VI VII

;fa·/""
"".L."')!".~ .

\ 2.8 ¿~e.
. @ A las cuatro mujeres de mi vida:
Techy, Dolores, Con.stanza y Maria José,
por su amory apoyo.

A Héctor, Jorge, Pablo y Miriam,

por cubrir sin quejas (e:ngeneral)
las "horas robadas" que insumió este trabajo.

A Cecilia~ por su
fmproba labor ,
de trasformar en libro ( .}

un montón de manusentos ilegibles.

( J,
I.S.B.N.95O-14-1781-6

©
EDICIONES ~ BUENOS AfIES

Talcahuano 494

Hecho el d.ep6sito que establece la ley 11. 723. Derecko.~ reservados.

Impreso enZa Argentina. Printed in Argentina.

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· ~_l

c'
e
(
( HÉCTOR B. VILLEGAS
"
'-,
Miembro de número de la Academia Nacional de Derecho de C6rdoba.
Profesor consulto de la Universidad Nacional de C6rdoba (R.A.). Profesor
plenario de la Facultad de Derecho de la Universidad de Belgrano, Buenos
Aires (RA.). Ex profesor titular de Finanzas y Derecho Tributario de la
( Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba (R.A.). Miem­
bro efectivo de la Academia Brasileira de Direito Tributário. Ex presidente
( del Tribunal de Cuentas de la Municipalidad de C6rdoba.
(
(
(
(
( MANUAL DE
(
(
(
FINANZAS PÚBLICAS
(
( LA ECONOMÍA JURÍDICAMENTE REGULADA

( DEL SECTOR PÚBLICO

EN EL MUNDO GLOBALIZADO
(

(
(

( "LmRERIA JURIDICA ONI"

Av. 6 de Diciembre N-14-38 y Sodlro

( Telfe.: (593-2) 900695 I 900739 I 900742

Fax: (593-2) 900694 P.O.BOX: 17-15-735

( 'OBRAS NACIONALES E-Mail: IIbjuonl@ufo.telconet.net

E INTERNACIONALES" QUITO - ECUADOR

(
( EDICIONES ~ BUENOSAlRES

( 2000

 XI

PRÓLOGO

Este Manual de finanz.as públicas es novedoso en cuan­

to, por un lado, incorpora las a veces imprevisibles variantes y
modificaciones que el fenómeno globalizador impone a la tradi­
cional economÚl del sector público, y por otro, porque toma en
cuenta las reformas administrativas de los últimos años que han
conducido a la regulaci6n y renovaci6n jurídicas de gran parte
de las instituciones financieras. La última inclusión correspon­
de a la ley 25.152, denominada "Ley de Convertibilidad Fiscal",
y alli se cierra la edici6n, por lo que no me hago cargo de lo que
después suceda legislativamente.
He tenido presente, en todo momento, que un manual está
destinado principalmente a estudiantes, a quienes procuro ofre­
cer, de manera sencilla y didáctica, una visi6n completa de la
materia, haciéndola accesible y tratando de evitar que, por el
natural deseo de incorporar mayor informaci6n, se pierda elobje­ .­
tivo primordial, que es el de inducir a razonar dentro del comple­
jo y apasionante temario que abarca la hacienda pública actual,
aunque algunos la menosprecien y la tilden de "'disciplina mera­
mente informativa" (tema que abordaremos en su momento).
Pero no s6lo a los estudiantes está destinado este libro, sino
también a los profesionales, a quienes brindamos elementos sin­
tetizados sobre los aspectos económicos, políticos y jurídicos de la
actividad financiera estatal, cada vez más imprescindibles ante
los desafíos que implican las empresas anacionales y otros mons­
truos que se mueven a velocidad supers6nica y que no reconocen
fronteras, y a los que quizás (s6lo quizás) puedan poner algún
limite los Estados modernos, siempre que se conozca al dedillo la
marcha de su sector público y se lo sepa adaptar a las nuevas
normas que impone la realidad.
También destino este Manual a estudiosos y docentes, para
ayudarlos a recordar lo que seguramente ya saben, pero que les
puede ser útil en sus clases y en otras actividades relacionadas
~lama~~ i
1~

IX
.

"No he llenado mi exposición de aquellas proli­

jas glosas con lo que se hace ostentaci6n de ciencia,
ni envuéltola en hinchada prosa, porque no he queri­
do que haya en ella otra pompa y otro adorno que la
verdad de las 'cosas".

(Nicolás Maquiavelo, El príncipe.)

 ÍNDICE xv

XIV ÍNDICE
10.1. Aspectos matemáticos .................................................... 86

10. Decadencia del intervencionismo y teorías afines ................ . 36

10.2. Aspectos estadísticos ....................................................... 87

11. El neoliberalismo o "liberalismo pragmático" ....................... . 39

10.3. Aspectos contables .......................................................... 89

CAPíTULO III

I
11. Derechos financiero y tributario .............................................
12. Relaciones de las finanzas con otras ciencias .............. ..........
92

93

LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA GLOBALlZACIÓN I

13. El método en la ciencia financiera ................................ · ........ · 95

CAP(TULOV
1. Noción ....................................................................................... . 43

2. Características ......................................................................... . 44
EL DERECHO DE LA HACIENDA PÚBLICA
3. Causas .......................................................................................
3.1. Cambios en la regulación de los mercados financieros .... .
3.2. Las inversiones extranjeras ............................-................
45

46

47

1.
2.
Las agrupaciones humanas y las normas ................ .............
Las normas jurídicas ................................. ..............................
97

98

4. Efectos de la globalizaeión ....................................................... 48

3. La actividad financiera y las normas jurídicas .................... 99

5. Aspectos positivos .................... :.............................................. .. 49

4. El derecho financiero. Noción, denominación y origen ......... 100

6. Aspectos negativos .................................................................... 50

5. Caracteres del derecho financiero .................................. ......... 102

7. Críticas a la globalización ....................................................... 50

5.1. Actividad jurídica ............................................................. 102

8. Imposibilidad de negar su realidad ....................................... . 53

5.2. Las relaciones financieras ............................................... 102

9. La anacionalidad de las empresas .......................................... 54

5.3. Las relaciones financieras Y las normas jurídicas ........ 103

10. El Estado y la globalización ..................................................... 55

5.4. El derecho financiero es derecho público ........................ 103

11. Las finanzas de los países de América latina ante la globa­ 5.5. Es una rama del derecho no anómala............................. 104

lización ..................................................................................... . 55
5.6. Aspectos orgánico y funcional del derecho financiero.... 104

12. El peligro del alto "riesgo-país" ............................................... 58

5.7. El derecho financiero tiene una vinculación simbiótica

con las finanzas públicas ................................................. 104

6. Contenido .................................................................................. 105

CAPíTULO IV

6.1. La juridicidad del gasto público en la República Argen­

CIENCIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS tina..................................................................................... 106

6.2. Lajuridíeidad de los recursos públicos en la normativa

1. Concepto y tenninología ......................................................... . 61

argentina ....................................... ..... ............................... 107

2. Introducción ............................................................................. . 62
7. Autonomía del derecho financiero ........................................... 107

3. Existencia, carácter científico y utilidad de las finanzas pú­ 8. Fuentes del derecho financiero ............................................... 109

blicas ........................................................................................ . 65
9. El derecho financiero y la Constitución ................................. 109

3.1. Existencia de las F.P....................................................... 65

10. Otras fuentes. Las leyes financieras ....................................... 112

3.2. Subsistencia de las F.P.................................................... 66

10.1. Régimen legal de los gastos públicos ............................ 112

3.3. Carácter científico (o no) de las F.P............................. .. 67

10.2. Régimen legal de los recursos públicos ........................ 114

3.4. Contenido de las F.P........................................................ 70

10.3. Régimenjurídico de los tributos ................................... 116

3.5. Utilidad de las F.P .....................:".................................... . 72

10.4. Régimen jurídico del crédito público en general ......... 116

4. Nuestra posición sobre la realidad de las F.P...................... . 72

10.5. Régimen legal de los recursos del Tesoro ..................... 117

5. Distintas concepciones de las F.P.......................................... 74

10.6. Tratamiento legal del equilibrio presupuestario ........ 117

5.1. Conclusiones sobre la existencia de las F.P. y la nece­ 10.7. Régimen legal de la dinámica del presupuesto............ 118

sidad de su estudio .........................................., ................ . 76

11. Los decretos con fuerza de ley................................................. 118

6. Ciencia de medios o de fines .............................. ~ ................... .. 78

12. El reglaDJ.ento ............................... :........................................... 119

7. Política financiera ...................................................................-. 81

13. Los tratados internacionales .............. ..................................... 121

8. Economía financiera ................................................................ 83

14. Las convenciones institucionales internas ................ ............ 122

9. Administración o técnica financiera ............. L...................... 84

15. Otras fuentes ........................................................ :'................... 123

10. El rol de los aspectos cuantitativos de las fin~nzas públicas 85

 (
(

/
(

XII PRÓLOGO XIII

~

A diferencia de otros textos docentes, he tratado de ser lo

menos solemne posible, en la convicción de que la asignatura es
ya suficientemente aburrida para los estudiantes y que la inclu­
sión de algún toque irónico o humor(stico en nada desmerece la
obra, si ésta ha sido seriamente escrita. Pero éstos ya son aspectos
que juzgará el lector.
íNDICE
Córdoba, 15 de noviembre de 1999.
HÉCTOR B. VILLEGAS. CAPíTULO 1

LA ACTIVIDAD FINANCIERA

1. Las necesidades humanas ....................................................... 1

2. Las necesidades públicas ......................................................... 3

3. Funciones públicas y servicios públicos ................................. 5

4. Gastos públicos. Recursos públicos ........................................ 11

5. La actividad financiera del Estado ......................................... 12

6. Finalidades fiscales y extrafiscales ........... ............................. 14

6.1. Finalidades fiscáles .......................................................... 14

6.2. Finalidades extrafiscales ................................................. 15

7. Sujeto activo de la actividad financiera ................................. 16

8. Las tres fases de la actividad financiera................................ 18

9. La complejidad de esta actividad del Estado ......................... 18

10. Escuela y teoría sobre la naturaleza de la actividad finan­

ciera ......................................................................................... 19

10.1. Teorías económicas ........................................................ 21

10.2. Teorías sociológicas ........................................................ 24

10.3. Teorías políticas ............................................................. 25

CAPíTULO II

DESARROLLO HISTÓRICO DEL PENSAMIENTO

FINANCIERO Y SU REALIDAD CIRCUNDANTE

1. Noción ........................................................................................ 27

2. Importancia del tema ............................................................... 27

3. Esbozos financieros anteriores al siglo XVII............... ........... 28

4. Avances operados a partir del siglo XVII ............................;.. 29

5. El cameralismo ......................................................................... 29

6. La fisiocracia ............................................................................ 30

7. El liberalismo clásico ............................................................... 31

8. Las finanzas públicas como disciplina independiente de la

economía (siglo XIX) ........................................................ ......... 32

9. Tendencias contemporáneas (siglo XX) .................................. 34

(
j¡.f;
 XVIII ÍNDICE
ÍNDlCE XIX

d) Elemento coercitivo ............................................................ . 188

e)Finalidad esencial: el bienestar general ........................... 189

6. Efectos económicos de los impuestos ..................................... . 224

\.

5. Clasificaciones de los tributos ................................................ .

189 6.1. Introducción ..................................................................... . 224
6. Principios superiores de la tributación .................................. 192
6.2. Noción ................................................................................ 225

6.1. Regla de la equidad ......................................................... ..

194 6.3. Fenómenos de la noticia, percusión, traslación, inciden­
(

6.2. Regla de la certeza o trasparencia tributaria ... ~ ........... . 194

cia y difusión ................................................................... .. 226

6.3. Regla de la conveniencia ................................................. . 196

6.3.1. Noticia .................................................................... . 226
(
6.4. Regla de la economía ........................................~ ............... 197
6.3.2. Percusión ............................................................... . 227

7. Criterios distributivos de los tributos ....................................

197 6.3.3. Traslación .............................................................. . 228

7.1. Criterio de la contraprestación ...................................... .. 199

6.3.4. Incidencia ............................................................... . .228

7.2. Criterio del beneficio ...................................................... ..

200 6.3.5. Difusión .................................................................. . 230

7.3. Criterio de la capacidad contributiva ............................ . 202

7. Formas de la trasl ación .......................................................... . 233

7.3.1. Noción ,................................................................... . 202

7.1. Traslación hacia adelante ................................................ 233

7.3.2. Definiciones ........................................................... .

203 7.2. Traslación hacia atrás ..................................................... 234

7.3.3. Valoraciones de la capacidad contributiva ......... . 204

7.3. Traslación lateral u oblicua ............................................. 235

7.3.4. Medición de la C.C ................................................ .

206 7.4. Otras modalidades de traslación .................................... . 235

a) Rentas ............................................................... . 206

8. Factores que influyen y son influídos por la traslación ........ 236

b) Patrimonio ....................................................... . 206

9. Mercado en situación estática ................................................ . 237

e) Consumos ......................................................... . 206

10. Efectos según las condiciones del mercado ............................ 237

7.3.5. Idoneidad abstracta del principio ........................ . 207

10.1. Mercado de libre competencia ....................................... 237

7.3.6. Implicancias de la capacidad contributiva .......... 208

10.2. Mercado de monopolio .................................................... 239

8. Teoría del sacrificio ................................................................. .

209 10.3. Mercado de oligopolio ................................................... .. 240 (

11. El componente "costos" ............................................................ 242

a) Costos constantes ............................................................... . 243

(

CAPíTULO IX
b) Costos decrecientes ............................................................. . 243
(
LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN PARTICULAR e) Costos crecientes ................................................................. . 243

12. Efectos según el tipo impositivo ............................................ .. 244

13. Mercado en condiciones dinámicas ....................................... .. 247

PARTE PRIMERA
14. Amortización y capitalización de los impuestos .................. .. 247
(

Los impuestos 15. Críticas sobre fallas en la teoría de la traslación .................. 248
(
16. La traslación y sus efectos jurídicos ..................................... . 248

1. Noción e importancia ............................................................... 211

17. Efectos políticos, morales y psicológicos ................................ . 250

2. Definición del impuesto ........................................................... 212

(

3. Fundamento ético-político del impuesto .................................

214 CAPtTULO X

a) Teoría del precio de cambio ............................................... . 216

b) Teoría de la prima del seguro ............................................ .

216 LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN PARTICULAR
e) Teoría de la distribución de la carga pública ................... .
216
4. Clasificaciones de los impuestos ............................................ .. 217
PARTE SF.GUNDA
a) Ordinarios y extraordinarios (permanentes y transitorios)
218

b) Impuestos reales y personales ........................................... .

Otros tributos
218
e) Impuestos proporcionales y progresivos ........................... .

218 (

d) Impuestos directos e indirectos ........................................ ..

218 1. Noción de tasa .......................................................................... 253

e) Nuestra posición en la materia ......................................... .

2. Características del tributo "tasa" .......................................... . 254

220 258

(
5. Finalidades de los impuestos (su clasificación en financie­ 3. E1 problema de 1a prestación de servicios ............................ _
ros y de ordenamiento) ............................................................ .
221 3.1. Prestación potencial ....................................................... .. 259

3.2. Prestación efectiva y particularizada .............1-.............. . 260

3.3. Prestación efectiva del servicio descrito en forma amplia 262

1
(

(
f (
!
 XVI ÍNDICE
ÍNDICE XVII

\.
CAPtTULOVI
3. Evolución histórica ................................................................. ..
157

LOS GASTOS PÚBLICOS 4. Los recursos públicos y el principio de la legalidad ............. .

159

5. Clasificación de los recursos públicos ................................... ..

159

1. Concepto ................................................................................... .
125
5.1. Clasific.aciones económicas ............................................ ..
160

2. Importancia ............................................................................. .
127
5.2. Clasificaciones por su origen ......................................... ..
162

3. Teoría general del gasto público ............................................. .

128
5.3. Clasificación por rubros .................................................. .
163

4. Características de los gastos públicos ................................... .

128
5.3.1. Recursos corrientes .............................................. .
164

1) Erogaciones dinerarias ...................................................... .

129
5.3.2. Recursos de capital ............................................... .
164

2) Efectuadas por el Estado .................................................. ..

129

3) En virtud de ley ................................................................. ..

129
5.3.3. Recursos de financiamiento ................................. .
164

4) Para satisfacer las necesidades públicas ......................... .

130
5.4. Conclusión en cuanto a las clasificaciones ................... ..
165

5. Comparación del g.p. con el gasto privado .............................

130
6. Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio ... 166

6. Evolución del concepto ........................................................... ..

132
6.1. Bienes de dominio público .............................................. ..
166

7. Clasificación de los gastos públicos ....................................... .

134
6.2. Bienes de dominio privado .............................................. .
167

7.1. Criterio económico ........................................................... .

134
7. Recursos de las empresas estatales ....................................... .
168

7.2. Criterio jurídico-administrativo ..................................... .

138
7.1. Argumentos en favor y en contra .................................. ..
169

A) Clasificación jurisdiccional o institucional .............. .

138
7.1.1. Argumentos en favor ........................................... ..
169

B) Clasificación por finalidades y funciones ..................

138
7.1.2. Argumentos en contra ......................................... ..
170

C) Clasificación por la constancia o permanencia del 7.1.3. Conclusiones sobre su conveniencia ................... .
171

gasto ............................................................................. . 139

7.2. Empresas que tienen a su cargo servicios públicos .... .. 172

7.3. Clasificación presupuestaria vigente para el sector púo 7.3. Empresas nacionales, industriales y comerciales ........ .
172

blico nacional ..................................................................H

139
7.4. Recurso por privatización de empresas estatales ........ ..
173

a) Por su objeto ............................................................... .

140
7.5. La regulación estatal de los servicios públicos privati­
b) Por su carácter económico ........................................ ..
140
zados .................................................................................. 173

e) Por sus finalidades o funciones ................................ ..

140
7.6. Monopolios fiscales (recursos mixtos) ............................ .
176

d) Por sus categorías programáticas ............................. .

140
8. Precios públicos ....................................................................... .
177

e) Por su fuente de financiamiento .............................. ..

140
9. Recursos gratuitos ................................................................... .
178

8. Crecimiento de los gastos públicos ....................................... ..

141
10. Recursos tributarios ............................................................... ..
178

1) Gastos militares ................................................................. .

144
11. Recursos por sanciones patrimoniales ................................. ..
179

2) Prosperidad del sistema económico ................................... .

144
12. Recursos monetarios .............................................................. ..
179

3) Urbanización .......................................................................
144
a) El emisionismo como regulador económico .................... ..
180

4) Desarrol1o de la democracia ............................................. ..

145
b) El emisionismo como medio de obtener ingresos ............ .
180

5) Ayuda a zonas subdesarrolladas ............................: ......... ..

145

13. Recursos del crédito público .................................................. ..

181

6) Aumento de los costos ....................................................... ..

145

7) Burocracia ........................................................................... .
145

9. Límites de los gastos públicos ............................................... ..

146
CAPíTULO VIII

10. Efectos económicos .................................................................. .

148

11. Principio del multiplicador ..................................................... .

150
LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN GENERAL
12. Principio del acelerador ......................................................... ..
151

1. Noción ....................................................................................... .
183

CAPíTULO VII
2. Terminología y antecedentes .................................................. .
184

3. Importancia actual .................................................................. .

185

RECURSOS PÚBLICOS
4. Caracterización de los ingresos tributarios ......................... ..
186

a) Carácter económico ........................................................... ..

186

1. Concepto y definiciones .......................................................... ..

153
b) Las prestaciones son preferiblemente dinerarias .......... ..
187

/'
2. Recursos COn finalidad extrafiscal ........................................ ..
156
e) Basamento legal ................................................................ ..
188

 XXII ÍNDICE ÍNDICE XXIII

8.3. Efectos de la cobertura mediante impuestos (tercera 6.2. Garantías personales ....................................................... . 357

fase) ................................................................................... . 333

6.3. Garantías especiales ........................................................ .. 358

a) Sobre el nivel de precios ........................................... .. 334

6.4. Garantías contra fluctuaciones monetarias ................... 358

b) Sobre la actividad económica privada ...................... . 334

7. Ventajas concedidas en los empréstitos ................................ . 359

e) Sobre el ahorro privado .............................................. . 334

a) Tipo de emisión .................................................................. .. 359

d) Sobre la formación de capitales ................................. . 334

b) Prima de reembolso y premios ......................................... .. 359

e) Sobre la distribución de la riqueza y el ingreso in­ e) Efecto cancelatorio ............................................................. .. 359

dividual ..................................~...................................... .
334
d) Privilegios fiscales y jurídicos ........................................... . 359

8.4. Efectos del servicio y pago de la deuda (cuarta fase) .... . 334
8. Títulos del empréstito ............................................................ .. 359

a) Sobre el nivel de precios ........................................... .. 335

9. El interés y su tasa ............................................................... ;.. 360

b) Sobre la actividad económica privada ...................... . 335

10. La emisión de los empréstitos ............................................... .. 360

e) Sobre el ahorro privado .............................................. . 335

11. Colocación de los títulos .......................................................... . 362

d) Sobre la formación de capitales ................................ .. 335

12. Amortización de los empréstitos ........................................... .. 362

e) Sobre la distribución de la riqueza y el ingreso indi­ a) Amortización obligatoria ................................................... .. 362

vidual ............................................................................
335
b) Amortización facultativa .................................................. .. 363

8.5. Conclusión sobre los efectos económicos ........................ .

336
13. Conversión de los empréstitos ................................................ . 363

9. La deuda pública y la globalización en los países infradesa­ a) Conversión forzosa .............................................................. . 363

rrollados ................................................................................... .
336
b) Conversión facultativa ...................................................... .. 363

a) Empréstitos internos .......................................................... . 337

e) Conversión obligatoria ....................................................... . 364

b) Empréstitos externos ......................................................... ..

337
14. Incumplimiento de la deuda pública .................................... .. 364

10. Aspectos legales atinentes al crédito público y la deuda pú­ a) Repudio de la deuda ............................................................ . 364

blica ........................................................................................ . 339

b) Moratoria y bancarrota ...................................................... . 364

A) Régimen legal del C.P. en general ................................... .. 340

15. Empréstitos de tesorería ......................................................... . 365

B) Régimen legal de la deuda pública .................................... . 341

15.1. Noción ............................................................................. . 365

C) Clasificación legal de la deuda pública ............................. . 342

15.2. El Tesoro como mecanismo de reajuste ...................... . 365

C.1) Interna y externa ....................................................... . 342

15.3. Evolución de los bonos del Tesoro ................................ . 366
-o¡

C.2) Directa e indirecta ...................................................... 343

15.4. El Tesoro como recurso público ................................... .. 366
D) Limitaciones legales al C.P.............................................. .. 343
15.5. Régimen legal de los recursos del Tesoro .................... . 367

E) Organismo de control y aplicación ................................... . 345

F) Servicio de la deuda pública .............................................. . 346

CAPíTULO XIV

CAPíTULO XIII

TEORÍA GENERAL DEL PRESUPUESTO

LOS EMPRÉSTITOS PÚBLICOS 1. Noción del tema ........................................................................ 369

2. Origen y evolución .................................................................. .. 370

1. Noción ........................................................................................
347
3. Definiciones del presupuesto financiero ............................... .. 371

2. La cuestión de la naturaleza jurídica del empréstito ......... ..

348
4. Importancia del presupuesto ................................................. .. 373

a) El empréstito como acto de soberanía .............................. . 348

5. Presupuesto financiero y presupuesto nacional ................... . 374

b) El empréstito es un contrato ............................................ ..

348
6. La verdadera utilidad del presupuesto .................................. . 377

3. Empréstitos voluntarios, patrióticos y forzosos ................... ..

350
7. Aspectos auténticamente relevantes en el presupuesto. Revita·

4. El régimen de ahorro obligatorio ........................................... . 352

lización de los principios tradicionales .................................. . 379

4.1. Naturaleza jurídica. Constitucionalidad ........................ .

353
8. Naturaleza jurídica del presupuesto ..................................... . 380

5. Garantías y ventajas de los empréstitos ............................... .

357
9. Los principios presupuestarios ............................................. .. 381

6. Garantías ................................................................................. .
357
10. ~ El equilibrio del presupuesto ................................................. .. 382

6.1. Garantías reales .............................................................. ..

357
10.1. Introducción al tema ................................ :'1.................... 382

 ~.
:!"
(

(
:xx ÍNDICE ÍNDICE XXI

.~

4. Diferencia con los otros tributos ............................................. 264

15.1. Revisión de ideas sobre principios de los sistemas tri­
"
5. Diferencia con el precio ............................................................ 265
butarios ........................................................................... 309

6. Graduación de la tasa .............................................................. 268

16. Presión tributaria .................................................................... 311

7. Principales tasas en la Argentina .......................................... 273

1) Presión~tributaria individual ............ ................................. 311

8. Contribuciones especiales. Concepto ...................................... 274

2) Presión tributaria sectorial ................................................ 311

( 9. La contribución de mejoras. Noción....................................... 275

3) Presión tributaria nacional ................................................ 311

10. Elementos ................................................................................. 276

16.1. Índice de medición ..................................................... 312

( 10.1. Prestación personal........................................................ 276

16.2. El problema de la inclusión del gasto público ......... 313

(
10.2. Beneficio derivado de la obra ......................................... 276
17. Límites de la imposición.......................................................... 314

10.3. Proporción razonable entre el presunto beneficio obte­ 18. El monotributo como aparente pretensión simplificadora del

( nido y la contribución exigida ....................................... 277

régimen tributario argentino .................................................. 315

10.4. Destino del producto ....................................................... 277

( 11. El peaje. Noción ........................................................................ 278

11.1. Antecedentes ................................................................... 278

CAPíTULO XII

l 11.2. Naturaleza del pf;laje ...................................................... 279

EL CRÉDITO PÚBLICO
( 11.3. Su constitucionalidad en la República Argentina ....... 279

11.4. Legislación sobre el peaje .............................................. 281

1. Noción........................................................................................ 317

( 12. Contribuciones parafiscales. Noción ...................................... 281

2. Evolución histórica ................................................................... 319

12.1. Naturaleza de la parafiscalidad .................................... 282

3. Basamentos del crédito público ............................................... 321

\.
13. La parafiscalidad social ........................................................... 282
4. Características del crédito público .......................................... a24

(, 14. Régimen argentino de seguridad social.................................. 283

4.1. La concepción clásica sobre el crédito público ............... 324

14.1. Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (S.I.J.P.) 284

4.2. Concepciones modernas ................................................... 325

( 15. Naturaleza de los aportes y contribuciones previsionales .... 285

4.3. Evaluación crítica ............................................................. 326

( 5. Límites de utilización .............................................................. 327

( CAPtTULOXI 6. Conclusiones sobre el crédito público y sus límites .............. 328

7. Clasificación de la deuda pública ....................... ..................... 329

{ SISTEMAS TRIBUTARIOS 7.1. Deuda interna y externa .................................................. 329

7.2. Deuda administrativa y financiera ................... ........ ...... 330

( 1. Nociones generales .................................................................. . 287

7.3. Deuda flotante y consolidada ........................................... 330

( 2. Limitaciones al estudio ........................................................... . 287

7.4. Deuda perpetua y redimible ............................................ 331

3. Importancia del tema .............................................................. . 289

8. Efectos económicos de la deuda pública según las distintas

I 4. Régimen y sistema tributario ................................................ . 289

fases del empréstito .................................................................. 331

5. Sistemas tributarios racionales e históricos ......................... . 290

8.1. Efectos de la emisión (primera fase) ............................... 332

( 6. Sistemas de impuesto único y de impuestos múltiples ........ 292

a) Efectos sobre el nivel de precios ................................. 332

e 7. Sistema tributario y evolución histórica ............................... .

8. El régimen tributario argentino ............................................ .
293

295

b) Efectos sobre la actividad económica privada ...........

e) Efectos sobre el ahorro privado ..................................
332

332

9. Problemática de los sistemas tributarios .............................. . 296

d) Efectos sobre la formación de capitales ..................... 332

10. Aspecto fiscal ........................................................................... . 297

e) Efectos sobre la distribución de la riqueza y el ingre­
( 298

11. Aspecto económico ................................................................... . so individual.................................. ............................... 332

( 12. Aspecto social ........................................................................... . 299

8.2. Efectos del gasto público (segunda fase) .......................... 333

13. Aspecto administrativo ........................................................... . 301

a) Sobre el nivel de precios .............................................. 333

( 14. Criterios de elección de las fuentes de tributación o materias

b) Sobre la actividad económica privada ....................... 333

imponibles ................................................................................ . 303

e) Sobre el ahorro privado .............................................. : 333

15. Alteraciones según ciertas situaciones nacionales en el mun­ d) Sobre la formación de capitales .................................. 333

( do globalizado .......................................................................... .. 308

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(
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 1

CAPíTULO 1
LA ACTIVIDAD FINANCIERA I

1. LAs NECESIDADES HUMANAS.

Una observación de las necesidades humanas en general demues­

tra que ellas son múltiples y aumentan en razón directa a la civiJiza­
ción. Algunas son de satisfacción indispensable para la vida normal
del hombre y pueden ser, a su vez, inmateriales (intelectuales, religio­
sas, morales, etc.) o materiales (alimentación, vestido, habitación, etc.).
Las necesidades individuales o privadas se identifican con la pro­
pia existencia de las personas y son innatas a cada individuo aislada­
mente considerado. Su satisfacción puede ser indistintamente efectua­ #
da por el propio sujeto o incluso (en ciertos casos) por el Estado.
Pero como el hombre, desde tiempos pretéritos, tiende a vivir en
sociedad, surge un segundo tipo de requerimiento, de grupo o colectivo,
que dífícilmente puede ser atendido solitariamente por el individuo. La
vida colectiva engendra necesidades diferentes, como p.ej., la seguri­
dad, el trasporte, las comunicaciones, el aprendizaje, etc. Estas necesi­
dades pueden ser satisfechas por el grupo o bien por el Estado, lo cual
sucede cuando adquieren el carácter de públicas.
Esto nos lleva al concepto de necesidades públicas. Cuando el
individuo resuelve integrarse en una colectividad, surgen ideales co­
munes que, primariamente, son los de defenderse recíprocamente, crear
normas de convivencia y velar por su acatamiento, así como buscar el
medio de resolver las controversias y castigar las infracciones con el
mayor grado de justicia. Estos ideales dan lugar a las necesidades
públicas. '
Así, al congregarse el individuo en colectividad, advierte, por de
pronto, la necesidad común de resguardar al grupo constituído contra

1 La bibliografía, con sus referencias completas, se agrega al final

de la obra. En el texto hay s610 referencias abreviadas a dicha bibliogra­
fía, al solo efecto de indicar el lugar preciso (torno y página) del cual se
extrajeron las citas alusivas y trascripciones. Ello no impide que en algu­
nos casos se haya preferido realizar las citas completas 1m el texto.
 Am l..,..~:~:~~: '- ,~~~~. ~

XXIV ÍNDICE ÍNDICE :XXV

. 425

10.2. Noción y terminología.................................................... 384

8. Ejecución del proyecto ............................................................ ..

10.3. Los sucesos que hicieron tambalear principios ........... 384

9. Ejecución en materia de gastos ............................................. ..
426

10.4. Las justificaciones teóricas ........................................... 385

10. Distribución administrativa del presupuesto de gastos ..... .. 426

10.5. Los razonamientos adversos al déficit.......................... 386

11. El comproID.i'so ......................................................................... .
427

10.6. Los límites del déficit ..................................................... 386

12. El devengamiento ................................................................... ..
429

10.7. Una luz de esperanza. La ley de convertibilidad fiscal 387

13.. El pago ..................... ·.... ·..··..···· .... ·................ ·............ ··....··· ...... .
430

11. El principio de la unidad ......................................................... 389

14. Ejecución en materia de recursOS ......................................... ..
431

12. El principio de la universalidad .............................................. 390

15. Control del presupuesto ......................................................... ..
432

13. El principio de no afectación de recursos .................. ........ ..... 392

16. Control interno ........................................................................ .
433

14. El principio de la precedencia ................................................. 394

17. Control externo ........................................................................ .
435

15. El principio de especificación del gasto .................................. 396

18. Control parlamentario ............................................................ .
437

16. El principio de la anualidad .............. ...................................... 398

19. El examen de la cuenta de inversión según la ley 24.156 ....
438

16.1. Noción.............................................................................. 398

16.2. Beneficios del sistema .................................................... 399

BIBLIOGRAFíA GENERAL ......................................................... .
441

16.3. Diferente alcance de la anualidad ................................. 400

16.4. Críticas a la anualidad. Los presupuestos plurianua­

les y anticíclicos. La planificación. Las obras prolon­
gadas ................................................................................ 401

16.5. Soluciones a la restricción temporal del año ............... 403

17. El principio de la trasparencia ................................................ 404

18. Conclusión sobre los principios presupuestarios ................... 406

19. Presupuesto y globalización .................................................... 406

CAPtTULOXV

EL PROCESO VITAL DEL PRESUPUESTO

(SU PREPARACIÓN, SANCIÓN, EJECUCIÓN Y CONTROL)

1. Las fases de la evolución presupuestaria ............................... 409

2. Preparación del presupuesto ..... :............................................ 409

2.1. Elaboración del proyecto del Poder Ejecutivo................. 409

2.2. Las funciones del jefe de Gabinete .................................. 410

2.3. Las funciones de las reparticiones especializadas ......... 411

2.4. Confección y envío del proyecto ................ :...................... 411

3. Sanción del presupuesto .......................................................... 412

3.1. Falta de envío en término................................................ 413

3.2. Cámara de origen ............................................................. 413

3.3. Atribuciones del Congreso ............................................... 414

3.4. Introducción de normas extrañas al presupuesto ......... 416

4. Promulgación y veto ................................................................ 417

5. Cierre del ejercicio (imputación de gastos y recursos) .......... 418

6. Estructura del sistema presupuestario argentino ................ 420

7. Contenido del presupuesto financiero nacional ..................... 422

7.1. Recursos .............. ...... ...... ............. ............ ...... .......... ......... 423

7.2. Gastos .. ............ ....................................................... ........... 423

 4 HÉCTOR B. VILLEGAS
rar que es el mejor órgano constitucional para alcanzar el bienestar.
"Nuestra tradición -explica el autor- estima que el Estado tiene su
base en el consentimiento de los gobernados; es decir que es al pueblo a
quien, en último término, corresponde la soberanía, y que el Estado
pertenece al pueblo para ser utilizado en la forma que más convenga a
su bienestar" (Harold Groves,Finanzas públicas, Méjico, 1965, p. 23).
Es entonces el Estado, representado por el gobitilrno, quien res­
guarda la soberanía, impidiendo tanto las invasiones extranjeras ar­
madas como los intentos de sometimiento por otras vías. A tal fin re­
cluta soldados, les provee de armas, organiza un ejército, toma medidas
defensivas de la economía, etc.
Es el Estado, asimismo, quien dicta los preceptos normativos
básicos, a fm de: a) regular la conducta social recíproca; b) contar con
la coactividad suficiente para que tales preceptos normativos sean res­
petados; e) limitar la propia acción gubernamental mediante las car­
tas fundamentales o Constituciones. A los fines de velar por el cumpli­
miento de estos preceptos, crea organismos de seguridad interna (fuerzas
de policía).
Es, por último, también el Estado quien organiza la administra­
ción de justicia, para que resuelva las contiendas y aplique las penali­
dades que son las consecuencias a las violaciones a las reglas de convi­
vencia.
Las necesidades descritas reúnen, por tanto, estas característi­
cas: a) son de ineludible satisfacción, porque de 10 contrario no se con­
cibe la comunidad organizada; b) son de imposible satisfacción por los
individuos aisladamente considerados; e) son, en consecuencia, las que
dan origen al organismo superior l1amado Estado y las que justifican
su nacimiento.
El1as reciben el nombre de necesidades públicas absolutas o pri­
marias y constituyen la razón de ser del propio Estado (dentro dé lo que
se considera Estado de derecho).
Pero en la actualidad se estima que ésas no son las únicas nece­
sidades que nacen de la comunidad organizada, y por eno se habla de
las necesidades públicas secundarias o relativas.
Dentro de esta última categoría tenemos necesidades cuya satis­
facción se considera, cada vez en mayor medida, de incumbencia esta­
tal, por cuanto atañen a la adecuación de la vida comunitaria a los
progresos emergentes de la civilización (educación, salud, trasportes,
comunicaciones, seguridad social, etc.).
Para buscar la razón de ser del encuadre de estas necesidades
como "públicas", se debe indagar en la evolución de las realidades com­
probadas a través de los siglos y en el desarrollo histórico del pensa­
miento financiero, que veremos más adelante. Observaremos cómo se
j
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 5
pasó del Estado liberal y restringido en sus funciones al Estado inter­
vencionista con una decidida actuación en el campo económico y social.
Veremos también los excesos que motivaron el advenimiento de las
ideas neoliberales, con su consecuencia, la globalización de la econo­
mía. Por último, nos encontraremos con que esta nueva realidad ha
producido diversas consecuencias indeseables.
Concretando las características de ambos tipos de necesidades,
decimos: las necesidades priblicas primarias o absolutas son esencia­
les, constantes, vinculadas existencialmente con el Estado y de satis­
facción exclusiva por él. Las necesidades públicas relativas son contin­
gentes, mudables, y no vinculadas a la existencia misma del Estado.
En cuanto a su satisfacción por el individuo, el grupo o el Estado, eUo
ha estado sujeto a las variantes experimentadas en cuanto a la concep­
ción sobre el papel del Estado, como ya hemos dicho.
La conclusión es que no siempre, en el curso de la historia, se
tuvo plena conciencia de 10 que realmente eran necesidades "públicas"
en contraposición con las necesi{Jades "privadas", y de allí la duda que
con respecto a algunos servicios se presentó en cuanto a cuáles debían
ser satisfechas por los propios particulares en forma individual y cuá­
les por el Estado.
3. FuNCIONES PÚBLICAS Y SERVICIOS PÚBLICOS.
Hemos dicho al inicio de esta obra que las fmanzas públicas estu­
dian la actividad desarrollada por el Estado para obtener sus ingresos
y efectuar sus gastos, yen el punto precedente hemos explicado que el
ser humano experimenta necesidades que nacen de la vida colectiva y
se satisfacen mediante la actuación del Estado.
Las actividades que el Estado (representado-por el gobierno) rea­
liza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas pueden
consistir en funciones públicas y servicios públicos.
Adoptamos para nuestra ciencia la distinción jurídica planteada
por Marienhoff (Tratado de derecho administrativo, Bs. As., 1966, t.
2, p. 49) y apoyada por José María Martín (Ciencia de las finanzas
públicas, p. 15), quienes distinguen entre función pública vinculada
a los cometidos esenciales del Estado (dictado de leyes, administración
de justicia, defensa externa, mantenimiento del orden interno, emisión
de moneda, representación diplomática, etc.), y servicio público, con­
figurado cuando la actividad se desenvuelve dentro de la administra­
ción.
Las funciones públicas y los servicios públicos son consi­
derados dentro de nuestro campo de estudio como las ~tividades, com­
portamientos, movimientos o intervenciones que lleva a cabo el Estado
2 HÉCTOR B. VILLEGAS
"­
las agresiones de otros grupos. Desde los primeros conglomerados hu­
manos, de tipo familiar o tribal, se percibe el interés comunitario de
repeler las invasiones de extraños, como única forma de que la agrupa­
ción constituída conserve su individualidad y libertad de decisión. La
necesidad se incrementa cuando, con el trascurso del tiempo, surge el
Estado moderno. Es un error lamentablemente difundido en los últi­
mos años pensar que los procesos de integración, la globalización de la
economía y la intervención de organismos mundiales como la ONU o
la OEA son obstáculos insuperables para las agresiones externas y
para las luchas intestinas. Lo demuestran los recientes casos de la ex
Yugoslavia, la invasión de Irak a Ku wait y su consecuencia, la guerra
del Golfo, las luchas étnicas de varios paises africanos, la reciente gue­
rra entre Ecuador y Perú, etc. No ha perdido vigencia la realidad indis­
cutible de que un país mantiene seguridad decisoria si tiene adecuada­
mente protegidas sus fronteras. De ahí, la necesidad de la defensa
externa.
Asimismo, y desde el inicio de la vida social, surge la necesidad
de establecer el orden interno. Para que la congregación conviva
pacíficamente y en forma tal que la reunión de individualidades traiga
un real beneficio a los miembros integrantes, es imprescindible el reco­
nocimiento de derechos mínimos que deben ser mutuamente respeta­
dos y, por consiguiente, un ordenamiento normativo interno que regu­
le la conducta recíproca de los individuos agrupados.
Dentro de 10 que modernamente entendemos como orden interno,
comprendemos ciertas actividades e instituciones de funcionamiento
indispensable:
a) El ordenamiento normativo interno, que tiene su vértice
en las Constituciones que a partir del siglo XIX constituyeron una
autolimitación para el Estado en la mayoría de los países occidentales;
b) La seguridad pública, cada vez en mayor peligro ante el
desmesuradamente creciente incremento de la delincuencia común,
del narcotráfico y de la corrupción que alcanza al propio Estado;
c) La necesidad consiguiente de contar con leyes punitivas
adecuadas y con organismos de seguridad interna que velen por
su cumplimiento.
Otra necesidad emergente de la vida comunitaria es el allana­
miento de las disputas y el castigo a quienes violan la normatividad
impuesta. Ello se hace mediante la administración de justicia, única
forma de evitar que las contiendas se resuelvan mediante la fuerza y
que la sanción por trasgresión a las normas de convivencia sea objeto
de la venganza privada.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 3
2. LAs NECESIDADES PÚBLICAS.
Los tresijpos de necesidades que acabamos de nombrar y otras
que veremos reciben el nombre de necesidades públicas. Las definimos
como aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante
la actuación del Estado. Dice Dino Jarach que el concepto de necesida­
des públicas es coetáneo y consustancial con la existencia misma del
Estado y su desenvolvimiento histórico (autor cit., Finanzas públicas y
derecho tributario, Cangallo, Bs. As., 1983, p. 41).
Como esas necesidades son de imposible satisfacción mediante
esfuerzos aislados de las individualidades, el ser humano asociado tien­
de a buscar a alguien que aúne esos esfuerzos. Desde los comienzos de
la vida comunitaria se nota la predisposición a subordinarse a un jefe
(patriarca, jeque, caudillo, cacique) o a un grupo dominante con el po­
der de mando suficiente como para dar solución a los problemas comu­
nes de los grupos constituídos. Con la evolución que traen los 'siglos,
las agrupaciones crecen y se perfeccionan, convirtiéndose en Estados
mediante la conjunción de tres elementos: población, territorio y go­
bierno. Este último, que pasa a estar orgánicamente constituído, es el
representante del Estado, y en tal carácter ejerce su poder de imperio
sustituyendo al jefe de la antigüedad.
El Estado ha sido definido de diferentes maneras, pero para las
finanzas públicas se puede utilizar el término como sinónimo de lo que
usualmente se llama el gobierno. El origen y la naturaleza del Esta­
do han originado polémicas y profundos estudios que corresponden a la
ciencia política. Algunos creían que el Estado había surgido de un con­
trato concertado entre los individuos de una comunidad para proteger­
se recíprocamente y mejorar el bienestar de sus componentes. Otros
sostenían que los soberanos habían recibido el poder por decisión de la
divinidad y que los súbditos tenían ciertos deberes para con su rey por
derivación del poder divino.
Se generalizó también el concepto orgánico del Estado, según el
cual éste tiene personalidad propia, una finalidad y una autoridad in­
dependientes de los individuos. Groves hace notar que los antropólogos
han presentado la hipótesis plausible de que históricamente el Estado
surgió como resultado de la evolución de la familia, en una extensión
de la organización familiar. Existe también la opinión de que el Estado
t es un instrumento en la lucha de clases, del cual debe apoderarse un
:;¡.;.
determinado grupo económico-social y conservarlo en su poder hasta
que, al fro, haya surgido una sociedad sin clases. Agrega el autor que
-á
~ todo el mundo occidental estaría probablemente de acuerdo en que el
¡ Estado existe gracias a la opinión pública que lo sostiene por conside­
~
I

8 HÉCTOR B. VILLEGAS
elusiva, o no, por el Estado. El gobierno brindará escuelas gratuitas,
pero nada impide que coexistan con escuelas privadas pagadas por quie­
nes puedan hacerlo. Deberán funcionar hospitales gratuitos, pero el
servicio de salud también podrá ser prestado por entidades privadas.
Dentro de la seguridad social se dará la posibilidad de intervenir en
ciertos rubros a entes particulares. Por ejemplo, las AF.J.P. en mate­
riajubilatoria, pero el Estado será quien organice y controle todo el
sistema, además de financiar sus déficit.
Además de los referidos servicios públicos esenciales, el Es­
tado puede tomar a su cargo otros servicios que también atañen al
interés público, ya sea por razones que hacen a una mejor convivencia
social (p.ej., comunicaciones, trasporte, gas, electricidad, etc.), o por
motivos especiales que inducen al Estado a proteger o tutelar intereses
particulares (p.ej., suministro de viviendas).
En la medida en que requieran financiación estatal, estos servi­
cios públicos no esenciales también interesan a las finanzas pú­
blicas. En el caso de que los servicios no sean atendidos en forma direc­
ta por el Estado, y lo sean indirectamente mediante la intervención de
particulares intermediarios o concesionarios, en todos los casos estare­
mos en presencia de una actividad estatal manifestada en forma de
control, pero que tiende siempre a satisfacer necesidades humanas.
No entraremos en la di!;cusión sobre si el concepto "servicio pú­
blico" es una noción básica que sirvió para la construcción del derecho
administrativo, como sostiene la doctrina tradicional francesa, o si al
contrario, es una noción teórica sin asidero en la realidad y que debe
ser suprimida (así piensa Agustín Gordillo, Trotado de derecho admi­
nistrativo, Bs. As., 1975, t. 2, p. XIII-12), o si el instituto mencionado
mantiene plena vigencia, lo cual no impide que haya sido necesario
retocarlo para precisar la noción (tal el pensamiento de Marienhoff, ob.
cit., t. 2, p. 60).
Al decir "servicio" tenemos en cuenta que no lo es cada acción o
prestación considerada en sí misma, sino la actividad tomada como
conjunto, consustanciada con la organización que efectúa tales accio­
nes o prestaciones.
Lo anterior implica sostener que el servicio que calificamos como
público presupone usualmente una organización de elementos y acti­
vidades para un fin, o sea, una ordenación de medios materiales y
personales. Esta idea de organización es inseparable de la noción de
servicio público, y Groves coincide en ello al sostener que la mayor
parte de las necesidades humanas requiere cooperación para obtener
mejores resultados. Cuando es el Estado quien debe cooperar, toma la
fQrma de una organización dedicada a llenar lo que es menester indivi­
dual o colectivamente (autor y ob. cits., p. 24).
····.t,
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 9
En la mayoría de los casos, el servicio público implica la existen­
cia de un organismo compuesto de autoridades administrativas que
representan el elemento "poder", y de funcionarios, empleados o agen­
tes de ejecución, que representan el elemento "competencia técnica".
Ambos, autoridad y agentes, están unidos y ordenados mediante regla­
mentos y circulares que los determinan y sancionan (Pedro G. Altamira,
Curso de derecho administrativo, Depalma, Bs. As., 1971, p. 443).
El elemento "público" de la locución servicio público no se re­
fiere al ente o persona que lo realiza o presta: se refiere a su destinata­
rio, es decir, a quien dicho servicio va dirigido. Como expresa,
Marienhoff, el servicio público no es otra cosa que un servicio para el
"público" (ob. cit.,p. 21).
El Estado prestador es quien decide qué servicios deben ser consi­
derados como públicos, lo cual hará si resuelve que debe ejecutarlos
por razones que hacen a su cometido, conforme vimos anteriormente.
Tanto los servicios públicos esenciales como los no esenciales sue­
len, a su vez, dividirse en divisibles e indivisibles. Son divisibles aque­
llos servicios que, aun siendo útiles a toda la colectividad, son concebi­
dos de tal forma que las actividades pueden ser determinadas y
concretadas en relación con los particulares a quienes el servicio atañe
(p.ej., administración de justicia, instrucción pública, servicios posta­
les, emisión de documentos de identidad).
Indivisibles, en sentido amplio, son los servicios cuya naturale­
za es tal que, favoreciendo a numerosos componentes de la comunidad,
existe la imposibilidad práctica de efectuar su particularización con
respecto a personas determinadas (p.ej., defensa exterior).
De esta última distinción surge un principio básico de financia­
ción de actividades estatales. Si el servicio es divisible, su costo se
puede repartir, de una manera más o menos precisa, entre aquellos a
quienes esa actividad beneficia, o incluso entre aquellos a quienes esa
acción atañe, aun cuando no les proporcione beneficio. Todo ello sin
peIjuicio de la presunción general según la cua11a prestación del servi­
cio beneficia también a toda la comunidad. Si, en cambio, el servicio es
indivisible, generalmente se financia con cargas generales que deben
ser soportadas por toda la comunidad. En este último caso, se dice qu~
tales servicios de utilidad general no son susceptibles de una demanda
individual; son ejemplos de éstos la defensa, la legislación, la adm~nis­
tración, la defensa externa, la seguridad interna, la diplomacia, la
emisión de moneda, etc., cuyas acciones no cabe imputar a beneficia­
rios o solicitantes individualizados, sino al conjunto de los miembros
de la comunidad. Empero, y como hace notar Roberto Mordeglia, aun
en el supuesto de acciones divisibles, no necesariamente deben ser es­
tos servicios pagados sólo por quienes aparecen como beneficiarios en
primer término, toda vez que no cabe olvidar que han sido asumidos
 '!'
6 HÉcTOR B. VILLEGAS
"­
con el fin de satisfacer las necesidades públicas que anteriormente he­
mos caracterizado. Tal accionar es el que justifica la obtención de in­
gresos y la realización de gastos, o sea, la actividad financiera que
estudia nuestra ciencia
En 10 que hace a las funciones públicas, éstas son actividades que
deben ser cumplidas en forma ineludible, identificadas por la razón de
ser del Estado, que hacen a su soberanía, que son exclusivas e
indelegables y cuya prestación es, en principio, gratuita, lo que se pue­
de alterar si el Estado resuelve utilizar su poder de imperio para exigir
prestaciones a los individuos a quienes tales actuaciones atañan.
Apartándonos de las funciones públicas, encontramos que el
concepto básico para nuestra ciencia es el de servicio público, al
cual defmimos por exclusión, entendiendo como tallas actividades del
Estado que no constituyen "funciones públicas" y que tienden a satisfa­
cer necesidades básicas de la población.
Creemos que el estado actual de las cosas justifica una nueva
concepción hacendística de la división entre servicios públicos esen­
ciales y no esenciales, que no dependa de que los servicios hagan a
la razón de ser del Estado o a su soberanía ni de que su prestación sea
exclusiva e indelegable, sino que se subordine al grado de prioridad que .
para la población llegan a adquirir ciertas necesidades.
La realidad contemporánea demuestra que hay servicios públi­
cos que por su perentoriedad se han tomado indispensables. Entende­
mos como tales aquellos servicios que no pueden dejar de ser prestados
en forma ininterrumpida por el propio Estado, con prescindencia de
que también lo ruedan suministrar los particulares.
La trascendencia, a veces trágica, de las necesidades que en el
Mundo globalizado deben ser atendidas, indica que han dejado de res­
ponder al carácter de contingentes y dependientes de razones de utili­
dad o conveniencia.
Hablamos de servicios públicos que se han vuelto esenciales
por ser requerimientos que, cada vez con mayor intensidad y urgencia,
la comunidad hace del Estado, sin permitir su inacción o dilación. Da­
mos tal carácter a la seguridad social, a la instrucción en sentido am­
plio y a la salud individual y general de la comunidad.
El fenómeno de la gIobalización económica, que analizaremos más
aelelante, está trayendo diversas consecuencias penosas, entre ellas el
creciente desempleo. Han comenzado, también, a aparecer patéticas
situaciones de desamparo ante los cambios climáticos que se están ope­
rando en el mundo. Estos factores, y otras circunstancias, están crean­
do miles de carenciados.
Otro requerimiento que surge en forma cada vez más imperiosa
deriva del atraso científico y tecnológico de los países en vías de desa-
,
Esto significa que separamos los conceptos de servicios públicos
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 7
rrollo, el nuestro incluído, originado en el añejo error de no haber sabi­
do privilegiar a tiempo estos campos, donde se nutre ahora la cada vez
más sofisticada tecnología con mayor valor agregado y que se debe,
forzosamente, traer del exterior.
Un tercer grave problema, y que aparece con cada vez mayor
potencia, es el de la salud de la población, ya sea individual o general.
La primera de las situaciones enunciadas (carenciados y de­
sempleados) requiere que el gobierno organice un adecuado servicio de
seguridad social, entendiendo por tal el conjunto de instituciones
que protejan a la población, intentando cubrir las contingencias adver­
sas. Esta acción debe comprender distintos rubros, como, p.ej.; jubila­
ciones, pensiones a la vejez e invalidez, cobertura de riesgos ocupacio­
nales y compensación por desempleo o algún tipo de ayuda a quienes se
hallen en esta situación.
La segunda dificultad, atinente a la instrucción en general,
exige que se le asigne un lugar más alto que el que ahora tiene en la
escala de valores. Es la única forma de que el atraso tecnológico del
país pueda dejar de ser algún día un elemento de fuerte y pernicioso
déficit comercial.
El tercer gran requerimiento que forzosamente deben atender los
Estados cada vez en mayor medida es el atinente a la salud indivi­
dual, y para su atención deben funcionar centros médicos gratuitos a
los cuales tengan acceso los más necesitados. Tampoco se puede pres­
cindir de la salud general, tomando el gobierno a su cargo aspectos
tan vitales como el resguardo de la higiene pública, la preservación del
ambiente y la salubridad general.
En todos estos casos el Estado no puede prescindir de suminis­
trar estos servicios, y debe hacerlo en principio de modo gratuito, aun­
que esta condición es alterable en base a su poder de imperio.
Nos fundamos en que de nada sirve proteger la frontera, dictar
buenas leyes o proporcionar una correcta justicia, si estas funciones
están destinadas a una población sumida en la extrema miseria y que
sufre hambre, pero en sentido literal y sin eufemismos. Cuando hay
desempleo, indigencia, y gran parte de la población pasa a estar inte­
grada por menesterosos, se da la situación, altamente peHgrosa, de
individuos que nada tienen que perder y que se convierten en verdade­
ras bombas sociales. Estas lamentables realidades, si no son debida­
mente solucionadas, pueden también hacer que el Estado pierda su
razón de ser y se reduzca a proteger barrios privados fortificados ante
un conjunto amorfo de personas que duermen en la calle, comen des­
perdicios o vagan sin rumbo (en el cap. In hacemos un análisis de esta
problemática).
esenciales o no esenciales de su posibilidad de prestación directa y ex­

12 HÉCTOR B. VILLEGAS
público, etc. A título de ejemplo, podemos decir que, si se resolviese
atender la salud individual, el Estado debería contratar los servicios de
médicos y enfermeras, de empleados administrativos y de servicios
generales, etc., además de contratar la adquisición o locación de las
diferentes clases de bienes (instrumental, equipos, muebles, edificios,
etc.) que resulten imprescindibles para prestar dicho servicio.
. Pero como el vil metal no surge de la nada, el gobierno solamente
podría hacer frente a estas erogaciones si contase con los medios pecu­
niarios necesarios. De ello se desprende que el gobierno debe tener in­
gresos, los cuales derivan de sus recursos públicos.
Estos ingresos pueden ser originados de diferentes maneras. A
veces, emanan del propio patrimonio del Estado. Ello puede suceder,
entre otros casos, en los siguientes:
a) cuando el ente público explota, arrienda o vende sus propieda­
des mobiliarias o inmobiliarias;
b) cuando privatiza empresas públicas;
e) cuando obtiene ganancias mediante sus acciones en dichas
empresas o en otras privadas en las que haya resuelto invertir;
d) cuando los ingresos se obtienen de otras actividades que resul­
tan productivas (como, p.ej., el monopolio del juego, n'1obstan:te repa­
ros éticos que fueron, evidentemente, dejados de lado).
Pero la mayor parte de los ingresos son obtenidos recurriendo al
patrimonio de los particulares, en forma coactiva y mediante los tribu­
tos. Puede, asimismo, recurrir al crédito público, obteniendo bienes en
calidad de préstamo, e incluso puede apelar en casos extremos a mani­
pulaciones monetarias (estos dos últimos métodos con las serias limi­
taciones que veremos más adelante, por no constituír ingresosgenui­
nos).
Tanto cuando el Estado efectúa gastos públicos como cuando, por
distintos procedimientos, obtiene ingresos provenientes de sus recur­
sos, desarrolla la actividad denominada actividad financiera.
5. LAACTMDAD FINANCIERA DEL ESTADO.
Es el COnjWlto de operaciones del Estado que tiene por objeto tan­
to la obtención de recursos como la realización de los gastos públicos
necesarios para movilizar las funciones y los servicios públicos aptos
para satisfacer las necesidades de la comWlidad.'
Simplificando la cuestión, se desprende de lo anterior que la acti­
vidad financiera se traduce en Wl8serie de entradas y salidas de dine­
ro en la caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los ingre­
sos públicos, los cuales son trasferencias monetarias (coactivas o
volWltarias) realizadas en favor de los organismos públicos.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 13
Merced a estas trasferencias, las entidades estatales pueden dis­
poner de los medios de pago necesarios para realizar las funciones en­
comendadas.
A su vez, la t\.iecución de estas funciones trae como consecuencia
una serie de trasferencias monetarias de signo inverso, ya que supo­
nen salidas de dinero de las cajas públicas que constituyen los gastos
públicos (conf. Sáinz de Bujanda, Lecciones de derecho financuro,
Sécción Publicaciones Universidad Complutense, Madrid, 1979, p. 89).
Otro autor español describe la actividad financiera en estos tér­
minos: "Comienza en el momento en que el Estado se apropia de las
riquezas o bienes producidos por las demás economías y las convierte
en ingresos para atender a los gastos que le causará cumplir su deber
de atender a las necesidades públicas. Termina cuando el ingreso pú­
blico se ha convertido en serviciopúhlico o medio de satisfacer la nece­
sidad" (Pío Ballesteros, Manual de hacienda pública, Madrid, 1940, p. 8).
Adentrándonos un poco en un tema que profundizaremos más
adelante, es importante desde ya destacar lo que sostiene Ferreiro
Lapatza (Curso de derecho financiero español, 13!! ed., Madrid, 1991,
ps. 23 y ss.). Si se pretende indagar en la naturaleza de la actividad
financiera y se sostiene, por ejemplo, que "es" Wl8 actividad económi­
ca, ante lo cual es la economía la que debe explicarla y estudiarla en su
totalidad, o si, al contrario, sostenemos que la actividad (manciera "es"
una actividad política, el problema carece de sentido ya que ningWla
de las soluciones propuestas puede ser admitida. La actividad (mancie­
ra no puede ser calificada en su totalidad de económica o política. Una
decisión financiera será una decisión económica, en tanto que, como
decisión sobre el uso de bienes escasos aplicables a fines alternativos,
suponga una manifestación de la actividad económica.
Pero esa misma decisión (manciera deberá ser examinada desde
el ponto de vista político, y pasará a ser una decisión política cuando el
gobernante resuelva adoptarla por considerarla la más conveniente.
No se puede decir. entonces, que la actividad financiera sea polí­
ticani económica. Como cualquier sector de la realidad, ofrece diferen­
tes aspeetos (principalmente políticos, económicos y jurídicos), y aten­
diendo a cada uno de ellos podrá ser objeto de estudios científicos diversos
y dif'erenciados, o bíen podrá ser objeto de una disciplina de síntesis de
todos aquellos aspectos (las finanzas públicas) cuya indagación, acerca
de si estos estudios son o no científicos, será objeto de profundización
enpág;inas siguientes (cap.IV).
"

 ft
10 HÉCTOR B. VILLEGAS
como necesidades públicas y, por eso mismo, su rmanciamiento concu­
rre muclías veces a medios más generales, como los impuestos (autor
cit., Manual de finanzas públicas, A-Z Editora, Bs. As., 1977, p. 16).
Un aspecto importante es que los individuos pueden sentir la
necesidad del servicio público indivisible cuando dicho servicio no se
presta Así, por ejemplo, las poblaciones fronterizas pueden experimen­
tar la necesidad de la defensa nacional cuando los enemigos externos
invadan sus tierras o amenacen sus hogares o sus bienes. Los habitan­
tes de una ciudad experimentan la necesidad de la seguridad pública,
cuando la policía u otras fuerzas de seguridad no pueden asegurar la
tranquilidad y el respeto de las personas y de sus bienes frente a delin­
cuentes de todo tipo, tal como está sucediendo en la actualidad en Amé­
rica latina, en el que la delincuencia ha desbordado a las fuerzas desti­
nadas a la protección personal.
Manejando conceptos aproximados, aunque no idénticos, los
administrativistas distinguen a los servicios públicos de la siguiente
manera. Ellos se denominan uti uniuersi cuando tienen usuarios inde­
terminados, ya que la utilidad reportada es genérica y para la pobla­
ción en general, en tanto los servicios públicos se denominan uti singuli
cuando tienen usuarios determinados, que reciben una utilidad con­
creta o particular porque se benefician individualmente con la presta­
ción. En el primer caso, la satisfacción de las necesidades generales se
da en forma genérica, mientras que en el segundo se realiza en forma
concreta (ver Marienhoff, ob. cit., ps. 53 y 56).
Ejemplos de servicios uti uniuersi son la defensa nacional y la
policía de seguridad. Como casos de servicios uti singuli podemos men­
cionar la expedición de documentos, los controles higiénicos, la pro­
visión de agua corriente, de desagües cloacales, de educación prima­
ria, etc.
Los requisitos de eficiencia del servicio público son la generali­
dad,la uniformidad, la regularidad y la continuidad.
La generalidad significa que todos los habitantes tienen dere­
cho a usar los servicios públicos conforme a las normas que los rigen.
Si son uti uniuersi, los usuarios serán indeterminados. Si se trata de
uti singuli, aquellos que los utilizan están particularizados al recibir
una utilidad concreta.
. La uniformidad o igualdad implica que todos los habitantes
tienen derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de condiciones,
lo que quiere decir que en situaciones desiguales se justifica una pres­
tación sujeta a normas o condiciones distintas.
La regularidad quiere decir que el servicio debe ser prestado o
realizado con sumisión o de conformidad a reglas, normas positivas o
condiciones preestablecidas.
!
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 11
La continuidad es la característica más importante, y, en prin­
cipio, implica que la actividad de que se trate debe funcionar sin deten­
ciones. No obstante, se debe advertir que la continuidad no quiere de­
cir que la actividad sea ininterrumpida, sino tan sólo que satisfaga la
necesidad pública, cada vez que ella se presenta. El elemen to básico es,
en cuanto a este recaudo, que el servicio satisfaga oportunamente
-sea en forma intermitente, sea en forma ininterrumpida, conforme
al tipo de requerimiento de que se trate-la necesidad pública. En los
servicios públicos de defensa nacional, orden interno, desagües cloacales,
etc., la continuidad se traduce en que el servicio no se interrumpa. En
cambio, en el servicio público de la enseñanza primaria, la continuidad
consiste en que la actividad se realice durante el año lectivo y se sus­
penda durante las vacaciones.
Un elemento peculiar de los servicios públicos reside en la posibi­
lidad de que el Estado obligue a determinados particulares a usar cier­
tos servicios Y pagar por ellos una prestación obligatoria, sin dejar
librada a la voluntad de aquéllos su demanda. En este caso, también se
trata de servicios divisibles, pero ya no por satisfacer una demanda,
sino por determinación del poder público. Esto ocurre, por ejemplo, en
el caso de la vacunación obligatoria de personas o de animales, pres­
tando el Estado el servicio y debiendo los particulares retribuírlo.
En estos casos hay una necesidad individual que coincide con la
necesidad pública, a pesar de sus diferentes motivaciones, y la
contraprestación que exige el Estado no es la consecuencia de la de­
manda individual, sino de una decisión del poder público (conf. Dino
Jarach, Finanzas públicas y derecho tributario, Bs. As., 1983, p. 49).
4. GASTOS PÚBLICOS. REcURSOS PÚBLICOS.
Todo lo que acabamos de decir queda reducido a un cuento de
hadas si el Estado no cuenta con los fondos para atender los cometidos
que le hemos atribuído.
"' Esto significa que para poner en marcha el proceso organizativo
indispensable para movilizar las funciones y servicios públicos, y para
que éstos luego sigañsiendo ejecutados ininterrumpidamente, el go­
bi,arno debe, inevitablemente, desprenderse de dinero. Es decir, debe
realizar las erogaciones que estudiaremos en detalle más adelante y
que denominamos gastos públicos.
Ello es así porque el Estado debe adquirir uniformes y armas
para los soldados; proveer de edificios para que funcionen los tribuna­
les de justicia; pagar sueldos a policías, jueces, diplomáticos y emplea­
dos públicos; construÍr o pagar la construcción de puentes, presas hi­
droeléctricas, hospitales, escuelas; otorgar subsidios a entidades de bien


16 HÉCTOR B. VILLEGAS
Griziotti señala que, en los casos límite, los fmes extrafisca1es de
la actividad fmanciera no traen aparejada ninguna recaudación (p.ej.,
aduanas protectoras que no producen ingresos fiscales), llegando a adop­
tar medidas que destruyen la propia posibilidad futura de recaudación
en relación con ciertas materias imponibles. En estos casos límite, los
fmes extrafiscales entran en total antinomia con los fmes fiscales (au­
tor y ob. cits., p. 5).
En referencia a estas fmalidades extrafiscrues, dejamos sentada
nuestra opinión adversa a ellas. Por lo pronto, y aplicadas estas medi­
das en materia tributaria, suelen estaren pugna con los principios de
la capacidad contributiva y de la generalidad. Este quiebre de valores
de raigambre constitucional no siempre se justifica, ya que los riesgos
son muchos y las medidas extrafiscales producen más inconvenientes
que ventajas. A título de ejemplo, mencionamos los siguientes:
1) Traen brechas y quiebras en el sistema tributario y financiero
general, que pierde consistencia y homogeneidad. Los tributos se
erosionan y son más difíciles de controlar.
2) Existe el grave peligro de que grupos gobernantes o con in­
fluencia en el poder promuevan actividades en las cuales estén perso­
nalmente interesados, con prescindencia de las reales necesidades pú­
blicas.
3) Son medidas que fomentan la corrupción y la evasión. La ex­
periencia argentina en cuanto a regímenes promocionales ha sido ne­
gativa, puesto que ha originado inmensos fraudes que luego han lleva­
do a males mayores, como la violación de los derechos adquiridos al
revocarse retroactivamente.
4) Desfiguran los institutos fmancieros y especialmente los tri­
butos, originando el peligro de hacer olvidar su verdadera esencia, que
es la de lograr ingresos para la cobertura de gastos.
7. Su.m:ro ACTIVO DE LA. ACTIVIDAD FINANCIERA.
El Estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera,
concibiendo el término "Estado" en sentido lato y comprensivo, por tan­
to, del ente central (Nación) y de los entes federados (provincias), así
como de los municipios (en los países en que tales formas gubernamen­
tales tienen vigencia, como la Argentina). Esto es así, en nuestro país,
por la forma de gobierno federal que adopta la Constitución, y de ello
deriva el ejercicio del poder tributario en los tres niveles mencionados.
Esto implica una distribución del poder financiero bajo distintas reglas
y estatutos jurídicos, con consecuencias o efectos distintos. Además,
los diFerentes problemas financieros se suceden en los tres niveles, siendo
dificultosa su ¿oordinación para formar la voluntad colectiva que deci­
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 17
da las soluciones necesarias (conf. Roberto Mordeglia, Manual de fi­
nanzas públicas, ob. cit.,.p. 5).
El Estado, cuyo origen y concepto actual tratamos en el punto 2
de este capítulo, tiene personalidad propia y una finalidad y autoridad
independientes de los individuos. El Estado es el gestor de la decisión
fmanciera, Yresulta evidente que las distintas modalidades que esta
actividad puede exhibir, es decir, las distintas combinaciones de recur­
sos y gastos públicos por utilizar, y su expresión mediante el instituto
denominado presupuesto, se ajustarán al modelo de Estado de que se
trate.
Varios autores sostienen que, en definitiva, la concepción política
del Estado coincide con la del grupo dirigente que lo encarna. Es decir, .
el Estado no es sino la fach!lda de un grupo minoritario que nutre
abundantemente sus arcas personales y se regodea con los placeres del
poder, sin atender en 10 más mínimo a las verdaderas necesidades de la
población.
Somos un poco más optimistas Ypensamos que, en realidad, el
Estado dirige la actividad fmanciera para lograr los fines que los indi­
viduos, constituídos en unidad y considerados en la serie de generaciO­
nes, le han encomendado. Opinamos que los intereses individuales y
los colectivos se coordinan para la obtención de los fines superiores,
unitarios y duraderos del Estado, diferentes de los fmes efimeros, pere­
cederos y no siempre confesables de los individuos que 10 componen. En
otras palabras, aún creemos que el Estado pertenece a la comunidad
r-­
para ser utilizado en la forma que más convenga a su bienestar, y que
no solamente tiene el individuo voz para decidir sobre la función del
Estado, sino que éste existe únicamente para el servicio de aquél (conf.
Harold Groves, ob. cit., p. 23).
Se podrá tildar a esta posición de ingenua, pero si, partiendo de
ideas pesimistas, llegamos al extremo de negar al Estado, podemos
terminar en la peor de las situaciones: la de una sociedad civil sin
gobierno que quede convertida en un rebaño sin rumbo, que deje de ser
una comunidad y propenda a caer en el peor de los totalitarismos.
Ante éste y otros peligros, incluso más aterradores, que luego
veremos (cap. llI), no podemos darnos el lujo de caer en la tentación de
identificar al Estado con las minorías gobernantes, por más antipáti­
cas o deleznables que eUas nos parezcan. Además, el individuo que
disienta de ciertos procederes gubernamentales cuenta con algunas
protecciones, como las que derivan del sufragio y de la libertad de ex­
presión. Veremos más detenidamente estos aspectos al tratar las teo­
TÍas sociológicas sobre la actividad fmanciera
Así como el Estado es el sujeto de la actividad financiera, se ha­
llan sometidas a su autoridad las personas y entidades nacionales Y

14 HtCTOR B. VILLEGAS
:.
6. FINALIDADES FISCALES Y ErrRAFISCALES.
Conforme lo que hasta ahora hemos visto, parece que el único
objetivo de la actividad financiera es el de obtener ingresos y realizar
gastos, a fin de que el Estado realice sus otras actividades en pro de su
cometido. Pero también existe la posibilidad de que se realice actividad
fmanciera sin que su propósito exclusivo sea el de cubrir erogaciones,
sino que atienda a cumplir, además, finalidades públicas en forma di­
recta.
En el primer caso se suele hablar de finalidades fiscales, y en
ellas la actividad fmanciera no atiende directamente a la satisfacción
de las necesidades públicas, sino que proporciona los medios para las
restantes acciones gubernamentales. En el segundo caso, que es el de
las finalidades extrafiscales, las necesidades se satisfacen directa­
mente mediante el movimiento financiero del Estado.
6.1. Finalidades fiscales.
Una característica fundamental de la actividad financiera con
finalidad fiscal. es decir, con la finalidad de obtener ingresos, es su
instrumentalidad.
En este aspecto, la actividad (manciera se distingue de todas las
otras que ejecuta el Estado en que no constituye un fin en sí misma, o
sea, en que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad
de la colectividad, sino que cumple el papel de un instrumento, porque
su normal funcionamiento es condición indispensable para el desarro­
llo de las otras actividades. Esto es así, porque ninguna actuación del
Estado seria posible si no hubiese obtenido o estuviese por obtener los
fondos necesarios para solventar su actividad general en procura de
satisfacer necesidades públicas.
Cierto es que este criterio de la instrumentalidad tenía pleno va­
lor cuando se concebía a la actividad fmanciera de la manera en que 10
hacía la escuela liberal clásica, es decir, como la actividad imprescin­
dible para satisfacer las"nece"~iºades públicas absolutas o primarias, .
así como también aquellas otras que apareciesen como de ineludible
cumplimiento para la comunidad, y que el Estado debía forzosamente
tomar a su cargo por no poder hacerlo los particulares.
Benvenuto Griziotti las definía como aquellas actividades que
perseguían la satisfacción de los fines públicos indirectamente, por­
que consistían en la actividad de procurar los recursos con los cuales
se efectuaban los gastos que ponían en marcha las funciones y los ser­
vicios públicos (autor cit.,Principios de ciencia de las finanzas, Depalma,
Bs. As., 1959, p. 4).
r ---------------·.-~;::2.~~
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS
15
6.2. Finalidades extrafíscales.
La conceptlión actual de la actividad financiera descarta que su
cometido sea exclusivamente instrumental.
Sostiene Dino Jarach (El hecho imponible, p. 27) que si es posible
señalar la naturaleza instrumental de la actividad (mancjera en com­
paración con la actividad administrativa, cuando ella persigue como
objetivo obtener ingresos y realizar gastos; esto no vale para las inedi­
das financieras con finalidad extrafiscal. En este último caso, el go­
bierno no se propone exclusivamente el objetivo de cubrir los gastos
percibiendo recursos, sino que intenta llevar a cabo, además, mediante
medidas financieras, fmalidades públicas directas.
La actividad (manciera con fmalidad extrafiscal procura atender
el interés público en forma directa, y para ello utiliza la actividad fi­
nanciera gubernamental, cumpliendo distintas actuaciones y tomando
intervención en diferentes ncciones desarrolladas por la comunidad.
Esta intervención, como forma de satisfacción de las necesidades pú­
blicas, se lleva a cabo tanto mediante la política de gastos públicos, lo
que examinaremos en el capítulo respectivo, como también por medio
de los recursos públicos, que serán también materia del debido análisis
en su momento.
Cuando el fin perseguido es extrafi s cal , las medidas pueden ser
de distinto tipo, a saber:
a) Se pueden producir medidas persuasivas con respecto a activi­
dades que no se consideran convenientes, por lo que se procede a
desalentarlas mediante medios financieros, cual es el incremento de
alícuotas en los tributos, la creación de sobretasas, adicionales o re­
cargos.
b) Al contrario; el Estado puede decidir realizar acciones alenta­
doras para atraer ciertas actividades económicas, científicas, cultura­
les o de otro tipo, que estime necesarias y útiles para el país. En tal
caso, despliega una serie de medidas, las cuales pueden consistir en
"exenciones de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros. etc. j
• c) También se desarrolla finalidad extrafiscal mediante medios
fmancieros cuando se resuelve percibir tributos de alto monto para de­
bilitar ciertas posiciones patrimoniales y redituarias de los sujetos que
se desea alcanzar, como manera de modificar la estructura en la dis­
tribución de los patrimonios y las rentas.
Mencionan también los tratadistas los casos de fmes mixtos (fis­
cales yextrafiscales a la vez). Además, se debe advertir que cada per­
cepción con fines fiscales lleva en sí misma modificacione¡:¡ de la vida
l económica y social, intentando que sean lo más aceptables posible.

