se incluyen todas las garantías establecidas hasta la firma del
acuerdo.

14
 • Elevar al Congreso de la Nación, en un plazo no mayor a noventa días, el proyecto de ley en el
que se consensuara un nuevo sistema de coparticipación federal de impuestos.
• Instrumentar un nuevo acuerdo de responsabilidad fiscal para la administración nacional,
provincial y municipal que asegure su cumplimiento mediante un sistema de premios y castigos.
• Propiciar una reforma tributaria integral que aliente la inversión y disminuya la evasión y el
contrabando.
En el marco de estos dos últimos acuerdos se instrumentaron luego un régimen de conversión de la
deuda pública provincial 28 y el Programa de Financiamiento Ordenado 29 . En el primer caso se ofreció a los
tenedores de títulos públicos, bonos, letras o préstamos provinciales un bono emitido por el Fondo Fiduciario
para el Desarrollo Provincial, garantizado con la afectación de recursos coparticipados de la provincia
emisora del bono original hasta un máximo del 15% y con una garantía subsidiaria del Estado Nacional. El
nuevo bono tiene un plazo de 16 años con 3 años de gracia, ajuste CER y tasa de 2% anual. Las provincias se
comprometieron asimismo a presentar programas financieros mensuales y trimestrales que contuvieran las
metas fiscales previstas para el próximo año junto con una proyección plurianual (3 años) de estas metas. El
Ministerio de Economía controlaría el cumplimiento de lo prometido.
En el segundo caso el gobierno nacional otorgó préstamos para financiar los déficits y
amortizaciones de deuda de aquellas provincias que así lo solicitasen. Las provincias se comprometían,
mediante la firma de un acuerdo bilateral, a presentar metas de déficit al Ministerio de Economía y los
mecanismos tendientes a su reducción, y a no contraer nuevo endeudamiento, incluyendo la emisión de
cuasimonedas. La devolución del préstamo se realizaría en 36 cuotas mensuales con ajuste CER y un período
de gracia de 1 año, y los intereses (entre 2% y 8% anual dependiendo de la reducción del déficit alcanzado)
se abonarían mensualmente a partir de enero del año siguiente. En el año 2002 quince provincias firmaron
estos acuerdos bilaterales y en el año 2003 trece provincias adhirieron al programa.
Adicionalmente, se creó el programa de Unificación Monetaria 30 con la finalidad de retirar de
circulación las cuasimonedas emitidas durante los años 2001 y parte de 2002 por la Nación (LECOP) y las
provincias de Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, La Rioja,
Mendoza y Tucumán. El mecanismo utilizado fue la emisión de bonos del gobierno nacional (en pesos 2%
2011 y 2% 2013) por un total de $7.800 millones que serían entregados al BCRA a cambio de su equivalente
en pesos. Las provincias asumirían la deuda resultante del rescate de los nuevos bonos emitidos a través de la
afectación de recursos coparticipados, por lo que para ellas el rescate significaría un reemplazo del acreedor
original (empleados provinciales, proveedores, etcétera) por el Estado nacional.

Conclusiones

A través del tiempo el régimen de coparticipación se ha hecho inevitablemente eco tanto de

circunstancias imprevistas, de la tendencia al desfinanciamiento previsional como de crisis macroeconómicas
que afectaban los recursos y/o detonaban medidas de política tributaria que alteraban el reparto. La
consecuencia natural de ello ha sido la creciente complicación, hasta niveles asombrosos, del esquema.
La dinámica económica de fines de los 90, que hiciera eclosión en diciembre de 2001, conllevó
también una sucesión de incumplimientos por todas las partes de acuerdos de diverso tipo. Con la corrección
de precios relativos, la vuelta de la estabilidad, el retorno del crecimiento y la mejora en los resultados
primarios de todos los niveles de gobierno, existe una excelente oportunidad para comenzar a delinear un
nuevo contrato federal, que debe reflejar lo aprendido durante todo este tiempo y que, de hecho, está
plasmado en diversos consensos a los que han arribado las partes.
Para llevar a cabo esta tarea de reforma es imprescindible tener antes un diagnóstico acabado de las
debilidades del sistema actual y de cuáles, por ende, deberían ser las prioridades, tema que se desarrolla en el
capítulo siguiente.

28
Decreto 1.579 de agosto de 2002.
29
Creado por decreto 2.263/2002 con una asignación máxima de $2.730 millones que será instrumentada a través del
Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial. Por el decreto 297/2003 se dispone la continuidad del programa con una
asignación de $3.052 millones para el corriente año.
30
Ley Nº 25.736/2003, Decretos Nº 743 y 957/2003 y Resoluciones Nº 266, 302 y 355/2003 del Ministerio de
Economía.

15