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Sistemas Administrativos  C
SISTEMA DE BIENES DEL ESTADO
La Venta de los Bienes del Estado
Roberto Jiménez
Abogado, Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Con
estudios de Maestría en Derecho Constitucional en la PUCP.Ex
Gerente Legal de la Superintendencia de Bienes Nacionales (1993-
2003), Ex Asesor de la Alta Dirección del Ministerio de Justicia
(2004-2006) y Ex Asesor de la Alta DIrección del Ministerio de
Salud (2006-2007). Actualmente es Asesor en temas de Derecho
Administrativo, Gestión Pública y Propiedad Estatal.
1. ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LA VENTA DE BIENES
DEL ESTADO
El estudio de la venta de los bienes del Estado tiene sus antece-
dentes en la legislación civil. Todo lo contrario a lo que actualmente
sucede, pues, cuando se aborda el estudio de la propiedad pública,
es al Derecho Administrativo y a la legislación administrativa a los
que se recurre primero como sustento teórico, normativo y jurispru-
dencial. Sin embargo, no se puede obviar que los antecedentes de la
disposición de los bienes del Estado en nuestro país tuvo desarrollo
sustantivo en los códigos civiles, principalmente. Así, pues, el artículo
1513° del Código Civil de 1852 estableció que todo inmueble, de-
recho, acción o renta nacional que por leyes especiales o decretos
especiales no se vendan o adjudiquen de otra manera se vendían
en remate público. Por su parte, de manera similar, el Código Civil
de 1936 señaló en el artículo 1443° que todo inmueble, derecho,
acción o renta del Estado que por leyes especiales no se venda o ad-
judique de otra manera se vendería en subasta pública, bajo pena de
nulidad. En ambos casos, se regulaba la venta de bienes de dominio
privado, pues la legislación –conforme con la doctrina y las normas
constitucionales imperantes en aquél entonces– establecía que los
bienes de dominio público eran inalienables e imprescriptibles (1). El
Código Civil de 1984 no se ocupa propiamente de los bienes públi-
cos (2), ni tampoco de la venta de los bienes del Estado, salvo cuando
regula determinadas prohibiciones y restricciones para la adquisición
de derechos reales de bienes del Estado por parte de funcionarios o
ex funcionarios públicos, conforme al alcance de los artículos 1366°
al 1369° (3). Por lo demás, el artículo 73° de la Constitución Política de
1993 establece que los bienes de dominio público son inalienables
e imprescriptibles, por lo que éstos bienes tienen como regla general
no ser puestos en venta bajo ninguna modalidad (4).
Cuando mencionamos a la legislación civil pretendemos es-
tablecer hitos o puntos de partida más o menos organizados en
materia de disposición de bienes estatales. Ciertamente, desde co-
mienzos del siglo XX se empezaron a dictar un conjunto de leyes
que regularon determinados procedimientos de venta de bienes
estatales, principalmente mediante la modalidad de subasta públi-
ca. Pero, es a partir de la década de los años 90 que se regulan
nuevos procedimientos de venta de bienes estatales enfatizando las
competencias y atribuciones de determinadas entidades públicas
para cumplir objetivos de formalización predial o de transferencia
de bienes al sector privado (5).
Así entonces, llegando al año 2001, la temática relativa a la venta
de los bienes del Estado no contaba con una norma matriz que
Gestión Pública
estableciera las reglas generales de administración y disposición de
los bienes del Estado, tanto a título gratuito, como a título oneroso.
Es el Decreto Supremo N° 154-2001-EF, publicado el 18 de julio
de 2001, que aprueba el Reglamento General de Procedimientos
Administrativos de los bienes de propiedad estatal, el que, entre
otros lineamientos, establece que las ventas prediales se realizan
por subasta pública en primer lugar y solo en forma excepcional
por venta directa, cuando en este último caso se acredite una causal
expresamente estipulada en el marco reglamentario. Además, se
señala que el precio debe establecerse a valor comercial (6). El crite-
rio descansa en el factor de “libre disponibilidad y rentabilidad”. Si el
predio está desocupado, se debe proceder a organizar la venta por
subasta pública. En caso de predios ocupados antes del 18 de julio
2001 y con trámite inconcluso ante cualquier entidad o instancia
administrativa, existiendo una situación de hecho, posesión o un
título habilitante imperfecto, se debe determinar la procedencia de
la venta directa. En este extremo, se debe enfatizar que el Regla-
mento acotado es de aplicación principalmente para las entidades
del Gobierno Nacional, para los Gobiernos Regionales, entidades
autónomas y supletoriamente para los Gobiernos Locales, en lo re-
ferente a los procesos de venta por subasta pública, mas no para la
venta directa, como anotaremos más adelante.
En líneas generales, cualquier persona natural o jurídica puede
participar del procedimiento de venta predial por subasta públi-
ca o inclusive, así como también promover la puesta en venta
mediante esa modalidad, siendo en este último caso la entidad
pública propietaria la que finalmente decida llevar a cabo dicho
procedimiento. Y cuando se trata de venta directa, solo la persona
natural o jurídica que acredite la situación de hecho o título habili-
tante imperfecto podrá invocar la causal correspondiente para ser
calificado posteriormente como comprador(a) del predio ocupa-
do. De no probarse estos presupuestos de hecho y de derecho, no
debe proceder la venta directa ante ninguna entidad pública (7).