 B.
20 HÉcTOR VILLEGAS
regula, o repudiado mediante el sufragio. Si aceptamos esto (bastante
obvio), llegamos a la conclusión de que le es inevitable desarrollar acti­
vidad financiera. Sin ingresos no hay gastos, sin gastos no hay servi­
cios, y sin éstos no hay gobierno.
2) Sentado lo anterior, no cabe duda de que la aqtividad económi­
ca gubernamental es económica, ya que implica movimiento de fon­
dos obtenidos de medios escasos emanados d~l propio patrimonio esta­
talo recurriendo a los particulares. Ese dinero es, a su vez, empleado
en hacerñmcionar las actividades atinentes a su cometido. Es absurdo
pensar que esta actividad esencialmente económica pierda tal carácter
por el hecho de que sea realizada por el gobierno.
3) Aparece, entonces, la otra falsa cara del dilema que hace tra­
bajar tantas neuronas. Es innegable que todas las actividades públicas
que realiza el gobierno son políticas (en el sentido técnico del térmi­
no), puesto que la misión del Estado es la de adoptar las medidas ten­
dientes a satisfacer las necesidades públicas de todo tipo que requiere
la comunidad.
Y acá estamos ante un juego de palabras, porque así como nadie
puede cambiar el hecho de que recaudar y gastar son actuaciones eco­
nómicas, tampoco se puede dejar de reconocer que tales actividades
adquieren la calidad de políticas cuando es el gobierno quien las ejecu­
ta (atento la propia naturaleza del sujeto actuante).
Por eso tiene razón Valdés Costa cuando define la cuestión soste­
niendo que la actividad financiera del Estado tiene un contenido econó­
mico que constituye su carácter universal, ya que se refiere siempre a
la obtención de los medios para la satisfacción de las necesidades. Pero,
además, esa actividad está determinada por elementos políticos como
consecuencia de la naturaleza de su sujeto activo, que actúa en función
de intereses generales, valorados con criterios relativos según circuns­
tancias de tiempo y lugar (autor cit., Instituciones de derecho tributa­
rio, Bs. As., 1992, p. 63).
Concordamos también con el insigne tratadista uruguayo cuan­
do sostiene que la cuestión planteada es más de palabras que de he­
chos. Dice Valdés: "Hay acuerdo total en que los medios son económi­
cos y que las motivaciones son políticas. Se trata, pues, de dos elementos
diferentes, vinculados entre sí, uno de carácter objetivo, material, y
otro de carácter subjetivo, que no tienen por qué necesariamente pre­
valecer uno sobre otro. Ambos son esenciales, taI)to en la economía
privada como en la pública. Si se analiza la actividad financiera desde
el punto de vista objetivo, forzoso es llegar a la conclusión de que su
naturaleza es económica, así como lo es política desde el otro punto de
vista. Puede ser que los partidarios de la segunda posición otorguen un
valor excesivo al significado de la expresión «actividad", que sugiere
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 21
indudablemente la idea de acción, como resultado de actos de voluntad,
hipótesis en la cual predomina sin duda el elemento subjetivo, y por
tanto, político. Pero la circunstancia de que los criterios políticos utili­
zados por el Estado en la selección de los rmes difieran de los utilizados
por los individuos en su actividad económica privada, no quita al fenó­
meno su naturaleza económica" (autor y ob. cits., p. 67).
Al pensamiento del autor mencionado agregamos que junto con
los elementos económicos y políticos no podemos olvidar la relevante
importancia que tienen los aspectos jurídicos, que proporcionan los
cauces legales por los cuales debe transitar la actividad financiera,
atento el principio de legalidad que la rige en los países democráticos.
Pensamos que 10 único que puede quedar en pie, de las diferentes
teorías que analizaremos enseguida, debe ser, en primer lugar, esta­
_ blecer cuál de los elementos citados debe tener preponderancia confor­
me al tipo de política económica que se siga (liberal clásica, inter­
vencionista, neoliberal, etc.), y qué concepción debemos asumir en
relación con el Estado en cuanto a la ya comentada·disyuntiva de si es
una máscara que esconde los intereses personales de la elite gobernan­
te, que finge beneficios inexistentes mediante "ilusiones rmancieras", o
si el Estado es un ente de real existencia cuya acción y objetivos van
más allá de los designios de los sectores encaramados en el poder.
10.1. Teorlas económica.s.
En realidad, estas tesis responden prevalentemente a las ideas
dellíberalismo clásico, ya perimido, y plantean cuestiones superadas
por las doctrinas y por los hechos sucedidos en años posteriores.
Estas teorías, en efecto, fueron elaboradas bajo las premisas de
una concepción individualista que veía un Estado restringido a satisfa­
cer las necesidades públicas primarias de la población, lo cual 10 lleva­
ba a formalizar una especie de "contrato económico" con los ciudada­
nos. El Estado vendía sus servicios (y, básicamente, su protección) y, a
cambio de ellos, los ciudadanos pagaban el precio de tales funciones.
Recordemos el ejemplo de Aclam Smith, concibiendo al Estado
comO un gran fundo en el cuallos integrantes pagaban conforme al
grado de protección recibida, la cual variaba según el grado de riqueza
poseída (a mayor fortuna, mayor protección). Según Smith, los gastos
del gobierno eran, respecto de los individuos, como los gastos de admi­
nistración respecto de los copropietarios de un gran patrimonio, 10 que
explicaba que estos condóminos se vieran obligados a contribuir en
proporción a sus respectivos intereses en el patrimonio general.
Tan acentuada estaba esta idea en el autor citado, que cuando
elaboró máximas sobre la tributación estableció qu~ los ciudadanos
!
 18 HÉCTOR B. VILLEGAS
'"
extranjeras vinculadas por razones de pertenencia política, económica
y social, y que por diferentes medios contribuyen a proporcionar ingre­
sos al Estado.
El círculo se cierra porque, a su vez, dichas personas y entidades
son las destinatarias de los diferentes empleos que el Estado realiza de
sus ingresos por medio de los gastos públicos.
8. LAS TBES FASES DE LA ACl'IVIDAD FINANCIERA.
La actividad financiera está integrada por tres actividades par­
ciales diferenciadas, que luego veremos en detalle y que esquemática­
mente descnbimos así:
a) la planificación o medición de gastos e ingresos futuros
materializada generalmente en el instituto denominado "presupuesto";
b) la obtención de los ingresos públicos, lo cual implica la deci­
sión respecto de la forma de obtenerlos, así como también el análisis
sobre cuáles serán las consecuencias de esta actividad sobre la econo­
mía general;
e) la aplicación o inversión de tales ingresos, o sea, las
erogaciones con sus destinos prefijados, actividad ésta que también
supone un análisis sobre los efectos que dichos gastos producirán en la
economía.
El orden en que hemos enumerado estas actividades parciales es
meramente didáctico. En la realidad fmanciera dicho orden se invier­
te, puesto que la actividad financiera del Estado, a diferencia de la
actividad económica de los particulares, se materializa en función de
las erogaciones públicas, las cuales sólo son efectuadas si realmente
corresponden a necesidades de la población.
En segundo lugar, se debe destacar que generalmente el Estado
indaga primero sobre sus probables erogaciones, las cuales están en
función de los servicios públicos a movilizar para atender las necesida­
des públicas, y sobre tal base calcula y trata de obtener los ingresos
necesarios para la correspondiente cobertura. A su vez, el presupues­
to~ como instrumento jurídico que contiene el cálculo y autorización de
. gastos y la previsión de ingresos, se suele estudiar una vez que se han
explicado sus elementos componentes.
9. LA COMPLEJIDAD DE ESTA ACl'IVIDAD DEL ESTADO.
La actividad financiera implica un conjunto de fenómenos fman­
cieros, que son las múltiples y entrecruzadas operaciones que se reali­
zan para obtener los recursos, administrarlos mientras se hallan den-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 19
tro del patrimonio gubernamental y aplicarlos mediante aquellos gas­
tos que hayan sido previstos y calculados presupuestariamente. Esta
actividad no e!'l simple, sino que, al contrario, es polifacética y de una
gran compleji~.liJ.d, ya que comprende básicamente aspectos económi­
cos, políticos,jütídicos y, accesoriamente, otros elementos de tipo so­
ciológico, estadístico, administrativo, etc. Lo anteriormente dicho im­
plica que los ingresos estatales y las erogaciones que el Estado efectúa
tienen el carácter de fenómenos financieros, que considerados diná­
micamente y en su conjunto conforman la actividad financiera.
Las variadas combinaciones de que pueden ser objeto los elemen­
tos políticos, económicos y jurídicos daillugar a diversas clases de in­
gresos y gastos, ló cual depende de las mutaciones del sistema del cual
forman parte.
Quiere decir, entonces, que sólo será posible la comprensión del
fenómeno financiero si se llega a él mooiante un proceso de síntesis de
los elementos precedentemente mencionados, constituyendo esa con­
junción sintética la ciencia que se denomina "fmanzas públicas" o "ha­
cienda pública", cuya validez científica es objeto de arduas y a veces
duras discusiones, conforme ya veremos (cap. IV).
En cambio, si se desea examinar analíticamente los elementos
que integran el fenómeno financiero, concordamos en que ello sólo se
podrá lograr con el estudio de diversas disciplinas particulares, de las
cuales las principales son la economía financiera, la política financiera
y el derecho financiero. Resulta innegable que estas disciplinas tuvie­
ron amplio desarrollo mediante los análisis singularizados que lleva­
ron a cabo talentosos autores. La cuestión de si, aun así, pueden consi­
derarse como parte integrante de las finanzas públicas (como sostienen
algunos autores) carece del menor interés para el estudio que realiza­
mos, por lo que omitimos su tratamiento.
10. ESCUELA y TEORÍA SOBRE LA NATURALEZA DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA.
La controversia sobre la naturalezn política o económica de esta
actividad enciena más elementos ficticios que reales y obedece
. preva:lent.emente'a: problemas semánticos, dado que la solución al apa­
rente enigma es por demás sencilla.
El asunto que se pretende plantear como discutible se puede sim­
plificar de la siguiente manera:
1) Un gobernante, desde que comienza a serlo, necesita cumplir,
al menos en teoría, con los fmes para los cuales fue designado, que
supuestamente se cleben trr.ducir en una cada vez mejor protección Y
bienestar para la población. Si así no lo hace, será despedazado por la
opinión pública, O expulsado utilizando los medios que la Constitución
24 HtCTOR B. VILLEGAS
Estas razones excluyen toda posibilidad de que la actividad fi­
nanciera represente un acto de consumo, de intercambio, o que pueda
ser explicada por la teoría de la utilidad marginal (Griziotti, Princi­
pios ...• p. 8).
10.2. Teorla8 sociológicas.
Estas concepciones han sido mal ubicadas entre aquellas que tra­
tan de explicar la actividad financiera. Lo que acá se discuti6 es una
cuesti6n de ciencia polítiéa, o aun de sociología. cual es la realidad de la
existencia del Estado y lo que se esconde bajo sus atributos de mando.
Cierto es que Wilfredo Pareto criticó los estudios financieros, pero
lo hizo por entender que sus cultores elaboraban principios en el terre­
no teórico. desentendiéndose de la verdad experimental. En ésta. las
pasiones, los sentimientos y los intereses prevalecen sobre las teorías y
doctrinas.
Según Pareto, y dada la heterogeneidad de las necesidades e inte­
reses de los componentes de la colectividad. los juicios de los individuos
quedan. en realidad. subordinados al criterio y voluntad de los gober­
nantes. que establecen su orden de relación conforme a su propia con­
veniencia
El Estado -afirma Parero-- es s610 una ficción en cuyo nombre
se impone a los contribuyentes todos los gravámenes posibles, y luego
se gastan para cubrir no ya sus pretendidas necesidades sino las infi­
nitas de la clase dominante. No es, entonces, el Estado (concebido como
órgano político supraindividual) el que gobierna efectivamente y elige
en materia de gastos e ingresos públicos. sino las clases dominantes,
que imponen al llamado "Estado" sus intereses particulares. Por ello,
el Estado no es un ente superior y distinto de los individuos que lo
componen, sino tan sólo un instrumento de dominación de la clase
gobernante.
Esto lleva a Pareto a sostener que las elecciones financieras no
son sino decisiones de la minoría gobernante, compuesta por un con­
junto de individuos fuertes y dominadores, coordinados entre sí, que
ostentan el poder y que imponen su voluntad a la mayoría dominada,
que está compuesta por una masa amorfa de individuos sometidos.
Para eso y para quienes adhieren a estas teorías, tanto en los hechos
financieros como en sus consecuencias, es necesario investigar las fuer­
zas que actúan en la realidad, provocando, conforme a sU propia conve­
niencia personal. las trasformaciones estructurales de la vida nacional
y los nuevos equilibrios. tanto económicos como sociales. Cercano a
esta postura está Amilcare Puviani, con su teoría sobre las "Ilusiones
fmancieras" (autor cit., Teoría de la ilusión financiera, Instituto Espa­
ñol de Estudios Fiscales, 1973, p. 7).
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 25
Dicha tesis sostiene que la minoría dominante. buscando siem­
pre la línea de la menor resistencia que pueda oponer la clase domina­
da, trata, mediante la creación de ilusiones financieras, de ocultar a
los ciudadanos la verdadera carga tributaria que sobre ellos recae (p.ej.,
mediante impuestos a los consumos disimulados en los precios) y, al
mismo tiempo, de exagerar los beneficios que proporciona mediante la
prestación de servicios públicos. .
N o obstante el ingenio de esta teoría en cuanto a revelar los arti­
ficios destinados a engañar a la población, no puede ello 11evar a· una
generalización total que incluso conduzca a desconocer la realidad del
Estado.
Sostiene Griziotti (Principios ... , p. 9) que es justo desenmasca­
rar los intereses particulares que se anidan detrás de los del Estado, y
considerar las fuerzas y las consecuencias de los hechos financieros
observando la verdad experimental.
Pero, para el autor italiano, esta misma verdad pone de relieve la
continuidad histórica del Estado, como organizaci6n política y jurídica
unitaria y consciente que posee un patrimonio propio y su posibilidad
de recursos y gastos, característicos de una misma organización políti­
ca y jurídica que se extiende en el tiempo y en el espacio. Además, es
innegable la realización de fines estatales que siguen en la historia
una secuencia o continuidad indefectible, junto con la caducidad de los
fmes e intereses eÍuneros de las clases dominantes.
I
10.3. Teorlas poltticas. !­
Las diversas tesis que se conocen bajo esta común denominación,
y cuyo mejor expositor fue Griziotti, entienden que el problema refe­
rente a la naturaleza de la actividad financiera sólo puede ser resuelto
partiendo de su sujeto activo, o sea, el Estado.
Afirma el maestro italiano que, teniendo presente tal circunstan­
cia y que son los fines del Estado los que se satisfacen con la actividad
financiera, se debe aceptar que esta actividad tenga necesaria y esen­
cialmente una naturaleza política (Griziotti, Principios ... , p. 11).
El autor italiano tomaba como puntos de partida al sujeto activo,
o sea, al Estado, los procedimientos coercitivos mediante los cuales se
procuraba recursos, los fines de bien público que perseguía el Estado y los
principios de repartición de la carga financiera entre los particulares.
En cuanto a los medios de que se vale la actividad fmanciera,
Griziotti reconoce que son de naturaleza semejante a la de los medios
económicos, pero establece importantes diferencias en el aspecto cuali­
tativo y cuantitativo. Estas diferencias se fundan en el hecho de tra­
tarse de sujetos distintos. De tal modo, el autor citado sostiene que los
22 HÉCTOR B. VILLEGAS
'\.
debían contribuír conforme a sus respectivas capacidades, obtenidas
bajo la protección del Estado.
El autor francés Juan Bautista Say no veía con tanto agrado este
presunto intercambio de servicios y contribuciones, y sostenía que la
actividad financiera pertenecía a la etapa económica del consumo.
Simplificando al máximo su pensamiento, Say insistía en que el
fenómeno fmanciero representa, en definitiva, un acto de consumo co­
lectivo y público, por lo cual los gastos públicos se deben considerar
consumos improductivos de riqueza y se pueden comparar con el gra­
nizo por sus efectos destructores. Afirmaba el economista francés que
cuando un valor ha sido pagado por el contribuyente está perdido para
él, y cuando el valor es gastado por el gobierno se pierde para todos, no
ofreciendo ventaja para la colectividad. Es decir que, en definitiva, el
Estado sustrae bienes a los particulares, quienes, si los conservasen en
su poder, los utilizarían mejor y más productivamente.
Una de las teorías más inteligentes que puede ser extraída de
estas concepciones corresponde al autor De Viti De Marco, quien con­
creta su opinión sosteniendo que todas las cuestiones financieras tie­
nen solución en una teoría "de la producción y el consumo de bienes
públicos", de igual modo que todas las cuestiones de economía privada
se hallan en una teoría similar pero referida a bienes privados. Es
decir, en vez del individuo, aparece actuando el Estado; en lugar de la
actividad individual, surge la acción colectiva. Esta concepción
productivista propone el principio del "máximo rendimiento económi­
co", que tendría plena vigencia en su modelo de "Estado démocrático­
cooperativo", en contraposición con el "Estado absoluto u oligárquico".
Una postura diferente adopta el inglés Hugh Dalton, quien parte de la
idea según la cual el criterio fundamental debe surgir de la compara­
ción de los dos lados de la actividad financiera, es decir, de la carga de
la tnbutación y los efectos del gasto público. Teniendo en cuenta estos
aspectos, el autor inglés propicia la aplicación del principio de la "utili­
dad social máxima". Ésta se produce cuando la utilización por el Esta­
do de las riquezas extraídas de los particulares tienen efectos social­
mente ventajosos. En tal caso se hallan, por ejemplo, la construcción
de viviendas, la prevención de enfermedades y las pensiones a la vejez,
cuya ventaja social es superior a los gastos suntuarios que realizan las
clases económicamente más dotadas.
Comparando estos criterios observamos sus profundas diferen­
cias, las cuales simbolizan lo que antes dijimos sobre las distintas ac­
tividades gubernamentales conforme al tipo de política económica que
se quiera desarrollar. El principio del máximo rendimiento eco­
nómico es valedero para las actividades estatales que sólo persiguen
la Qbtención de recursos para cubrir gastos, con un Estado ligado a la
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 23
cobertura de necesidades públicas primarias. Talla posición de los li­
berales clásicos. Por el contrario, el principio de la máxima venta­
ja social tiene clara raigambre política intervencionista, y es la más
apropiada pBl'L! aquella actividad relacionada con la obtención de fines
económicoS o sóciales, como pueden ser el aumento de la producción,
las exportaciones, la salud, la educación y el bienestar social en general.
La primera postura ratifica los conceptos ya esbozados anterior­
mente por Bastiat, quien consideraba la actividad financiera COmo un
casO particular de cambio, por 10 cual los tributos eran, en realidad, las
retribuciones a los servicios públicos.
La segunda postura (la de Dalton) se inspira en la de Wagner, y
justificó las políticas que propiciadas por Keynes, sustituyeron el rei­
nado del liberalismo.
Otra teoría inc1uída dentro de las económicas es la de Sax sobre
la utilidad marginal. Para este autor, la riqueza de los contribuyen­
tes podía ser gravada por el impuesto sólo cuando su erogación fuese
más.útil para los gastos públicos que para el empleo que el contribu­
yente podía hacer de ella por su cuenta.
Para efectuar esa comparación, Sax recurre a la noción del valor.
Cada individuo realiza una valoración de sus necesidades creando una
escala en orden de importancia. Del mismo modo, el Estado realiza
una valoración de los servicios públicos para saber qué parte de sus
riquezas es justo que entreguen los particulares, conforme al propio
valor que éstos asignan al servicio público. Griziotti ha criticado las
teorías de las escuelas económicas porque descuidan la diferente situa­
ción en que se hallan los hombres cuando desarrollan su actividad
económica y cuando están sometidos a la soberanía del Estado. Habi­
tualmente, la actividad económica de los particulares se desarrolla se­
gún relaciones de derecho privado, por lo cual cada uno es libre de
producir, intercambiar y consumir la riqueza conforme a sus propios
criterios. La actividad financiera pública, en cambio, se desarrolla se­
gún relaciones de derecho públicq, por lo ~ualla demanda de los servi­
cios públicos generales o uti uniuersi es presunta y la interpretan los
gob~rnantes. Por tl;tnto,Ja oferta de estos servicios públicos no puede
ser. :rehusada por los ciudadanos, los cuales están obligados coácti­
vaménte a pagar los tributos necesarios para hacer funcionar estos
servicios. Griziotti niega, en consecuencia, la identificación de activi­
dad económica y financiera. Al proveer a las necesidades públicas, el
gobernante no puede tener en cuenta las sensaciones de cada individuo
y la apreciación que éste haga sobre la bondad o utilidad de los servi­
cios públicos. Ante ello, al Estado no le queda otro camino que tornar
homogénea la voluntad de la colectividad y sujetar las voluntades indi­
viduales que eventualmente disientan de la voluntad del Estado.
28 HÉCTOR B. VILLEGAS
3. ESBOZOS FINANCIEROS ANTERIORES AL SIGLO XVIL
Aunque en épocas remotas distintos escritores se ocuparon en
parte de la materia que hoy comprendemos en la teoría fmanciera, no
sería acertado atribuírles una labor científica o técnica, que tuviera el
alcance y el concepto fundamentales de lo que hoy se entiende por fi­
nanzas. Se debe tener en cuenta, especialmente, que en 10sEstados de
la antigüedad la riqueza se obtenía mediante la guerra y la conquista
de otros pueblos, es decir, en forma muy distinta del proceso económico
actual. Se suele mencionar prácticas financieras en Egipto, Grecia y
Roma, pero nada en cuanto a teoría, ya que la omnipotencia del Estado
no permitía la discusión de los asuntos públicos. Sólo se destacan unos
escritos de Jenofonte que incluyen un breve examen de tipo fmanciero.
Estos procederes no formaban parte de un sistema concebido en
forma orgánica. Los recursos surgían de un conglomerado de medidas
destinadas a satisfacer las necesidades inmediatas de los gobernantes,
medidas que eran diseñadas por autores cuyos nombres no trascendie­
ron. Surgieron gravámenes tales como la "liturgia" ateniense, la
"vicesima hereditatum" romana y el "catastro" florentino, pero estos
institutos eran establecidos, modificados o abandonados por motivos
diversos, y no por razones teóricas que así lo aconsejaran. Es decir: no
se puede negar a1guna conexión entre la ciencia de las finanzas y cual­
quier estudio del pasado vinculado a las imprescindibles necesidades
económicas del gobernante, así como tampoco olvidar los muy disímiles
escenarios y medios sociales que aparecieron en el curso de la historia
y las variantes que imponen el medio, el lugar y la época.
Por otro lado, la concepción del Estado era muy diferente. En
términos generales, el Estado se identificaba con quien ejercía el go­
bierno, el cual procuraba sus ingresos personales principalmente por
conquistas guerreras o donativos que pagaban sus súbditos a cambio
de justicia o protección. A su vez, los gastos que hoy llamamos públicos
se cubrían con los ingresos personales del jefe de gobierno.
Como vemos, la actividad pública financiera era simple, y, como
dice Oría, las semejanzas entre los temas antiguos y modernos de la
ciencia que nos ocupa corren parejas con la alquimia del pasado y la
química de hoy (Oría, Finanzas, Bs. As., 1948, t. 1, p. 22).
Durante la Edad Media siguió rigiendo la indiferenciación entre
bienes del Estado y gobernantes, por lo cual no se produjeron cambios
significativos.
Se suscitan, sin embargo, variantes de importancia en la estruc­
tura social, dado que los señores feudales pasaban a un primer plano y
la producción quedaba a cargo de los vasal1os, individuos subordinados
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 29
a los primeros. Pero se carecía todavía de postulados económicos tales
como los conocidos en nuestros tiempos, aparte de que estaba aún dis­
tante la actual concepción de Estado. Así, las gabelas y otros tributos
exigidos por los señores feudales eran obtenidas a cambio del privilegio
para el vasallo de usar la tierra y realizar trabajos viles durante toda
su vida contando con la protección del noble poseedor del feudo (amplia­
remos este-tema en el cap. VI, punto 3).
4. AVANCES OPERADOS A PARTIR DEL SIGLO XVIL
.. La situación antes descrita comenzó a cambiar en el siglo XVII
en materia financiera, básicamente porque se afianzó la soberanía del
Estado sobre cualquier otro poder, aun cuando persistió la confusión de
patrimonios entre monarca Y Estado. Lo cierto es que se desarrollaron
explosivamente las poblaciones urbanas en detrimento de las propieda­
des rurales de los señores feudales y creció el comercio con una fuerza
nunca antes vista. Fue cesando el fraccionamiento feudal y apareció el
concepto de Estado-Nación, originando la jerarquización de los reyes.
Se elevaron al rango de monarcas absolutistas y pasaron a simbolizar
la soberanía estatal.
Como es lógico, esta concepción debía originar actividad financie­
ra, porque se requerían gastos para reclutar a los hombres que forma­
ban sus ~ércitos y para otras necesidades que forzosamente producía
la administración de la cosa pública. Se necesitaban recursos y perso­
nal técnico que asesorara a los monarcas sobre cómo conducir 10 mc::jor
posible el manejo de la hacienda pública.
Es decir, el primer concepto de soberano-Estado obligó a aplicar
postulados o reglas económicas y fmancieras.
5. EL CAMEBALlSMO.
Surge entonces la corriente conocida como "cameralismo" o
"mercantilismo", que es la primera en examinar los problemas econó­
micos y fmancieros desde el ángulo del Estado como sujeto de ellas, 10
cual lleva a decir a algunos autores que las doctrinas cameralistas son
la primera expresión de las ciencias de las fmanzas públicas (así, W.
Gerloff,Fundamentosde la ciencia financiera, t. 1, p. 14).
Resumiendo al máximo esta teoría tenemos:
1) Que como primera medida sus impulsores se abocaron a la
racionalización de la legislación fiscal y ~ enunciar qases de buena
política económica estatal, es decir, financiera.
26 H~CTOR B. VILLEGAS
,­
medios de la actividad financiera pueden ser abw1dantes frente a fmes
que son, por lo común, relativamente limitados; en tanto que los de la
actividad económica son escasos en relación con fines habitualmente
numerosos.
Estas ideas, brevemente resumidas, llevan al tratadista italiano
a sostener que la actividad financiera es un medio para el cumplimien·
to de los fmes generales del Estado en coordinación con toda su activi­
dad, y su conclusión es que las acciones desplegadas son necesaria­
mente políticas. Podrán variar los fines según las comentes políticas
que prevalezcan en los distintos países, pero es innegable la existencia
de objetivos estatales que exceden los de dichas comentes. En conse­
cuencia, y según Griziotti, la orientación general de la actividad finan­
ciera es política, aun reconociendo que sus elementos constitutivos son
complejos.
En su última producción, Sáinz de Bujanda llega a la conclusión
de que la razón última y decisiva que impide que la actividad fmancia­
ra pueda ser subsumida por los esquemas del comportamiento econó­
mico de los individuos radica en que, ni siquiera por hipótesis, las deci­
siones que jalonan el desenvolvimiento de aquélla pueden ser explicadas
por puros y estrictos criterios de economicidad. Al contrario, cuando el.
Estado actúa, lo hace siempre, ineludiblemente, a impulso de un cálcu­
lo político, es decir, ponderando el conjunto de variables de muy diver­
sa significación que determinan, en su confluencia, el óptimo de una
decisión sustancialmente política.
No obstante este categórico concepto, el autor español reconoce
que no queda en modo alguno eliminada la posibilidad de que por otras
vías se logre el esfuerzo teórico de suministrar ciertos tipos de explica­
ción de la actividad fmanciera que no aspiren a mostrar por qué se
llegan a producir determinados comportamientos de los entes públicos,
sino lo que ocurre cuando esos comportamientos se han producido-'-es
decir, sus efectos--, o bien, los objetivos que con él se deben perseguir
para que se pueda predicar de ellos su racionalidad desde una perspec­
tiva estrictamente eci>nóIDica. Concluye el tratadista sosteniendo que
la concepción política dela actividad financiera no sólo no está reñida
con la existencia delma plul"aIldad de sabéres en tomo de las finanzas
públicas, sino que alcontrario, los demanda como complemento inex­
cusable (autor cit., Sistema de derecho financiero, t. 1, v. 1, ps. 119
a 122).
~~e\~~¡n, .. Rd;''''~~~· 27
\\
. "-­
.~ '2820
CAPíTULo II
DESARROLLO HISTÓRICO DEL PENSAMIENTO
FINANCIERO Y SU REALIDAD CIRCUNDANTE
1. NOCIÓN.
En su desenvolvimiento histórico, los estudios financieros han
sufrido grandes oscilaciones. Mientras en algunas épocas se consideró
que 10 financiero era parte de la política general del Estado, en otras se
pensó que era un sector de la actividad econ6mica. Si bien la ciencia
financiera concluyó por independizarse y comenzó a ser tratada en for­
ma autónoma por diversos autores, siempre se percibió la pugna de
inclinar su campo de acción hacia lo económico o lo político, no faltando
quienes intentaron darle un matiz predomina ntemente jurldico.
2. IMPoRTANCIA. DEL TEMA.
La historia del pensamiento fmanciero proporciona valiosos an­
tecedentes respecto de los postulados que hoy sustentan las finanzas
públicas y es una razonable explicación de por qué se llegó a diferentes
concepciones de esta ciencia conforme a la orientación de sus cultores.
Hay indiscutibles lazos de unión entre las doctrinas que auspi­
ciaron determinados tipos de actividad financiera y los principios filo­
sóficos que inspiraron las distintas concepciones políticas del Estado
(conf. Martín, Ciencia ... , p. 40).
PDr ~traparte,es también observable que el desarrollo bistóriCQ
de las ideas en materIa de finanzas públicas está influído por la evolu~
ción de los hechos, así como éstos fueron inducidos por el pensamiento
financiero. De ahí que J arach hable de la recíproca dependencia de la
historia del pensamiento y de la historia de los hechos de las finanzas
públicas (autor cit., Finanzas ... , p. 193).
A los ¡mes de reseñar debidamente el tema, es necesario referir.
se, preponderantemente, a los aspectos políticos, económicos y luego
jurídicos cuyo conocimiento, en el devenir histórico de las ideas, pueda
echar luz sobre las doctrinas y realidades actuales.
32 HÉCTOR B. V1LLEGAS
suadir actividades, todo 10 cual retrasaba el progreso de la sociedad. De
tal forma, el soberano debía quedar relevado de vigilar el trabajo de los
particulares; al contrario, su deber consistía en garantizarlo, cumpliendo
sus funciones esenciales, consistentes, básicamente, en la defensa na­
cional, el orden interior y )a administración de justicia.
De esta concepción surgieron los siguientes principios básicos:
1) El Estado se debía limitar en sus tareas y cometidos, sin in­
terferir en la economía de la Nación. Lo recaudado por los impuestos se
debía ceñir a obtener los recursos indispensables para satisfacer las
necesidades públicas primarias (defensa exterior, seguridad interior,
administración de justicia) y algunas secundarias, tales como la ins­
trucción y la realización de obras y establecimientos necesarios para
toda la comunidad, pero de imposible o no rentable financiación para
individuos o grupos.
2) Los impuestos debían ser neutrales, esto es, se debían selec­
cionar aquellos que alterasen en el menor grado posible los precios del
mercado y la distribución de los ingresos.
3) El presupuesto anual del Estado debía ser equibbrado, consi­
derando fenómenos patológicos tanto los déficit como los superávit de
dicho presupuesto.
4) Se hacía una clara distinción entre las finanzas ordinarias, en
las cuales los gastos se cubrían con impuestos y recursos patrimonia­
les, y las finanzas extraordinarias, donde eran admisibles excepcional­
mente el endeudamiento y otras medidas monetarias. Pero se advertía
que la deuda pública era un peligro a largo plazo que podía llevar a la
bancarrota.
5) Se auspiciaba la división del trabajo, aun a nivel internacio­
nal, 10 que permitía a cada grupo especializarse en una tarea determi­
nada. obteniendo así los mejores resultados.
En el plano fiscal, son célebres las cuatro máximas de Adam
Smith sobre: 1) impuesto en proporción a las rentas obtenidas bajo 13
protección del Estado; 2) certeza en la tributación, de modo tal que las
normas sobre tiempo. forma y cantidad deberán ser inteligibles para
cualquier persona; 3) el tributo deberá ser regido en el tiempo Y modo
que sea más cómodo y conveniente para los contn"'buyentes; 4) deben
ser evitados los gastos excesivos de recaudación para que el Tesoro
reciba lo llUÍXimO posible..
8. L.&s~ I'ÚBLlCAS COMO DJSClPUN&1NDIlPENDIEJIiI
DEU.~{$IGLoXlX).
Si bien las corrientes do~rinales recién vistas brindan impor­
tantes apmtes científicos a las finanzas, contribuyeron a su total ab­
!
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 33
somón por la economía, por lo cual las finanzas públicas siguieron
careciendo de contenido propio.
Fue en el siglo XIX cuando la ciencia de las finanzas comenzó a
sist;ematizarse como disciplina con contenido propio e independiente de
la economía.
Cierto es que, durante la primera parte del mencionado siglo, el
peosamiente financiero continuó bajo la influencia de los economistas
clásicos,lo mal llevó a que 13 mayoría. delos Estados occidentales limi­
taran su actividad financiera a lo imprescindible para aseguTar, bási­
camente, 1as necesidades primarias de los ciudadanos. O sea, su acti­
vidad tenía finalidad primordialmente f'J.Seal
También es destacable que, durante el siglo en .cuestión, los Es­
tados se autolimitaran mediante las normas jurídicas emanadas de las
Constif;ucianes que fueron surgiendo. Esto significó que el Estado so1o
debía adoptar resoluciones financieras toodiante disposiciones legales,
yeso tuvo signifiaitiva trascendencia para que este sector del conoci­
miento comenzase a ,adquirir una importancia yun volumen que re­
quirieron mltores propios.
Porúltimo, es indiscutiblelainfluencia del sistema filosófico ori­
ginado en Hegel. el cual generó doctrinas que se opusieron al natm:alismo
de los clásicos y exigieron que el Estado fuera más allá de la protección
de los derechos individuales Ydesempeñara un papel más activo en las
cuestiones económicas y sociales.
Fue en la segunda mitad del siglo XIX cuando surgieron talentosos
autores que estudiaron en profWldidad este especial tipo de actividad
que forzosamente debía llevar a cabo el Estado.
En 1860 surgió la obra de Lorenz Von Stein, quien elaboró toda
una construcción científica de las finanzas públicas sobre la base de la
teoría de la productividad.
Aparece también la obra de Adolph Wagner (1883), quien sostie­
ne que el aspecto financiero no consiste sólo en la producción del Esta­
do y sus gastos, sino también en la redistribución del ingreso, y propo­
ne que el impuesto sea progresivo. El propósito era el de recaudar fondos
de las clases más pudientes y distribuírlos, en forma de servicios públi­
cos y otros beneficios, a los sectores más necesitados.
Otra obra relevante fue el Traité de la science des finances (181'1),
de Leroy Beaulieu, con un enfoque global de los principales aspectos de
la nueva ciencia, ya independizada de la economía.
En el período mencionado aparecen estudios de grandes
financistas, como Maffeo Pantaleoni, Antonio De Viti De Ma:oon,
Giuseppe Rica-Salerno, Leo Mazzola, Knut Wicksell, Emil Sax y Edwin
Seligman, entre otros.
Estos autores presentan diversos enfoques (vanos de ellos pue­
den ser vistos en Jarach, Finanzas ... , ps. 16 Y ss.), pero también el

30 HÉCTOR B. VILLEGAS
2) Su tesis predominante consistió en incrementar las exporta­
ciones y limitar al máximo las importaciones, para obtener un saldo
neto a favor en la balanza de pagos. Se trataba de vender anualmente
a los extranjeros un valor superior al que se obtenía de ellos. Esto
provocó un excesivo proteccionismo para fomentar las exportaciones,
cuyos gravámenes eran reducidos o incluso abolidos. Al contrario, se
restringió la importación, elevando las gabelas y derechos aduaneros
para esas operaciones.
3) El objetivo fue defender la acumulación de dinero metálico, lo
cual se consideraba indispensable para el comercio y la industria, ya
que mediante los depósitos de metálico el Estado adquiría los bienes y
servicios indispensables y tenía a mano una reserva para contingen­
cias especiales.
Pero advirtamos el marcado predominio del aspecto político. Los
temas de economía se desarrollaban, pero &ólo en cuanto a la actuación
patemalista del Estado y al buen cuidado de las fmanzas de los sobera­
nos. Un cameralísta famoso sostuvo que correspondía al príncipe ad­
quirir y conservar los medios necesarios para "mantener su rango y
satisfacer sus deseos" (Ludwig Von Seckendorft).
La culminación del cameralismo se halla en la obra de dos aub:!­
res: Von Justi y Sonnenfels (citados por Jarach,Finanzas... , p. 4).
6. LA FISIOCRACIA.
La doctrina se inicia con Quesnay y es continuada por talentosos
autores, como Mercier de la Riviere, Turgot, Dupont de Nemours y
Mirabeau. Esta concepción, si bien nunca llegó a ser integralmente
puesta en práctica, tuvo el mérito de ser el primer intento de creación
de un sistema científico de la economía y de haber ensayado incluso un
una serie de principios fundamentales, entre los cuales se hallan sus
enfoque macroeconómico en la "Tableau Économique" (Quesnay, 1758).
La posición económica se basó en que el orden natural era esta­
John Stuart MilI, se ocuparon de problemas financieros y, especial·
blecido por Dios para proporcionar el bienestar de los hombres y que
actuaba merced a la acción libre de los individuos en la búsqueda de su
interés, con la consiguiente remoción de ~as trabas del Estado a las
actividades individuales con la adopción del lema "laissez {aire, laissez
passer".
Su teoría económica consistió en considerar que la única activi­
dad humana de la cual se obtenía un producto neto era la explotación
agrícola, porque dicho producto era superior a los medios empleados
para S\l obtención. . ~
En relación con las finanzas públicas, contribuyeron con su reac­
ción contra la multiplicidad de gravámel:es existentes por considerar
que coartaban la libertad individual y C.:ln su propuesta de crear un
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 31
,
impuesto único sobre la renta de la tierra, rédito éste al que considera­
ban como el único acrecentamiento real de riqueza.
También fue importante su aporte en dos aspectos: por un lado,
su convencimi~nto de que los gastos públicos se debían limitar al pro­
ducido de los impuestos, límite éste establecido por el "orden natural"
(conf. Jarach,Finanzas... , p. 6), y, por otro, que los impuestos eran un
sacrificio mediante el cual los ciudadanos pagaban la protección del
Estado (ver: Morselli,Los presupuestos científicos de la hacienda pú­
blica, Madrid, 1964, p. 97).
7. EL LIBERALISMO CLÁSICO.
Esta comente, cuyo exponente más representativo es la escuela
clásica inglesa fundada por Adam Smith, significó el comienzo de estu­
dios sistematizados con relación a los gastos y recursos del Estado,
aunque concibiéndolos como integrantes de una economía pública, que
no era sino parte de la economía general.
Adam Smith, en su obra fundamental, Investigación de la natu­
raleza y causas de la riqueza de las naciones (1776), dejó sentadas una
serie de bases relativas a la actividad fmanciera del Estado partiendo
de premisas filosófico-políticas que significaron una profunda
trasformación en relación con las ideas entonces imperantes. Por un
lado puso de relieve la neta diferenciación entre el ente "Estado" Y la
persona del gobernante (con la consiguiente y obligatoria separación de
sus bienes), y, por otro, efectuó un riguroso análisis de la actividad
económica en sus diversas etapas, delimitando un independiente Y es·
pecífico sector del conocimiento humano (el económico) y exponiendo
i
célebres reglas sobre la imposición. Sus seguidores, David Ricardo y
(
mente, de tributación,
I
J
El pensamiento económico de Smith fue decididamente influído
por los fisiócratas, no obstante disentir de muchas de sus posturas.
~Sus principios se fundaron en la vigencia de la libertad de los
i individuos, quienes al buscar el logro de su propio beneficio obtenían el
de toda la colectividad, aun cuando no se lo propusieran. En su activi­
dad económica, el sujeto "procura sólo su propia ganancia y en éste,
como en otros casos, una mano invisible 10 conduce a lograr un fin que
no formaba parte de su designio" (Adam Smith,Investigación ... , libro
IV, cap. 2).
Consecuencia lógica de lo anterior era que la intervención del
Estado resultaba negativa, tanto cuando quería incentivar como di·
 36 H~CTOR B. VILLEGAS
da; también son destacables artículos de nuestra ciencia en la obra
Estudios financieros, de Horacio García BelsWlce.
En la ciencia especializada denominada "política financiera" re­
sultaron trascendentales las obras de Duverger y Lauré, siendo de des­
tacar una meritoria monograña sobre la materia del académicoGarcía
Belsunce..
En "economía financiera"registramos como de gran valodos tra­
bajos de los franceses Brochier, Tabatoni y Barrere. En "sociología fi­
nanciera" destacamos el trascendental estudio sobre Ilusiones finan­
cieras, de Amílcare Puviani, aparte de las obras de Pareto~
En cuanto al derecho financiero, es imposible agotar la gran
eantidad de excelentes producciones habidas en la especialidad. En
España mencion~os a Sáinz de Bujanda, Ferreiro Lapaua, Pérez de
Aya1a, Gonzá1ez García, y a muchos otros jóvenes autores que se desta­
can en la actualidad. En Italia hallamos estupendas realizaciones, como
las de Graziani, Tangorra, Ingrosso, Tesoro y Pugliese. En Francia se
consideran clásicas las obras de Gaston Jeze y de Allix. En la Repúbli­
ca Argentina tuvo decisiva influencia la obra de Giuliani Fonrouge, la
eual, después de su fallecimiento, fue magníficamente actualizada por
Susana Navarrine y Rubén Asorey.
Por último, y en lo que hace al derecho tributario, hay Wla
interesante producción brasileña con Gomez de Sauza, Baleerio, Souto
Maiar Berges, Becker, de Barros Carva1ho y Ataliba, entre otros. En
Italia tenemos las obras de Allorio y de Alessi-Stammati, además de
las clásicas producciones de Giannini y Berliri, que fueron continua­
das (aunque con diferencias de enfoques) por Micheli y Maffezzoni. En
AJemania fue trascendental el aporte de Albert Hensel, siendo impor­
tante actualmente la obra de Kruse. Uruguay tiene Wl alto represen­
tante en Ramón Valdés Costa, quien ha sido calificado como el "padre
del dereclto tributario latinoamericano". Nuestro país ha tenido y tiene
-excelentes mItores de la materia, encabezados por Dino Jarach en su
actividad científica en nuestras latitudes. Lo siguieron García Belsunce,
Luqu.i, Andreozzi, Bielsa y De Juano. Un brillante antecesor de estos
tratadistas fue Manuel López Varela.
lO. DECADENCIA DEL INTERVENCIONISMO Y TE01ÚAS AFINES.
Como antes se vio, las ideas intervencionistas hicieron irrupción
eneI mundo occidental y la actuación estatal se extendió cada vez más,
tanto cuantitativa como cualitativamente. Paralelamente al
intervencionismo aparecieron el estatismo y el desarrollismo.
Durante aproximadamente 40 años, prácticamente todos los go­
biernos occidentales (,aun guiados por partidos de distintos signos) com-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 37
partieron una ideología más o menos similar, inspirada en una misma
teoría, el keynesianismo. que pretendió justificar de manera científica
las intervenciones del Estado como garantía de empleo y crecimiento.
El ideal común era atractivo porque intentaba armonizar la prosperi­
dad económica con la justicia social, y los medios para lograrlo eran la
centralización estatal. con el acaparamiento de las más diversas acti­
vidades, la fiscalidad progresiva y la redistribución social.
Tampoco por ese camino fue alcanzado el ideal y, después de cier­
tos períodos de bonanza, volvieron a acentuarse las crisis, el subdesa­
rrollo Y. principalmente, la inflación. I~
Pero el principal fracaso fue el de constatar que el proceso de
redistribución, sin la creación previa de Wla economía sólida, se cons­
tituía decididamente en Wl factor de retroceso. y que cada vez había
menos riqueza para distribuír. De allí la decadencia y quiebra del "Es­
tado providencia".
En la República Argentina, la adhesión al intervencionismo prac­
ticada en los últimos casi cuarenta años ha tenido consecuencias dra­
máticas, que conviene recordar para no caer en el dicho de que el hom­
bre es el único animal que tropieza dos veces con la misma piedra. El
país retrocedió: estaba entre los diez primeros del mundo y cayó hasta
la octogésima colocación. En el año 1989, la inflación adquirió caracte­
res impresionantes, la economía se salió de madre y comenzaron los
trágicos saqueos a los comercios expendedores de alimentos, efectua­
dos por una población desesperada que empezó a carecer de los elemen­ iJ
tos más necesarios para la supervivencia. 'il
Los componentes de este sistema dañino estuvieron dados, bási­
camente. por Wl intervencionismo exagerado dentro de Wla política
económica llamada "economía dirigida". Dentro de grandes oscilacio­
:fl'
nes, conforme al gobernante (o al ministro de Economía) de turno, el
sistema pretendió ubicarse en una "tercera posición", ajena tanto a la
economía centralizada del comunismo como a la economía del mercado
propia del1iberalismo. En este régimen híbrido, se intentó tomar "lo
mejor" de ambos sistemas, con el resultado exactamente inverso de
adoptar 10 peor de ellos.
En una primera etapa se pl'ocedió a la estatización. Esta políti­
ca condujo a que el Estado absorbiera las más grandes empresas del
país y las principales actividades. Pasaron a sus manos los ferrocarri­
les, los teléfonos, el petróleo, el gas, el ca:rb6n y la minería, los servicios
electrónicos, los puertos, las flotas naviera y aérea, los silos para alma­
cenamiento de granos, la casi totalidad de los trasportes terrestres, el
comercio exterior y muchos otros grandes emprendimientos.
E~ corriente estatizadora pretendió ser luego atenuada mediante
el "intervencionismo planificado", en el cual el Estado dejó de tomar

34 HÉCTOR B. VILLEGAS
'1.
rasgo común de elaborar una disciplina con su objeto propio de estudio,
el de la actividad financiera del Estado, o sea, la ciencia de las finanzas
públicas.
9. TENDENCIAS CONTEMPORÁNEAS (SIGLO XX).
Esta nueva ciencia, a través de su variado enfoque doctrinal,
tomaba como base los postulados hoerales clásicos (con algunas excep­
ciones, la más notoria de las cuales es la de Wagner) y reflejaba el
ámbito socioeconómico de la época anterior a la Primera Guerra Mun­
dial. Pero a partir de ahí se produjo una profunda conmoción. Después
del conflicto bélico se desataron crisis económicas que culminaron con
la profunda depresión del año 1930, un acontecimiento que influyó de­
cisivamente en el pensamiento económico-fmanciero.
Otro nuevo ataque a las concepciones clásicas surge de la Segun­
da Guerra Mundial, que culminó en políticas de posguerra que debie­
ron resolver problemas de muy diversa índole y que exigieron el cum­
plimiento de tareas estatales diferentes de las entonces consideradas
como ideales, lo cual contribuyó a dar por tierra con las ideas liberales
acerca del automatismo del mercado y del papel pasivo que en la econo­
mía debía desempeñar el Estado.
Es así como surgen nuevas doctrinas, que procuran el fortaleci­
miento de la actividad pública en el ámbito económico y social, otor­
gando al Estado un papel trascendental por cumplir.
A partir de estas nuevas ideas, y ante la realidad de que los prin­
cipios liberales resultaron inoperantes para solucionar el problema de
los ciclos económicos, principalmente la crisis de 1930, comenzaron a
ser adoptadas medidas diametralmente opuestas, destinadas básica­
mente a paliar los efectos de las fluctuaciones cíclicas.
Durante el desarrollo de este complejo proceso se imponen los
principios económicos enunciados por Keynes, cuya obra tuvo tanta
trascendencia que dio origen a la llamada revolución keynesiana.
Pero se debe advertir que la decadencia del liberalismo no fue
tanto por la esencia de sus ideas, sino porque sus simples y claros
principios perdieron vigencia ante instituciones económicas monopólicas
y oligopólicas que atacaron directamente los principios de libre compe­
tencia, libre concurrencia y automatismo del mercado, conculcando en
la práctica las libertades que se proclamaban en la teoría.
Se produjo una realidad que debe constituír una voz de alerta
para la situación económica presente. El capitalismo se apartó de las
premisas que le dieron origen y organizó la producción sobre la base
del predominio de grupos monopólicos y oligopólicos que, mediante el
crecido número de estrategias que les pennitía su ilimitado poder econó-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 35
mico, eliminaron prácticamente de la competencia a los pequeños pro­
ductores y empresarios. Ello dio pie a la convicción de que el Estado
debía intervenir en materia económica, ya que por su organización,
estructura Y reCÍll'SOs a su alcance, era el único capacitado para luchar
contra esas grandes concentraciones privadas de riquezas y ejecutar
las medidas necesarias para estabilizar la economía.
Fue necesario entonces reelaborar o modificar aquellos princi­
pios teóricos que se mostraron insuficientes ante la luz de las realida­
des históricas. Gran importancia dentro de este proceso tuvo el equipo
del presidente Roosevelt, que llevó a la práctica el New Deal norte­
americano. El Estado adquirió nuevas funciones, entre las cuales se
destacó, sin lugar a dudas, la de impedir, o al menos aminorar, las
fluctuaciones económicas.
Las finanzas públicas ampliaron su objetivo de estudio, dado que,
la
además del tradicional concepto de actividad fmanciera, o sea, la
obtención de recursos para cubrir los gastos públicos (fm fiscal) surgió
el concepto de la actividad financiera encaminada a influír directa­
mente en la economía de la nación (fin extrafisca1).
En lo que hace al aspecto científico surgieron numerosas Ytras­
cendentales obras de finanzas públicas (o hacienda pública), así como
también de las distintas especialidades que la conforman, tales como
la economía financiera y la política financiera. También hicieron su
aparición las obras -algunas de gran enjundia- que realizaron el
enfoque jurídico de la actividad financiera y se refirieron especialmen­
te al aspecto tributario, surgiendo entonces el derecho financiero Yel
derecho tributario como ciencias jurídicas que recibieron el aporte de
grandes juristas.
Limitándonos a los autores que consideramos más importantes,
y asumiendo el lógico riesgo de omisiones imperdonables, podemos de­
cir que en materia de finanzas públicas se destacaron en Italia
Cosciani, Nitti, Bompani, Cutrera, Einaudi, Fasiani, Morselli, Rossi,
Gangemi, Griziotti y Jarach (en los primeros años de su producción
científica). Fue también importante la obra de los franceses Trotabas,
Mehl, Laufenburger, Laferriere, Waline, Cotteret y Masoin, así como
también la de los alemanes Gerloff, Neumark, Eheberg-Boesler,
Schmolders y Shoup. En los Estados Unidos se destacaron las obras de
Buchanan y Richard Musgrave, quien, junto con Peggy Musgrave,
tiene escrito un moderno tratado de Hacienda pública, cuya quinta
edición se imprimió en 1997", Fue asimismo importante el trabajo de la
inglesa Ursula Hicks. En España han escrito con éxito sobre hacienda
pública Ballesteros, Franco y, más recientemente, Pérez de Ayala y
Amoros Rica, en tanto la Argentina tuvo excelentes cultores de la dis­
ciplina, entre los cuales mencionamos a Terry, Ruzo, Oría y Abuma­
 40 HÉCTOR B. VILLEGAS
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 41
no podían realizar por sí solos, y tantas otras máximas que retomaron
diante una acción que impulse a los individuos a reactivar la economía
vigencia.
Pero, claro está, la historia había dejado lecciones imposibles de general persiguiendo sus propios intereses.
Tampoco se renunció a la idea de solidaridad, y se pensó que el
borrar. Ya no se podía regresar a la pasividad del Estado en la econo­
ideal era conciliar el interés general de la Nación con el particular de
mía y a la idea de que todos los problemas los solucionaba el mercado
por sí mismo. los individuos aislados.
Sin embargo, la aceptación casi general de la economía de merca­
Se operó un "retorno aggiornado" a las ideas liberales, debida­
mente pragmatizadas y mediando el reconocimiento de que son necesa­ do no cierra la historia de las realidades económicas. En la actualidad
no podemos hablar de economía de mercado como si sólo hubiera un
rios un cierto grado de intervencionismo estatal y la debida satisfac­
único modelo. Dentro del grupo de países industrializados, podemos
ción de algunas necesidades públicas de creciente importancia,
principalmente en cuanto a educación, salud, seguridad social y des­ distinguir hasta tres tipos de modelos, con peculiaridades que los dife­
empleo. rencian: el modelo europeo occidental, el anglosajón y el japonés. La
situación de los eufemísticamente llamados "países en vías de desarro­
Esta nueva concepción del neoliberalismo o "liberalismo pragmá­
llo" (cuando, en realidad, son países subdesarrollados en relación con
tico" se inició en 1979, cuando los conservadores accedieron al poder en los industrializados y sin grandes posibilidades cercanas de salir de ese
Gran Bretaña; continuó en 1980 en los Estados Unidos, en 1982 en estado, aun cuando se hayan g)obalizado), entre los cuales se hallan los
Alemania, Bélgica y Luxemburgo. En Francia, en 1983, con un gobier­ de América latina, presenta realidades estructurales que forzosamente
no en manos de los socialistas, se produjo un giro hacia una especie de crean disimilitudes hasta ahora insalvables con relación a los más avan­
liberalismo de izquierda, y algo similar ocurrió en España. zados, 10 cual veremos más adelante. Hacemos notar, por último, que
El proceso llegó incluso a los países socialistas, y surgió la los modelos mencionados (con la excepción de Cuba) admiten ciertos
"perestroika" de la era Gorbachov, así como también el paulatino aban­ principios básicos, como, p.ej., la propiedad privada de los medios de
dono de la teoría comunista por los países de Europa del Este. producción y de la riqueza, la libertad de transacciones en mercados
A su vez, algunos países latinoamericanos, agobiados por el sub­ organizados y la disminución de funciones por parte del sector público.
desarrollo y por siderales deudas externas, iniciaron un severo camino
de políticas basadas en las ideas del nuevo liberalismo.
Básicamente, estas ideas son las siguientes:
1) Econom(a de mercado: aunque con intervención del Estado,
preferentemente indicativa, en ciertas variables económicas.
2) Estabilizaci6n: disminución del sector público, intentando evi­
tar que se convierta en una carga presupuestaria insostenible para el
Estado, y con el propósito adicional de una prestación más eficiente de
los servicios públicos. Un ejemplo de esto está dado por la privatización
de las empresas públicas.
3) Incentivo a la iniciativa individual: en cierta manera es con­
secuencia de lo anterior, ya que se trasfiere a los particulares la satis­
facción de necesidades públicas secundarias que éstos están en mejores
condiciones de satisfacer. Consiguientemente se atrae a los capitales
nacionales y extranjeros, y se les proporciona nuevas oportunidades de
inversión.
4) Reducci6n del déficit presupuestario: lo cual implica la re­
ducción del gasto público en todos sus órdenes y una mayor eficiencia
en la recaudación.
Las nuevas teorías no renunciaron a una cierta intervención es­ '1;
tatal, basada principalmente en la persuasión y en el estímulo, me-

~-_._~._., ... ­
 38 B. VILLEGAS
HÉCTOR
-, empresp.s en sus manos y las conservó nominalmente en poder de sus
propietarios, pEh-o a su vez los obligó a actuar conforme a los designios
estatales, mediante una serie asfIXiante de medidas reguladoras. Así,
el país actuó con control de cambios, control de precios y salarios, per­
misos de importación y exportación y manejo discrecional del sistema
financiero (créditos, tasas de interés y, básicamente, manipuleo de la
moneda), más un sinnúmero de otras interferencias burocráticas que
condujeron a regimentar la economía
Dentro de este sistema morido, que pretendía realizar una políti­
ca económica original tomando lo mejor del marxismo y del capitalis­
mo, apareció también el desarrollismo, emparentado con las viejas
ideas mercantilistas y proteccionistas que hemos visto anteriormente.
Estos teóricos pretendieron "forzar el desarrollo" concediendo privile­
gios a ciertas empresas dispuestas a trabajar dentro de ciertas priori­
dades fijadas por el Estado, ya que pensaban que dichas empresas pro­
ducirían un "efecto multiplicador", dinamizador de la economía en
general. No interesaba el costo de tales privilegios, ya que, aun traba­
jando a pérdida, esas empresas estarían "impulsando el desarrollo".
Estas propuestas desarrollistas dieron lugar a profundas distorsiones,
llevando al cierre de la economía a toda posibilidad de producir a pre­
cios internacionales y, por tanto, de competir en el exterior, con el
consiguiente deterioro de las exportaciones.
Como no podía ser de otra manera, consecuencia de estos des­
aguisados fue el flagelo de la inflación. La estatización, el interven­
cionismo y el desarroIlismo dieron lugar a una administración pública
sobredimensionada e ineficiente. Ella se desenvolvió en medio de gran­
des déficit, los cuales no pudieron ser cubiertos por los recursos genui­
nos, tales como impuestos, tasas y contribuciones. Los gobiernos recu­
rrieron a la emisión monetaria ya la expansión desmesurada del crédito
para fmanciar dichos déficit, y todo ello degeneró primero en la infla­
ción y luego en la hiperinflación.
En cuanto a los restantes países occidentales, el sistema
intervencionista entró igualmente en crisis, por razones parecidas aun­
que no tan catastróficas como las descritas. Ellas fueron:
1) Las políticas orientadas a la redistribución de la renta origi­
naron presión fiscal excesiva, peso creciente del gasto público en la
economía, subvenciones crecientes a empresas públicas con pérdidas y
también a sectores industriales en crisis, así como también el elevado
aumento de asalariados dependientes del presupuesto público. En defi­
nitiva, el deseo de redistribuír las rentas no tuvo la efectividad espera­
da e introdujo distorsiones en la asignación eficiente de recursos.
2) La profunda integración e interdependencia económica entre
los países desarrollados, y, a su vez, entre éstos y los países en vías de
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
39
desarrollo. Este aumentado flujo de personas, mercancías y capitales
determinó que los países que mantenían especiales relaciones económi­
cas no pudiesen llevar a cabo políticas económicas sustancialmente
distintas de aquellas de sus socios comerciales.
3) La escasa eficacia de las políticas públicas intervencionistas
para resolver lali'doscrisis petroleras de los años setenta y la recesión
de principios de los noventa confirmaron, en la práctica, las Jimitacio­
nes de las políticas intervencionistas de demanda, ya que para salir de
tales situaciones los gobiernos debieron tomar medidas para revitalizar
la oferta.
4) El fuerte déficit del sector público en los años ochenta y noven­
ta y las dificultades para su financiación. Un análisis del peso del gas­
to público entre 1960 y 1995y del peso del déficit (o superávit) público
sobre el PBI, así como de la deuda neta total del sector público (en
porcentaje del PBl), en datos tomados de los principales países indus­
triales (Estados Unidos, Japón, Alemania, Francia, Italia y Gran Bre­
taña), lleva a la conclusión de que hay un crecimiento permanente 'del
gasto y de la deuda públicos. Esto resulta grave porque la acumulación
de deuda pública conduce a volúmenes crecientes de gastos financieros
en el presupuesto público, lo cual lleva al crecimiento desmedido del
déficit, hecho que limitó seriamente el margen de maniobra de la polí­
tica fiscal en momentos de recesión, como la de principios de los años
noventa (fuente de datos en Canals Jordi, Las empresas en una eco­
nomíaglobal, Ediciones Folio, Barcelona, 1997).
Lo señalado llevó a un replanteo completo del papel de las fman­
zas públicas en las economías nacionales. Según el nuevo papel asigna­
do, el sector público debía ser más pragmático y actuar de acuerdo con
el principio de la subsidiariedad: todo aquello que pueda hacer una
organización de orden inferior (familias, empresas, regiones) no debe
hacerlo el sector público central, pues no lo hará de manera eficiente.
11. EL NEOLIBERALISMO o "LIBERALISMO PRAGMÁTICO",
Tantos fracasos y desastres llevaron a volver los ojos a las viejas
ideas de los liberales clásicos. Eso, y darse cuenta de que no estaban
tan errados, fue inevitable; Se advirtió que no eran desacertadas sus
prevenciones contra los presupuestos desequilibrados, los déficit en la
balanza de pagos y el financiamiento de gastos de funcionamiento con
recursos espurios (emisión monetaria sin respaldo, deuda interna y
externa sin posibilidades de amortización). Al contrario, se valoró su
tesis de recurrir a empréstitos sólo para situaciones de emergencia, o
para capitalizar al país produciendo aquellos bienes que los individuos

44 HÉCTOR B.VILLEGAS
Lo cierto es que los últimos años del siglo:XX están siendo testi­
gos de trasformaciones políticas, sociales y económicas que marcan el
final de una época y los umbrales de otra. La globalización de la econo­
mía ha pasado a ser uno de los aspectos de la vida económica de nues­
tros días más destacados por los medios de comunicación, políticos,
empresarios y expertos.
Por globalización se entiende la convergencia creciente deal~
gunas variables de la economía de un elevado número de países. Algu­
nas de estas variables son: las preferencias de los consumidores, la
tendencia a diseñar y distribuír productos estandarizados para países
distintos, la apertura de mercados y la caída de barreras comerciales,
la creciente coordinación de las funciones en las empresas internacio­
nales y la evidente interdependencia de las políticas económicas de di­
ferentes países.
El aumento espectacular de los flujos de bienes, servicios e inver­
sión directa entre países ha sido posible gracias a la reducción de los
costes de trasportes y comunicaciones y a la extensión generalizada del
libre comercio. Estas circunstancias han permitido que la empresa
haya modificado sus planes comerciales y su estrategia de localización
física, integrándose vertical u horizontalmente, con prescindencia de
las fronteras geográficas de los países.
2. CARACI'ElÚSTICAS.
La primera característica de esta realidad actual es que se trata
de un fenómeno multidireccional y complejo; en segundo lugar, que
nos envuelve progresivamente pero que está en estado de flujo. Por
ejemplo, los productos auténticamente globales se hallan en muy pocos
sectores de la economía, aunque su número va creciendo lentamente
pero sin pausa
En líneas generales, podemos decir que la globalización económi­
ca ha avanzado merced a la combinación de varios factores: la
desregulación del sector financiero, la disminución de los controles so­
bre movimientos de los capitales, la tónica actual del sistema moneta­
rio internacional y la innovación financiera. A ello se suma que la
aplicación de nuevas tecnologías en productos y procesos productivos
genera crecientes economías de escala que mueven a las empresas ha­
cia la globalización y llevan a los especialistas a sostener que estamos
en vísperas de una nueva revolución industrial. A las características
antes señaladas se suman la creciente rivalidad global, la convergen­
cia de los sistemas económicos hacia un modelo genérico de economía
de mercado y la deslocalización industrial. También influye para la
."
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 45
expansión internacional de las empresas la consolidación progresiva
del libre comercio.
3. CAUSAS.
Son de muy diversos tipos, y ya hemos adelantado algunas. En­
tre ellas, es destacable, en primer lugar, la evolución del comercio in­
ternacional, con cambios estructurales que han influído decisivamente
en el fenómeno que estudiamos. De estas causas destacamos las si­
guientes: .
1) La creciente participación de los países en vías de desarrollo
en el comercio internacional. Ha sido importante la aparición de países
con rápida industrialización en el sudeste asiático (Corea, Singapur,
Hong Kong y Taiwán), que junto al crecimiento experimentado por
países latinoamericanos como Méjico, Brasil y la Argentina dieron un
fuerte impulso al comercio internacional. No obstante, los contratiem­
pos de Méjico, con el efecto "tequila" de 1994, y el tropezón de los tigres
asiáticos a fines de 1997 demostraron la vulnerabilidad de la globa­
lización (lo que veremos en detalle más adelante). La terrorífica e im­
prevista quiebra que se operó en las economías asiáticas y especial­
mente la cesación de pagos de Rusia ocurrida en 1998, así como también
el efecto dominó en dirección a otras plazas del mundo, causaron una
conmoción intensa y una estampida que alcanzó a todos los países
inmersos en el modelo globalizado (industrializados o en vías de desa­
rrollo).
2) En segundo lugar, el comercio internacional se ha orientado
durante las últimas décadas hacia la similitud y complementariedad
de los productos. Los antiguos modelos clásicos sobre el comercio inter­
nacional, como el de David Ricardo e, incluso, otros estudios más re­
cientes, resultaron incompletos para explicar esta nueva tendencia.
En 1990, el 75 % del comercio internacional era de bienes complemen­
tarios, o entre países con similar dotación de factores productivos.
3) En 1994, alrededor del 40% del comercio internacional fue
"íntraindustrial", es decir, comercio entre empresas de un mismo sec­
tor industrial y, en buena parte, comercio entre filiales de empresas
multinacionales. Este tipo de comercio ha traído situaciones inédi­
tas de separación geográfica entre la producción Ylos merca­
dos finales (una de las vanas causas de la creciente "anacionalidad
de las empresas", que ya veremos), lo cual se vio facilitado por los bajos
costos del trasporte.
4) Asimismo, los servicios han pasado a tener una creciente par­
ticipación en el comercio internacional, hasta alcanzar el 46% del co­
mercio total en 1992.

 43
.

CAPíTULO III
LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA GLOBALIZACIÓN

1. NOCIÓN.

SegÚn vimos en el capítulo anterior, las alternativas interven­

cionistas, basadas en la revolución keynesiana y tomadas como funda­
mento económico de ciertas políticas gubernamentales, sufrieron du­
ros golpes en su afán redistribuidor sin creación previa de riqueza.
Quedó al desnudo la ineficiencia estatal para dirigir las empre­
sas públicas y surgieron crecientes necesidades recaudatorias para poder
financiarlas (recordemos la época en que Ferrocarriles Argentinos per­
día un millón de dólares diarios).
Pero fueron la globalización de la economía, la creciente compe­
tencia procedente de otros países y la necesidad técnica de desregular
ciertos sectores, los elementos que conformaron el conjunto de factores
que terminó por enterrar este intervencionismo.
De los aspectos señalados, el nombrado en primer lugar ha al­
canzado en estos días una importancia tal para la economía de los
países y, por ende, para sus finanzas públicas, que se torna necesario
su análisis particularizado.
El fenómeno, que a muchos preocupa, a no pocos aterroriza y a
otros solaza, surgió históricamente como consecuencia de la desapari­
ción de la U.R.S.S. y del « Bloque del Este", así como por el hecho de
que prácticamente todos los países occidentales con cierto grado de de­
sarrollo adoptaron, total o parcialmente, los principios de la economía
de mercado actualizada del llamado "neoliberalismo", que no es otra
cosa que el liberalismo pragmatizado.
El capitalismo terminó devorando a su enemigo más temido
(Unión Soviética y Europa Oriental). China y Vietnam se siguen lla­
mando "comunistas", pero han comenzado con la industrialización ace­
lerada de la cuenca del Pacífico basándose en modelos capitalistas; Cuba,
otro declarado país comunista, sufre el bloqueo estadounidense, no pro­
duce bienes propios en forma suficiente y se aferra al turismo para
sobrevivir.
48 HÉCTOR B. VILLEGAS
de empresas públicas,lo cual ha tenido trascendental importancia en
nuestro país yen América latina.
Un fenómeno inédito ha traído un elemento inquietante para la
economía y despierta diversas reacciones entre los observadores. Junto
a la empresa multinacional tradicional han aparecido nuevos tipos de
organización empresarial, cuales son las alianzas entre empresas de
diversos países. Este fenómeno está teniendo profundas consecuencias
sobre la vida de los países y dando lugar a arduas discusiones sobre su
cotl.veniencia o peligro, lo cual justifica que volvamos más adelante
sobre el tema.
4. EFECTOS DE LA. GLOBALlZACIÓN.
El primero que podemos destacar es el aumento de la rivalidad a
nivel internacional, impulsada por la internacionalización de las em­
presas y bloques, la aparición de nuevos países emergentes de Europa
del Este y la invasión de productos procedentes de países en vías de
desarrollo, lo cual pasamos a examinar.
1) La internacionalización de las empresas y la creación de blo­
ques económicos regionales han aumentado la rivalidad en los merca­
dos nacionales. Negocios que antes de la última década habían sido
reductos de un número más o menos limitado de competidores, ahora
son pasto donde intentan crecer empresas de otros países.
2) La aparición de nuevos países emergentes de Europa del Este
trae nuevas rivalidades, ya que dichos países dirigen sus ojos al mer­
cado potencial que ofrece la Unión Europea. En productos químicos y
siderúrgicos, la competencia procedente de Europa del Este comienza a
ser intensa.
3) Es también de importancia la invasión de productos proceden­
tes de otros países en vías de desarrollo ubicados en América latina,
Asia y África. En segmentos del mercado donde interesa más el precio
que la calidad, ciertos productos pocos sofisticados se producen, y en
consecuencia se venden, a más bajo precio que en los países indus­
trializados.
Los fenómenos descritos han aumentado la capacidad productiva
de muchos sectores y producido una rivalidad de precios cada vez más
grande. Este incremento de la rivalidad provoca un envejecimiento de
los productos y de las empresas, una maduración de los mercados y
una innovación continua para seguir sobrevíviendo.
Como otros efectos importantes, mencionamos los siguientes:
1) La evolución de las exportaciones e importaciones, la trasfe­
rencia de tecnología y la formación de equipos directivos con nivel in­
ternacional.
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 49
2) La globalización de la economía y la internacionalización de
las empresas ha acelerado los fenómenos de la deslocalización indus­
trial, la tercerización de los países industriales y la industrialización
de los países en desarrollo.
5. AsPECTOS POSITIVos.
Alguna vez Jorge Luis Borges dijo: "Vendrán otros tiempos en los
que seremos cosmopolitas, ciudadanos del mundo, como decían los es­
toicos, y desaparecerán como algo absurdo las fronteras".
La frase del mejor escritor argentino de todos los tiempos resume
una idea de relaciones cada vez más estrechas y sólidarias entre los
integrantes de los pequeños pueblos, ciudades, regiones, países y conti­
nentes. Este crecimiento interrelacional terminaría por contagiarse a
todo el género humano sin separaciones geográficas de especie alguna.
Ello significaría el fin de las guerras totales y parciales,
destructivas y psicológicas, calientes y frías, y una cada vez mayor
colaboración en campos tan diversos como la instrucción en todos sus
niveles, la difusión de la cultura y avances de la medicina en investiga­
ciones que significarían adelantos para la humanidad. A todo esto se
sumaría una información general que permitiría el acceso de todos a
los sucesos de la "gran aldea global". Como si esto fuera poco, se logra­
ría la colaboración sólida y en bloque para buscarlas soluciones ecológicas
y ambientales a problemas de ese tipo que cada vez resultan más gra­
ves y todo ello iría acompañado de una gran cantidad de acontecimien­
tos positivos.
Esta unión del género humano posibilitaría acelerar el desarrollo
económico y social en todas las partes del planeta, ya que la tecnología
sería trasferida y se tendría acceso a los productos procedentes de todos
los países del mundo.
Las nuevas tecnologías supondrían también un cambio en las
capaCidades profesionales de la población activa, la aparición de nue­
vas ocupaciones y, por tanto, de nuevas oportunidades para los países
y sus ciudadanos.
Desde un punto de vista más pragmático, se sostiene que el re­
chazo a la globalización se entrecruza con complejos de inferioridad
que se ponen de manifiesto por medio de temores y miedos de "perder la
identidad nacional". Pero quien tiene un mínimo de personalidad no se
deja arrastrar por el pánico de perder su identidad cuando se abre la
oportunidad de relacionarse con otros. Al contrario, las interconexiones
culturales refirman y enriquecen la identidad (Alberto Benegas Linch
(h.), Identidad y globalización, en "La Nación" del ~12198).
46 HÉCTOR B.VILLEGAS
."
3.1. Cambios en la regulación de los mercados financieros.
Una causa preponderante que queremos poner de relieve es la
diferente realidad que ha surgido en los últimos años en lo que hace a
los mercados fmancieros. La desregulación de dichos mercados finan­
cieros en el orden nacional y la progresiva remoción de obstáculos al
libre movimiento del capital entre países han incidido decisivamente
en la mundialización de las finanzas internacionales.
Anteriormente, la conducta de los Estados estuvo dirigida a re­
gular estrictamente el sector financiero, una vez que éste adquirió en­
vergadura. Esto se justificó en la necesidad de proteger el ahorro y
reducir el riesgo con que operaban los distintos agentes financieros.
No obstante, el ya mencionado modelo intervencionista, especial­
mente en la década del 70, con altas tasas de inflación, enseñó que la
regulación no siempre conseguía el objetivo propuesto y que en cambio,
tenía efectos negativos sobre la gestión de las entidades financieras.
Así, por ejemplo, quedó demostrado que la prohibición para ciertas enti­
dades de operar fuera de su ámbito territorial, obedecía muchas veces
a argumentos políticos sin asidero.
Sobre la base de esta realidad se han operado cambios significati­
vos en la regulación de los mercados fmancieros -que han sido nota­
bles impulsores de la globalización económica-, cuyos principales as­
pectos han sido los siguientes:
1) El libre acceso de las entidades financieras extranjeras a los
mercados nacionales, lo cual durante muchos años estuvo vedado por
la especial protección gubernamental frente a terceros países.
Esto llevó al desarrollo espectacular de las empresas financieras
con negocios internacionales, que a su vez produjo una brutal compe­
tencia en el sector (parece que el lema ha sido: el que no crece con la
velocidad necesaria, forzosamente desaparece). Su consecuencia fue el
desarrollo de una estrategia internacional, la mayor interrelación en­
tre los diversos sistemas financieros nacionales y los esfuerzos de cier­
tos gobiernos por atraer a empresas financieras de otros países. En el
área de la Unión Europea, la meta del mercado fmanciero único ha
fructificado, obteniendo un logro fundamental mediante la moneda única
(el euro).
2) La universalización de las instituciones. Algunas medidas
des reguladoras que han debido dictar los países para no perder inver­
siones extranjeras han permitido, a ciertas instituciones financieras,
adoptar el modelo de banca universal y operar en otros segmentos del
negocio financiero. Esto ha traído una cada vez mayor competencia a
nivel internacional.
.MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
47
3) La libertad de fijación de los precios de los servicios financie­
ros, principalmente de los tipos de interés y las comisiones. El inicio de
la desregulación.en este terreno se debe a la ya mencionada competen­
cia entre bancos de negocios en diferentes países. En nuestro país he­
mos observado esta tendencia con las reiteradas ventas de bancos na­
cionales a poderosas instituciones financieras internacionales.
En conclusión, en este punto resulta evidente que la desaparición
de obstáculos a la circulación de capitales ha sido un paso decisivo en
la independización a las finanzas (conf. Canals Jordi,Las empresas ... ,
ob. cit., p. 25).
3.2. Las inversiones extranjeras.
No obstante, sería erróneo atribuír una prioridad absoluta en el
desarrollo de la globalización a la desregulación de los mercados finan­
cieros, pues este desarrollo no se habría producido si no hubiese habi­
do, a la vez, un incremento notable en multimillonarias inversiones
llevadas a cabo por las empresas multinacionales en general, en países
distintos de los de su origen.
Además de estas inversiones han aparecido fenómenos adiciona­
les que han intensificado la expansión de los negocios internacionales.
Entre ellas, destacamos:
1) El creciente endeudamiento en mercados internacionales de
empresas y gobiernos. Esto se ha debido a limitaciones en los mercados
domésticos y a una gran abundancia de los recursos en los centros
financieros in ternacionales.
2) Una segunda causa de expansión negocial se origina en el cre­
cimiento de las inversiones en cartera. La eclosión de los denominados
inversores institucionales -principalmente americanos, japoneses,
alemanes e ingleses-, es decir, fondos de pensiones, fondos de inver­
sión y compañías de seguros, ha tenido enorme influencia en los últi­
mos años por su gran dimensión. Estas instituciones invierten sus
recursos en títulos públicos y financieros en los mercados internacio­
nales, en busca de rentabilidad superior, dirigiéndose frecuentemente
a los países extranjeros que la proporcionan.
3) También ha influído la creación de nuevos instrumentos de
coberturas de riesgos, especialmente en divisas. Opciones, futuros o
swaps negociados desde distintos centros financieros para una o varias
divisas significan también una contribución a la globalización econó­
mica.
4) Como antes hemos dicho, la inversión directa extranjera se
aceleró en las últimas décadas, pero especialmente en la segunda mi­
tad de los años 80, debido, en gran medida, a los procesos de privatización
 52 HÉCTOR B.VILLEGAS
cit., La región en el mundo global, en "La Voz del Interior", 7/1/98,
p.12A).
Daniel Muchnik tiene frases lapidarias para el proceso globali­
zador. Entre otras cosas, dice: "Los guetos a la inversa (que constitu­
yen las elites) marcan no sólo la inequidad de un sistema económico
cada vez más brutal, sino que las clases acomodadas han renunciado a
su responsabilidad que contribuyó a la grandeza de los Estados Uni­
dos, a través del mito de los padres fundadores.
"La falta de accountability es algo que se ha potenciado con la
globalización de la economía, la que desnacionaliza y extirpa del hom­
bre su arraigo y su sentido de pertenencia. La globalización vacía suc­
ciona la identidad" (autor cit., Recordando con ira, en "Clarín", 19/4/
98, p. 17).
Otros autores se preocupan por la influencia negativa en el hu­
manismo y la cultura. Se sostiene que la globalización, por su propia
naturaleza y orígen tecnológico, procura unificar todo, con tendencia
al monopolio. La competitividad apunta al aniquilamiento del enemi­
go; las megafusiones tienen un único objetivo: el control total del mer­
cado.
La economía global no supone el libre juego de economías regio­
nales en una escala mundial, sino la imposición de un modelo económi­
co a toda la humanidad.
El derrumbe de las fronteras nacionales no conduce a un poder
político global, fruto de la pluralidad de derechos iguales, sino a un
poder político dominante -no necesariamente un gobierno mundial
único-, expresión de una potencia hegemónica que impone las reglas
y se ocupa de vigilar su cumplimiento.
La proclamada cultura universal-otro despropósito desde lue­
go- no sería la distintiva de una humanidad nueva nutrida en la
fusión de razas, lenguas y costumbres, sino lisa y llanamente, la susti­
tución de la propia de los más débiles por la cultura de los más podero­
sos (conf. Osear B. Frávega,Humanismoy globalización, en "La Voz
del Interior", 16/4198).
Jordi Canals se muestra pasmado por los cambios registrados en
las empresas merced a la globalización. Sostiene este autor que secto­
res maduros como el de la automoción, el acero o el textil, se hallan
sumidos en una crisis profunda. Otros sectores de aparición relativa­
mente reciente, entre ellos el de los ordenadores, están experimentan­
do un cambio tecnológico rápido y de resultados inciertos. Sectores so­
metidos al área gubernamental, como el de telecomunicaciones o el de
líneas aéreas, se hallan envueltos en un doble proceso de liberación y
privatización.
. Empresas internacionales con años de tradición y prestigio se
hallan inmersas en una grave crisis provocada, en cada caso, por fac-
4
;i: .
&:
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 53
tores diversos, pero que comparten un denominador común: la dificul­
tad o incapacidad para adaptarse a las nuevas circunstancias tecnoló­
gicas, comerciales o económicas, dominantes en estos años fmales del
siglo XX (autor y ob. cits., p. 11).
En un tono apocalíptico, Osear Taffetani sostiene que "explicacio­
nes más, explicaciones menos, 10 cierto es que la economía mundial se
ha trasformado en una suerte de pesadilla con dígitos en verde o en
rojo que ya no caben en las pantallas de las computadoras.
"Pasado el susto mexicano, el susto tailandés, el susto ruso, el
susto brasilero, queda siempre al acecho, como un fantasma del que no
se habla, la posibilidad de una gran catástrofe financiera internacional
que lleve a la cesación de pagos a varios países del planeta o imponga
una moratoria general de las deudas" (autor cit., La peste econ6mica,
en revista "Nueva", n 2 353, 19/4/98, ps. 16 y ss.).
En relación con la situación argentina, el economista .Aldo Ferrer
asevera que "el país está operando por debajo del sendero de crecimien­
to posible. El desempleo y la exclusión social son una restricción al
desarrollo y un factor de inestabilidad que conspira contra la inversión
privada, la capacitación de los recursos humanos y el aumento de la
productividad en el conjunto del sistema económico. La vulnerabilidad
externa sigue siendo un freno al crecimiento de largo plazo y genera
continuos sobresaltos e incertidumbres. Prevalecen ahora la ganancia
fundada en la especulación y la corrupción en vez de la creación de
riqueza, el despilfarro escandaloso en medio de la pobreza y la desespe­
ranza de la mayoría, la subordinación y la entrega de la propia riqueza
en el altar de la visión fundamentalista de la globalización" (autor
cit.,Hacia un capitalismo diferente, en "Clarín", 14/1198, p. 16, suple­
mento económico).
8. IMPoBIBlLlDAD DE NEGAR SU REALIDAD.
Los defectos del proceso globalizador, su efecto sobre el desempleo
y la exclusión social, los sufrimientos que acarrea, su aliento a la de­
lincuencia y, en definitiva, su acción nefasta sobre la humanidad ente­
ra, no permiten negar, disimular, ni menos eludir, la realidad de su
existencia. Fenómenos ya analizados, como la internacionalización de
las finanzas y de los mercados financieros, así como también el creci­
miento de los capitales internacionales y el impacto en el mundo de los
movimientos de los tipos de cambios o de la oscilación de los tipos de
interés de un país en otros países, a veces situados en las antípodas,
son una realidad cotidiana de nuestros días. Basta leer los periódicos.
Tampoco podemos decir que el proceso haya 119gado a su cima ni
mucho menos. Todo indica que se trata de un fenómeno de lento pero
50 HÉCTOR B.VILLEGAS
;,.
6. AsPECTOS NEGATIVOS.
No obstante las opiniones favorables antes mencionadas, no to­
das han sido flores para el proceso globalizador.
Lo cierto es que este proceso ha coincidido con la consolidación
del sistema de tipos de cambios flotantes y con una mayor inestabili­
dad financiera internacional. Las turbulencias de los mercados finan­
cieros operadas en los últimos años se han trasmitido con la velocidad
de un rayo a todos los países, cualquiera haya sido su grado de desarro­
llo. Los tipos de cambios y los tipos de interés, factores cuyo impacto en
las cuentas de resultados de las empresas es notorio, han mostrado
una volatilidad que hace cada vez más difícil la planificación empresa­
rial y. en defmitiva, más incierto el entorno económico en que opera la
empresa. Pero ocurre que las grandes empresas, que son aquellas con
influencia decisiva en la economía, son a su vez los grandes contribu­
yentes y. en algunos casos, los mayores utilizadores de mano de obra.
Es decir que la incertidumbre pasa a cernirse sobre las finanzas públi­
cas de los diversos países.
En general, las autoridades monetarias que en un principio no
prestaron demasiada atención a estos problemas ahora comienzan a
preocuparse seriamente por los déficit de muchos países, tanto en su
presupuesto financiero como en su balanza de pagos. Así, por ejemplo,
el fuerte crecimiento de la deuda de familias y empresas y la caída del
ahorro provocaron que la recesión económica de 1991-1993 fuera de
una dureza inusitada. A su vez, se elevaron los tipos de interés, 10 cual
hizo descender los precios de los activos financieros e inmobiliarios en
muchos países. Y nuevamente se produjo esta consecuencia que parece
inexorable en el futuro: la trasmisión de las incertidumbres, las
inestabilidades y las debacles habidas en ciertos países o grupos de
países ha sido casi instantánea, debido a la realidad de vivir en un
mundo fmanciero global.
7. CatrICAS A LA GLOBALIZACIÓN.
De todos los inconvenientes que ha traído el fenómeno estudiado,
algunos de los cuales hemos mencionado precedentemente, el más per­
nicioso y que más ha llamado la atención es el de la pérdida de puestos
de trabajo.
Ello ha llevado a muchos autores a lanzar encendidas críticas en
su contra.
La autora francesa Viviane Forrester señala que no hay una ni
muchas crisis, sino la mutación brutal de toda una civilización. Según
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 51
!
la autora, vivimos en una nueva era pero no logramos 'visualizarla. No
reconocemos, ni siquiera advertimos, que la era anterior terminó. De
tal manera perpetuamos un mito: el del trabajo vinculado con los en­
granajes íntiIIJ.os o públicos de nuestras sociedades. Escuchamos los
discursos tranquilizantes y pontificadores, el catálogo de la redundan­
cia, el encanto reconfortante de las eternas cantilenas. Pero detrás de
las supercherías, bajo los subterfugios oficializados, las pretendidas
"operaciones" cuya ineficacia se conoce de antemano, el espectáculo
morosamente asimilado, aparece el sufrimiento humano, real y graba­
do en el tiempo, en ese que trama la verdadera historia siempre oculta
Sufrimiento irreversible de las masas sacrificadas, lo que viene a sig­
nificar conciencias torturadas y negadas una por una (Viviane
Forrester, El horror económico, Fondo de Cultura Económica, p. 11).
La conclusión de la escritora es devastadora y no deja margen a
la esperanza. Tilda de falsa la tesis de que la extinción del trabajo es
coyuntural. Al contrario y en realidad, por primera vez en la historia,
el conjunto de los seres humanos es cada vez menos necesario. Descu­
brimos -dice la autora- que hay algo peor que la explotación del
hombre: la ausencia de explotación, que el conjunto de los seres huma­
nos sea considerado superfluo y que cada uno de los que integran ese
conjunto tiemble ante la perspectiva de no seguir siendo explotable.
Como si fuera poco, Forrester niega la retórica engañosa según la cual
las dificultades del presente son obstáculos a superar para un futuro
mejor.
Jeremy Rifkin (Fin del trabajo, Paidós, Bs. As., 1996, p. 17) afir­
ma que mientras se sigue oyendo hablar de mejores tiempos venideros
para la economía, en todas las partes del mundo los trabajadores se
quedan perplejos por el agravamiento del desempleo. Cada día las em­
presas multinacionales anuncian su tendencia a ser más competitivas
a nivel global. N os dicen que los beneficios están aumentando regular­
mente. Además, al mismo tiempo, las empresas anuncian despidos ma­
sivos. Tan sólo en el mes de enero de 1994 los empresarios americanos
más importantes dejaron sin trabajo a más de 108.000 trabajadores.
Toca también este autor un aspecto que resulta cada vez más
afligente y que desvela a la sociedad. Establece una inequívoca rela­
ción entre el creciente desempleo con la cada vez mayor incidencia del
crimen y la violencia en el mundo.
Para Luis Di Marco, la globalización ahonda las dificultades en
la distribución de la riqueza. Se crea un "nuevo orden internacional"
cuyas reglas establecen que sólo los más fuertes quedan en pie. El afian­
zamiento de la competencia internacional y el fortalecimiento de los
grandes bloques internacionales marginan al mundo subdesarrollado
y 10 colocan en una situación de estancamiento y de regresión (autor

56 HÉCTOR B.VILLEGAS
Sin embargo, siguen aquejándolos problemas de distinto tipo.
Brasil ha entrado en una ambigua y contradictoria posición, de impre­
visibles consecuencias, especialmente respecto del Mercosur. En la
Argentina ha comenzado a encenderse una luz de alarma, ante un
abultado déficit comercial, que se inició en 1998 y que puede traer
consecuencias por demás indeseables.
Sucede que los resabios de los desastres intervencionistas
estatizadores son cargas que hacen difícil la tarea de trasformar las
economías.
Si tomamos el ejemplo de nuestro PaJs, no cabe duda de que se
han tomado varias medidas aconsejables, se han realizado esfuerzos
estabilizadores y establecido medidas de apertura externa, de desregu­
lación y de libéralización.
No obstante, las reformas macroeconómicas que se introdujeron
provocaron efectos negativos en materia de distribución de ingresos y
de pérdida de empleos, aparte de otros efectos contraproducentes cuyas
soluciones se toman sumamente dificultosas.
Entre las realidades adversas que impiden un mejor despegue
hacia la globalización, sin consecuencias tan perniciosas como las an­
tes nombradas, tenemos, en primer lugar, una canasta de exportación
compuesta mayoritariamente por productos agropecuarios, materias
primas y productos manufacturados de muy poco valor agregado. Por
otra parte, el aparato productivo está envejecido por los bajos índices
promedio de inversión y de gasto en investigación. Esto último (descui­
do inadmisible de la investigación y de la instrucción en todos sus as­
pectos) responde a una mala distribución del gasto público y constituye
un pecado muy grave que está explicando los déficit en la balanza de
pagos ante la necesidad de importaciones en bienes de inversión, que
no alcanzan a ser compensados con las exportaciones con bajo valor
agregado. Tampoco se debe olvidar que hay tareas ecológicas pendien­
tes que condicionan el desarrollo futuro del país, a lo cual se suma,
como si todo ello fuera poco, la no superación (al contrario, el agrava­
miento) de la crisis de endeudamiento externo e interno.
Las consecuencias son que la reestructuración industrial instru­
mentada para lograr competitividad internacional (única forma de su­
birse al modelo globalizador) desemboca en inevitables procesos de
desindustrialización, cuya consecuencia es la desaparición de puestos
de trabajo. Por otra parte, la marcada desigualdad en la distribución
de ingresos y la crisis social sin respuesta que va produciendo el mode­
lo globalizador, con la consiguiente sustitución de importaciones, tien­
den a agudizarse, especialmente al inicio de la fase de trasformación,
merced a los aumentos de la productividad -condición para lograr la
mencionada competitividad- y sus efectos negativos sobre la ocu­
pación.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 57
Lo señalado anteriormente implica que es necesario adaptarse a
las nuevas exigencias que impone la competencia internacional. Pero,
en contraste con ello,la mayoría de los países en desarrollo presenta
serias deficiencias en cuanto a eficiencia, calidad, flexibilidad, rapidez
de reacción y debidos procesos de aprendizaje, lo cual se advierte tanto
en las empresas nacionales como en los respectivos gobiernos.
El punto de partida para los países que quieren desarrollar in­
dustrias competitivas a nivel internacional, o elevar a ese nivel la
competitividad de sus empresas ya existentes, es la estabilidad del con­
texto macroeeonómico, lo cual significa que se debe insistir en aspectos
esenciales de la hacienda pública, cuales son el déficit presupuestario,
el de la balanza de pagos, la deuda externa, la inflación y el tipo de
cambio controlable.
Los logros obtenidos en esos campos se deben afianzar y los pro­
blemas aún subsistentes en cuanto al déficit comercial y al exceso de
gastos públicos que acarrea el déficit presupuestario deben ser solucio­
nados sin demora, sin demagogia y sin especulaciones electorales.
A ello se suman otras exigencias. Las reglas del juego económico
no deben cambiar reiteradamente, sino mantener una fijeza mínima
para ofrecer atractivos a la inversión. Más importante aún es la segu­
ridad jurídica: se deben dar a las empresas señales claras e inequí­
vocas de que sus beneficios no serán menoscabados por medidas re­
troactivas e ilegales que luego serán avaladas por un Poder Judicial
subordinado al Poder Ejecutivo.
Para que los grupos clave de actores sociales sean capaces de
formular políticas y trazar estrategias, es indispensable lograr el con­
senso más generalizado posible sobre el rumbo que se desea dar a la
economía nacional.
Solamente una orientación básica común permite emprender
procesos de búsqueda colectiva que posibiliten aproximarse al nuevo
desarrollo que trae la globalización, y ello se debe acompañar con insti­
tuciones públicas e intermedias que den adecuada cobertura a los ser­
vicios públicos más importantes. Lo anterior significa que no alcanza
con la lluvia de inversiones ni con los esfuerzos aislados de empresa­
rios o gobernantes. Quienes deben consensuar son las organizaciones
empresariales, los partidos políticos, la sociedad civil toda y, por su­
puesto, el Estado, pero sin esperarlo todo de él. Parece que ésa es la
única manera de lograr no sólo que una economía se tome competitiva,
sino que la sociedad toda lo logre, como única forma de entrar en el
mercado global, permanecer en él e intentar, a la vez, un desarrollo
sustentable que presente batalla a los efectos contraproducentes del
proceso. ~.

54 HÉCTOR B. VILLEGAS
."
imparable avance, que comenzó en la década de los años ochenta y
primeros años de los noventa y que se va consolidando como una reali­
dad económica y social.
Ante esta situación de nada valen las expresiones de deseo. Por
ejemplo, según Aldo Ferrer, "el Estado debe proporcionar los marcos
regulatorios y los incentivos para la construcción de un sistema de
amplias bases sociales, movilizador de la iniciativa individual y el espí­
ritu de empresa". Según este publicista, se trata de que "la política y la
::onducta del Estado induzcan una ética de la ganancia fundada en la
:::reación del trabajo y riqueza" (autor y ob. cits., p. 16).
Exposiciones de este tipo son meramente voluntaristas, y caen
ID el defecto de enunciar ideales sin explicar "cómo" ellos se materiali­
~arán.
~. LA ANACIONAIlDAD DE LAS EMPRESAS.
Según se puede vislumbrar de 10 expresado hasta ahora, está en
narcha otro colosal fenómeno, cual es el de las alianzas entre empre­
:as de distintos países.
Estas alianzas pueden ser un procedimiento específico seguido
)or una empresa, para entrar en un mercado extranjero de la mano de
ma empresa local, con la cual podrá compartir recursos y experien­
:ias.
Asimismo, las alianzas permiten acelerar el proceso de
ntemacionalización una vez que la empresa se halle en mercados in­
ernacionales. Producida la alianza y la consiguiente internaciona­
ización, la empresa queda habilitada para penetrar en un mayor nú­
Ilero de mercados nacionales, pasando de local a global en el plazo más
,reve posible.
Las alianzas pueden, también, ser un medio para recuperar una
osición perdida en un mercado. Esta cuestión es importante, ya que
one en juego la capacidad competitiva general de las empresas de un
aís. Las alianzas han experimentado un fuerte crecimiento, y se ad­
ierte que los sectores con un alto contenido tecnológico son aquellos
ue han concentrado un m,ayor Creci~ento de alianzas.
Estas megafusiones, situadas en todas partes y en ninguna en
;pecial, no están reguladas; los capitales se mueven libremente, pues­
) que en el sistema capitalista no se ha hallado forma alguna de
lstitucionalizarlas. No son ilegales en sí mismas, pero tampoco están
ljetas a reglamentación alguna que pueda alcanzarlas.
Se ha producido, en consecuencia, un fenómeno de "anacionalidad",
!le evita los procesos hasta ahora conocidos de contralor y que reduce
msiblemente el concepto de "nación", según veremos enseguida
----------------..............~,~~~~~
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 55
10. EL ESTADO y LA GLOBALIZACIÓN.
Lo que deoe quedar claro es la reducción del Estado-Nación y su
incapacidad para actuar en la medida deseable. Ello potencia la inse­
guridad y la inequitatividad erila distribución del costo social.
Si cotejamos esta realidad con lo visto sobre el desarrollo históri­
co de las finanzas mundiales, pareciera que estamos nuevamente ante
los males que ocasionaron la caída de la concepción económica de los
liberales clásicos y que dieron lugar al intervencionismo. .
La diferencia entre esa situación y la actual es que ahora los
monopolios y oligopolios están creados y orientados por estas "alian­
zas", que no son otra cosa que megafusiones cuyo poder es aterrador.
A su frente encontramos un Estado-Nación disminuído en su rol
yen su importancia, tanto cuantitativa como cualitativamente.
Las empresas trasnacionales han ocupado cada vez más el papel
del Estado, y ejercen un control sin precedentes sobre la totalidad de
los recursos mundiales. Las grandes empresas globales tienen activos
que superan los productos interiores brutos de muchas naciones, lo
cual les permite dominar los mercados y los grupos de trabajadores.
Además, el cambio de una economía basada en el trabajo a otra
que se funda especialmente en la información y en la comunicación,
reduce la importancia del Estado-Nación como elemento decisivo para
garantizar el futuro del mercado. El poder coactivo del Estado-Nación
encuentra su cimiento en el uso de las armas y de las fuerzas milita­
res. Pero las megaempresas invaden todo tipo de espacio físico, cruzan
las líneas políticas y penetran en los estratos más profundos de la vida
nacional Nada pueden hacer los ejércitos para detenerlas. Como si
esto fuera poco, la Nación-Estado tiene restricciones jurídicas prefija­
das, que la trasforman en un ente demasiado lento para reaccionar y
actuar. Por el contrario, las megaempresas no están territorialmente
ligadas. a ninguna comunidad específica ni a ninguna regla burocráti­
ca, su agilidad, flexibilidad y, por encima de todo, su movilidad, les
permiten trasladar la producción y los mercados, rápidamente y sin
esfuerzos, de un sitio a otro.
Ante esto, todo aparece como una lucha demasiado despareja. El
Estado se muestra como un ser raquítico y lento y encuentra a su
frente a gigantes que poseen la velocidad de la luz.
11. LAs FINANZAS DE LOS PAÍSES DE AMtru:CA LATINA
.ANTE LA GLOBALlZACIÓN.
Los países de esta parte del continente -el nuestro incluído-­
están ya inmersos en el cambio mundial que implica la globalización.
 61

CAPfTULOIV
CIENCIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

1. CONCEPTO y TElWINOLOG1A.

Las opiniones estaban antes divididas en cuanto al origen de la

palabra "finanzas". Unos autores creyeron en su procedencia germáni­
ca, relacionándola con la palabra inglesa "fine" (pago de tasas) o con el
término alemán "finden" (encontrar). Otros investigadores le atribuye­
ron procedencia latina y la hicieron derivar de "finis".
Pareciera que la segunda tesis es más acertada. La palabra ana­
lizada proviene, en el latín medieval, del verbo latino "finire", del cual
emanaron el verbo "Ímare" y el término "finatio", cuya significación
sufrió algunas variantes.
En un primer período designaba una decisión judicial, después
una multa fijada enjuicio, y finalmente los pagos y prestaciones en
general. En un segundo período (alrededor del siglo XIX) se consideró
que negocios "financieros" eran los monetarios y bursátiles, aunque al
mismo tiempo la palabra "finanz" tuvo la denigrante significación de
intriga, engaño y usura. En un tercer período, primero en Francia y
después en otros países, se circunscribió la significación de la palabra
"finanzas", empleándola únicamente con respecto a los recursos y los
gastos del Estado y las comunas (ver W. Gerloff, Fundamentos de la
ciencia financiera, t. 1, p. 16).
A la voz "finanzas" se le suele adicionar la palabra "públicas", con
idéntico significado, aunque tal vez con el deliberado propósito de dis­
tinguir las fmanzas estatales de las privadas. En tal sentido, los auto­
res anglosajones establecen una nítida diferencia entre las finanzas
públicas (public {inance), con el sentido terminológico antes asignado,
y las finanzas privadas (private finance), expresión ésta que hace refe­
rencia a problemas monetarios, cambiarios y bancarios en general, y a
los económicos que conciernen a los particulares.
En no pocas oportunidades el término en estudio se utiliza con
este último sentido, y ello es motivo de confusiones idiomáticas que
han trascendido incluso a la denominación y funciones de órganos gu­
bernativos en la República Argentina, donde en un tiempo existió un
¡ .

( '7'

(
(
HÉCTOR B.VILLEGAS MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 59
:(
Un párrafo ap'arte merecen las políticas reguladoras de la compe­ Las fallas de las regulaciones existentes deben ser solucionadas
ncia, que estimamos deben jugar un papel relevante para prevenir con mayor severidad y ahínco, porque aún hay deficiencias graves,
t.uaciones monopólicas, a lo cual pasamos a referimos. pero se debe siempre partir de la idea de que privatización y regulación
son parte de una misma reforma profunda de la economía, sobre la
cual no se debe volver atrás.
t. EL PELIGRO DEL ALTO "R.lESGo-PAts". Tanto lo relativo al marco regulatorio de las privatizaciones como
(
lo atinente a una política reguladora de la competencia que, dentro de
Para algunos autores, en la República Argentina, el riesgo-país lo posible, proteja a los consumidores de los monopolios y oligopolios,
~e siendo desmesuradamente alto, lo cual tiene diversas explicacio­ deben ser fruto del consenso del que hablamos anteriormente.
(
lS, tales como el abultado y ascendente déficit fiscal, el creciente sal­ Si el problema de todos los efectos dañinos que acarrea la
I negativo de la balanza de pagos y el desmesurado aumento del gasto globalización, y que antes vimos, afecta de una u otra forma a la hu­
L destinos no productivos, ello no obstante los esfuerzos para estabili­ manidad entera (y estamos convencidos de que así es), no debemos
(
lr la economía y los logros obtenidos. Esta elevada prima de riesgo, o olvidar que también pertenecen a ella los políticos, empresarios, gober­
·a, el exceso de interés que paga nuestra deuda respecto de una tasa nantes y ejecutivos, y todos ellos, tarde o temprano, sufrirán las conse­
ternacional equivalente, produce problemas de crecimiento a largo cuencias.
azo que pueden llegar a influír en forma nociva sobre el equilibrio en
( s cuentas públicas, la inversión y los esfuerzos por sumarse a la
obalización sin sufrir excesivamente sus efectos perjudiciales.
( Ciertos especialistas piensan que este riesgo-país elevado se debe
( peligro latente que existe en la Argentina de que se encienda una
~bre súper-reguladora de las actividades económicas como un modo
( l revisar las reformas económicas (Fernando Navajas, artículo publi­
.do en "Ámbito Financiero" el 17/3/98, p. 10). En realidad, la cuestión
gulatoria, especialmente en materia de empresas que prestan servi­
)S públicos privatizados, deja mucho que desear. No hay un adecuado

(
anejo que logre la defensa de los consumidores y que regule debida­
ente la competencia.
Éste es otro aspecto en el cual vuelve a surgir la idea del consen­
. Los sectores con poder en la Argentina y en América latina se de­
ln poner de acuerdo sobre si aceptan de buena gana la reorganización
( el paso adelante que implican las privatizaciones, considerándolas
mo una configuración irreversible, o si, al contrario, se quiere volver
(
la explotación de los servicios públicos por el Estado. La respuesta no
( dudosa, y quien haya observado la desastrosa administración esta­
1 en la materia y sus nefastas consecuencias económicas no puede
no coincidir con la primera de las situaciones enunciadas. Pero tam­
( én se debe coincidir en cómo avanzar, de modo de hacer funcionar
ejor el marco institucional-regulatorio que sustituyó a la empresa
( i.blica.
( Es ciertamente riesgoso que, bajo el pretexto de incrementar las
gulaciones y trasformar el régimen vigente, se pretenda una resu­
( ección del fracasado intervencionismo de las décadas pasadas, inten­
( ndo un neoestatismo con nuevo ropaje.
(
(
 64 HÉCTOR B.VILLEGAS
económicos de las políticas financieras, lo cual facilitaría su compren­
sión de la economía en general (autor y ob. cita., ps. 15 y 16).
Sostiene Adolfo Atchabahian que en la dialéctica vital de existen­
cia-coexistencia que guía instintivamente al hombre se generan las
formas de comunidad y de sociedad, desde las más rudimentarias o
primitivas hasta las más evolucionadas y perfectas. La culminación de
este proceso consiste en el Estado, comunidad política perfecta, asenta­
da sobre un territorio e integrada por individuos ligados a una autori­
dad pública por relaciones de subordinación.
Sostiene el autor que el hombre, la familia, el gremio, la cofradía,
la iglesia, el municipio, la provincia, el Estado, son entes, pero hay en
la vida de tales entes actividades de muy diverso carácter (el perfeccio­
namiento espiritual, la cultura, los deberes para con Dios y otras).
Entre ellas hay un grupo amplio y complejo de acciones, destinado a
satisfacer las necesidades mediante la aplicación de bienes materiales
o la prestación de servicios útiles. Este último sector de la conducta de
los entes da origen a la actividad administrativa de naturaleza econó­
mica llamada hacienda.
La hacienda está inserta en la administración económica del ente,
y para concretarla se verifica una unión de cosas y de tareas. La ha­
cienda es, por consiguiente, la coordinación económica de la actividad
humana y de los bienes. De esta manera, al individuo corresponde una
hacienda, lo mismo que a la familia, a la empresa de producción, a la
prOviÍlcia y al Estado nacional.
Si aplicamos el concepto de hacienda a la esfera del ente político
máximo, el Estado, podemos caracterizar el concepto resultante de
hacienda pública como la coordinación económica activa de per­
sonas y de bienes económicos. establecida por los habitantes
afincados en un territorio, con la finalidad de satisfacer las
necesidades de orden colectivo o común que los individuos no
podrían atender aisladamente.
Los elementos que se presentan en la hacienda pública son los
siguientes: a) el sujeto es un ente colectivo formado por la reunión de
los habitantes de un lugar; b) la materia administrable es el patrimo­
nio del Estado, o sea, el conjunto de bienes pasibles de posesión estatal;
c) la actividad es ejecutada por los órganos administrativos y ella sirve
para dar vida a la hacienda, pues la ponen en acción, movilizando la
riqueza y aplicándola a la satisfacción de ciertas necesidades; d) la
finalidad específica es satisfacer las necesidades colectivas, como rasgo
claramente distintivo de la hacienda pública respecto de toda hacienda
privada (autor cit., Régimenjurídico de la gestión y del control en la
hacienda pública, Depalma, Bs. As., 1996, ps. 23 y ss.).
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 65
3. EXISTENCIA, CABÁCTER CIENTÍFIco y UTILIDAD DE LAS FINANZAS
PÚBLICAS.
Las profundas pero sencillas ideas que hemos expuesto reflejan,
por un lado, la importancia de las finanzas públicas y, por el otro, los
elementos que la componen, con una descripción simplificada de la
materia, concibiéndola como una coordinación activa de personas y
bienes.
Estas nociones dificilmente podrían hacer presagiar los disensos
que mencionamos al comienzo. No obstante, ellos existen y ha llegado
el momento de abordarlos. Para tal tarea, creemos necesario responder
a algunas de las preguntas básicas que se plantean sobre el tema.
1) ¿Existe en la realidad un campo de conocimientos unitario,
singularizado e independiente que sea el encargado de estudiar la acti­
vidad financiera y cuyo nombre sea el de "finanzas públicas" (en ade­
lante, F.P.) o "hacienda pública" (en adelante, H.P.)?
2) Suponiendo una respuesta afirmativa a la cuestión anterior, I~
¿subsiste aún ese sector del saber, o éste cesó y fue reemplazado por
otras ciencias?
3) En caso de inclinarnos por la subsistencia, ¿se puede afirmar
su carácter científico?
4) Suponiendo una respuesta afirmativa a la pregunta anterior,
¿qué conocimientos debe brindar esta disciplina?
5) En el caso de responder al punto anterior e identificar los co­
nocimientos a suministrar, ¿son ellos de alguna utilidad? Y, en caso
afirmativo, ¿quiénes serían los beneficiados con tales conocimientos?
3.1. Existencia de las F.P.
La respuesta a este primer interrogante es importante porque
incluso, y para destacados autores, pareciera que las F.P. no sólo no
existen sino que jamás vieron la luz.
Dice Sáinz de Bujanda que durante mucho tiempo la H.P., en su
acepción científica, se ha identificado con la economía financiera. An­
tes de que esto ocurriese, no existía propiamente una ciencia de la
hacienda, sino un conjunto de criterios políticos o administrativos, de
carácter empírico, sobre los ingresos y los gastos públicos. La hacienda
se trasformó en objeto del conocimiento científico cuando se aplicaron a
la actividad financiera los métodos y conceptos propios de la ciencia
económica.
Continúa exponiendo el maestro español que, camo esa actividad
ofrece caracteres que la distinguen de la tarea económica privada, se