Cabe indicar que, una vez aprobadas las ventas de bienes del
Estado a favor de los particulares, éstas se perfeccionan a través de
un contrato de compraventa, en los que una de las partes (la ven-
dedora) es una entidad pública, la otra parte (el comprador) una
persona natural o jurídica y el objeto del contrato un bien público,
con la consiguiente inscripción de la transferencia en los registros
públicos. Así entonces, el Estado, sólo al final del trámite administra-
tivo, se encuentra sometido a las reglas documentales y registrales
de una “compraventa” (8), pues durante todo el procedimiento co-
rrespondiente priman las reglas de la “venta”, esto es, que la entidad
pública propietaria del bien debe evaluar la propuesta de compra
del “postor” o “solicitante”, sea que se trate de venta por subasta pú-
blica o de venta directa. Y es que, como indicamos anteriormente,
la petición de compra, por sí misma, no obliga al Estado a aprobar
la venta. Se trata, en todo caso, de un procedimiento administrativo
sujeto a silencio negativo y que, de concluir favorablemente, oca-
sionara que las condiciones de la transferencia de dominio estén
contenidas en un contrato con alta dosis administrativa (9). Por lo
tanto, en el caso de la venta de los bienes del Estado, no concurren
necesariamente todos los parámetros que establece el Código Civil
para la celebración de la “compraventa” ordinaria.
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2. ACTOS DE ADMINISTRACIÓN Y DISPOSICIÓN DE BIENES
DEL ESTADO (10)
Las entidades públicas en general tienen en su esfera patrimo-
nial un conjunto de bienes inmuebles (terrenos y edificios) que, por
razones de sus fines legales y estatutarios, así como por razones de
interés público, deben ser administrados o dispuestos directamente
por ellas, para sí mismas, a favor de otras entidades públicas y, ex-
cepcionalmente, a favor de particulares. Así, entonces, es totalmen-
te viable y procedente que un acto de administración a favor de un
particular genere un posterior acto de disposición, por ejemplo, que
una institución particular titular de una afectación en uso (ejemplo,
un club departamental o una asociación con fines benéficos) pueda
solicitar a la entidad correspondiente la venta del predio concedido
en uso. De similar forma, un arrendatario podrá solicitar la resolución
del contrato correspondiente y promover un procedimiento de venta.
Inclusive, una institución particular beneficiaria de alguna donación
predial podría “renunciar” a la propiedad del bien transferido a su
favor, lo que se perfeccionaría con un documento escrito de fecha
cierta con efectos registrales pudiendo convocarse posteriormente
una venta bajo la modalidad de subasta pública o hasta inclusive,
aprobar la venta directa de dicho bien, si es que se acreditan los he-
chos y documentos acordes a la causal correspondiente (11).
En todo caso, los actos de administración constituyen, algunas
veces, un tránsito previo para la aprobación de actos de disposición
(12) a favor de particulares en lo referente a los bienes inmuebles de
propiedad pública. Importa, por lo tanto, conocer el panorama le-
gislativo y reglamentario que regula la venta de los bienes estatales
para las entidades públicas en general.
3. ESQUEMA NORMATIVO DE LA VENTA DE BIENES PÚBLI-
COS PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS
• Normas generales para las entidades del Gobierno Na-
cional, Gobiernos Regionales y entidades autónomas.
Para todas ellas se aplica el Reglamento General de Procedimientos
Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal (13), incluso las
Directivas de la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN).
En este Reglamento se regula la venta por subasta pública predial,
que constituye la regla general de modalidades de transferencia
(Artículo 38° y siguientes). La venta directa, por su parte, está re-
gulada en el artículo 34° y siguientes, las que proceden previa eva-
luación y acreditándose la causal correspondiente. Curiosamen-
te, en el Reglamento comentado se regula en primer orden el
procedimiento excepcional y, en segundo lugar, el procedimiento
ordinario. Pero, más allá de esta mínima observación (14), este
Reglamento ha servido y sigue sirviendo de base para que otras
entidades públicas, regulen esta clase de procedimientos, princi-
palmente el de la venta por subasta pública.
Complementa el Reglamento la Directiva N° 001-2007/SBN de la
Superintendencia de Bienes Nacionales, aprobada por Resolución
N° 018-2007/SBN, de fecha 29 de marzo de 2007, complementa-
rias y modificatorias, que regula los “Procedimientos para la apro-
bación de la venta de predios de dominio privado del Estado de
libre disponibilidad”. Esta norma constituye, principalmente, una
norma organizadora de actuaciones de administración interna en
esta materia, por lo que, no obstante invocar un “alcance nacio-
nal”, resulta importante que el operador de esta normativa tenga
conocimiento previo de que, más por su rango que por su con-
tenido, la misma tiene una cobertura relativa, pues existen otras
normas sustantivas y reglamentarias que regulan la venta de bie-
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nes estatales. A esta Directiva se suma la Directiva N° 007-2007/
SBN, aprobada por Resolución N° 007-2007/SBN, que establece
los “Procedimientos para la aprobación de la venta de predios
de dominio privado del Estado de libre disponibilidad efectuada
por la Superintendencia de Bienes Nacionales”, que, en realidad,
constituye un procedimiento más específico para las ventas que
efectuan la SBN a título institucional de aquellos predios que se
encuentran bajo su administración directa o a su cargo.
• Normas legales complementarias para los Gobiernos Re-
gionales
Como indicamos anteriormente, a los Gobiernos Regionales
también les son aplicables las normas del Reglamento General
de Bienes del Estado antes acotado. No obstante ello, la Ley N°
27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, señala que
dichos Gobiernos tienen como función “realizar los actos de
inmatriculación, saneamiento, adquisición, enajenación, admi-
nistración y adjudicación de los terrenos urbanos y eriazos de
propiedad del Estado en su jurisdicción, con excepción de los
terrenos de propiedad municipal” (Artículo 62° inciso b).