HÉCTOR B.VILLEGAS
. zar sólo los primeros. Tampoco hay acuerdo sobre la posición que deben
:inisterio de Finanzas con atribuciones ajenas a las finanzas pú­
kas.
Lo interesante de destacar sobre el punto (tomado a grandes ras­
IS) es que, para los autores de la economía clásica, las finanzas públi­
LS se debían comportar igual que las privadas, es decir, el Estado
lbía actuar como el particular en el manejo de su patrimonio, ingre­
,s y gastos. Las denominadas teorías modernas refutaron esta tesis y
Icontraron sustanciales diferencias con relación a los fines, medios y
lOS de gestión (conf. José María Martín, Ciencia de las finanzas pú­
iros, Bs. As., 1976, ps. 13 y 14).
A la ciencia de las finanzas (o finanzas públicas) se la suele taro­
én denominar -especialmente por los tratadistas españoles- cien­
i de la hacienda (o de la hacienda pública).
En consecuencia, tomaremos los términos y expresiones mencio­
ldos (fmanzas, finanzas públicas, hacienda, hacienda pública) como
nónimos y les asignaremos idéntico significado. Todas ellas hacen
ferencia a la ciencia que estudia la actividad desarrollada por el Es­
do para obtener sus ingresos y efectuar sus gastos, aun cuando este
ncepto no expresa sino una idea muy general acerca de nuestra dis­
)lina
INrRoDUCCIÓN.
Conforme hemos visto hasta ahora, el Estado no puede cumplir
misión como tal sin ejercitar lo que hemos caracterizado como "acti­
:lad financiera" (cap. 1). Hemos examinado cómo evolucionó a través
los siglos el pensamiento científico sobre esta actividad y cuál fue la
alidad histórica en que se sucedieron los importantes cambios que
fluyeron notoriamente en dicho pensamiento (cap. II). Hemos anali­
do, también, cuál es la difícil situación actual en la que les toca
)verse a los Estados contemporáneos ante la irrupción del fenómeno
)balizador (cap. lID.
Sentando como base innegable que el Estado no puede subsistir
1 realizar actividad financiera, forzoso es concluir que no puede fal­
•un campo de estudios donde dicha actividad sea debidamente inves­
ada.
Esto, que parece tan simple, tiene sus complicaciones. La disci­
na a la que le corresponde estudiar la actividad financiera crea
¡yuntivas, que se plantean a la hora de establecer su ubicación den­
, de las ramas del saber. También hay disidencias en cuanto a su
rácter científico o meramente informativo, y a si es válido que estu­
l tanto los medios como los fines del Estado, o bien se limite a anali-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 63
I
i
tomar sus investigadores.
Cierto es que la tarea de definir adecuadamente un sector de
estudios y, cons~~!'Intemente, de circunscribir su campo de acción, no
es de fácil cumplímiento, y ello se observa en la disciplina que trata­
mos. Basta examinar los diferentes tratados de la materia para adver­
tir la diversidad de enfoques. Además, la dificultad de definición se da
en todas las ciencias, puesto que definir no es otra cosa que indicar los
límites entre los cuales se quiere mantener cierto tipo de investigacio­
nes, yesos límites siempre serán considerados arbitrarios por alguien
(conf. Mauro Fasiani,Principios de la ciencia de la hacienda, Madrid,
1962, p. 3).
No obstante, resulta sorprendente la existencia de tantos disensos
sobre un sector del sal>er cuya temática es de importante conocimiento
para distintos profesionales y para la población en general. Tener ideas,
aun generales, de las VÍas y medios por los cuales los gobiernos resuel­
ven sus problemas financieros constituye un deber de todo ciudadano.
Primero, porque los gobernantes llegan a tal condición en virtud del
sufragio, y segundo porque la mayor parte de esos ciudadanos pagan
los tributos que los primeros necesitan para desarrollar su labor.
Los temas relativos a las finanzas públicas son los favoritos en
los editoriales de periódicos y revista!!; a ellos prestan buena parte de
su atención los legisladores y jueces y constituyen la profesión de la
cual viven no pocos especialistas. Grandes y siempre crecientes son las
posibilidades que el tema brinda para el mejoramiento de muchos as­
pectos de la vida en común. Así como en un tiempo estuvieron las
finanzas totalmente relegadas a la misión de cubrir las más apremian­
tes necesidades de los gobiernos, tienen en la actualidad enormes res­
ponsabilidades, ya que de ellas dependen la estabilización y el incre­
mento de la economía. De allí estas preferencias actuales por los temas
financieros, dentro de los cuales se discute, por ejemplo, cuál debe ser
el papel del Estado dentro del fenómeno de la globalización.
Para Harold Groves, el de la hacienda pública es un importante
campo de investigación en el que se estudian los ingresos y los egresos
de los gobiernos, tanto federales como estatales o locales. Según el au­
tor, varios son los puntos de vista desde los que cabe apreciar la hacien­
da pública como, por ejemplo, el del abogado y el contador. Tanto el uno
como el otro tratan el tema desde el punto de vista de los intereses del
contribuyente, al que orientan en el cumplimiento de su deber de pa­
gar los impuestos, pero procurando la reducción de éstos para la venta­
ja personal de aquél. Otro es el enfoque del economista, el cual se con­
centra en los efectos económicos de las medidas financieras. Para
Graves, el alumno debería fijar especialmente la atención en los efectos
;i
,~"'~~
 68 HÉCTOR B.VILLEGAS
nar en eUa los conocimientos obtenidos en cada Wla de las disciplinas
autónomas. El caliiicativo de "informativa" alude más a Wla exposi­
ción de carácter enciclopédico que a Wla investigación profWlda de la
cuestión determinada (autor cit., Curso ... , ob. cit., p. 22).
Como podemos ver, y cualquiera sea la calificación científica asig­
nada, los escritores citados reconocen importantes objetivos a la H.P.
Por Wllado, el de recopilar o reWlir{recoger} y el de agrupar o clasifi­
car (ordenar) los distintos aspectos de la actividad financiera, y otro el
de combinar, ordanar y armonizar tales elemento," (coordinar). Es de­
cir, aWllos tratadistas que con más énfasis niegan categoría científica
a las F.P., le atribuyen importantes fWlciones.
No creemos que sea necesario sumergirnos demasiado en Wla
discusión que er. detinitiva termine en la mera semántica. Para saber
de qué estamos hablando, lo primero es dar Wla idea de lo que se debe
entender por "ciencia".
Por 10 pronto, debemos convenir en que el significado no es unívoco.
Para Mauro F[~siani (Principio de la ciencia de la hacienda, Madrid,
1962, ps. 6, 8 y 9;, Wla ciencia es la búsqueda de uniformidades de los
fenómenos comprendidos en la rama del conocimiento de que se trate,
sin efectuar valoraciones ni juicios sobre las realidades investigadas.
Según Bobbio, una ciencia es Wl sistema cerrado y coherente de
proposiciones definidas, que puedan ser comunicables intersubjetivamen­
te sin graves peligros de malentendidos (cita en Ferreiro, ob. cit., p. 21).
Remontándonos a Aristóteles y su escuela filosófica, sólo consti­
tuía ciencia "el conjWlto de proposiciones evidentes y cierlas, necesa­
rias y universales, sistemáticamente organizadas" (Enciclopedia uni­
versal ilustrada europeo-americana, Espasa, Barcelona, t. 13, p. 136).
En el concepto de José María Martín, 10 que convierte en ciencia
un cierto campo de conocimientos no es el grado de generalización, sino
la exactitud y adecuación de las descripciones dadas al tipo de fenóme­
nos estudiado (autor cit., Ciencia de las finanzas públicas, p. 24).
Recurriendo al diccionario de la lengua, encontramos varias acep­
ciones disímiles. Entre ellas, la que afirma que ciencia es "el conoci­
miento cierto de las cosas por sus principios y sus causas", o bien la
que define el vocablo como "el COnjWlto de conocimientos de cualquier
cosa", concepto este último amplísimo y vulgar, que no hace al caso.
No todo conocimiento es científico, porque para serlo necesita reunir
ciertos requisitos. De todas maneras, estas acepciones.son reveladoras
de la falta de Wliformidad sobre el concepto en estudio.
En una definición más ajustada, se considera ciencia "el cuerpo
de doctrina metódicamente formado y ordenado que constituye Wl ramo
particular del saber humano" (Enciclopedia Espasa, ob. cit., t. XIII,
~~~ I tantos otros conceptos no responden a realidades sino ál uso de pala-
a
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 69
En base al COnjWlto de nociones aportadas, que podríamos am­
pliar hasta el infinito, nos inclinamos por concordar con la última des­
cripción trascrita y creemos que, en el trascurrir de los tiempos, las
F.P. lograron construír Wl cuerpo doctrinal que, utilizando diversos
métodos ha recopilado, clasificado y armonizado Wl sector de conoci­
mientos, en forma tal de convertirlo en Wla rama particular del saber.
Es perfectamente posible concebir Wla ciencia que obedezca a
razones no sólo teóricas sino también prácticas y que tenga finalidad
básicamente docente. Su cometido puede ser, sin menoscabo, el de ofre­
cer a los interesados Wla visión 10 más completa posible pero compen­
diada, de Wl COqjWlto de conocimientos que, alÍn heterogéneos, se WlÍ­
fiquen por el fenómeno en estudio.
Damos por descontado que se deberá adoptar un cierto procedi­
miento metodológico, única forma en que Jos resultados logrados pue­
dan ser comprobados por otros hombres de ciencia. Pero en modo algu­
no dichos resultados necesitan ser exactos, evidentes ni universales ;sn
forma absoluta, como ocurre con las matemáticas, la física, la quíwJca
y, en general, con las ciencias naturales. Estas últimas representan el
prototipo del conocimiento científico al permitir la formulación de "(,>­
glas precisas, inmutables e inquebrantables, dado que ante la presen­
cia de Wla causa, necesariamente se producirá cierto efecto. Basta con
un estudio ordenado y ejecutado con arreglo a Wl método respecto de
ciertos y determinados fenómenos, que resulte adecuadamente descri­
to en tales investigaciones. Como bien recuerda Martín, esta concep­
ción del pensamiento científico ha permitido la elaboración de impor­
tantes disciplinas, especialmente las ciencias sociales y políticas, a las
cuales se les había negado carácter científico (autor y ob. cits., p. 24).
Para nosotros, y con el alcance dado, es posible Wla ciencia de las
F.P., en cuanto ofrece una síntesis organizada, estructurada
y armonizada del conjunto de conocimientos abarcados por
la actividad financiera del Estado. Su utilidad es la de brin­
dar una visión coherente de ideas, de normas o de hechos - Q
de todo ello a la vez.-;... A'elacionados con un mismo sector de
realidades, aun cuando ecos elementos sean heterogéneos y
puedan ser estudiados más profundamente por otras ciencias
especializadas.
Respecto de la pretendida distinción entre disciplinas "científi­
cas" e "informativas", no nos detendremos en el tema porque seguimos
las enseñanzas de Valdés Costa (Instituciones de derecho tributario,
ob. cit., p. 38): muchas discusiones surgen por problemas semánticos y
no son cuestiones de hechos sino de palabras. Controversias sobre cues­
tiones como "naturaleza jurídica", "carácter científico""."autonomía" y

;6 HJ!:cTOR B.VILLEGAS
'"
ldmitió un cierto grado de autonomía, pero siempre dentro del ámbito
:eneral de la teoría económica De allí que H.P. y economía financiera
ignifiquen una misma cosa en el terreno científico (autor cit., Hacien­
~a y derecho, t. 3, p. 7).
En definitiva, y según el autor, en un principio tuvo vida un
:onglomerado de nociones prácticas y experimentales sobre ingresos y
:astos públicos. En un segundo paso, estas ideas se trasformaron en
Ibjeto del saber científico, pero como ciencia económica, dando lugar a
a economía financiera. El razonamiento parece no dejar resquicios
larala H.P.
Si volvemos la mirada al desarrollo del pensamiento financiero
cap. 11), encontramos los esbozos empíricos antes del siglo XVII y ob­
~ervamos su evolución en ese siglo (cameralismo, fisiocracia, liberalis­
no clásico) encuadrando el actuar fmanciero en la ciencia económica.
5sta situación se mantuvo hasta la segunda mitad del siglo XIX; lue­
~o, las cosas fueron cambiando, especialmente a partir de las obras de
ron Stein y Leroy Beaulieu quienes diferenciaron lo financiero de 10
~conómico.
Menos aún se justifica la negación de las F.P. ante la aparición
le importantes autores como Gangemi, Morselli, Griziotti, Duverger,
dehl, Groves, Neumark, Gerloff, Ahumada y tantos otros que, por
:ierto, no escribieron sobre economía, sino sobre esta nueva parcela del
Intendimiento humano que se dio en llamar "finanzas públicas" o ''ha­
:ienda pública". Los propios especialistas que abordaron la economía
inanciera (como Barrere y otros) se encargaron de aclarar que su cam­
lO de acción no era la hacienda pública.
Respondemos a la primera cuestión sosteniendo que existe un
:ampo de conocimientos individualizado con el nombre indistinto de
finanzas públicas" o ''hacienda pública".
~.2. Subsistencia de las F.P.
Según Ferreiro Lapatza, han sido efímeros los resultados que
lan conseguido los intentos de construír una única ciencia de la ha­
:ienda que trate de conocer todos los aspectos de la actividad fmanciera
autor cit., Curso de derecho financiero español, 13!! ed., Madrid, 1991,
,. 19). Más adelante agrega que entender como posible la formación de
ma única ciencia de la hacienda es desconocer la necesaria especiali­
:ación en el estudio de la realidad (autor y ob. cits., p. 21).
Sáinz de Bujanda advierte que la ciencia de la hacienda -de­
lOminación que, por inercia, perdura en los planes de estudios univer­
:itarios- se enseña como derecho o como economía, y a veces también
:omo política o como sociología (autor y ob. cits., t. 3, p. 10).
- - - - - - - - - - - -____. . . .nmnm~~ !
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 67
Conforme estas aseveraciones, no hubo esfuerzos perdurables en
la construcción de la H.P.; su subsistencia es imposible porque niega
la especialización, y si sobrevive es por inercia, pero bajo su nombre se
enseña cualquier cosa, desde derecho hasta sociología
Discrepamos con estas opiniones. En muchas de las cátedras de
las facultades de Derecho se sigue dando la H.P. generalmente unida
al derecho financiero o al tributario, si bien es cierto que en otras casas
de estudios se ha operado la separación e, incluso, la supresión de las
F.P. No obstante, la asignatura continúa vigente en las facultades de
Ciencias Económicas. Incluso es destacable que en planes de estudios
de las más modernas universidades argentinas (p.ej., Universidad de
Belgrano, Universidad Austral, Universidad BIas Pascal de Córdoba)
la disciplina ha sido incluída en los planes de grado o de posgrado de
sus facultades de Derecho, como una necesaria fuente de conocimien­
tos útiles para los abogados del año 2000.
La creación de la primera cátedra de Ciencia de las Finanzas se
realizó en la Universidad de Pavia en el año 1878 y su primer titular
fue nada menos que el talentoso Giuseppe Ricca Salerno, desfilando
luego figuras tan descollantes como Emaudi, Flora, Nitti y Griziotti.
Tiene una lograda tradición histórica y constituye una parcela
del entendimiento humano cuya vigencia, hasta la fecha, nada parece
tener de efímera.
3.3. Caráctercientilico (o no) de las F.P.
Expresa Sáinz de Bujanda que son disciplinas autónomas o
sustantivas aquellas que, con referencia a un determinado ámbito de
realidad, utilizan métodos propios que permiten trasformar ese sector
de objetos reales en objetos ideales de conocimiento. La autonomía
metodológica permite, sobre unos mismos supuestos reales, crear dis­
tintas esferas de conocimiento científico.
En cambio, son disciplinas informativas aquellas cuya misión no
consiste en investigar, con instrumentos metodológicos propios, deter­
minados fenómenos reales, sino en recoger y ordenar, con fines espe­
cialmente didácticos, los resultados obtenidos por dos o más cienciás .
autónomas sobre 1m campo real. Esta disciplina informativa tiene apli­
caciones útiles y variadas, como ha sucedido dentro del mundo del de­
recho (p.ej., con el derecho bancario, agrario o industriaD (autor cit.,
Hacienda y derecho, ob. cit., t. 3, ps. 53 y 54).
Según Ferreiro, en posición casi coincidente con el autor antes
nombrado, al lado de las disciplinas autónomas (únicas científicas) es
posible, con un fin didáctico y para orientar la política financiera,
construír una ciencia de la hacienda de carácter informativo y coordi­
72 HÉcTOR B.VILLEGAS
3.5. Utilidad de las F.P.
Con el alcance y limitaciones dadas, esta visión integralista pero
sintetizada del fenómeno financiero debe, necesariamente, prestar uti­
lidad en varios órdenes.
Como es lógico, el economista sacará acabado provecho y las no­
ciones adquiridas le resultarán beneficiosas ya que constituirán una
introducción a los estudios de mayor alcance que integrará a los cua­
dros de la ciencia económica con una posible especialización en la eco­
nomía política o la economía financiera. Lo estudiado será también de
interés de los juristas, porque tanto recursos como gastos son estable­
cidos por normas del derecho, que comienzan con los preceptos consti­
tucionales y se continúan con la legislación común. Estas normas, al
ser aplicadas, generan múltiples vínculos jurídicos entre la Adminis­
tración y los administrados. A estos intereses teóricos se agregan los
ya mencionados de índole práctica, de aquenos que ejercen su profesión
de abogados o contadores dedicándose a alguno de los sectores jurídi­
cos, económicos o ¡mancieros. También, y como hace notar Groves, son
importantes los conocimientos sobre la actividad económica guberna­
mental que pueda adquirir el ciudadano y que le resulten de provecho
para las disyuntivas que se le presentan al momento de votar o de
hacer valer su qpinión sobre poJíticas de interés público.
Claro está que, como lo hacía notar el inolvidable Juan Carlos
Luqui, se debe ir de a poco. A nadie se le ocurrirá entregar a un novicio
la batuta para dirigir una orquesta que deba interpretar, por ejemplo,
una cualquiera de las partes de la tetralogía wagneriana. Se debe co­
menzar con simples composiciones, las tan románticas barcarolas, los
valsecitos criollos y alguno que otro tango no muy complicado (autor
cit., prólogo a la obra de Mordeglia y otros, ob. cit., p. XX).
4. NUESTRA POSICIÓN SOBRE LA REALIDAD DE LAS F.P.
Conforme lo que acabamos de considerar, es innegable y por de­
más patente la existencia de ingredientes diferenciados que componen
la materia que denominamos F.P. o R.P. Entre ellos, y en especial, el
aspecto económico, por los medios utilizados; político, por la natu­
raleza del ente público que produce el fenómeno ¡manciero y conforme
los fines perseguidos;jurídico, por la forma en que actúa y se desen­
vuelve, o sea, mediante normas jurídicas. Son los tres vértices de un
triángulo vital en esta ciencia, sin perjuicio de otros aspectos compo­
nentes (administrativos, estadísticos, sociales, históricos, etc.).
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 73
Es cierto lo sostenido por Sáinz de Bujanda y Ferreiro sobre la
imposibilidad del conocimiento a fondo de todos estos elementos. Es
imposible la pretensión de Benvenuto Griziotti de estudiar por investi­
gadores individuales y en trabajos unitarios las varias combinaciones
de que son pasibles los elementos componentes del fenómeno ¡mancie­
ro. Tampoco es posible que dichos estudiosos se conviertan en econo­
mistas,juristas, sociólogos, historiadores, especialistas en ciencia polí­
tica, etc., todo al mismo tiempo. .
Pero lo que sí es posible, y no 10 niegan los adherentes a la teoría
de la "disciplina informativa", es que resulta viable una materia cuya
sustancia sea la síntesis superior de los diversos aspectos que compo­
nen el fenómeno financiero. Esto es una realidad y está probado, por­
que lo han hecho con éxito numerosos autores. No interesa si, de algu­
na manera, se la intenta menoscabar tildándola de "informativa", porque
no es nada sencillo ni elemental brindar una "información" completa
de los delicados aspectos en cuestión. Y así como Ferreiro afirma que
es imposible la producción científica sin algo de información, es tam­
bién exacto lo inverso; es irrealizable un estudio informativo sin la
producción científica realizada por hombres de ciencia.
Como antes hemos fundamentado, esta rama del saber es lo sufi­
cientemente trascendente como para ser tenida como ciencia. El cono­
cimiento compendiado de los temas que abarca es una introducción
indispensable a ciencias analíticas de indudable importancia actual,
tales como la economía financiera, la política financiera y el derecho
financiero, dentro del cual se ubica preponderantemente el derecho tri­
butario.
El conocimiento de las nociones que va desenvolviendo la H.P.
(desarrollo histórico del pensamiento ¡manciero, caracterización de la
actividad financiera del Estado, gastos y recursos públicos, recursos
tributarios, crédito público y presupuesto) es indispensable para espe­
cializarse en las otras ciencias más analíticas. Su esencia no es la
dispersión alocada de conceptos heterogéneos, sino el núcleo fundamental
de los aspectos económicos, políticos y jurídicos del fenómeno ¡mancie­
ro, como piezas útiles para el cabal entendimiento tanto del sistema
hacendístico estáticamente considerado como de ese sistema puesto a
funcionar mediante la realización de las variadas operaciones necesa­
rias para lograr dinero y trasformarlo en los servicios públicos que
requiere la comunidad y exige la Constitución nacional.
Como hemos manifestado anteriormente, creemos que la mate­
ria comprende conocimientos que se toman cada vez más indispensa­
bles para los profesionales que hemos individualizado y que tendrán la
pesada carga de actuar en esta nueva era de la economía globalizada.
Se nos ocurre que esta rama del saber cumple una función seme­
jante a la de la asignatura "Introducción al derecho" de las facultades
 o HÉCTOR B. VILLEGAS
,ras distintas parh representar cosas iguales, o bien a la situación
wersa de emplear expresiones o voces similares para nombrar objetos
jspares.
No nos oponemos a la caracterización como "informativa" que se
ltenta dar a las F.P., siempre que ello no lleve al extremo de sostener
ue constituye un conjunto de noticias que deberán aparecer en los
,eriódicos o revistas y no darse el lujo de ocupar libros.
Por último, es innegable que el razonamiento de Ferreiro (ob.
it., p. 22) se vuelve en su contra, porque, así como admite que toda
onstrucción científica entraña una cierta dosis de exposición informa­
¡va, es también exacto lo inverso: toda descripción informativa requie­
e de un determinado grado de elaboración científica realizada por cien­
íficos.
;.4. Contenido de las F.P.
El Estado obtiene ciertos ingresos que le permiten realizar los
:astos necesarios para procurar servicios a la población en cumplí­
niento de su misión de promover el bienestar general (Constitución
Lacional, preámbulo). Esos ingresos se deben obtener en la cuantía,
iempo y forma que previene la ley, la cual también establece los desti­
LOS prefijados presupuestariamente para los fondos obtenidos. Tanto la
btención de ingresos como la realización de gastos deben provocar in­
lagaciones de distinto tipo. La puesta en marcha y continuidad de los
ervicios estatales tienen un costo que deberá ser evaluado, para saber
lasta qué punto el gobernante se aproxima al ideal de la "utilidad so­
ial máxima". Esto indica la necesidad de determinar, en términos
conómicos, el sacrificio y verdadero rendimiento que la actividad fi­
lanciera provoca a la colectividad en su conjunto o a ciertos grupos
speciales. Al mismo tiempo, no se puede prescindir de las realidades
fue han aparecido de la mano de la globalización, 10 cual hará que la
,ctividad financiera se deba adaptar a la economía mundial y a las
,conomías regionales internacionales, como el Mercosur, el Alca, la
Jnión Europea, etc.
Lo anterior implica que la misión de los estudiosos de las finan­
as gubernamentales no se puede contentar con integrar la actividad
ínanciera dentro del cuadro general de la economía del país, sino que
leberá ir más allá y contemplar las recíprocas conexiones con los otros
laÍses del mundo, siempre indagando sobre posibles consecuencias y
Ireviendo reacciones defensivas contra acontecimientos externos aje­
lOS al poder decisorio nacional, a veces con un cierto grado de pre­
'Ísibilidad que obligue a ir construyendo con tiempo las redes protec­
oras.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
71
Tampoco se podrá prescindir de un meditado estudio, e incluso de
cálculos de probabilidades, sobre los posibles efectos de la imposición y
de los gastos públicos, con criterio microeconómico y con visión
macroeconómica. ".'
A ello se suma el estudio sobre la obtención de los diferentes in­
gresos, trazando sus diferencias en cuanto a régimen jurídico, efectos
y consecuencia. Esto adquirirá mayor relevancia en dos temas básicos,
que están en las antípodas en el rubro ingresos pero que merecen una
cuidadosa observación. Por un lado los tributos y por el otro el crédito
público. Ambos deberán ser examinados en cuanto a su estructura,
régimen legal y efectos económicos, lo cual determinará a su vez su
utilidad y conveniencia, conforme a los fines que el gobierno desee lle­
var acabo.
No será posible prescindir de la planificación y el control de la
actividad financiera, lo cual requerirá analizar los principios genera­
les del presupuesto y su procedimiento de preparación y aprobación,
así como también su ejecución y control. En una óptica ligeramente
disímil, Groves expresa que en los tiempos modernos el estudio de la
hacienda pública incluye cuatro divisiones principales: recaudaciones
públicas, gastos públicos, deuda pública y ciertos problemas del siste­
ma fiscal en su conjunto, tales como administración fiscal y política
fiscal (autor y ob. cits., Finanzas públicas, p. 16).
Es utópico pensar que todos estos conocimientos pueden ser ad­
quiridos investigando en profundidad cada uno de estos elementos. Tal
análisis exhaustivo implicaría varios tratados y muchos tomos. No es
ése el fin de las F.P., sino el de abordar el fenómeno fmanciero en su
concepción integralista, mostrándolo en sus distintos aspectos e insti­
tuciones, para conformar una visión de conjunto que luego permita, a
quien lo desee, adentrarse en las diversas ciencias especiales. El profe­
sor Juan Carlos Luqui nos ofrece un símil muy feliz. Estudiar F.P. es
una especie de solfeo. Siempre hay que enseñar lo elemental, que gene­
ralmente es lo fundamental. Después del solfeo se enseña armonía,
melodía y ritmo. Una vez aprendida la parte "técnica", se estaría en
condiciones de pasar a la interpretación de las diferentes composicio­
nes y en distintos instrumentos. Es cierto ..;...reflexiona Luqui- que en
algunos "conservatorios fmancieros" se permite a los principiantes to­
car el instrumento que más les agrade. En algunos casos como, por
ejemplo, el del bombo, esto no es dificil (autor cit., prólogo al Manual de
finanzas públicas de Roberto Mordeglia y otros, Bs. As., 1986, p. XIX).
76 HÉCTOR B. VILLEGAS
bre los niveles de actividad económica, distribución del ingreso yesta­
bilidad del nivel de precios (autor cit., Curso de finanzas públicas,
Macchi, Bs. As., 1981).
En el polo contrario a la posición anterior y dando prevalencia al
elemento político, el gran maestro Dino Jarach considera que se debe
construír una teoría general de las F.P., partiendo de la única premisa
de la existencia de una organización humana llamada Estado, con fun­
ciones distintas según las circunstancias históricas en que se ha des- '
envuelto dicha organización y los fines propuestos, de acuerdo con las
fuerzas políticas predominantes. Más adelante, el autor indica que esta
organización humana se puede identificar con los fmes del señor feu­
dal, del monarca absoluto, de la oligarquía de clase, de la democracia
burguesa o de la democracia popular. Lo que interesa es que en todos
los casos el Estado es una organización con fines a lograr y cometidos a
cumplir, lo cua] justifica la actividad financiera y, por ende, la ciencia
de las F.P. (autor cit., Finanzas públicas y derecho tributario, ob. cit.,
p.49).
En nuestro concepto, la ciencia de las F.P. es el estudio
valorativo de cómo y por qué el Estado obtiene sus ingresos y
hace sus erogaciones, examinando sintéticamente los distin­
tos aspectos del fenómeno financiero, especialmente econó­
micos, políticos y jurídicos.
5.1. Conclusiones sobre la existencia de las F.P.
:y la necesidad de su estudio.
Resumimos nuestras conclusiones de la siguiente manera:
1) La H.P. es una ciencia que tiene actual existencia y que pres­
ta útiles servicios, tanto para estudiantes y profesionales de las cien­
cias económicas como de las jurídicas.
2) En su concepción actual, han quedado atrás las erróneas posi­
ciones doctrinales que negaron su existencia científica al afirmar que
ésta correspondía únicamente a la economía financiera, política fman­
ciera y derecho financiero, aparte de a otras disciplinas conexas, como
la contabilidad pública del Estado, el derecho monetario, la sociología
financiera, la ciencia política, etc.
3) En nuestra concepción, las F.P. deben cumplir su importante
rol de ser una ciencia de síntesis que permita comprender la intrinca­
da red de fenómenos públicos atinentes a la economía jurídicamente
regulada de los entes públicos.
4) Esto implica limitar su campo de estudio a las principales
instituciones y relaciones que origina la actividad financiera en un
marco de legalidad, tomando en cuenta que el Estado de derecho pasa a
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 77
ser tal cuando todas sus actuaciones en e] campo financiero y las consi­
guientes relaciones con los particulares se hallan reguladas por la ley.
5) En base a]a limitación anterior, concebimos a las F.P. como
un triángulo cuyos tres vértices son el aspecto económico, el polítiCO y
el jurídico. El conocimiento conjunto y sintético que proponemos que­
daría incompleto si faltara alguno de estos tres ingredientes básicos.
Incluso, sostenemos que el tratamiento de cada uno de los aspectos que
tradicionalmente se han tenido como abarcadores por esta, ciencia de
síntesis resulta difícilmente comprensible si no se investigan los tres
elementos de los fenómenos analizados. Al estudiar, por ejemplo, los
recursos del crédito público, es imprescindible comprender las razones
políticas por las cuales el gobernante eligió ese medio de financiación,
los efectos económicos que producirá cada una de sus etapas y el conjunto
de normas jurídicas que toman legítimo recurrir a tal modalidad.
Lo mismo ocurre con los tributos y con el resto de los recursos
públicos. Por otro lado, yal incorporar al estudio de las F.P. la teoría
de los gastos públicos, el razonamiento no varía. Es necesario pregun­
tarse el objetivo del gasto, si sus posibles efectos en la economía cubri­
rán la finalidad buscada y, hoy más que nunca, cuál es la normativa
que autoriza al gobernante a disponer de ese dinero público.
6) Esta disciplina, otrora en la cúspide de los estudios económi­
cos y jurídicos, ha visto momentánea y aparentemente mermada su
importancia, no obstante su historia relevante, su rigorismo científico,
su añeja tradición y sus talentosos cultores. Es notoria la endeblez de
los argumentos que pretenden demostrar que su contenido no es "cien­
tífico", sino sólo "informativo", y que debe bastar con ver su esqueleto
en uno o dos módulos. agregados a la economia política.
7) Esto no tendría demasiada importancia si no fuera porque,
siguiendo estas ideas, se ha decidido en algunas facultades de Derecho
borrarla lisa y llanamente (le las carreras universitarias, "porque al­
gún otro se ocupará de ella" (lo cual no hace nadie), o convertirla en
"optativa" (con probable poca adhesión del alunmado), o integrarla a
cursos parciales o semanales o a seminarios de posgrado.
8) Pero así como ocurrió con las teorías de los clásicos que se
dejaron de lado por obsoletas cuando advino la revolución keynesiana,
los modernos centros de estudios vuelven a ver las virtudes de las F.P.,
y se comienza a vislumbrar ]a idea de que los nuevos profesionales que
exige el mundo globalizado no pueden ignorar aspectos básicos atinentes
a la forma como funciona, se financia y se regula jurídicamente el
sector público. Ello quizá marque el retomo aggiornado de estos estu­
dios referentes a fenómenos, efectos y regulaciones cuyo desconocimiento
no será perdonado a los abogados, contadores y economistas del futuro.

74 HÉCTOR B.VILLEGAS
...
de Derecho y Ciencias Sociales. Es absurdo pensar que quienes aprue­
ben esta disciplina saldrán conociendo a fondo aquellos conceptos jurí­
dicos de los cuales sólo se brindan sus principales lineamientos. Menos
aún se podrá pretender que los alumnos promovidos resulten conocedo­
res en profundidad de cada una de las ramas del derecho que se van
mencionando y describiendo. Si así fuera, con esta única materia ter­
minarla la carrera de abogacía.
Por otra parte, la ciencia de las F.P. brinda, especialmente para
abogados y contadores, indispensables conocimientos que no volverán
a ser estudiados en ninguna otra materia de sus respectivas carreras.
Es inconcebible que un ahogado o un contador pretenda conocer la
materia tributaria sin tener idea de los principios de la tributación, de
los efectos económicos de los impuestos, de las necesidades públicas
que dan origen al tributo, de los servicios públicos que se movilizan, de
las modernas concepciones presupuestarias o del estado actual en que
han quedado situadas las fmanzas gubernamentales ante el fenómeno
globalizador en constante avance.
Siempre sostuve que era dificil e inconveniente el estudio conjun­
to de las F.P. y del derecho tributario en un solo curso de un año. Es
una lástima que ese pensamiento haya conducido a algunas cátedras
de las facultades de Derecho a la supresión lisa y llana de las F.P.,
privando a los futuros abogados de conocimientos indispensables que
no.les serán impartidos en ninguna otra asignatura.
En definitiva, mi propósito es el de aportar un grano de arena
para continuar el esfuerzo de Luqui, Mordeglia, Martín y otros autores
tendientes a reivindicar a las F.P.luego de los embates de los últimos
tiempos, así como también el de retomar el tradicional nombre con el
cual nació en Pavia en 1878 (hoy reemplazado por muchos autores por
la designación, más moderna y "de moda", de economía del sector
público) y reiterar que de ninguna manera puede serme atribuída la
idea según la cual quien vaya a estudiar F.P. lo haga con la intención
de conocer en forma enciclopédica todos los aspectos de la actividad
fmanciera.
5. DISTINTAS CONCEPcIONES DE LAS F .P.
Ya sea discurriendo previamente sobre las cuestiones que antes
hemos abordado (en nuestro caso, imposibles de omitir), o encarando
directamente el contenido de las F .P. sin demasiadas disquisiciones
sobre su existencia, carácter científico y utilidad, diversos autores se
han ocupado de definir la mencionada ciencia como necesaria instan­
cia inicial indicadora de la temática a abordar por cada uno de ellos,
así como de sus límites y alcances. A nuestro entender, una de las
- - - - - - - - -_ _1!!II4i!F~::l
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
75
definiciones más acertadas es la de Ursula Hicks, según quien "el con­
tenido de la ciencia financiera es el examen y evaluación de los métodos
mediante los cuales el Estado obtiene los fondos necesarios para llevar
a cabo sus propósitos, y de los métodos por los cuales mediante los
gastos provee a la satisfacción de necesidades" (autora cit., Hacienda
pública, Aguilar, Madrid, p. 10).
Es también positiva, por lo abarcativa y por los sencillos térmi­
nos en que está vertida, la definición de Baleeiro. Este autor se queja
del excesivo número de defmiciones que se han dado sobre las F.P., no
obstante lo cual brinda la suya. Dice el autor: "Es la disciplina que, por
la investigación de los hechos, procura explicar los fenómenos vincula­
dos a la obtención y erogación del dinero necesario para el financiamiento
de los servicios a cargo del Estado o de otras personas de derecho públi­
co, así como los demás efectos derivados de esa actividad gubernativa"
(AHomar Baleeiro, Urna introducao a ciencia das finanw.s, Río de
Janeiro, 1976, p. 22).
En una descripción precisa y ajustada, José María Martín consi­
dera que la ciencia en estudio es "la disciplina que tiene por objeto el
estudio de la actividad del Estado en sus aspectos políticos, económi­
cos, sociales y administrativos" (autor y ob. cits., p. 28).
Sáinz de Bujanda, no obstante colocar a la H.P, entre los equipos
de segunda división, conforme a su tesis ya apuntada, sustenta la idea
de que la actividad fmanciera es una parte de la administración públi.
ca fuertemente caracterizada por notas peculiares que la diferencian
del resto de las acciones realizadas por los entes públicos. Añade que
los tratadistas han considerado esta actividad como el objeto de una
ciencia especial (la H.P.), encuadrada dentro de las disciplinas econó­
micas (autor cit., Hacienda y derecho, Madrid, 1962, p. 25).
Ferreiro Lapatza, en posición similar a su maestro, asevera que
la H.P. en sentido subjetivo es el Estado y los demás entes públicos en
cuanto obtienen ingresos y realizan gastos; en sentido objetivo, la ex­
pre.sión "hacienda pública" se refiere a la actividad financiera en sí
misma considerada (autor cit., Curso de derecho financiero español,
13!! ed., Madrid, 1991, p. 18).
Para el viejo maestro argentino José Terry, es la ciencia que
estudia la actividad del Estado en sus consumos y productos (gastos y
recursos), con arreglo a sus legítimas necesidades (autor cit., Finan­
zas, Bs. As., 1913, p. 19),
En una descripción fuertemente inclinada hacia 10 económico,
Eulogio Iturrioz considera que la ciencia en cuestión se dedica al estu­
dio de la economía gubernamental, esto es, de la corriente de recursos
Y gastos públicos. Analiza en general aspectos económicos e institucio­
nales y técnicas de instrumentación, y en particular su incidencia so­
 80 HÉCTOR B. VI LLEGAS
diferencia tanto en cuanto a la esencia de la ciencia ¡manciera como a
la posición en que se debe colocar el investigador del fenómeno finan­
ciero.
Así, Gangemi sustenta que la ciencia de las finanzas es una cien­
cia concreta, y como tal no se puede sustraer a estudiar el desenvolvi­
miento de la actividad financiera, de sentar juicios de valor y de suge­
rir soluciones concretas (Lello Gangemi, Tratado de hacienda pública,
Madrid, 1961, t. 1, p. 40, punto 9).
Según este autor, la distinción entre medios y fines sólo puede
tener contenido didáctico y realizarse para explicar los variados aspec­
tos de la actividad ¡manc¡era. Pero ambos están estrechamente conec­
tados, porque los fines implican medios adecuados para alcanzarlos
(de lo contrario son una utopía), mientras que los medios no se pueden
concebir separadamente de los fines que deben servir (lo contrario se­
ría recaudar en exceso o en defecto). En otras palabras, y para este
autor, la investigación no puede prescindir de ambas realidades y de
su consiguiente valoración.
Conforme a 10 que precedentemente hemos expresado sobre la
complejidad del fenómeno financiero dentro del cual están unidos los
aspectos económicos, políticos y jurídicos como los tres vértices de un
triángulo, así como también otros importantes elementos (sociales,
administrativos, técnicos, históricos, etc.), pensamos que la segunda
posición está en lo cierto.
Nadie niega que esencialmente la ciencia de las finanzas es cien­
cia de medios y que ellos son de naturaleza económica. Los gastos pú­
blicos se efectúan para satisfacer necesidades de la colectividad con
medios escasos en relación con esos requerimientos; en consecuencia,
adquieren sustancia económica, por cuanto su obtención requiere
un esfuerzo o actividad (ver Raymond Barré, Economía política, Ariel,
Barcelona, 1964, t. 1, ps. 29 y ss.).
Tan cierto como lo anterior es que la obtención de medios y su
empleo puede presentar un conjunto de alternativas incompatibles en­
tre sí, respecto de las cuales no queda otro remedio que realizar eleccio­
nes valorativas de prioridades. Tales valoraciones son necesariamente
políticas.
Por otra parte, si la elección de medios supone una valoración de
Ímes alternativos y casi siempre incompatibles, es necesario que el
estudioso de las investigaciones (y posible asesor o crítico del gobernan­
te) llegue a sus propias conclusiones tanto sobre el orden en que deben
ser obtenidos los fines pretendidos como sobre la idoneidad de los me­
dios a emplear para tal propósito.
Los financistas no se pueden convertir en investigadores de es­
quemas, instrumentos o conceptos ajenos a la variable realidad cir­
cundante.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 81
Lo más probable es que, al desenvolver su actividad financiera,
el gobernante se atenga al principio de la mutua conveniencia econó­
mica. Pero si ésa fuese su decisión, no será fruto de un cálculo econó­
mico puro, sino simplemente de un cálculo político, dado que no en­
cuentra razones para adoptar un criterio diverso.
No se requieren más explicaciones para que quede clara la natu­
raleza tanto económica como política de la actividad ¡manciera y, por
ende, de la ciencia de las F .P. que, como veremos, tampoco puede pres­
cindir del ingrediente jurídico. .
Esto es &sí porque el estudio del "cómo" (medios) y del "para qué"
(fines) no puede eludir la realidad según la cual los distintos fenómenos
de la actividad financiera (gastos y recursos), la motivación de su ac­
cionar (necesidades públicas) y el montaje de la organización que satis­
face tales requeriD:rlentos (servicios públicos) surgen de normas expre­
sas constitucionales Y de las leyes que de ella derivan, partiendo de la
premisa básica (y razón de ser del Estado) de promover el bienestar
general (C.N., Preámbulo).
7. POLÍTICA FINANCIERA.
Los estudios específicos sobre política financiera se ocupan bási­
camente de determinar la elección de los gastos públicos a realizar y de
los .recursos públicos a obtener para sufragar a aquéllos, en circuns­
tancias de tiempo y lugar determinados.
Toda la actividad financiera presupone una orientación guberna­
mental en cierto sentido, pero las indagaciones especializadas y analí­
ticas sobre política ¡manciera ponen el acento en los fines. Esto quiere
decir que la selección de gastos y recursos se hace en función de desig­
nios preconcebidos que el gobierno desea alcanzar en un momento dado,
lo cual lo obliga a adoptar las medidas ¡mancieras con las cuales cree
que alcanzará tales objetivos.
Por eso, los análisis de política ¡manciera se hacen generalmente
antes de poner en ejecución las decisiones que han sido aconsejadas
por los expertos y que han merecido la aprobación del gobernante, como
caminos ideales para Begar a los resultados esperados.
No es caprichoso que se tome todo tipo de precauciones previas a
las medIdas concretas. Sucede que el tiempo y los medios para conse­
guir los fines son escasos y pasibles de aplicación alternativa, y los
fines son determinables según un orden de importancia. En otras pala­
bras, el gobernante se halla ante un abanico de posibilidades, tanto en
cuanto a los instrumentos a utilizar como al orden de prioridad que
debe dar a las necesidades insatisfechas. Todo acto que requiere tiem­
po y medios escasos para conseguir un fin implica la renuncia a usar­
78 HÉCTOR B.VILLEGAS
..\ .
lo CIENCIA DE MEDIOS O DE FINES.
Otra de las discusiones suscitada en torno de las F.P., si bien
Jarecida a la que se originó alrededor de la actividad financiera (natu­
'aleza económica o política), tiene, en este caso, lUl matiz distinto. Lo
(Ue se indaga es lo siguiente: si las F.P. deben ser simplemente lUla
:iencia de medios que los estudie en su esencia y sin ir más allá de ese
;()metido, o si es lícito que avance lUlOS pasos más e indague los fines
¡ue llevan al gobernante a tomar sus decisiones. Esta controversia
leva a otra, íntimamente vinculada a la anterior y que se resume en
os siguientes términos: si en el desarrollo de sus estudios el inveStiga­
lor fmanciero debe incluir sus propias valoraciones sobre los elemen­
os examinados, o si se debe limitar a su descripción sin efectuar jui­
:íos de valor.
Recordemos que, según la teoría de Sáinz de Bujanda, el estudio­
.0 de las finanzas se debe limitar a recoger y ordenar con fines didácticos,
o cual llevaría Ínsita la prohibición de valoración alguna sobre los
¡lementos que simplemente fueron reunidos y clasificados.
Al contrario, Groves explica que en el campo de la H.P. se plan­
ean muchas preglllltas para las cuales no hay respuestas en que se
.uedan poner de acuerdo críticos razonables y bien informados. Ade­
nás -agrega- hay, en este mismo campo, algllllOS problemas cuyas
.oluciones dependen de los valores (preferencias, fines, deseos) en que
.e flUlda la opinión del crítico. Es difícil, y lUl tanto egoísta, quizá,
,retender que los valores que sirven de base a lUl observador sean
uperiores a los que tiene en cuenta otro. El sentido común sugiere que
odos los deseos no alcanzan el mismo rango y que ésta no es lUla
uestión que se pueda resolver por mayoría de votos, como una elección
autor y ob. cits., p. 21).
De las palabras precedentes, se desprende que el autor entiende
mposible prescindir de las valoraciones de los observadores, aun cuan­
lo reconoce que, para ciertos filósofos, los valores (romo distintos de los
techos) y los fines (como distintos de los medios) no pueden dar apoyo a
a investigación científica (autor cit.,Fina~as públicas, p. 21).
Concretando el plUlto, lUla importante corriente doctrinal niega
¡ue la ciencia de las F.P. deba incluír el estudio de los fmes del Estado
. que el estudioso pueda formular valoraciones sobre los fenómenos
¡ue investiga. Esta orientación lleva a encuadrar la actividad financie­
a en la económica y, por ende, no duda en sostener que la ciencia de
as F.P. es lUl apéndice de la ciencia económica.
Según Mauro Fasiani, quien estudia la ciencia financiera busca
as uniformidades de los fenómenos que analiza sin efectuar valoracio-
MANUAL DE FINANZAS PúBLICAS 79
nes ni juicios. En la medida en que excede este límite, estará dejando
de ser científico para entrar de lleno en el campo de la política.
Para este autor, lUla cosa es descubrir y enlUlciar una uni­
formidad y otra distinta es darle una finalidad. El astrónomo
-ejemplifica Fasiani- no formula lUl programa de reforma del lUli­
verso ni expresa juicios acerca del comportamiento de la LlUla o de
Marte; el químico no se exalta por la buena o la mala calidad del hidró­
geno o del ácido sulfúrico; el fisico no se propone modificar la ley de
gravedad. Análogamente, quien estudia fmanzas, yen cuanto lo hace
científicamente, no tiene lUl programa ni lUl juicio que formular: sim­
plemente, busca las uniformidades de los fenómenos de que se ocupa
Para De Viti de Marco, todas las cuestiones financieras hallan su
solución en teorías económicas. La diferencia consiste en que en vez de
ser el individuo quien actúa, lo hace el Estado, y en vez de tratarse de
necesidades individuales, se trata de necesidades colectivas. En cuanto
a la posición que debe adoptar el estudioso, sostiene: "Como científico,
explico y no oculto la conducta del Estado en un determinado momento
y lugar. Como ciudadano y hombre político, apruebo o combato los fi­
nes que el Estado quiere conseguir"'.
Otra serie de autores se muestra en las antípodas de las opinio­
nes precedentes, y aduce que de nada vale estudiar la economía pura si
no se toma en cuenta que el protagonista de la historia es el Estado,
máximo conductor de la comlUlidad, y que actúa según sus designios,
creyendo ver en ellos su contribución al bienestar general .
Esta corriente doctrinal admite el estudio de los fines del Estado
dentro de la ciencia financiera, así como también los juicios de valor de
sus cultivadores. Señala Sáinz de Bujanda que incluso autores que
afirman la naturaleza económica del fenómeno financiero destacan la
importancia que en él ejercen los factores políticos.
Para Maurice Duverger (Instituciones financieras, Barcelona,
1960, p. 17), la utilización de medidas financieras plantea problemas
de ciencia política Estas medidas fmancieras son formas particulares
de la autóridad pública, disposiciones especiales del poder del Estado.
Solamente comprendiendo el aspecto político dentro de las finanzas se
la puede comprender en su totalidad.
En coincidencia con tal posición, Sáinz de Bujanda explica que si
la actividad financiera constituye lUla parte de la actividad pública, y
ésta, a su vez, está integrada por lUl COnjlUlto de servicios destinados
al cumplimiento de fines de utilidad general, sólo se podrá tener lUl
concepto preciso de actividad fmanciera partiendo de lUla noción clara
tanto de la organización estatal como de sus fmes.
La inclusión del elemento político conduce a que se preconice una
concepción diferente de la que incluye las finanzas en la economía,

84 HÉCTOR B. VILLEGAS
que interviene necesariamente. De esto se desprende que el estudio de
los efectos económicos de la actividad financiera no se debe realizar
como si el Estado se tratara de un extraño que al actuar perturba la
economía.
El examen de los efectos económicos de la actividad financiera
debe clarificar tanto la efectividad de las medidas tomadas como las
perturbaciones producidas por la actividad financiera en la situación
económica delos particulares.
El gobernante, como máximo responsable de la marcha del siste­
ma económico, debe tener presentes los efectos de su actividad sobre la
economía en general y sobre las economías de los individuos, y la inda­
gación sobre tales resultados puede ser concebida como el análisis de la
adecuación de los medios utilizados a los supremos fines económicos
del Estado.
Lo anterior, según Ursula Hicks, debe conc1uír en la considera­
ción de los efectos combinados del sistema conjunto de la hacienda pú­
blica sobre la renta nacional, abarcando los efectos que la política fi­
nanciera tuvo en los ámbitos del gasto corriente, inversión, imposición
y empréstito (autora cit., Hacienda pública, ps. 115 y 116).
En definitiva, la economía financiera examina el aspecto econó­
mico de cada decisión que se tome en ese campo, y se refiere concreta­
mente a:
a) si los frutos obtenidos fueron los que se tenían en mira según las
intenciones del gobernante al realizar determinados gastos públicos;
b) las repercusiones que tuvieron y siguen teniendo en la econo­
mía general las detracciones de parte de la riqueza de los particulares
que se operaron en favor del Estado.
Esta ciencia, apoyándose especialmente en los principios y fór­
mulas elaboradas por la matemática financiera, ha logrado realizar,
en los aspectos señalados y desde mediados del siglo pasado, significa­
tivas investigaciones.
9. ADMINISTRACIóN o TÉCNICA FINANCIERA.
A esta especialidad le toca analizar y elaborar normas sistemáti­
cas y metodológicas que sean aplicables al elemento administrativo de
las actuaciones fmancieras, es decir, que tengan como objetivo la solu­
ción de los problemas que se plantean durante la etapa ejecutiva de
dichas operaciones.
Esto significa que, en primer lugar, es misión de los expertos en
el tema incorporar a la actividad fmandera todos los elementos que día
a día suministra el avance del derecho y de la tecnología. Estos ins-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 85
trumentos deben ser utilizados antes que nada en la contabilidad del
Estado, que trata de representar cuantitativamente, y por medio de un
sistema de cuentas, la actividad económica del Estado y demás entes
públicos. Son de excepcional importancia, asimismo, el control de la
actividad financiera y el análisis exhaustivo de la gestión administra­
tiva en particular, tanto en las recaudaciones como en las erogaciones
públicas, todo ello basado en normas jurídicas autorizantes.
Así, por ejemplo, serán materia de análisis tanto el costo de fun­
cionamiento de los órganos recaudadores como su rendimiento y la.
posibilidad de que éste mejore con una adecuada informatización o con
una ágil o perfocta regulación normativa. También son de indispensa­
ble conocimiento la eficiencia con que se prestan los servicios públicos
y la real utilidad que producen las inversiones gubernamentales, así
como también el cumplimiento de los objetivos de los respectivos pro­
gramas.
10. EL ROL DE LOS ASPECTOS CUANTITATIVOS DE LAS FINAN2AS
PÚBLICAS.
Tanto en la política como en la economía financiera, como antes
en la economía general, se ha presentado a menudo la tesitura de quie­
nes desean prescindir de la tradicional economía cualitativa y sustituírla
por la llamada "economía cuantitativa".
Los que se aferran a la primera, o sea, a la "economía literaria",
sostienen que es irrazonable pensar que las apreciaciones subjeti­
vas de los individuos que participan en la actividad económica son
pasibles de ser mensuradas. Piensan que de manera alguna el con­
cepto puede ser sustituído por el número, y que, en consecuencia, la
ciencia económica es la ciencia de lo ordinal, pero no puede serlo nunca
de lo cardinal. La economía puede proponer tendencias, puede ordenar
la magnitud de la variación de los fenómenos como último límite, pero
no puede pretender ir más allá, cuantificando exactamente esas varia­
ciones.
En contraposición se hallan quienes, como Alfred MarshaU (au­
tor citado por Raymond Barré, Economía política, 1963, t. 1, p. 180),
estiman que "el análisis cualitativo ha terminado la mayor parte de su
tarea; la tarea más grande y más dificil está ante nuestros ojos: la
economía cuantitativa que debe tener por misión establecer y desarro­
llar estadísticas significativas".
El economista francés Raymond Barré demuestra que en la polé­
mica hay más de complementariedad que de sustitución, debido a tres
causas: 1) Todo estudio cuantitativo exige una organización y una se­
lección d~ cifras, es decir, precisa recurrir a una teoña, a un análisis
i

2 Hf:CTOR B.VILLEGAS
"­
18 con otro destino, lo cual tiene Wl evidente aspecto económico, pero
ue se convierte en actividad ¡manciera por la presencia del Estado.
En tal sentido, cabe tener en cuenta que el Estado intervencionista
a sido sucedido por el Estado neoliberal, el cual, sin embargo, no ha
mWlciado a Wla cierta interferencia estatal basada, principalmente,
n la persuasión y el estímulo. A diferencia del Estado concebido por
LS teorías liberales clásicas, el actual no toma a la sociedad como Wl
spectáculo que se limita a contemplar sino como Wla materia que
abe contribuír a modelar conforme a las ideas de bienestar, progreso y
llidaridad. De tal manera, la política ¡manciera toma en cuenta todas
lS posibilidades de intervención en la economía activa.
Se ha dicho doctrinariamente que la política financiera es Wla
tencia normativa, una ciencia del "deber ser" económico financiero.
u estudio se halla íntimamente ligado por los principios de la política
::onómica y la política social que están vigentes en un determinado
stado yen un cierto momento histórico (conf. Ferreiro Lapatza, ob.
t., p. 30).
En lo que respecta al campo económico, la política financiera debe
~leccionar los gastos públicos, no sólo conforme a las necesidades de la
oblación, sino también a la capacidad contributiva existente en la
)munidad. Por otra parte, al establecer el orden de prioridad de los
"stos a realizar, tendrá en cuenta cuáles serán más beneficiosos para
lejorar la actividad económica, lo cual dependerá de lo que en ese
tomento se requiera, ya sea incrementar o disminuír el consumo,
loontivar o no la inversión, influír en el destino de ésta, etc. La elec­
ón de los recursos que hallrán de financiar tales erogaciones también
lIade tener efecto sobre las variables enWlciadas e incluso sobre otras
tesperadas, por lo cual el investigador que aconseje decisiones de polí­
ca ¡mandera deberá ser cauto en sus apreciaciones. Tampoco cabe
vidar lo que ocurre en el campo social. Con respecto a éste, la política
scal es la encargada de determinar las categorías o grupos sociales
lyas actividades no es conveniente promover o, al contrario, aquellas
J.e se quiere incentivar. Lo referido da lugar a importantes decisiones
nancieras respecto del sistema tributario a implementar, a las exen­
ones o deducciones tributarias y a la aplicación de las aJícuotas con­
~nientes para cada actividad, las cuales serán más o menos elevadas
Informe el grado de interés que tengan tales actividades para la eco­
)mía nacional y para las categorías o grupos sociales.
En esta materia observamos que en la realidad económico-social
J.e se vive en la actualidad los países de América latina (el nuestro
lcluído) deben tener como meta predominante combatir el desempleo,
'atando de lograr y mantener la plena ocupación, así como también el
Introl de la inflación (política de estabilidad económica), por ser el fla­
(
- -_ _ _ _ _ _ _ _ _ _f'·· .;:.
-
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MANuAli DE FINANZAS PÚBLICAS
I 83
gelo inflacionario WlO de los mayores cánceres de la política económica,
y, por último, promover Wl desarrollo económico y social que nos per­
mita acercarnos a los países más evolucionados del planeta. Es de­
primente observaroque, no obstante los esfuerzos realizados y el se­
guimiento de las recetas de organismos como el Fondo Monetario
Internacional, se siguen ahondando las distancias entre los países
industrializados y aquellos que cargan con las "culpas del pasado" y
que no logran salir del subdesarrollo.
Un aspecto a cuidar es el hecho de que, a menudo, los propósitos
de la política financiera resultan ser incompatibles entre sí y, en la
práctica, uno o varios de dichos propósitos deben ser sacrificados en
aras de la consecución de WlO u otro. Por ejemplo, Wl exceso de necesi­
dades públicas y privadas insatisfechas que requiere asignar recursos
para solucionar los problemas más acuciantes puede estar en pugna
con el objetivo de la estabilización. En tal caso, será dificil decisión del
gobernante y de sus asesores optar por el objetivo al que se debe dar
prioridad.
Por eso es que la política financiera difiere radicalmente de la
economía financiera. Ésta puede dar soluciones óptimas desde el pWlto
de vista del cálculo económico, pero puede llevar a Wla convulsión so­
cial que resulte intolerable.
8. ECONOMÍA FlNANCIER.A.
Por las razones que acabamos de dar, y así como la política finan­
ciera es la ciencia del "deber ser", la economía ¡manciera es la ciencia
que se preocupa de lo que "es" y, en tal sentido, constituye Wla parte de
la ciencia económica general.
Aquellos investigadores dedicados a la economía financiera ana­
lizan el fenómeno ¡mandero examinando especialmente sus efectos,
tanto en el plano individual como social (aspectos microscópicos y
IP.aCroscópicos del hecho financiero).
Los estudios sobre economía ¡manciera se realizan generalmente
después de adoptadas las respectivas disposiciones. A estos especialis­
tas corresponde aquilatar las consecuencias de las medidas tomadas,
juzgar si la elección de medios fue correcta según los fines pretendidos
.y, en su caso, proponer la ratificación o profWldización de aquello que
resultó provechoso y las rectificaciones de las acciones gullernamenta­
; 'les que no resultaron útiles para los objetivos deseados, ante lo cual los
desaciertos e imperfecciones requieren instantáneo remedio.
Por otro lado, hoy se admite que el Estado es Wl sqjeto económico
natural como 10 son las economías privadas de consumo o de pro­
llllCCión que se integran en el proceso económico general; es un sujeto
 88 HÉCTOR B.VILLEGAS
él" (autor citado, Finanzas públicas y desarrollo económico, Bs. As.,
1960, p. 93).
Según Timbergen, las estadísticas,junto con la investigación y
la información, contribuyen a crear la conciencia sobre las ventajas
que acarrea el progreso económico y la tan deseada competitividad in­
ternacional. Explica este autor que en primer lugar se deben efectuar
las actividades básicas, las cuales consisten en la obtención de estadís­
ticas y la realización de estudios, y que en estos datos deben estar
basadas las distintas actividades que se llaman "programación".
A su vez, los re¡:ultados de la investigación estadística y de la
programación deben ser comunicados a quienes dirigen las F.P.,junto
con los objetivos de política financiera que se espera obtener. En rela­
ción con este último aspecto, es importante que se proporcione infor­
mación adecuada (Jan Timbergen,La planeacwn del desarrollo, p. 9).
¿Sobre qué tópicos deben versar principalmente las estadísticas?
La orientación debe estar señalada por rubros tales como la produc­
ción, el comercio, los precios, el ingreso y su distribución. Además, se
debe preparar un resumen de la estructura de la economía, de la forma
conocida de las estimaciones del ingreso nacional y de las cuentas na­
cionales. Aun si el material básico es incompleto ono es fidedigno en
algunos aspectos, se debe hacer un intento por llegar a tal resumen
(Timbergen, ob. cit., p. 10).
Tres requisitos esenciales se pueden anotar como de fundamen­
tal relevancia para que los estudios estadísticos tengan la importancia
que las necesidades requieren:
1) E] procedimiento estadístico debe contar con una adecuada
base matemática y, además, no debe trabajar en base a modelos dema­
siado simplificados (conf. Tarantino, Finanzas públicas ..., p. 92).
2) No se deben subestimar los cambios que se producen en la
realidad, a la vez que tienen que tener en cuenta la continua aparición
de factores técnicos, políticos y psicológicos. La investigación estadísti­
ca debe estar en continua evolución y, si bien sería irrazonable exigir
una coincidencia perfecta de la predicción y la realidad, se debe tender
a la máxima aproximación posible (conf. Timbergen, ob. cit., p. 79).
3) Se debe tratar de trabajar en base a datos que sirvan para la
comparación internacional y que posibiliten ]a colaboración teórico-téc­
nica de organismos y especialistas internacionales. De lo contrario,
"todo intento de presentar sobre una base uniforme los datos financie­
ros de un determinado número de países, tropieza con dificultades es­
tadísticas y de concepto que sólo pueden vencerse a costo de tiempo y
esfuerzo" (conf. J ohn Adler, Recursos financieros y reales para el desa­
rrollo, p. 12).
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 89
10.3. Aspectos contables.
La contabilidad ha ido evolucionando desde su aspecto microscó­
pico, es decir, aplicado a las individualidades económicas, hasta su
aspecto macroscópico, mediante el perfeccionamiento de la contabili­
dad pública. La diferencia entre ambos tipos de contabilidad hace im­
posible toda identificación, ya que "las-contingencias en la microeco­
nomía son mínimas, pero en el orden de la economía nacional son
infinitas" (Tarantino, Finanzas públicas ... , ob. cit., p. 88).
En un prindpio la contabilidad púb1ica tuvo un carácter de mera
contabilidad de caja, pasando luego a ser de tipo patrimonial. Sin em­
bargo, es recién luego de la llamada "revolución keynesiana" y del adveni­
miento de la macroeconomía cuando la contabi1idad pública adquiere su
máxima importancia. Los problemas de los países comienzan a ser
enfocados en forma global, y este enfoque necesita del valioso aporte
contable en cuanto conmensura fenómenos de riqueza tales como el
capital nacional, consumo, ahorro e inversión.
Surge entonces el concepto de "contabilidad nacional", el cual trata
de unir en un solo instrumento las contabilidades privadas (de indivi­
duos o empresas) y la contabilidad pública (del Estado) como forma de
llegar a expresar la totalidad de los recursos y de los gastos de los
diversos componentes de una determinada comunidad nacional.
La contabilidad nacional se puede considerar, entonces, como "la
descripción cuantitativa y síntesis contable de los hechos que caracte­
rizan ]a actividad económica y financiera de un país" (Barré, ob. cit., t.
1, p. 192).
Se puede comprender bajo dos aspectos: retrospectivo y prospectivo.
Desde el punto de vista retrospectivo, la contabilidad nacional
analiza situaciones pasadas y se puede efectuar:
a) en términos de "stocks", permitiendo conocer ]a riqueza y el
capital nacional;
b) en términos de flujos, permitiendo conocer los agregados fun­
damentales de la vida económica, tales como el producto y la renta
nacional.
Dentro de los aspectos macroeconómicos, los conceptos arriba
enunciados, capital nacional, producto nacional, renta nacional, son
de imprescindible conocimiento para formular una coherente política
financiera. No entraremos en estas líneas, sin embargo, en la noción
conceptual y cualitativa de tales elementos de análisis, ni en la pun­
tualización de su importancia específica (sobre estos puntos, se puede
consultar: Barré, ob. cit., t. 1, ps. 198 y ss.; Philip Taylor, Economía
de la hacienda pública, ps. 78 y ss.; Haro]d Somers, Fi1l(Lnzas públicas
e ingreso nacional, ps. 35 y ss.; Simon Kuznets,National income and
,t
 HÉcTOR. B.VI LLEGAS
llitativo. 2) Existe una serie de datos cuantitativos que carecen de
~rés por sí solos y que sólo tienen sentido gracias a la interpretación
litativa 3) Lo cuantitativo no agota todo el contenido de lo humano.
No hay, pues -termina Barré-, medida sin teoría, a la vez que
lpoCO existe teoría sin referencia a conceptos empíricos (ob. cit., tI,
SO). . matemática. En tales casos, es necesario o no utilizar las matemáti­
Una política financiera encaminada a los objetivos que los go­
mos deseen obtener, tanto en la priorización de gastos como en la
x:ión de recursos, aparecería como notoriamente incompleta si no
tuviera ambos tipos de análisis.
Desde el punto de vista cuantitativo, 'hay tres aspectos que inte­
m fundamentalmente: el aspecto de la contabilidad, que retrospec­
illlente debe evaluar las situaciones pasadas y que prospectivamente
e evaluar previsiones; el de las estadísticas, que permitirán llegar
s cifras reales para que las evaluaciones sean correctas, y el de las
:;emáticas, las cuales permitirán formular y aplicar adecuadamen­
)S procedimientos estadísticos.
l. Aspectos matemáticos.
Al referirse a la dirección actual que debe seguir el estudio de la
;eria tributaria, el profesor Tarantino sostiene la utilidad de la
Ilematización que nos viene dada por las matemáticas (autor cit.,
?cciones actuales para el estudio de la materia tributaria, "Boletín
a Facultad de Derecho", Córdoba, enero-abril 1964, p. 382).
Quienes se oponen a la utilización de la ciencia matemática par­
de los mismos equivocados conceptos de aquellos que sostienen la
ateralidad del análisis cualitativo y que no comprenden que, ne­
do a las matemáticas y prescindiendo de ellas, se cierran importan­
~ampos de investigación y se dificulta enormemente la compren­
de ciertas teorías. Claro que muchas veces la oposición a 10
emático proviene de la ignorancia de las matemáticas, y en tal
;ido es oportuna la frase de Pigou: "Las objeciones efectuadas por
viduos ignorantes de las matemáticas son parecidas a las que se
ID a la literatura china por aquellos que no pueden leer chino".
Pero tampoco se puede caer en el extrem.o opuesto, o sea, el de
:lllos que son más matemáticos que economistas y que, a menudo,
Informan con sus investigaciones, desentendiéndose de su comuni­
~n, o empleando sus conocimientos de ese tipo aun en el caso de
,os fenómenos que pueden, eventualmente, ser explicados en forma
sencilla.
El propio Alfred Marshall pone un límite a la utilización de las
~máticas: "Una cosa es que la explicación matemática del modo de
MANUAL DE FINANZAS PúBLICAS 87
actuar de un grupo definido de causas pueda ser completa en sí misma
y rigurosamente exacta dentro de unos límites claramente def"midos, y
otra es tratar de hacer entrar dentro de los estrechos límites de un
sistema de ecuaciones, un problema de índole compleja. Hay conside­
raciones importantes que no se prestan fácilmente a su formulación
cas, o bien deformar la realidad trasformándola y limitándola" (autor
citado, Principies ofeconomics, t 1, p. 559).
Jan Timbergen (autor citado por Barré, ob. cit., t. 1, p. 182) emite
el juicio más equilibrado sobre la contribución de las matemáticas a la
ciencia económica
Según este autor, en toda investigación económica hay funciones
que las matemáticas pueden cumplir indivipualmente o en coordina­
ción con otros métodos o formas de lenguaje, así como también se debe
admitir que hay otras funciones que las matemáticas no pueden reem­
plazar. Pero se debe destacar como premisa fundamental que hay cier­
tas funciones que sólo las matemáticas pueden cumplir, las cuales es­
triban principalmente en procedimientos estadísticos. Si bien el
razonamiento verbal permite proceder a una serie de pasos en los que
cada uno está ligado al anterior, en ciertos casos dicho lenguaje se
muestra impotente para demostrar teorías o fenómenos a los cuales se
llega por pasos no sucesivos sino simultáneos.
En tales casos los resultados se podrán traducir en palabras, pero
no el proceso por el cual se ha llegado a esos resultados.
10.2. Aspectos estadísticos.
La ciencia estadística es un valioso auxiliar de las disciplinas
económicas.
La estadística es la ciencia cuantitativa de las cantidades concre­
tas, es decir, de aquellas extraídas de la realidad mediante la observa­
ción de los distintos fenómenos de la vida económica, su clasificación
en grupos homogéneos y su concreción final en cifras.
En los países denominados "en vías de desarrollo", los problemas
derivados de la falta de estadísticas suficientes y fidedignas son de
importancia decisiva
Tarantino los pone de relieve al afirmar: "En lo que concierne a
los países subdesarrollados, precisan más que ninguno de las estadísti­
cas; existiría una relación inversa de su utilidad en razón del estado de
desarrollo, pues, a menos crecimiento, más beneficiosos serán los da­
tos para la estructuración de planes informados en las decisiones pre­
vias a base de contabilidad y estadísticas, y es, por regla general, en
tales países que tanto necesitan de ese material donde más se carece de
 92 HÉCTOR B.VILLEGAS
11. DERECHOS FINANCIERO Y TBIBUfARIo.
El aspecto jurídico de la actividad fmanciera es objeto de estudio
del derecho fmanciero. En el Estado moderno es reconocida la exigen­
cia de que todas sus manifestaciones de voluntad en el campo adminis­
trativo y las consecuentes relaciones con los particulares encuentren
en las leyes su disciplina fundamental (A D. Giannini, Instituciones
de derecho tributario, Madrid, 1957, p. 4),
A tal exigencia debe responder con absoluta necesidad el desarro­
llo de la actividad fmanciera, ya sea porque se trata de la administra­
ción del dinero que se sustrae a las economías priva.das para la satis­
facción de las necesidades públicas, ya sea porque la e!1{)rme masa de
riqueza que anualmente se destina a estas finalidades da lugar a una
complejidad de relaciones cuyo desarrollo hace indispensable un siste­
ma de normas imperativas que las discipline (ampliaremos estos con­
ceptos en el cap. V).
Una parte de la doctrinajurídico-financiera ha expresado su te­
sis de que los institutos y normas que se encuadran en el derecho fi­
nanciero son heterogéneos. Ello los lleva a sostener ia posibilidad de
aislar en el ordenamiento jurídico un grupo de normas homogéneas,
que funciona concatenado en un conjunto orgánico y singularizado,
que a su vez está unido a todo un sistema jurídico nacional. Este grupo
de normas, regido por principios comunes, puede formar el objeto de
una disciplina separada denominada derecho tributario.
A partir de esta idea, la mayoría de los juristas dedicados a este
sector del conocimiento han dirigido sus estudios a esta última rama
jurídica, a la cual se define como el conjunto de normas jurídicas que
se refieren a los tributos, regulándolos en sus distintos aspectos yana­
lizando las relaciones jurídicas resultantes.
Es por demás conocido que los ingresos tributarios tienen una
desmesurada importancia económica en relación con los restantes in­
gresos del Estado, lo cual también ha contribuído a despertar la aten­
ción de los estudiosos. De tal forma, la elaboración científica del dere-­
cho tributario ha superado con mucho las aportaciones hechas en otras
parcelas del saber jurídico-financiero. La elaboración autónoma del
derecho tributario continúa una brillante tradición científica con nom­
bres rutilantes que han dedicado especialmente su atención a los tri­
butos. Como no podía ser de otra manera, y conforme lo reconoce
Ferreiro (defensor de la autonomía del derecho fmanciero), el desarro­
llo científico del derecho tributario ha resultado "desproporcionado" en
relación con el propio derecho financiero.
La evolución de los estudios tributarios ha favorecido la postura
aislacionista, pero el tributo tiene su entronque evidente con el pre-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 93
supuesto en el cual está inserto y con las demás instituciones fmancie­
ras. Las normas que regulan el ciclo ingresos-gastos-presupues­
tos tienen sus indudables elementos unificadores en el fin que persi­
guen, en los principios a los que obedecen, en las relaciones que
disciplinan y en los medios de tutela que regulan. El tributo, como
institución jurídica, es inescindible e incomprensible si lo desgajamos
del ciclo total de la actividad financiera (Ferreiro, Curso ... , p. 33).
Por las atinadas razones que da Ferreiro, el derecho tributario
participa de nuestra idea según la cual el sector jurídico de conoci­
mientos comprendido tanto en el derecho fmanciero como en el tributa­
rio presenta una perfecta simbiosis o relación existencial con las F.P.
12. R.E.t.ACIONEs DE LAS FINANZAS CON OTRAS CIENCIAS.
a) Con la ciencia económica. Dice Salvador Oría que la vincula­
ción entre fmanzas y economía es tan estrecha como la que puede exis­
tir en el orden humano entre padres e hijos en la relación biológica de
descendencia.
Ello es exacto, ya que, salvo contadas excepciones, todas las me­
didas financieras están relacionadas con hechos económicos. Por un
lado, los fenómenos de la actividad económica privada dentro de la pro­
ducción, circulación y consumo son elementos causales de fenómenos
financieros. Por otra parte, las teorías de la economía nacional son
premisas de las corrientes teóricas y doctrinas financieras.
Todo conocimiento profundo relativo a la ciencia financiera es
imposible sin referirse de continuo a los principios de la ciencia econó­
mica.
Incluso la reciente evolución de ambas ciencias ha tendido a es­
trechar más los vínculos. En el campo económico, las actuales teorías
macroeconómicas, al actuar sobre magnitudes globales, amplían el
campo de acción de la economía Al efectuar globalmente el estudio del
comportamíento de los grandes sectores de la vida económica, no pue­
den prescindir de la preponderante influencia del sector público.
Por su parte, también la ciencia financiera amplía su contenido
y volumen al pasar al Estado neoliberal, que no prescinde de interve­
nir activamente en la economía general de ]a nación.
b) Con las ciencias jur(dicas. Toda la vida financiera se debe
ceñir a formas jurídicas. Las medidas de tipo financiero aparecen nor­
malmente bajo forma de leyes y se refieren a hechos jurídicos, de lo
cual se desprende que no se puede comprender la naturaleza y función
de la ciencia de las finanzas sin referirse a lo jurídicamente existente.
Dentro de la ciencia jurídica, las finanzas tienen especial vincu­
lación con el derecho administrativo.
"
(
(
( HÉCTOR B.VILLEGAS
) 91
( 'l..
8 eomposition, Nueva York, 1941), ya que ello no es tarea que corres­
:mda a la contabilidad nacional. Sí es de su incumbencia, en cambio,
evar a cifras tales conceptos.
Con respecto al capital nacional, cabe decir que durante mucho
\ empo se imaginaron métodos para evaluarlo, pero éstos tuvieron el
~fecto de ser vagos e imprecisos (un estudio detallado de estos métodos
~ puede ver en Francisco Nitti, Principio de la ciencia de la hacienda,
s. AB., 1931. Nitti explica los métodos de De Foville, León Say,
'eumark y Gifl'en), siendo sustituídos por el moderno sistema de ba­
mce nacional, que es la resultante de la combinación de los balances
e todas las unidades económicas que componen la nación. CA tal efec­
" las unidades económicas se clasifican en tres grandes categorías: a)
LS unidades finales que son privadas o públicas; b) las unidades inter­
ledias; e) el extranjero).
A los efectos de evaluar el producto y la renta nacionales se cono­
~ el sistema de Cambridge, también llamado "contabilidad del produc­
) nacional bruto", el cual fue elaborado por Richard Stone y otros eco­
omistas británicos. Este método se complementa con otros dos
osteriores: el sistema denominado"Análisis de las relaciones interin­
ustriales", desarrollado por W. Leontief, yel sistema de "Contabilidad
n flujos monetarios", original del norteamericano M. Copeland.
(, Estos dos últimos sistemas tienden a favorecer el análisis me­
iante la descomposición de los agregados totales y de las cantidades y
ujos globales.
Desde el punto de vistaprospectivo,la contabilidad nacional es
n instrumento de previsión que trata de indicar cómo se efectuará la
istribución de los bienes disponibles en un período futuro. Es lo que se
enomina generalmente con el nombre de "presupuesto económico de
1 nación" o "presupuesto nacional", que se examinará en los capítulos
lrrespondientes. , puesto financiero y presupuesto económico o nacional, ver un más amplio
La técnica de la contabilidád nacional prospectivá estuvo ligada
los progresos en los estudios relativós al producto nacional bruto y la
enta nacional, ya que los adelantos repercutieron lógicamente en el
crecentamiento de la validez de los resultados, eliminando los errores
erivados de las excesivas simplificaciones.
Estas cuentas prospectivas se establecen a partir de una repre-­
entación simplificada de laactividadecortómica suministrada por la
:mtabilidad nacional retrospectiva y se fundan en la existencia, den­
ro del devenir económico, de ciertas relaciones de tipo estable.
La utilidad del "presupuesto económico de la nación" es suma­
lente significativa, sirviendo de guía para la política económica y para
1 formación del presupuesto del Estado en particular.
En los Estados modernos en los cuales el volumen de los gastos
úblicos es considerable y la presión fiscal supera el tercio de la renta
e
\,
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS
nacional, el presupuesto económico tiene una influencia considerable
en la evolución de la economía, influencia que es independiente de toda
consideración doctrinal, ya que es un hecho del que no se puede pres­
cindir: no porque lo~ gobiernos o los súbditos lo aprueben o desaprue­
ben es menos real.
La única cuestión estriba, pues, en saber si el Estado, conciente
de tal influencia, la utilizará para el interés general esforzándose en
que el presupuesto no perturbe la buena marcha del país, o, al contra­
rio, la favorecerá., o bien si, en cambio, rehusando conocerla y orientar­
la, correrá el riesgo de causar graves perturbaciones.
Es evidente que sólo se puede admitir la primera solución, y ello
hace indispensable -al decir de Duverger (Maurice Duverger, Institu­
ciones financieras, p. 233)-la utilización de cuentas prospectivas, ya
que sólo éstas permiten conocer la vida económica de la nación y la
influencia sobre ella de una decisión presupuestaria.
Además estas cuentas sirven para determinar, a partir de dife­
rentes hipótesis, un cierto número de equilibrios globales posibles en el
curso del próximo año, de lo que se pueden deducir las posibles tensio­
nes económicas. Por último, permiten aclarar las decisiones del gobier­
no respecto de la vida económica y estimar la coherencia de éstas en
relación con situaciones observadas en el pasado.
No deben ser confundidas las cuentas prospectivas con el tradi­
cional presupuesto de las naciones ni con una planificación económica.
Desde el primer punto de vista, no se trata de sustituír el
presupuesto del Estado por el presupuesto económico de la
nación, sino de preparar el primero a la luz de los datos suministra­
dos por el segundo, cuya misión es meramente informativa, sin que
esta orientación signifique alterar las reglas clásicas que rigen el pre­
supuesto tradicional (sobre las vinculaciones y diferencias entre presu­
desarrollo en el cap. XIII, punto 4).
Desde el segundo aspecto, el presupuesto económico es de gran
utilidad para una planificación, pero no es lo mismo, ya que esta últi­
ma significa una elección que deberá hacer el poder político, mientras
que el presupuesto es sólo un estudiocontallle de previsiones que per­
mitirá llegar a esa elección en forma coherente.
La importancia de la contabilidad nacional en atinencia a los
problemas que plantea la hacienda pública se puede inferir de las pala­
bras que siguen: "Toda posibilidad presente de aplicar criterios finan­
cieros y políticos encauzados hacia el progreso económico debe tener un
punto de partida, la contabilidad nacional, aunque parta de elementos
rudimentarios ... " (Tarantino, ob. cit., p. 90).
 97

CAPÍTULO V
EL DERECHO DE LA HACIENDA PÚBLICA

1. LAs AGRUPACIONES HUMANAS Y LAS NORMAS.

Desde tiempos inmemorables, fmanzas y normas han estado uni·

das. En algunas épocas la vinculación fue leve, pero nunca dejó de
existir.
Cuando el actual dominador del planeta Tierra se dio cuenta de
que era imposible la supervivencia solitaria y de que era necesario
unirse con otros seres semejantes, fue advirtiendo varias cosas: que
debía satisfacer requerimientos elementales (el principal de ellos, la
comida), que esas necesidades se cubrían mejor actuando en grupo
(p.ej., los animales se cazaban más fácilmente), que eran imprescindi·
bIes ciertas reglas de convivencia (entre otras cosas, para que los inte­
grantes no se comieran entre sí), y que alguien debía estar por encima
de los demás para hacer cumplir esos cánones elementales.
Estas realidades fueron posibles cuando mediante la mutación
biológica de millones de años apareció el contradictorio y caprichoso
mono evolucionado llamado "hombre", el cual añadió la inteligencia al
instinto natural de conservación de los seres vivientes.
La inteligencia no fue tanta como para percatarse de que su in­
superable tendencia a la autodestrucción lo conducirá probablemente,
a que su paso por la Tierra (o lo que quede de ella) sea muy fugaz en
relación con la edad del mundo y con otras especies vivientes.
Al inicio de estas líneas dimos cuenta de la necesidad de un orde­
namiento normativo para los individuos agrupados. Primero, para arre­
glar los conflictos internos del grupo; segundo, para resolver sus rela­
ciones con el jefe, y tercero, para intentar que ese jefe no fuera
excesivamente abusivo en relación con los gobernados.
Esto derivó en un conjunto de preceptos de distinto tipo. Los pri·
meros fueron los de simple acatamiento a los fenómenos naturales (como
p.ej., la ley de gravitación, la de que el calor dilata los cuerpos, la de
que la distancia más corta entre dos puntos es la línea recta, etc.),
porque descubrieron que eran de cumplimiento cons5;mte e inmodifi­
cables.

¡
A.
98 HÉcTOR B. VILLEGAS
.\,.
De ahí surgieron las leyes naturales, como juicios enunciativos
de las relaciones indefectibles que existen en la naturaleza.
Hubo normas morales (p.e,j., la que impone honrar a los padres)
y religiosas (p.ej., los diez mandamientos) que cambiaron según la co­
munidad que las adoptó, pero que, generalmente, fueron de cumpli­
miento espontáneo.
Hubo también pautas éticas que requerían del consentimiento
del obligado (p.ej.; las distintas clases de saludos) y otra serie de guias
de comportamiento, así como también convencionalismos sociales que
la costumbre, la conveniencia o la moda fueron imponiendo.
2. LAs NORMAS JtJRfDlCAB.
No obstante, cuando al inicio de la obra (cap. 1, punto 2) habla­
mos de un ordenamiento normativo que regulase las conductas recí­
procas de los individuos entre sí y con los ocasionales gobernantes, nos
referíamos a otro tipo de normas: las jurídicas.
Las particularidades de estas reglas pueden ser resumidas así:
1) Tienen carácter obligatorio y, por tanto, no hay libertad de los
individuos de acatarlas o no.
2) Dichas reglas imponen deberes o conceden derechos, ya que
su fin consiste en provocar cierlos comportamientos y prohibir otros.
3) Tales normas sé hallan forzosamente referidas a seres libres,
es decir, a entes capaces de optar entre la violación y la obediencia.
4) La fuerza obligatoria de estas normas no depende de lajusti­
cia intrínseca de lo prescrito, sino de ciertos elementos extrínsecos re­
lativos a la forma de creación de cada precepto y del poderío del jefe
(después gobierno) para lograr su acatamiento (coercibilidad).
5) La norma manda que algo ocurra en determinada forma, 10
cual no implica indicar que así es como deben ocurrir las cosas. Que
un pueblo fuerte sojuzgue a uno débil y las normas del primero obli­
guen a pagar tributos abusivos a los segundos no demuestra que así
debe suceder, sino, simplemente, que así sucede. (Es como la norma
del mundo animal según la cual el pez grande se come al pez chico.)
6) La norma posee éoercibilidad. Quien ostenta el poder tolera e
incluso prescribe el uso de la fuerza como medio de conseguir la obser­
vancia de los preceptos. Esto sucede si la norma no es espontáneamen­
te acatada, lo que da lugar a que determinadas autoridades obtengan
coactivamente el cumplimiento.
7) El conjunto de normas que impone deberes o concede derechos
en una cierta época y para un determinado país, al cual la autoridad
declara de obligatorio cumplimiento, constituye el orden jurídico
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 99
vigente de ese país (ver Eduardo García Máynez, Introducci6n al estu­
dio del derecho, Méjico, 1998, ps. 4 y ss.).
S. LA ACTMDAD FINANCIERA Y LAS NORMAS J1.IlÚDICAB.
El círculo de la conexión "norma-finanzas" cierra no bien caemos
en la cuenta de que el requerimiento primario de contar el grupo con
normatividad suficiente es uno de aquellos requerimientos que, para
ser satisfechos, requieren gastos públicos. A su vez, las necesidades
públicas son el presupuesto de las erogaciones gubernamentales y. por
tanto, de toda la actividad financiera, materia de estudio de las finan­
zas públicas.
Así, pues, y desde tiempos remotos, el príncipe requirió normas y
finanzas.
En su momento dijimos que superada la estéril discusión sobre si
la actividad financiera es exclusivamente económica o exclusivamente
política, correspondía añadir a ambos fenómenos el ingrediente jurídi­
co que proporciona el cauce legal por el cual forzosamente debe transi­
tar el accionar financiero del ente público (cap. 1, punto 11).
De tal conjunción surgen por 10 menos algunas consecuencias
básicas:
a) que los gastos del Estado deben estar calculados, previstos y
autorizados por la ley;
b) que el Estado sólo puede obtener sus distintas clases de ingre­
sos (especialmente los tributarios) y administrar tanto su patrimonio
como dichos ingresos mediante procedimientos íntegramente regula­
dos por el orden jurídico vigente;
e) que reaparece con plena vigencia el recién visto concepto de
normas jurídicas, que en las modernas democracias occidentales (úni­
co campo de este estudio) comienzan con las máximas constitucionales
y se continúan con la legislación común;
d) que el funcionamiento de esta normatividad genera múltiples
vínculos jurídicos enlos que Administración y administrados son sus
protagonistas (ver cap. IV, punto 2.5);
e) que tal conjunto normativo es rector de lo que el orden jurídico
vigente de un país tiene preceptuado sobre el desenvolvimiento de la
actividad fmanciera, es decir, es el derecho de la hacienda pública.
Su estudio profundizado corresponde a lo que ha sido llamado en
general "derecho financiero" ("diritto finanzisrio" en Italia, "droit
financier' en Francia, "financiallaul' por los anglosajones, "finanzreeht"
en Alemania).
 ,:1t,"
100 HÉCTOR B.VILLEGAS
4. EL DERECHO FINANCIERO. NOCIÓN, DENOMINACIóN y ORIGEN.
Conforme acabamos de ver, por 10 general se da el nombre de
"derecho financiero" al conjunto de normas jurídicas que regulan la
actividad financiera del Estado.
Este nombl"e es el más popular, ya que no han faltado autores
que han alU(:¡idü este grupo de normas como "legislación de la hacien­
da pública" ü como "derecho de la hacienda pública" (ver Ferreiro
Lapatza, Curso.,., ob. cit., p. 39).
Claro está que, como señala Ferreiro Lapatza, definir a este sec­
tor del conocimiento simplemente como un conjunto normativo regula­
dor de la act;"liaad financiera parece demasiado poco. Para analizar si
esto es así", ,~eo necesario referinne a otras definiciones y nociones que
se han delinea,',) sobre el punto. En tal sentido, la disyuntiva es si una
ciencia se ciebe áefinir por lo que en realidad es, o bien por una descrip­
ción de su contenido.
La dificultad definitoria se da en todas las ciencias, puesto que
definir no es otra cosa que indicar los límites dentro de los cuales se
quiere mantener un material de análisis, yesos límites siempre serán
considerados arbitrarios por alguien.
Creo que ambas modalidades de explicar la noción de derecho
financiero (en adelante, D.F.) son útiles y brindaremos las que nos
merecen mayor interés.
Gustavo Ingrosso escribe que el D.F. es "el complejo de las nor­
mas jurídicas que regulan la actividad del Estado y de los entes meno­
res de derecho público, considerada en la composición de los órganos
que la ejercitan, en la ordenación formal de sus procedimientos y de
sus actos, y en el contenido de las relaciones jurídicas que la misma
hace nacer. Ésta es la materia de estudio del derecho fmanciero, enten­
dido como disciplina científica" (autor cit., Dintto finanziano, Nápoles,
1956, ps. 7 y 8).
Para Mario Pugliese, "el D.F. es la disciplina que tiene por objeto
el estudio sistemático del conjunto de normas que reglamentan la re­
caudación, la gestión y la erogación de los medios económicos que nece­
sita el Estado y los entes públicos para el desarrollo de sus actividades,
y el estudio de las relaciones jurídicas entre los poderes y los órganos
del Estado, entre los ciudadanos y el Estado y entre los mismos ciuda­
danos, que deriva de la aplicación de esas normas" (autor cit.,Institu­
dones ... , ob. cit., p. 22). Estas dos últimas caracterizaciQnes son am­
plias y contienen referencia al contenido, principios, relaciones y
preceptos que regula el derecho fmanciero.
Fernando Sáinz de Bujanda desea una fórmula que abarque el
ciclo completo del fenómeno financiero. Entonces define el D.F. como
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 101
"la disciplina que tiene por objeto el estudia' sistemático de las normas
que regulan los recursos económicos que el Estado y los demás entes
públicos pueden emplear para el cumplimiento de sus fines, así como el
procedimiento jurídico de percepción de los ingresos y de ordenación de
los gastos y pagos que se destinan al cumplimiento de los servicios
públicos" (autor cit., Hacienda Y derecho, ob. cit., t. 1, p. 33).
El autor español Gutiérrez de Acanoescribe que la ciencia de la
hacienda da paso a la "creación de un derecho financiero o derecho
fiscal, que está formado por el conjunto de principios jurídicos Y dispo­
siciones positivas referentes a la hacienda pública, y que modernamen­
te presenta ya los mismos caracteres que cualquier otra rama de la
enciclopedia júrídica, con su derecho sustantivo, constituyente o
constituído, y su derecho adjetivo o procesal, con la creación de tribu­
nales propios" (autor cit. por Sáinz de Bujanda,Hacienda ... , t. 1, p. 30,
nota 29).
Sucinta es la definición de A. D. Giannini, quien considera al
D.F. como aquella parte del derecho objetivo que regula la actividad
financiera del Estado (y de los otros entes públicos) y que se puede
definir como "el conjunto de normas que regulan la obtención, la ges­
tión y el empleo de los medios económicos necesarios para la vida de los
entes públicos" (autor y ob. cits., ps. 4 y 5).
Un clásico de la hacienda pública, Pío Ballesteros, establece que
en el D.F. "se estudia, ordenada y sistemáticamente, cuando atañe a la
ordenación legislativa en materia de ingresos de derecho privado o pú­
blico --en éstos, las tasas, contribuciones especiales e impuestos-,
crédito público, organización administrativa, presupuestos y contabili­
dad" (autor cit., Manual de hacienda pública, Madrid, 1940, p. 22).
Vemos, en la concepción de este autor, la idea de la misión del
D.F. que suministra conocimientos útiles y referentes sistemáticos a
la ordenación legislativa de la hacienda pública.
Francisco Carrera Raya sostiene que en una aproximación ini­
cial observamos cómo existe un sector de la realidad que calificamos de
financiera y que viene regulada por un conjunto de normas jurídicas.
De esta forma, identifica al derecho financiero como aquel sector del
ordenamiento jurídiCO que regula la actividad financiera de los entes
públicos (autor cit., Manual de derecho financiero, Madrid, 1993, t. 1,
p.24).
El maestro argentino Carlos Giuliani Fonrouge caracteriza al
D.F. como el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad
financiera del Estado en sus diversos aspectos: órganos que la ejercen,
medios en que se exterioriza el contenido de las relaciones que origina
(autor y ob. cits., t. 1, p. 30).
El eximio tratadista Ezio Vanoni sostiene lo sig\liente: ''D.F. es el
conjunto de normas que regulan la actividad del Estado y de las enti­
02 HÉCTOR B.VILLEGAS
.1.
ades públicas destinadas a procurarle los medios económicos necesa­
íos para hacer frente a las necesidades públicas" (autor cit. por Giuliani
'onrouge, ob. cit., t. 1, p. 30).
Yendo al origen de la disciplina, el primer estudioso que dio fiso­
omía propia al D.F., Myrbach Rheinfeld, defmió a principios del siglo
1D.F. como "las normas de derecho público positivo que tienen por
bjeto la reglamentación de las finanzas de las colectividades públicas
~stado y otros entes) con administración propia existentes en el inte­
ior de aquél" (autor cit. por Giuliani Fonrouge, ob. cit., t. 1, p. 24).
Si nos atenemos a la realidad de lo que debe regular este sector
el saber, nadie puede negar el acierto del creador de la disciplina cuando
:l refiere a la "reglamentación de las fmanzas". Creemos que la deno­
linación "derecho de la hacienda pública" es más precisa y correcta
ue la de "derecho financiero".
El vocablo "fmanciero" presenta alguna ambigüedad, puesto que
~ puede emplear correctamente para aludir a las operaciones banca­
,as, bursátiles y negociales. No obstante, en el terreno científico, la
enominación es prevalen te y por tanto aceptamos su uso.
Por nuestra parte, definimos al D.F. como el conjunto de nor­
~asjur(dicas que regula la actividad fmanciera, orgánicamente con­
derada, y las relaciones a que dan lugar la adquisición, conserva­
'ón y empleo de los medios económicos del Estado.
CARACTERES DEL DERECHO nNANCIERO.
Resumimos los siguientes puntos distintivos:
.l. Actividadjurtdica.
Según se ha podido apreciar de las definiciones aportadas, ellas
!inciden en que el D.F. regula la actividad financiera estatal.
Esto significa que dicha actividad constituye el objeto del D.F.,
~ro sólo en tanto pueda ser considerada actividad jurídica.
2. Las relaciones financieras.
De lo anterior se desprende que el desenvolvimiento de la activi­
id financiera crea relacione s jurídicas, relaciones que son múltiples y
~ muy variada índole. En líneas generales, son tanto las que surgen
ltre los distintos órganos públicos entre sí como consecuencia de la
aterialización de fenómenos financieros (p.ej., el aporte del Tesoro
iciona} para cubrir el déficit de una empresa pública), como las que
; originan, por causas financieras, entre el Estado y los particulares.
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 103
En estas últimas (vinculaciones entre Estado y particulares) el Estado
puede asumir un papel de sujeto activo, como cuando pretende de los
particulares sumas tributarias, o un papel de sujeto pasivo, como cuando
resulta deudor a consecuencia de un empréstito.
También surgen relaciones jurídicas con motivo del empleo de
los fondos estatales en los destinos prefijados presupuestariamente,
relaciones que se generan habitualmente entre el Estado y sus subor­
dinados (p.ej., las derivadas de la ejecución del gasto público en sus
diversas etapas).
5.3. Las relaciones financieras y las normas jurtdicas.
Las múltiples y variadas relaciones jurídicas referidas toman
necesaria la existencia de preceptos normativos reguladores tanto de
la estructura de la organización estatal como de cada relación a nacer
con motivo de la acción desarrollada. La necesidad de preceptos norma­
tivos surge a poco que se recuerden nociones fundamentales sobre de­
recho, cuyo objeto son las conductas humanas en interferencia, que,
por tanto, deben ser normadas. Si toda acción humana puede ser con­
siderada en su interferencia con otras acciones humanas, y si ello da
lugar a relaciones que se deben regir por normas, las acciones huma­
nas que desarrollan actividad fmanciera no son una excepción. Esas
acciones no se pueden sustraer a ser encauzadas por preceptos que son
mandatos expresos del "deber ser", que son las normas jurídicas.
De la actividad financiera en movimiento se desprende que las
facultades estatales y particulares no pueden tener existencia como
facultades protegidas por el orden social vigente, sin normas jurídicas
que las establezcan. No puede ser de otra forma, ya que, dentro del
concepto de comunidad organizada, la posición de todos y cada uno de
los integrantes de esa comunidad, así como sus atribuciones y deberes,
deben ser asignados por el derecho en virtud de sus normas. No habría
organización posible de la comunidad sin ese requisito, ya que es el
derecho, como "técnica social", el que induce al individuo a abstenerse
de la actuación indebida (o no deseada por la comunidad) en la esfera
de los intereses de los otros. Si tal interferencia existe, la comunidad
organizadá reacciona mediante la sanción. Estas nociones concuerdan
con la caracterización de las normas que hicimos anteriormente (pun­
to 2 de este capítulo).
5.4. El derecho financiero es Mrecho público.
Cualquiera que sea el criterio que se utilice para distinguir el
derecho público del derecho privad<., no puede caber duda alguna de
que la disciplina en estudio pertenece al derecho público.
 104 HÉCTOR B.VILLEGAS
Ello porque las normas financieras no están destinadas a aten­
públicas, al tiempo que esta disciplina tiene por objeto de sus estudios,
der directamente a las necesidades de los particulares, sino a normar
según ya hemos visto, la actividad financiera del Estado, la cual hoy
el poder estatal de mando en el campo financiero (poder financiero), lo
sólo se concibe bajo el gobierno de las normas elaboradas por aquél Por
cual le permite actuar como regulador general en cuanto a la debida
ello, entre el derecho fmanciero y la ciencia de las finanzas públicas
atención de las necesidades que esos particulares tienen, pero no aisla­
aparece una relación que conceptuamos más profunda que una de mera
damente sino como integrantes de la comunidad jurídicamente orga­
complementación, clasificable como una perfecta simbiosis o unarela­
nizada.
Explica acertadamente Giuliani Fonrouge que a pesar de la evo­
lución sufrida por el derecho en los últimos tiempos y de la acentuación
de los elementos económico y social que permite a!udü a una
comercializaci6n o a unaproletarizaci6n del derecho, se mar,tiene la
clásica división entre derecho público y derecho privado. El límite
demarcatorio no es tan absoluto como antes, pues por una especie de
simbiosis ambos aspectos se hallan interpenetrados, generalmente en
detrimento de lo privado -publizaci6n del derecho-; no obstante,
ambas categorías juridicas subsisten y, por ello, el derecho financiero
se debe atribuír al derecho público, ya que su fmalidad es la actividad
del Estado, que persigue fines de interés colectivo.
5.5. Es u.na rama del derecho no anómala.
El D.F. no es un derecho excepcional, sino absolutamente nor­
mal. En realidad no es concebible una ley más normal que aquella que .
regula la actuación del Estado, procurando los medios económicos que
en el pasado, en la actualidad y siempre serán indispensables para la
existencia de la organización política de la sociedad.
5.6. Aspectos orgánico y funcional del derecho financiero.
Dos aspectos fundamentales se deben enfatizar entre los caracte­
res del D.F: uno orgánico y otro funcional. No sólo regula las rela­
ciones jurídicas que son consecuencia de la obtención por el Estado de
los medios económicos necesarios para cubrir los gastos públicos (as­
pecto funcional), sino también el conjunto de éstos como patrimonio y
la actividad atinente a su conservación, reduciendo el derecho a uni­
dad formal la gestión económica del Estado (aspecto orgánico).
5.7. El derecho financiero tiene una vinculación simbiótica
con las finanzas públicas.
La relación entre el D.F. y las finanzas públicas es algo más que
una vinculación entre distintas ramas del conocimiento humano. Esto
es así porque el D.F. halla la materia viva o el germen de todos sus
postulados en los principios elaborados por la ciencia de las finanzas
I
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 105
ción existencial (éoM. Martín, ob. cit., p. 32). Concordamos con esta
aseveración teniendo especialmenie en cuenta que, según el Dicciona­
rio de la lengua, hay simbiosis ante la "asociación de organismos de
especies diferentes en la cual ambos asociados sacan provecho de la
vida en común".
Tanto el derecho como las finanzas se asocian en el D.F. y obtie­
nen réditos de su sociedad; la materia prima de las normas jurídicas
fmancieras está proporcionada por la ciencia financiera, y esta última
no se puede movilizar sin las normas jurídicas que regulan su accio­
nar.
6. CoNTENIDO.
El análisis de este tema requiere prevenir al lector que el D.F. no
constituye un sistema de relaciones homogéneas, sino un conjunto de
relaciones de diversa naturaleza que tiene en común el hecho de refe­
rirse a las múltiples actividades que el Estado desarrolla en el campo
fmanciero.
t
Ello no obstante, existe una especie de consenso docente y doctri­
nario. Cuando la materia debe ser objeto de estudios universitarios, se
acuerda acotarla a sus aspectos básicos e imposibles de eludir, dejando
otros aspectos más especializados y profundos para ser analizados por
la doctrina general de alto vuelo o por la especializada en ciertos tópi­
cos (p.ej., la regulación jurídica monetaria). .
Con tal prevención, y siguiendo en líneas gf'nerales el pensamiento
de Sáinz de Bujanda, incluímos dentro del D.F. los siguientes se~res:
1) La ordenación jurídica de los recursos económicos del Estado
constituye una parte fundamental de esta disciplina. Es, sin duda, la
que ofrece una conexión más proñmda con la ciencia financiera y, me­
diante ella, con la teoría económica y monetaria.
2) La segunda parte de este sector jurídico tiene por objeto el
estudio de las normas que regulan la gestión financiera. Están com­
prendidas en ella la ordenación jurídica del presupuesto del Estado y la
de los actos administrativos mediante los cuales se obtienen los ingre­
sos y se ordenan los gastos, y los pagos que se origi~ en el cumpli­
miento de los servicios públicos (ver Sáinz de Bujanda, Hacienda y
derecho, ob. cit., t. 1, ps. 33 y ss.).
106 HÉCTOR B. VILLEGAS
:...
Especial relevancia tiene en este tema, referido al contenido, de­
jar establecido que la materia propia del derecho financiero es la regu­
lación jurídica del procedimiento de obtención de medios económicos
del Estado, desde su adquisición hasta su empleo, y por eso, dada su
complejidad, abarca varios sectores diferentes.
De lo anterior se desprende que para el D.F. la hacienda pública
es un ciclo entre ingresos y gastos públicos, relacionados entre sí por
medio de un plan jurídico exteriorizado en forma contable y monetaria,
que es el presupuesto, cimiento básico de toda la actividad económica
del Estado, puesto que sólo los gastos autorizados por él se pueden ne­
var a cabo. De ello resulta que son objeto de especial estudio los postu­
lados fundamentales del presupuesto, su naturaleza jurídica y su pro­
ceso vital, el cual comienza en la preparación y finaliza con la aprobación
de su ejecución por el Congreso de la Nación. Especial importancia,
dentro de esta temática, tiene lo relativo a sus controles (interno, ex­
terno y parlamentario).
No puede quedar de lado en esta enumeración del contenido la
teoría del gasto público, que consiste en el procedimiento de aplicación
de los ingresos a los fmes del Estado, surgiendo actualmente alIado de
las relaciones activas, cuyo modelo es la relación jurídico-tributaria,
las relaciones pasivas, inversas en su estructura a la anterior.
Como conclusión del punto, hemos observado que el Estado nece­
sita medios económicos para atender a sus fines; la relación entre sus
ingresos y gastos ha de ser expresada por medio de un plan jurídico de
actuación, y toda la actividad necesaria para adquirir, conservar y
emplear esos medios económicos exige una organización administrati­
va adecuada que se pueda relacionar con los particulares y sea espe­
cialmente fiscalizada para observar el principio de legalidad. Cada uno
de los aspectos de este fenómeno da lugar a una serie de normas de
derecho púb1ico, dentro de una rama, el D.F., cuyo mérito consiste en
poderlas agrupar separando el aspecto económico de su contenido del
aspecto jurídico. Ciertamente esta materia resulta heterogénea, aun­
que igual sucede en otras ramas del derecho administrativo.
6.1. Lajuridicidad del gasto público
en la República Argentina.
En nuestro país, la juridicidad de los gastos públicos tiene una
triple manifestación:
a) En primer término, su régimen está regulado por la ley de
administración fmanciera del sector público nacional 24.156, según la
cual los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previs­
tos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus mon­
tos íntegros, sin compensaciones entre sí (art. 12).
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 107
b) En segundo lugar, el elemento de la juridicidad se vuelve a
hacer presente en el momento de la planificación, cálculo o estimación
del gasto que debe satisfacer una necesidad pública. Ese cálculo se
realiza, según se habrá de estudiar oportunamente, mediante una ley
que se conoce bajo la denominación de Ley Anual de Presupuesto Gene­
ral de la Nación.
e) Finalmente, la tercera manifestación de lajuridicidad del gasto
público está referida a un momento posterior al de su ejecución o mate­
rialización, o sea, el que se identifica con la verificación o control de su
adecuada gestión, lo cual, en nuestro derecho y por disposición consti­
tucional, es conocido bajo la denominación de "cuenta de inversión".
6.2. Lajuridicidad de los recursos públicos
en la normativa argentina.
a) Al igual que sucede con los gastos, la legislación administrati­
va tmanciera (ley 24.156 y concordantes) contiene importantes disposi­
ciones generales respecto a los recursos públicos en general, los cuales
veremos más adelante.
b) La ley recién mencionada proporciona el significado de 10 que
se debe entender como "recursos" en el campo presupuestario, y contie­
ne, además, directivas sobre sus clasificaciones y otros aspectos no
menos relevantes.
e) De la misma manera que sucede con los gastos públicos cuan­
do se ejecuta el presupuesto, impera el principio de las cifras brutas,
estando prohibidas las compensaciones (p.ej., no se puede descontar
del producido de los impuestos nacionales el costo de funcionamiento
del órgano recaudador, AFIP).
d) Como antes se ha visto, los tributos dependen de leyes ajenas
al presupuesto y su regulación jurídica es estudiada por el derecho
tributario, en el cual adquiere importancia decisiva el principio de le­
galidad. El resto de los recursos estatales se rige, a su vez, por normas
jurídicas diferentes, pero en todas ellas está presente dicho principio de
legalidad.
7. AuroNOMÍA DEL DERECHO FINANCIERO.
Se ha discutido demasiado sobre si el D.F. es autónomo en rela­
ción con otras ramas del derecho. Confieso que, a esta altura de los
tiempos, me pregunto si las consecuencias teórico-prácticas de la solu­
ción a que se arribe son tan importantes como para justificar los millo­
nes de neuronas y litros de tinta que se han consumido para dilucidar
un tema sobre el cual, en definitiva, nadie se ha puesto de acuerdo.
 108 HÉCTOR B. VILLEGAS MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 109
Dos acotaciones previas se imponen:
las concepciones que ven un todo autónomo en el D.F. han permitido la

a) El concepto de autonomía dentro del campo de las ciencias

elaboración de una doctrina de valor científico y de una literatura que,

jurídicas es equívoco y adolece de una vaguedad que dificulta la valora­ aunque no tan abundante, tiene alto mérito.

ción de las diferentes posiciones. No se trata de un concepto que tenga

para todos la misma significación, sino que, al contrario, según la pos­
tura en que se colocan muchos de los que han tratado el tema" ha 8. FuENTEs DEL DERECHO FINANCIERO.
surgido una diferente concepción de lo que realmente significa autono­
mía para una parte del der€:cho. Tienen ese carácter los medios generadores de las normas que

b) La conclusión ad.ersa a la autonomía del D.F. adoptada por regulan la actividad fmanciera del Estado, y reciben tal denominación

la mayoría de la doct.rina se ha fundado básicamente en su compara­ -por consiguiente-los procesos de creación de las normas jurídicas

ción con el derecho t!'ibutario. Cierto es que el D.F es esencialmente tributarias. Tal idea de proceso implica la de una sucesión de momen­

heterodoxo y que en ello difiere del derecho tributario. Este último cons­ tos. Cada fuente está constituída por diversas etapas que se suceden en

tituye un conjunto de norro.as jurídicas dotadas de homogeneidad, que cierto orden y deben realizar determinados supuestos.

funciona concatenad0 en un grupo orgánico y singularizado, que a su De acuerdo con la opinión más generalizada, las fuentes formales

vez está unido & todo el sistema jurídico nacional. Ese singularismo del derecho son la legislación, la costumbre y la jurisprudencia.

normativo del derecho tributario se desprende de un conjunto de carac­ Dentro de esos elementos, nos referiremos específicamente a los

terísticas específi·cas y c0munes, que permiten atribuírle su calidad de legislativos.

grupo regulador de naturaleza propia, uniforme y diferenciada. Ellos requieren requisitos de índole puramente extrínseca, lo que

Por cierto que tales cualidades no se hallan en el D.F., uno de equivale a declarar que nada tienen que ver con el contenido de las

cuyos rasgos predominantes es su heterogeneidad. normas, es decir, con lo que éstas, en cada caso, permiten o prescriben.

Encontraremos allí instituciones de naturaleza disímil (presu­ Tal contenido deriva de factores diversos. En el caso de la legislación se

puesto, tributo, empréstito, recursos gratuitos, multas, ingresos de determina por las situaciones reales que el legislador debe regular y,

empresas públicas, ingresos derivados de los bienes de dominio priva­ sobre todo, por la idea del derecho y las exigencias de la seguridad y el

do, ingresos por concesión de servicios públicos, ejecución del gasto bien común.
,.

público, control del gasto público, etc.), que son reguladas por leyes "El término fuente --escribe Claude Du Pasquier- es una metá­ ~'

cuyas diferencias impiden encontrar el punto de enlace que permita su fora bastante feliz, pues remontarse a las fuentes de un río es llegar al
coordinación armónica en un grupo orgánico y concatenado. Pensemos lugar en que sus aguas brotan de la tierra; de manera semejante, in­
en su dificultad ante instrumentos legales tan diversos y variados en­ quirir la fuente de una disposición jurídica es buscar el sitio en que ha
tre sí como las leyes tributarias, ley de administración financiera, le­ salido de las profundidades de la vida social a la superficie del derecho"
yes de empréstito, leyes de las cuales surgen las sanciones patrimonia­
(García Máynez, ob. cit., p. 52).
les, leyes que reglamentan la concesión de servicios públicos, etc.
Haremos referencia a la Constitución, la ley, el decreto con fuer­

Pero desde el punto de vista didáctico, resulta conveniente un za de ley, el reglamento, los tratados internacionales y las convencio­

estudio conjunto y generalizado de las normas reguladoras de la activi­ nes institucionales internas como fuentes del derecho fmanciero.

dad financiera, atento a su elemento común (la mencionada actividad

financiera), diferenciada de otras actividades estatales.
Bien dice el profesor Valdés Costa que él D.F. representa uno de 9. EL DERECHO FINANCIERO Y LA CONS'IITUCIÓN.
los ejemplos más vivos de las trasformaciones del derecho durante el
siglo xx.
Por otra parte, también aparece como necesario este estudio con­
junto y diferenciado de la regulación jurídica de la actividad financiera
r La Constitución es la fuente formal más importante de las nor­
mas fmancieras. Las Constituciones en los Estados de derecho contie­
nen principios generales básicos y disposiciones reguladoras de la ma­
estatal, ya que de lo contrario, una serie de instituciones muy impor­ teria financiera
tantes quedarían marginadas de las investigaciones pertinentes o se­ Cierto es que dentro del texto constitucionabno hay un capítulo
rían analizadas aisladas o inconexamente. Además, es innegable que específico referido a cláusulas financieras, pero ello se debe a que los

•••._ _ _ _ _ _ _ __
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~
HÉCTOR B. VI LLEGAS
° "­
incipios que deben guiar dicha actividad son los mismos que se ha­
iD a través de todo su contenido.
La actividad financiera es la que posibilita el ejercicio de los dere­
os y la institucionalización de los órganos democráticos de gobierno
lue, a su vez, se enmarca en los derechos y procedimientos que con­
~nen las respectivas cláusulas. Es aquí, justamente, donde cobran
levancia la actividad judicial y el control de constitucionalidad que le
concomitante. En aquellos casos en que la actividad fmandera no
sibilite el pleno ejercicio de los derechos o no se adecue a ellos, habi­
a a los jueces a reparar tal situación.
Por lo pronto, no puede haber actividad financiera sin ley. En los
;tados de derecho, tanto el establecimiento como la fijación de los
'erentes ingresos, así como también de los gastos a realizar, son fa­
ltades privativas del Congreso. Analizando la Constitución nacional
gentina, vemos reflejada esta realidad. Los fenómenos que compo­
n la actividad financiera están contemplados por la carta magna. El
1;. 4 preceptúa que los gastos de la Nación deben ser solventados con
; fondos producidos por la venta o locación de bienes del Estado o
~diante tributos aduaneros o contribuciones a pagar por la población,
eviendo incluso la utilización de empréstitos y operaciones de crédito
ra urgencias de la Nación.
Otras disposiciones sobre recursos y gastos se hallan en distintas
¡posiciones de la C.N.
A su vez, si hemos dicho que el justificativo de la actividad finan­
lra es la satisfacción de las necesidades públicas, nuestra Constitu­
,n habla de ellas tanto cuando menciona la promoción del bienestar
neral (Preámbulo) y la prosperidad del país (art. 75, inc. 18), como
ando menciona la necesidad de proveer al desarrollo humano, el pro­
:!so económico con justicia social, la productividad económica, la ge­
ración de empleo, la defensa del valor de la moneda, la investigación
)1 desarrollo científico y tecnológico (art. 75, inc. 19).
Por otro lado, también en la C.N. hallamos las funciones públi­
5 cuando se habla en el Preámbulo de afianzar la justicia, lo cual se
ce organizando el Poder Judicial (art. 108). Se menciona la consoli­
ción de la paz interior (Preámbulo), lo cual implica el mantEmimien­
del orden interno, aclarando que debe ser democrático (art. 36). Ex­
~sa también la carta magna que se debe proveer a la defensa común
reámbulo) para lo cual se organizan las fuerzas armadas, tanto para
mpos de paz como de guerra (art. 75, inc. 27).
Hace también la ley máxima mención a servicios públicos tales
no la educación primaria (arL 5), la seguridad social (art. 14 bis), la
;uridad integral en protección del menor desamparado (art. 75, inc.
l, la puesta en marcha de los organismos necesarios para defender la
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 111
calidad y eficiencia de los productos que se venden, así como también
para defender la competencia y asegurar el control de los monopolios
(art. 42), hacer funcionar la instrucción general y universitaria (art.
75, inc. 18), movilizar los servicios públicos destinados a proteger la
salubridad y ecología, para lograr el ambiente sano y equilibrado que
nos promete la Constitución (art. 41). .,.
A su vez, en la Constitución tenemos los derechos protectores de
los individuos, como el de trabajar, ejercer una industria lícita, expre­
sarse libremente, disponer de su propiedad, enseñar y aprender (art.
14). Está garantizada la defensa enjuicio (art. 18), así como también el
sufragio universal (art. 37) y la acción de amparo cuando se lesionen
los derechos acordados (art. 43).
A tal fin, también encontramos en la Constitución los organis­
mos creados para que el Estado cumpla la misión que le es propia.
Entre esos organismos tenemos al Poder Ejecutivo (art. 87), al Poder
Legislativo (art. 44) con su Cámara de Diputados (art. 45) y Senado de
la N ación (art. 54), a los cuales se agregan la Auditoría General de la
Nación (art. 85), el Defensor del Pueblo (art. 86), el Poder Judicial de
la Nación (art. 108) y el Ministerio Público (art. 120).
Lo anterior significa que el cometido del Estado está enmarcado
en el contexto constitucional. A su vez, de la Constitución emanan
leyes fundamentales para la actividad financiera, como la de presu­
puesto, contabilidad pública, leyes tributarias, etc.
Considerado el tema desde este punto de vista, no cabe duda de
que la actividad financiera es un medio para hacer efectivas las insti- .
tuciones constitucionales. Es decir, para asegurar los derechos postu­
lados (p.ej., la libertad de expresión y el sufragio) y los organismos
instituídos para poner en marcha y hacer funcionar los servicios públi­
cos (Horacio Guillermo Corti, Derecho financiero, Bs. As., 1997, ps.
185 y ss.)..
Los procedimientos de que se vale la Constitución para que la
actividad financiera se canalice por medio de los órganos competentes
para efectuar las diversas acciones que les competen son los que resu"
mimos a continuación:
a) confección del proyecto de presupuesto por parte del jefe de
Gabinete, tratando talcuestión en acuerdo de Gabinete (art. 100, inc. 6);
b) aprobación del proyecto por parte del Poder Ejecutivo nacional
(art. 100, inc. 6);
e) envio del proyecto de presupuesto al Congreso por parte del
jefe de Gabinete (art. 100, inc. 6);
d) fijación del presupuesto y cálculo de las contribuciones e in­
gresos por parte del Congreso (art. 75, incs. 2,4, 7 y 8);
e) ejecución de la Ley de Presupuesto y recaudación de las ren­
tas de la Nación por parte del jefe de Gabinete (art. 100, inc. 7);
 H~CTORB.VILLEGAS
112
f> supervisión de la ejecución y la recaudación por parte del pre­
sidente de la Nación (art. 99, inc. 10);
g) control de dicha recaudación y ejecución por parte de la
Auditoría General de la Nación (art. 85);
h) defensa de los derechos constitucionales, en su caso, por parte
del Defensor del Pueblo (art. 86);
í) intervención, en su caso, del Ministerio Público, en defensa de
la legalidad y de los intereses generales de la sociedad (art. 120);
J} control de constitucionalidad, en su caso, por parte del Poder
Judicial (art. 116) (Corti, ob. cit., p. 196).
lO. 0rRAs FUENTES. LAs LEYES FINANCIERAS.
La ley, en sentido formal, es la manifestación de voluntad del
Estado, emitida por los órganos a los cuales la Constitución confía la
tarea legislativa, y es la fuente inmediata de mayor importancia den­
tro de la regulación jurídica de las finanzas públicas. Como se acaba de
ver y de acuerdo con el principio de la legalidad financiera que exige la
C.N., todos los ingresos y los gastos estatales deben ser dispuestos o
autorizados por el organismo legislativo. Respecto del mencionado prin­
cipio de legalidad financiera, existe "paralelismo jurídico" entre ingre­
sos y gastos. Las leyes no pueden, por otra parte, vulnerar los princi­
pios básicos establecidos en la Constitución, ya que éstos tienen carácter
de preeminencia sobre la facultad legislativa de dictar leyes. En conse­
cuencia, si el legislador, de alguna manera, dejase de respetar tales
principios constitucionales, el Poder Judicial tiene la facultad de decla­
rar inválidas dichas leyes.
Veamos las disposiciones más importantes de la actividad rman­
ciera, o sea, las leyes que regulan los más importantes regímenes lega­
les a que está sometida dicha actividad.
10.1. Régimen legal de 'os gastos públicos.
a) En primer lugar, el régimen del gasto público se halla regula­
do por la ley 24.156, sancionada el 3019/92, publicada en el "B.O." del
29/10192, denominada Ley de Administración Financiera y Sistemas
de Control del Sector Público Nacional. Esta normativa reemplazó a la
Ley de Contabilidad (decreto-ley 23.354/56, salvo sus arts. 51 a 64), y
está complementada por sucesivos decretos del Poder Ejecutivo que
reglamentaron parcialmente sus normas, entre ellos el 2666/92,253/
93 y 1361/94. Varios otros decretos y resoluciones administrativas tam­
bién contemplan normas complementarias de la ley y sus reglamen­
tos. Su tito 11 trata del sistema presupuestario, y en su art. 11 dispone
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 113
que dicho titulo establece los principios, órganos, normas y procedi­
mientos que rigen el proceso presupuestario en todas las jurisdicciones
y entidades que conforman el sectol- público nacional A su vez, el arto
12 estatuye que los presupuestos comprenderán todos los recursos y
gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y
por sus montos íntegros sin compensaciones entre sí. Esta ley regla­
menta el gasto en sus diversos aspectos y especialmente en
su ejecución (arts. 29 y ss., ley 24.156).
b) También surge la licitud del gasto de la estimación y autoriza­
ción de erogaciones que se debe realizar mediante la ley anual del pre­
supuesto general de la Nación, que estudiaremos más adelante.
e) Por último, la tercera manifestación de la legalidad d~] gasto
público está referida a un momento posterior al de su ejecución y se
identifica con el control del adecuado empleo de los dineros públicos. La
ley 24.156 comprende un sistema de control interno que está a car­
go de la Sindicatura General de la Nación, entidad con personeríajurí'­
dica propia y autarquía administrativa y rmanciera, dependie2:..te del
presidente de la Nación (arts. 96,97 y ss. de la ley cit.). También está
previsto un control externo cuyo organismo de aplicación es la
Auditoría General de la Nación, la cual tiene el carácter de entidad con
personería jurídica propia, independencia funcional e independencia
financiera, dependiendo del Congreso nacional (arts. 116 y ss., ley
24.156).
La relación "ley-gasto" no es siempre inmediata. En sentido es­
tricto, la relación es constante puesto que el gasto debe figurar expre­
samente en el presupuesto; pero en sentido lato, la relación se puede
tornar mediata en el caso de empresas públicas, comerciales e indus­
triales. Si bien muchas de ellas fueron privatizadas, aún subsisten
algunas de singular importancia (p.ej., el Banco de la Nación Argenti­
na); tal situación se da con asiduidad en las provincias, que han sido
poco proclives a privatizar. En estos supuestos, los gastos podrán no
figurar detalladamente en el presupuesto general, y únicamente se
podrán reflejar en él en forma de aportes para instalación o ampliación
de estas entidades o para cubrir los déficit de explotación. También se
puede dar el caso de erogaciones imprevistas y urgentes que el Poder
Ejecutivo debe poder realizar sin autorización legislativa previa.
Sin embargo, la creación de esos organismos o el otorgamiento de
sus facultades públicas, así como la facultad del Ejecutivo para reali·
zar gastos de emergencia, dependerán de una ley previa, y, por tanto,
aunque la relación vincu1atoria sea lejana e indirecta, siempre el gasto
tendrá su fuente jurídica en la ley (volveremos a estos tópicos al tratar
el presupuesto en los capS. XIV y XV de este libro).
Por el contrario, la erogación o la inversión dispuesta por el ad­
ministrador público sin autorización legal previa o realizada con fines
 114 HÉCTOR B.VILLEGAS
i
distintos de los previstos po~ las normas legales se aparta de la legali­
dad, e incluso, si se dan las pertinentes circunstancias, pueden confi­
gurar la figura delictiva de la malversación de caudales públicos que
prevé el arto 260 del Código Penal.
Por otro lado, el alcance jurídico de las previsiones que el presu­
puesto contiene para gastos son conceptuadas como créditos abiertos
por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, para que éste pueda dispo­
ner erogaciones y decretar pagos con cargo a dichos créditos. La desig­
nación de la cuenta representa el concepto por el cual se puede gastar
durante el ejercicio financiero, y la partida anotada en el haber es el
límite cuantitativo de estos gastos. En tal sentido, el arto 29 de la
ley 24.156 dispone que los créditos del presupuesto de gastos constitu­
yen el límite máximo que las autoridades disponen para gastar. El
avance del administrador, más allá de lo autorizado, correrá el peligro
de ser sancionado por las normas penales.
10.2. Régimen legal de 108 recurs08 públicos.
La citada ley 24.156 se ocupa también de aspectos relevantes
relativos a los recursos públicos, aun cuando, como veremos más ade­
lante, ellos generalmente se rigen por normas propias.
Los puntos más significativos que contiene la ley 24.156 en lo
l. que hace a los recursos públicos son los siguientes:
- Para la Administración central, se considerarán como re­
cursos del ejercicio todos aquellos que se prevé recaudar durante el
período en cualquier organismo, oficina o agencia autorizados a perci­
birlos en nombre de la Administración central, el financiamiento pro­
veniente de donaciones y operaciones de crédito público, representen o
no entradas de dinero efectivo al Tesoro, y los excedentes de ejercicios
anteriores que se estime existentes a la fecha de cierre del ejercicio
anterior al que se presupuesta. No se incluirán en el presupuesto de
recursos los montos que correspondan a la coparticipación de impues­
tos nacionales (art. 21 de la ley).
- Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos
previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus
montos ínWgros, sin compensaciones entre sí (art. 12 de la ley).
- Los presupuestos de recursos contendrán la enumeración de
los distintos rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento, in­
cluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio.
Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos deberán
ser lo suficientemente específicas como para identificar las respectivas
fuentes (art. 13 ce la ley).
- Los recursos se presentarán ordenados de acuerdo con las cla­
sificaciones siguientes: a) por rubros; b) económica; e) por origen (decr.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 115
2666/92, punto 7). A su vez, el tít. 1 del Presupuesto General de la
Administración Nacional incluirá como mínimo la clasificación econó­
mica y por rubro de los recursos (decr. 2666/92, reglamentación del
arto 20 de la ley 24.156). En cuanto al proyecto de presupuesto de re­
cursos que debe presentar el PEN al Congreso nacional, se debe estruc­
turar por rubros y en cada uno de ellos deben figurar montos brutos a
recaudar sin deducción alguna (decr. 2666/92, reglamentación del arto
25, ley 24.156),
Este dispositivo es especialmente importante, por cuanto demues­
tra el criterio general en materia de clasificaciones, exigiendo que se
haga una distinción económica y que se explique el origen de los recur­
sos. Pero lo básico de la clasificación exigida es aquella que se hace por
rubros, respecto de los cuales se requiere que sean consignados los
montos brutos a recaudar. Esta exigencia tiene por objeto clarificar
debidamente las cuentas gubernamentales.
- En la Administración central se deben considerar recursos im­
putables al ejercicio presupuestario:
a) los que se estima recaudar durante el período en cualquier
jurisdicción o entidad autorizada a percibir dinero en nombre del Teso­
ro nacional;
b) los recursos provenientes de operaciones de crédito público y
donaciones, representen o no entradas de dinero efectivo al Tesoro na­
cional;
c) las trasferencias de los organismos descentralizados a la Ad­
ministración central;
d) toda otra transacción que represente un incremento de los
pasivos o una disminución de los activos financieros (decr. 2666/92,
reglamentación del arto 21, ley 24.156).
- Para los organismos descentralizados, la reglamentación esta­
blecerá los criterios para determinar los recursos que se deberán incluír
como tales en cada uno de esos organismos (art. 22 de la ley). El regla­
mento aclara que para este cálculo de recursos se seguirá el criterio del .
devengado, y agrega que los provenientes de la Administración central
se considerarán devengados con la emisión de la orden de pago destina­
da a efectivizar la trasferencia o aporte (decr. 2666/92, reglamentación
del arto 22 de la ley).
,;... No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos
con el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos,
con excepción de:
a) los provenientes de operaciones de crédito público;
b) los provenientes de donaciones, herencias o legados en favor
del Estado nacional, con destino específico;
el los que por leyes especiales tengan afectación específica (art.
23 de la ley).
116 HÉCTOR B.VILLEGAS
En cuanto a los recursos últimamente citados, considerados como
de afectación específica, el reglamento aclara que son aquellos en los
cuales por ley se establezca que deben financiar determinados gastos
(decr. 2629/92 del 29/12/1992; "B.O." del 31112/1992).
10.3. Régime:njurldico de los tributos.
Si bien los tnbutos tienen también el carácter de recursos públi­
cos, particularizamos la legislación que a enos se refiere. Esto es así
porque dicha legislación comprende el denominado derecho tributa­
rio, que en sentido lato es el conjunto de normas jurídicas que se raña­
ren a los tributos regulándolos en sus distintos aspectos.
La importancia del derecho tnbutario ha hecho que se sostenga
su autonomía con respeco al D.F., y consecuentemente, la legislación
que a ellos atañe es considerada independientemente de la legisláción
financiera general.
En capítulos posteriores veremos el concepto de tributo (infra,
cap. VIII), el cual, conforme a la clasificación más aceptada por la doc­
trina y el derecho positivo, se divide en impuestos, tasas y contribucio­
nes especiales (infm, caps. IXy X).
Contemplado sucintamente el contenido del derecho tributario,
observamos que comprende dos grandes partes:
a) laparte geneml, que es aquella que en teoría tiene más impor­
tancia ya que contiene las normas aplicables a todos y cada uno de los
tributos y que busca, al igual que en las otras ramas del derecho públi­
co, el equilibrio razonable entre el individuo yel Estado;
b) la parte especial, que contiene las normas específicas y pecu­
liares de cada uno de los distintos tributos que integran el sistema
jurídico de un país. Previo a este estudio resulta necesario efectuar
consideraciones sobre los sistemas tributarios en general (ver infra,
cap. XI).
10.4. Régimenjurúlico del crédito público en general.
Según veremos más adelante, el Estado cuenta con distintos ti­
pos de ingresos, entre los cuales están comprendidos los provenientes
del crédito público. E110, no obstante la discusión que se planteó desde
antiguo sobre si se trataba de verdaderos ingresos o si, en cambio, los
fondos obtenidos debían restituírse con intereses, ante lo cual no cons­
tituían ingreso alguno, sino la trasferencia de una deuda a las genera­
ciones futuras, en base a cuyos tributos se devolvería lo prestado. Ac­
tualmente, hay consenso en que los fondos originados en el crédito público
pueden ser, computados entre los recursos estatales.
i
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 117
Atento el postulado ya visto según el cual la generalidad de los
recursos gubernamentales se halla sometida al principio de legalidad,
el régimen del crédito público no podía ser una excepción.
Resulta en tal sentido trascendente que el crédito público sea uno
de los sistemas integrantes de la administración fmanciera, conforme
dispone el arto 5 de la ley 24.156. De esta manera, dicho cuerpo legal
ha introducido una importante novedad en el ordenamiento jurídico
contable relacionado con la hacienda del Estado federal argentino. Tal
como ocurre con los otros sistemas que forman parte de esa adminis­
tración, la ley 24.156 dedica un título, el 111 (arts. 56 al 71), para el
crédito público.
Además es de importancia sustancial la defmición que la propia
ley hace del instituto, al considerarlo como "la capacidad que tiene el
Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de fmanciamiento
para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de eviden­
te necesidad nacional, para reestructurar su organización o para
refmanciar sus pasivos incluyendo los intereses respectivos" (art. 56,
20 párrafo, ley 24.156),
Trataremos en el capítulo respectivo el presente tema in exten­
so, dándole la significación que este encuadramiento legal merece (ver
cap. XII, punto 10, de este libro).
10.5. Régimen legal de los recursos del Tesoro.
Se entiende por recursos del Tesoro a aquellas emisiones de
valores mediante las cuales el Estado pide dinero prestado, por desa­
justes temporarios del erario.
Estas emisiones son por un plazo que generalmente no excede de
un año y se ofrecen al público en general o a detenninados sectores.
Esta especial modalidad de crédito público está regulada median­
te el arto 82 de 1a ley 24.156, así como también por la resolución 241/96
de la Secretaría de Hacienda.
Remitimos al tratamiento del tema en el punto 15.5 del cap. XIll.
10.6. Tratamiento legal del equilibrio presupuestario.
Atento los graves problemas ocasionados por el déficit fiscal, se
ha dictado en la República Argentina la ley 25.152, también llamada
"ley de convertibilidad fiscal". Su objetivo es llegar paulatinamente al
equilibrio fiscal mediante reducciones en el gasto, lo cual se produci­
ría, en caso de cumplirse los objetivos de dicha normatividad; en el año
2003.
Ante las situaciones oscilantes de la coyuntura. las cuales se han
agudizado como consecuencia de la globalización, la ley mencionada
 18 HÉCTOR B.VILLEGAS
"­
ltenta crear un fondo anticíclico, que llegará a alcanzar el3 % del PBI
que será utilizado en caso de crisis económicas. Remitimos a su tra­
LmÍento en el cap. XN, punto 10.7.
[).7. Régimen legal de la dinámica delpresupuesto.
Conforme veremos en su momento, la ley de presupuesto tiene
n proceso vital que abarca distintas etapas, que comienzan con su
reparación y finalizan con el control parlamentario. Este proceso di­
ámico del presupuesto está rígidamente regulado por la Constitución
acional, mediante la ley 24.156, y por todas las otras normas inhe­
mtes a las distintas fases de tal procedimiento. Hacemos remisión al
¡p. XV, el cual dedicamos especialmente al mencionado tópico.
l. Los DECRETOS CON FUERZA DE LEY.
La facultad de sancionar leyes es exclusiva del Poder Legislativo,
no resulta admisible la delegación en el Poder Ejecutivo en épocas de
ormalidad constitucional, salvo en el caso especial que enseguida ve­
rolOS.
En algunos países se autoriza que, en casos de extraordinaria
ecesidad o urgencia, el Poder Ejecutivo dicte decretos-leyes que regu­
!n aspectos financieros (p.ej., en Italia, conforme los arts. 76 y 77 de
11 Constitución).
En nuestro país sólo se concibe la facultad legislativa del Poder
Jecutivo en épocas de anormalidad constitucional (gobiernos de {acto),
ero no en épocas normales. La existencia de "decretos de necesidad y
rgencia" admitidos por la reforma constitucional de 1994 constituye
na excepción al sistema general, y esta facultad del Poder Ejecutivo
stá regulada por el arto 99, inc. 3, de la Constitución nacional.
En realidad se trata de normas de sustancia legislativa, por lo
llal su sanción es atribución del Congreso, no obstante lo cual son
ietadas por el PEN. Su denominación más correcta es la de "decre­
:>s-Ieyes", aun cuando este título resulte paradójico para un gobierno
:mstitucional.
Los peligros que implica la utilización de "decretos-leyes" por go­
iernos democráticos se han presentado ya, atento el uso intensivo que
e hizo de tales mecanismos por el PEN en los últimos tiempos, no
bstante lo cual la CSN reconoció esta facultad para hacer frente a
íertas circunstancias excepcionales de emergencia. También se deci­
ió que no es judiciable la necesidad y urgencia in vocada por el Poder
:jecutivo nacional.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 119
Estos decretos están prohibidos en materia tributaria pero no en
materia fmanciera general, lo cual indica que el Jímite material es
mínimo, por cuanto quedan incluídas la mayoría de las normas de
derecho público que hacen a la actividad financiera.
Incluso, en alguna oportunidad, el PEN ha legislado como "de
necesidad y urgencia" distintos aspectos de la tributación, con el ende­
ble argumento de que el límite constitucional está referido solamente
al derecho tributario sustancial.
Nos manifestamos en contra de los decretos de necesidad y ur­
gencia y pensamos que son incompatibles con el sistema de nuestra
Constitución nacional.
12. EL REGLAMENTO.
Reglamentos son las disposiciones emanadas del Poder Ejecutivo
que regulan la E'liecución de las leyes, el ejercicio de las facultades pro­
pias y la organización y funcionamiento de la Administración en ge­
neral.
Conforme al arto 99, inc. 2, de nuestra Constitución nacional, es
atribución del presidente de la N ación expedir las instrucciones y re­
glamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Na­
ción, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamenta­
rias.
En derecho financiero, y especialmente en derecho tributario, el
reglamento tiene importancia como creador de normas jurídicas. Esto
significa que el reglamento contiene también normas jurídicas aun
cuando no emane del Poder Legislativo sino del Poder Ejecutivo. La
producción de normas jurídicas no constituye una facultad exclusiva
del Poder Legislativo, sino tan sólo su facultad normal. Incluso suele
suceder que determinadas leyes impositivas condicionen su vigencia a
la reglamentación de] Poder Ejecutivo.
Los decretos que regulan la ejecución de leyes son denominados
reglamentos de ejecución. Se caracterizan por ser normas secunda­
rias o complementarias que tienden a facilitar la aplicación o la ejecu­
ción de una ley, regulando aspectos de detalle no previstos en ella, pero
en modo alguno pueden contradecirla, explícita o implícitamente.
No es necesaria una habilitación legislativa, ya que la atribución
del Poder Ejecutivo surge del inc. 2 del arto 99 de la Constitución. Más
aún: si se dietara una ley que prohibiera al Poder Ejecutivo reglamen­
tarIa, tal prohibición sería inconstitucional.
Las leyes tienen vigencia y operatividad desde el momento de su
promulgación, independientemente de que se haya dictado o no su de­
creto reglamentario. Hay muchas leyes que nunca han tenido decreto
 120 HÉCTOR B. VILLEGAS
reglamentario (v.gr., los códigos de fondo) y otras que tuvieron vigen­
cia normal durante muchos años y fueron reglamentadas muy tardía­
mente (ver Miguel Ekmekdjian, Manual de la Constitución Argenti­
na, Depalma, Bs. As., 1999, p. 499).
1 MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
Pueden ser también fuente del D.F. los decretos llamados regla­
mentos autónomos, que pueden contener disposiciones atinentes a as­
pectos de la actividad financiera. Se trata de una categoría muy limi­
tada de decretos. El PEN puede autolimitar sus propias facultades
discrecionales mediante el dictado de estos reglamentos, siempre que
no restrinjan los derechos de los habitantes. Así, por ejemplo, el deére­
to 1759/72, de recursos y procedimientos administrativos, es un regla­
mento autónomo porque regla la actividad administrativa tendiente a.
la revisión y el control de los actos propios. Entre éstos se hallan diver~
sos actos administrativos referidos a 10 financiero o tributario.
Como hemos dicho, la facultad corresponde originariamente al
Poder Ejecutivo, o sea, al presidente de la Nación, pero se puede dele­
gar a órganos especializados ante problemas técnicos complejos. Ve­
mos así que, conforme al decreto 618/97 ("B.O.", 1417197), la Adminis­
tración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) en su art. 7 preceptúa que
el administrador federal está facultado para impartir normas genera­
les obligatorias para los responsables tributarios y terceros, en las
materias en las cuales las leyes autorizan a la Administración Federal
de Ingresos Públicos a reglamentar la situación de aquéllos frente a la
Administración.
Estas normas entran en vigor desde la fecha de su publicación en
el "B.O.", salvo que ellas determinen una fecha posterior, y regirán
mientras no sean modificadas por el propio administrador federal o por
el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.
El mencionado decreto 618/97 confiere también al administrador
federal la función de interpretar con carácter general las disposiciones
del decreto recién citado y las normas que establecen o rigen la percep­
ción de gravámenes a cargo de la .A.FIP. Estas interpretaciones se pu­
blican en el "B.O." y, dado que pasan a ser de cumplimiento obligato­
rio, cumplen también una función reglamentaria, aun cuando se otorgue
una cierta facultad impugnativa (ver arto 8, decr. 618197).
En materia financiera no tributaria hay importantes reglamen­
tos, como por ejemplo el decr. 2666192 ("B.O.", 31112192), reglamenta­
rio de la ley 24.156, de administración fmanciera y sistemas de control
del sector público nacional. Complementan la legislación financiera,
entre otros, el decr. 1215/92 ("B.O.", 2517/92), el decr. 2629/92 ("B.O.",
31112/92), eldecr. 1139/93 ("B.O.", 9/6193), el decr. 1024195 ("B.O.", 241
7/95), el decr. 340/96 ("B.O.", 3/4196) y una gran cantidad de normati­
vas semejantes que sería imposible enumerar en su totalidad.
lega, se suman reglamentos de ejecUCión en materia financiera que
emanan de otros organismos. Así tenemos, por ejemplo, la resolución
121
A esta facultad reglamentaria que el presidente de la Nación de­
1/93 ("B.O.", 211193) emanada de la Secretaría de Hacienda. Este ente
gubernamental ha emitido también, entre otras, la resolución 358/92
("B.O.", 31112192), la 238/96 ("B.O.", 1214196), etc.
Los códigos tributarios provinciales y municipales otorgan a los
respectivos organismos impositivos facultades semejantes a las conce­
didas en el orden nacionaL
13. Los TRATADOS INTERNACIONALES.
En virtud del creciente auge del derecho tributario internacio­
nal, los tratados han adquirido extraordinaria importancia.
Se discute si los tratados internacionales son fuente directa o
indirecta del derecho fmanciero. Se dice que constituyen una fuente
indirecta porque su validez depende de una ley nacional aprobatoria.
Sin embargo, se debe tener en cuenta la categórica disposición
del arto 31 de la Constitución nacional, que dice en su primera parte:
"Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se
dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras, son
la ley suprema de la Nación ...". Conforme a esta dara disposición, no
puede caber duda alguna de que las convenciones con países extranje­
ros constituyen fuente directa del derecho fmandero.
A su vez, el art. 27 de la carta magna preceptúa que los tratados
que firme el país deben respetar los principios de derecho público ex­
presados en la Constitución, entre los cuales hallan, obviamente, los
referidos a la materia financiera.
Las convenciones entre países han adquirido en los últimos tiem­
pos una importancia antes desconocida.
Nuestro país se halla en pleno proceso de integración con los paí­
ses del cono sur de América, en especial con Uruguay, Brasil, Bolivia,
Paraguay y Chile, entre otros. Hay un sinnúmero de tratados, conve­
nios y protocolos adicionales que van formando un tupido plexo de dere­
cho supranacionallatinoamericano.
Como expresión máxima de este proceso, el Tratado de Asunción
ha creado el Mercado Común del Sur (Merco sur), constituído por la
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, al cual se ha ligado, como
contratante externo, Chile. El Mercosur está en pleno proceso de inte­
gración.
La reforma constitucional de 1994 introdujo dos importantes
modificaciones en el tema de los tratados de integración: los incs. 22 y
24 del nuevo arto 75, que es e~ que establece las atribuciones del Con­
122 HÉCTOR B. VI LLEGAS
I
greso de la Nacióh. En el primer párrafo del inc. 22 se inserta ~na
frase clave según la cual los tratados y concordatos tienen jerarquía
superior a las leyes. Esto significa que una ley no puede derogar un
tratado, atento el mencionado orden jerárquico.
En cuanto al inc. 24 del arto 75, éste tiene por objeto autorizar al
Congreso a que, en los tratados de integración económica, pueda tras­
ferir ciertas atribuciones estatales (de legislación, jurisdicción y admi­
nistración) a los órganos supranacionales (v.gr., el Consejo Mercado
Común, Grupo Mercado Común o el Tribunal comunitario, en el caso
del Mercosur) sin lesionar la Constitución. Entre los requisitos que
impone el inciso, el más importante es que tal delegación en organis­
mos supraestatales se dé en condiciones de reciprocidad e igualdad y
siempre que se respeten el orden democrático y los derechos humanos.
También a estas normas se les da jerarquía superior a las leyes. De
este modo, el derecho comunitario tendrá aplicación directa en el dere­
cho interno de nuestro país.
Especial consideración merecen los tratados de doble imposición
(en adelante, TDI). Estos convenios han ido ganando en importancia
en materia tributaria y, por ende, financiera, ante la certidumbre de
que los inconvenientes de dicho fenómeno (la doble imposición interna­
cional) pueden ser solucionados -al menos por ahora- únicamente
mediante acuerdos bilaterales entre los países.
Los TDI constituyen convenios bilaterales que se aplican con pre­
ferencia a las disposiciones de la legislación interna, ya sea modifican­
do el régimen general de no residentes o bien determinados supuestos
de no sujeción en virtud del reparto de soberanía tributaria entre los
Estados firmantes, o reduciendo los tipos impositivos aplicables para
determinadas rentas.
La República Argentina ha concertado diversas convenciones re­
ferentes a la imposición general a la renta, por ejemplo con Suecia,
Alemania, Brasil, Bolivia, Chile, Francia, Austria, Italia, Canadá y
España (ver detalles de este último tratado en Mercedes Peláez Marques,
El Convenio Hispano-Argentino, Bs. As., 1998).
14. LAs CONVENCIONES INSTITUCIONALES INTERNAS.
La Constitución nacional argentina dispone en su artículo pri­
mero que "la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma re­
presentativa, republicana federal, según lo establece la presente Cons­
titución". En el arto 121 establece que "las provincias conservan todo el
poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal". A su vez,
la carta magna dedica dos normas específicas para definir las compe­
tencias tributarias que se atribuyen al Estado federal, los am. 4 y 75,
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 123
incs. 1 y 2, lo cual implica que salvo estos recursos las provincias con­
servan el poder tributario no delegado por la Constitución.
Conforme a este esquema y según una unánime y prolongada
interpretaciÓDjurisprudencial Y doctrinaria, tanto a la Nación como a
las provinciásoolTesponde establecer diversos tributos.
Ante esta situación, se hizo necesaria la creación de dos instru­
mentos de coordinación financiera interjurisdiccional. Uno de ellos es
el de Coparticipación federal, que vincula a la Nación y a las pro­
vincias, para disciplinar el ejercicio de sus atribuciones especialmente
en el amplio campo en el cual son concurrentes y pina evitar
superposiciones impositivas.
Actualmente, la situación al respecto consiste en que subsiste la
ley 23.548, que establece un régimen transitorio de coparticipación fe­
deral, pero que debería haber cesado según 10 que ordenaba la disposi­
ción transitoria sexta de la reforma de 1994. Esta disposición estable­
cía como obligatorio para las autoridades competentes de la Nación
establecer un régimen de coparticipación conforme 10 dispuesto en el
inc. 2 del arto 75 antes de la finalización del año 1996, 10 cual no fue
cumplido.
El otro mecanismo de coordinación financiera es el Convenio
Multilateral suscrito entre todas las provincias y la Ciudad de Bue­
nos Aires, cuyo propósito es evitar que sus respectivos impuestos sobre
los ingresos brutos en los casos de actividades interjurisdiccionales
graven más de una vez la misma materia imponible. Este convenio
compete también a las municipalidades de las provincias. Como conti­
nuación de diversos convenios anteriores se mantiene actualmente en
carácter de texto vigente el convenio multilateral aprobado el 1818/1977.
Según sostienen autores especializados, estas convenciones
institucionales internas de coordinación financiera se pueden conside­
rar como originales de nuestro país. Resulta obvio que constituyen fuen­
tes de normas tributarias y, por enda, financieras.
15. OTRAS FUENTES.
. Otras fuentes del derecho financiero son la doctrina, lajurispru­
dencia, los usos y costumbres y los principios generales del derecho.
La utilización de estas fuentes puede chocar con el principio de
legalidad, máxime en derecho tributario, pero no es forzoso que así
suceda, y en caso de auténticas lagunas del derecho habrá que recu­
rrir, quizás inexorablemente, a alguna de estas fuentes.
 125

CAPfTULOVI
LOS GASTOS PÚBLICOS

l. CoNCEPTO.

Nos toca ahora examinar un concepto básico de la actividad fi­

nanciera, aun cuando --(:omo veremos- en algún momento se discu­

tió si este análisis correspondía que fuere incluído dentro del sector d9

conocimientos que estamos abordando.

Los gastos públicos (en adelante, g.p.) consisten en la trasforml?,··

ción de los ingresos del Estado en rentas y patrimonios de quienes
producen los bienes materiales y prestan los servicios personaleEi r6­
queridos por el Estado u obtienen subvenciones de éste.
El presupuesto del Estado considera los gastos y los recursos por
su incidencia pecuniaria y tiende a lograr, en lo posible, el equilibrio
entre ambos rubros. Pero en relación con los gastos, su inclusión pre­
supuestaria tiene un peculiar alcance jurídico: representa una ins­ 1­
trucción obligatoria relativa a los conceptos y límites de los fondos
de los cuales el gobierno podrá disponer en el ejercicio que abarque el
presupuesto. De tal manera, mientras con relación a los ingresos el
presupuesto es instrumento de control fmanciero, en cuanto a los gas­
tos es norma limitativa impuesta al Poder Ejecutivo por el Poder
Legislativo. Conforme al art. 29 de la ley 24.156, los créditos del presu­
puesto de gastos constituyen el límite máximo de las autorizaciones
disponibles para gastar (conf. Adolfo Atcbabahian, Régimen ... , ob. cit.,
p.275).
En ocasión de estudiar la actividad financiera estatal, señalamos
que ésta se caracterizaba, entre otros aspectos, por estar integrada por
tres actividades parciales diferenciadas que denominamos "fases" (ver
cap. 1, punto 9), una de las cuales correspondía a la aplicación o inver­
sión de los ingresos, o sea, a las erogaciones con sus destinos prefi­
jados.
En ese momento ineluímos esta fase como la última de las cons­
titutivas de la actividad financiera, lo cual se justificó por razones
didácticas. Pero, en la realidad, los g.p. condícionan,a aquellas otras
dos fases, y por ese motivo los estudiamos primero. Luego ingresamos
"r
(
126 HÉCTOR B. VILLEGAS
( ....
en los recursos públicos y, al final, conocidos sus elementos componen­
tes, investigamos el instrumento en el cual se calculan o planifican
gastos y recursos, es decir, el presupuesto.
La denominación gastos públicos es genérica y comprende dos
grandes especies de gastos, que son netamente diferenciables como ve­
remos al clasificarlos:
a) las erogaciones públicas, que comprenden todos aquellos g.p.
( dimientos de su ejecución y control.
derivados de los servicios públicos y del pago de la deuda pública;
( b) las inversiones patrimoniales, que comprenden los gastos re­
lacionados con la adquisición de bienes de uso o producción y con las
(
obras y servicios públicos.
( El agrupamiento en una sola institución denominada gastos
públicos se adecua a la empleada por los arts. 75, inc. 8, y 99, inc. 10,
( de la Constitución nacional, a la ley de administración financiera 24.156,
( al decreto reglamentario 2666/92 ya la mayoría de la literatura fman­
ciera que generalmente emplea los vocablos erogaciones públicas y
( gastos públicos indistintamente. Tal será nuestro tratamiento, que
( los considerará como voces sinónimas.
Mediante el g.p. el Estado se moviliza para atender el bienestar
( de la población por medio de los servicios públicos, que obviamente
necesitan dinero para funcionar. Pero también el Estado puede satisfa­
cer las necesidades públicas con prescindencia de los servicios públicos
( y utilizando los efectos que, "en sí mismos", ellos provocan en la econo­
mía nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa (p.ej.,
un incremento importante del g.p. puede reactivar una economía, con
prescindencia del destino del gasto).
La señalada trascendencia no se limita a la economía, sino que
también abarca a la esfera social de la comunidad. Se debe tener en
cuenta que, como consecuencia de su dimensión, el g.p. es el elemento
de mayor volumen individual en la economía de cualquier nación.
Sin embargo, y cualquiera que sea la forma de satisfacción utili­
zada, el concepto g.p. está siempre ligado al de necesidad. pública. Ésta
es su presupuesto de legitimidad, puesto que es indispensable su pre­
existencia para que el gasto se justifique.
Lo dicho implica que la decisión sobre el gasto estatal presupone
dos valoraciones previas de singular importancia: a) la selección de las
necesidades de la colectividad que se consideran públicas, aspecto éste
( variable y ligado a la concepción sobre el papel del Estado; b) la compa­
ración entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la posibi­
( equipararse a los primeros y entrar en el proceso globalizador en un
lidad material de satisfacerlas.
( cierto plano de igualdad (o, por lo menos, sin demasiada desigualdad).
( cada vez en mayor medida.
(
(
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 127
2. IMPoRTANCIA.
Como consecuencia de la señalada importancia de los g.p., la
mayoría de los autores contemporáneos los incluye entre los temas
tratados por las F.P., diferenciándose de la escuela liberal clásica, que
no se ocupaba de este tema o que sólo lo haCÍa en relación con los proce­
Por influencia de las escuelas recién mencionadas, algunos auto­
res contemporáneos de las f'manzas públicas no incluyen en sus obras
el estudio del tópico que abordamos.
Pero la ciencia financiera, que no puede disociar medios de fmes,
debe investigar cuáles gastos se deben hacer y los procedimientos para
realizarlos en las mejores condiciones posibles. Es imposible que las
F.P. modernas consideren el fenómeno de los ingresos al margen de los
gastos. El costo de la actividad estatal no se puede determinar en abs­
tracto, sin tener en cuenta lo que el Estado devuelve a los contribuyen­
tes y a la colectividad en general bajo la forma del gasto público. Estos
últimos abren el camino a los ingresos públicos porque crean su sus­
tancia. ,
Excluír el gasto públícode los estudios financieros significa pres­
cindir de campos de indagación tan importantes como el antecedente y
el resultado de la actividad financiera. Del antecedente, porque, aun
siendo el gasto público el momento final de la actividad financiera, él
se concreta y cuantifica ante la existencia de exigencias de la colectivi­
dad que se deben analizar y satisfacer; del resultado, porque es con el
buen empleo del gasto público que se pueden alcanzar los objetivos
hacia los cuales se dirige la actividad estatal. Por consiguiente, el gas­
to público no es un simple "dato de hecho" a partir de cuyo conocimien­
to comienza la actividad financiera, sino uno de sus momentos deter­
minantes.
Además, los g.p. tienen la considerable trascendencia de ser la
indicación más segura de la actividad que despliega cada Estado. El
hecho de que ciertos gastos se destinen a determinados fines, con prefe­
rencia a otros, pone de manifiesto no sólo el estado social de un país
sino también sus tendencias. No es lo mismo el gasto de un país en
perenne peligro de guerra, como Israel, que el de otro tradicionalmente
pacífico, como Suiza. Tampoco son iguales el destino del gasto de los
países industrializados (cada uno de los cuales tiene sus propios proble­
mas específicos) y el destino que deban darle los países subdesarrolla­
dos, que antes que nada deben cubrir múltiples etapas previas para
De lo contrario, la globalización (ver cap. 111) ahondará las diferencias

128 HÉCTOR B. VILLEGAS
3. TEOlÚA GENERAL DEL GASTO PÚBlJCO.
En consecuencia, las F.P. prestan preferente atención a la deno­
minada "teoría general del gasto público". Dicha teoría toma como dato
de hecho su fInalidad y estudia los efectos (deliberados o no) que produ­
cen o han producido los g.p. sobre la vida social y económica de la
nación. El examen de los efectos del gasto en relación r,on los fines
señalados permite determinar el procedimiento más racional para la
mejor producción de bienes y servicios públicos, con la obtención forza­
da de un mínimum de medios de la renta total de la nación. Esto dará
una idea aproximada de los límites de la erogadón estatal.
Este estudio de los gastos se amplía támbién a la investigación
sobre los factores de su dinamismo y sobre las causas que influyen en
su progresivo aumento.
1) En lo que hace a los elementos constitutivos del g.p., hemos
visto que toda erogación o inversión pública supone la satisfacción de
necesidades públicas que lleven al concepto constitucional de promover
el bienestar general. Esto supone una elección previa de las funciones
y servicios públicos que resulten esenciales e imposibles de incumplir.
Este elemento es esencialmente político, porque implica un criterio se­
lectivo del gobernante, lo cual es especialmente estudiado por la políti­
ca financiera (cap. IV, punto 6).
2) El g.p. implica el empleo, la aplicación o la utilización de una
riqueza. Este elemento es de naturaleza económica y de allí que la
economía fInanciera (cap. IV, punto 7) debe indicamos los efectos que
tal empleo de riqueza producirá en la actividad económica general, así
como también respecto del orden social. La técnica o administración
financiera (cap. IV, punto 8) proporcionará sus recomendaciones acer­
~,de los procedimientos más modernos y sofisticados para la uti1iza­
Clon de esa masa de dinero
3) El empleo de riqu~za antes mencionado requier~ de un ele­
~e~t.o .esencial en toda gestión de un Estado de derecho, cual es su
Jundlcldad. Este último elemento es materia de estudio de la ciencia
jurídica, ya sea tanto por el derecho financiero como por el derecho
constitucional y el administrativo. ' mado acerca del esfuerzo que se le pide" (autor cit., Reflexiones sobre
4. CARACTEIúsTICAS DE LOS GASTOS PÚBUCOS.
Son gastos públicos las erogaciones dinerarias qlU! realiza el
~stad~ en virtud de ley para cumplir sus fines consistentes en la sa­
tLSfacc~6n de las necesidades públicas.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
129
1) ErogacioMs dinerarias: La primera característica del insti­
tuto estudiado consiste -al igual que ocurre con el gasto privado- en
un empleo de riqueza, es decir, dar destino, aplicación o utilización a
bienes, que en nuestros tiempos se identifican habitualmente con el
dinero.Atento a 10 anterior Ydado que hablamos de la utilización o apli­
cación de dinero (o, en términos más generales, de bienes), el concepto
de g.p. excluye a las prestaciones de servicios, aun cuando éstas fueran
requeridas compulsivamente por el Estado, como ocurre, por ejemplo,
en el del servicio militar obligatorio. Este servicio se requiere en fOf1o:ta
forzosa en varios países, y así sucedía anteriormente en la República
Argentina. No obstante, este último aspecto ha sido superado en nues­
tro país, ya que mediante una reforma q'lle estimamos positiva, el z-er­
vicio militar ha pasado a ser voluntario.
2) Efectuadas por el Estado: Tomamos el término en santid·)
amplio y comprendemos todas las sumas que por cualquier conc8pw
salen del Tesoro público como empleo de riquezas, ya sea por part2 d~l
Estado nacional como por parte de 1M provincias y municipios. Se 'Pu.a­
de tratar de gastos para la Administración pública propiamente di ,~~1a
o bien para entidades descentralizadas estatales, siempre que
erogaciones, en una u otra forma, incidan sobre las finanzas del Esta­
do y deban ser solventadas recurriendo a sus ingresos.
Así, por ejemplo, en la Argentina hay gastos relativos a ciertas
empresas estatales subsistentes luego de las privatizaciones, lo cual se
da a menudo en materia provincial, ya que en los estados provinciales
la intención de pasar estos entes a los particulares se desarrolló en
menor medida. En tales casos, los gastos de instalación, ampliación y
déficit de explotación quedan a cargo del Estado y se incluyen en su
presupuesto financiero, por lo cual adquieren el carácter de gasto pú­
blico con prescindencia de la personería jurídica que asuman tales
empresas. Ésta es la posición sostenida por el doctor Roberto Alemann,
y consideramos que es la más correcta en la materia porque, como
sostiene dicho especialista, la inclusión de las inversiones patrimonia­
les efectuadas para tales empresas permite conocer en forma efectiva
cuánto se invierte en tal concepto, con lo cual "el pueblo estará infor­
el gasto público, Bs. As., 1971, p. 16). En definitiva, comprendemos
todos los gastos del Estado, tomando a éste en el sentido lato asignado,
incluyendo la totalidad de las sumas que salen de su tesorería.
3) En virtud de ley: En los Estados de derechQ rige el principio de
legalidad en cuanto al gasto, eS decir, no hay g.p. legítimo sin ley que
lo autorice. En el derecho argentino (yen el orden nacional) la base
legal se manifiesta mediante normas jurídlcas que regulan los proce­
130 HÉeTDR B. VILLEGAS
\.
di miento s de su estimación, autorización y ejecución, así como tam­
bién los controles (interno y externo) a los que está sometido, tema éste
que analizamos en el cap. xv.
4) Para satisfacer las necesidades públicas: Idealmente, la ero­
gación estatal debe ser congruente con los fines de interés público asig­
nados al Estado (la satisfacción de necesidades públicas), pero cabe
preguntarse qué sucede con los fondos salidos de la tesorería estatal
que no tienden a esos fines.
Sabido es que en la realidad buena parte de los gastos no respon­
den a los fmes de satisfacción de necesidades públicas. Sin embargo, no
dejan de ser gastos públicos si son realizados por el Estado con los
caudales públicos y sin responsabilidad personal del funcionario que
los ordena.
Pero no cabe duda de que se tratará de gastos públicos ilegíti­
mos. Por eso, la necesidad pública es el presupuesto de legitimidad del
gasto público, pero no su presupuesto existencial.
5. COMPARACIÓN DEL G.P. CON EL GASTO PRIVADO.
a) La diferencia más obvia e importante consiste en que el sujeto
del g.p. es el Estado, mientras que el particular 10 es del gasto privado.
Esto es fundamental, porque el Estado es perpetuo y el individuo pere­
cedero.
De ahí que los gastos del ente público estén en relación tanto con
el presente como con el porvenir, contrariamente a 10 que sucede con el
particular, que, al realizar sus erogaciones, tiene en cuenta la limita­
ción de su existencia (salvo casos excepcionales).
b) Todo g.p. tiene por finalidad la satisfacción de una necesidad
pública, o sea, de la poblacÍón en general, tendiendo a cumplir el man­
dato constitucional de promover el bienestar general. No obstante, en
algunas ocasiones la erogación estatal puede tener por destinatarios a
determinados grupos sociales o a ciertas personas en particular. Esto
se materializa, por ejemplo, mediante pensiones, ayudas, subsidios y,
en general, todas aquellas salidas de dinero de la tesorería que carecen
de contrapartida.
Los gastos privados, en cambio, se realizan en beneficio de la
persona que los efectúa (también en este caso hay excepciones).
e) El hecho de que el Estado persiga, al menos idealmente, fmes
de interés general al efectuar sus gastos, lleva a que los beneficios
colectivos resultantes sean en gran medida inmateriales y no valuables
monetariamente (p.ej., los gastos en defensa exterior). A1 contrario, los
gastos privados persiguen generalmente finalidades materiales y lu­
crativas (p.ej., la adquisición de bienes para consumo e inversión).
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 131
d) El Estado gasta con recursos que en su mayor parte provienen
de la coacción, mientras que los individuos carecen de ese instrumento
como forma legal de procurarse ingresos (delitos aparte).
e) Como' el Estado debe atender necesidades públicas, primero
indaga sobre ellas y su costo, es decir, sobre el dinero que saldrá de sus
arcas. En base a estos requerimientos, decidirá cómo lograr en la me­
jor forma posible los recursos.
El particular -al contrario-- adecua sus gastos a los ingresos
con que cuenta. Sin embargo, ambas premisas son relativas. La regla
de que el Estado conoce antes sus gastos y adecua a ellos sus recursos
no siempre se cumple, porque no es concebible un cálculo de los gastos
que deban ser realizados sin un previo examen de las sensatas posibili­
dades de obtención de los medios precisos para solventarlos. Ninguna
finalidad seria tendría una selección de gastos si no se tuviese presente
un cálculo, por lo menos preventivo, de los ingresos posibles. En cuan­
to al individuo constreñido en sus gastos según sus ingresos, ello es
una pauta genérica, pero en numerosos casos los individuos gastan
más de 10 que ganan, y de ello dan cuenta las quiebras y falencias.
f> El Estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios
para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previa­
mente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particu­
lar, en cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la
cuantía como al destino de sus erogaciones.
g) El Estado requiere una autorización legal que es previa en la
generalidad de los casos. Ello no es necesario cuando se trata de gastos
privados (salvo en casos excepcionales de inversiones privadas que re­
quieran autorización legaD.
Las notorias diferencias que hemos remarcado entre los g.p. y los
gastos privados no impiden que entre ambas clases de gastos exista
una relación de integración funcional. De allí que sea destacable la
importancia de tal relación y que se investigue cómo los g.p. se pueden
complementar de la mejor manera con los gastos privados para satisfa­
cer las necesidades generales de la población, sean éstas públicas, co­
lectivas o privadas. Esta complementación se debe considerar en los
tres momentos económÍcos básicos, es decir, el de la producción, el de
la distribución y el del consumo de riqueza. De esto hay numerosos
ejemplos. Los costos de producción de individuos y empresas privadas
serían notoriamente diferentes si el Estado no cumpliese sus funciones
esenciales y cada uno de aquéllos tuviese que proceder por sí solo a
defenderse y a promover su bienestar. Tampoco es similar la producti­
vidad empresarial si la infraestructura que se le ofrece en un país es
inferior a la que puede obtener en otros. El mantenimiento del orden
interno es requisito básico para que los particulares inviertan en sus

132 HÉCTOR B. VILLEGAS
respectivas actividades, y como el cometido estatal antes mencionado
tiene su costo, nuevamente confluyen el gasto privado y el estatal.
Por tal motivo, y según sostiene José Maria Martín (ob. cit., p. 80),
la moderna tendencia reiter2. que, más que diferencias entre g.p. y
gastos privados, debe prevalecer la idea de una adecuada complementa­
ción de ambas categorías.
6. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO,
El g.p. no sólo debe ser 6s~udiado como causa de los :ingresos
requeridos para hacer funciüu!:l" los servicios mediante los cuales se
satisfacen necesidades públicas. La evolución del concepto demuestra
que el g.p., por sí solo y con prescindencia de ]a financiación de servi­
cios públicos, puede tener importantes efectos en una economía nacio­
nal. Así vemos que puede significar un importante factor de
redistribución del ingreso y patrimonio nacional. Puede contribuír
a la estabilización económica, o, todo lo contrario, se puede tornar en
un factor preponderante de desestabilización. Su mejor o peor manejo
puede contribuír al incremento o bien a la disminución de la renta
nacional, y su influencia es siempre decisiva sobre aspectos tan esen­
ciales como la plena ocupación, e] consumo, el ahorro y la inversión.
Lo real es que en los últimos años, y como consecuencia de apli­
car criterios diametralmente distintos de política fmanciera, así como
también de cambiar sustancialmente las concepciones acerca del rol
del Estado en la economía, ]a noción del g.p. sufrió grandes trasfor­
maciones.
Para el movimiento encabezado por la Escuela liberal clásica que
se impuso hasta fmes del siglo XVIII (ver cap. 11, punto 7) y que logró,
por obra de su razonabilidad y sentido común, hacer respetar sus pos­
tulados por la mayoría de los países occidentales hasta mediados de la
década de 1930, la actividad financiera del Estado se debía limitar a
satisfacer las funciones públicas y algunas necesidades públicas pri­
marias. Esto nos puede Hevar a sostener que la concepción clásica de
los g.p., aun no expresamente expuesta, pero sí implícita en el conjun­
to de su armazón, concebía a los g.p. como neutros, es decir, como
factores que no debían alterar, interrumpir o modificar los mecanis­
mos naturales que se consideraban como únicos recto.res de la activi­
dad económica y que se guiaban por los movimientos del mercado.
Los importantes acontecimientos que caracterizaron la primera
mitad de nuestro siglo y que, en gran parte, ya~3 habían comenzado a
manifestar en el siglo pasado, cambjaron el carácter de las funciones
del Estado (ver cap. 11, punto 9). Ta]~s acontecimientos dieron origen a
una serie de investigaciones teóricas y, paralelamente, a la aplicación
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 133
de nuevas técnicas financieras que culminaron con una gran expan­
sión de la actividad financiera del Estado, y se inició así una etapa en
I la cual se abogó por la intervención del Estado en todos los campos de
la vida nacional (ver cap. 11, punto 9). Esa intervención se materializó,
entre otras cosas, mediante un notable incremento de los gastos públi­
cos, a los cuales ahora se les adjudicó un carácter activo, en contrapo­
sición con la neutralidad preconizada por los clásicos.
Lamentablemente, estas ideas llevaron a abusf>s como el estatis­
mo, el dirigismo, el populismo, el déficit crónico y otl'aS lacras que
mostraron un panorama ilusorio y engañoso, pretendiendo redistribuír
riqueza aún no creada, con el endeudamiento consiguiente y un
emisionismo desbocado. Como no podía ser de otra forma, esto terminó
en desastres que sufrieron casi todos los países de América latina, y
que tuvieron como resultado la inflación primero, la hiperinflación des­
pués, y más tarde el caos, los saqueos y algunos regímenes totalitarios.
No es éste, sin embargo, el papel a cumplir con los llamados
gastos públicos activos. Las políticas financieras neoliberales prag­
máticas, actualmente mayoritarias, no creen que el Estado sea tlIl mero
consumidor de bienes tomados forzosamente de los particulares para
arrojarlos irresponsablemente a un abismo sin fondo.
El Estado tiene importantes cometidos a cumplir y ellos le r~­ {
quieren la salida de fondos de sus arcas, pero esto no significa que
(
económicamente sea un factor de empobrecimiento de la comunidad
privada de parte de sus rentas mediante los impuestos. Es innegable
que ninguna actividad productiva sería posible sin la protección es­
tatal.
Por eso, y en realidad en la medida en que se siga una sana
política financiera, el Estado no es un consumidor sino un redis­
tribuidor. Las rentas no desaparecen en un abismo sin fondo, sino
que son devueltas íntegramente al circuito económico. Es decir, el con­
junto de sumas repartidas a los particulares mediante el g.p. es equi­
valente al conjunto de lo que les fue recabado mediante los tributos. El
Estado actúa de esta manera como un "filtro" o como una bomba aspi­
rante e impelente: procede a modo de bomba aspirante de las rentas de
la comunidad y como impelente de la riqueza obtenida, mediante los
g.p., expandiéndola sobre toda la economía. Por supuesto que estamos
J hablando del desenvolvimiento normal de un Estado moderno, guiado
J por gobernantes honestos que, a su vez, cuenten con asesores sabios y
prudentes. Las anomalías existen pero no tienen cabida en este estudio
Ii
que trata a la economía del sector público tal come se debe desenvolver
idealmente.
"
1
134 HÉCTOR B.VILLEGAS
...
7. CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS.
Se han formulado muy distintos tipos de clasificaciones de los
g.p. Así como se divide a los gastos en gastos en especie yen mone·
da según el instrumento de pago con que han sido efectuados, se los
clasifica como internos o externos según el lugar en que se han
efectuado, ya sea dentro o fuera de las fronteras del país. También se
distinguen los gastos personales, que son los que se abonan en con­
cepto de sueldos y remuneraciones del personal, y los gastos reales,
cuando se emplean para la adquisición de bienes.
Existen otras múltiples clasificaciones que tienen en cuenta un
variado número de otros diversos factores y que en la mayoría de los
casos han respondido a propósitos didácticos. De todas estas clasifica­
ciones corresponde destacar la importancia de las que han sido elabo­
radas con criterio económico, así como también la de aquellas que
se han efectuado siguiendo un criterio jurídico-administrativo.
El primer criterio con que han sido elaboradas tales clasificacio­
nes es de gran trascendencia, porque permite analizar los gastos con
relación a los recursos que habrán de financiarlos y la importancia de
dichos gastos con respecto al funcionamiento normal del Estado y su
patrimonio. En cuanto a las clasificaciones jurídico-administrativas,
éstas tienen principalmente en cuenta tanto a los órganos estatales
que realizan las erogaciones como las fmalidades y funciones a las cua­
les esas erogaciones se destinan, basándose en la estructura adminis­
trativa del Estado yen la regulación jurídica de su accionar. Tampoco
prescinden estas clasificaciones de la fuente de fmanciación de los g.p.,
a la vez que tienen la ventaja de que permiten apreciar comparativa­
mente la evolución de los distintos sectores de la Administración en
cuanto a 10 que cuestan y a los beneficios que brindan.
7.1. Criterio económico.
La doctrina financiera del liberalismo clásico realizó la distin­
ción entre gastos públicos ordinarios y extraordinarios. Tal clasi­
ficación tenía como propósito principal establecer una correlación con
la análoga clasificación de los recursos en ordinarios y extraordinarios.
Los g.p. ordinarios eran los corrientes y habituales, y su misión
era atender el normal desenvolvimiento del país as-egurando los dere­
chos individuales de sus habitantes. De allí que 10s fondos tuviesen
como destino las funciones públicas (legislación, justicia, defensa ex­
terna, orden interno) y algunos servicios públicos esenciales que se
consideraban imprescindibles para la existencia del propio Estado. Es-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 135
tos gastos no se podían suspender y se debían repetir todos los años. De
tal inevitabilidad y periodicidad los autores clásicos extraían la conclu­
sión de que debían ser financiados con recursos ordinarios, en su ma­
yoría tributarios"
Los gastos públicos extraordinarios surgían ante situaciones
imprevistas y excepcionales, como guerras, plagas, calamidades, epi­
demias masivas o catástrofes naturales. Su excepcionalidad tornaba
imposible la previsión, y de allí que para fmanciar estas erogaciones no
hubiese más remedio que recurrir al crédito público y a gravámenes de
emergencia. Un fundamento básico de esta distinción era la exigencia
de que los empréstitos sólo se utilizaran para cubrir situaciones de
emergencia y nunca para solventar gastos corrientes.
Al entrar en decadencia las ideas liberales (cap. 1I, punto 9) tomó
cuerpo el intervencionismo, que procuró el fortalecimiento de la activi­
dad pública y cuyos principios teóricos se basaron en las ideas de Keynes.
Esta concepción intervencionista considero inválida la distinción
antes mencionada y estimó que el crédito público era un verdadero
recurso que no podía estar limitado por situaciones excepcionales o de
emergencia. De allí al abuso por ciertos países hubo un paso, y el dine­
ro obtenido mediante empréstitos pasó a ser utilizado para diversos
fines económico-sociales, entre ellos la cobertura de gastos ordinarios.
Esto fue complementado con las teorías que restaron importancia al
déficit presupuestario, haciendo prevalecer el equilibrio general de la
economía por encima del equilibrio presupuestario.
El paso siguiente fue considerar que si no era para nada negativo
emplear el empréstito como un recurso más, tampoco podía ser perni­
cioso emitir moneda para cubrir los que se denominaron "gastos públi­
cos productivos", aun cuando tales emisiones no estuvieran respalda­
das por·el necesario incremento del producto bruto interno. Las
consecuencias fueron funestas en los países con economías poco desa­
rrolladas, que se encontraron con un desmesurado crecimiento de la
deuda pública, tanto externa como interna.
La critica más generalizada respecto de la clasificación liberal de
gastos ordinarios y extraordinarios fue la de sostener su carencia de
precisión. No obstante, cuando tocó al intervencionismo caer en des­
gracia en los casos en que se pretendió redistribuír sin creación previa
de riqueza, volvieron a tomar auge las ideas liberales, aunque no en los
términos de los viejos teóricos clásicos. Estas ideas seaggiornaron y se
tomaron pragmáticas al reconocer un cierto grado de intervencionismo
estatal, aunque no con la exageración con que lo habían sostenido los
seguidores de Keynes (cap. ~I, punto 11).
Volvió, entonces, a tomar vigencia esta clasificación, que al ser
recogida por la legislación financiera moderna se atemperó en su va­
136 HÉCTOR B.VILLEGAS
guedad, por cuanto, en diversos países, la ley estableció con precisión
el modo de distinguir unos y otros rubros.
De tal manera, se los caracterizó de la siguiente manera:
- Gastos públicos ordinario!!: son las erogaciones habituales
o normales de la Administración, es decir, ·'as reiteradas en el curso de
los ejercicios financieros de la llacienda.
- Gastos públicos exl;ranb'di!ll.9.lti(;.s son las erogaciones des­
tinadas a satisfacer necesidades imprevistas, excepcionales, eventua­
les o contingentes, no repe~jas con re¡¡Guja,idad en los distintos ejerci­
cios de la hacienda.
Conforme a esta dasificaciór serian it::il.stos ordinarios, por ejem­
plo, los destinados a sueldos, adquisición de efectos, conservación de
inmuebles, servicios de la deuda púk,1ica consolidada, intereses y gas­
tos de la deuda del TesOlo, juoiiadOl-.es, l'etiros y pensiones a cargo del
~stado, etc.
Entre los gastos extrnordinarios tendriamos los atinentes a obras
públicas, adquisición de inmuebles v otros bíanes de uso, aportes de capi­
tal a empresas del Estado, aportes a planes de fomento económico, etc.
Otro aspecto destacable es que las disposiciones más modernas
de la materia presupuestaria en nuestro país contienen una clasifica­
ción de gastos públicos por su fuente de financiamiento, la cual tiene
en cuenta la diferencia entre gastos ordinarios y extraordinarios. Así
lo hace la resolución 56 dictada por la Secretaría de Hacienda el 24/11
96, que cumple con lo ordenado mediante el arto 14, in fine, de la ley
24.156. Dicha resolución señala como conveniente, por regla general,
que recursos pennanentes fmancien gastos pennanentes, recursos tran­
sitorios financien gastos transitorios y recursos por única vez fman­
cien gastos por única vez. Por último, el arto 56 de la ley 24.156, último
párrafo, prohíbe expresamente realizar operaciones de crédito público
para financiar gastos operativos.
Lo anterior quiere decir que la vieja clasificación en cuestión ha
retomado vigencia, especialmente cuando es adoptada normativamente
y se otorga validez a principios atinentes a una administración ordena­
da. De allí que la actual noción de diferenciar gastos ordinarios yex­
traordinarios es cada vez más parecida a aquella que establece la dife­
rencia entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de
inversión (o de capital).
Los gastos de funcionamiento son los pagos que el ente público
debe realizar en forma indispensable para el correcto y iÍoIÍnal desen­
volvimiento de los servicios públicos y de la administración en general.
Pueden ser gastos de consumo (p.ej., conservación y reparación de edi­
ficios, renovación de bienes muebles, etc.) o retributivos de servicios
(p.ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de funcionarios y emplea-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 137
dós). Estos gastos no significan un incremento directo tiel patrimonio
nacional, pl'\ro contribuyen a la productividad general d~! sistema eco­
nómico y son tan necesarios como los gastos de inversi6n. Por eso,
tiene razón Ramírez Cardona (Sistema, ... , p. ~65> CUH"1ctú opina que su
reducción excesiva en beneficio de estos últimos es W2 p<,rjudicial como
la hipótesis inversa. En líneas generales, los gastos el. "funcionamiento
se asemejan a los "gastos ordinarios".
Los gastos de inversión son todas aquellas erogs.d.one'l del Esta­
do que significan un incremento directo del patrirllJ,i:j púbb:;o. Pue­
den consistir en pagos emanados de la adquisición de bienes +" f)!'l"\duc­
ción (maquinarias, equipos, etc.), en inversiones ~n obras públicas
infraestructurales (presas hidroeléctricas, viaductos> carreten:..z, puen­
tes) o en inversiones destinadas a industrias clave (siderurgia, petro­
química, fabricación de equipo pesado, etc.), ya sea que éstas se2'Jl motivo
de explotación pública o privada, en cuyo último caso la inversión se
hace en forma de préstamo o aporte de capital.
Según se observa, mientras los gastos de funcionamiento retri­
buyen bienes de consumo o prestaciones de servicios, los s¡ast0s de in­
versión retribuyen bienes de capital y, por consiguiente, contribuyen a
aumentar el capital del sector público de la economía. Aquí el parecido
con los "gastos extraordinarios" desaparece, ya que las erogad\)nes de
inversión no pueden ser consideradas excepcionales o anormales.
Otra clasificación con criterio económico divide a los gastos en
gastos de servicio (o con contrapartida) Ygastos de trasferencia (o sin
contrapartida). En el primer caso, se cambia el dinero del gasto por un
servicio prestado o una cosa comprada (p.ej., gastos en remuneración
del personal estatal como contrapartida de su trabajo, o gastos en pago
a los proveedores como contrapartida a sus entregas de bienes), mien­
tras que en el segundo caso no hay contravalor alguno y el propósito de
la erogación es exclusivamente promocional o redistributivo (p.ej., sub­
sidios a empresas privadas deficitarias cuya producción es esencial,
subvenciones a entidades de bien público, auxilios regionales por cala­
midades públicas, asistencia médica gratuita, pensiones por acciden­
tes de trabajo, enfermedad, vejez Ymuerte, etc.).
También se suele clasificar económicamente a los gastos enpro­
ductivos e improductivos. Los primeros serían aquellos que elevan el
rendimiento global de la economía, posibilitando mayor productividad
general del sistema (adquisición de equipos productivos, construcción
de viviendas, mejoramiento del trasporte, investigación científica, etc.),
mientras que los segundos no tienen esa cualidad (p.ej., los gastos de
cobertura de funciones públicas, tales como ejército, justicia y policía).
Pero la división es relativa y de escasa validez científica. Así, por
ejemplo, los gastos destinados a las funciones públicas no son estric-

138 HÉCTOR B.VILLEGAS
~
tamente improductivos, puesto que es evidente que sin su debida aten­
ción la producción se debilitaría.
7.2. Criterio jurídico-administrativo.
Desde este punto de vista, las legislaciones son proclives a reali­ gasto. Otra clasificación jurídico-administrativa puede estar fundada
zar diferentes distinciones entre g.p., de las cuales mencionamos las
principales:
A) Clasificación jurisdiccional o institucional. Esta clasi­
ficación atiende a la estructura organizativa del Estado y expone las
distintas unidades institucionales que ejecutarán el presupuesto. Cada
unidad institucional se denominajurisdicción (que corresponde al anexo