Conforme al proceso de descentralización, que también com-
prende la transferencia de funciones en materia de administra-
ción y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado a favor
de los Gobiernos Regionales, debe tenerse en cuenta que la SBN
progresivamente dejará de tener competencia para tramitar y
aprobar procedimientos de administración y venta de terrenos a
nivel nacional, los que serán aprobados oportunamente por los
Gobiernos Regionales debidamente acreditados para asumir tales
funciones. A la fecha, se han dictado Resoluciones tales como la
Resolución Ministerial N° 429-2006-EF/10, de fecha 24.07.2006,
por la que comunican fechas de suscripción de actas de entrega y
recepción con Presidentes de los Gobiernos Regionales de Tacna
y Lambayeque, sobre transferencia de competencia para adminis-
trar y adjudicar terrenos de propiedad del Estado; la Resolución
Ministerial N° 656-2006-EF/10, de fecha 30.11.2006, que comu-
nica que mediante actas de entrega y recepción del 26 de mayo
de 2006, se transfirió a los Gobiernos Regionales de San Martín,
Amazonas, Arequipa y Tumbes la competencia para administrar
y adjudicar terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado;
y, finalmente, la Resolución de Secretaría de Descentralización
N° 024-2007-PCM/SD, de fecha 20.09.2007, que certifica que
los Gobiernos Regionales de Piura, Ancash y Puno han cumplido
requisitos para la transferencia de funciones en materias de admi-
nistración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado.
Los Gobiernos Regionales, a diferencia de los Gobiernos Lo-
cales, pueden realizar la venta de los predios de su titularidad,
sea mediante la modalidad de venta por subasta pública o por
venta directa, pues la ley antes acotada no establece ninguna
limitación o restricción al respecto, mientras las municipali-
dades sólo pueden realizar ventas por subasta pública. Por lo
tanto, los Gobiernos Regionales podrán aplicar la normativa
complementaria que dicte la SBN en esta materia o la que
genere cada Gobierno Regional, según fuera el caso (15).
• Normas legales complementarias para los Gobiernos Lo-
cales
Las diversas leyes orgánicas de municipalidades que han estado
vigentes regularon, más que los procedimientos de administra-
ción y disposición de los bienes municipales, las funciones de los
órganos municipales correspondientes en esta materia. Es por
ello que nos centraremos en las funciones municipales relativas
Gestión Pública
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a los bienes conforme a la vigente Ley N° 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades.
En términos generales, la ley regula figuras de administración y
disposición de bienes municipales tales como la transferencia, ex-
plotación de uso, arrendamiento (artículo 59°), donación, permuta
(artículo 64°) y cesión en uso o explotación en uso (artículo 65°).
En el caso concreto de ventas de bienes municipales, dicha ley
señala en el artículo 59° lo siguiente: “Los bienes municipales
pueden ser transferidos, concesionados en uso o explotación,
arrendados o modificado su estado de posesión o propiedad
mediante cualquier otra modalidad, por acuerdo del concejo mu-
nicipal. Cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre
bienes municipales se hace a través de subasta pública, conforme
a ley. Estos acuerdos deben ser puestos en conocimiento de la
Contraloría General de la República en un plazo no mayor de 7
(siete) días, bajo responsabilidad“. Por lo tanto, centrando el tema
en las ventas, se advertirá que estas solamente se pueden realizar
mediante la modalidad de subasta pública, no admitiendo, por
tanto, la modalidad de venta directa. El artículo 9°, numeral 25
de la ley refuerza lo anotado, pues necesariamente las ventas de
bienes municipales deben contar con la aprobación del Conce-
jo Municipal. En este extremo no podrá ser aplicable la Tercera
Disposición Complementaria del Reglamento General de Proce-
dimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal en
lo referente a la regulación supletoria de actos de disposición de
los bienes municipales porque dicha normativa es reglamentaria
y, por jerarquía normativa la Ley N° 27972 prevalece respecto de
dicho Reglamento y porque en sí misma contiene una limitación
expresa como modalidad de disposición de los bienes municipa-
les, que es por subasta pública (16).
4. ENTIDADES PÚBLICAS FACULTADAS PARA ADMINISTRAR Y/O
VENDER (17) INMUEBLES A FAVOR DE LOS PARTICULARES
Como se ha indicado anteriormente, las entidades públicas
solamente podrán aprobar actos de administración o de dispo-
sición en materia predial cuando los bienes inmuebles sean de
su propiedad, estén bajo su administración directa o cuando la
normativa les faculte para ello de manera expresa.
a. Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN): Entidad
pública adscrita al Sector Vivienda (Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento). Es el ente rector en materia
de propiedad, estatal y que, aún teniendo ese status, pre-
senta algunas limitaciones normativas para disponer fluida-
mente de predios a favor de los particulares cuando se trata
de inversión privada, principalmente.
La SBN solo tiene sede en Lima, por lo que, fundamentalmente,
los predios que son materia de administración o disposición se
encuentran en dicho ámbito geográfico, con algunas excepcio-
nes en provincias en tanto no se transfieran las competencias y
atribuciones de administración y adjudicación a los Gobiernos
Regionales. En ambos casos, se requerirá que en el trámite se
efectúe la respectiva inspección ocular del predio solicitado. Si
el predio materia de petición no cuenta con primera inscripción
de dominio, la sbn deberá aprobar dicho acto administrativo
en el procedimientode evaluación previa, debiendo conta con
un informe técnico-legal que comprenderá: estudio catastral,
información registral negativa de dominio estatal, confección
de planos y medidas perimétricas, verificación de exclusión de
reserva o intangibilidad, entre otros aspectos.