de la anterior ley de contabilidad) y en ella está comprendido cada uno
de los poderes integrantes de la estructura administrativa y de sus
respectivas dependencias. También se asigna el carácter dejurísdic­
ción a las erogaciones correspondientes al servicio de la deuda pública
y a las obligaciones a cargo del Tesoro.
En la organización institucional argentina, la división fundamen­
tal es la siguiente: a) Poder Ejecutivo; b) Poder Legislativo; e) Poder
Judicial. La c1asificaciónjurisdiccional prosigue con la división de cada
uno de esos poderes en sus sectores o dependencias componentes. Así,
por ejemplo, dentro del Poder Ejecutivo tenemos: 1) Presidencia de la
Nación; 2) Ministerio del Interior; 3) Ministerio de Relaciones Exterio­
res, Comercio Internacional y Culto, etc.
Dentro del Poder Legislativo tenemos: 1) Cámara de Diputados;
2) Cámara de Senadores.
A su vez, en el Poder Judicial están comprendidos los gastos de:
1) Corte Suprema de Justicia; 2) tribunales nacionales inferiores, etc.
Como hemos dicho, la parte del presupuesto asignada a cada uno
de los departamentos del Estado u órganos principales de los poderes
recibe el nombre de "jurisdicción". Estos órganos y departamentos, a
su vez, se dividen, en escala descendente, en las diferentes direcciones
y oficinas. Reiteramos que se suele destinar un apartado especial para
las obligaciones generales del Estado (servicio de la deuda pública, obli­ sus fuentes de financiamiento. La reglamentación establecerá las téc­
gaciones a cargo del Tesoro, subsidios y subvenciones).
B) Clasificación por finalidades y funciones. Juntamente
con la clasificación jurisdiccional, los gastos pueden ser distribuídos
según la necesidad a cuya satisfacción tienden o el fin del Estado que
pretenden llenar. Por ejemplo: gastos de justicia, de enseñanza, de de­
fensa nacional, de salubridad, de seguridad interior, etc. En realidad,
la distribución jurisdiccional o institucional ya revela en cierlo modo el no y de los organismos internacionales que llevan estadísticas sobre
destino de los gastos, porque la competencia de los departamentos del
Estado resulta de las fmalidades y funciones que éstos deben cumplir.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 139
Esta clasificación funcional de los g.p. es muy aceptada en los
presupuestos modernos, porque permite identificar con mayor claridad
la orientación seguida por el Estado y el tipo de necesidades que prefie­
re atender prioritariamente.
C) Clasificación por la constancia o permanencia del
en la constancia o en la permanencia del gasto.
Según el primer criterio (constancia), son gastos fijos los que
no dependen de una mayor actividad o del aumento de rendimiento de
los entes dedicados a la prestación de servicios divisibles, y son gastos
variables los directamente vinrulados con la mayor actividad o pro­
ducción. Esta clasificación tiene importancia en cuanto a los presu­
puestos de las entidades de objeto comercial, industrial o financiero
(empresas del Estado).
Conforme al segundo criterio (permanencia), son gastos fijos
los repetidos de un ejercicio a otro con un monto prácticamente inva­
riable, y son gastos variables los que sufren alteraciones notorias en
su monto o tienen carácter extraordinario, apareciendo en unos ejerci­
cios y faltando en otros. Esta clasificación sirve para consolidar los
gastos fijos, como ocurre en Inglaterra, donde el pronunciamiento y
examen minucioso del Parlamento sólo recae sobre los gastos variables
(conf. Adolfo Atchabahian, ob. cit., p. 205).
7.3. Clasificación presupuestaria vigente para el sector
público nacional.
La resolución 56/96, de la cual ya dimos cuenta, está dictada
para cumplir 10 dispuesto mediante el arto 14 de la ley 24.156. Según
este dispositivo, en los presupuestos de gastos se utilizarán las técni­
cas más adecuadas para demostrar el cumplimiento de las políticas,
planes de acción y producción de bienes y servicios de los organismos
del sector público nacional, así como también la incidencia económica
y financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de éstos con
nicas de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos y
recursos que serán utilizados. La mencionada resolución 56 aprobó la
actualización y el ordenamiento de las clasificaciones presupuestarias
que aparecen elaboradas sobre la base de criterios rigurosos.
La planilla anexa al arto 1 de la resolución afirma que "confor­
man un sistema de información ajustado a las necesidades del gobier­
los sectores públicos nacionales, posibilitando un análisis objetivo de
las acciones ejecutadas por el sector público".
 140 HÉCTOR B.VILLEGAS
Para los g.p., su clasificación consiste en diversas fonnas de or­
""
¡
t
¡ MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
denar, resumir y presentar los gastos programados en el presupuesto,
agrupándose en los tipos que se indican a continuación:
a) Por su objeto. Esta clasificación consiste en la ordenación
sistemática y homogénea de los biena", (sean de consumo o de uso), d "::
los servicios, de las trasferencias (transacciones sin contrapreskción:¡
con importes no reintegrables por los benetidarios), de las variaciones
de activos y pasivos de] sector público el! su proceso productivo (gastos
por la compra CÍie valoree de crédito, a'riMes, tíhtlos y bonos públ: ~",'
privados) y de los gastl)g destinados a cubrir el s"lrvieio de la deuda
pública y a dismjnuír otros pasivos c(;ntrf~jdos por el sector púbHeo.
b) Pc~ su carácter económico. Esta condi~ión conduc~ a idee.
tificar la naturaleza económica de las trans.5.:!CÍone;; que realiza el óec­
tor público y a evaluar el impacto de las ,'eperCUSiúilf\S generadas por
las acciones fiscak,s. Esta clasiíit:ación .::oncuerda con el sistema ne
cuentas nacionales y tiende a facilitar el estudio de ~,)S efectos del sec­
tor público en el contexto de la economía. Aquí aparecen los gastos
corrientes, los de capital y las aplicac!ones financieras, y a su turno se
provee una descripción de las principales cuentas; por otro lado, se
expone la correspondencia entre esta clasificación y la hecha según el
objeto del gasto, que mencionamos en el punto anterior.
e) Por sus finalidades o funciones. En este rubro, la clasifi­
cación presenta el g.p. en fonna acorde con la naturaleza de los servi­
cios brindados por las instituciones públicas de la comunidad, para
determinar los objetivos generales y los medios mediante los cuales se
pretende alcanzarlos.
ti) Por sus categorías programáticas. Acá se realiza la asig­
nación de recursos ¡mancieros a cada una de dichas categorías dentro
del presupuesto (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra).
Cabe aclarar que la clasificación programática del presupuesto es un
aspecto parcial de la aplicación de la técnica de programación presu­
puestaria porque expresa solamente uno de los elementos de esta pro­
gramación, esto es, los recursos financieros.
e) Por su fuente de financiamiento. En esta clasificación se
presentan los g.p. según los tipos genéricos de recursos empleados para
financiarlos; este tipo de clasificación identifica el gasto según la natu­
raleza de los ingresos, así como también la orientacimrde éstos hacia
la atención de las necesidades públicas. Según este último tipo de agru_
pación -es que retoma importancia el viejo axioma de que los gastos
corrientes se deben financiar con recursos corrientes.
141
8. CRECJl'tDENTO DE LOS GASTOS PÚBLICOS.
En todos los países del mundo los gastos del Estado han tendido a
incrementarse. En venodos cortos se puede observar estabilizaciones o
descensos, pero, considerándolos en períodos largos, la curva parece
siempre ascendeilte.
A grandes rasgos, el crecimiento de los gastos se desarrolló en
ritmo lento hasta 1914 y se aceleró notoriamente a partir de tal fecha.
La crisis dE:; los años 70 puso de manifiesto una grave limitación
en la conducta intervencionista del Estado, que consistió en la necesi­
dad de crecientes impuestos para poder ¡manciar un gasto público des­
bordante. El Estado de bie."lestar preconizado por las ideas keynesianas
entró en crisis, no tanto porque teóricamente sus ideas fueran abando­
nadas, sino porque la realidad se hizo sentir. Las crecientes necesida­
des financieras de numerosos gobiernos hicieron que éstos debie:ran ir
eliminando paulatinamente una serie de actividades promovidas por
las administraciones públicas.
Prescindimos de la clasificación efectuada por Griziotti, p8.!'9.
quien, entre los motivos provocantes del aumento de los gastos p'ibli­
cos, se debían distinguir las causas aparentes (p.ej., variación del
signo monetario y evolución de las reglas presupuestarias), las relati­
vas (p.~., anexiones territoriales o aumentos de población, de produc­
ción o de renta nacional) y las reales (p.ej., gastos militares o burocrá­
ticos).
Ello es así porque si la causa es aparente equivale a decir que es
ficticia, y, en consecuencia, deja de ser una auténtica causa. Algo simi­
lar ocurre con las causas relativas, ya que se hallan compensadas en sí
mismas puesto que los aumentos de los gastos ocurren paralelamente
al crecimiento de los recursos. Lo que realmente interesa, entonces, es
examinar las verdaderas y auténticas razones (causas reales) por las
cuales los Estados, en general, han observado la tendencia señalada.
Los autores mencionan el incremento de los gastos militares, el
aumento internacional del costo de bienes y servicios, la expansión de
las actividades del Estado y la creciente burocracia.
No obstante, todo parece indicar que la causa-fuente de los mayo­
res aumentos observados en los últimos años coincide con la mayor
presencia del Estado en la vida económica, en razón de las teorías
intervencionistas.
Esta presencia pública, a su vez, se debió a razones diferentes:
desde la extensión de un sistema de asistencia sanitaria y prestaciones
sociales controladas por el gobierno, hasta la intervención estatal en
muchos sectores de la economía -marcando preCios mínimos, efec­
 142 HÉCTOR B.VILLEGAS
tuando control de cambios, permitiendo o no tal actividad, etc.-, pa­
sando por la creencia de que era necesaria la presencia del sector públi­
co en ciertas empresas industriales y comerciales para que éstas conti­
nuaran una producción que se consideraba indispensable y estratégica.
Según esta concepción, en las últimas décadas se ha descargado
la mayoría de las necesidades insatisfechas en la protección estatal. La
población reclamó mejores y más eficientes hospitales, escuelas y fuer­
zas de seguridad, pero además de ello exigió que el Estado incrementara
su presencia en todo el quehacer económico de los países.
Ante tales ideas, no fue de extrañar que se incrementaran las
erogaciones públicas.
En lo que hace a los países industrializados, y si observamos sus
g.p., vemos cómo Alemania gastó un 32,4 % de su producto bruto inter­
no (en adelante, PBI) en 1960, pasando al 48,5 % en 1992. En igual
período Francia pasó del 34,6% al 62,2%; Italia del 30,1 % al 53,1 %;
Gran Bretaña del 32,2% al 43,2%; Canadá del 28,6% al 50,2%; los
Estados Unidos del 27% al 34,4%; Japón del 17,5% al 31,7%. De ahí
en adelante, se advierte una estabilización puesto que en el año 1995
los incrementos se hacen menores y en algunos casos comienzan las
reducciones. En 1997 se advierte una decidida tendencia a la baja, y
vemos a Alemania con el 47,8%; Italia con un 50%; Gran Bretaña con
el 40,2%; Canadá con el 44,9% y los Estados Unidos con el 29,3%. Es
una excepción a este descenso el caso de Japón, que pasó al 34,4 % en
1997. Todo indica que en los países industrializados hay una lenta pero
progresiva reducción del tamaño del sector públíco, lo cual se ha unido
a ]a introducción de criterios de eficiencia en las actividades estatales.
Si bien en algunos países industrializados se advierte aún una fuerte
presencia del sector público, con niveles de protección social altos (p.ej.,
los países escandinavos), hay una tendencia a terminar con el implaca­
( ble crecimiento del gasto público.
En ]0 que se refiere a países en estado de desarrollo, se produjo
una tendencia generalizada hacia el drástico descenso de los g.p., con
un fuerte ingrediente de trasformación económica que produjo un ajus­
te estructural de alto impacto social.
Observando la reforma del Estado que llevaron a cabo los países
latinoamericanos, nos encontramos con que dicho proceso contó con
cuatro elementos básicos: privatizaciones, desregulación, desmonopo­
lización y descentralización. Con velocidad diferente, pero con tenden­
(
cia progresiva, se empezaron a observar privatizaciones en empresas y
I
en servicios púbJicos. La desregu]ación intentó atacar directamente el
gigantismo burocrático del Estado regulado, tratando de buscar racio­
nalidad en la gestión pública mediante ]a reducción de la ineficiencia y
la burocratización en los organismos del gobierno.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 143
No obstante, estas acciones despiertan potentes resistencias, de­
bido a las consecuencias sociales que producen. Los críticos creen que
este proceso es el culpable principal del desempleo creciente y expresan
que cada vez ~ás se advierte la superioridad del mercado sobre el Es­
tado como mecanismo apto para asignar los recursos en la sociedad.
Según dichos teóricos, esto trae una disminución altamente perjudi­
cial en la capacidad del Estado para resolver cuestiones centrales.
Como hemos dicho anteriormente, creemos que la realidad se
debe imponer y que son inútiles las soluciones voluntaristas (cap. 111,
punto 8). No cabe duda de que Latinoamérica aspira a un tipo de desa­
rrollo plenamente integrado con la economía internacional, y que lo
contrario significará su exclusión y una brecha cada vez más grande
respecto de los países mayormente desarrollados.
Las teorías pragmáticas actualmente imperantes han visto con
espanto el incremento desmesurado del g.p. Ello ha llevado a que, por
lo menos, se liberara al Estado de su papel de industrial, comerciante,
prestador de servicios públicos con déficit abrumadores y de servicios
privados diferentes, fabricante de automóviles y aviones, etc. Pero, no
obstante los esfuerzos realizados, la solución no es todavía satisfactoria
en cuanto a frenar el incremento de los g.p.
Lo cierto es que esta lucha se toma dificil puesto que es la propia
sociedad la que le asigna al Estado preponderantes deberes de protección.
El autor Harold Groves (ob. cit., p. 618), refiriéndose a los Esta­
dos Unidos, primera potencia mundial y uno de los países más
industrializados del orbe, brinda un ejemplo que lleva a serias medita­
ciones. Según este autor, desde la cuna hasta la sepultura, o desde el
momento en que uno se levanta hasta que se acuesta, se tropieza cons­
tantemente con el gobierno. Si nos fijamos en el último de los ciclos
indicados, notamos que el ciudadano se levanta de dormir conciente de
que su despertador ha sido regulado cronológicamente según las nor­
mas de la oficina respectiva. Al desayunar, echa una mirada al diario
y observa con cierta satisfacción que el gobierno está preparado para
protegerlo contra violencias iniciadas en el extranjero. Los alimentos
que come han merecido el pleno beneplácito del gobierno: inspección de
la leche y vigilancia para que los alimentos y medicamentos sean pu­
ros. Ve que su hija no puede ingresar en la escuela pública mientras no
cuente con una prueba sobre tuberculosis ordenada por los servicios de
salubridad. Su camino hacia la oficina está protegido por la vigilancia
de la circulación mientras atraviesa la vía pública El correo que llega
a su despacho fue entregado por un cartero, empleado gubernamental,
y entre su correspondencia figura un contrato cuyo cumplimiento ga­
rantizará el gobierno, así como también los formularios que habrá de
,ill
 1
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 145
144 HÉCTOR B.VILLEGAS
llenar para sus declaraciones del impuesto ~ la renta. Y así sucesiva­
mente.
No obstante lo dicho, no podemos cerrar los ojos a la realidad de
que hay otra abundante serie de causas reales para que los gastos
públicos se eleven, algunas de las cuales mel'ecen atención especial:
1) Gastos militares. Una de las ;;¡rincif:5Jes causas del aumen­
to que estudiamos ha sido la guerra el'. ¡;ener&l y, el:", particUlar, las dos
guerras mundiales. Lo que a los países in;;3rvinientes costó la Segunda
Guerra Mundial fue unas diez veces nó.s de !'" que costó la anre;ior
conflagración, cuyos gastos habían sU!Jerado a todo la anterior. Los
gastos bélicos no terminaron con el fin de la contienda armada, pues
exigieron una segunda etapa de serviciGs j' conceEÍones a los veteranos.
Además, en cuento acaba una guerra, hay que comenzar a prepararse
para la siguiente. Las guerras habitúan a los contribuyentes a pagar
impuestos elevados, yes raro que los presupuestos posteriores a ellas
vuelvan a los niveles antiguos. Así, pues, uno de ios principales moti­
vos de los altos precios que debe atender la economía nacional se halla
en las relaciones internacionales.
Incluso, y sin que sea necesario hablar de las guerras, es notorio
que el equipamiento racional de las fuerzas armadas modernas exige
sumas que se incrementan por las tensiones internacionales, los con­
flictos parciales, los nuevos descubrimientos científicos en armamen­
tos cada vez más sofisticados, etc. De descuidar este aspecto, se pasará
a ser un país indefenso, fácil presa de vecinos codiciosos o de lejanas
naciones ávidas de sus riquezas.
2) Prosperidad del sistema económico. En la medida en que
el sistema económico se va desenvolviendo hacia niveles más elevados
de rendimiento de producción, sus recursos se encauzan menos a las
industrias primarias (extractivas) y secundarias (fabricación y comer­
cio) y más a los servicios. En los primeros estratos de la evolución
económica de la sociedad, el esfuerzo y el gasto mayor están motivados
por la alimentación; a medida que se va progresando, este egreso va
adquiriendo una importancia cada vez menor. Quedan más ingresos
libres y se adquiere mayor capacidad para el pago de impuestos. Los
gobernantes y sus asesores están atentos a este incremento de capaci­
dad contributiva y no tardan un instante en encontrar múltiples utili­
zaciones del mayor dinero que pueden obtener. De esta manera, los
gobiernos comienzan a tener ingresos en volúmenes crecientes, quizás
no porque estén corrompidos y sean deficientes, sino pOrque la propia
sociedad requiere de enseñanza, protección de los débiles, carreteras,
salubridad y otros gastos que aumentan vigorosamente a medida que
avanza la prosperidad.
3) Ul"banización. Nadie duda de que el aumento de población
en las ciudades es una causa del aumento del que hablamos. Es un
hecho generalmente conocido que ciertas funciones ciudadanas, tales
como el aprovisionamieato de aguas y desagües c1oacales, la protección
policíaca y la regulación del tl'ánsita, se ajustan a la regla de aumen­
tar los gastos, y por mucllú qUé se hf.<ga grandes economías en otros
órdenes, el resultado es siempre u..'18. elevación de los g.p.
4) Desarrollo de la democrnda. C¡'srtos autores piensan que
el desarrollo de la O·3mocl"acia y el ¡;::ontimiep.to democrático lI3gan ~
significar no poco en el aumenu, de los gastor,; públicos. E¡¡tafoima de
gobierno, que no obstl:mte es la mejúr a la que pueden aspirar los Estil­
dos, tiende a la liberalidad en los gastos, porque a v~ces n·:;, se f'uede
prescindir de la presión de grupos o sectores con influencia políá,;a que
satisfacen sus intereses particulares a costa del presupuesk' del E,,;;a­
do, o que propugnan gran cantidad de obras pensando en los yotos qt'€
van detrás de cada U!1fi de ellas.
5) Ayuda a zonas subdesarrolladas. En los últimos til~D.l~(;:!' I
se ha desarrollado en el mundo occidental la necesidad imp0r~c8ó:.k
combatir la miseria en el propio país ayudando a sus regiones más
atrasadas. InclUso, y por razones éticas, se piensa que también se aebe
efectuar ese combate en otros países indigentes. Cuesta trabajo h&.oor­
se a la idea de que la mayor parte de la población del mundo vive ~m
Asia y África, que es desesperadamente pobre y que está mal alimeni;a­
da y descontenta.
6) Aumento de los costos. El incremento considerable de cos- ¡
tos de bienes y servicios incide considerablemente en los presupuestos
~
públicos, aparte de que el progreso técnico determina gastos antes des­
conocidos.
7) Burocl"acia. Debemos mencionar, finalmente, causas que,
aun siendo morbosas, no son menos reales, como el crecimiento desme­
surado de la burocracia administrativa
Se hace necesario diferenciar entre lo que constituye la dotación
de funcionarios estatales y lo que corrientemente se conoce bajo el nom­
bre de "burocracia". El Estado debe contar con un cuerpo de funciona­
rios altamente responsables y concientes de su función, indispensables
para mantener un buen nivel en la prestación de los servicios estata­
les. Estos funcionarios deben gozar de un status económico y social
adecuado. Nada tienen que ver con la burocracia, que es uno de los
peores males del Estado moderno.
La burocracia no es la simple suma de funcionarios, sino un algo
intangible pero omnipresente, que actúa mediante una maraña de re­
gulaciones y procedimientos superabundantes, cuya única justifica­
ción es incrementar el número de empleados estatales. Esta burocra­
cia cada vez más frondosa ahoga el cuerpo social y es un importante
factor de crecimiento perjudicial del gasto público, por lo cual se debe
intentar, al menos, revertir la tendencia a su incremento.

(
146 HÉCTORB.VILLEGAS
.~
9. LíMITEs DE LOS GASTOS PÚBlJCOS.
Íntimamente relacionado con el tema tratado en el punto ante­
rior, aparece el interrogante respecto de si existen límites tolerables en
relación con su crecimiento, o sea, si hay un tope para el incremento de
los g.p., más allá del cual pueden estar en peligro la propia estructura
del Estado y la existencia misma de la Nación.
No hay ni qué decir que ninguna nación puede disfrutar de más
de lo que produce, ya sea privadamente o colectivamente. Esto resulta
muy sencillo de enunciar, pero muy difícil de llevar a la práctica.
Lo cierto es que parece imposible establecer límites "a priori" a
los gastos públicos, ya sea en su conjunto o individualmente considera­
dos. Ello se debe a que, según la realidad demuestra, no se trata de un
problema que pueda ser resuelto mediante análisis económicos, por­
que, en definitiva, se trata de una cuestión de naturaleza política.
Si esto es así, resulta difícil fijar la real utilidad de fórmulas
rígidas de limitación estableciendo, por ejemplo, determinada propor­
ción del gasto en relación con la renta nacional o con el producto bruto
interno. No obstante, ése ha sido el método elegido en la Argentina por
el Congreso de la Nación mediante la llamada ley de "convertibilidad
fiscal". El autor Maurice Duverger (Instituciones financieras, Barcelo­
na, 1960, p. 71) señala que económicamente nada impide que los g.p.
I
\
alcancen el ciento por ciento de la renta nacional, como ocurre con
algunos países socialistas donde el Estado tomó a su cargo la totalidad
de la actividad económica.
Los autores modernos sostienen que los g.p. pueden llegar hasta
aquel límite en el cual la vent~a social que brindan se compensa con
los inconvenientes de las amputaciones efectuadas al ingreso de los
particulares.
Se ha elaborado un concepto, al que se ha dado en llamar el de la
utilidad social máxima, que se puede enunciar aproximadamente
así: el Estado deberá ampliar sus gastos hasta el nivel en que la venta­
ja social de un aumento de dichas erogaciones se vea compensada por
el inconveniente social de un aumento correspondiente de las exacciones
públicas.
También en este caso, el enunciado es fácil y el cumplimiento
dificultoso. El gobierno debe decidir si hace más falta un nuevo palacio
gubernamental o un aumento de sueldo a las maestras de escuela, y si
una u otra cosa debe primero tomarse en consideración, o si, al contra­
rio, es preferible dejar más dinero a los contribuyentes para que éstos
disfruten de más alimentos o más automóviles. Por supuesto, la for­
mulación de presupuestos razonables es una buena ayuda en este proceso
MANUAL DE FÍNANZAS PÚBLICAS 147
de equilibrio. El hecho de proporcionar lujos públicos a los gobernantes
a expensas de necesidades privadas constituye una violación al princi­
pio enunciado, no obstante lo cual ello se hace frecuentemente en la
práctica. Por eso, y aun cuando este principio sea elemental y esté de
acuerdo con los claros dictados del sentido común, su inteligente apli­
cación no resulta sencilla ni fácil.
Autores como Lello Gangemi (Tratado de hacienda pública, Ma­
drid, 1961, t. 1, p. 355) piensan que, de ordinario, los entes públicos no
pueden superar un cierto límite en la expansión del gasto, límite que
se impone ante la posibilidad de agravar la presión tnbutaria y la nece­
sidad de no crear una presión inflacionista. Es necesario -se dice­
tener presente el equilibrio entre actividad económica y actividad fi­
nanciera.
El francés Duverger (Instituciones. '" p. 66) dice que al hablar de
límites muchos confunden gastos públicos con cargas públicas, lo cual
es un error, ya que no todos los gastos públicos son cargas públicas,
dado que el individuo paga las imposiciones pero recibe contrapres­
taciones por medio de los servicios que le presta el Estado. Sostiene
este autor que ciertos gastos se deben limitar, y ellos son los gastos de
mera administración, los gastos improductivos de trasferencia y las
sustituciones onerosas del Estado con respecto a aquellas actividades
que resultan menos gravosas en manos de particulares.
Sin embargo, las opiniones señaladas expresan meros ideales teó­
ricos. Más allá de todos los postulados impregnados de sensatez que los
expertos puedan efectuar, es poco lo que se puede decir acerca de la
capacidad de los gobiernos para cobrar impuestos y hacer gastos. Todo
ello es materia opinable, que depende de las circunstancias de tiempo y
lugar. Por supuesto, que es básico conocer el destino y la oportunidad
en que se gastan los ingresos públicos. Gran parte de las conclusiones
sobre. los límites de los gobiernos para gastar está referido a la cuestión
de cuánto es lo que una nación se puede permitir el lujo de tener en
concepto de deuda externa.
. Según el autor Colin Clark (Finanzas públicas y cambios en el
valor de la moneda, "EconomicJournal", LV, diciembre de 1945, p.
371), cuando los impuestos de una nación, cuyo monto se utiliza en los
g.p., ascienden a más de una cuarta parte del ingreso nacional, el re­
sultado habrá de ser inexorablemente inflacionario.
Por su parte, Harold Groves establece que los límites al incre­
mento de los g.p. pueden tener en cuenta aspectos psicológicos, poJíti­
cos, económicos y jurídicos. Concluye que con tantos elementos varia­
bles en el cuadro resulta muy dudoso que se pueda determinar una
cifra como límite para toda clase de gastos en un país de economía
libre. Esto, empero, no equivale a decir que no pueda haber límites
(autor y ob. cits., p. 644).
148 H~CTOR B.VILLEGAS
Concretando el punto, los límites existen y están establecidos por
el principio de la "utilidad social máxima" aunque sea desde el punto
de vista teórico.
10. EFEcros ECONÓMICOS.
Hemos señalado anteriormente que, aun en los sistemas econó­
micos neoliberales que hoy prevalecen en la econo:rma mundial, los g.p.
han perdido su carácter neutro y asumido un papel activo.
Para darse CU''-i.lta de los efectos que produce e! g.p. se debe partir
de la base de lo importante que resulta el volumen Go:l los gastos en
relación con el producto hruto interno.
Conforme a las cifras que hemos -visto anteriutID8ute, y aun en
países altamente indlli:i~:'ializados, el gasto público suele exceder larga­
mente del 30% del PPl La sola existencia de un gasto de semejante
magnitud tiene considerable influencia sobre 1& a.;onomía, y cualquier
modificación en 8U cus-ntia -tanto si se trata de un aumento como de
una disminución- tiene un inevitable efecto económico, así como tam­
bién la tiene cualquier: modificación de los diversús elementos que inte­
gran el gasto.
Así, mediante su política de g.p. (en unión con la correspondiente
a sus recursos) el Estado puede actuar sobre la renta nacional, las
rentas individuales y el producto bruto interno; puede incrementar el
consumo de la comunidad o tratar de que éste sea menor; puede alen­
tar la inversión privada o, al contrario, disminuírla incentivando el
ahorro; puede intentar mejorar el pleno empleo de los recursos disponi­
bles; puede influír en los precios de las mercaderías, en las remunera­
ciones de los servicios y en las tasas de interés. En términos generales,
nadie duda de qu~ los g.p. son capaces de producir importantes altera­
ciones en la actividad económica, con inevitables efectos en el orden
social.
Hay una importante diferencia entre el impacto del ingreso y el
del gasto en lo que respecta a los efectos que estamos analizando. Las
consecuencias del recurso no siempre se advierten en forma rápida,
debido especialmente al proceso de repercusión de los impuestos y.a su
influencia no tan inmediata sobre el mecanismo de los precios. En cam­
bio, la incidencia del g.p. se percibe velozmente, lo cual permite, a
veces, medir su verdadero alcance.
Por otra parte, se debe tener en cuenta que los efectos de los g.p.
no se limitan al impulso momentáneo que se puede percibir con pronti­
tud en la economía, ya sea en forma de una disminución de la desocu­
pación o de un incremento de la actividad industrial. Tienen efectos
secundarios que amplían su acción económica creando en la misma
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 149
medida gastos y producciones, así como también ulteriores acciones de
intercambio. Durante el apogeo de las ideas intervencionistas se pen­
só, quizás con exageración, que el efecto propulsor de los g.p. podía ser
suficiente para poner en movimiento una recuperación económica o, al
menos, para retener o retardar el proceso de contracción. En ciertos
países industrializados este resultado se logró, y produjO un nuevo ci­
clo económico que hizo recobrar vida a la economía. En cambio, la
misma fórmula fracasó rotundamente en otros países, especialmente
en los subdesarrollados.
Claro está que las consecuencias dependen en gran medida de la
naturaleza de los gastos que se realizan o se aumentan. Como dice
Duverger, realizar invereiones productivas es más eficaz que desarro­
llar los armamentos; acrecentar el poder de compra de las clases po­
bres es más eficaz que aumentar aún más el de las clases ricas.
No obstante, las consideraciones precedentes tienen un alto gr&­
do de relatividad, ya que la política fmanciera depende de las cirr.un~­
tancias particulares de cada economía y del estado o coyuntura en que
ésta se halle. Por tal razón, no debe sorprender que la aplicación de
medidas que dieron buenos resultados en algunos países haya fra.casa­
do en otros, entre ellos el nuestro, produciendo efectos inflacionarios
que desplazaron las inversiones en actividades productivas y las lle,ra­
ron a perjudiciales actividades especulativas. El catastrófico resultado
final ya 10 conocemos y ha sido expuesto en páginas anteriores (cap. n,
punto 10, "Decadencia del intervencionismo Y teorías afmes").
Por estas razones, el estudio de los efectos de los g.p. se ha toma­
do más técnico, al advertir la diferencia de situaciones Yde resultados
según una serie de divergencias entre los distintos países.
De estos modernos estudios de política financiera se desprende
que para poder efectuar una correcta y adecuada elección de gastos
públicos, con efectos que sean tanto previsibles como beneficiosos, y
para no incurrir en nuevas frustraciones, se hace necesario tener en
cuenta los siguientes factores: .
a) la estructura ecnn"~~-,-. ".;: si se tratá de U!'..9. economía
desarrollada,) en vías de desarrollo;
b) su estado o coyuntura, o sea, si se halla en un estado de rece­
sión o en uno de expansión;
e) los medios o recursos con los cuales se habrán de fmanciar
tales gastos públicos.
Sólo teniendo presentes estos factores se sabrá cuáles son las po­
líticas de gastos adecuados para producir los efectos deseados en la
economía. '\
I
150 HÉCTOR B.VILLEGAS
...
11. Pm:NcIPIO DEL MULTIPLICADOR.
En pleno auge de las ideas intervencionistas surgieron principios
que pretendieron explicar las bondades en el incremento de los gastos
públicos, con la conclusión de que un aumento neto de inversión origi­
nado en un mayor volumen de gasto público tenía resultados amplia­
mente beneficiosos sobre la renta nacional y la ocupación.
Entre estas teorías, tenemos el llamado principio del multi­
plicador, imaginado por Kahn (R. F. Kahn, The relation of home
investment to unemployment, en "Economic Journal", junio de 1931)
pero divulgado y perfeccionado por Keynes. En su época, se asignó a
esta tesis el carácter de valioso instrumento que justificaba el aumen­
to del gasto público como factor de la reactivación económica.
Este principio hace jugar la relación existente entre los g.p. y los
gastos de consumo de los particulares.
Según los propugnadores de la idea, el g.p. se traduce siempre en
un ingreso del mismo monto para quienes lo perciben, como, por ejem­
plo, los empresarios constructores de una obra pública, financiada con
un aumento en los g.p. Ese ingreso será en parte consumido por los
empresarios al pagar las remuneraciones a sus empleados y operarios,
y de allí que el consumo de los empresarios se traduce en ingresos para
los subordinados. A su vez, éstos consumen parte de sus ingresos gas­
tándolos en mercaderías y servicios. Tales erogaciones de consumo
crean, por tanto, nuevos ingresos a proveedores de esas mercaderías o
servicios, proceso que se prolonga en forma casi indefinida.
Así, por ejemplo, si el aumento del g.p. fue de 10.000 unidades
monetarias, éste representó para los empresarios un ingreso de 10.000
unidades. Suponiendo que dichos constructores consumieron un 80%
del ingreso en el pago de las remuneraciones de sus operarios, el ingre­
so total de éstos fue de 8.000 unidades. Si de este último ingreso los
empleados consumieron también un 80% en mercaderías y servicios,
el ingreso total de los proveedores fue de 6.400 unidades. Manteniendo
esa proporción del 80% de consumo en cada uno de los sucesivos ingre­
sos, resulta que el gasto público inicial de 10.000 unidades se.ha tras­
formado en un monto total de ingresos igual a 50.000 unidades. Parece
evidente que esta teoría es sólo una conjetura y su verosimilitud es
dudosa.
Para nosotros, el efecto multiplicador es desechable como cientí­
fico y se trata de una mera teorización voluntarista.
En el ejemplo mencionado se supuso que los constructores consu­
mieron un 80% del ingreso en remuneraciones y que los operarios con­
sumieron íntegramente sus 8.000 unidades en mercaderías y servi-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 151
I
cios. De alü que se aumentaba el consumo lo cual, a su vez, incrementaba
la producción, y todo marchaba sobre ruedas.
Lo que no se explicó debidamente es que para que esto sea posible
se requiere, ~n primer lugar, que haya factores disponibles, y en se­
gundo lugar que, ante los estímulos de la demanda de bienes de consu­
mo, sus productores tengan interés en aumentar la producción y no se
limiten a aumentar sus precios. Esto último ocurre frecuentemente en
países en vías de desarrollo en que los incrementos del gasto público
carecen del efecto multiplicador deseado y son, al contrario, fuerzas
generadoras de inflación. Otro supuesto de nuestro ejemplo era que se
incrementase la propensión marginal a consumir. Ahora bien, si ésta
es nula, o sea, si de cada peso de ingreso percibido por el aumento de
gasto público se destina sólo una pequeña parte al mayor consumo, el
efecto del gasto adicional de 10.000 unidades que realizó el gobierno
quedaría neutralizado.
Por último, suponen también estos teóricos un inexorable au­
mento de producción en razón de la demanda adicional de bienes de
consumo; pero si esa demanda adicional es satisfecha utilizando exis­
tencias, el efecto se agota o muere.
La realidad es que las propensiones al consumo no son uniformes
en todos los sectores de la población, de manera que, como antes diji­
mos, el efecto multiplicador no pasa de ser una mera posibilidad que se
puede o no configurar. Aparte de lo que hemos dicho, basta señalar que
tal efecto perdería eficacia por el solo hecho de que la población se deci­
diera a mejorar el ahorro disminuyendo el consumo.
12. PruNCIPIO DEL ACELERADOR.
Este segundo ''principio'' está unido con el anterior, Y pretende
demostrar que cuando se aumentan los g.p. y se destinan a inversión
en equipos, maquinarias y bienes de capital, el efecto del multiplicador
se produce a mayor velocidad. La explicación es que cuando el consumo
o demanda de un determinado artículo permanece invariable, sus pro­
ductores no necesitan nuevas inversiones, sino sólo lo necesario para
reponer los equipos, maquinarias y bienes de capital empleados. Pero
si la demanda o consumo de esos artículos se incrementa, las empresas
que los producen necesitarán, además de la inversión para la repara­
ción normal de éstos, una nueva inversión para la adquisición de más
equipos y maquinarias. Ejemplificando: con demanda constante de un ar­
tículo, el coeficiente de reposición normal es del 10 %. Al aumentar la de­
manda, los productores invierten, además de aquel 10%, otro 10% para la
adquisición de nuevos equipos y maquinarias. De ahí que un 10% de
aumento en el consumo de cierto artículo se traduce en un incremento
152 HÉCTOR B.VILLEGAS
153

del 100% (10 % + 10%) en la inversión de los bienes de capital destina­

dos a su producción.
Pero, nuevamente, entramos en el campo de la mera probabili­
dad. Suponiendo que el incremento del consumo se satisfaga utilizando
existencias, y que las maquinarias no sean repuestas sino que se au­
mente la producción utilizando las existentes, el efecto acelerador des­
aparece. CAPíTULO VII
Quizás el principio enunciado sea Wl buen instrumento de análi­
sis para que los especialistas estudien las relaciones que pueden existir RECURSOS PÚBLICOS
entre consumo e inversión, pel'O como justificativo del aumento del
gasto público su valor es nulo. 1. CONCEPTO y DEFINICIONES.

La primera preocupación de los teóricos dedicados a nuesil'a ma­

teria fue la de formular en forma sistemática una teoría general res­

pecto de los ingresos públicos, y en especial de los provenientes de los

tributos. De alli que los estudios sobre los recursos públicos (en adelrul­

te, r.p.) sean más antiguos y más profWldos que las teorías relativas a

los gastos públicos, los cuales se incluyeron en las F.P. en una época

reciente.

Según vimos en el capítulo respectivo, los cameralistas (cap. n,

punto 5), los fisiócratas (cap. 11, punto 6) y, más tarde, el liberalismo
clásico (cap. 11, pWlto 7) exteriorizaron diferentes puntos de vista con
relación al tema, pero todos ellos dieron una trascendental importan­
cia a los r.p. Conforme pudimos observar en su oportWlidad, los teóri­
cos pertenecientes a estas escuelas relacionaron a los ingresos públicos
con sus distintas concepciones filosóficas acerca del rol del Estado. "

Actualmente, los ingresos públicos son obtenidos por el Estado de

muy diversas maneras, explotando sus propios bienes patrimoniales,

empleando su poder coactivo y contratando empréstitos, recibiendo ayu­

das y donaciones, aplicando penalidades, etc.

Esa gran variedad de fuentes utilizadas por el Estado para el

logro de sus recursos ha causado dificultades en cuanto a la concep­

I tuiÜi~~.u.u. ., Ciil1Su~",Ci.~:';i& ¿v ;:;~!:;~I le cual expli!!~ 12 cir~J.nstancia

de que se hayan producido tantas posturas disímiles en los temas seña­

lados.

Muchas y muy diversas han sido las defmiciones ensayadas para

precisar los rasgos distintivos de los r.p., la mayoría de las cuales vin­

culan a tales ingresos con las nociones de satisfacción de necesidades

públicas o, directamente, con la prestación de servicios públicos, vale

1
1
decir, la clásica fmalidad que se adjudicaba a todos los gastos públicos.
~
Así, Adam Smíth sostenía que con el recurso se debía sufragar
no solamente el gasto para la defensa de la sociedad, sino también
i
i
todos los otros gastos necesarios al gobierno. ';

j
~
I
\.
( 154 HÉCTOR B. VILLEGAS
\. En la mism}.. línea, y conectando el Joncepto con el del gasto,
Gustavo Ingrosso define al recurso del Estado como el dinero que llega
\.
a poder del Estado para atender la necesidad financiera de los servi­
cios públicos (autor cit., Diritto finanziario, Nápoles, 1956, p. 89).
Adolfo Atchabahian se adhiere a la posición tradicional y defme a
los ingresos del Estado como los medios pecuniarios de que el organis­
" mo público dispone para prestar los servicios públicos a su cargo; son
los medios financieros necesarios para cubrir los presupuestos de gas­
tos del Estado (autor y ob. cits., p. 356). Según la idea de este autor,
los ingresos públicos se destinan a financiar los gastos públicos y en
esta aplicación encuentra justificativo su exigibilidad a la población,
recordando que, en su mayor parte, los recursos provienen de la fortu­
na privada de los ciudadanos, quienes coactivamente deben entregar
porciones de su riqueza al Estado en forma de tributos.
No obstante, es de hacer notar que la extensión conceptual del
gasto público (cap. VI, punto 6), según la cual las erogaciones guberna­
mentales salen de su papel neutro y pasan a un rol activo, tiene inci­
dencia sobre el concepto de recurso público. Esto pareciera tornar in­
completas las definiciones del tipo de las antes mencionadas, que
(.
conectan indefectiblemente el concepto de r.p. con las erogaciones nece­
sarias para cubrir los servicios públicos, aunque desde el punto de vis­
ta doctrinal compartamos tales conceptos. Lamentablemente, la reali­
1.... dad indica el creciente uso de las muy objetables "finanzas extrafiscales"
(ver cap. I1, punto 6.2).
Según expresa Carlos Giuliani Fonrouge, los recursos públicos
se deben definir, en un sentido lato, como los ingresos que obtiene el
Estado preferentemente en dinero, para la atención de las erogaciones
determinadas por exigencias administrativas o de índole económico­
social (conf. autor cit., Derecho financiero, 5!l oo., Depalma, Bs. As.,
1993, t. I, p. 221).
José María Martín sostiene que se hace necesario un nuevo con­
cepto de r.p., que, aunque no sea tan preciso como los anteriormente
formulados, sea lo suficientemente amp1io como para comprender en él
los muy variados tipos de ingresos con que cuentan los Estados. Si­
guiendo esta idea define a los r.p. como toda riqueza devengada a fa­
vor del Estado y acreditada como tal por su tesorería (autor cit., Cien­
cia de las finanzas públicas, p. 108).
Salvador Oría nos brinda una definición que por su extensión se
acerca bastante a la anterior. Para este autor, recurso público es todo
caudal que afluya a una entidad pública, en virtud del ejercicio finan­
ciero de ésta, y que se destina a la realizaci6n de los fines de la misma
(autor cit., Finanzas, Bs. As., 1948, t. 1, p. 405).
Gui1lermo Galli también tiene un concepto lato de los recursos,
entendiendo que caben dentro de ellos todos los ingresos que obtenga
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 155
el Estado, ya sea como titular del dominio, ya sea como beneficiario
de la confianza pública, ya en el ejercicio de su poder de imperio (au­
tor cit., Recursos públicos, trabajo publicado en Manual de finanzas
públicas, de Mordeglia y otros, p. 165).
El brillánte profesor uruguayo, lamentablemente desaparecido,
Ramón Valdés Costa, sostiene que los recursos financieros son las en­
tradas en la tesorerta del Estado para el cumplimiento de sus fines,
cualquiera que sea su naturaleza económica o jurldica (autor cit., Curso
de derecho tributario, 2' OO., Depalma, Temis, Marcial Pons, 1996, p. 1).
No obstante, este concepto no es compartido por Galli, según quien no
todas las sumas que ingresan en el Tesoro estatal pueden, en rigor, ser
consideradas como recursos del Estado; así, por ejemplo, los movimien­
tos de caja y las operaciones de tesorería no constituyen ingresos, en
cuanto suponen necesariamente su reintegro en un plazo breve (autor
y ob. cits., p. 165). Duverger comparte esta postura y acepta que las
operaciones de tesorería no son auténticos recursos, puesto que su úni­
ca función consiste en disponer en tiempo los recursos (autor cit., Ha­
cienda pública, Barcelona, 1968, ps. 75 y ss.).
Consideramos adecuado definir los r.p. como aquellas riquezas
que se devengan a favor del Estado para cumplir sus fines y que en tal
carácter ingresan en su Tesorería.
Debemos realizar una aclaración terminológica. Los ingresos
devengados en favor del Estado se suelen designar indistintamente con
las palabras recurso, ingreso o entrada.
La voz recurso ha sido y es la más usada, tanto en la legislación
como en las prácticas contables y administrativas argentinas. No obs­
tante, Atchabahian, hace notar la curiosa circunstancia de que, qui­
zás, esta palabra se originó en una mala traducción de leyes francesas.
No obstante, las últimas ediciones del Diccionario de la Lengua Espa­
ñola definen los recursos como el conjunto de elementos disponibles
pararesoluer una necesidad o llevara cabo una empresa, 10 cual sig­
nifica que la voz recurso no está incorrectamente empleada.
Por otra parte, se sostiene que el empleo de las palabras entrada
o ingreso no entraña ceñirse exclusivamente al ingreso de presupuesto
de caja, que conceptúa como ingresos a los realmente entrados en el
Tesoro público, porque esas voces se pueden aplicar no sólo al acto
material del ingreso de los fondos a la Caja del Estado, sino que con
sentido jurídico, también pueden designar el derecho del Estado a perci­
bir los ingresos o a hacerlos entrar efectivamente en la caja del Tesoro
(Atchabahian, ob. cit., p. 356).
Discrepamos con la posición anterior y pensamos que es correcto
diferenciar la palabra recurso que tiene el carácter de toda suma
devengada, o sea, en potencia, de las palabras ingresos o entradas que
 156 HÉCTOR B. VILLEGAS
se refieren específicamente a aquellas sumas que efectivamente en­
tran en la Tesorería. Si bien conside,amos que este distingo es cientÍ­
ficamente adecuado, no siempre lo hacen 108 autores, y, en general, los
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 157
tres términos se utilizan indistintamen.te !l con sentido equivalente.
Para no romper esta tradición lingüística, procederemos de la misma
manera en esta obra.
2. REcuRsos CON FINALIDAD EXTRA.Fl!SC.U..
El concepto de recurso públicf.! h'" Sllh:idc ¡ma profunda trasfor­
mación, tal como sucedió con el ga·to público y h, ciencia financiera en
general. Ello se debe a que el conc..epto sobre la::; funciones estatales se
ha ido ampliF.ndo, y hoy aun las teorías p, i'gmáticas pre'¡alecientes en
el mundo globalizado admiten que el Estado debe tomar algún tipo de
intervención en la economía nacional tratando de promover el bienes­
tar general, 10 cual es exigido en nuestro país por el propio Preámbulo
de la Constitución nacional.
Por otra parte, y así como la ciencia financiera advirtió que los
gastos esta~ales, "por sí mismos" y con pn;scindencia de la puesta en
marcha de los servicios públicos, podían producir importantes influen­
cias en las economías nacionales, algo semejante, y aún en mayor
medida, se observó con respecto a los ingresoS públicos: la sola circuns­
tancia de que el Estado, recurriendo a sus distintas fuentes de recur­
sos, obtenga ingresos produce decisivos efectos tanto económicos como
sociales (redistribución de riquezas, aceleración de la tasa de creci­
miento, estímulo o desaliento a ciertas actividades, etc.).
Por eso algunas concepciones financieras consideran que el re­
curso no se puede limitar a asegurar la cobertura de los gastos indis­
pensables de administración, sino que es uno de los medios de que se
vale el Estado para llevar a cabo su intervención en la vida general de
la nación. Esto no significa dejar de admitir su finalidad principal de
cubrir los gastos públicos, pero a su vez se advierte que, además de esa
función, los recursos por sí mismos pueden ser instrumentos para que
el Estado extienda su influencia sobre la economía general y de confor­
midad con los objetivos que los gobernantes esperen obtener.
Este concepto no es nuevo. Hace ya mucho tiempo, la utilización
de los derechos de aduana con fmalidad protectora, y no fiscal, había
demostrado que los procedimientos inventados y perf'ecciohados sucesi­
vamente en el trascurso de los años para la cobertura de los gastos
públicos podían ser desviados de su primera fmalidad y empleados para
realizar una intervención del Estado en los diversos campos de la acti­
vidad social, sobre todo en el campo de lo económico.
I
En el capítulo inicial de este libro, y al referirnos a la actividad
fmanciera, analizamos aquel tipo peculiar de actividad que procura
atender el interés público en forma directa y no mediante el procedi­
miento común de recaudar dinero para luego gastarlo.
Ese inicio de actividades erlrafiscales que se produjo en materia
aduanera se extendió luego a distintos campos. De tal manera, los con­
ductores de la economía observaron que con medidas atinentes a los
recursos podían desalentar actividades que consideraban inconvenien­
tes y que, al contrario, podían ejecutar acciones para atraer det'3:rmi­
nadas actividades consideradas útiles para el país (cientllcas, cultura­
les, de inversión, etc.).
En su momento, alertamos sobre los inconvenientes de las medi­
das extrafiscales (cap. 1, punto 6.2). No obstante, es de hacer notar que
estos métodos se siguen practicando asiduamente.
3. EVOLUCIÓN BIBrÓmCA.
Como ya hemos visto anteriormente (cap. 11, punto 3), las ha­
ciendas del mundo antiguo presentan, en cuanto a la obtención del
recurso, una gran heterogeneidad que impide considerarlas en fonna
orgánica.
Recordemos que las necesidades fmancieras eran cubiertas me­
diante prestaciones de los súbditos y de los pueblos vencidos, con ren­
tas patrimoniales y por medio de monopolios estatales. Había un neto
predominio de los ingresos patrimoniales provenientes de bienes del
dominio particular del monarca, tales como minas y tierras. Como ya
dijimos, no se distinguía entr~ ilatrimonio del Estado y patrimonio par­
ticular del soberano.
Sin embargo, hubo en esas épocas rudimantoa de tributación.
Recordando algunos antecedentes en la materia, se observa que había
tributos en el antiguo Egipto en la era de los Ptolomeos, en Grecia en la
época de Perieles y en Roma en los años de Julio César. Así, se afirma
que los griegos conocían una especie de impuesto progresivo sobre la
renta y que los egipcios tenían gravámenes sobre los consumos y los
réditos. En cuanto a Roma, tenemos diferentes tributos importantes,
que incluso han servido como antecedente para formas impositivas
actuales.
Durante la Edad Media el patrimonio del Estado continuó con­
fundido con el del soberano y era la priricipal fuente de recursos, ya que
108 tributos perdieron toda importancia y se convirtieron en fuentes
excepcionales de ingresos. En ese período histórico se desarrolló el sis­
j tema de regaUas,las cuaJes consistían en contnbuciones que se debían
pagar al soberano po!,:. concesiones generales o especiales que el rey

158 HÉCTOR B.VILLEGAS
.~
hacía a los señores feudales (p.ej., el derecho de acuñación de moneda o
el derecho de utilización de agua). También se difundieron las tasas,
que los súbditos debían pagar a los señores feudales por determinados
"servicios" que éstos les prestaban. Así, los vasallos debían pagar tri­
butos para que los señores les permitieran ejercer profesiones o em­
pleos, para transitar ciertas rutas o cruzar los puentes, por utilizar las
tierras del señor feudal, etc. Se puede observar que estas prestaciones
no son estrictamente tributarias, puesto que están más vinculadas con
la idea de propiedad del dominio señorial: son, en cierta forma, produc­
tos derivados de la propiedad. Vemos, entonces, que continúa predomi­
nando el carácter patrimonial de los ingresos.
La formación gradual de los grandes Estados motivó profundas
trasformaciones en el sistema del ingreso público. El rey, para restau­
rar su poder venido a menos en la época feudal, utilizó ante todo los
privilegios feudales. Como señor percibía rentas de sus tierras. Des­
pués utilizó el sistema de "ayudas" para reclamar a sus vasallos el
derecho de percibir rentas en sus respectivos dominios; en lugar de ser
pagada por el señor, la "ayuda" era percibida por el rey directamente
de los habitantes de los diversos dominios señoriales. Si bien estas "ayu­
das" fueron en un primer momento excepcionales (p.ej., cuando era
necesario reclutar soldados), como luego se precisó un ejército estable,
se tendió a darles carácter permanente. Una vez concedida la autoriza­
ción, el rey se aprovechó de ella para recaudar anualmente la ayuda,
como ya lo hacía en las ciudades con carácter de municipio. Se puede
observar que este sistema de ayudas feudales hizo surgir la concepción
del impuesto moderno.
Sin embargo, la concepción del impuesto sufrió profundas va­
riantes. Primitivamente, y dado su origen -derivado justamente del
sistema de ayuda-, el impuesto se fundamentaba sólo en la sober@ía
absoluta del rey. Predominaba una concepción autoritaria y, por lo
general, arbitraria con respecto al impuesto, y justamente esta arbi­
trariedad, que predominó entre los siglos XVI y XVII, comenzó a des­
pertar la resistencia de las clases menos pudientes, que eran más castiga­
das por el autoritarismo. Con posterioridad a la Revolución Francesa,
esta concepción se modificó sensiblemente. Surgieron las ideas libera­
les, las cuales repudiaban la discrecionalidad y el autoritarismo y que­
rían encontrar justificativos éticos en el impuesto, considerándolo como
un precio que se pagaba al Estado por los servicios generales que éste
prestaba, y ganó terreno también la idea de graduar ese precio según
la potencialidad económica de los ciudadanos. Asistimos al notable de­
crecimiento de los recursos patrimoniales, y vemos que en el siglo XIX
el Estado obtenía la mayor parte de sus ingresos de los recursos tribu­
tarios.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 159
En el siglo XX se observa un resurgimiento de los recursos patri­
moniales vinculado con el cambio en la concepción del Estado (ver cap.
11, punto 9). El Estado moderno asumió ciertas actividades económicas
e industriales aptes desconocidas, y la empresa pública pasó a
constituírse en fuente de ingresos. El fracaso del intervencionismo y el
advenimiento del neoliberalismo adaptado al nuevo esquema globali­
zador revirtieron esta tendencia, según pudimos ver en el capítulo res­
pectivo (ver cap. 11, punto 10).
4. Los RECURSOS PÚBUCOS y EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD.
La actividad financiera implica siempre la actuación de un ente
público (nación, provincias, municipios), el cual pretende el mejor y
más conveniente sistema de ingresos para el cumplimiento de sus fi­
nes. Dentro de estos ingresos, los habrá de distinto origen, pero para
ellos, en general, deberá regir el principio fundamental del moderno
Estado de derecho, por el cual toda manifestación del poder público se
somete a un poder jurídico al cual se incorpora. Este orden jurídico se
constituye mediante un sistema de normas que ordena las relaciones
entre el gobierno y los gobernados cuando el primero recurre a su sobe­
ranía para cobrar tributos, o cuando obtiene sus entradas mediante
procedimientos diferentes. Como vimos oportunamente, el derecho po­
sitivo dicta normas reguladoras que tanto definen como dan las pautas
de clasificación de los recursos estatales, los cuales no podrán ser teni­
dos como tales a menos que se sometan al ordenjurídico que esas nor­
mas conforman (ver cap. V, punto 10.2).
5. CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBUCOS.
Las pautas de la ley argentina de administración fmanciera 24.156
que vimos en su momento (cap. V, punto 9.2) son útiles como referen­
cia en cuanto a las clasificaciones de los ingresos gubernamentales.
Este tema no es del todo pacífico en la doctrina y ha recibido numero­
sas críticas, a veces sosteniendo su escasa precisión, y en otras oportu­
nidades intentando demostrar su utilidad dudosa. Lo cierto es que,
examinando la doctrina fmanciera desde sus inicios, se puede observar
que el tópico ha preocupado desde antiguo a los autores. Los cameralistas
ya formulaban clasificaciones de los recursos de acuerdo con sus fuen­
tes: 1) el dominio público; 2) los derechos y regalías, y 3) los impuestos.
La cuestión clasificatoria tomó mayor auge con Adam Smith, quien
propuso tres grandes grupos, a saber: rentas directas, rentas deri­
vadas y rentas anticipatorias; cada una de ellas con sus subgrupos
 160 H~CTOR B.VILLEGAS
(ver detallada enumeración de las clasificaciones a partir de los
cameralistas en Guillermo Ahumada, Tratado de finanzas públicas, t.
1, ps. 184 y ss.). En cuanto a la crítica de la poca precisión, cabe tener
en cuenta que los autores clasificadores han encarado las distinciones
desde sus particulares posiciones teóricas. De allí la gran variedad de
soluciones doctrir,ales. En esta diversidad también se advierte la in­
fluencia dE,} dispar tratamiento de los recursos en la legislación de los
países que los dif2<l'entes autores tmiei.xm com.o mira para elaborar sus
teorías dasiticatúnas.
No úl,·"~fLtG 1<;.5 diiicultades del tema, resulta innegable la nece­
sidad de estfJllec8;: Ul1:' nítida diferenciación entre hlgresos ~statales
heterogér.¡;,os y qu,¿ r"'iweren alglli, tipo de sistematizb.ciÓn. Lo expli­
caba hace E.lg'.lnú:J el profesor Guillermo Ahumads de la siguiente
manera: ". no at'dbuyamos un carácter Gef:..rút,ivo e inmuta­
ble a una da>:::ibcadón de 10G recursos, ella cor.duce a una defmición
precisa y pl'avió'n€: "TI contra de las vaguedades de la expresión y las
confusim:es ce: perrsamiento; tiene, por otra parte, importantes resul­
tados prácticos, ie¡;olviendo cuestiones de hecho y asignando un valor
determinado [i ca~sorías dudosas; pone en claro los contrastes y las
semejanzas, -:/ elim.inando o combinando lo que es común, sugiere mu­
chas veces una concepción más clara de los temas" (autor y ob. cits., t.
1, ps. 183 y 134).
Ramón Valdés Costa concuerda con la utilidad del tema y susten­
ta la opinión según la cual resulta imprescindible efectuar una clasifi­
cación, agrupando los distintos ingresos del Estado de acuerdo con sus
elementos comunes, para distinguirlos de otros grupos de ingresos y
determinar las características específicas de cada uno de ellos para
individualizarlos y precisar el régimen jurídico que les es aplicable (autor
cit., Curso ... , ob. cit., p. 1).
Siguiendo los criterios de la ley argentina de administración fi­
nanciera respecto de la manera en que los recursos deben ser ordena­
dos en el presupuesto de la Nación, creemos que es útil y conveniente
clasificar los recursos según los rubros, no olvidar las renacidas clasi­
ficaciones económicas y tomar también en cuenta la que distingue los
ingresos según su origen.
Adoptaremos estas pautas y, aunque no en el mismo orden, exa­
minaremos algunas de las más importantes modalidades de clasifica­
ción elaboradas por la doctrina.
'?: ..
5.1. Clasificaciones económicas.
En primer lugar, consideramos necesario referimos a la vieja y
tradicional clasificación acuñada por los liberales clásicos que distin­
guieron los recursós en ordinarios y extraordinarios. Esta distinción
i clasificar. Así, el producido de la colocación de empréstitos y, en gene­
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 161
fue 'Objeto de fuertes críticas, dejada de lado por el derecho positivo y
mantenida como reliquia hisroric2.. ¡'JO obstante, y tal como ocurrió con
los gastos públicos (ver cap. V, punto 7), la citada ordenación de ingre­
sos recobró fuerza cuando resurgió el ~ug8 de los postulados liberales y
se dictaron leyes que precisaron taj,mtamente ambas categorías.
Recursos onUnarioa son todos los percibidos por el Estado en
forma regular y continua, como, ploj:' ejemplo, los impuestos que se
recaudan periódicamente. El concepto es claramente económir.Q porque
está Íntimamente ligado al de gastos públicos ordinarios, o sea, a l.!le'
erogaciones habituales 'lUEl se l'eit:iH"an en los diversos ejercicios fman­
cieros.
Recursos enraordiúsrios son aquellos excepcionales u oca­
sionales que carecen de la regularidad ne lOS anteriores. Como ey3ID­
plos mencionamos los impuestos patrimoniales ''por una única vez"
(utilizados en bastantes ocasiones por los gobiernos, no obstant~ la ca­
lificación de "únicos") y los ingresos obteniaos pidiendo dinero en prés­
tamo (deuda pública) o mediante manipulaciones monetarias, aparte
de otras modalidades tendientes a lograr fondos no periódicos. Acá el
concepto está unido al de gastos públicos extraordinarios, o sea, a aque­
llas erogaciones que forzosamente se deben obtener para cubrir necesi­
dades imprevistas e imperiosas, aunque no repetidas con regularidad
en los distintos ejercicios de la hacienda.
Como antes dijimos, recientes disposiciones presupuestarias (re­
solución 56 de la Secretaría de Hacienda del 241lJ96) señalan la sensa­
ta regla general según la cual recursos permanentes deben ser los que
financien gastos permanentes; recursos transitorios, los que financien
gastos transitorios, y recursos por única vez, aquellos que financien
gastos por única vez.
Una clasificación económica de reciente auge es la que divide a
los recursos en efectivos y no ef~dj·!~".
Los recursos ef,,:~::: ·_: ...os implii Lm un ingreso de dinero para el
Estado, sin que ..e produzea una salida patrimonial equivalente: no
originan una trasferencia correlativa de bienes patrimoniales. El pro­
ducido de los tributos, así como también las rentas qu~ devengan los
bienes de propiedad del Estado, forman parte de estos recursos. Tales
ingresos no implican egresos patrimoniales correlativos.
Los recursos no efectivos producen una entrada para el Esta­
do, compensada por una salida patrimonial. Corresponden a esta ca­
tegoría los recursos pecuniarios provenientes de la venta de bienes del do­
minio privado del Estado, porque, al mismo tiempo de generar la entrada
de dinero, se produce la baja de un bien en el patrimoEJ.io estatal.
Esta clasificación tiene el inconveniente de que deja recursos sin
162 HÉCTOR B.VILLEGAS MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 163

ral, el resultado de'''las operaciones de crédito realizadas por el Estado
no encuadran en el grupo de los recursos efectivos, ni tampoco en el de
los no efectivos. Esto sucede porque dichas entradas pecWliarias, que
desde el pWlto de vista presupuestario son verdaderos recursos (porque
se destinan a atender gastos), son en realidad procedimientos financie­
ros de anticipación de futuros recursos. La operación de empréstitos
provoca Wl ingreso inmediato de dinero, pero se deberá devolver con los
recursos que se produzcan en el futuro. Lo único que hace el emprésti­
to es adelantar Wl ingreso futuro, el cual podrá ser efectivo o no efecti­
vo (ver Adolfo Atchabahian, Régimen ... , p. 359).
5.2. Clasificaciones por su origen..
Estas clasificaciones tienen la virtud de distinguir los ingresos
de acuerdo con su fuente económica.
Debemos también aquí referimos a otra añeja distinción que re­
sistió el paso del tiempo y que fue siendo modernizada y completada: la
distinción de los recursos en originarios y derivados.
derivan de los particulares ante la exigencia o propuesta que realiza el
Estado en virtud de su poder de imperio.
Valdés Costa utiliza Wla ajustada y sucinta terminología para
referirse a esta clasificación. Según su inspirada pluma, ingresos ori­
ginarios son aquellos que obtiene el Estado como consecuencia de los
intercambios de bienes que realiza como sujeto de Wla relación econó­
mica (p.ej., el precio por la venta de bienes o arrendamientos de obras
o servicios), e ingresos derivados son los que el Estado obtiene por su
intervención coactiva en las relaciones económicas de terceros realiza­
da en uso de su soberanía financiera (p.ej., el impuesto). En los prime­
ros, el derecho del Estado a la obtención del ingreso es de principio y no
requiere ley para su legitimidad; en los segundos, es imprescindible el
mandato legal (autor cit., Curso ... , p. 9).
Giuliani Fonrouge (Derecho financiero, 5" ed. actualizada por
Navarrine y Asorey, t. 1, p. 224), tomando como base las mencionadas
distinciones e introduciendo los componentes respectivos, elabora la
clasificación que reproducimos a continuación:

¡
Recursos originarios son los que provienen de los bienes pa­
trimoniales del Estado o de diversos tipos de actividades productivas Producido de bienes del dominio,
realizadas por éste. empresas y servicios públicos
I. Provenientes
Recursos derivados son aquellos que las entidades públicas se de bienes
e industriales y comerciales

¡
procuran mediante contribuciones provenientes de las economías de y actividades

los individuos pertenecientes a la comWlidad. Estas entradas compren­ del Estado

¡
den Wla variada gama de ingresos, no sólo de distinta importancia
Recursos Impuestos Contrib. de
cuantitativa para el Estado sino también de diversas naturalezas jurí­ Tasas mejoras
dicas. Entre ellas agrupamos los recursos tributarios, los provenientes del n. Provenientes 1. Tributos Contribuciones Otras contrib.
Estado del ejercicio
del crédito público, de las sanciones pecuniarias, los ingresos prove­ de poderes
especiales especiales
nientes de gestiones de tesorería, etc. No obstante la diversidad de es­ inherentes

tos recursos, ellos tienen Wla característica común que permite consi­ a la soberanf~ .

derarlos dentro de Wla misma categoría. En todos. los casos, el Estado o al¡iOdlll'
2. Sanciones fiscales (multas, etc.)
obtiene los recursos ejerciendo sus poderes inherentes a la soberanía o de imperio

3. Crédito público y moneda

al poder de imperio. En tanto este ejercicio se trasforma en coactivo
cuando se trata de tributos y empréstitos forzosos, aquellos provenien­
tes del crédito público revisten naturaleza contractual pero implican.
también la utilización de la soberanía financiera, ya que sólo en virtud
de tal poder se puede contraer deuda pública. Lo mismo ocurre con el 5.3. Clasificación por rubros.
emisionismo y otras medidas monetarias. De allí que las relaciones
que se traban entre el Estado y los particulares con motivo de estos Es ésta una clasificación más pragmática, pero a la cual se le
ingresos están siempre gobernadas por normas de derecho público. asigna preponderante importancia desde el momento en que se prepa­
Las nociones mencionadas explican la distinta denominación de ra el presupuesto hasta que se sanciona definitivamente para regir
estos ingresos. Los primeros se titulan originarios porque nacen (se durante todo el período. Está mencionada en la reglamentación del arto
originan) dentro del propio patrimonio o actividad estatal; los segundos 14 de la ley 24.156 que describe las estructuras programáticas de la

164 HÉCTOR B.VILLEGAS
Administración, y en la reglamentación del arto 20 de la misma ley,
según la cual, como mínimo, el presupuesto general de la Administra­
ción nacional debe contener esta clasificación junto con la económica.
Además, al exigir las informaciones que debe contener, como mínimo
(se reitera el término), el proy€.Cw de presupuesto de recursos a prepa­
rar anualmente por el f'EN pan:, yenütir al Congreso, se menciona
tanto el cáléulo de re~urSGS de la Ldministración central como el de
cada uno de los organismo:; deseentralizados, todos ellos clasificados
por rubros (art. 25, me. a, ley 24.156). Al reglamentar este dispositivo,
el decr. 2666/92 también e:'Presa que el proyecto de recursos debe ser
estructurado por rubros, añadiendo la aclaración que en cada uno de
ellos deben figurar lú8 montos brutos a l'ecaudarse sm deducción alguna.
Las normas titadas permiten aseverar que, sin renunciar a las
otras muy útiles y mayormente elaboradas clasificaciones, lo que el
Parlamento desea saber y luego volcar en el presupuesto para conoci­
miento de la población es la descripción detallada y en cifras totales de
todos y cada uno de los ingresos que se espera obtener en el año, agru­
pados por conceptos y sin mayores pretensiones clasificatorias. Un ejem­
plo de esta modalidad se puede ver en la descripción de recursos y su
financiamiento, adoptado por nuestro sistema presupuestario en el año
1986 y que Giuliani Fonrouge reproduce tomando como fuente la Se­
cretaría de Estado de Hacienda (autor y ob. cits., t. 1, p. 225). El siste­
ma incluye los siguientes rubros:
5.3.1. Recursos corrientes.
Se dividen en tributarios, describiendo allí los diferentes
gravámenes e incluso los aportes de previsión social, y no tributarios,
entre los cuales se consignan rentas, utilidades, tasas, tarifas, etc.
5.3.2. Recursos de capital.
Se considera tales a los siguientes: a) la venta de activos fijos con
el con sigui en te detalle de los bienes de que se trata; b) el reembolso de
préstamos, distinguiendo los efectuados por el sector público y el sector
privado; c) el uso del crédito, dentro de cuyo ítem se sitúan la coloca­
ción de títulos públicos y otras medidas derivadas de la utilización de
los empréstitos; d) remanentes de ejercicios anteriores: están compren­
didos aquí los sobrantes por recursos de ejercicios ari~riores yJos deri­
vados de economía de inversión.
5.3.3. Recursos de financiamiento.
Se trata de los siguientes: a) adelantos otorgados a proveedores y
contratistas en ejercicios anteriores; b) contribuciones de la Adminis-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 165
tración nacional, incluyendo en este rubro los aportes para financiar
erogaciones corrientes, de capital y otras erogaciones diferentes.
5.4. Conclusión en cu.anto a las clasificaciones.
Cabe destacar que importantes especialistas de la hacienda pú­
blica (p.ej., Duverger, Buchanan, Somera, Groves, Iturtioz, l\'T¡.lsgra~.~e
y otros autores) se limitan a efectuar el estudio ,articularizado de los
diferentes recursos sin realizar clasificaciones previas.
Hemos optado por este último criterio debido a múltiples cir'~ms­
tancias (variabilidad de los sistemas económicos y fmancieros naci-:na­
les con legislaciones muy dispares que han inspirado cie:i"tas dv3ifi.~3­
ciones doctrinales, controversiasjuridicas sobra lOS conceptos de derecho l
público y privado, concepciones no pacíficas sobre el interveacio;l~g-:11O
estatal y las políticas económicas neoliberales, etc.). A estas ('-,ne[;;ü'~­
nes, que conducen a conclusiones que a veces son aparentemente di­
vergentes sin serlo en esencia (tenemos siempre presentes los concep­
tos de Valdés Costa sobre las presuntas discusiones doct.rinarias 1"~l.1e,
en defmitiva, se reducen a problemas meramente semánticos), s" 7':!X.en
las normas que ya mencionamos de la ley 24.156, de administraüón
financiera nacional, que en su arto 13 requiere como requisito indis­
pensable que los presupuestos de recursos contengan la enumeración
de los diferentes rubros de ingreso y otras fuentes de financlamienw,
incluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el ejerdcio.
Nos parece útil un análisis particularizado de los distintos recu,r­
sos, lo cual implica una distribución de objetos en grupos homogéneos,
o sea, un aglutinamiento que tiene en cuenta sus característica!! más
destacables, tanto para encuadrar a varios de ellos en una misma cate­
goría (p.ej., las tasas, los impuestos y las contribuciones especiales
dentro de los "recursos tributarios"), como para diferenciarlos de los
restantes (p.ej., "recursos tributarios" de "recursos patrimoniales" o de
"recursos del crédito público"). Según Carnelutti (Metodología ... , p.
51) esa reunión en grupos homogéneos significa ya una "clasificación".
Siguiendo esa orientación, distribuímos los recursos públicos de la si­
guiente manera: 1) recursos patrimoniales propiamente dichos o de
dominio; 2) recursos de las empresas estatales; 3) precios públicos; 4)
recursos gratuitos; 5) recursos tributarios; 6) recursos derivados de
sanciones patrimoniales; 7) recursos monetarios; 8) recursos del crédi­
topúblico.
'\
166 HÉCTOR B. VILLEGAS
...
6. RECURSOS PATRIMONIALES PROPIAMENTE DICHOS O DE DOMINIO.
Comprendemos dentro de está categoría los ingresos que el Esta­
do obtiene tanto de los bienes de dominio público como de los bienes de
dominio privado.
Los bienes pertenecientes al Estado -Nación, provincia o muni­
cipio- le corresponden en virtud de un derecho de dominio que, confor­
me a nuestro ordenamiento jurídico, es de carácter público o privado,
según el origen y el destino a que están afectados los mencionados
bienes.
6.1. Bienes de dominio público.
El Estado posee bienes que, rigurosamente hablando, son "socia­
les" antes que "estatales", por cuanto están destinados al disfrute de
toda la comunidad y son utilizables por sus componentes en forma
directa y general.
Estos bienes surgen por causas naturales (p.ej., ríos y sus riveras,
arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar territorial, lagos navega­
bles, mares interiores, etc.) oartifreiales (p.ej., calles, puertos, carrete­
ras, puentes, canales de riego, plazas, parques, ruinas de trascenden­
cia histórica, yacimientos arqueológicos o paleontológicos de valor
científico, museos, bibliotecas, jardines botánicos y zoológicos, toda obra
pública construída para utilidad o comodidad común, etc.). Atento a su
destino, los bienes mencionados no pueden ser objeto de apropiación
privada, ya sea por enajenación a los particulares o porque éstos los
adquieran por el paso del tiempo (son inalienables o imprescriptibles).
Ello surge explicado por su destino de uso común, en virtud del cual su
apropiación por ciertos particulares con exclusión de los demás ocasio­
naría un evidente perjuicio a la comunidad.
Por regla general, la utilización de estos bienes por los particula­
res es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el
pago de sumas de dinero para su uso particularizado, 10 cual se mate­
rializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, pennisos, de­
rechos de acceso o visita, etc. (conf. Sarría, Derecho administrativo,
Córdoba, 1946, t. 2, p. 90; Bielsa, Derecho administrativo, t. 2, p. 168;
Altamira, Curso de derecho administrativo, Depalma, Bs. As., 1971,
p. 706; RamÍrez Cardona, Sistema de hacienda pública, Temis, Bogo­
tá, 1980, p. 283). Esa alteración de gratuidad puede ser ejercida por el
Estado en virtud de su poder de imperio.
José María Martín, al referirse a estos bienes, aduce que nunca
pueden ser considerados como recursos del Estado. Su basamento es
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 167
que se trata de bienes de primer grado que satisfacen directamente
necesidades públicas. En consecuencia -razona Martín-, estos bie­
nes prácticamente reemplazan a la actividad financiera en lo que se
refiere a la satisfa~ción de esas necesidades públicas. Cumplen, pues,
funciones en cierta medida análogas por su finalidad a la actividad
fmanciera; pero esa circunstancia no justifica su inclusión dentro de
esta última, la cual esencialmente se caracteriza por ser un procedi­
miento indirecto para la atención de aquellas necesidades (autor y ob.
cits., p. 115).
Sin sumergimos en una estéril discusión teórica sobre esta cues­
tión, la realidad muestra como innegable que hay bienes de dominio
público que producen ingresos. Entre los variados ejemplos que pode­
mos mencionar, tenemos el alquiler de carpas o concesión de instala­
ciones en las playas marítimas (un buen ejemplo de ello es Punta
Mogotes, Mar del Plata), el estacionamiento medido en la vía pública
(p.ej., los parquímetros), el derecho de acceso a lugares de interés tu­
rístico y a ruinas históricas, yacimientos arqueológicos, museos
paleontológicos, etc.
Abundantes o reducidos, estos recursos existen y entran en las
arcas estatales, por lo cual, y conforme a la definición lata oportuna­
mente aportada, corresponde su inclusión como ingresos del Estado,
sea que se trate de Nación, provincias o municipios. Cierto es que este
ingreso es reducido en relación con la generalidad de los recursos gu­
bernamentales, pero ello no es así en otros países, que recaudan ingen­
tes sumas por la llamada "industria sin chimeneas" (el turismo).
6.2. Bienes de dominio privado.
El Estado posee, además, otros bienes que pueden satisfacer ne­
cesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan al uso de
todos los habitantes sino al de detenninadas personas vinculadas a
ellos por su adquisición, locación, administración, concesión u otra con­
tratación. Se trata de bienes, por tanto, que son generalmente
enajenables y prescriptibles. En cuanto se refiere específicamente a los
ingresos obtenibles de estos bienes, podemos distinguir la propiedad
inmobiliaria y la propiedad mobiliaria.
Las rentas de propiedad inmobiliaria son reducidas en su monto,
y se puede diferenciar, a su vez, las rentas provenientes de bienes que
el Estado conserva en propiedad (p.ej., arrendamiento de tierras públi­
cas, explotación de bosques, concesión de minas), de aquellas otras ren­
tas producidas por las enajenaciones que el Estado realiza de sus bie­
nes y que tienen carácter excepcional (ventas de tierras públicas,
liquidación de bienes confiscados, etc.).
 168 HÉCTOR B. VILLEGAS
1
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 169
A los fines de ordenar estos medios de embolsar fondos guberna­
terferir en la economía del país, y los ingresos obtenidos debían ser sólo
mentales, los agrupamos de la siguiente manera:
los indispensables para satisfacer las funciones públicas y las necesi­
a) las rentas o resultados provenientes de la explotación, directa
dades públicas primarias (defensa exterior, seguridad interior,,justí­
o indirecta, o de la venta de bienes patrimoniales, denominados bienes
cia, educación, policía, étC.).
del dominio privado conforme a la defInición del arto 2342 del Código
Cuando una serie de acontecimientos eclipsó las ideas liberales
Civil argentino;
respecto del papel pasivo que en la economía debía desempeñar el Esta­
b) las rentas de capitales mobiliarios del Estado, o sea, los divi­ do (ver cap. n, puntos 7 y ss.), surgieron nuevas doctrinas que procu­
dendos y los intel'eses percibidos por aquél como consecuencia de su
participación en el mercado financiero o posesión de acciones y obliga­ ~ raron el fortalecimiento de la aci;ividad pública, ampliando considere­
blemente su ámbito de actuación e incluyendo sectores que antes estabru.1
ciones de empresas de los particulares, ya sea por haber sido ellas pri­ ~ reservados a los particulares, Es así como surgieron empresas
vatizadas (con ",'asel'Va de un cierto número de accioneS por parte del ~
les que se encargaron.dp o',_"star servicios públicos en general, aun 108
Estado) o bieuiJor tratarse de acciones que el Estado decidió invertir en

no esenciales cap. 1, punto 4), y que más tarde Uegaron incluso a

I
empresas pá,ladas por estimar que producirían ganancias;

desempeñar tareas de índole comel'cial o industrial.

e) las rentas provenientes de la explotación, sea en forma directa

Tal es la realidad vivida en nuestro país, que no se puJo 5ustr3E:i'

por el EstadG o bien mediante concesionarios, como por ejemplo, el arren­

a esta evolución. Como consecuencia de ello, el Estado desa:r:;:·H6 ~cti­

damiento de tierras públicas o las participaciones, regalías u otros in­

vidades de la índole más diversa, en unos casos por intermedio de 'J"ga­

gresos pagados por particulares concesionar,ios que explotan yacimien­

tos, minas, bosques u otros bienes semejantes;

d) las tl'xifas o precios cobrados por las escasas empresas que

j nismos pertenecientes a la Administración general y en otros meru9.n­
te la creación de empresas descentralizadas, las cuales actuaron (;on
independencia funcional aunque con control estatal La natuxalezaju­
prestan servicios públicos o desarrollan actividades industriales o co­ rídica de estos entes es variada, porque no siempre fue cIa.-amente
merciales y que permanecen dentro del Estado luego de las privatiza­
ij definida, llegando a la situación que describimos a continuación.
ciones. La existencia de estas empresas se observa en mayor medida
en las provincias que no se han adherido al proceso privatizador (p.ej., En la actualidad, la actividad económica y comercial del Estado
! se ejecuta en algunas oportunidades mediante dependencias de la Ad­
empresas prestadoras de energía o bancos provinciales). No obstante,
las utilidades en estos casos son generalmente nulas y productoras de ministración, aunque en ciertos casos dispongan de autarquía. Tam­

~
egresos antes que de ingresos.
En términos generales, el mayor o menor ingreso que puedan
obtener los Estados del rubro estudiado depende de la cantidad y el
valor de los bienes de dominio privado que tengan en su poder, así
bién se encauza dicha tarea mediante el empleo de distintos tipos
societarios, a saber: empresas del Estado Geyes 13.653, 14.380 y 15_023),
sociedades del Estado (ley 20.705), sociedades de economía mixta (ley
12_962, aprobatoria del decreto-ley 15.349 y disposiciones supletorias

~
como también de las utilidades que les produzcan sus inversiones fi­
nancieras. Como es fácilmente comprensible, y atento la ancha brecha
existente entre países industrializados y aquellos que están en vías de
desarrollo, los ingresos de los primeros serán sideralmente superiores
de la ley 19.550). Rt)";,,,~~::l~q Anónimas con participación estatal m:.:.:;c­
rit.aria (ley 19.550, arts. 308 a 314) y minoritaria (arts. 163 y ss.).
7.1. Argumentos en favor yen contra.

~
a los de los segundos.
Las opiniones acerca de la conveniencia o no de las empresas
públicas están, aún hoy, profundamente divididas. Es obvio que nadie
7. REcURSOS DE LAS EMPRESAS ESTATALES. quiere al Estado como fabricante de zapatos o explotador de pistas de

Las empresas públicas son unidades económÍeas de produccióu

pertenecientes al Estado, el cual desarrolla, por su conducto, activida­
des de índole diversa, produciendo bienes o servicios con destino al
,
I baile (situaciones que se dieron en nuestro país), pero hay aspectos
discutibles rellÍíí~W ue jolS cuales se vuelve dificultoso llegar a una pos­
tura concluyente.

mercado interno o al mercado externo. 7.1.1. Argumentos en favor.

Como vimos en capítulos anteriores, las escp.elas liberales clási­
cas sostuvieron que el Estado se debía limitar en sus acciones sin in-
I Serios argumentos avalan la necesidad de que el Estado realice
determinadas actividades mediante sus empresas. Se afirma, por ejem­

l
 170
'1.
H~CTOR B.VILLEGAS
plo, que la actuación estatal es necesaria en sectores estratégicos tales
como la energía, la minería,la siderurgia o la banca. Se sostiene que el
fin de estas empresas no es el de obtener beneficios, sino el de prestar
servicios que los particulares no están en condiciones de ofrecer. Más
en particular se esgrimen, entre otros, los siguientes argumentos jus­
tificativos de la actuación pública:
a) la existencia de un monopolio que actúa contra el interés ge­
l
neral, practicando una política económica contraria a los intereses na­
cionales. Si se da esta situación, solamente el Estado puede enfrentar
con éxito una práctica deleznable que suelen llevar a cabo megaempresas
de inmenso poder económico, ante la cual todo posible competidor que­
da borrado del mapa sin posibilidades de lucha alguna
b) el criterio de la necesaria coordinación de los sectores básicos.
Esta coordinación puede consistir en nuevas combinaciones incompati­
bles con la lógica de la rentabilidad capitalista, racionalizaciones en el
seno de una industria, cuya efectivización disminuiría eventualmente
el rendimiento, coordinación de sectores enteros, lo que excede la posi­
bilidad privada (p.ej., coordinación entre electricidad y minería, o en­
tre ferrocarriles y trasportes por carretera).
\ c) en casos de recesión económica, la actividad de estas empre­
sas permitiría sustituír la consecuente disminución de las inversiones
privadas. Este argumento debe ser tomado con pinzas, puesto que si
las inversiones privadas desaparecen o disminuyen, una sustitución
de ellas por acciones de empresas estatales puede llevar a situaciones
deficitarias más perjudiciales que los males que se desea evitar.
7.1.2. Argumentos en contra.
'­ A su vez, Iósopositores al movimiento de las empresas estatales
también han formulado una importante lista de inconvenientes. E!ntre
ellos destacamos los siguientes: que las empresas del Estado tienen
poca eficiencia técnica y económica, que tienen gran propensión a la
burocracia, que crean déficit que posteriormente cae en el presupuesto
nacional y que, en defmitiva, son cargas para todos los contribuyentes.
Asimismo, se sostiene que al desaparecer la búsqueda de utilída­
des y el temor a la quiebra yla competencia estas empresas poco se
interesan por ser eficaces, y que tales males se acrecientan a medida
que pasa el tiempo.
También se sostiene que, en muchos casos y con fines electora­
listas, se fijan precios no remunerativos para estas empresas, lo cual
conduce a explotaciones con resultado negativo. Estos déficit son, final­
mente, soportados por todos los contribuyentes.
En definitiva, la producción por el Estado "a más bajo costo" ha
demostrado ser un mito y la venta "a más bajo precio" sólo ha genera­
do, a partir de los subsidios aportados, un abultado desfasaje fiscal.
MANUAL
I
DE FINANZAS PÚBLICAS 171
. •Las situaciones mencionadas crearon una común descapitalización
de estas empresas, que no pudieron renovar convenientemente sus es­
tructuras y se yohrieron cada vez menos efectivas, con merma de cali­
dad en los serVidos públicos en perjuicio de los consumidores y Q.Sua­
rios.
7.1.3. Conclusiones sobre su conveniencia.
Cierto es que, a partir de la ampliación de las funciones estata­
les, se crearon empresas públicas en la mayoría de los países del mun­
do, aun en aquellos cuyo sistema económico es marcadamente capita­
lista. Los Estados Unidos comenzaron la política de empresas públicas
con el N ew Deal y actualmente existen empresas públicas de diverso
tipo. En otros países, como Francia y Gran Bretaña, las empresas del
Estado surgieron como consecuencia de una política de nacionalización
de empresas privadas. Funcionaron con distinta suerte, y algunas han
regresado a manos de los particulares.
No obstante, es innegable que la empresa pública existe actual­
mente en el mundo como una realidad.
Esto se traduce en su posible conveniencia en ciertos países y en
ciertas áreas. Por ejemplo, Suecia, Noruega, Dinamarca y Canadá brin­
dan excelentes prestaciones públicas en materia de salud, educación,
servicios públicos diversos y, especialmente, en materia de seguridad
social (seguros de retiro, jubilaciones, aportes a desempleados, etc.).
Pero adviértase que estamos hablando de países altamente desarrolla­
dos, con ingresos elevados que derivan de una alta presión fiscal y una
escasa evasión. Son países que están industrializados, que tienen ri­
queza acumulada y que siguen creciendo. En algunos casos, son poten­
cias industriales como Suecia, en otros reciben altos ingresos patrimo­
niales, como Noruega, que es el segundo productor de petróleo del
mUndo. Aparte de ello, se trata de países que, conforme a las últimas
estadísticas, tienen un bajísimo índice de corrupción y un buen manejo
de las empresas públicas, en virtud de una calidad de dirección sobre­
saliente.
Esto en nada se asemeja a lo sucedido en países en vías de desa­
rrollo en los que el Estado se ha caracterizado como pésimo empresa­
rio, generando pérdidas aun en actividades que en el mundo son habi­
tualmente redituables (p.ej., el caso de YPF en épocas pasadas). De allí
que su aporte a la economía de la Nación haya sido decididamente
negativo. En el caso de los servicios públicos, las pérdidas de explota­
ción fueron en aumento y condujeron a perjudicar, por un lado, a los
usuarios, por ser malos los servicios (p.ej., el caso de la telefonía), y,
por otro, a toda la población, que se debía hacer cargo de los déficit de
explotación.
 172 H~CTOR B.VILLEGAS
No se puede soslaya!' el argumento de que los efectos de estas
empresas no son tanto derivados de la propiedad estatal, sino de la
calidad de dirección. Cuando la cabeza de las empresas públicas as
eficiente, tiene libertad de decisión :respi:cto de los detalles de admirJs­
tr8CÍón diaria y el control estatal se limita a ciertos lineamienbs ge..,&­
rales, la eficacia inte~'na ds !ai" empresas públicas puede l?3l' compati­
ble con la de la empresa plivada. Un ejempb de esto es Francia, que en
1945 nacionalizó la fábrica Kenault de autvmotores, la cual continuó
generando ga.t1ancias C;.!lnO en 3as'i,pocas En que estaba en manos pri­
vadas.
'1.2. Empresas c¡ue tienen a tU cp..rgo servicioc públi~",1S.
Entre ellas podemos menciona.> hs de electricidad, gas, obras
sanitarias, trasporte, etc. En la República 4-\rgentina, estos entes fue­
ron generalmente privatizados en la órbita de la Nación, aunque va­
rías provincias no siguieron tal ejemplo y mantuvieron estas empresas
como estatales.
En estos últimos casos, y desde el punto de vista del ingreso, el
aporte que hipotéticamente podrían brindar estos entes estatales es
generalmente inexistente, y al contrario, suelen ser grandes producto-o
res de déficit. En estos casos, la no privatización no tiene en cuenta
ganancias o pérdidas, sino la posibilidad de aumentar la productividad
del sistema económico.
Diferente es el caso de aquellas que han sido privatizadas, atento
los beneficios pecuniarios que proporcionan al Estado al quedar some­
tidas a los tributos pertinentes.
'1.3. Empresas nacionales, industriales y comerciales.
Según pudimos observar anterionnente, las teorías interven­
cionistas sostuvieron que el Estado no sólo se debía limitar a cubrir
servicios públicos, sino que también debía encarar directamente la ex­
plotación de ciertas actividades que tradicionalmente habrían estado
en manos de particulares. Este fenómeno se observ6 a partir de! aug~
de las teorías intervencionistas (años posteriores a 1930) en diversos
países. En Francia, y como ya dijimos, se nacionalizaron fábricas de
automotores y posteriormente instituciones de crédito y compañías de
seguros; en Inglaterra, la siderurgia y las minas de cá:ibón; en los
Estados Unidos se crearon empresas públicas en la línea de la energía
eléctrica.
Aunque carecemos de información respecto de la subsistencia de
estas empresas como estatales y de sus posibles rendimientos en el
área de los recursos públicos, tenemos, en cambio, la experiencia de
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 173
nuestro país. En el ejercicio de actividades industriales y comerciales
el Estado argentino casi nunca logró ingresos y, al contrario, originó
importantes pérdidas. Una excepción la marcan algunos bancos esta­
tales tales como el de la Ciudad de Buenos Aires y el de la Provincia de
Buenos Aires, que con un adecuado manejo han logrado resultados
fávorables.
'1.4. Recurso por privatización de empresas estatales.
Siguiendo las ideas expresadas anteriormente, en la República
Argentina se ha efectuado un plan privatizador de empresas estatales
que ha permitido producir ingresos públicos y que ha incluído a impor­
tantes y numerosas empresas nacionales, como es por todos conocido.
Aparte de la virtud de proporcionar ingresos mediante el pago
que realizan los adquirentes, se mencionan otras ventajas de las
privatizaciones realizadas, a saber:
1) Eliminaci6n del gasto público. Desaparecen los aportes del
Estado para cubrir déficit operativos y f'manciamiento de inversiones.
Esta disminución del gasto, sumada a los ingresos proporcionados, con­
tribuyó a reducir el déficit fiscal y a equilibrar el presupuesto (al me­
nos por un tiempo).
2) Nuevas inversiones. Los compradores, adjudicatarios o conce­
sionarios debieron realizar inversiones para modernización yexpan­
sión. De lo contrario, la adquisición habría carecido de sentido porque
las empresas habrían seguido dando pérdidas.
3) Aumento de eficiencia. La mejoría se produjo por una más
racional utilización del personal, por compras de insumos a más bajo
precio y por un sistema más adecuado de decisiones empresarias.
4) Reducción de la deuda externa. Al utiUzal' la capitalización
de la deuda externa, ella se redujo sin ocasionar efecto inflacionario.
Esta utilización se prod~',::; i'Gn¡ue parte del pago S3 realizó con cerlH~­
cados de la deUlie SA:rerna. La capitalización tornó interesante la parti­
cipación de bancos acreedores del exterior, que a su vez interesaron a
otras empresas. La reducción de la deuda, por otra parte, fue una se­
ñal al mundo sobre la seriedad del país.
'1.5. La regulación estatal de los servicios públicos
privatizados.
En un capítulo anterior (ver cap. III, punto 12), examinamos las
prevenciones contra la posibilidad de excesivas regulaciones que coar­
ten la libertad de actuación de los entes privatizados.
Según algu. as ópiniones, restricciones y Gontroles como los que
se imponen a los servicios públicos prestados anteriormente por el Estado
174. HÉCTOR BrILLEGAS
y ahora por empresas privadas son restricciones entorpecedoras del
mercado.
No obstante, en casos como los citados las regulaciones tienen el
propósito no de entorpecer, sino de corregir distorsiones existentes en
los mercados.
En algunas ocasiones, y en materia de servicios públicos, las re­
gulaciones tienden a resguardar los derechos de los consumidores; en
otras, tienen el propósito de preservar los bienes públicos del deterioro
que puedan ocasionar ciertas actividades guiadas por el interés priva­
do. Este último es el caso de lo que sucede en materia ecológica.
Quienes cuestionan las regulaciones sostienen que todos los par­
ticipantes del mercado gozan de iguales oportunidades, tienen la mis­
ma capacidad de negociación y el mismo acceso a la información. De
tal manera, todos tienen la posibilidad igualitaria de maximizar sus
beneficios, ya sea como productores o como consumidores.
En tales condiciones, las regulaciones del Estado provocan
distorsiones en la formación de los precios y en la distribución de los
beneficios y, en consecuencia, perjudican a quienes participan en el
mercado.
No obstante, la realidad demuestra que los mercados no respon­
den a ese modelo ideal. Sus participantes tienen notorias diferencias de
poder, e incluso capacidad de formar monopolios que les permiten im­
poner condiciones a los demás concurrentes. No sólo eso: las grandes
empresas actuantes en un determinado sector de actividades llegan a
acuerdos que les permiten la formación de oligopolios, los cuales les
posibilitan fijar precios casi uniformes y excesivos para los consumido­
res, sin limitaciones derivadas de la libre competencia. Tallo ocurrido
en el año 199B,tan la baja del precio del petróleo. El menor costo del
crudo benefició a todas las empresas que aparentemente competían en
nuestro país, y ello se debió haber traducido en lógicas bajas en los
precios de los combustibles. No obstante, nada de ello sucedió y las
diferentes empresas continuaron con los mismos valores anteriores a
la baja del petróleo, con pequeñas diferencias entre sÍ. Éste es sólo un
ejemplo, pero es demostrativo de que si no hay una adecuada actuación
del Estado corrigiendo distorsiones; ellas se producen con mayores be­
neficios para las empresas y perjuicios para los consumidores.
Las versiones más actualizadas de la economía neoliberal prag­
mática, hoy dominantes, adl::úten que los mercados tienen fallas que
no les permiten cumplir los postulados de la competencia perfecta. Es­
tas fallas deben ser corregidas por la intervención pública.
Ya hemos visto que en la prestación de servicios públicos se pue­
den distinguir dos grandes modelos: la prestación por parte del Estado
o a cargo de empresas privadas.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 175
En el primer caso, se supone que el Estado es representante de
los intereses generales de la comunida~ y que ésta ejerce su control y
castigo por medio del sistema político. Este es el sistema que funcionó
hasta hace algynos años en nuestro país y que sigue funcionando en
otras naciones, especialmente en países de Europa
El segundo caso, de prestación a cargo de empresas privadas,
exige el funcionamiento de organismos reguladores cuya función es
garantizar el cumplimiento de los contratos y el resguardo de los dere­
chos del universo de consumidores ante el prestador, generalmente
encarnado en una gran empresa, muchas veces monopólica.
Tanto la teoría como la experiencia enseñan que estos órganos de
vigilancia, reglamentación y control deben ser independientes de las
empresas.
La experiencia argentina no es buena, porque los organismos de
control comenzaron a funcionar generalmente con posterioridad al ini­
cio de las actividades de los prestadores. Además, suelen tener estruc­
turas poco adecuadas a la naturaleza de su misión, y se da incluso el
caso de entes reguladores que cuentan, entre sus dependientes, con
personas ligadas a las empresas que supuestamente deben controlar.
Esto nos lleva a sostener que, en la República Argentina, no sólo no se
está incurriendo por el momento en excesos de regulación, sino en la
situación contraria (bajo nivel de controles), lo cual permite la existen­
cia de pronunciadas fallas de mercado.
Un caso especial a considerar es el de la ecología, ya que las
empresas o los ciudadanos generalmente actúan guiados por sus inte­
reses privados a corto plazo. Este funcionamiento se puede contraponer
con el resguardo del medio ambiente, y es entonces cuando la regula­
ción y el control por parte del Estado deben estar destinados a evitar
que algunos pocos tengan la posibilidad de imponerse a los intereses
del resto de la sociedad.
En la Argentina estos recaudos de resguardó al medio ambiente
no se cumplen en forma debida, si tenemos en cuenta los numerosos
ejemplos de depredación del ambiente que vemos todos los días y que no
son debidamente sancionados.
Como conclusión de lo dicho, se debe partir de la idea de que
privatización y regulación son como el anverso y el reverso de una
misma medalla. La una implica a la otra en forma ineludible cuando
están en juego servicios públicos.
Pensamos que es conveniente poner de relieve los siguientes as­
pectos:
a)En nuestro país, los entes reguladores funcionan con falencias
en materia de empresas que prestan servicios públicos privatizados.
No se defiende debidamente a los usuarios ni se toman medidas ade­

 176 HÉCTOR B. VILLEGAS
cuadas para regular debidamente la competencia. Esta situación es
perfectible y debe ser mejorada
b) La realidad marcada en el punto anterior no puede significar
que la solución (al menos, en nuestro país) sea la de regresar al peJju­
dicial sistema de explotación estatal de los servicios públicos no esen­
ciales así como tampoco a nuevas incursiones del Estado en activida­
des industriales y comerciales, salvo excepciones sólidamente fiL'ldadas.
e) Tampoco es conveniente que, bajo el pretexto de que los
monitoreos actuales son ineficaces, se intente un acrecentamiento de
las regulaciones que resulte exagerado y que lleve solapadamente al
retorno del intervencionismo (ver cap. 1I, punto 12).
Sobre estos tres aspectos se impone lograr el consenso general,
para que las concíusiones teóricas y sus consiguientes derivaciones
prácticas resulten un real avance para el país.
Como fu.tes herr.1.os dicho, los sectores poderosos de la Argentina
se deben poner de acuerdo sobre si aceptan el paso adelante que impli­
can las privatizaciones o si se desea volver a los regímenes anteriores.
Si se opta por la primera solución, ello se debe hacer con pleno conven­
cimiento y no "a 1 ~ga..'iadientes", 10 cual no quita que se debe avanzar
en forma tal que mejore el marco regulatorio indispensable para que
las empresas actuantes hagan buena letra y se adecuen correctamente
a las normas del mercado.
7.6. Monopolios fiscales (recursos mixtos).
Con relación a ciertos productos, el Estado puede monopolizarlos
y venderlos a precio más elevado que el del costo, incluyendo no sólo la
ganancia comercial normal, sino también un excedente que se puede
considerar tributario. De allí el nombre de "monopolio fiscal" y la clasi­
ficación que los financistas clásicos hacían de "recursos mixtos", a los
cuales los denominaban así porque eran en parte patrimoniales y en
parte tributarios.
La doctrina extranjera, especialmente la francesa y la italiana,
ha analizado cuidadosamente a los monopolios fiscales. En Francia,
por ejemplo, el Estado se reservó un derecho exclusivo para la fabrica­
ción de pólvora y explosivos y otro análogo para comercializar tabacos,
cigarros y cigarrillos. Italia creó monopolios fiscales referidos a varios
productos, entre los que hallamos el tabaco, la sal, los fósforos, la saca­
rina, la quinina, etc. En nuestro país, el Estado no hál-ea:lizado tales
actividades monopólieas ni tiene organizadas empresas dedicadas a ma­
terializarlas.
Sólo se podría ubicar dentro de estos recursos, aunque con noto­
rias diferencias, el producto de las actividades de los juegos de azar,
que el Estado explotá. en forma de monopolio. Se trata de una actividad
í
I
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
del Estado con fines de lucro que, aunque merece evidentes reparos
éticos, proporciona ingresos bastante considerables.
177
I En la República Argentina, las manifestaciones del juego mono­
polizado están diversificadas en hipódromos, casinos, loterías, quinielas
y otros juegos similares.
I
j
8. PREcIOS PÚBUCOB.
i:
En términos jurídicos, y tomado en general, el precio es la ~uma
de dinero que voluntariamente se da como contraprestación por la en­
traga de un bien, la concesión de su uso o goce, la ejecución de una obra
o la prestación de un servicio de naturaleza económic"".
contraprestaciones reciben diferentes nombres: honorarios, intereses,
recargos, comisiones, primas, matrículas, etc., que no indican altera­
ción de los elementos jurídicos citados.
Dentro de esta categoría inc1uímos los llamados precios públi­
COS, que son aquellos ingresos que tienen como característica común
la de ser contraprestaciones por los bienes y servicios prestados ?or el
Estado en el campo económico y que, desde el punto de vistajuridicD,
reCOlwoon su fuente en el consentimiento del obligado y su causa. en la
venuga o prove.::ho que le proporciona la prestación estatal (ver Valdés
Costa, Curso de derecr,ú •. H ... ·1f:ario, 211 ed., p. 23).
La cuestión de los precios púoilcos ha sid,) debatida en la d"c¡;ú·
na, la cual no ha uniformado opinión acerca de su naturaleza y de su
diferenciación con las tasas. Se habla de precios privados cuandQ
son convencionalmente establecidos con arreglo a las leyes de mercado,
por lo cual no tienen cará.cter tributario; de precios públicos, si son
establecidos unilateralmente en forma diversa :;\ la del mercado libTP
pero con el propós;t,,:l. ;.; ......,cÍc gastos públicos. Por último, se mencio­
nan los predos políticos cuando se fijan tarifas inferiores al costo de
producción de los servicios mínimos.
Según una parte de la doctrina italiana, estas dos últimas ca:'"~
gorías pertenecen a la materia tributaria, lo cual es sólo parcialmente
compartido por algunos autores. El problema más acuciante es el de
diferenciar los precios públicos de las tasas, y así se suscitan discusio­
nes en relación con las prestaciones que exigen las compañías de gas,
luz, agua potable y desagües cloacales, y con las tarifas postales, tele­
gráficas y ferroviarias.
Es nuestro criterio que son precios las sumas cobradas por em­
presas y órganos estatales que no impliquen la retribución de funcio·
nes públicas divisibles o servicios públicos absolutos. Por ende, tales
ingresos no revisten catácter tributario, al no enstir ejercicios de fa-
I
 178 HÉCTOR B.VILLEGAS
cultades inherentes ála soberanía sino razones de oportunidad econó~
mica o política.
9. REctmsos GRATUlTOS.
Puede también el Estado obtener ingresos en virtud de 1iberali~
dades, es decir, de la entrega no onerosa de bienes por parte de terce~
ros. Éstos facilitan dichos bienes en forma voluntaria y sin que el Esta~
do utilice su poder de imperio.
Los ingresos de este tipo pueden provenir de particulares (p.ej.,
donaciones, legados, etc.), de entes internacionales o de Estados ex­
tranjeros (p.ej., ayudas internacionales para reconstrucción por daños
bélicos). No incluímos, en cambio, la asistencia que los entes públicos
de un mismo Estado se prestan entre sí (p.ej., subvenciones del Estado
nacional a provincias o municipios), por cuanto concebimos, desde el
punto de vista general de los ingresos, al Estado como una unidad.
Desde este aspecto, mal se podría considerar ingreso la suma que, si
bien es ingreso para el ente público auxiliado, es egreso para el ente
público auxiliante. . obtener rentas para el ente público, las penalidades patrimoniales pro­
Los ingresos derivados de los recursos gratuitos son de escasa
importancia cuantitativa y de irregular percepción, y no obedecen ge­
"­ neralment;&.a regla alguna de oportunidad económica
10. REcURSOS TRlBUfARIOS.
La mayor parte dejas ingresos con los cuales los países no colec­
tivistas cubren sus erogaciones provienen de las detracciones.coacti_
vas de riqueza denominadas "tnbutos".
La ciencia de la hacienda ha analizado extensamente cuáles son
los principios ideales aplicables para distribuír la carga del tributo entre
los componentes de la comunidad; así, por ejemplo, tenemos los de la .
capacidad contributiva, contraprestación, beneficio, indemnización,
expropiación, gratuidad, onerosidad, etc.
A título de introducción a su estudio, digamos por ahora que los
tributos, que generalmente son en dinero, constituyen prestaciones obli­
gatorias exigidas por el Estado en virtud de su potestad de imperio,
para atender sus necesidades y realizar sus fines políticos, económicos
y sociales. Comprenden los impuestos, las tasas y las contribuciones
especiales, siendo los primeros los de mayor significación; las contribu­
ciones especiales, a su vez, incluyen las contribuciones de mejoras, que
tanto desarrollo han alcanzado entre nosotros, y diversos gravámenes
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 179
que se suelen denominar "contribuciones parafiscales" (conf. Giuliani
Fonrouge, ob. cit., 5i1 ed., t. 1, p. 235).
11. REcuRsos POIUANCIONES PATRlMONIALES.
Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en
asegurar el orden jurídico normativo castigando mediante sanciones o
penalidades a quienes infringen dicha normatividad. Entre esas san­
ciones están aquellas de tipo patrimonial (p.ej., multas), que son pres­
taciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para
reprimir las acciones ilícitas, para resarcir el daño a la colectividad
que significa el impedimento o la turbación en la acción estatal desti­
nada a satisfacer las necesidades públicas y para intimidar a los
trasgresores a los fines de que no cometan nuevas infracciones sancio­
nables.
No obstante que estas penalidades proporcionan algún ingreso
(aunque reducido) al Estado, carecen de tal fmalidad, y de allí su gran
diferencia con el tributo. En tanto el objetivo esencial del tributo es
curan disuadir de la comisión de actos ilícitos. En tal sentido, cabe
decir que la creación de penas con finalidad económico-financiera es
rechazada en los Estados modernos (conf. Dalton, Principios de finan­
zas públicas, Bs. As., 1948, p. 33; Berliri, Principios de derecho tribu­
tario, Madrid, 1964, vol. 1, p. 359; Valdés Costa, Curso ... , t. 1, p. 115;
Ramírez Cardona, Sistema ..., p. 460). La Corte Suprema nacional ha
dicho que la salvaguardia del patrimonio nacional no puede apuntar a
la consideración de las multas como fuente de recursos fiscales, si bien
accesoriamente lo son (caso "Mirás", en "D.F.", XXIV, 579). Por ello,
mientras los ingresos tributarios son entradas dinerarias normales
que el Estado obtiene en la medida de sus objetivos y necesidades, los
ingresos por sanciones patrimoniales son ingresos anormales que, aun
beneficiando pecuniariamente al Estado, no están destinados a ese fin.
12. REcuRsos MONETARIOS.
El manejo de la banca central y el derecho de emitir moneda que
corresponde al Estado moderno constituyen, también, una forma de
obtener ingresos.
La potestad monetaria estatal es una de las más acabadas mani­
festaciones del poder de imperio en cuya virtud se ejerce la actividad
financiera (supra, cap. 1, punto 11) y tiene una larga historia (ver
Grossmann, Finanzas y moneda, en Tratado de finanzas, de Gerloff­
~."", ,ji
 180 HÉCTOR B. VILLEGAS
Neumark, ps. 203 y ss.). Su significación es indudable si se tiene en
cuenta que mediante la moneda el Estado regula y controla directa­
mente el intercambio de bienes y servicios y las transacciones públicas
y privadas en general.
El emisionismo monetario puede ser considerado desde dos pun­
tos de vista: eomo procedimiento estatal de regulación económica y
como medio de J!roC:1.:u-arse ingresos.
a) El err,¡,swr.ismo como regulador económico. Desde aste as­
pecto, el papel de la emisión es fundamental, por cuanto la existencia
de medios de pago debe eetar en,correcta proporción con el volumen de
los bienes y servicios ciisponibles en una economía nacional. Si ese vo­
lumen aumentl.'l.1'&. p~rmaneciendo invariada la masa monetaria, SP. pro­
ducirían descensos 3e precios perjudiciales a la producción y, a la pos­
tre, ello conducida a una reducción de los bienes a disposición de los
consumidores, &parte ele a otras consecuencias igualmente indesea­
bles. Es decir, los meclh,s de pago deben aumentar al mismo ritmo a
que se incremer,ta el '.'('~umen producido de bienes y servicios a pagar.
Además, las medidas monetarias tienen importancia como instnunen­
to de intei-vencÍonismo estatal. Así, por ejemplo, en casos agudos de
depresión con de recursos económicos y capacidad contribu­
tiva no utilizaia, la emisión monetaria (debidamente complementada
con medidas antiínflacionarias de control y dirección económica) puede
influír favorablemente en la capitalización y en la reactivación general
de la economía en crisis, sin imponer un costo real a los individuos
(conf. Buchanan, Hacienda pública, Ed. de Derecho Financiero, Ma­
drid, 1968, p. 417).
b) El emisionismo como medio de obtener ingresos. Ello ocurre
cuando el Estado cubre sus déficit presupuestarios con la emisión de
papel moneda.
Entendemos que utilizar el emisionismo con tal finalidad (y en la
medida en que no vaya acompañado del proporcional incremento de
bienes y servicios a disposición de los consumidores) constituye un ~le·
mento de presión inflacionaria (sin que ello signilique identificar emi­
sión con inflación), y en la medida en que la emisión provoque infla­
ción, produce los efectos de un tributo injusto para la comunidad y
perjudicial para el propio Estado.
Lo primero, porque la medida monetaria provocadora de infla­
ción económica es una carga que soporta la cOJJ;lunidad, pero
inequítativamente distribuída. Unos pocos se benefician Oos especula­
dores, los poseedores de moneda extranjera, los exportadores, ciertos
comerciantes e industriales inescrupulosos que acaparan producción y
mercaderías proyocando desabastecimiento), otros neutralizan sus efec­
tos (los poseedoi¡es de bienes cuyo valor y rendimiento varían con el
I
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 181
costo de vida, como, p.ej., propietarios inmuebles y otros activos
fijos, agricultores, etc.) y una gran mayoría, formada por aquellos que
cuentan con ingresos fijos, sufre el peso de la desvalorización de la
moneda (y el consiguiente aumento de precios) con la mayor intensidad
(empleados, obreros, asalariados en general, jubilados, pequeños
ahorristas, etc.).
Pero también este emisionismo perjudica al Estado, porque los
aumentos de precios incrementan los gastos públicos. Ante ello se ha.::e
necesario lograr nuevos ingresos, pero como éstos no alcanzan, se debe
incrementar la emisión monetaria. Eno, a su vez, ocasiona nuevos au~
mentos de gastos públicos, y sigue así un círculo vicioso que hace cre­
cer cada vez más la espiral inflacionista. Con razón dice Duv'3:rg<Jr:
"Recurrir a la imprenta de billetes constituye una gran tentación, pelú
muy peligrosa, ya que se corre el riesgo de entrar en un círculo ~nfH­
nal del que ya no Ae puede salir" (autor cit., Hacienda pública, Barcelo­
na, 1968, p. 166).
En consecuencia, la emisión de moneda con fin fiscal sólo se jus­
tifica en casos extremos y si la necesidad pública lo requiere en fo"!"ma
absoluta, y es menester tener presente que, aun aSÍ, la conveniencia de
acudir a este recurso estará condicionada a que no sea posible ninguna
otra forma de procurar ingresos. En otras palabras: la impresión de
billetes será utilizada como último recurso y una vez agotadas las de­
más fuentes de ingresos públicos (conf. Duverger,Hacienda... , p. 166;
Ramírez Cardona. Sistema ..., p. 451; Morselli, Compendio de ciencia
de las finanzas, Bs. As., 1947, p. 277; Matus Benavente, Finanzas públi­
cas, Santiago, Chile, 1964, p. 263).
Por otra parte, este tipo de t>rr":¿;ionismo debe ser de carácter pro­
visional y estar seguido !,,:", -·""'¡inas de "saneamiento" que tengan por
objeto retirar de 1:< drculación la "masa rncnetaria exuberante", o ~el-1,
aql.!~na que esta excedida en relación con la producción u oferta de los
bienes y servicios. A tal fin, los especialistas mencionan diversos pro­
cedimientos de estabilización monetaria, cuyo estudio detallado excede
de los límites del presente curso (ver, al respecto, Grossmann¿ ob. cit.,
p. 223; Griziotti, ob. cit., p. 401; Morselli, ob. cit., p. 279; Ramírez
Cardona, ob. cit., p. 452).
13. REcURSOS DEL cRÉDITO PÓBUco.
Las finanzas clásicas concebían el empréstito como un recurso
extraordinario, al cual sólo se debía recurrir en circunstancias excep­
cionales (guerra, inundaciones, catástrofes). La teoría moderna se orien­
ta hacia la idea de que el empréstit.o es un recurso de sumo riesgo pero
no anormal y que no puede estar limitado a casos excepcionales.
 182 HJl:CTOR B.VILLEGAS
183
Los recurs~s emanados del crédito público tienen, por supuesto,
sus limitaciones como cualquier recurso, las cuales dependen de razo­
nes de política fmanciera. Al respecto, se tendrá en cuenta la especial
situación del país en el momentq en que se decide emitir el empréstito,
por cuanto es necesario que haya un ahorro nacional suficiente y la
correspondiente propensión a prestarlo. Por otra parte, se deberán te­
ner en cuenta los especiales efectos económicos a que puede dar lugar
el empréstito, atento a esa mencionada situación económica general. CAPíTULO VIII
De estas consideraciones deriva que el recurso emanado del crédito
público ha sido considerado un ingreso estatal y estudiado junto con los LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN GENERAL
demás recursos del Estado, aunque su manejo requiere suma pruden­
cia por los peligros que su uso abusivo involucra. 1. NOCIÓN.

Las F .P. han prestado prevalente atención a los ingresos tributa­

rios, pues, como antes se dijo, la mayor parte de los ingresos con los
cuales los países no colectivistas cubren sus erogaciones provienen de
las detracciones coactivas de riqueza denominadas "tributos".
Ante tal circunstancia, la ciencia de la hacienda ha analizado
profundamente cuáles son los principios ideales aplicables para distribuír
la carga del tributo entre los componentes de la comunidad.
Entendidos los tributos desde el punto de vista de las F.P., éstos
constituyen prestaciones obligatorias, generalmente en dinero, exigi­
dos por el Estado en virtud de su potestad de imperio, para atender sus
necesidades y realizar sus fines políticos, económicos y sociales. Esto,
en otras palabras, significa que son detraimientos de parte de la rique­
za individual o particular que se operan en favor del Estado en ejercicio
"-,
de su poder de imposición.
Este detraimiento, sin embargo, no equivale al imperio de la ar­
bitrariedad, ni podría el Estado en un régimen jurídico de convivencia
civilizada que sustentase el respeto y las garantías de los derechos
individuales forzar o apartarse de tales postulados básicos. La
tributación queda, por ende, sujeta a reglas de derecho, según lo esta­
blecido por la Constitución y las leyes dictadas en su consecuencia.
De allí que, dentro del campo tributario surjan reglas propias
que se apartan de las pertinentes a la obtención,de otros ingresos. El
ingreso tributario, pues, difiere de los otros recursos que nutren el Te­
soro del Estado, pero tiene con ellos estrecha vinculación, todo lo cual
interesa principalmente a la política financiera que el propio Estado se
impone.
Así, por ejemplo, cuando los índices elevados de la presión
tributaria hacen evidente la inconveniencia de crear nuevos tributos o
de aumentar las alícuotas vigentes, la necesidad de afrontar grandes
erogaciones o de practicar inversiones por el Estado se ha de cubrir

 184 HÉCTOR B.VILLEGAS
acudiendo a los otros recursos del Estado, sea incrementando los
dominiales, sea acudiendo al crédito público, o bien, como lo revela una
larga experiencia de resultados fmancieros deplorables, emitiendo mo­
neda sin respaldo, con inevitables efectos inflacionarios.
2. 'TERMINOLOGf..\. y ANTECEDENTES.
Antes que nada, una aclaración terminológica El vocablo "tnbu­
to" que se utiJizará de ahora en adelante poco o nada tiene en común
con el alcance que tuvo a 10 largo de su evolución histórica.
En la antigüedad el tributo tenía distintos significados; tal es el
caso de las "reparaciones" que se imponía a los vencidos en las guerras
o las gabelas que se obligaba a pagar a los pueblos conquistados. Por
otro lado, surgieron rudimentos de gravámenes dentro de un conjunto
de medidas destinadas a satisfacer las necesidades inmediatas de los
gobernantes, pero estos institutos del pasado diferían notablemente de
los tributos actuales porque eran establecidos, disminuídos, aumenta­
dos o suprimidos por diversos motivos y sin que ello fuera fruto de
investigaciones teóricas (ver cap. II, punto 3). Dentro de estos rudi­
mentos, podemos recordar que hubo tributos en el antiguo Egipto en la
era de los Ptolomeos (gravámenes sobre los consumos y los réditos), en
la Grecia de PericIes, donde se aplicaba una especie de impuesto pro­
gresivo a la renta, y también en Roma, en la cual hubo diferentes
contribuciones importantes que han sido antecedentes de gravámenes
actuales (ver cap. VII, punto 3), Como fonnas tributarias más relevan­
tes resaltan la "liturgia" ateniense, la "vicesima hereditatis" romana y
el "catastro florentino".
En el trascurso de la evolución política y jurídica occidental, los
tributos del Estado contemporáneo acentuaron sus caracteres propios
y se diferenciaron cada vez más de los otros ingresos públicos. Al mis­
mo tiempo fueron surgiendo características adicionales particulares
que justificaron e] establecimiento de categorías diversas, tanto en gé­
nero (impuestos, tasas y contribuciones especiales) como en especie
(diversos impuestos, tasas y contribuciones).
No obstante, esta posición no es unánime. Tanto la legislación y
doctrina alemana como la francesa centralizan el estudio en los im­
puestos, aunque con consideraciones prácticament&J;9incidentes con
los tributos; en España y en los países de América latina, se acepta la
distinción entre impuestos, tasas y contribuciones. Sin embargo, estas
diferencias no implican discrepancias en lo que respecta a principios y
soluciones (ver Valdés Costa, Curso ... , 2! ed., p. 72).
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 185
3. IMPoRTANCIAACTUAL.
En la actualidad, lo ya afinnado sobre la importancia prevalente
de los tributos en el camino de los ingresos es básicamente cuantitati­
va, por la sencilla razón de que es el rubro que mayores ingresos pro­
porciona a las arcas estatales, lo cual lo convierte en el mayor abv"ste­
cedor del Tesoro público. Lo anterior no quita que sea un trascendente
instrumento de política financlera (cap. IV, punto 7), lo cual lleva a ]o¡,
gobernantes a seleccionar los tributos convenientes para lograr ciert~s
metas, ajenas al único objetivo de lograr fondos. En su momento
1, punto 6.2; cap. n, punto 2) mencionamos las llamadas "fin~nzf';
extrafiscales". En ellas, el tributo es el instrumento de mayor
tancia para la obtención de objetivos de persuasión, disuasión o €'Jt1­
mulo, variando el tipo de medidas seg-lÍ..'1 el aliento o desaliento que S!3
pretenda dar a ciertas actividades.
1'ambién se ha considerado al tributo como un instituto :F,,¿..
para la redistribución de ingresos. Recordemos que, según Wagner,s"1
tributo debía ser progresivo y que su propósito consistía en reCf..UGz.f
fondos de las clases más pudientes y distribuírlos en forma de se.,vi­
cios públicos y otros beneficios a los sectores más necesitados (,:ap 11,
punto 8).
f.___
Esta doble condición de los recursos tributarios ha permit:ido a
un destacado sector de la doctrina contemporánea clasificar a los tri­ (
"
butos en dos grandes clases. La primera de ellas agrupa a los denonri­
nados tributos financieros, es decir, a aquellos que sólo tienen como
finalidad la de aportar medios al Tesoro púh1ico (fmalidad fiscal), y la
segunda clase, por su parte, se forma con los llamados tributo¡; de
ordenamiento, que son aquellos aplicados para cumplir con los fines
de la política económica o de la política social (fmalidad extrafisca1) del
Estado.
No obstante, est,p. ~~ ..slon tiene un fundamento exclusivamente
académico, dado que, en la práctica, resulta verdaderamente dificil
mencionar a un tributo que encuadre en una de las cIases de esa divi­
sión, con exclusión total de la otra. Yes que, si bien es cierto que Jos
tributos son esencialmente medios para financiar los distintos tipos de
gastos públicos, adicionalmente ellos también sirven al Estado como
medios de acción para producir alteraciones en el campo económico y
social, variaciones éstas que, a veces, aparecen como inevitables, aun
siendo poco deseables desde otros aspectos (conf. José María Martín,
Ciencia de las finanzas públicas, p. 128).
"
186 HÉCTOR B.VILLEGAS
\.
4. CARACTElUZACIÓN DE LOS INGRESOS TRIBUTARlOS.
La caracterización y el tratamiento de los tributos en sí mismos,
e independientemente de sus especies (impuestos, tasas, contribucio­
nes especiales), son importantes para establecer los elementos comu­
nes a dichas especies, así como también las notas específicas que los
diferencian de otros ingresos públicos.
De tal manera, los elementos "coacción" y "ley en sentido
formal y material", que sirven para diferenciarlos de los precios, el
carácter pecWliario de la prestación personal y el fundamento general,
que sirve para distinguirlos de las sanciones, son elementos que inte­
gran necesariamente el concepto de cada Wla de las especies tributarias.
En buena técnica no es, por tanto, necesario reiterar en el estudio de
éstas la consideración de esos elementos, ni incluÍrlos en las respecti­
vas definiciones. En consecuencia, éstas quedan perfeccionadas al men­
cionar su pertenencia al género tributos, agregando los elementos par­
ticulares (conf. Valdés Costa, Curso ... , 2' ed., p. 80).
No obstante, hace notar Valdés Costa que esta técnica legislativa
no es la tradicional en el derecho comparado. Los códigos y leyes que
definen los tributos por lo general se limitan a enumerar las distintas
especies y a dar Wla definición de éstas. En tal caso se hallan la orde­
nanzatributaria alemana de 1919 (Reich Abgaben Ordnung, R.AO.)
y su modificación de 1977 (art. 1); el Código Fiscal mejicano de 1939
(art. 1) y sus sucesivas reformas, al menos hasta la de 1991, y la Ley
General Tributaria española de 1963 (art. 26). Todos estos cuerpos de
leyes, al definir los tributos en particular, incurren en reiteraciones
innecesarias y en a1gWlas omisiones, especialmente en materia de im­
puestos.
En el campo de las F.P. se han desarrollado diversas definicio­
nes, las cuales han acentuado algWlas veces la faz económica y otras el
elemento jurídico.
Ambos aspectos son fWldamentales para Wla correcta caracteri­
zación de los recursos tributarios, la cual creemos necesaria como paso
previo a fotmular el concepto adoptado. Veremos, pues, tales caracte­
rísticas.
a) Carácter econ6mico. El primer rasgo distintivo de todo recur­
so tributario es de carácter económico, puesto que, invariablemente,
consiste en un traspaso de parte de la riqueza de los particulares en
favor del Estado o del ente que éste designe. Esta detracción puede
tener una finalidad fiscal, extrafiscal o, como ocurre generalmente,
mixta. Pero en todos los casos, y aWl tratándose de tributos con fines
extrafiscales o de ordenamiento, es inevitable que se configuren todas
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 187
sus restantes notas caracterizantes para que el ingreso obtenido sea
tenido como tributario.
b) Las prestaciones son preferiblemente dinerarias. Es Wla ca­
racterística de nllestra economía monetaria que las prestaciones sean
en dinero, aWlque no es forzoso que así suceda. Así, por ejemplo, en
Méjico y Brasil los códigos tributarios admiten que la prestación
tributaria sea en especie. Si bien 10 normal es la prestación dineraria,
el hecho de que ella sea in natura no altera la estructúra jurídica
básica del tributo. Es suficiente que la prestación sea ''pecuniariamente
valuable" para que constituya Wl tributo, siempre que no concurran
los otros elementos caracterizantes y que la legislación de determinado
país no disponga 10 contrario (en el sentido del texto, y entre otros,
Giuliani Fonrouge, De la Garza, Flores Zavala, etc.).
En la sexta edición del Derecho financiero de Carlos Giuliani
Fonrouge, sus actualizadores Susana Navarrine y Rubén Asorey des­
tacan interesantes y variados ejemplos de tributos pagados en especie,
de lo que se concluye que el carácter pecWliario no hace a la esencia de
la obligación tributaria (ob. cit., t. 1, p. 313).
No obstante, este pago en especie suele despertar severas críticas
no exentas de argumentos sólidos. Así, se dice que todo deudor del Es­
tado debe pagar sus tributos en dinero, ya que la economía de trueque
no puede existir para las deudas tributarias (ver editorial del periódico
"La Voz del Interior" de Córdoba, Argentina, del 412199).
Las razones no son fácilmente desechables. Se argumenta que el
cobro de deudas impositivas en especie se presta a Wla aplicación dis­
crecionalo arbitraria en la cual puede haber hijos yentenados, estan­
do de por medio el favoritismo político o la influencia de los lobbies
empresarios en los ministerios y demás oficinas gubernamentales. Por
otra parte, el beneficio no se puede extender masivamente, a riesgo de
provocar Wl quiebre de las finanzas estatales, pues si el Estado reduce
sensiblemente su ingreso en dinero, podrá quedarse sin recursos para
solventar las necesidades básicas. Si hay Wla empresa a la que se le
permite saldar sus deudas impositivas en bienes, habrá muchas otras
empresas que se creerán con derecho a gozar del mismo beneficio, ante
10 cual surge el problema de saber cuál es el límite a estos trueques.
La situación que originó esta aguda crítica periodística consistió
en que, en febrero de 1999, el gobierno de Córdoba resolvió aceptar
bolsos alimentarios a Wla cadena de supermercados por valor de aproxi­
madamente ocho millones de dólares en concepto de deudas impositivas
atrasadas, estando destinado este producido a los sectores más
carenciados de la población. La medida fue legal, ya que el Código Tri­
butario Provincial vigente faculta al Poder Ejecutivo para aceptar la
cancelación de deudas tributarias mediante la recepción de bienes
188 HÉCTOR B.VILLEGAS
muebles o inmuebles si las circunstancias así lo aconsejan (art. 2 se­
gún modificación por ley 8656/97 al Código Tributario Provincial- Ley
6006).
No obstante, la duda es grande ante cie-das operaciones (acepta­
ción de muebles de oficina a menos de su valor y de bancos de escuela
innecesarios también sobrevaluadoa, hechos ocurridos en la adn$ús­
tración cordúbesa anterior) que obligan a tomar con pinzas el pago en
especie. P.aI1sarnos que sólo pueden ser &.:1müribI.¡;s estas operaciones si
se dan las: siguientes condiciones: a; que se trate de situaciones real­
mente excepcionale'5: b) que los bienes adquhidos sean absoluta:niente
necesarios para el Estado al momento del trueque, es decir que,. de no
haber acept3.l.h 10;; bienes, de todos modos debería haber concurrido al
mercado para comprarlos; e) que la valuación cea efectuada por orga­
nismos espcd3JizadfJs \) peritos, l'esultando coincidente con los precios
del merc2.rJ0. En d,,:fjniti'Ja, se requiere prudencia, sentido común y
equidad, ",sí como también evitar cualquier tipo de favoritismo.
e) R:ósamento legal. Esta caracteristica es de una importancia
trascendantal para los tributos modernos, tanto es así que sirve de
fronterii entre los actuales recursos tributarios y aquellos otros que,
bajo análoga nominación, se exigieron en épocas anteriores a la im­
plantación del Estado de derecho.
En el Estado democrático, y salvo algunas desafortunadas des­
viaciones, las pretensiones tributarias gubernamentales sólo se operan
mediante mandatos legales, los cuales, se supone, son exteriorizaciones
de la voluntad de la comunidad.
Lo anterior aleja el tributo moderno de las doctrinas ya vistas
según las cuales era un precio producido por la venta de sus servicios y
a cambio de protección (cap. 1, punto 11.1).
d) Elemento coercitivo. Estas detracciones están lejos de ser li­
beralidades de los particulares en favor del Estado. Los tributos no sou
voluntarios, sino que, al contrario, el traspaso de riqueza que implican
se produce en todos los casos mediante una coerción que el Estado ejer­
ce sobre los particulares. Este reclamo coercitivo -en tanto se cumpla
con el basamento legal- no puede ser rechazado por los administra­
dos.
Tal aceptación forzosa se funda en que la facultad de imponer no
es sino una manifestación del poder de imperio del Estado. Este poder
tributario implica la posibilidad de que la exigencia fiscal sea cum­
plida en forma no espontánea e incluso en contra de la voluntad del
obligado.
La Corte Suprema de Justicia,de la Nación ha definido la cues­
tión en los siguientes términos: "No ,xiste acuerdo alguno de volunta­
des entre el Estado y los individuos sujetos a su jurisdicción con respee-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 189
to al ejercicio del poder tributario implicado en sus relaciones, ya que
los impuestos no son obligaciones que emerjan de los contratos sino
que su imposición y su fuerza compulsiva para el cobro son actos de
gobierno y de potestad pública" ("Fallos" 152-208; 218-694; 226-22).
e) Finalidad esencial: el biene.star general. Desde el es:..aoleci­
miento del Estado de derecho, los recursos tributarios deben responder
a un requisito esencial: se admiten como detracciones de parte ae ri­
queza de los particulares siempre que ello sea con el esencial y ,":;,::clu­
yente objetivo fmal de promover el bienestar genera! (Preámbulo
de la Constitución argentina). En los tiempos actuales, sea r:j'B los
tributos tengan una misión exclusivamente fiscal, sea que se p.i!:.cip¿.¡
finalidad los convierta en tributos de ordenamiento, deben necesaria.­
mente tener como último objetivo el beneficio general de la CO:rcllli~iG.&d.
Así lo ha dicho también la Corte Suprema nacional ("Fallos" 12{¡-218).
Si no responden a ese interés político, los tributos no sólo serÍaL U.egíti­
mos, sino que, además, caerían en el despojo ("Fallos" 178·231).
Como consecuencia de las características analizadas podemos con­
siderar a los tributos como las extracciones coactivas de parte de
riqueza de los particulares, con basamento legal, preferible­
mente en dinero, con el propQsito básico de obtener ingzesos
para cubrir las necesidades públicas, sin perjuicio de perse­
guir, además, objetivos extrafiscales, todo ello en pro de la
finalidad máxima de promover el bienestar general. 1,
Consiguientemente, los ingresos tributarios son aquellos me­
dios pecuniarios de que dispone el Estado para cubrir los ser­
vicios y funciones públicas a su cargo y que derivan de las
detracciones der.,-,minadas tributos.
5. CLASIFICACIONES DE LOS TRIBUTOS.
Conforme a la clasificación más aceptada por la doctrina y el
derecho positivo, los tributos se dividen en impuestos, tasas y contri­
buciones especiales. Estas categorías no son sino especies de un mismo
género, y la diferencia se justifica por razones politicas, técnicas y jurí­
dicas. No sólo las facultades de las distintas esferas de poder dependen
de esta clasificación en algunos países, sino que, además, los tributos
tienen peculiaridades individualizantes.
En el impuesto, la prestación exigida al obligado es independien­
te de toda actividad estatal relativa a él, mientras que en la tasa existe
una actividad del Estado materializada en la prestaqón de un servicio
que afeeta especialmente al obligado. Por su parte, enlaeontribución
especial hay también una actividad estatal que es generadora de un
especial beneficio para el llamado a contribuir.

190 HÉCTOR B.VrLLEGAS
En virtud de estas características de los tributos, el profesor bra­
síleño Geraldo Ataliba propone una nueva clasificación de ellos divi­
diéndolos en vhlculados y no vinculados.
Esta clasificación concuerda aproximadamente con las defmicio­
nes de los diferentes tributos que proporciona el Modelo de Código Tri­
butario para América Latina. Según este Modelo, impuesto es el tri­
buto cuya obligación tiene como hecho generador una situación
independiente de toda actividad relativa al contribuyente (art. 15).
La tasa es caracterizada por el Modelo como el tributo cuya obli­
gación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial
de un servicio público individualizado en el contribuyente (art. 16), y,
por último, la contribución especial es el tributo cuya obligación
tiene como hecho generador beneficios derivados de actividades esta­
tales (art. 17).
No obstante su innegable trascendencia, ya que del encuadre en
una u otra especie puede surgir la legitimidad o no de su cobro por un
determinado nivel gubernamental, cabe reconocer que la clasificación
de los tributos se halla relativizada en su importancia porque, como
dice Giannini, la distinción es incierta y oscilante en los derechos posi­
tivos de los diversos países. Además, y tratándose siempre de presta­
ciones debidas al Estado en virtud de su poder de imperio, la regula­
ciónjurídica de todas las especies es sustancialmente la misma y, de
hecho, las disposiciones legales más generales en materia tributaria se
refieren indistintamente a todos los tributos (Instituciones ... , p. 44; en
igual sentido, Giuliani Fonrouge, Derecho ... , 6' ed., t. 1, p. 317).
No obstante las imprecisiones legislativas, la distinción tiene re­
levancia científica atento a determinados elementos específicos
diferenciadores (conf. Giannini, p. 46), surgiendo la disparidad de la
distinta forma en que se haIla estructurado o integrado el presupuesto
de hecho elegido por el legislador como generador de la obligación
tributaria.
Una clasificación muy importante es la que divide a los tributos
en no vinculados y vinculados (Geraldo Ataliba, Hip6tesis de inciden­
cia tributaria, San Pablo, 1973).
N En los tributos no vinculados (impuestos) no existe conexión
del obligado con actividad estatal alguna que se refiera a él o que 10
beneficie. Por ello, su obligación nacerá ante un hecho o situación que,
según la valoración del legislador, revele capacidad de contribuír al
sostenimiento del Estado (p.ej., percibir una renta, poseer un patrimo­
( nio, realizar un gasto). En tal caso, la obligación tributaria será cuan­
titativamente graduada conforme a los criterios que se crea más apro­
( piados para expresar, en cifras concretas, cuál será la dimensión
adecuada de su obligación.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
191
B) En los tributos vinculados, el hecho o circunstancia que gene­
ra la obligación de contribuír está estructurado en forma tal que se
integrará con una actividad o gasto a cargo del Estado que, de alguna
forma, afectará al obligado o repercutirá en su patrimonio.
En estos tributos vinculados se debe tener en cuenta la actividad
o gasto a cargo del Estado que atañe al obligado o produce efectos
beneficiantes con respecto a su patrimonio (p.ej., la actividad del re­
gistro de automotores, de la repartición que vela por la salud pública,
del organismo encargado de obras viales, de la caja que otorga benefi­
cios sociales, de los entes que prestan servicios de seguridad, organiza­
ción, inspección o control en las ciudades, etc.).
A su vez, se advierte una notoria disparidad dentro de los tribu­
tos vinculados, por cuanto:
a) En algunos (tasas), la obligación surge ante el mero goce o
aprovechamiento del obligado, sin que interesen su requerimiento del
servicio ni su beneficio como resultado de él. En consecuencia, la obli­
gación nace ante la prestación del servicio, que, según creemos, debe
ser siempre
b) En efectiva.
otros tributos vinculados (contribuciones especiales) hay
una actividad o gasto estatal productores de un beneficio en el obliga­
do, y esa actividad beneficiante genera la obligación de pagar el tribu­
to. Interesa aquí tan sólo el incremento patrimonial en los bienes del
obligado al pago (o, por lo menos, que la actividad sea realmente idónea
para producir tal incremento patrimonial).
Sin embargo, las discrepancias son abundantes, y hacen decir a
GiuHani Fonrouge que hay tantas clasificaciones como autores.
Dentro del panorama general del tema observamos que autores
como Luigi Einaudi (Principios de la hacienda pública, Madrid, 1968)
prescinden de las tasas, por considerarlas refundidas en los impuestos,
en las> contribuciones especiales o en los precios públicos o políticos;
otros instituyen los monopolios fiscales en una categoría independiente
(Berliri, Trotabas), a la vez que ciertos tratadistas hacen 10 propio con
las contribuciones parafiscales (Duverger, Laufenburger, Trotabas) (ver
Giuliani Fonrouge, Derecho ... , 6! ed., p. 316). No faltan quienes creen
que una distinta categoría de tributos está integrada por las contri­
buciones de la seguridad social, en tanto otros autores entienden
que los empréstitos forzoSOS tienen peculiaridades que los trasfor­
man en un gravamen diferenciado de los restantes (ver Fritz Neumark,
Problemas económicos y financieros del Estado intervencionista, Ma­
drid, 1964, p. 388), ya que se trata de "tributos con promesa de devolu­
ción", lo cual los distingue nítidamente de las otras especies.
No insistiremos en las numerosas clasificaciones formuladas a 10
largo de la historia del tributo. Adoptamos la tripartita por ser la más
 192 Hl1:CTOR B.VILLEGAS
difundida, pero ponemos de relieve la claridad con que la fórmula de
Ataliba despeja el problema clasificatorio.
6. PmNCIPlOS SUPERlORES DE LA TRIBUTACIÓN.
Según la conceptualización extraída de la caract;erizació~l qp,e des­
cribimos en el punto anterior, y dado que la finalidad última es la
promoción del bienestar general, surge como punto trasr..enJental el de
investigar cuáles son los principios o reglas ideales que deban servir de
guía para una coherente formulación de la política tdbutaria, a los
cuales asignamos la denominación de principios ,superiores de la
tributación.
Estos principios son preceptos del deber ser que se f{'~ulan en
orden a la realizacÍón de dez,erminados objetivos, y se puede decir que
el10s constituyen un tema clásico de la hacienda pública. El estudio de
los distintos principios de la tributación y la crítica de los tributos
históricos a la luz de esos postulados generales son un tópico que se
halla entre los abordados por la literatura financiera desde sus oríge­
nes, y que, desde entonces ha.sta hoy, ha atraído permanentemente la
atención de los hacendistas. En efecto, desde el origen del estudio de la
actividad financiera se incorpora ya este enfoque sobre los postulados
de la tributación.
Desde entonces hasta hoy, tales principios han constituido un
capítulo importante de la ciencia de las fmanzas, y se ha acnmulado
sobre ellos una extensa y a veces controvertida literatura. Extensa, ya
que pocos especialistas han renunciado a pronunciarse sobre el núme­
ro, el contenido y la validez de los principios tributarios. Controverti­
da, porque esta abundante producción nI) es pacífica. Es que si los prin­
cipios de la tributación tienen algún significado, éste no es otro que el
de servir para alcanzar valoraciones idóneas sobre los más convenien­
tes fines que la política tributaria se propone obtener en un espacio
histórico concreto. Por tanto, su construcción y su validez son siempre
hipotéticas: si el sistema tributario pretende lograr ésta o aquella fina­
lidad, entonces debe cumplir con éste o aquel principio. Dados los fines
cambiantes a los cuales los tributos han pretendido servir, se com­
prenden los cambios consecuentes registrados en los principios de la
tributación, como también que la diversidad de fmes qp.e, a los tributos
reservan las distintas ideologías produzca un inevitable enfrentamien­
to sobre la validez y aceptación de determinados principios tributarios.
Los postulados de la política tributaria son expresión de las res­
pectivas concepciones del mundo, y ellos han experimentado importan­
tes modificaciones a 10 largo del tiempo. Los principios han influído en
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 193
la conformación de los sistemas tributarios y reflejan, a su vez, la si­
tuación econóInica, política y social del país que los adopta.
Queda claro, entonces, que no es posible formular principios a los
cuales ajustar el accionar tributario, si no se admite como premisa su
servicio a ciertas metas. Una vez aceptada tal premisa, la misión de
los principios consistirá en partir del terreno valorativo de 108 fines y
terInÍnar en 'el campo positivo de un determinado sistema tributario.
Cabe, sin embargo, advertir desde ya que, cuando se enuncian todos
los principios ideales de tributación; surge la gran problemática de su
conciliación. Ello lleva a Lucien Mehl a Wla conclusión pesiInis;;a: "La
idea de que un sistema fiscal podría ser simple, perfectamente eqluta­
tivo, fácilmente soportable y de elevado rendimiento es una rur~ qui­
mera" (autor cit., Elementos de ciencia fiscal, Barcelona, 1964, p. 323).
Las investigaciones de cuáles son exactamente esos principios
han sido realizadas por numerosísimos estudiosos. Generalment21 Sé
adjudica la patemidad en la elaboración de los primel'os principios al
inglés WiUiam Petty, quien en 1662 elucubró una serie de reglas qne
más tarde fueron perfeccionadas por el italiano Pietro Verrí. Desde
entonces fueron diversas las propuestas realizadas tanto por econrmüs­
tas como por juristas, pero ninguna de ellas alcanzó el prestigio de las
enunciadas por Adam Smith, las cuales, por su extraordinaria c1al'i­
dad, sencillez y precisión, se han mantenido hasta hoy como nOrID8S
rectoras de esta materia.
Tales reglas son las ya conocidas de la equidad, la certeza, la
comodidad de pago y la economía de la recaudación. Modernamenw,
Haller, Brochier, Tabatoni, Griziotti, Gangemi y Neumark, entre oiros,
han actualizado Yreestructurado tales reglas, pero, en definitiva, to­
das tienden a 10 Inismo: dar al régimen o estructura tributaria una
racionalidad mínima indispensable. En pocas palabras, el profesor
Aliomar Baleeiro ha ':.i1sayado la fórmula de un sistema tributario idea1:
"El sistema tributano deoe ser productivo, elástico, compatible con la
renta nacional y con las ideas dejusticia de cada época" (Uma introdl11(GO
a crencia das finant;as, Río de Janeiro, 1967, t. 1, p. 288).
No obstante, ha habido tantos intentos de reelaboración o reem­
plazo de dichas reglas por otros preceptos de validez universal, que se
ha producido un notable grado de confusión en la materia, probable­
mente porque los elaboradores partieron de realidades y concepciones
muy divergentes, tanto en 10 político como en 10 económico y 10 jurídi­
co. Quien desee estudiar hasta qué punto llegó la investigación del
tema, se deberá probablemente sumergir en las 476 páginas que Fritz
Neumark destina al tópico (ver autor cit., Principios de la imposición,
Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1974).
Como nuestro objetivo es más modesto, volve,mos los ojos a ~a
vieja lista de Adam Smith, que ha resistido el paso del tiempo, quizá
194 HÉCTOR B.VILLEGAS
\ I
porque fue siempre repetida en los manuales de estudio, o quizá por­
que fue continuamente violada por los fiscos de todo el mundo. Por
supuesto que requiere algún grado de actualización, pero contiene con­
ceptos generales en materia de tributos que tienen cierta validez en
todo tiempo y lugar.
6.1. Regla de la equidad.
Sostuvo Smith que los tributos deben ser justos y equitativos.
Esto implica que los particulares deben contribuÍr al mantenimiento
del Estado, tanto como ello sea posible, en proporción con sus respecti­
vas capacidades económicas. Los gastos del gobierno de un país son,
para los individuos, erogaciones análogas a los gastos de administra­
ción de una gran finca de la que son arrendatarios, lo cual los obliga a
contribuír en proporción con sus respectivos intereses en la finca.
No se podrá dejar de advertir que esta regla dio vida, en realidad,
al universal y muy discutido principio de la capacidad contributiva.
Más adelante nos referiremos a este canon en cuanto a su función
dentro de la distribución de la carga tributaria.
Basta por ahora reflejar lo obvio. La justicia tributaria requiere
un alto grado de razonabilidad en los métodos de la imposición de los
tributos. No se pueden establecer diferencias por la altura de las perso­
nas, ni por su grado de instrucción, ni por su origen étnico: la diversi­
ficación de los tributos debe estar basada en la desemejanza en su si­
tuación económica y, consiguientemente, ser establecidas en proporción
con los ingresos de que disfrutan las personas bajo la protección del
Estado.
6.2. Regla de la certeza o trasparencia tributaria.
Según Adam Smith, el tributo que cada persona está obligada a
pagar debe ser cierto y no arbitrario. La fecha y la forma de pago, así
cOmo también la cantidad a pagar, deben ser claras y precisas, tanto
para el contribuyente como para cualquier otra persona.
"La certidumbre de lo que cada individuo deberá pagar en con­
cepto de tributo, es uria cuestión de tan grande importancia -y así
parece deducirse de la experiencia de todas las naciones- que un gra­
do muy considerable de desigualdad produce menos efectos dañinos
que un grado muy pequeño de incertidumbre" (autor cit., Investiga­
ci6n... , Barcelona, 1933, libro 5\!, cap. 11, parte 1).
Es decir, Smith quería desterrar la arbitrariedad, especialmente
en lo que respecta a la cuantía y fecha del pago, lo cual era tan impor­
tante que, en su opinión, ni siquiera unas considerables proporciones
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 195
de "inequality" eran un mal tan execrable como un pequeño grado de
inseguridad.
Si bien en nuestros tiempos no existen ya anomalías del calibre
de las que Smith observaba, lo cierto es que las imprecisiones siguen
existiendo.
Incluso se puede decir que la comprensibilidad y claridad de las
normas jurídico-tributarias pasan por un período de decadencia en los
principales países del mundo occidental.
Para cumplir con el postulado de la "trasparencia tributaria", la
ley fiscal debe determinar con precisión los siguientes datos: sujetos
pasivos, hecho imponible, base imponible, alícuota, fecha, plazos y mo­
dalidades de pago, exenciones y beneficios en general, infracciones po­
sibles, sanciones aplicables y recursos legales que proceden frente a
una actuación ilegal de la Administración.
El cumplimiento del principio exige que estos datos sean clara­
mente consignados en las normas tributarias en sentido lato, es decir,
con inclusión de los reglamentos, resoluciones generales e interpretativas
del organismo fiscal, instrucciones, circulares, etc. Es necesario que
tales normas se estructuren de manera tal que presenten, técnica y
jurídicamente, el máximo posible de inteligibilidad, y que sus disposi­
-ciones sean tan claras y precisas que excluyan toda duda sobre los
derechos y deberes de los contribuyentes y, por consiguiente, toda arbi­
trariedad en la determinación y recaudación de los tributos.
Otro elemento importante, a los fines de estos principios, es la
difusión de las normas. Las disposiciones fiscales deben ser publicadas
y explicadas, no sólo por el medio que señala la ley como obligatorio (el
"Boletín Oficial"), sino por todos aquellos que faciliten su divulgación,
de manera que sean conocidas por los afectados en el menor tiempo
posible. Es imprescindible que al dar a conocer estas normas se precise
euáles son las nuevas obligaciones sustanciales y formales que impo­
nen, y en qué forma modifican las obligaciones ya existentes, para
evitar violaciones involuntarias ocasionadas por la ignorancia.
Incluso se sostiene que el gobierno debe cuidar, mediante una
oportuna labor de divulgación, que lleguen a conocimiento de los ciuda­
danos en forma inmediata y clara las variaciones tributarias que se
proyecten, a fin de que los medios especializados, la prensa en general
y la doctrina, se puedan manifestar públicamente sobre las posibles
objeciones.
Cierto es que, en nuestra era globaljzada de actividades económi­
cas cada vez más complicadas, esta necesidad de que los tributos sean
inteligibles para los contribuyentes es más fácil de enunciar que de
seguir.
 196 HÉCTOR B. VILLEGAS
No obstante, sería un gran progreso que las normas y preceptos
de toda índole en que se detallan los muchos as~ectos que hacen a la
tributación se redacten siguiendo uns. adecuada técnicajurídica.
Como bien dice Ferreiro Lapat::a, se ;'equiere una técnica que no
sólo pueda ofrecer un perfeccionamiento formal, terminológico, vacío
de contanido y consecuencias, casi diríamos estático, del ordenamiento
jurídico, sino que también pueda ofrec';l'T108 algo mucho más valioso y
concreto: trasmitir claramente 8.1 dudadano al mandato del legislador,
ahorrando al administrado y a la Ajmini¡¡~1"aci·5n enormes esfuerzos, y
al país, en consecuencia, mucho di:uek'o (autor cit., Ensayo$sobre me­
todología y técnica jurídica en el derecho financiero y tributario, Mar­
cial Pons, Madrid, 1998, p, 26).
6.3. Regla de la conveniencia.
8Jstie!le Smith que los tributos se deben recaudar en la fecha y
la forma que resulten más convenientes para el contribuyente. La mejor
aplicación de esta regla se halla en los impuestos a las ventas en gene­
ral y en los impuestos internos al comumo.
Como l:>ien explica Groves, no SÓlO se pagan estos impuestos, poco
a poco, con las mismas compras del consumidor, sino que se suelen
incluir en los precios de una manera tan confusa que el consumidor no
puede reconocerlos. Se ha dicho que ésta es la manera más fácil de
pagar impuestos y que, ya que de por sí es difícil de aceptar la imposi­
ción de tributos en sí misma, por 10 menos es preferible que su pago no
se realice también de "una manera dificiJ". Se podrá observar que esta
tercera regla de Smith puede resultar contradictoria con la prímera,
pues los impuestos de consumo no se ajustan tan bien al principio de
equidad (autor cit., Finanzas ... , p. 33).
Agrega el autor que los cambios en el impuesto sobre la renta que
introdujeron la retención fueron proyectados con la Ímalidad de hacer
su cumplimiento más fácil y cómodo. Los pagos a plazos de los impues­
tos por contribución territorial y por sucesiones tienen la misma fi­
nalidad
Fuera de estas consideraciones, es poco 10 que se ha añadido al
contenido de este postulado. Neumark define así esta regla: "De acuer­
do con el príncipio de comodidad de la imposición deberán estructurarse
las disposiciones de cada impuesto, en cuanto a las obligaciones de los
contribuyentes relacionadas con el cálculo y pago dem deuda tributaria,
de manera que se les concedan a éstos todas las facilidades posibles
previa observancia de los principios impositivos de rango superior".
La referencia a los "principios impositivos de rango superioz:"
parece necesaria en orden a dejar claro que la "comodidad" en favor d~
los contribuyentes no puede entrar en juego más que en la medida en
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 197
que no resulten perjudicados otros postulados fundamentales (ver
Neumark, ob. cit., p. 448).
6.4. Regla de la econamta.
Mediante este principio, Smith aconseja que los tributos se :re­
cauden en forma tal que provoquen el mínimo costo de recaudación. De
tal manera, todo tributo debe ser concebido de modo que extraig'z de -¡os
bolsillos del pueblo le menor cantidad posible por encime de k :{ue
hace ingresar al Teso)'v pübJico.
Este concepto puede ser tomado en un sentjdo restr:k:;!j-io, sqr.:ín
el cual se deben exigir del gobierno los mínimos costos de recaudación
coexistentes con el máximo cumplimiento de las obligaciones de :ps~o, o
bien con un criterio más amplio, conforme al cual es necesfu-io ten",.' en
cuenta las repercusiones más remotas de la tributación sobre el con­
junto de la economía para que la porción de ingresos que Ldgan al
gobierno sea lo menos gravosa posible para los contribuyentes.
Respecto de este principio, tienen especial relevancia las siguien­
tes recomendaciones de Neumark sobre las magnitudes que se debe
procurar disminuír: 1) los gastos que se le ocasionan directamente al
fisco por la administración de los tributos en el más amplio sentido de
la expresión, quedando inc1uídos, por tanto, los "gastos generales" im­
putables a aquélla; 2) los gastos ocasionados a los contribuyentes por
los trabajos relacionados, con el pago de sus impuestos; 3) los costos que
se les originan a los individuos o a las personas jurídicas por el hecho
de que -sin recibir la correspondiente indemnización- realiceú en fa­
vor del fisco y como "agentes" suyos trabajos relativos a impuestos de­
bidos por terceros (autor cit., Principios de la imposición, ob. cit., p. 438).
7. CRlTERlOS DISTRlBurIVOS DE LOS TRIBUTOS.
La ciencia jurídica fue completando con el tiempo e:::tas 59_bias
máximas, por 1(1 q~1 .=;'~ l.... 111t.1uiaa en que se afirmaron los Estados de
derecho y comenzaron a aparecer las Constituciones, fueron surgiendo
principios caros del derecho financiero y del derecho tributario, tales
como la legalidad, la generalidad, la igualdad (ya contenida, en derto
modo, en el primer principio de Smith), la proporcionalidad, la no
confiscatoriedad, la libertad de circulación territorial, etc.
Sin embargo, estos principios fundamentales están expresados
en las Constituciones y las normas en forma indeterminada. Para col­
mar ese vacío, se han elaborado criterios que, aun sin estar incorpora­
dos en las Constituciones en forma expresa, cuIJíplen la función de dar
fundamento a la distribución de la carga tributaria.

198 HÉCTOR B. VI LLEGAS
Surge, entonce~, el intrincado problema de establecer en qué gra­
do o en qué medida cada persona debe contribuir, mediante el pago de
sus tributos, al logro de ese bienestar general que exige el Preámbulo
de la Constitución argentina y que persiguen --con mayor o menOr
suerte- todos los paises del mundo.
Si este interrogante es planteado al ciudadano común, encontra­
rá una respuesta obligada: cada persona debe contribuir, mediante el
pago de tributos, en una proporción justa y equitativa. Y es que ésa
es la contestación natural y lÓgica, que representa el consenso general
y que, por otra parte, se halla jurídicamente avalada por las normas
constitucionales de, prácticamente, todos los países. Así, por ejemplo,
el arto 16 de nuestra Constitución nacional dispone que ".. .la igualdad
es la base del impuesto y de las cargas públicas", precepto que, a su
vez, se halla reafirmado en el Preámbulo y en las disposiciones de los
arts. 4, 14, 28 Y 33, que consagran la equidad como principio general
de nuestro derecho.
Entonces, si por imperio del consenso general y de las normas
constitucionales antes mencionadas, los tributos deben ser aplicados
con justicia y equidad, el nudo del problema se circunscribe a cono­
cer qué significado debe atribuírseles a dichos términos en el área
tributaria (conf. Martín, Ciencia ... , ob. cit., p. 135).
Sin embargo, una vez arribados a este consenso, las dificultades
se magnifican. Lajusticia, "al igual que la equidad, no son conceptos
sobre los cuales se pueda descubrir su ser; pertenecen, al contrario, a
lo que en metafísica se denomina "categoría ontológica del valor", y, en
consecuencia, sobre ellos no podemos enunciar juicios de existencia,
sino juicios de valor. Y tales juicios deben, en lo que a nuestra materia
se refiere, ser interpretados con la mayor aproximación posible, tanto
por quienes formulan las leyes positivas como por quienes tienen la
interpretación oficial de ellas, es decir, la jurisprudencia.
Para ordenar la temática, el gobierno debe comenzar por pregun­
tarse cómO se elegirá a los contribuyentes, es decir, quiénes serán los
aportantes al gasto gubernamental. Pueden ser aquellos que se benefi­
cien directamente del servicio público,o los que reciban o den lUgar a
una prestación especial, o bien la colectividad en general.
Esta determinación de qué contribuyentes van a proporcionar los
recursos y qué componentes de la sociedad se van a beneficiar con los
servicios públicos es un problema político. Se trata de una verdadera
distribución de riquezas dispuesta coactivamente por el Estado y fun­
dada en razones de orden político. Esta naturaleza política del proble­
ma impide señalar soluciones concretas, y sólo cabe considerar cuáles
son los principios y criterios aplicables.
El tema tiene gran trascendencia en el Estado de derecho, pues
está vinculado con principios fundamentales, que en muchos derechos
,
''''1$
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 199
positivos están incluídos en las Constituciones, como sucede con el prin­
cipio de la igualdad ante la ley y la capacidad contributiva, tomada
ésta como criterio para establecer la medida en que los integrantes de
la sociedad pueden y deben contribuir a solventar los gastos públicos.
Por otra parte, se han considerado los principios de la capacidad
contributiva, del beneficio y de la contraprestación como causa jurídi­
ca de los impuestos, contribuciones y tasas, respectivamente, constitu­
yendo así un elemento esencial de la relación jurídico-tributaria. Des­
de ya conviene dejar sentado que, sea por esta teoría de la causa, sea
por los principios constitucionales, la fundamentación ética y lajusti­
ficación racional de la tributación integran un postulado básico en el
Estado de derecho (conf. Valdés Costa,Instituciones ... , ob. cit., ps. 440
y 441).
Aclarado lo anterior y prescindiendo de principios ya desechados,
como los de la indemnización y la expropiación (que, sin embargo, in­
cluía Benvenuto Griziotti, Principios de ciencia de las finanzas, De­
palma, Bs. As., 1959, p.100), debemos analizar el criterio de la contra­
prestación, el beneficio y la capacidad contributiva.
7.1. Criterio de la contraprestación.
Este criterio se vincula con el derecho privado. En los casos del
"precio", el Estado percibe una compensación a cambio de un servicio
de naturaleza económica, el cual le proporciona al usuario o consumi­
dor un beneficio particular, que constituye la causa jurídica de la obli­
gación.
Algo parecido sucede con la tasa, aunque es necesario destacar
que la palabra "contraprestación" no tiene carácter contractual. Aqui
se debe hablar de una prestación exigida al particular en ocasión de la
utilización, aprovechamiento o goce de uno o varios servicios públicos
que atañen a los obligados o se relacionan especialmente con ellos.
La "contraprestación" como criterio distributivo utilizado en la
tributación tiene el significado de gravar a personas en virtud de la
utilización, aprovechamiento o goce de uno o varios servicios públicos.
Ello puede suceder porque estos servicios se particularizan en
una persona determinada (p.ej., expedición de un documento de identi­
dad), o bien porque guardan algún tipo de relación especial con los
obligados (p.ej., servicios públicos de seguridad, salubridad, contralor,
organización, inspección, etc., en relación a quienes realizan ciertos
tipos de actividades). En ambos casos el Estado instituye el tributo
denominado "tasa", no por acuerdo de voluntades sino en ejercicio de
su poder de imperio, por considerar razonable y justo que estas perso­
nas contribuyan al sostenimiento de dichos servicios, ya que son ellas
las que les han dado origen y hacen uso de su funcionamiento.

 200 HÉCTOR B.VILLEGAS
Es decir que la utilización del criterio de la contraprestación
en la tributación significa aplicar la idea de que se considera equitativo
que aporten al Tesoro público tanto quienes son usuarios de servicios
particularizados a su respecto como aquellos que dan lugar al funcio­
namiento de servicios que les atañen especialmente, sea que ello resul­
te beneficioso o no para los pagadores.
7.2. Criterio del beneficio.
Algunos alltores han priorizado este criterio distributivo de las
cargas tributarias poniendo de relieve sus ventajas sobre el de capaci­
dad de pago o capacidadeontributiva, el cual veremos seguidamente.
Su origen se haila en las teorías que imperaron en el siglo XVIII,
conforme a las cuales la equidad fiscal exigía que se tributara sobre la
base de las ventf'j9.s de lo que cada ciudadano recibía del Estado. Fue el
auge de las teorías sobre ",1 t.ributo como el precio que el Estado cobra­
ba por la protección otorgada, como seguro, ya que el gobierno funcio­
naba como una compañía de tal carácter, a la cual los miembros paga­
ban proporcionalmente a los bienes asegurados, a modo de trueque,
dado que todo se reducía a un intercambio de bienes por servicios.
Montesquieu resumió estas tesituras sosteniendo que "las rentas del
Estado son una porción que cada ciudadano da a sus bienes para tener
la seguridad de disfrutar tranquilamente del resto de sus rentas" (cita
en Martín, ob. cit., p. 137).
Autores modernos han visto con buenos ojos la teoría del benefi­
cio, señalando sus aspectos positivos.
Según John Due (Análisis económico de los impuestos, 2' ed., El
Ateneo, Bs. As., 1968), el principio del beneficio implica extender al
sector público la regla "comercial" del sector privado, en el sentido de
que los bienes o servicios deben ser pagados por quienes los usan. De
tal manera, quienes se benefician con el gasto público deben pagarlo
mediante los tributos (autor y ob. cits., p. 81), de lo cual se desprende
que, según el principio, deben recibir igual tratamiento quienes obtie­
nen similares beneficios de la actividad estatal, en tanto la distribu­
ción de tributos entre los individuos que logran diferentes beneficios se
deberá hacer en proporción con las ventajas que el Estado les propor­
ciona. En cambio -según esta teoría-, si todo el sistema tributario se
basa en la capacidad de pago, al gravar más fuertemente a quienes
perciben un ingreso superior e incrementan su riqueia:,se producirá la
inevitable consecuencia de desalentar la iniciativa y castigar el éxito,
premiando el fracaso y retardando el progreso del país.
Sostiene, por tanto, esta teoría, que quienes consumen bienes y
servicios producidos por el gobierno son quienes deben fmanciarlos me­
diante precios o tributos, con lo cual se logra una mejor integración del
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 201
proceso gasto-ingreso del gobierno, el cual ajusta la producción de sus
servicios conforme a los reales recursos disponibies. De no ser así, de
existir personas que reciben servicios gubernar.l.lentales sin e.xperimentar
carga algu.na mientras otros sufren alta presión fiscal sin recibir
contrapre¡;tacioneE del gobierno, se afectan los incentivos dé la econo­
mía privada, base de la economía de mercado (ver análisis de esta ter)­
ría en Eulogio Iturrioz, Curso de finanzas públicas, 21! ed., Bs. As.,
1981, p. 37).
No obstante, esta posición despierta críticas. Se argumenta que
la actividad realizada por a! Estado no puede ser nUnca equiparada ala
de una empresa privada. En efecto, el Estado cumple funciones y pres..
ta algunos servicios incompatibles con esa teoría. Si bien actualmente,
por ejemplo, las inversiones en las construcciones y las erogaciones
propias del mantenimiento de un hospital benefician mucho más a lus
grupos de bajos ingresos que a aquellos con ingresos altos, hacer paga:;.­
dichos gastos al grupo beneficiado significaría un&. profunda contradic­
ción con el principio de solidaridad social. Además, resulta simplemen­
te imposible medir el beneficio que cada une de los miembros de UDS
comunidad recibe en el caso de los denominados servicios públicos ese!:,­
ciales, ya que éstos, según ya conocemos, tienen como primer objativo
el servir o beneficiar a la comunidad en sí misma, antes que a los
individuos que particularmente la integran (Martín, ob. cit., p. 138).
La conclusión es que resulta imposible pretender organizar un
sistema tributario basado en este criterio, el cual aparece como h'1apli.
cable para gran parte de la actividad gubernameptal e inaceptable en
general como principio de igualdad, porque se opone a menudo al pos­
tulado de la solidaridad social. Así, por ejemplo, y dado que los pobres
hacen un uso más intensivo de los servicios estatales sanitarios o de
instrucción pública gratuita, la aplicación estricta de este criterio lle­
varía a concluír que los menos pudientes deberían pagar mayores tri­
butos que los ricos.
Lo anterior no torna necesariamente inaplicable el criterio en
general, dado que hay actividades estatales cuyos beneficios pueden
resultar estimahles. Así ocurre, por ejemplo, con las contribuciones
por obras públicas (contribuciuue:s úo: .nejoras) y con ciertas tasas qUé
son la contraprestación de un servicio individualizado en el contribu­
yente y que le proporciona ventajas.
De la misma manera, suele ocurrir que el Estado presta servi­
cios que benefician a ciertos grupos o personas que obtienen provechos
directos e inmediatos de la actividad. Así sucede, por ejemplo, con quie­
nes utilizan las rutas conservadas mediante el peaje o con los benefi­
cios derivados de la seguridad social (p.ej.,jubilaciones). En tales ca­
sos, y conforme al criterio en estudio, parecejusto que estos beneficiarios
 202
HÉCTOR B.VILLEGAS
realicen aporte~ aunque dejando bien en claro que tales contribuciones
, son decididas por el Estado mediante su poder de imperio.
'­
7.3. Criterio de la capacidad contributiva.
7.3.1. Noci6n.
Tenemos dicho en páginas anteriores que los criterios de distri­
bución de la carga tributaria deben responder a conceptos que pertene­
cen a la "categoría ontológica del valor", ya que no es posible describir
su "ser", sino, a 10 sumo, formular juicios de valor sobre la mayor o
menor justicia y equidad que encierren, para intentar consensuar y
trasmitir ese consenso a los formuladores de la legislación tributaria y
a los jueces como sus intérpretes naturales.
La capacidad contributiva (en adelante, C.C.), también lla­
mada "capacidad de pago" por los anglosajones (abüity to pay), puede
ser entendida como la aptitud económica de los miembros de la
comunidad para contribuír a la cobertura de los gastos pú­
blicos, y todo parece indicar que es el principio distributivo tributario
con mayor consenso. Muchos piensan que los valores dejusticia yequi­
dad son razonablemente cubiertos cuando se establece que la posibi­
lidad de pago público por los miembros de la comunidad y el nivel
de carga de cada uno de ellos queden supeditados a su capacidad
económica.
Por el contrario, se rechaza la idea de otros parámetros distintos,
como, por ejemplo, los referidos a color de piel, religión o raza, entre
otros.
Por otro lado, resulta valorativamente inadmisible que se haga
tributar a quienes están debajo de un piso mínimo de renta o patrimo­
nio (aunque, en defmítiva, también tributen mediante los impuestos al
consumo). Tampoco se justifica que la real capacidad económica sea
desbordada por tributos excesivos que se convierten en confiscaciones.
Razones del más elemental sentido común explican el consensó
que logra este criterio. Dentro de la familia, es habitual que cada uno
contribuya a los fines comunes de acuerdo con sus posibilidades. La
Iglesia solicita fondos de sus feligreses con la idea de que cada cual
debe dar en proporción a lo que Dios le ha dado a él. En centenares de
empresas colectivas de bien público (entes de beneficencia, institucio­
nes de salud o educación gratuita, Cruz Roja, etc.) se supone que las
personas contribuirán según sus medios. Los gobiernos constituyen
una de esas empresas colectivas o comunes, que están obligadas a ser­
vir a los ciudadanos como un conjunto, a protegerlos y a aumentar el
bienestar general. ¿Qué más natural y justo que repartir las cargas
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 203
del Estado de acuerdo con la capacidad de pago de cada uno? (conf.
Harold Groves, Finanzas ... , ob. cit., p. 41).
En cuanto a los antecedentes legales de la C.C., así como tam­
bién a su recepción en el derecho comparado, remitimos a lo que tene­
mos dicho en nuestro Curso de finanzas, derecho financiero y tributa­
rio (7! ed., Depalma, Bs. As., 1998, p. 195).
7.3.2. Definiciones.
Para Fernando Sáinz de Bujanda, la capacidad contributiva su­
pone en el s"Qjeto tributario la titularidad de un patrimonio o de una
renta, aptos en cantidad y calidad para hacer frente al pago del im­
puesto, una vez cubiertos los gastos vitales e ineludibles del s"Qjeto (au­
tor cit., Hacienda y derecho, Madrid, 1962, t. 3, p. 190).
Según Horado García Belsunce, la capacidad contributiva con­
siste en la diferencia entre la renta bruta del contribuyente Yla suma
que resulta de adicionar a las erogaciones indispensables para su con­
sumo un adecuado porcentaje de ahorro y capitalización (autor cit.,
Temas de derecho tributario, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1982, p. 115).
El autor italiano D'Albergo explica que el criterio en estudio se
defme como "la medida en que los ciudadanos pueden soportar la carga
tributaria teniendo en cuenta las respectivas situaciones personales"
(autor citado por Valdés Costa,lnstituciones ... , p. 447).
Dice Wilhelm Gerloff que la C.C. no es solamente función de cier­
tos hechos objetivos, como patrimonios o rentas, sino también función
de la subjetiva estimación valorativa de los bienes a disposición del
contribuyente (autor cit. en Tratado de finanzas, de Gerloff y Neumark,
El Ateneo, Bs. As., 1961, t. 2, p. 249).
Harold Groves expresa que, según el criterio del mundo de nues­
tros días, la posesión de riqueza o la obtención de ingresos es, de por sí,
una pruebá de la capacidad de poder, no sólo para pagar impuestos en
proporeioIflíTóS ingresos sino para lograr ingresos adicionales. El dine­
ro hace dinero. Los primeros mil dólares "son los más difíciles" (autor
cit., Finanzas .. ., p. 45).
Conforme a 10 que expone Catalina García Vizcaíno, la C.C. es la
"aptitudeconómico-sócial para contribuír al sostenimiento del Estado.
Si bien se Iá vincula con el principio del sacrificio, puede enfocársela
también considerando las posibilidades de un individuo, más que su
sacrificio (autora cit., Derecho tributario, Depalma, Bs. As., 1996, t.
1, p. 55).
La precedente lista de citas obedece a la necesidad de ir poniendo
sobre aviso a los lectores de que el tema de que se trata no es para nada
pacífico y hay serias divergencias en cuanto a la juridicidad del princi­
pio (tema que no abordaremos aquí. Para quien le interese, ver nuestro
 204 HÉCTOR B.VILLEGAS
Curso... , ob. cit., ps. 195 y ss.), así como también yen 10 que respecta
a su practicidad y justicia.
7.3.3. Valoraciones de la capacidcd contributiva.
Múltiples autores se expiden en contra del principio.
Entre ellos, por ójemplo, el 8.l.lWl" bras;:leño Alfredo Becker, quien
dice que esta .::,xpresi6:1, por sí misma, as :m ró.:;:ipiante vacío, que pue­
de ser Emaor,:;t':::i los más div6?s(;,s (;.')ni;;~Iú.;.:,::;. ¿ie trata de una locución
ambigua qU€:::;6 presta a las -¡¡ác i1!l-r¡adas ¡;',.:é.-j;i"t€tsciones (autor cit.,
Teor(a ge"ú do direito i:ributário) ¿lin Pa,)b. 1963, p. 439).
Para Hugh Daltor:, serta .::or.vt';:!t>ente qu-", k ffase "capacidad con­
tributiva" fus!"1'I. desterra<:la de tf¡do estudio serio de las finanzaspúbli­
cas (auto. ciL Principios de finanzas públicas, Es. As., 1953, cap. XII,
párr. 52, 102i.
Luigi Einliudi sostiene que la capacidad cJntributiva es un par
de palabras que se escapa entre los dedos, se escurre inaprensiblemente,
y vuelve a aparecer en cada momento inesperado y persecutorio (autor
cit., Jv1itce;y paradojas de la justicia tributaria, Ariel, Barcelona, 1963,
p.72).
Para Pérez de Ayala se trata de un principio que pocos se atreven
a negar, y que, sin embargo, cada cual entiende y aplica de distinta
forma (autor cit., Derecho tributario, Madrid, 1968, p. 87).
En términos igualmente desfavorables se expiden, entre otros,
Giuliani Fonrouge, Cocivera, Romanelli-Grimaldi, Maffezzorn, etc.
No obstante, no todos son palos para la C.C.
Un crecido y calificado número de autores ha tocado con mucha
seriedad el tema, 10 ha desarrollado in extenso y le ha asignado un
importante significado científico. .
Fritz Neumark reconoce que está fuera de toda discusión que la
"capacidad contributiva" o "capacidad de pago a efectos tributarios" no
son de suyo conceptos precisos, motivo por el cual no carecen dejusti­
ficación los ataques que se dirigen contra ellos. Se debe tener presente,
además, que estos conceptos han sufrido a 10 largo del tiempo sustan­
ciales variaciones, y que hay todavía grandes diferencias locales en
cuanto a la forma e intensidad de su aplicación. N o obstante, es posible
definir con cierta exactitud, al menos en lo relativo a una misma época
y a países con instituciones e ideales político-económicos más o menos
similares, cuáles son los criterios decisivos en cuari"to a la defmición de
la capacidad tributaria (autor cit., Principios de la imposición, ob.
cit., p. 165).
Sáinz de Bujanda señala que la capacidad contributiva ha dejado
de ser una idea de justicia que vive a extramuros del ordenamiento
positivo, para convertirse en un principio que aparece constituciona-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 205
lizado y, por tanto, positivizado cuando está incorporado a un precepto
constitucional. En tal supuesto, no es posible negar relevanciajuridica
a la idea de capacidad contributiva, como hacen con notorio erro:r-las
tesis que proclam9.l11a naturaleza económica del concepto. Esas doctri­
nas confunden la eficacia operativa de la capacidad contributiva, que
tropieza con dificultades para su desenvolvimiento, con la r'1ll~vancia
jurídica, que evidentemente existe al incorporarse a precepros del ordG­
namiento positivo (autor cit., Hacienda y derecho, Madrid, 1988, p. 185).
Se expiden en favor del principio Vanorn, Jarach, Micliflli, Giardina,
Lasarte, Moschetti y Cortés Domínguez, entre otros muchos.
Tratando de profundizar en el punto desde la óptica '.acendÍsti~
coincidimos con Neulllark en cuanto a que las más as~dnas crWc&r,
adversas a la aplicación de la C.C. se fundan en dos argumentc'il prin­
cipales:
a) Según el pnmero, se hace hincapié (incluso desde tiempos re­
motos) en el hecho de que la capacidad de pago o capacidad tribll:.aria
son conceptos demasiado imprecisos para poder aplicarlos práctica­
mente como criterios de la distribución de la carga tributaria.
b) Según el segundo argumento, utilizado especialmente por lJ)s
autores de la escuela liberal, se subraya que la observancia del crite:'"ÍO
en análisis, sobl'e todo en cuanto origina una estructuración progresi­
va en la imposición sobre la renta, implica el castigo de los econór:lÍca­
mente eficientes y un premio en favor de los económicamente inca­
paces.
En 10 que hace a la primera acusación, reconocemos cierta im­
precisión en la materia (quizás algo exagerada por algunos tratadistas),
pero ello no quita que en ]a actualidad el principio se muestre para la
mayoría de las persons" ~ uO un criterio justo y ético.
En cuantt' f< 1ó.L segunda .:.r.t.:;ca, es innegable que al apHcac el
principio de imposición sobre la base de la capacidad individual de pago,
los capaces y los activos tienen que pagar una cantidad mayor de im­
puestos que los incapaces y los holgazanes, cosa que ocurre fundamen­
talmente, aunque no de modo exclusivo, en el ámbito de la imposición
sobre la renta.
Sin embargo, no es científico ni correcto dividir a los hombres en
sólo dos grupos: eficientes e ineficientes. Si bien es tal vez posible
afirmar que medidas tales como la progresividad de alícuotas basadas
en la mayor o menor capacidad de pago -particularmente la de la
imposición sobre la renta- penalizan el éxito, es menos seguro, al
menos a largo plazo, sostener que la progresión recompensa la ociosi­
dad y el fracaso; estas dudas son tanto más legítimas cuanto mayor
sea la pre~nsíón de que el impuesto sobre la renta grave la renta real,
es decir: qo necesariamente los rendimientos estimados por los propios
contribuyentes en sus declaraciones juradas.
 ,.:i-',:-
206 HI!:CTOR B. VILLEGAS
.1.
Como demuestra la experiencia, ni siquiera en el caso de que las
alícuotas sean muy elevadas sufre un quebranto decisivo el estímulo al
trabajo o a la producción.
Por otro lado, y como bien reflexiona Neumark: "Si el impuesto
progresivo sobre la renta recompensara realmente la ociosidad y el
fracaso en las elevadas proporciones que imaginan los defensores de la
citada tesis, tendría que frenar necesariamente el crecimiento econó­
mico y hacer imposible, por ende, una vigorosa evolución ascendente
de los ingresos del impuesto sobre la renta. Una rápida ojeada a la
evolución seguida, especialmente en las últimas décadas, en los Esta­
dos Unidos, en la República Federal, etc., pone de manifiesto cuán
absurda es esta idea y cuán alejada está de la realidad" (autor y ob.
cits., p. 164).
7.3.4. Medici6n de la C.C.
En términos muy generales, se puede decir que un alto nivel de
vida o un holgado bienestar económico señalan a quienes tienen mayor
aptitud para colaborar tributariamente con el Estado que protege su
seguridad y sus bienes.
En una visión más aproximada, se sostiene que tal nivel de vida
o bienestar económico queda exteriorizado, básicamente, mediante tres
manifestaciones.
a) Rentas: Se admite que existe una relación estrecha entre las
rentas o utilidades obtenidas por un sujeto en un determinado período
y el nivel de vida o bienestar económico de tal sujeto (y, por consiguien­
te, su capacidad contributiva). A mayores rentas, mejor nivel de vida,
y viceversa. Además, para hacer más exactas las comparaciones, se
deben tener en cuenta las circunstancias especiales de cada contribu­
yente (si es casado, si tiene hijos, el origen de sus rentas, etc.). Por ello,
cuando la capacidad de pago público se mide tomando como base las
rentas, es valor entendido que éstas deben ser depuradas, para llegar
así a las llamadas rentas netas. Este concepto constituye la base del
vigente impuesto argentino a las ganancÍas.
b) Patrimonio: El patrimonio o capital, por ser fuente producto­
ra de rentas, también sirve para medir lácapacidad contributiva de
los contribuyentes. El criterio se utiliza para la aplicación de tributos
tales como el impuesto inmobiliario, el impuesto a los automotores, el
impuesto a la renta mínima presunta (antes, impuesto a los activos),
el impuesto a los bie:g.es personales, etc.
e) Consumos: Este también es un buen índice de capacidad con­
tributiva, puesto que la realización de una mayor cantidad de gastos o
consumos presupone un mayor nivel de vida o bienestar económico.
Esta forma de medir la capacidad contributiva es utilizada también
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS
207
por nuestra legislación para la aplicación de impuestos tales como el
impuesto al valor agregado y los impuestos internos al consumo, e
incluso, parcialmente, para el impuesto a las ganancias.
Estas tres ex.teriorizaciones permiten, sobre todo si se las utiliza
complementándolas entre sí, establecer las diferentes aptitudes de co­
laboración con el fisco de los individuos, con un grado de razonabilidad
generalmente aceptado y con un buen nivel de consenso social.
7.3.5. Idoneidad abstracta del principio.
Gran cantidad de objeciones se podrían aducir contra los crite­
rios presuntamente mensuradores de la C.C. y muchas de ellas serían
razonables. Es claro que el ideal en la materia consistiría en poder
medir matemática y exactamente, en forma directa e inmediata, la
aptitud económica de cada uno para aportar con impuestos al Tesoro
nacional, pero ese imaginario método tropezaría con insalvables difi­
cultades (distorsiones, fraudes, necesidad de procedimientos demasia­
do inquisitivos, etc.).
Por tal razón es que se parte de la base de considerar que los
acontecimientos o situaciones fácticas generadoras de la obligación de
tributar consisten en una concreta y conocida manifestación objetiva
de 10 que se piensa que corresponde normalmente a cierta aptitud de
pago público. Es decir: circunstancias fácticas que habitual y razona­
blemente significan capacidad contributiva. Esas circunstancias son
las que trata de "aprehender" el legislador, y luego las convierte en
hipótesis condicionantes de la obligación de tributar. Es evidente que
no puede ir más allá, yeso es todo 10 que se puede exigir al encargado
de formular las leyes tributarias.
Las F.P. pueden brindar importantes pautas para afinar concep­
tos. Así, por ejemplo, son ilustrativas las siguientes reflexiones de
Gabriel Franco: "Si se eliminan casos particulares y se considera la
reacción de la inmensa mayoría de individuos, puede tenerse por cierto
que la capacidad contributiva crece con el ingreso, que el sacrificio
implícito en la privación de una parte de la renta es tanto menor cuan­
to más elevada es su cuantía, que la capacidad contributiva aumenta
más de prisa que el ingreso porque a medida que éste se acrecienta es
menor la parte necesaria para cubrir necesidades vitalell, .etc." (autor
cit., Principios de hacienda pública, Madrid, 1967, p. 261). En este
sentido, la tarea de la ciencia de las finanzas es fundamental, porque
puede elaborar determinados presupuestos teóricos y dar pautas a los
legisladores sobre cuáles situaciones de hecho pueden ser elegidas como
síntomas de capacidad contributiva. Tales pautas orientarán la labor
legislativa, porque, en definitiva, el aspecto de los hechos generadores
de la obligación de tributar que el legislador tendrá en cuenta para

208 HÉCTOR B. VI LLEGAS
elegirlos como tales será su idoneidad o aptitud para servir de referen­
cia o indicación de capacidad contributiva. A veces se hallará más cer­
ca de la verdad (cuando los signos exteriores son tndices de capacidad
contributiva, como, p.ej., patrimonio y renta) ya veces se hallará más
lejos (cuando el signo exterior es indicio de capacidad contributiva,
como, p;ej., gastos, salarioE! pagados, transacciones, ejercicio de activi­
dades habitualmente lucrativas, ete.).
En definitiva, tales índices oindicios seleccionados reflejan s610
una "idoneidad abstracta" para demostrar la aptitud del particular de
soportar ]a carga.i;:r:ibuts.ria. Es obvio que la valora.ción del legislador
puede ser er~6n8F"", por cuanto existe un amplio juego de posibilidades y
el legislador puede optar entre ellas. Pero también es verdad que si el
principio de capacidad contributiva se halla inserto en el orden jurídico
de un país, estará prohibido al legislador escoger un hecho que de nin­
gún modo pueda constituír un síntoma de capacidad contributiva (Gian
Antonio Micheli, Profili critici in tema di potesta d'imposizioni,
R.S.D.F.D.F., marzo de 1964, ps. 2 y ss.).
Es digna de tener en cuenta, además, la reflexión de García Viz­
caíno en cuanto a que cuando los tribunales analizan si un tributo
responde o no al principio de capacidad contributiva se exige pruden­
cia, ya que actualmente el principio responde a la valoración política
de una realidad económica (v.gr., tributos con fmes extrafiscales), y
aquéllos no se pueden expedir acerca de la conveniencia o eficacia eco­
nómica o social del criterio legislativo (autora y ob. cits., t. 1, p. 57).
7.3.6. Implicancias de la capacidad contributiva.
Para concluír, expresamos nuestra opinión en cuanto a la vali­
dez de la capacidad contributiva como criterio distn'buidor de los tribu­
tos, con las limitaciones que antes se han expuesto.
Para nosotros tiene cuatro implicancias de no poca importancia,
tanto para las F.P. como para el derecho tributario:
1) Requiere que todos los titulares de medios aptos para hacer
frente al tributo deben contribuír en razón de un gravamen o de otro,
salvo aquellos que por no contar con un nivel económico mínimo que­
dan al margen de la tributación (conf. Cortés Domínguez, Ordena­
miento tributario español, Madrid, 1968, p. 25).
2) El sistema tributario se debe estructurar de tal manera que
quienes posean una mayor capacidad económica tengan üÍulparticipa­
ción más alta en las entradas tributarias del Estado.
3) No pueden ser seleccionados como hechos imponibles o bases
imponibles circunstancias o situaciones que no sean abstractamente
idóneas para refl~jar la capacidad contributiva.
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 209
4) En ningún caso el tributo o conjunto de tributos que recaiga
sobre un contribuyente puede exceder la razonable capacidad contribu­
tiva de las personas, ya que, de ser así, se atenta contra la propiedad,
confiscándola ilegalmente.
Estas implicancias no son poca cosa. La C.C. dista de ser un
recipiente vaCÍo.
8. TooIÚA DEL SACRIFICIO.
Íntimamente relacionada con el criterio de la C.C. se halla la
teoría del sacrificio, que intenta conformar las distintas escalas de ri­
queza como forma de determinar la proporción justa y equitativa. en