Gestión Pública
Sistemas Administrativos  C
La SBN regula actos administrativos patrimoniales de: i) Venta
por subasta pública, ii) Venta directa, iii) Arrendamiento, iv) Afec-
tación en uso y v) Donación, conforme a las normas contenidas
en el antes acotado Reglamento aprobado por Decreto Supremo
N° 154-2001-EF, modificatorias y complementarias. Para los tres
primeros casos, el valor base de transferencia o administración
es de tasación comercial.
Tratándose de la venta por subasta pública de inmuebles pú-
blicos, el procedimiento se aprueba por Resolución de la SBN,
mientras que, tratándose de venta directa de predios de su titu-
laridad, bajo su administración o encargados a ella por entidades
del Gobierno Nacional, principalmente, se aprueba por Resolu-
ción Suprema, refrendada por el Ministro de Vivienda, Construc-
ción y Saneamiento (MVC). En el caso del arrendamiento por
subasta pública, este se aprueba por Resolución de SBN.
b. Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFO-
PRI): Entidad Pública adscrita al Sector Vivienda (MVC) que tiene
como finalidad principal realizar la formalización de la propiedad
informal a nivel nacional ubicada en los denominados Asenta-
mientos Humanos, Cooperativas y Asociaciones de Vivienda, sin
inscripción en los Registros Públicos. COFOPRI asume titularidad
respecto de los terrenos estatales, municipales y comunales en
los cuales se acredite posesión informal de las agrupaciones an-
tes mencionadas para fines de vivienda. Las iniciales funciones
de COFOPRI y sus ampliatorias dispuestas por leyes expresas,
dan cuenta del incremento de sus funciones y actividades, entre
las que se encuentra la facultad de vender predios estatales a
valor arancelario cuando se trate de ocupación de puestos en
mercados públicos en las zonas geográficas sobre las cuales ha
asumido competencia.
En el ámbito de actos de administración, se debe indicar que
COFOPRI no arrienda predios a terceros. En el caso de trans-
ferencia, esta se realiza directamente solo para regularizar la
posesión de pobladores con fines de vivienda. En cuanto a los
comerciantes ocupantes de puestos ubicados en los mercados
públicos, la venta se efectúa directamente y a valor arancelario.
También puede efectuar venta de lotes para fines de vivienda
a aquellos posesionarios que ya han regularizado preliminar-
mente su posesión informal (esto es, el primer lote), pues la
normativa sólo permite la transferencia y formalización a título
gratuito de un (01) solo lote. Por lo demás, COFOPRI cuenta
con funciones adicionales que les faculta a efectuar transferen-
cias a favor de terceros, en determinados casos (18).
c. Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT): El PETT
es una entidad pública fusionada a COFOPRI, y que, a su
vez, se encuentra adscrita al Sector Vivienda (MVC) en su
condición de Organismo Público Descentralizado.
El PETT es el órgano técnico-normativo que tiene a su cargo, a
nivel nacional, las acciones relativas al saneamiento físico legal
de los predios rurales que fueron expropiados y adjudicados con
fines de reforma agraria, en aplicación del Decreto Ley N° 17716,
incluyendo el saneamiento físico legal de los predios rurales
pertenecientes a particulares y de las demás tierras con aptitud
agropecuaria de libre disponibilidad del Estado para su transfe-
rencia al sector privado.
Para los efectos prácticos, corresponde indicar que el PETT se
encarga de sustentar las actuaciones administrativas de transfe-
rencia de terrenos eriazos del Estado a cargo de PROINVERSIÓN
para su venta o concesión en subasta pública, como lo dispone
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la Segunda Disposición Complementaria de la Ley N° 26505, Ley
de Tierras. Asimismo y conforme a la normativa reglamentaria
de la norma acotada, se admiten procedimientos a cargo del
PETT de venta directa de terrenos cuya extensión sea no menor
de 3 Ha ni mayor de 15 Ha, para el desarrollo de actividades de
cultivos o crianzas.
El PETT no puede regularizar ni transferir terrenos ubicados en
zonas urbanas, ni tampoco aquellos que sean destinados a fines
comerciales, pues ello es de competencia de otras entidades.
Esto tiene directa relación con los planes directores y la zoni-
ficación establecida por las municipalidades provinciales, pues,
si estas declaran una determinada zona como urbana o de ex-
pansión urbana (aún comprendiendo terrenos rústicos), el PETT
pierde la competencia para asumir los trámites de transferencia
predial en esos casos.
d. Las Municipalidades: Las Municipalidades se regulan por la Ley
Orgánica de Municipalidades, aprobada por Ley N° 27972 (LOM).
En cuanto a los bienes inmuebles municipales se debe advertir,
preliminarmente, que dichos gobiernos locales son titulares de
predios que son de uso privativo para el cumplimiento de sus fi-
nes de servicio a la comunidad y vecindario en general, así como
también titular de predios que por ley están destinados a fines
comunales, los que, por su naturaleza, no pueden ser utilizados
exclusivamente a favor de terceros ni destinados por las propias
municipalidades a otros fines.
En lo referente a los arrendamientos o modificación de estados
posesorios, dichos actos no son realizados mediante subasta
pública, como sí lo señala expresamente la LOM para los actos
de transferencia (ventas, donaciones y concesiones), por lo que,
legal y administrativamente, tales actos son pasibles de ser reali-
zados directamente por Resolución Municipal. Por otra parte, los
actos de cesión en uso o concesión en explotación de bienes de
propiedad municipal pueden ser aprobados a favor de personas
jurídicas del sector privado, a condición de que sean destinados
exclusivamente a la realización de obras o servicios de interés o
necesidad social y fijando un plazo (Art. 65° LOM).
Están excluidos del ámbito de disposición a favor de terceros los
predios destinados para fines recreacionales, de uso comunal y
de servicios públicos complementarios en general, puesto que es-
tán destinados a servicios a la comunidad por mandatos legales y
reglamentarios específicos. Ahora bien, para el caso de la Munici-
palidad Metropolitana de Lima, rige la Ordenanza N° 097, de fecha
30 de setiembre de 1996, que aprueba el Régimen del Patrimo-
nio Inmobiliario de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de
las Municipalidades Distritales que la conforman. En dicha norma
se establecen los siguientes actos patrimoniales que las comunas
limeñas pueden aprobar a favor de los particulares:
i) Arrendamiento (se realiza por subasta pública, no obstante
que la LOM vigente no lo señala expresamente), ii) Superficie
(se realiza por subasta pública), iii) Concesión (no indica su
modalidad, pero la LOM señala que se realiza por subasta
pública) y iv) Venta (también se realiza por subasta pública).
Cabe agregar que dicha Ordenanza, vigente desde el año 1996,
debe adecuarse a todo lo dispuesto por la actual Ley N° 27972
(LOM) en lo referente a los Acuerdos de Concejo y modalida-
des de transferencia o administración, según cada caso.
e. Beneficencias Públicas: Actualmente, las Sociedades de Be-
neficencias Públicas se encuentran adscritas al Ministerio de la
Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). El régimen legal referen-
C24 Diciembre de 2007
te a la administración y disposición de los bienes inmuebles
de propiedad de las Beneficencias Públicas está comprendido
principalmente por el Decreto Legislativo N° 356, su Reglamen-
to aprobado por Decreto Supremo N° 029-89-SA y el Regla-
mento de Bienes y el Código Civil, en lo que le sea aplicable.
El régimen legal inmobiliario proviene de una norma con
rango de ley, por lo que se advierte que las Sociedades de
Beneficencias (específicamente, la de Lima) cuentan con
normas reglamentarias específicas, entre ellas las de un Re-
glamento de Actividad Comercial (RAC), por el cual se es-
tablece la facultad de: i) Arrendar inmuebles comerciales a
valor comercial, cuyos actos se aprueban en forma directa,
previo procedimiento administrativo ante dicha entidad y ii)
Venta a valor comercial mediante el procedimiento de su-
basta pública y previa autorización del MIMDES.
f. Ministerio de Defensa: El Ministerio de Defensa, que agrupa
al Ejército Peruano, Marina de Guerra del Perú y Fuerza Aérea
del Perú, puede aprobar actos patrimoniales a favor de terce-
ros respecto de los bienes inmuebles que no están destinados
para fines de Defensa Nacional, ni tampoco para sus fines ins-
titucionales, con base en el Decreto Supremo Nro. 032-DE/SG,
que aprueba el Reglamento de Administración de la Propie-
dad Inmobiliaria del Sector Defensa. Dicha norma constituye
una norma reglamentaria especial, por lo que el Reglamento
de Bienes se aplica supletoriamente para los procedimientos
que aprueba dicho Sector. A dicha norma se debe agregar los
alcances de la Ley N° 29006, que autoriza la disposición de
inmuebles del Sector Defensa y su Reglamento, aprobado por
Decreto Supremo N° 021-2007-DE.
En cuanto a los actos patrimoniales que el Sector Defensa
puede aprobar a favor de terceros, éstos son los siguientes:
i) Venta por subasta pública: se aprueba por Resolución Mi-
nisterial del Sector Defensa y ii) Venta directa: se aprueba por
Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Defensa.
En el caso de los arrendamientos, se tiene lo siguiente: i) El
arrendamiento de predios cuya renta anual supere las 50 (cin-
cuenta UIT) se efectuará mediante subasta pública, según con-
trato que será aprobado por Resolución de la Comandancia
General respectiva y ii) El arrendamiento de predios cuya renta
anual sea inferior a las 50 UIT será aprobado directamente por
Resolución de la Comandancia General respectiva.
g. Universidades Públicas: Las universidades constituyen perso-
nas jurídicas de derecho público y, al ser autónomas conforme
a la Constitución Política, la Ley Universitaria y sus Estatutos, no
pertenecen sectorialmente a ningún Ministerio ni ente público
del Gobierno Nacional. En tal sentido, sus actos académicos y
de gestión administrativa son aprobados por las propias autori-
dades universitarias, conforme a sus competencias.
El Rector es el personero y representante legal de la Universi-
dad, salvo delegación expresa a otro funcionario, cuyas atribu-
ciones son las siguientes: a) Presidir el Consejo Universitario
y la Asamblea Universitaria y hacer cumplir sus acuerdos, b)
Dirigir la actividad académica de la Universidad y su gestión
administrativa, económica y financiera (Artículo 33° de la Ley
N° 27333). De acuerdo con la estructura organizativa y los Es-
tatutos de las universidades, es procedente que las ventas de
los bienes de su propiedad sean aprobadas por Resolución Ad-
ministrativa del órgano que tenga las facultades pertinentes de
suscribir los contratos de administración y/o enajenación.
Gestión Pública
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En el Capítulo XII, Del Régimen Económico de la Ley Univer-
sitaria se establece lo siguiente:
“Artículo 83°.- Constituyen patrimonio de las Universidades
los bienes y rentas que actualmente les pertenecen y los
que adquieran en el futuro por cualquier título legítimo. Las
Universidades pueden enajenar sus bienes de acuerdo a ley;
los recursos provenientes de la enajenación sólo son apli-
cables a inversiones permanentes, muebles o inmuebles.
Los bienes provenientes de donaciones, herencias y lega-
dos, quedan sujetos al régimen establecido por el donante
o causante, según el caso.” (El subrayado es nuestro).
Consideramos que las universidades tienen la potestad adminis-
trativa de realizar ventas por subasta pública o venta directa de
los bienes inmuebles de su propiedad. Esta atribución (de ven-
ta) está reconocida en una norma de rango legal (Ley N° 23733),
por lo cual supera en jerarquía a otras normas reglamentarias o
de rango menor. La glosa comentada agrega que dicha enaje-
nación es procedente de “acuerdo a ley”, es decir, conforme al
ordenamiento jurídico nacional. En tal sentido, opinamos que
la venta de los bienes de las universidades públicas, se rige por
la normativa de la materia contenida en el Reglamento General
de Bienes, en todo lo que le sea aplicable, según su condición
de organismo autónomo conforme a la Constitución, la ley y sus
Estatutos. Así pues, las Universidades pueden vender por subas-
ta pública, en primer lugar, y efectuar ventas directas en forma
excepcional si es que, en este último caso, las causales invoca-
das por los peticionarios se encuadran en lo establecido por el
artículo 34° del Reglamento antes acotado.
De otra parte las universidades podrán aprobar arrenda-
mientos prediales, sea por subasta pública o en forma di-
recta conforme a la normativa general de bienes del Estado
destacando que las rentas obtenidas deben ser destinadas
para mejoramiento de su infraestructura.
h. PROINVERSIÓN: La Agencia de Promoción de la Inversión Pri-
vada - PROINVERSIÓN es un organismo público descentralizado
perteneciente al Ministerio de Economía y Finanzas. Su principal
finalidad es la de ser un facilitador para los inversionistas nacio-
nales y extranjeros, en lo que respecta a ofrecer información y
condiciones propicias para la ejecución de planes de inversión.
Se debe destacar que PROINVERSIÓN cuenta con diversos Co-
mités Especiales, entre los cuales se encuentran aquellos que se
encargan de vender, sea por subasta pública, en primer orden
o venta directa, de manera subsidiaria, los activos inmobiliarios
que le encargan algunas entidades públicas. Así pues, estricto
PROINVERSIÓN se convierte en un “agente vendedor”, no es el
propietario de lo que vende. Generalmente, vende inmuebles de
empresas en liquidación, edificaciones excedentes de entidades
públicas y en menor grado, terrenos desocupados de otras enti-
dades públicas según mandato de normas legales expresas.
i. FONAFE: El Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad
Empresarial del Estado - FONAFE constituye una empresa de
derecho público perteneciente al Ministerio de Economía y
Finanzas, encargada de normar la actividad empresarial del
Estado. Cada empresa del estado podrá vender sus predios
cuando no están destinados al giro del negocio, en cuyo caso
la venta la efectúa la propia empresa propietaria.
j. Ministerio de Educación: El Ministerio de Educación es beneficia-
rio y receptor de determinados terrenos urbanos, denominados
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“aportes reglamentarios para fines de educación”, los que son
entregados obligatoriamente por los habilitadores urbanos (per-
sonas naturales o jurídicas) por mandato de la Ley General de
Habilitaciones y normas complementarias. Es el caso que, con-
forme a las dimensiones de los aportes a entregarse en algunos
casos, éstos no pueden tener utilidad práctica para los fines antes
indicados, por lo que las Municipalidades receptoras de las ha-
bilitaciones urbanas se encuentran facultadas para comunicar tal
situación al Ministerio de Educación (en Lima), a efectos de que
puedan disponer de dichos predios a favor de terceros y a título
oneroso. Así, entonces, la Municipalidad Metropolitana de Lima,
con la Ordenanza N° 836-MML, modificada por la Ordenanza N°
996, de fecha 08 de febrero de 2007 (publicada en el Diario Oficial
El Peruano el 11 de febrero de 2007), excepcionalmente, que el
Ministerio de Educación de manera excepcional, podrá disponer
a título oneroso de los terrenos entregados como aportes cuando
no cumplen los parámetros normativos para los cuales han sido
destinados (colegios, centros educativos en general).
NOTAS
(1) Respecto a comentarios del Código Civil de 1852 y de 1936, véase el
“Contrato de compra-venta” de Jorge Eugenio Castañeda, Imprenta
Amauta. Lima, 1970. pp. 119-123. Así también, consúltese “Contratos
en el Derecho Civil Peruano” Tomo I. José León Barandiarán. Fondo
Editorial de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Lima, 1965. pp. 48-50.
(2) Recomendamos revisar los apuntes de la clasificación de bienes
públicos y bienes privados realizados en la obra “Derechos Reales”.
Gunther Gonzáles Barrón. Jurista Editores. Lima, 2005. pp. 242-247.
(3) En cuanto a las prohibiciones de adquisición de derechos reales de bie-
nes del Estado por parte de funcionarios públicos, revisar los comentarios
realizados por Juan Carlos Morón Urbina. Código Civil Comentado. Tomo
VII. Contratos en general. Gaceta Jurídica. Lima, 2006. pp. 177-198.
(4) No obstante ello, una excepción la encontramos en la Ley N° 26856,
Ley de Playas, que regula la figura de la “desafectación”, por la cual
se incorpora al dominio privado estatal una porción predial de la zona
del dominio restringido, para su posterior transferencia (Artículo 3°).
(5) El proceso de privatización de las empresas estatales y la consiguiente
venta de sus activos inmobiliarios y mobiliarios, dicta la pauta acerca
de la temática de los bienes públicos, pues ello conllevó que el Estado
implemente mecanismos de saneamiento administrativo, técnico-registral
y contable para la consiguiente puesta al tráfico jurídico de dichos bienes,
fomentando así la inversión privada. Ya posteriormente, algunas dependen-
cias públicas regulan similares procedimientos para vender bienes que se
encontraban bajo su administración cuando éstos tenían la condición de
libre disponibilidad, esto es, que no se encontraban destinados a alguna
actividad o función determinada de la entidad titular correspondiente. En
cuanto a la diversa normatividad de bienes del Estado, recomendamos
consultar “Compendio de Legislación de la Propiedad Estatal”. Roberto
Jiménez Murillo. Segunda Edición. II Tomo. Arial Editores. Lima, 2000.
(6) Lo que el Reglamento no establece expresamente es si el adquirente
debe pagar el precio al contado o a plazos, sea cuando se trate de venta
por subasta pública o por venta directa. Consideramos que la primera
opción que debe adoptar cualquier entidad pública vendedora de bienes
de dominio privado es que el pago deba efectuarse al contado y que
excepcionalmente, puede pagarse en a plazos, ello, cuando el monto
y la dimensión de la inversión a realizarse en el predio sea justificable.
En todo caso, esta condición debe estar expresamente indicada, sea
en las bases del proceso de venta o en la Resolución administrativa
aprobatoria de la venta y consiguientes contratos de transferencia (con
las garantías reales y financieras, en el mejor de los casos).
(7) Una de las características de la venta de bienes públicos es la alta
intervención pública. Es así que, por razones de interés general, regional,
sectorial o por seguir alguna política pública en materia de administra-
ción de activos estatales, se podría decidir no venderlos. Pero, en todo
caso, consideramos que ello procede ante una motivación debidamente
justificada; caso contrario, si la venta directa no implica incompatibilidad
con objetivos generales estatales, esta debe ser aprobada y aprovechada
en una relación de equivalencias de prestaciones y beneficios. Mas aún,
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si el solicitante acredita la causal de venta directa y no existiese razón
para su denegatoria, la entidad pública estará negando a ella misma,
de manera injustificada, la consiguiente rentabilidad que actualmente
reclaman las máximas instancias gubernamentales nacionales, a pro-
pósito de identificar los defectos e incongruencias de la Administración
Pública. Por ello, se deberá distinguir entre el “pedido de venta” y el
“cumplimiento de la causal de venta”, siendo de nuestra opinión que
solo en el primer caso el pedido no obliga por sí mismo al Estado a su
venta, lo que sí debiera proceder cuando hay acreditación plena de la
causal invocada, disintiendo así de la redacción del tercer párrafo del
inciso f) del artículo 34° del Reglamento de Bienes antes acotado, que
refiere que “el cumplimiento de las causales antes señaladas no obliga
por sí misma a su correspondiente aprobación.”
(8) El artículo 1529° del Código Civil señala que “por la compraventa el
vendedor se obliga a transferir la propiedad de un bien al comprador
y éste a pagar su precio en dinero”. En cambio, se podrá notar que
en las diferentes normas legales o reglamentarias que regulan la
transferencia de bienes públicos se refieren a la “venta”, entendida
ésta como un procedimiento administrativo y no como una negociación,
celebración y ejecución directa entre dos partes.
(9) Respecto al alcance del derecho público y derecho privado en los
contratos estatales, se ha establecido que en el derecho nacional de los
contratos estatales no existe determinación legal que diferencie entre
dos categorías de contratos, civiles y administrativos, sin perjuicio de
que el análisis pueda llevar a concluir que los contratos que celebra
la administración pública en el Perú puedan tener todos un régimen
mixto con participación del derecho público y el derecho privado en
diferentes grados de intensidad. Véase el artículo “El Régimen de los
contratos estatales en el Perú”. Jorge Danós Ordóñez. AA.VV. Derecho
Administrativo Contemporáneo. Palestra Editores. Lima, 2007. p. 91.
10 En el presente artículo hacemos énfasis en la venta de los bienes inmue-
bles del Estado. No obstante ello, corresponde indicar que el panorama
operativo, administrativo y normativo de la venta de los bienes muebles
estatales es menos complicado y profuso que el de los activos inmo-
biliarios. En efecto, los activos mobiliaros se adquieren, por lo general,
mediante los procedimientos de adquisición del sistema de contratación
pública, teniendo una utilidad de tiempo determinado. En este ciclo
lógico, las entidades, al aprobar la “baja” de dichos bienes, organizan las
respectivas subastas públicas con intervención de martilleros públicos o
excepcionalmente con jueces de paz, los que, finalmente, son adquiridos
por el público en general. La normatividad reglamentaria general de los
bienes del Estado establece que, en caso se declare desierta la primera
subasta pública, operará la venta directa con intervención de Notario
Público (Véase los artículos 141° al 163° del Reglamento General de
Bienes). En todo caso, los líneamientos generales de la venta pública
reseñados para los activos inmobiliarios, son de aplicación a los bienes
muebles en lo que les corresponda, conforme a su naturaleza física
y jurídica (entrega física, documento de transferencia de propiedad,
inscripción registral cuando se trata solo de vehículos, etc.).
(11) La normatividad general de los bienes del Estado admite la figura
de la “renuncia a la afectación en uso”, que es una cuasi-propiedad
en el ámbito del sector público (Art. 97° del Reglamento General de
Bienes). Así, pues, el titular de una donación predial puede válidamente
“devolver” el derecho de propiedad conferido anteriormente dejando
sin efectos las obligaciones y derechos estipulados inicialmente para
ambas partes, conforme al alcance del artículo 1313° del Código
Civil, que permite que por un acto jurídico se deje sin efecto uno
precedente, en este caso, un contrato de donación o de transferencia
de dominio, sujeto a condición. Por lo demás, la figura se perfeccio-
naría con un acta de entrega-recepción verificándose que el titular
no tenga deudas pendientes por tributos municipales o servicios
públicos domiciliarios, entre otros elementos de verificación y control.
(12) Los actos de disposición, en algunos casos, se aprueban cuando
preceden de actos de administración. Es el caso del arrendamiento
predial, que es aprobado por Resolución Administrativa de la entidad
pública propietaria. El plazo es a tiempo determinado, máximo de 6
(seis) años. El procedimiento es de ofertas especiales de propuestas
de pago de arrendamiento, otorgando la condición de arrendatario a
quien haya ofrecido la mejor propuesta. Pueden participar personas
naturales o jurídicas. El requisito básico es que la entidad pública sea
propietaria del inmueble y que sea un predio de libre disponibilidad.
Así, también, se identifica la afectación en uso que se otorga en calidad
de beneficio a las personas naturales o jurídicas que realizan solamente
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fines altruistas, asistenciales y de desarrollo o promoción social. Las
personas jurídicas con fines comerciales de por sí no califican para
esta clase de procedimientos. Aparte de la venta entendida como acto
de disposición, se tiene a la donación que se otorga excepcionalmente
a favor de personas naturales o jurídicas que realizan acciones de alto
interés público debidamente acreditadas y que, como tales, son evalua-
das por el Estado. Es evidente que la diferencia más resaltante entre la
donación y la venta es que la primera se realiza a título gratuito.
(13) Artículo 5° del Reglamento, referido al ámbito de aplicación. No obstante
ello, debe tenerse en cuenta que, siendo profusa la normatividad de bie-
nes públicos y no existiendo una “ley general de los bienes del Estado”,
el ordenamiento jurídico nacional presenta algunas particularidades a
favor de ministerios o entidades públicas, como lo explicaremos más
adelante cuando se aborden el panorama general de las facultades
de transferencia a cargo de diversas instituciones públicas.
(14) Similar situación se advierte en los procedimientos de patrimonio
mobiliario. El artículo 141º y siguientes regulan el procedimiento de la
venta directa mobiliaria y el artículo 150º y siguientes el procedimiento
de la venta por subasta pública.
(15) Es el caso de la venta de predios de dominio privado del Gobierno
Regional del Callao. En efecto, mediante Resolución Ejecutiva Regional
Nº 117, de fecha 26 de febrero de 2007, se aprueba la Directiva Nº 001-
2007/REGION CALLAO-PR, relativa al “procedimiento para la venta de
predios de dominio privado de libre disponibilidad del Gobierno Regional
del Callao”. La finalidad de esta norma es establecer los procedimientos
para la venta de predios de dominio privado del Gobierno Regional del
Callao de libre disponibilidad, mediante las modalidades de subasta
pública y venta directa. El alcance de la Directiva es regional, dentro
de la jurisdicción del Gobierno Regional del Callao y comprende los
predios del dominio privado de libre disponibilidad de propiedad del
Gobierno Regional del Callao. Por último, regula las actuaciones internas
y los procedimientos para la venta por subasta pública y para la venta
directa por parte de las instancias administrativas.
(16) Podrá advertirse que entre los actos de disposición de bienes municipales
figura el procedimiento de la permuta (artículo 64º). Como es conocido,
la permuta se rige por las disposiciones de la compraventa, en lo que le
sean aplicables (artículo 1603º del Código Civil), que aquí es invocado
supletoriamente para desarrollar un razonamiento administrativo. El caso
es verificar si procede o no la “permuta por subasta pública”, pues recor-
demos que el artículo 59º de la LOM señala que “cualquier transferencia
de propiedad” se hace a través de subasta pública. Y resulta claro que
la permuta constituye un acto de transferencia. Si aplicamos un criterio
literalista, aparentemente no habría posibilidad de admitir “permutas
directas” que en sede administrativa de las entidades del Gobierno
Nacional se aprueban válidamente, conforme al Reglamento General de
Bienes (artículo 48º y siguientes), pues dicha normatividad no establece
una limitación expresa para las modalidades de transferencia, salvo para
la prelación de la venta por subasta pública. Sin embargo, revisando el
artículo 9°, numeral 25° de la LOM, en lo referente a las atribuciones
del Concejo Municipal para aprobar los actos de disposición de bienes
municipales, no establece el término “transferencia de propiedad” que
sí señala el artículo 59° antes acotado refiriéndose sólo a la donación
y venta, por lo que ello habilitaría a argumentar alguna deficiencia o
exclusión de la norma en el extremo de la permuta. Consideramos al
respecto que, conforme al ordenamiento jurídico nacional de bienes
públicos (artículo VIII del Título Preliminar de la LOM), debe admitirse
a trámite el procedimiento de permuta “directa”, pues no resulta acorde
que un acuerdo de voluntades de transferencia, verificación de equiva-
lencia de valor predial y la necesidad misma de permutar (por ejemplo,
por parte de las municipalidades) se vea limitada por una interpretación
literalista que impida viabilizar procedimientos que sí son conducidos y
aprobados directamente por entidades del Gobierno Nacional. Más aún,
la subasta pública tiene como finalidad obtener el máximo precio por un
activo municipal, lo que no necesariamente ocurre en las permutas, que
buscan un intercambio de bienes con precios equivalentes, conforme a
criterios de conveniencia, oportunidad y legalidad, ciertamente.
(17) Entre entidades públicas no existe venta propiamente, salvo disposi-
ciones legales en las que se establezca la conciliación contable de
compensación de deudas por bienes, mas no hay el pago de un precio,
entendido como prestación dineraria. Entre entidades públicas hay
transferencias prediales intersectoriales. En cambio, entre el Estado y
los particulares, sí opera tanto la venta como la permuta predial.
(18) Véase el portal www.cofopri.gob.pe.
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