que debe contribuír cada escala al sostenimie...lto del Estado.
Esté problema ha causado (y sigue causando) hondas cavilacio­
nes y controversias entre los teóricos que, mediante análisis econ6mj·
cos -básicamente fundados en la teoría de la utilidad marginal-,
pretenden llegar a conclusiones exactas en un campo donde ellas son
imposibles.
La idea básica,se funda, en primer lugar, en que la utilidad mar­
ginal está en relación inversa con el monto de los ingresos o el volumen
del patrimonio, es decir, que a menor cantidad de renta o patrimonio
hay mayor utilidad marginal obtenible con los últimos ingresos. Para
decirlo en términos más simples, 10 que se sostiene es que el valor de
un mismo monto dinerario disminuye para el que lo recibe en la mis­
ma proporción en que aumentan sus ingresos o capital. Esto es así
porque, al aumentar los niveles de riqueza (renta o patrimonio), las
últimas fracciones (destinadas a la satisfacción de necesidades super­
fluas o suntuarias) tienen un valor menor que las primeras, destina­
das a la satisfacción de las necesidades elementales. Partiendo de esta
base, se han estructurado los sistemas del sacrificio mínimo, del sacri­
ficio igual y del sacrificio proporcional (ver su descripción en Groves,
ob. cit., ps. 41 y ss.). Estas teorías tienen en común la premisa de que
las personas adjudican a sus fracciones de riqueza un valor menor a
medida que ellas aumentan, y han servido de base teórica para la crea­
ción y subsistencia de los impuestos progresivos. Es que de la teoría del
sacrificio a la progresividad tributaria no hay más que un paso. Si a
los contribuYentes se les debe exigir el menor sacrificio posible, esto
requiere necesariamente escalas progresivas que graven con mayor ,
intensidad las unidades menos útiles de grandes riquezas y con menor •
~
,~
intensidad las unidades útiles de escasos ingresos.
Todo estaría muy bien si la teoría de la utilidad marginal fuera
rigurosamente exacta, lo que hoy ofrece serias dudas. ~Lo real e innega­
,
ble es que hay una imposibilidad absoluta de conocer'en forma exacta
'1',1,
' "
~
 210 HÉCTOR B. VILLEGAS
\,
211
el verdadero valor que los contribuyentes adjudican a las respectivas
fracciones o dosis de sus riquezas, y ni siquiera es posible establecer la
relación que existe entre los valores de unos contribuyentes y otros.
Esos valores dependen de funwnerables factores sociales y subje­
tivos, ambiente social en que se actúa, cultura personal, clase de acti­
vidades, etc. Por otra parte, influye también poderosamente el origen
de la riqueza; se aprecia más un bien adquirido mediante el esfuerzo
que uno obtenido a título gratuito. CAPfTULOIX
De lo anterior se desprende que, si en realidad no es medible la WS INGRESOS TRIBUTARIOS EN PARTICULAR
utilidad de los ingresos, todas las teorias sobre el sacrificio resultan de
valor relativo (conf. Martín, Ciencia ... , p. 141).
No obstante, queda un saldo positivo de estos estudios. Así como PARTE PRIMERA
el sacrificio no es mensurable mediante fórmulas matemáticas ni
disquisiCiones de imposible verificación, resulta innegable la existen­ LOS IMPUESTOS
cia de un interés social en que los individuos puedan conservar, des­
pués de pagar los tributos, medios suficientes para mantenerse con 1. NOCIÓN E IMPORTANCIA.
salud, vigor y cultura. Es por ello por 10 que parecería erróneo en la
actualidad el gravar a las personas de escasos recursos hasta el punto Al estudiar la clasificación de los tributos (cap. VIII, punto 5),
de que no pudiesen mantener un nivel de vida mínimamente digno. tuvimos oportunidad de sostener que la más aceptada por la doctrina y
el derecho positivo es la tripartita, que los divide en impuestos, tasas y
contribuciones especiales. Como nota básica de diferenciación, obser­
vamos que mientras en la tasa y en la contribución especial el hecho
generador de la obligación se integraba con alguna actividad o gasto
del Estado que se vinculaba con los pagadores, ello no sucedía con el
impuesto, que se exigía a los obligados con independencia de toda ac­
ción estatal relativa al obligado.
El impuesto es el tributo típico por excelencia. Es el que repre­
senta mejor el género, confundiéndose prácticamente con él. Es el más
importante en las finanzas actuales y el que ha originado mayores
aportes doctrinarios.
Para tener cabal idea de su trascendencia actual debemos re­
montarnos al inicio de la materia en estudio. Allí observamos la exis­
tencia de necesidades públicas más o menos perentorias (cap. 1,
punto 2), que daban lugar a funciones públicas y a servicios pú­
blicos. Estos últimos se dividían en esenciales o no esenciales,
conforme al grada de prioridad para la población de las necesidades a
cubrir, y asimismo se los clasificaba en divisibles o indivisibles,
según su posibilidad o no de particularización en personas determi­
nadas.
Las nociones precedentemente recordadas recobran ahora vigen­
cia, porque el impuesto tiene una importancia cuantitativa y cualitati­
va muy superior a las otras especies de tributos. El monto recaudado
es sideralmente superior y, consiguientemente, es el que más castiga
los bolsillos de los contribuyentes. ¿Cómo justificar, entonces, estas

212 HÉCTOR B.VILLEGAS
detracciones coactivas de parte de la riqueza de los particulares, sin
dar ni prometer nada concreto a cambio? Acá entran a jugar las fun­
ciones y los servicios que ineludiblemente debe hacer marchar el Esta­
do para satisfacer las necesidades públicas, así como también los gas­
tos que eno supone. Hacen falta dólares (o pesos), y éstos deben salir de
algún lado.
Desde el punto de vista de la financiación, si los servicios públi­
cos son divisibles el costo puede estar a cargo de los incididos, o, al
menos, éstos pueden colaborar con la erogación. Pero si se trata de
funciones públicas, como, por ejemplo, el dictado de leyes, o de servi­
cios públicos indivisibles, como, por ejemp10, la def~nsa exterior, tales
actividades estata1es no tienen be...Tleficiarios Llldividualhados, sino qUe
el provecho corresponde al conjunto de la c~!nunidacl. De aHí que el
gobierno no puede cumplir el cometido encomendadil .],9 otro modo que
no consista en tomar de las economías particulares una parte de sus
ingresos.
Cierto es que las necesidades públicas presuntamente satisfechas
son sentidas en múyor o menor grado por cada ind:"riduo y no se puede
determinar en q¡;.é grado acucian a cada uno de los distintos miembros
de la comunidad, y CÍer..o es también que no se puede medir el índice de
satisfacción que tales funciones o servicios producen a cada persona
individualmente.
No obstant€, como no queda más remedio que uniformar deseos,
aspiraciones, anhelos, gozos y complacencias, el gobierno así lo hace, y
como le es imposible cubrir por otros medios los gastos que requiere su
actividad recurre al impuesto.
Claro está que, al darse esta circunstancia, la medida de la de­
tracción que debe soportar cada persona no puede ser obtenida median­
te un prorrateo del costo de sus funciones o servicios, ni tampoco como
compensación por la ventaja que cada miembro de la comunidad, indi­
vidualmente, reciba por ellos.
En consecuencia, tal medida no se puede basar en el criterio de la
contraprestación (cap. VIII, punto 7.1) ni en el del beneficio (cap. VIII,
punto 7.2), sino en el criterio de la capacidad contributiva (cap. VIII, pun­
~m . cibe con el fm de proporcionarle los medios necesarios para la produc­
2. DEFINICIÓN DEL IMPUESTo.
Como bien enseña Valdés Costa, las defmiciones prelientan las
más diversas formulaciones, incluyendo a veces elementos innecesa­
rios por pertenecer en común a todos los tributos u omitiendo otras la
referencia al principio de la independencia de las prestaciones (autor
cit., Curso ... , p. 108).
213
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
Gastón Jeze define el impuesto como "la prestación pecuniaria
exigida de los individuos según reglas destinadas a cubrir los gastos de
interés general y únicamente a causa de que los contribuyentes son
miembros de una comunidad política organizada" (autor cit., Cours
élémentaire de science et législation financi€res, París, Giard, 1912,
ps. 731 y ss.).
Prescindiendo de los elementos comunes a todos los tributos, 're­
sulta especialmente trascendente la idea de que la prestación hecha
1 por el individuo no esté seguida '(IOi' una contraprestación especial de
los agentes públicos, porque ello oonstituy~ un element.o esencial del
II impuesto Yes aquello que lo difec'encia propiamente d~l resto de los
¡ tributos.
Para Seligman, el impuesto es "la contribución obligatoriamante
exigida del individuo por el Estado para cubrir los gastos hechoe ,3".
interés común, sin tener en cuenta las ventajas particulares otorgadas
a los contnbuyentes" (Edwin Seligman, Essais sur l'impot, París, Giard,
1914, t. 11, p. 175, ob. cit. por Valdés Costa, Curso ... , ob. cit., p. 109).
Hay acá también elementos comunes a los tributos en general,
pero es relevante que se haya destacado el principio de la independen­
cia. También lo hizo Griziotti, quien al analizar la imposición desUo.ca
la independencia de la prestación de una contraprestación por plllr!18
del ente público, a la vez que desarrolla especialmente el elemento ~.
pacidad contributiva como principio político y como función económica
social que sirve de causa jurídica al impuesto. Anteriormente, en sus
Principios de pol(tica había definido el impuesto recogiendo estos mis­
moS elementos Yafirmando que "es la exacción coactiva sobre pe:r:.onas
o entes que obtienen ventajas generales o particulares por formar par­
te del Estado, de la sociedad o de la economía nacional y que pagan el
tributo independientemente de la prestación de los servicios públicos
especiales por parte del Estado" (B. Griziotti, Principios de ciencia de
las finanzas, Depalma, Bs. As., 1959, p. 214. Ver también su obra
principios de polítiCJl, citeua sor Valdés Costa, Curso ... , p. 110).
Otra definición destacable es la de De Viti De Marco, para quien
el impuesto es "una parte de la renta del ciudadano que el Estado per­
ción de los servicios públicos generales". Por su parte, y en la doctrina
francesa, tenemos la defmición de Laferriere, para quien el impuesto
I
1
es "la detracción pecuniaria que con el fin de subvenir a las necesida­
des públicas el Estado realiza por vía coactiva de los recursos particu­
lares según su capacidad contributivay sin que esta detracción corres­
ponda a servicios determinados prestados al contribuyente" (Julien
Laferriere y Marcel Waline, Traité élémentaire de science et de
I
législation financieres, París, 1952, p. 219). Según Trotabas, el insti­
! I
I
11
Ii
214 HÉCTOR B.VILLEGAS
¡
tuto en estudio es:él procedimiento de reparto .de las cargas públicas
entre los individuos según sus facultades contributivas". Comentando
su defmición, Trotabas destaca que elIa subordina el reparto de esas
cargas a las facultades contributivas, es decir, que el peso del impuesto
debe ser determinado por la aptitud del contribuyente para soportar el
impuesto: se introduce así una consideración de justicia en la noción
de este tributo, que implica la igualdad ante el impuesto (ver Louis
Trotabas, Finances publiques, París, 1967, p. 215).
En nuestra opinión, consideramos acertado el criterio de no reite­
rar en cada tributo los elementos ya considerados en su caracterización.
Es decir, por el solo hecho de ser una especie dentro de los tributos, se
tiene por entendido que es una extracción coactiva de parte de la rique­
za de los particulares, con basamento legal, exigida preferiblemente en
dinero, cuyo propósito básico es el de obtener ingresos para cubrir las
necesidades públicas, sin perjuicio de perseguir, además, objetivos
extrafiscales, en pro de promover el bienestar general.
Estas características se acentúan en el impuesto, cuyos elemen­
tos propios consisten en: a) su independencia entre la obligación de
pagar el impuesto y la actividad que el Estado desarrolla con su pro­
ducto. Este producto podrá o no vincularse al contribuyente, pero esta
vinculación es una cuestión de hecho desprovista de toda significación
en 10 que respecta a la existencia de la obligación a cargo del contribu­
yente de pagar el impuesto; b) su cobro se debe hacer a quienes se
hallan en las condiciones consideradas como generadoras de la obliga­
ción de tributar; e) dichas condiciones no pueden consistir en hechos o
circunstancias que no sean abstractamente idóneos para reflejar capa­
cidad contributiva; d) el impuesto se debe estructurar de tal manera
que las personas con mayor capacidad económica tengan una partici­
pación mayor en los ingresos estatales.
Impuestos son, por tanto, los tributos exigidos por el Esta­
do a quienes se hallan en las condiciones generadoras de la
obligación de tributar, elégidas por ser abstractamente i~ó~
neas para exteriorizar capacidad contributiva y en própor­
ción a ésta, siendo dichos hechos generadores de la obligación
ajenos a toda actividad estatalrelativa al obligado.
3. FuNDAM:ENro ÉTICO-POÚIlCO DEL IMPUESTO.
El impuesto es una categoría histórica que ha pasado por gran­
des trasformaciones hasta cristalizar en su forma actual. En sus co­
mienzos es más bien una prestación hecha por los súbditos al señor;
luego se trasforma en servicio o súplica de los reyes al pueblo, para que
éste les ayude a cubrir las cargas públicas, y en una época posterior del
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 215
desarrollo histórico se convierte en una obligación que se reafirma, con
todas las modalidades de una prestación obligatoria.
Es inútil, por consiguiente, pretender fijar sus caracteres con
independencia de las circunstancias de lugar y de tiempo. Las condi­
ciones económicas actuales, las trasformaciones del Estado y el orde­
namiento jurídico determinan su fisonomía.
Mas el hecho de que el impuesto sea una categoría histórica no es
óbice para que responda a ciertas condiciones y obedezca a determina­
das normas, las cuales regulan su existencia y presiden sus trasfor­
maciones (conf. Gabriel Franco, Principios de hacienda pública, Edito­
rial de Derecho Financiero, Madrid, 1967, p. 238).
Por otro lado, hace mucho tiempo que los ingresos fiscales as­
cienden, en término medio, a no menos del 90 al 100% de los llamados
"ingresos ordinarios" del Estado. En consecuencia, son de tal manera
dominantes que se puede decir, sin gran exageración, que la política
impositiva casi se identifica con la política de ingresos públicos; más
todavía: que la política impositiva determina decididamente la política
financiera, toda vez que las posibilidades de gasto dependen, a largo
plazo, de los recursos impositivos.
Esto significa que el impuesto se ha convertido progresivamente
de recurso público de cobertura extraordinario y secundario en recurso
ordinario, hasta llegar a ser, como ya hemos dicho, el más importante
instrumento de financiación del presupuesto del Estado, a mucha dis­
tancia de los demás. Muestra elocuente de 10 anterior es el hecho pues­
to de relieve por Neumark en cuanto a la importancia de los rendi­
mientos de los tributos en relación con el producto nacional bruto. El
porcentaje en cuestión se ha doblado, como mínimo, a 10 largo del siglo
:xx en todas partes, cuando no ha aumentado en dos veces y media o
tres el coeficiente normal hasta principios de este siglo (ver Fritz
Neumark, Principios de la imposición, Madrid, 1974, p. 33).
Ello ha llevado a la gran preocupación de los financistas por en­
contrar el fundamento ético-político a tan formidable medio de recau­
dación.
A 10 largo del tiempo se han sumado diversas explicaciones justi­
ficativas, las cuales han ido cambiando a medida que el pensamiento
financiero sufrió la evolución de la que dimos cuenta en el capítulo 11.
Revisaremos algunas de las teorías enunciadas, teniendo en cuenta
que si bien algunas han perdido aparentemente vigencia, no se debe
confiar mucho en elIo, ya que a veces la evolución histórica y los cam­
bios en la orientación de los doctrinarios han hecho que recobren predi­
camento tesis que parecían perimidas. Buena prueba de ello es lo que
sucedió con las ideas liberales e intervencionistas, tal como fue relata­
do en el capítulo recién mencionado.
 216 HÉCTOR B.VILLEGAS
a) Teoría del precio de cambio. Quienes propugnan esta concep­
ción sostienen que el impuesto no es otra cosa que una compensación
que satisfacen los contribuyentes por los servicios que les presta el
Estado. Paul Leroy-Beaulieu sostenía que se debía hacer pagar a cada
ciudadano el precio justo de los servicios que recibía de la sociedad.
Estos teóricos --como Thiers-, que conciben al impuesto como un
simple precio que remunera la!! actividades estatales en favor de la
colectividad, se inspiran en las doctrinas que le asignan carácter jurí­
dico contractual al impuesto.
b) Teoría de la prima del seguro. Autores como Mom.esquieu y
Bodin sostuvieron que, en l'ealidad, lo que los individuos pagan me­
diante el impuesto es una contraprestación por la seguridad que el
Estado brinda a personas y bienes. El impuesto es entonces una prima
de seguro pagada por aquellos que poseen bienes, para asegurarlos con­
tra tódo riesgo que perturbe la posesión o el goce de tales bienes.
c) Teor(a de la distribución de la carga pública. Los autores fran­
ceses Laferriere y Waline piensan que la obligación impositiva es con­
secuencia de la solidaridad social. Esa solidaridad es la de todos los
miembros de la comunidad, que tienen el deber de sostenerla. La obli­
gación individual no se mide por las ventajas que se obtienen. del Esta­
do, como sostenían las teorías precedentemente analizadas, sino que se
establece en virtud de la capacidad personal del individuo para contribuír
a los gastos de la comunidad como forma de lograr que cada uno parti­
cipe según sus posibilidades. En una posición parecida, el maestro ita­
liano Griziotti afirma que el individuo recibe beneficios generales (p.ej.,
la seguridad), y beneficios particulares (p.ej., los agricultores que utili­
zan caminos públicos), y que tanto esos beneficios generales como los
particulares aumentan la capacidad económica del sujeto. Si ello es así
-dice Griziotti-, es equitativo que la obligación de cada uno se gra­
dúe según su capacidad económica, a 10 cual agrega el deber de solida­
ridad de todos los ciudadanos en general (Principios ... , p. 152).
Por nuestra parte, pensamos que el impuesto es un hecho
institucional que va necesariamente unido a la existencia de un siste­
ma social fundado en la propiedad privada, o que al menos reconozca el
uso privado de ciertos bienes (como en realidad ocurre en los países
colectivistas). Tal sistema social importa la existencia de un órgano de
dirección (el Estado) encargado de satisfacer necesidades públicas. Como
ello requiere gastos y, por consiguiente, ingresos, se 10 inviste de la
potestad de recabar coactlvamente cuotas de rique~de los obligados,
sin proporcionarles servicio concreto divisible alguno a cambio o como
retribución. En tal sentido, el fundamento del impuesto no difiere del
de las restantes medidas financieras cuya finalidad está dada por el
necesario accionar del Estado en pro de la satisfacción de los requeri­
mientos sociales de la comunidad.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 217
En defmitiva, el fundamento ético-político se debe buscar en la
misma necesidad que desde tiempo pretérito llevó a los integrantes de
una comunidad a crear el Estado como única forma de lograr orden y
cohesión en la convivencia. Si los ciudadanos han creado el Estado, es
lógico que contribuyan a su sostenimiento.
4. CLASIFICACIONES DE LOS JMPUESTOS.
Ante el fracaso de las abundantes teorías que a~ogaron por un
impuesto único, sustitutivo de la maraña de innumerables e inol'gánicos
impuestos múltiples, no quedó otro camino que dejar subsistir a estos
últimos, aunque tratando de complementar adecuadamente estos di­
versos impuestos en forma td 4>1a, ai gravar la renta, el patrimonio y
el consumo, no pT(\ch::j.¡;sen efectos indeseables.
Este propósito de coherencia torna necesario clasificar los im­
puestos, lo cual se hace con los siguientes fin~s: a) didácticos, par&
facilitar su comprensión; b) comparativos, como forma de profundizar
sus semejanzas y diferencias, ventajas y desventajas, así como taL':!."
bién 'los efectos económicos que producen cada uno de ellos, por un
lado, y todos en su conjunto, por el otro; c) institucional, dado que, en
varios países. la manera de distribuír competencias tributarias entre
el ente central (Nación, para nosotros) y los entes locales (provinzias,
en nuestra Constitución) depende de ciertas clasificaciones, especial­
mente la de directos e indirectos. Tallo que ocurre en la República
Argentina.
Las clasificaciones son innumerables, y para ciertos autores son
pocas las que interesan desde el punto de vista jurídico (así opina Valdés
Costa, Curso .... ob. cit .• p. 114). Ello también ocurre en el campo
hacendístico, donde muchas clasificaciones tuvieron trascendencia en
otros tiempos pero en el presente la han perdido (p.ej., la de impuestos
de cuota y reparto, internos y externos, etc.). Si bien nos limitaremos a
hacer una breve mención de las clasificaciones que consideramos tras­
c~s en esta época, hacemos notar, eso sí, que contrariamente a
quienes piensan 10 opuesto, algunas de estas clasificaciones interesan
al punto de vistajuridico, nü i¡ú'Í.Ó pOI' el aspecto institucional.de distri­
bución de competencias tributarias, sino también por otros aspectos
que inciden en lo jurídico, como veremos más adelante (p.ej., el criterio
de posibilidad de traslación para la clasificación de directos e indirectos
se proyecta al campo jurídico mediante varias consecuencias que vere­
mos en su momento).
Por lo tanto, resumimos así las clasificaciones:-.
218 H~CTOR B.VILLEGAS
\,
a) Ordinarios y extraordinarios (permanentes y transitorios).
La distinción entre impuestos ordinarios y extraordinarios se hacía
antiguamente para diferenciar a aquellos que se percibían para satis­
facer necesidades habituales de la colectividad de aquellos otros que se
aplicaban en situaciones excepcionales.
Actualmente, es más importante la clasificación que tiene en
cuenta no tanto las necesidades a solventar sino el carácter de perma­
nencia o transitoriedad del impuesto.
Son impuestos permanentes aquellos que no tienen límite de tiempo
en cuanto a su vigencia, la cual persiste mientras no sean derogados
(p.ej., impuesto al valor agregado).
Son impuestos transitorios aquellos que tienen un lapso determi­
nado de duración, trascurrido el cual, supuestamente, dejan de.,existir
(p.ej., impuesto sobre los bienes personales).
Claro está que, por razones que veremos más adelante, ciertos
impuestos permanentes en la realidad son legislados como "de emer­
gencia", ante lo cual parecen transitorios. Ello casi nunca es así, por­
que suelen ser prorrogados indefinidamente.
b) Impuestos reales y personales.
Los primeros consideran en forma exclusiva la riqueza gravada,
con prescindencia de la situación personal del contribuyente (p.ej.,
impuestos a los consumos).
Los segundos tienen en cuenta la especial situación del contribu­
yente, valorando los elementos que integran su capacidad de pago (p.ej.,
el impuesto a la renta que toma en cuenta cargas de familia o el origen
de las ganancias),
e) Impuestos proporcionales y progresivos.
Un impuesto es proporcional cuando mantiene una relación cons­
tante entre su cuantí<\l yel valor de la riqueza gravada, y es progresivo
cuando la relación de cuantía del impuesto aumenta a medida ~'!fé.
incrementa el valor de la riqueza gravada. En la forma corriente de
apli~ción actual; impuesto proporcional es el que tiene una alícuota
única, e impuesto progresivo es aquel cuya alícuota aumenta a medida
que crece el monto gravado.
d) Impuestos directos e indirectos.
Esta clasificación es la más importante en nuestro país, confor­
me a la delimitación de facultades impositivas entre Nación y provin­
cias. Es también la más antigua y divulgada, pero -como dice Valdés
Costa- seguramente la más imprecisa. Según este autor sus resulta-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 219
dos son poco satisfactorios, no sólo por las discrepancias entre los crite­
rios, sino también por las características de éstos, existiendo casos en
que esta clasificación ha originado importantes problemas de índole
constitucional (ver autor y ob. cits., ps. ll4 y ll5).
Como son muy dispares los criterios de distinción, mencionare­
mos sólo los más importantes y brindaremos luego nuestra posición
sobre el punto.
La clasificación más antigua se basa en la posibilidad de trasla­
ción (según veremos más adelante, por traslación se entiende la
trasferencia económica de la carga impositiva por su pagador hacia un
tercero).
Impuestos directos son aquellos que no se pueden trasladar, es
decir, que se exigen de las mismas personas que se pretende o se desea
que lo paguen.
Impuestos indirectos son aquellos trasladables, lo cual significa
que se cobran a una persona con la esperanza y la intención de que
ésta se indemnizará a expensas de alguna otra.
Para un criterio administrativo, impuestos directos son los que
se recaudan según listas o padrones, mientras que los impuestos indi­
rectos no se pueden incluír en listas. Esta distinción se basa en que los
impuestos directos gravan periódicamente situaciones con cierta per­
manencia, mientras que los impuestos indirectos gravan actos o situa­
ciones accidentales, tales como los consumos.
Otra doctrina tiene en cuenta la situación estática o dinámica de
la riqueza gravada. Manuel Morselli dice que los impuestos directos
gravan la riqueza por sí misma e independientemente de su uso, mien­
tras que los impuestos indirectos no gravan la riqueza en sí misma, sino
en cuanto a su utilización, la cual hace presumir la capacidad contribu­
tiva (Compendio de ciencia de las finanzas, Bs. As., 1947, p. 69).
El profesór Cesare Cosciani (El impuesto directo en el cuadro de
un sistema tributario, "Impuestos", 1963, p. 3) tiene una concepción
más pragmática del distingo. Defme a los impuestos directos como aque­
llos adjudicados al rédito o a la posesión de Wlpatrimonio por parte de
Wl sujeto, y a los impuestos indirectos como los relativos a la trasferencia
de bienes, a su consumo o a su producción.
El codificador Ramón Valdés Costa coincide en este pragmatismo
y sostiene: "Frente a la imprecisión de sus términos y las discrepan­
cias doctrinales, aparece como un hecho indiscutible la existencia de
dos grupos de impuestos bien diferenciados, reconocida por todos los
autores, los derechos positivos y los acuerdos internacionales; por un
lado, los impuestos personales, o subjetivos, a la renta y al patrimonio,
en sus distintas manifestaciones y, por otro, los impuestos reales, u
objetivos, al consumo de carácter general o específico" (autor cit., Curo
so ... , ob. cit., p. 121).
220 HÉCTOR B. VILLEGAS
e) Nuestra posici6n en la. materic.
No obstante el escepticismo de los pragmáticos creemos que de­
bemos dar al asunto la mayor precisión posible, pl}rque en diversos
países (el nuest:¡·,) incluido) el criterio distintivo :influye sobre delicados
aspectos, ei:tl'e elioe:, nada más y nada menos que la delimitación de
facultad6s imp<,sitiva8 entre el ente central y los estados federados.
Hemos visto qu,,:, la aptitud eco~ómica de 108 Gh:i;;,adoa a tributar (capa­
cidad 96 '2;~terio,,"i.;;a pDT~¡r(;L:': ~8:;¡,\;:¿¡: <Y situaciones que
determinan i~p v:al'li'ac-iones legislati<¡as Il1ildü;iüte L,:§ cuales esas cir­
cunstan<~'?s e ,,~tuachnes pasan b. ;Generar l,b!igacionB;; impositivas.
Las forma" d~ ~x;:;¡:dor1zación son div~rsE.s, perri h~y ,=10s modalidades
difeI<;üciaJ.!'l.E:
a) La ext "Tioru'~ción puedo ':"1' inmedia~a mlando existen circuns­
tancias (! si;-.t'.aci<.ae"< objetivas qua revelen, en forma f')Toximada, un
determinad) ninl de; riqueza. AsL el patrimonio en su totalidad o en
alguna de sas pac'tes f:onstitutivas; los ingresos periórlicos denomina­
dos "rentas", ke incrementos patrimoniales debidamente comproba­
dos, SC~1 el&:~11fm;-,l)s qüe el legislador está autorizado a valorar como
signos bdicativos ~e capacidad contributiva. Los impuestos que to­
man como hecho!'; imponibles esas circunstancias o situaciones objeti­
vas (posesión de patrimonio, percepción de renta, incremento patrimo­
nial) son los directos, con prescindencia de su posibilidad de traslación.
b) En otros casos la exteriorización es mediata, ya que las cir­
cunstancias o situaciones objetivas que se tienen en cuenta hacen sola­
mente preSUmll' un determinado nivel de riqueza, pero con un nivel de
aproximación inferior al de los casos de exteriorización inmediata. Así,
la producción o venta de bienes, el suministro de servicios, la adquisi­
ción o consumo de bienes o servicios, el ejercicio de actividades o profe­
siones con fines de lucro, la realización de actos o negocios jurídicos
documentalmente exteriorizados, son indicios de capacidad con­
tributiva. Por ejemplo, quien adiciona valores a los bienes o servi­
cios, produciéndolos, fabricándolos, proporcionándolos, comerciándolos,
exportándolos, etc., está ejerciendo una actividad en la cual el lucro se
infiere razonablemente, pero con cierta dosis de relatividad. I~'U81 ra­
zonamiento podemos realizar en cuanto a adquirentes y consumidores
de bienes y servicios. Es lógico pensar que a mayor gasto mayor nivel
de riqueza, pero ello es sólo una presunción. Tampoco los actos y nego­
cios jurídicos documentalmente exteriorizados son signos inequívocos
de capacidad contributiva, aunque permitan suponerla, y 10 mismo
sucede en lo que respecta al mero ejercicio de actividades o profesiones
habitualmente lucrativas. Los impuestos cuyos hechos imponibles se
co?struyen atendiendo a tales circunstancias y situaciones de tipo obje-
I
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 221
tivo son, entonces, indirectos, y su posibilidad de traslación (atm ge­
neralmente mayor que la de los directos) es un elemento variable qUE:
no incide en la clasificación.
6. FINALIDADES DE LOS IMPUESTOS (su CLASIFICACIÓN EN FINANCIEROS
Y DE ORDEN.AMIENTO).
Falta considerar una clasificación que tuvo inusitado auge al
imponerse las ideas intervencicnistas y que, aunque se encuentra alg,j
alicaída, sigue teniendo gran predicamento entre muchas hacenr!i¡¡Ga:.:,
que incluso se quejan de que cierta parte de la doctrina no ha dad!)
suficiente importancia al punto que pasamos a tratar. ~
Por lo pronto, jamás hemos dejado de reconocer que, ade'.-:t"tás cle
la función de cubrir gastos públicos, los recursos, especialment6 iog
impuestos, pueden ser instrumentos para que el Estado desarrolle su
política intervencionista. Hemos aclarado que el concepto dista O'~r
nuevo, ya que hace mucho tiempo la utilización de los derechéls de
aduana con finalidad protectora había demostrado que los impuestos
podían ser empleados en diversos campos, básicamente en el ecor:6mi­
co (ver Villegas, Curso ... , 7! ed., DepaIma, Bs. As., 1997, ps. 49 y 50).
Incluso, en el comienzo de este trabajo nos referimos especü.:..l­
mente a las finanzas extrafiscales, las cuales implican la utilizaci6n el¿­
los instrumentos fmancieros, y especialmente del impuesto, par& .."bje­
tivos diferentes del de la obtención de fondos para cubrir erogaciones
públicas (cap. 1, punto 6.2). Dimos a conocer, eso sí, las objeciones que
nos merece este distinto uso del impuesto, y confesamos sin ambages
que no despierta nuestra simpatía ni adhesión.
Los propugnadores de estas teorías sostienen que el Estado puede
usar el impuesto como un instrumento puramente fiscal para repartiI'
en forma "equitativa" entre los miembros de la colectividad el total de
los gastos públicos. Pero el Estado puede también usar el impuesto,
accesoria o principalmente, para intervenir en la estructura económi­
ca y social, para modifi~{!!'l~ ~ál: o menos profundamente. En la pri­
mera hipótesis, el fin del impuesto es fiscal; en la segunda, él es por
completo, o sobre todo, extrafiscal. Tomado bajo ese aspecto, el impues­
to puede actuar como "un poderoso auxiliar del reformismo social (in­
centivo para la natalidad, etc.) y económico (nivelación de las rentas,
reducción de las grandes fortunas, modificación de estructura de las
empresas, dirección de precios, orientación de la coyuntura, etc.)" (Henri
Laufenburger, Finances comparées, París, 1950, p. 19).
Según el más decidido propulsor de este distingo, Wilhelm
GerIoff, la más reciente evolución del impuesto ~liga a reconocer
esta realidad y a tenerlo en debida cuenta en la teoría tributaria. Con
222 HÉCTOR B.VILLEGAS
duras expresionl!s critica a la doctrina en general, sosteniendo que fal­
tan no sólo las correspondientes definiciones satisfactorias del impues­
to, sino también ante todo, una exposición fundamental que haga jus­
ticia a esta modificación del sistema tributario. Pues es preciso darse
perfecta cuenta de que el impuesto, como medio para cubrir las necesi­
dades público-fmancieras, tiene un carácter completamente distinto
que cuando debe servir de recurso para realizar cualquier fmalidad de
política económica o poütica social. En ambos casos, se trata de recau­
daciones o de pagos ordenados por el poder público, cuya estructura,
empero, con respecto a magnitud, distribución y efecto, se realiza con­
forme a los muy distintos fines propuestos según principios o puntos de
vista totalmente diversos. El examen teórico tiene que tomar en cuen­
ta esta variedad práctica (autor cit., Doctrina de la econom(a tributaria,
en Tratado de finanzas, de Gerloff-Neumark, ob. cit., t. 2, p. 208).
Como consecuencia de lo anterior, el autor distingue los impues­
tos financieros y los impuestos de ordenamiento.
Impuestos financieros son las prestaciones de otras economías,
exigidas por la fuerza por las corporaciones públicas, en forma exclusi­
va o principal y con el objeto de costear las necesidades financieras de
su economía, sin retribución específica.
Impuestos de ordenamiento son las prestaciones en dinero
con las cuales gravan las corporaciones públicas a otras economías, no
(o no primordialmente) para lograr ingresos sino para determinar una
conducta, un hecho o una omisión. Tales impuestos tienen por objeto
realizar o mantener y fomentar un determinado orden público, que­
riendo dar un aliciente a los contribuyentes para obtener un cierto
comportamiento y una cierta actuación.
Impuestos en sentido más amplio (es decir, impuestos financie­
ros y de ordenamiento) son, entonces, las prestaciones con las cuales
otras econom(as son gravadas por las corporaciones públicas, a la
fuerza y sin retribución espec!fica, para costear las necesidades finan­
cieras o con el objeto de realizar otros fines administrativos, en parti­
cular econ6micosypol!tico·'SOCiales. ...
Con esta definición se tiene en cuenta que el impuestó: sobrepa­
sando su fin original de cobertura, actúa también en medida siempre
creciente sobre la conducta económica y social y, con ello, sobre la es­
tructura del orden económico social que para tal fm se recomienda. El
impuesto, como eslabón más importante del aparato político-financiero
del Estado moderno, es un medio para realizar no sólo fmalidades fis­
cales sino también muchos otros importantes objetivos del Estado (au­
tor y ob. cits., t. 2, p. 208).
No compartimos este exagerado optimismo por la importancia de
los llamados "impuestos de ordenamiento", ni creemos que se pueda
actuar ilimitadamente con ellos (p.ej., creando un "impuesto al ruido",
I
MANUAL DE ~INANZAS PÚBLICAS 223
J
como adicional del impuesto a los automotores y medido con fonómetro
como forma de preservar los oídos de la comunidad, o promoviend~
impositivamente aspectos tan diversos como la natalidad, la reducción
de las fortunáS,1:l.l dirección de los precios, etc.).
Si el impuesto surge ante la imposibilidad de que el Estado cum­
pla su misión sin tomar de los particulares parte de su capital o renta,
deben ser los fmes que se proponga obtener el gobierno los que determi­
nen las funciones a desempeñar por el impuesto. El fm primero y prin­
cipal del impuesto no ha sufrido cambios desde su origen, y consiste en
brindar los medios para la satisfacción de las necesidades públicas en
la medida en que éstas no puedan ser financiadas por otros ingresos
estatales.
Es innegable el poderoso influjo que los impuestos pueden ejercer
sobre la vida económica; tal apreciación dista sólo un paso del empleo
conciente de éstos para los fmes generales de la política económica. A
partir de Adolfo Wagner, quien postuló la equiparación del fin fiscal
con el denominado fm "político-social" del impuesto, aparecieron múlti­
ples fmes "extrafiscales" alIado de los fiscales, pero no siempre cabe
establecer una clara distinción conceptual entre ambas funciones.
Al crear o al aumentar algún impuesto, ciertas declaraciones de
los gobernantes pretenden hacer creer a la población que las finalida­
des son extrafiscales (aumentos a docentes, ayudas a desamparados,
beneficios ajubilados, mejoras en la salud, educación, seguridad, etc.),
pero resulta sospechoso que justamente se recurra a tales supuestos
"impuestos de ordenamiento" en momentos en que las arcas estatales
están exhaustas.
No nos parece excesivamente significativo el pretendido concepto
dualista del impuesto con tan tajante distinción ente los "financieros"
y los de "ordenamiento". Ambos elementos se hallan indisolublemente
unidos, pues toda imposición está ordenada al cumplimiento de los fi­
nes del Estado, indirectamente en cuanto contribuye a la cobertura de
. los gastos necesarios, y directamente en cuanto influye en el comporta­
ll1i'erito del sujeto gravado.
Los límites de la teoría impositiva no permiten enjuiciar
críticamente si los fines perseguidos por el impuesto son idóneos para
producir felicidad o bienestar en la población, por la sencilla razón de
que son fines que el gobierno adopta basado en razones políticas de
oportunidad y conveniencia, imposibles de ser juzgados en cuanto ta­
les. El criterio único para valorar los ingresos fiscales debe ser el ren­
dimiento de las fuentes tributarias. Asimismo, la valoración crítica de
los fines extrafiscales del impuesto se deberá limitar a resolver la cues­
tión de si el impuesto es un instrumento adecuado para la consecución
del objetivo propuesto o si, por ejemplo la puesta en práctica de esa
 224 HÉcTOR B. VI LLEGAS
medida implica efectos no buscados que hacen ilusorio el éxito o lo
contrapesan con otras desventajas. Pero reiteramos que la apreciación
de los fines en sí mismos, es decir, su incorporación a laj6rarquía de
los ¡mes del Estado, pertenece al campo de la política general y, más
concretamente, de la política financiera (an igual sentido, ver Güuter
Schmolders, Teoría general del impuesto, MaC:rid, 1%2, PE,. 57 y ss.).
6. EFECTOS E·;JONÓMICOS DE LOS IMPUESTOS.
6.1. Introducción.
Seg-¡in hemos visto, los impuestos son detracciones de la riqueza
de los parth~ular",8 que na se ~ompensa..n con actividades estatales rela­
cionadas con los pagadores ni con beneficios individualme..'lte medibles
para enos. Queda claro, por tanto, que deben producir efectos y altera­
ciones, ta.ni.,o en economías de los particulares como ~n la del país.
Desde al punto de vista económico, se observa la materia grava­
da, el rend!miento, los efectos sobre la actividad privada y, especial­
mente, la indagación sobre quiénes son los que presumiblemente so­
portan su peso.
Así, por ejemplo, cuando se establece un impuesto al consumo, la
ley puede decidir que el fabricante lo pague, pero sin oponerse a que lo
soporte el adquirente. Esto significará que el legislador previó la posibi­
lidad de gravar la capacidad contributiva del comprador del producto y
no la de su fabricante, no obstante ser este último el sujeto legalmente
indicado por la ley para ingresar el importe en las arcas fiscales.
El estudio a realizar no es sencillo, y gran parte de la doctrina
estima que los resultados no son 10 suficientemente confiables como
para estructurar principios de aplicación general.
Por cierto que las conclusiones son siempre limitadas, y es difi­
cultoso sostener con seguridad que ante ciertas condiciones del merca­
do la creación o la modificación de un impuesto producirá tal o cual
efecto.
Recordemos que en economía rige la regla "coeteris paribus", que
resume la condición "permaneciendo igual las demás cosas". Esto sig­
nifica que el análisis de los distintos puntos se realiza considerando
que todos los demás aspectos del problema perman~en inalterables.
La condición es ficticia porque en economía, como en la mayoría de las
ciencias, los factores evolucionan permanentemente.
Nadie tiene dudas de que los fenómenos económicos son produci­
dos, y a su vez producen, numerosas causas contradictorios imposibles
de predecir con exactitud, ya que puede prevalecer una diferen te de la
que tuvimos presente al fonnularuna detenninada hipótesis (ver Benja-
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 225
min Cornejo y Eulogio Iturrioz, Manual de economía poUtica, Bs. As.,
1975, p. 29).
Esto lleva a que la validez de las conclusiones resulte casi siem­
pre condicional y restringida. No obstante, los estudios sobre los fe..'16­
menos económicos de los impuestos han demostrado su utilidad a tra­
vés de una larga experiencia, a la vez que han permitido examinar las
principales variables que posibilitan o favorecen la producción de al­
gún efecto elXlnómico en especial. Además, y aun con imperfecciones,
estas investigaciones han realizado progresos ID6diante la renovad6"
de sus métodos, enfoques y puntos de vista, y permitido a los gobiernos
justificar sus medidas encaminadas a obtener determinados resul);a.­
dos, demostrando que ellos son altamente posibles. Por ejemplo, la prk
posición de que la demanda es función decreciente del precio pane en
relación dos conceptos abstractos (demanda y precio), que no est&.r. re­
feridos a ningún producto, ni a compradores o vendedores determina­
dos ni a un cierto tiempo o lugar. Sin embargo, encierra una probabHi­
dad real. Si el gobierno eleva el impuesto adual1ero a los automó1r.ii-9,~
importados, existe la posibilidad bastante certera de que el mayor pre­
cio de los automóviles del exterior hará bajar su demanda. ~: i..ay
una consecuencia factible que el gobernante tiene por válida y que lo
lleva a actuar de determinada manera, según el objeto buscado.
No obstante las difi!:'uha:1es, autores como Richard y .Peggy
Musgrave consideran necesario profundizar los efectos económicos de
los impuestos, al entender que cada uno de ellos tiene interés por sí
mismo y debe ser considerado en forma independiente en la formula­
ción de las medidas de política fiscal (autores cits., Hacienda pública,
5' ed., Méjico, 1992, ps. 285 y ss.).
Queda como saldo la importancia de estos estudios, no obstante
sus limitaciones, y es notorio, por ejemplo, que una política de impues­
tos puede ser superior a otra en materia de resultados distributivos,
pero inferior en lo que hace a eficiencia, crecimiento o empleo.
Ello obliga a eSLuoliti ~..:r. dd;enimiento los mencionados efectos,
para lo cual seguiremos la formulación tradicional de los fenómenos
componentes, atento los propósitos prevalentemente didácticos de ~ste
curso (y no obstante la distinta concepción de autores como los Musgrave
que la desechan, como ya veremos).
6.2. Noción.
Hemos examinado en páginas anteriores que el impuesto es exi­
gido a quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como
pasibles de originar la obligación de cooperar en la cobertura del gasto
público. Esa persona obligada a tributar por estar comprendida en ta­
226 HÉCTOR B. VÚ,LEGAS
... I
les situaciones es el "contribuyentedejure", o sea, la persona de­
signada por la ley para pagar el impuesto. Pero suele ocurrir que quien
paga el impuesto no es en realidad quien soporta su carga. Esta carga
recae en un tercero, quien se denomina "contribuyente de (acto".
Por esta razón, es necesario conocer cómo se reparte fácticamente el
impuesto, para intentar saber sobre qué economías recae, en definiti­
va, la exacción fiscal.
La trasferencia de la carga impositiva (traslación) a veces es pre­
vista por el legislador; así, la mayor parte de los impuestos al consumo
son soportados por el comprador, pero son pagados al fisco por el vende­
dor, quien los carga en los precios. En otros casos, la trasferencia del
impuesto surge por el propio mandato legal, como ocurre con el im­
puesto al valor agregado, estructurado en forma tal que forzosamente
cada etapa debe trasferir el impuesto a la siguiente, hasta recaer en el
consumidor final del producto o servicio. Al contrario, puede suceder
que la traslación se produzca sin estar prevista por el Estado e incluso
contra su voluntad, no obstante lo cual, aquellos a quienes se quiere
cargar con el peso impositivo logran trasferirlo a otra persona.
Para algunos autores, los estudios sobre la repartición de hecho
de los impuestos y sus consiguientes resultados son relativos, ya que
en la máyor parte de los casos es casi imposible determinar con exacti­
tud quién soporta el impuesto. Sólo se sabe: a) que algunos contribu­
yentes no pueden trasladar el impuelioto, saluo casos excepcionales (p.ej.,
los impuestos directos que recaen sobre asalariados); b) que otros im­
puestos pueden ser trasladados fácilmente (p.ej., los impuestos indi­
rectos a los productores); e) que existen otros impuestos que s610 muy
difzcultosamente pueden ser trasladados (p.ej., los impuestos directos
sobre profesionales o agricultores), sin que ello sea imposible (talla
opinión de Maurice Duverger, Instituciones financieras, Barcelona,
1960, p. 118).
6.3. Fenómenos de la noticia, percusión, traslación,
inci!lencia y difusión.
Como paso inicial para introduCirse en el estudio de los efectos
economlcos del impuesto, es necesario considerar la existencia de dis­
tintos momentos en el proceso de repartición de la carga. Por razones
de simplificación y sistematización, diversos autores individualizan los
fenómenos en la forma que examinamos a continuación:
6.3.1. Noticia.
Este efecto se produce cuando la población se entera, olfatea o
sospecha que se va a crear o modificar (en forma más gravosa para los
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 227
contribuyentes) un cierto impuesto. Puede ser por trascendidos o anun­
cios de los medios de comunicación, por rumores o por infidencias, pero
lo cierto es que cunden la alarma y la consiguiente conclusión del futu­
-YO contribuyente de que será conveniente modificar su conducta, a los
efectos de no quedar encuadrado en el presupuesto de hecho al que el
legislador se dispone a enlazar el nacimiento de una obligación tributaria
Si ello es imposible, al menos tratará de que los efectos se reduzcan al
máximo admisible.
Entre las conductas a presentar, las hay de diverso tipo. Por
ejemplo, los consumidores tendrán tendencia a acaparar aquellos bie­
nes que luego se volverán más caros por la futura existencia de un
impuesto que aumentará su precio. Si se intuye la existencia de un
futuro impuesto que gravará la tenencia de automóviles lujosos, avio­
nes o embarcaciones, algunos propietarios tratarán de venderlos o de
trasferirlos antes de quedar encuadrados en tal impuesto. Los empre­
sarios pensarán -y eventualmente ejecutarán, si la sospecha de un
nuevo impuesto parece fundada- diversos movimientos, como despla­
zamientos de sus centros de producción dentro del país o incluso en
forma internacional También la noticia podrá tener efecto en futuros
planes de incorporación de mano de obra, adquisición de tecnología o
inversiones en general.
6.3.2. Percusi6n.
Es el acto por el cual el impuesto recae sobre el "contribuyente
de jure", o sea, aquel que debe pagar por designación y coacción legis­
lativa. Si este contribuyente soporta efectivamente el peso del impues­
to, se dice que el contribuyente percutido (contribuyentedejure) es
también el contribuyente incidido (contribuyente de facto), ya que no
se verifica la traslación del impuesto.
Lo anterior significa que la percusión indica el momento en que
el impuesto recae sobre el contribuyente designado por la ley como
obligado tributario, y por tanto es un fenómeno jurídico. Se habla tam­
bién de "impacto", queriendo expresar la idea de que el impuesto "cho­
ca" con algo o con alguien, lo cual se identifica con el resultado inme­
diato de colisionar una persona con el punto donde la ley colocó la
exacción.
Los economistas prestan también atención al fenómeno, ya que
el hecho no tiene solamente un resultado jurídico.
El pago del impuesto impone al sujeto --contribuyente de jure­
la necesidad de dispon3r las cantidades líquidas para pagarlo, lo cual a
veces involucra también la necesidad de acudir al crédito en sus diver­
sas formas. Todo ello trae consigo consecuencias en la conducta eco­

228 H~CTOR B.VILLEGAS
nómica del contribuyente y alteraciones en el mercado. La percusi6n
es, pues, de por sí, un efecto económico del impuesto.
6.3.3. Traslación.
Producido el "impacto», quien lo ha sufrido, que es el contribtt­
yente de jure. trata de ti:"&.sferir .::. otro la carga impositiva que sopor­
tó. Si logra el resultado desef:'.do, t.·aspasa el peso del impuesto al con-.
tribuyente de facto y se produce el f':lnómeno 'intermedio denominado
traslación, al cual ::i 3!-tOS asignan también el nombre
de repercus;ón.
Esta trasferencia, CúffiO fenómeno purament0 económico y sin
impacto e incidencia, ccnespondi"...l do al primero lli ~Tga inicial y al
injerencia dellegisladür, está obviamente gobernada exclusivamente
segundo la definitiva del impuestú.
por la e c o n o m í a . '
Así, pues, el impacto de un impuesto 10 recibe la persona que
Si, al contrario, se rea]jza una intervención legislativa (como en
el caso del IVA, que recién vimos), el fenómeno pasa a ser un institUtO
distinto, regido por el derecho.
La traslación económica se puede producir de dis~¡ntas formas y
ofrece diversas variantes, pero en todos los casos es necesario que haya,
entre el contribuyente dejure y el contribuyeL'te de facto, una
transacción en cuyo precio se pueda efectuar la trasferencia. El ejem­
plo típico es el del productor gravado por un impuesto que trasmitenl
consumidor aumentando el precio del artículo que le vende.
De lo anterior se desprende que la traslación impositiva se realí­
za mediante la alteración de los precios y se parte comúnmente de la
libre formación de ellos, aun cuando en casos muy especiales también
se puede operar con precios regulados (ver Welinder Carsten, Tras/(J·
ción y efectos impositivos, en Gerloff-Neumark, Tratado de finanzas,
El Ateneo, Bs. As., 1961, t. 2, p. 315).
A partir de los estudios de Seligman, la traslación ha sido enten­
dida como el proceso de defensa fiscal mediante el cual (permaneciendo
inalteradas las demás condiciones económicas) el sujeto jurídico del
impuesto traslada o repercute sobre otra u otras personas la cargl¡l
fiscal recaída en él, de forma que permanezcan invariables su renta y
su patrimonio (ver: Günter Schmolders, Teoría general del impuesto,
Madrid, 1962, p. 123).
6.3.4. Incidencia.
Esta etapa se realiza cuando una persona se hace efectivamente
cargo del impuesto, vale decir, cuando adquiere el carácter de contri­
buyente de facto o incidido.
Se suele explic~r gráficamente esta situación diciendo que el im­
puesto "viene a descansar finalmente" en la persona que 10 soporta.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 229
La incidencia se puede producir de dos formas:
a) por vía dir:eet2, el contribuyente iiejure no tras­
lada la carga del impuesto y se convierte también en contribuyente
incidido;
b) por vía indirecta, cuando dicho contribuy~ntE; de jure lo­
gra, mediante algtU10 de los procedimientos de la tr9.sla!!ión, hacer re­
percutir la carga del impuesto en otra persona, quien Ée· convierte así
en contribuyente de fa:;,?o o incidido.
Los estudiosos del r.eLna, siguiendo a Seligman, distrrlguen gene­
ralmente ciertos aspectos qU.e considermn básicamente diferentes en el
proceso de traslación. En primer marcan una di3inúlitud~mtre
hace el pago al gobierno; pero si, como resultado del impuesto, la perso­
na que recibió el impacto eleva los precios, la víctima final de 3se alza
de precios será la que soporte la incidencia.
Cierto es que, como dice Griziotti, la incidencia del tributo se
debe diferenciar de otros sacrificios, que son las consecuencias del im­
puesto, tales como la reducción de consumos o de ahonos, el aumenr,'.)
de esfuerzos y de trabajo y la reducción de beneficios por disminuci·5n
de la producción (autor y ob. cits., p. 24).
No obstante, no podemos menos que aceptar que, en la fase de la
incidencia, el sujeto económico tiene reacciones provocadas por la dis­
minución definitiva de recursos líquidos cuando los impuestos llegan
al grado de ser absolutamente intrasladables Y si la carga fiscal ES
*
periódica. Ante ello, queda en peligro la propia rentabilidad del sujeto,
quien se esforzará, entonces, por compensar la pérdida de liquidez y de
rentabilidad. La primera medida que adopte será, probabltlmente, la
reducción de los costos de pr•..;ciucción.
Si ello no es suficiente, la empresa intentará incrementar su pro­
ductividad para adaptarse mejor al mercado. Esto lleva a algunos au­
tores como Günter Schmolders a sostener q\le la imposición opera como
estímulo, puesto que la adaptación al mercado implica, por ejemplo,
mejorar la calidad de sus productos y, sobre todo, modernizar los pro­
cedimientos de venta mediante la publicidad y la investigación de mer­
eados, tal como ya se hace en la actualidad del mundo globalizado por
influjo de la competencia. Esta teoría resulta un tanto audaz y puede
parecer paradojal (ver autor y ob. cits., p: 193), aunque autores presti­
giosos como Dino Jarach aceptan la posibilidad de este proceso. Sostie­
ne este autor que si la incidencia es sufrida por una empresa ésta
mejorará -si puede-- su estructura productiva y raCionalizará sus
procesos, con el fin de disminuír sus costos y compensar, de esta mane­
230 HÉCTOR B.VILLEGAS
'l".
ra, la disminución de sus ingresos o de su capital (autor cit., Finanzas
públicas ... ,ob. cit., p. 339).
Sin embargo, y con refer~cia a esta última tesis, la posibilidad
de que la creación o el aumento de impuestos incentive la producción
requiere de ciertas condiciones, ya que no siempre habrá posibilidades
para una mayor productividad o mejoras en la calidad. De todas mane­
ras, en la época que hoy nos toca vivir, aspectos tales como la investi­
gación de mercados y publicidad adoptados han pasado a ser elementos
insustituíbles para mejorar las ventas. Parece, entonces, excesiva la
crítica de Griziotti que tilda estas doctrinas como ilusorias (autor cit.,
Principios ... , ob. cit., p. 97), ya que también se ha operado un avance
técnico increíble en cuanto a la eliminación de derroches y defectos en
los métodos de fabricación. Por supuesto que esta impecable tarea cum­
plida por máquinas y robots contribuye al desempleo, pero ése es un
problema ajeno al que ahora examinamos.
De todas maneras, reiteramos que todos estos efectos se mueven
dentro de la probabilidad, ya que no es absurdo ni descartable que
ocurra exactamente lo contrario y que los incididos con impuestos
intrasladables no se sientan estimulados a mejorar su eficiencia, sino
que, al contrario, tiendan a emigrar hacia países fiscalmente más be­
névolos o a realizar maniobras evasivas.
6.3.5. Difusron.
Es la irradiación en todo el mercado de los efectos económicos del
impuesto mediante lentas, sucesivas y fluctuantes variaciones, tanto
en la demanda como en la oferta de mercaderías y en los precios. Como
consecuencia del impuesto se verifican variaciones en los consumos, en
las producciones y en ei ahorrO.
El presente concepto es bastante ambiguo, quizás por la diferente
forma en que lo tratan y denominan los financistas o, tal vez, por los
muy distantes alcan~es que le asignan.
En algunas oportunidades, se considera esta expresión como"re­
percusión indefinida", con lo cual se tiende a la negación del consu­
midor final, según veremos enseguida. Esta concepción es descartada
de plano por la genElralidad de los especialistas que no admiten la posi­
bilidad de la inexistencia de un consumidor fmal.
Tampoco suele haber coincidencia con los nombres que se le asig­
nan a la difusión, e incluso hay dudas de la propia existencia del fenó­
meno como autónomo de los restantes. Cesare Cosciani habla simple­
mente de "consecuencias de la incidencia" (autor cit., Principios de
ciencia de la hacienda, Madrid, 1960).
Ursula Hicks distingue entre incidencia formal (trasferencia
al Tesoro público de una parte de la renta de los particulares) e inci­
'"
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
23~
dencia efectiva (ef{ective incidence), consistente en el conjunto de
ajustes económicos resultantes de la implantación de un determinado
impuesto. La incidencia formal es lo que hemos denominado simple­
mente incidencia en páginas anteriores, mientras que la incidencia
efectiva es el resultado de lo que acabamos de llamar difusión del im­
puesto (ver autora y ob. cits., ps. 148 y ss.).
Richard y Peggy Musgrave tampoco aceptan la difusión, ya que
adoptan otro esquema, en donde tampoco son utilizados los conceptos
que hemos venido describiendo. Aprueban el esquema conceptual, se­
gún el cual la creación o el incremento de un illlpuesto produce el im­
pacto en el contribuyente de derecho. Pero, en adelante, se centran en
el estudio de la incidencia, brindando conceptos alternativos de ésta y
conectando sus efectos con los cambios y ajustes que se van operando
en el mercado. Este último análisis coincide con la idea de difusión,
pero en ningún momento se emplea tal denominación (autores y ob.
cits., ps. 290 y ss.).
Pareciera que la teoría de la difusión se inició en 1801, cuando
Nicholas Canard divulgó su pensamiento sobre el punto. Canard sos­
tuvo que la aplicación de un impuesto es algo semejante a sacar sangre
de una de las venas del ser humano; aun cuando se saque de una sola
vena la pérdida la sufre todo el cuerpo, debido a la circulación de la
sangre. Análogamente, los impuestos se esparcen en todo el sistema
económico, merced a las transacciones que realizan los sujetos econó­
micos (la teoría es citada por Edwin Seligman, Shifting and incidence
in taxation, 41 ed., Nueva York, ps. 159 y ss.).
El economista norteamericano David Wells explicó esta teoría
sosteniendo que impuestos aplicados "de una manera uniforme sobre
cosas de la misma clase debido a las leyes de la competencia, la oferta
y la demanda, ya los intermediarios que se encuentran en todas par­
tes, se distribuirán, percutirán y repercutirán hasta un grado remoto,
hasta que, finalmente, caigan sobre todas las personas, no en propor­
ción a su respectivo consumo de un terminado artículo, sino en propor­
ción a lo'que'cónsuman dentro del consumo general de la comunidad
gravada con el impuesto" (autor cit., Theory and practice oftaxation,
Nueva York, 1911, p. 584, ob. cit por Groves, Finanzas públicas, ob.
cit., p. 163).
La teoría conduce a la conclusión de que la carga impositiva ter­
mina por no ser soportada por nadie.
En esta tesis (recordemos que Canard escribía en 1801), este
economista continuaba su ejemplo agregando que la vena sangrada no
se empobrece más que las otras después de la extracción, y que igual
ocurre con la ganancia que el impuesto capta en una rama de la activi­
dad económica: la ganancia de otra rama afluye inmediatamente para
,
 232 HÉCTOR B. VILLEGAS
restablecer el equilibrio. De tal manera, la carga impositiva finaliza
siendo nula, si bien es cierto que el equilibrio necesita tiempo para
restablecerse. Alguna vez se puso e] ejemplo de la piedra que cae en el
estanque. En el momento del impacto, se producen ondas concéntricas,
que disminuyen a medida que se van alejando, hasta quedar nueva­
mente el estanque sin movimiento de sus aguas. Según Harold Groves,
si esta teoría fuera cierta, no habría para qué discutir los prificipios de
la traslación, ni mucho menos estudiar los demás intrincados proble­
mas económicos que acarrean los impuestos (autor y ob. cits., p. 163).
Lo cierto es que, en la actualidad, pocas personas aceptan lainterpre­
tación de Canard. Esto significa que pennanece subsistente un incidi­
do final que de una u otra manera sufre una reducción de su renta
real. Sus conductas futuras, que ya veremos, afectan gradualmente a
toda una serie de agentes económicos en condiciones variables, según
el estado de la competencia y la situación del mercado.
Sentado lo anterior, observamos las diferencias entre traslación
y difusión. La primera tiende a la eliminación de la carga fiscal del
deudor legal, en tanto, la difusión reduce la renta real (o, eventua]­
mente, el patrimonio) del contribuyente final. Además, éste no desea
las consecuencias de su forzada conducta de adaptación; por lo contra­
rio, la traslación consiste en un acto deliberado (conf. Lucien Mehl,
Elementos de ciencia fiscal, Barcelona, 1964, p. 243).
Ubicados en la necesaria existencia del incidido final y en la dis­
minución de su renta, podemos presumir que éste tomará medidas
respecto de sus consumos, de sus ahorros o de su producción, lo cual, a
su vez, producirá una serie concatenada de efectos en el mercado.
Si el incidido fmal decide reducir sus consumos, esa disminución
actuales sin demasiadas protestas de los contribuyentes, en la medida
significará una reducción de ]a demanda de bienes o servicios, lo cual
en que, aun siendo incididos fiscales, han podido ir ajustando sus acti­
obligará a los productores a bajar los precios de sus mercaderías o las
vidades a esa carga. Quizás esto resulte un espejismo y sea el resulta­
remuneraciones de sus servicios y a disminuír ]a utilidad o beneficio
do de las refinadas conductas evasoras que hoy se observan, o posible­
por la venta de bienes o producción de servicios.
Merded al proceso de la difusión del impuesto se producen, por
tanto, modificaciones en los precios de los bienes yen las remuneracio­
nes de los servicios, y las rebajas de precios pueden compeniar, a] me­
nos en parte, el sacrificio de los incididos finales.
Puede suceder, en otra alternativa, que el incidido fina] resuelva
mantener sus consumos, pero modificar sus hábitos de ahorro e inclu­
so recurrir a sus reservas dinerarias (esto dependerá del mayor o me­
nor nivel de ingresos de los contribuyentes). Estas circunstancias tie­
nen también efectos que se difunden. En efecto, al disminuír e] monto
de los ahorros habrá menos dinero disponible para ]a inversión, ]0 cual
equivale a menos dinero o menos capital disponible para quienes pro­
ducen bienes y servicios. La escasez de dinero provoca un aumento de
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 233
]a tasa de interés, lo que, por su parte, significa un incremento de los
costos de producción y, por tanto, un aumento de los precios de los bienes
y de las remuneraciones por los servicios. En este caso, es aun mayor
el sacrificio de los contribuyentes de hecho.
Una posibilidad distinta se produce si el impuesto induce a los
contribuyentes a aumentar la producción o a perfeccionar sus méto­
dos para alejar la carga tributaria o soportarla mejor. Al haber mayor
oferta disminuyen los precios, y los sacrificios de. los contribuyente., de
hecho pueden quedar en alguna medida compens.ados.
Respecto de este último aspecto, remitimos a 10 que antes dijimos
sobre impuestos que estimulan la producción, cuestión ilusoria segllil
algunos, pero que no pocos autores consideran viable.
En conclusión, la concepción más aproximada de la difusión es la
del "conjunto de fenómenos mediante los cuales los efectos del impuesto se
propagan a través de toda la economía" (Lucien Mehl, ob. cit., p. 243).
Y no podemos dejar de advertir que, no obstante las criticas leta­
les que recibió la teoría, tal como la concebía Canard, no dejaba de
tener algo de verdad. Es innegable que los impuestos no resultan tan
traumáticos cuando los contribuyentes se han "acostumbrado a ellos",
ante 10 cual resulta cierta una de las premisas de Canard ("Tout lJÍ'dlle
impot est ban et taut nouvell impot est mauvaix").
Es seguro que los hombres de negocios siempre protestarán, tan­
to por la incertidumbre de los impuestos futuros, como por la de sus
impuestos presentes. Sin embargo, cargas fiscales que en otras épocas
hubieran parecido imposibles de soportar y que los hacendistas clási­
cos hubieran repudiado se han implantado en los sistemas tributarios
mente se trate de un fenómeno psicológico.
7. FORMAS DE LA TRASLACIÚ¡'¡.
Se pueden fonnular algunos principios o reglas, que en manera
algUna son rígidos e invariables, sino, al contrario, sujetos siempre a
la concurrencia de otros factores económicos, pero que llevan cierto
grado de posibilidad de realización.
7.1. Traslación hacia adelante.
La traslación hacia adelante recibe diversos nombres en la doc­
trina. Se la suele denominar "protraslaciónj y támbién progresi­
va (progressive, shifting). i
234 HÉCTOR B. VILLEGAS
'1.
Es aquella que sigue la corriente de los bienes en el circuito eco­
nómico. Tal es 10 que sucede cuando el contribuyente de jure logra
aumentar los precios de sus mercaderías, o bien las remuneraciones
que se le deben pagar por sus servicios, en forma tal que dicho incre­
mento en los precios o remuneraciones cubra el peso del impuesto. En
consecuencia, será quien compre su mercadería o quien pague sus servi­
cios el que efectivamente soporte la carga del impuesto que ha percutido
sobre el contribuyente dejure. Merced a esta circunstancia, la trasla­
ción hacia adelante sólo puede ser realizada por quien asume el carác­
ter de vendedor de un producto o locador de un servicio, en detrimento
del comprador o locatario.
Se cree que este tipo de traslación tiene lugar principalmente en
el campo de las industrias de trasformación, en el cual un artículo
sigue un proceso que se inicia en el productor de la materia prima y
termina en el consumidor.
7.2. Traslación hacia atrás.
Esta segunda modalidad se designa también con el nombre de
"retrotraslación" o traslación regresiva (regressive, (orward
shifting).
Contrariamente a lo anterior, es aquella que sigue el proceso in­
verso al de la corriente de los bienes en el circuito económico, y se
configura cuando el contribuyente de jure logra trasferir el peso del
impuesto a sus proveedores, lo cual se puede obtener mediante una
reducción de los precios de las mercaderías o materias primas sumi­
nistradas por estos últimos. En consecuencia, y a la inversa de lo que
ocurre con la traslación hacia adelante, la traslación hacia atrás sólo
es practicable por quienes asuman el carácter de compradores o
locatarios de servicios. Por ejemplo, un impuesto que grave la manteca
puede determinar que el fabricante pague precios más bajps al granje­
ro que le vende la leche. Puede también ocurrir que la carga del im­
puesto se traslade a otros factores distintos de la materia prima. Cabe,
por ejemplo, que un patrón se des~argue de los impuestos reduciendo
los salarios de sus obreros. Ordinariamente, el patrón suele hacer esto
únicamente en la medida en que el impuesto representa una dificultad
seria para su negocio. No obstante, en alguna ocasión, como la de apor­
tes excesivos exigidos por la Ley de Seguridad Social, se puede reducir
la demanda de mano de obra como consecuencia de la contribución, de
lo cuál han de resultar, lógicamente, la desocupación y la reducción de
salarios.
Estos factores de la producción que resultan perjudicados vienen
a hacer las veces de sustitutos de los incididos por el impuesto.
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 235
No obstante, la retrotraslación presenta mayores dificultades que
la protraslación. En primer lugar, porque la relación entre comercian­
tes y productores por un lado, y entre proveedores o asalariados por el
otro, suele ser de igual a igual (aun los granjeros se agrupan en coope­
rativas o entidades rurales). De ahí que estos últimos estén respalda­
dos en la discusión al igual que los comerciantes y productores, ya que
sus organizaciones profesionales son tan fuertes como las de éstos. En
segundo lugar, porque la traslación hacia atrás es más visible que la
traslación hacia adelante, sobre el cliente. A pesar de todo, la coyuntu­
ra económica puede hacer posible una traslación hacia atrás; ocurre
bastante a menudo, en detrimento de los agricultores que venden sus
productos a intermediarios.
7.3. Traslación lateral u oblicua.
Se da esta situación cuando el contribuyente de jure trasfiere el
peso del impuesto a sus compradores o proveedores de bienes diferentes
de aquellos que fueron gravados con el tributo.
Se trata de compradores o proveedores de otros artículos distin­
tos de los gravados por los nuevos impuestos, pero que son producidos a
costos conjuntos con los de las mercaderías o servicios gravados (p.ej.,
nafta y aceite combustible), o bien, que son complementarios en los
procesos de producción respecto de los bienes o los servicios gravados
(p.ej., instalaciones accesorias que producen mayor eficiencia en los
artículos fabricados, pero de las cuales es posible prescindir).
7.4. Otras modalidades de traslación.
La traslación es simple cuando se cumple en una sola etapa.
Una persona trasfiere a otra el peso impositivo y esta últimá sufre la
carga sin poder trasladarla. Por ejemplo, un impuesto que grave la
venta de pollos y que el productor trasfiera sin intermediario a los
consumidores finares que resultan incididos.
En la traslación de varios grados, el contribuyente de {acto
trasfiere a otro contribuyente de {acto la carga impositiva, y este últi­
mopuede pasarla sucesivamente a otros adquirentes. Esto significa
que no sólo puede trasladar el contribuyente de derecho sino también
los contribuyentes de hecho. Así, un impuesto que grave al fabricante
de cigarrillos se puede trasladar al mayorista, por éste al minorista y
por éste al consumidor, todo ello en la forma de precios más elevados
que los que habrían regido sin el impuesto.
La traslación es aumentada cuando el contribuyente de jure
traslada el impuesto con exceso aumentando sus beneficios, o sea, va­
liéndose del impuesto para incrementar sus ganancias. Naturalmen­
 236 HJl!CTOR B. VILLEGAS
te, estas ganancias derivadas del impuesto dependen de las condiciones
del mercado.
Otra clasificación tiene en cuenta la intención legislativa sobre el
efectivo peso del impuesto. De este modo, se considera que la traslación
es intencional cuando ella es expresa y obligatoriamente dispuesta
. por la ley. Así ocurre cuando en la;; sucesivas trasferencias del bien se
va afiadiendo en forma discriminada el impuesto que paga cada etapa,
hasta fmalmente recaer teda la tlil",g", an al consumidor final, aunque
en este caso, generalmente, sin discriminación. Así sucede en el im­
puesto al valor agregado.
Si, al contrario, la trasferancia no es dispuesta ni exigida por el
legislador (aun cuando éste la prevé), la traslación es no intencional,
como ocurre, por ej.;¡mplo, con ei impuesto interno a los cigarrillos,
donde se sabe que si el mercad0 lo permite cargará con la mochila
impositiva quien se fílma los cigarrillos.
Hay otro Impuesto de traslación no intencional, en el cual, si bien
el traspaso no se prohíbe, tampoco está previsto por el legislador. Tal
es el caso de la trasferencia del impuesto inmobiliario del propietario al
inquilino mediante lo que dispone el contrato.
8. FACTORES QUE INFLUYEN Y SON INFLUÍD08 POR LA TRASLACIÓN.
En el estudio de los fenómenos económicos de los impuestos he­
mos visto la importancia de la traslación de la carga del impuesto, que
produce efectos microeconómicos relacionados con la distribución de la
renta y la repartición de los recursos. También origina efectos
macroeconómicos sobre el nivel de capacidad contributiva, empleo, pre­
cios y crecimiento (conf. Richard y Peggy Musgrave, Hacienda públi·
ca, ob. cit., p. 285).
Reconociendo que sólo podremos dar una idea sumaria y aproxi­
mada, examinaremos los factores que coadyuvan para q1,le la trasla­
ción se produzca o se evite y, a su vez,la influencia que tal fenómeno
tiene sobre los distintos aspectos de la economía. Estos factores pueden
ser estructurales o coyunturales. Los primeros los tomamos como
inmodificables (no obstante su alteración en periodos generalmente lar­
gos), mientras que los segundos son, según surge de su propia defini­
ción, variables. Alguna doctrina, inspirada en Griziottf; "Considera un
mercado en situación estática, esto es, aislándolo de todas las fuer­
zas económicas que puedan traer perturbaciones y considerando sola­
mente la influencia ejercida por el impuesto, y un mercado en situa­
ción dinámica, que incluye la ~istencia de fuerzas ~ue dominan la
trasformación de las estructuras económicas y dan lugar a cambios,
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 237
como es el caso de los auges y las crisis (ver Griziotti, Principios ... , ob.
cit., ps. 89 y ss.).
9. MERcADO EN SITUACIÓN ESTÁnCA.
No es tan sencillo colocarse en la posición de Griziotti y prescin­
dir de todas las fuerzas económicas que puedan causar perturbaciones.
El resultado no puede ser sino un catálogo a1teraativo de supuestas
reacciones de la economía ante la existencia o creación de impuestos.
Adviértase que los objetivos son muchas veces incompatibles en­
tre sí, lo que se reflejªop.n los instrumentos impositivos para obtener­
los. Además, muchos acont¿;d~ieTlt.os suelen suceder al mismo tiem­
po, pero no pueden ser estudiados al mismo tiempo.
Ante tal situación, es necesario establecer las reglas de juego y
dejar en claro las suposiciones que operan como condiciones
para que los efectos funcionen de la manera a describir. Entre ellos,
seleccionamos los que creemos más importantes:
1) Que el mercado actúa en sus distintas modalidades (libre con­
currencia, monopolio, oligopolio), con todos los agentes de la economía
comportándose en forma racional.
2) Que la economía se halla en un cierto equilibrio y alejada de
una prosperidad ascendente o de una crisis descendente.
3) Que se mantienen relativamente estables variables tales como
la distribución de la renta, la adjudicación de los recursos, el empleo,
la población, el producto bruto interno y la inversión.
4) Que los impuestos han sido correctamente legislados en cuan­
to a su naturaleza, campo de aplicación y alícuota.
5) Que esos impuestos se determinan y recaudan normalmente.
6) Que no hay fraude (o, si lo hay, es ínfimo) y que el contribu­
yente sólo intenta escapar del impuesto mediante traslación o econo­
mía de opción.
10. EFEcTos SEGÚN LAS CONDICIONES DEL MERCADO.
10.1. Mercado de libre competencia.
Este tipo de mercado presupone suficiente cantidad de producto­
res del mismo bien o servicio, de manera tal que ninguno de ellos pue­
da influÍr en los precios del mercado, y. además, libertad en la indus­
tria para entrar en ella o salir.
En tal situación,los precios de los bienes y las remuneraciones
por servicios son establecidos por la ley de la oferta y la demanda. El
238 H~CTOR B. VILLEGAS
'1.
productor de los bienes y de los servicios en un mercado de tales condi­
ciones no puede, por tanto, modificar libremente los precios ni las re­
muneraciones. En ambos casos, él deberá aceptar a los señalados por el
mercado, pudiendo tan sólo accionar sobre la oferta, es decir, dando a
ésta una mayor o menor amplitud.
Conforme a esa premisa que caracteriza a todo mercado de libre
competencia, algunos autores deducen que, ante la aplicación de un
impuesto, el productor o empresario no podría alterar sus precios o sus
remuneraciones, o sea, debería soportar la carga de dicho impuesto sin
trasladarlo hacia adelante (conf. Martín, ob. cit., p. 166).
Otros especialistas sostienen que si el régimen es de concurren­
cia perfecta el precio de mercado tiende a un mínimo, de m~efa que
la empresa no realiza beneficios extraordinarios. Siendo un elemento·
del costo, el impuesto sobre la producción se trasfiere ampliamente a
los compradores, especialmente a largo plazo. Lo mismo ocurrirá en el
régimen de concurrencia imperfecta, ya que el costo del productor
peor situado y cuya oferta resulta, con todo, necesaria, es el que deter­
mina el precio de mercado (ver Lucien Mehl, Elementos de ciencia
fiscal, ob. cit., p. 251).
Esta última teoría incluye el indispensable análisis del produc­
tor marginal, es decir, de aquel que produce a mayor costo obteniendo
un mínimo de ganancia. Si la ganancia del productor es la mínima, es
forzoso que traslade el impuesto, pues de lo contrario dejará de obtener
ganancias y no seguirá produciendo. Al trasferir este productor margi­
nal el impuesto, también 10 hacen los que obtienen ganancias superio­
res al mínimo (ver Villegas, Curso ... , ob. cit., p. 82).
Estos fenómenos presentan variaciones, conforme se trate de pro­
ductos o servicios según tengan demanda elástica odemanda rígid-a.
Se dice que la demanda es elástica cuando sufre modificaciones
si S6 alteran los precios. Menos demanda si el precio es mayor e, in­
versamente, más demanda ante precios más bajos. Es rígida en el
caso de que no se modifique ante alteraciones de precios.
Si la demanda de un producto es rígida, por corresponder a la
satisfacción de necesidades ineludibles (el pan, el vino, la carne, las
legumbres, etc.), el consumidor no tiene la posibilidad de renunciar a
la compra del producto aunque la incorporación del impuesto a su pre­
cio 10 eleve. La traslación es casi siempre posible en los productos de
alimentación, siempre que no se trate de poblaciones en extrema indi­
gencia. En cambio, si la demanda es elástica, ya que el consumidor
puede renunciar fácilmente al producto, la traslación encuentra una
resistencia mucho mayor; es más dificil para los libreros, floristas,
fotógrafos, etc., trasladar los impuestos sobre el consumidor (conf.
Duverger,Instituciones ... ,ob. cit., p. 121).
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
239
Por el lado de la oferta, si ésta es rígida, ya que se trata de
mercaderías de conservación dificil, el vendedor tendrá dificultad para
aumentar el costo ante el impuesto, ya que si la demanda disminuye
deberá conservar los productos en su poder, con el peligro de su deterio­
ro o debiendo áfrontar el costo del almacenamiento. El ejemplo más
notorio es el de la agricultura no organizada en forma de gran empre­
sa. En ciertos casos, el agricultor no tiene la posibilidad o los medios
económicos para almacenar sus productos perecederos, y ante sus ne­
cesidades de dinero (y sólo a veces ayudado por créditos bancarios), se
ve obligado a vender absorbiendo el tributo.
10.2. Mercado de monopolio.
Este tipo de mercado (y el del oligopolio que después veremos) ha
sido fuertemente favorecido por la globalización, sobre la base de la
cual las inversiones directas en el extranjero por empresas multinacio­
nales se multiplicaron por diez entre 1950 y 1980. El afán de los distin­
tos países (especialmente de aquellos en vías de desarrollo) por atraer
inversión extranjera la ha tomado muy dinámica, y ha llevado, entre
otras cosas, a que las empresas multinacionales, de poderío creciente y
constante, prescindan de las fronteras geográficas del país y tiendan a
autointegrarse cada vez más, tanto vertical como horizontalmente. Su
dominio de los mercados se comienza a tomar inexorable y sólo pasa a
ser cuestión de tiempo. La estrategia generalmente se inicia cuando,
mediante la política de alianzas o fusiones, las multinacionales pene­
tran en el mercado con el nombre o en conjunción con una empresa
local minoritaria. De tal manera, inician su proceso de dominación del
mercado, a veces eliminando a los competidores hasta quedar en sole­
dad; en otras oportunidades, logrando ese mercado de monopolio (gene­
ralmente temporario) como consecuencia de la privatización de empre­
sas públicas, o bien, ocasionalmente, quedando en compañía de otros
pocos gigantes de similar poderío sin que falten las concertaciones en
políticas de precios, como, por ejemplo, el caso de las petroleras en la
Argentina. El primer caso configura el monopolio, y el segundo, el
oligopolio. E!?() no quita que, en algunas ocasiones, se entablen feroces
luchas entre los competidores (recordemos la guerra de las bebidas
cola ola: de loiédidcóiántés iniciada por NutraSweet) en las cuales las
acciones de algunas empresas se encaminan no sólo a defender sus
mercados sino también a evitar la supervivencia de sus competidores r
mediante guerras de precios y otros artilugios que, mientras duran,
benefician a los consumidores (el beneficio Ímaliza ante el triunfo de
alguno de los colosos). Aunque ya nos referimos a algunos de estos
temas en el capítulo Ul, conviene repasarlos ahora que examinaremos
las distintas modalidades de mercados.

240 HÉCTOR B. VILLEGAS
El monopolio se configura cuando un solo empresario o produc­
tor constituye toda la industria de ese ramo. Este concepto requiere de
dos condiciones: a) que el empresario o productor monopolista fabrique
mercaderías o bienes o, en su caso, produzca servicios que no tienen
sustitutos; b) que otros empresarios o productores no puedan, noJes
convenga o estén impedidos legalmente (caso de los monopolios legales,
p.~., por privatizaciones) para fabricar las mercadel'ias o producir los
servicios de la empresa monopolista.
En tal situación, el empresario monopolista trata de lograr la
mayor utilidad en el menor tiempo posible, con lo que alcanza el deno­
minado beneficio óptimo mediante los precios de sus bienes o las remu­
neraciones de sus servicios. Teniendo un control absoluto de la oferta.
o sea, de 19. cantidad de bienes o servicios producidos, el monopolista
puede también determinar el precio o remuneración que le permita
obtener ese beneficio óptimo.
A primera vista, pareciera que el monopolista no tiene inconve­
nientes en trasladar el impuesto a los consumidores alterando el precio
fmal. No obstante, a veces esto no ocurre, ya que el monopoJista, que
fijó el precio a voluntad para conseguir el punto ideal de obtención
del mayor beneficio (punto de Coumot), observa que si aumenta el
precio trasladando el impuesto tendrá menos compradores, ante lo cual
el beneficio disminuye. Esto no ocurre, sin embargo, con bienes o servi­
cios de demanda muy rígida (p.~., la electricidad). En conclusión, no
siempre será conveniente para el monopolista trasladar el impuesto,
pero no cabe duda de que lo hará si ello no resiente el número de de­
mandantes. La regla es que el impuesto es trasferible por parte de
quien puede imponer su voluntad en las transacciones. lo cual se gene­
raliza para todas las modalidades de mercado (ver Lucien Mehl.Ele­
mentos.... ob. cit., p. 252). Para algún autor, la traslación bajo condi­
ciones de monopolio tiende a ser menor que en un régimen de
competencia. dado que, durante la etapa del punto ideal del mayor
beneficio, el monopolista puede formar un "colchón" (beneficios sobran­
tes o extra) que le ofrece la posibilidad de absorber parte del impuesto,
especialmente cuando el ingreso promedio sigue estando por encima
del costo promedio o promedio de gastos, aun con el impuesto (ver:
Groves, ob. cit., ps. 176 y ss.). Sin embargo, no siempre es aSÍ, y el
monopolista que logra el ansiado colchón generalmente no deja de de­
sear un colchón más grande, mullido y cómodo.
10.3. Mercado de oligopolio.
La palabra "oligopolio" es un término formado con dos palabras
griegas, a la manera de la palabra "monopolio". Ésta significa etimo-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 241
lógicamente "venta por uno solo", en tanto que "oligas" se puede tradu­
cir como "poco". La conjunción de ambas ideas, formando la locución
"oligopolio", representa la noción de "venta por pocos". Según la defi­
nición que figura en el Diccionario de la lengua de la Real Academia
Española, se trata del "aprovechamiento de alguna industria o comer­
Cio por reducido número de empresas".
El oligopolio está situado en el lugar intermedio entre la libre
competencia y el monopoJio.
Su significado queda explicado no bien se ponen de relieve sus
características principales, a saber:
a) Hay un reducido número de vendedores, ante lo cual las polí­
ticas de producción y precio de cada uno de esos vendedores pueden
afectar el precio del mercado en su conjunto.
b) Cada empresa fabrica, produce o suministra un bien o servi­
cio igual (no necesariamente idéntico), de manera que, en líneas gene­
rales, en el mercado no puede haber a la vez más de un precio (o, a lo
sumo, pequeñas diferencias de precio).
e) Nadie priva a los oJigopolizadores de actuar con independen­
cia, pero no pueden ignorar la conducta de los competidores sin expo­
nerse a revanchas o represalias que pueden terminar en las feroces
guerras empresarias que vimos respecto de los monopolios. Por ejem­
plo, si una empresa baja el precio, esto influirá en una parte importa.."l­
te de los negocios de las demás empresas, que podrán tomar medidas
de desquite o librar batalla en otros ámbitos, como, por ~emplo, el de
la publicidad. Los oligopolizadores prefieren no entrar en contiendas y,
más bien, tienden al consenso (que no siempre se da).
d) Es difícil que nuevos competidores entren en la actividad, lo
cual lleva a que los beneficios de la privilegiada posición oligop6lica
permanezcan durante largos períodos. Esta dificultad para los nuevos
puede derivar de varills causas, entre eUas, que las empresa.~ que inte­
gran la actividad disponen en fuJ:m.a.~xc1usiva de algún récurso o privi­
legio esencial para ellas, como, por ejemplo, el caso de las empresas
telefónicas que se repartieron el mercado luego de que la empresa esta­
tal fue privatizada en la Argentina. .
Dadas estas condiciones, se obtiene el precio sumando las curvas
de costo marginal de las empresas componentes, con lo que se obtiene
la curva de oferta en el mercado. Esto actúa recíprocamente con la
curva de demanda para determinar el precio.
Una vez fijado el precio, si se da la posibilidad de que cada empre­
sa pueda bajar el suyo sin desatar un inconveniente collflicto empresa­
rial, posiblemente logre mayores ventas. Pero como son muY pocas las
empresas que explotan la actividad y cada una de ellas ocupa una par­
 242 HÉCTOR B. VILLEGAS
'1.
te importante del mercado, es probable que Wla siga a la otra en la
rebaja, con 10 cual serán escasos los beneficios que obtenga la primera.
El mismo razonamiento cabe si Wl impuesto que las afecta se crea o
aumenta. Si rula empresa eleva su precio trasladando el impuesto, las
restantes tenderán a hacer lo mismo, siempre que la demanda presen­
te algún grado de rigidez. Al contrario, si la demanda del producto es
moderadamente elástica (como en el caso de la telefonía celular en la
Argentina), los oligopolizadores pueden decidir absorber el impuesto y
el precio no variará, a menos que tal impuesto sea excesivamente gra­
voso, de manera tal que el costo marginal salga de la brecha del
oligopolio. En este caso, pareciera no haber otro camino que trasladar
total o parcialmente el impuesto, subiendo el precio del producto.
Un aspecto interesante de destacar en estos mercados es la incer­
tidumbre en que suelen caer sus integrantes. Cuando se produce el
efecto "noticia" (se proyecta o se sospecha la aparición de un nuevo
impuesto o el incremento de uno existente), y mientras se está en dicho
período de conjetura sin certeza, cunde también la falta de seguridad
sobre la reacción de los otros oligopolizadores. Cuando el impuesto o el
aumento se establece pasa a ser un gasto conocido con precisión, afec­
tando a todas las empresas integrantes, pero subsiste la duda de cada
una sobre el comportamiento de las restantes. Todo pasa a depender,
en primer lugar, de la elasticidad de la demanda, pero también influ­
yen otros factores, como el grado de interdependencia entre las empre­
sas, si las utilidades de los componentes de este mercado habían alcan­
zado su beneficio óptimo antes del impuesto, etc.
Para conc1uír, resulta evidente que la condición de ser integran­
te de Wl oligopolio es ventajosa y generalmente facilita la traslación de
la carga del impuesto, incrementando los precios y resultando los con­
sumidores quienes asumen el carácter de incididos, fenómeno que se
da cada vez con más frecuencia en el proceso de la globalización. Las
megafusiones que se apoderan del mercado llegan habitualmente a
acuerdos sobre precios, de tal manera que, en la realidad económica, la
situación pasa aa$emejarse ala del monopolio. Si ese acuerdo no se
produce, comienzan los dramas de los oligopolizadores, cuya estrate­
gia, antes que nada, consiste en adivinar de qué manera reaccionarán
los competidores (conf. Groves, qb.cit., p. 188),
11. EL COMPONENTE "oosros".
En el estudio de los factores que influyen en la realización de los
efectos económicos tiene considerable importancia la valoración sobre
si la producción de bienes y servicios se realiza a costos constantes,
decrecientes o crecientes.
. MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 243
I
a) Costos constantes. Se configuran en aquellos casos en que
cualquiera sea la cantidad de Wlidades producidas, el costo de cad~
Wla de ellas permanece constante.
La traslación, en este caso, depende de la mayor o menor elastici­
dad de la demanda, de la modalidad de mercado en que se esté actuan­
do y del tipo de impuesto de que se trate.
Si, por ejemplo, suponemos una demanda elástica, un mercado
de libre competencia y la creación o el aumento de Wl impuesto especí­
fico al consumo ($ 100 de impuesto por Wlidad en vez de $ 50 anterio­
res), el nuevo costo se agrega al anterior y el productor deseará trasferirlo
para no perder rentabilidad;.pero si sus competidores absorben el im­
puesto y mantienen el precio, este productor verá que su venta dismi­
nuye o desaparece. Ante ello, no le quedará otro camino que bajar su
precio al nivel del de los demás oferentes, con 10 cual, en definitiva,
quedará incidido y no se operará la traslación.
Todo 10 contrario sucederá ante casos de demanda rígida, en los
cuales, antes de que el equilibriO se establezca, los oferentes subirán sus
precios trasladando el impuesto.
b) Costos decrecientes. Se produce esta situación cuando, a ma­
yor cantidad de Wlidades fabricadas o suministradas, el precio unita­
rio de cada Wla de ellas desciende.
En este caso, si se crea o se aumenta Wl impuesto que este pro­
ductor debe soportar y estamos en Wl régimen de libre competencia, es
probable que, si la demanda es elástica, opte por aumentar su rendi­
miento en lugar de trasladar el impuesto. En tal caso, los menores
costos compensarán la carga impositiva adicional, y el negociante o
suministrador de servicios tendrá la ventaja de no haber perdido clien­
tela y de mantener su rentabilidad, no obstante que para ello ha debido
sacrificarse al cargar con el nuevo impuesto y tener que trabajar más
para conseguir la misma ganancia que antes. Al contrario, si la de­
manda de su producto o servicio es rígida (aWl aumentando los bienes
sumini"trados), será hora de que este comerciante afortWlado amplíe
~ús instalacicmes (si puede) y venda más bienes durante el mayor tiem­
po que pueda, tratando deformar el "colchón" del que habla Groves y
ante el peligro inminente de que Wl nuevo producto, más moderno,
más de moda o con mayor publicigad, lo deje sin sus clientes.
Además, cabecons'iderar que en esta producción a costos decre­
cientes la traslación está condicionada al aumento de la población (ya
que, aun con demanda rígida, la cantidad de demandantes puede lle­
gar a su techo), a mejoras tecnológicas (para que los costos sean cada
vez más decrecientes) y, como dijimos, a que no cambie el gusto de los
consumidores.
c) Costos crecientes. Es el supuestc de aquellos productores cuyo
costo crece con el aumento de la producción. Un ejemplo típico se da
 244 H~CTOR B. VILLEGAS
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 245
con las empresas mineras, que, para aumentar su rendimiento, deben
hacer significativos gastos en exploración para buscar nuevos yaci­ En general, el impuesto a la renta puede afectar el funciona­
mientos.
miento de la economía de dos maneras. En primer lugar, puede modi­
En una situación hipotética semejante a las anteriores, o sea, en ficar la oferta de factores de producción disponibles para las empresas
un mercado de libre competencia con demanda elástica, nuestro esfor­ mercantiles. En segundo término, puede hacer variar las decisiones de
zado productor se verá en similares condiciones al que opera a costos
las empresas y, de ese modo, la demanda de factores. Asimismo, tales
constantes. Por descontado que este elaborador tendrá razones más
efectos habrán de alterar el nivel de ingreso nacional, su composición y
que suficientes para trasladar el nuevo impuesto o el incremento del
distribución. Y taldS cambios no solamente son significativos de por sí
que ya lo gravaba de antes. En primer lugar, porque esta carga
para el bienestar económico, sino que, además, pueden trasformar el
impositiva adicional es un nuevo costo que se agrega a los que ante­
riormente tenía, y en segundo lugar porque, a diferencia del caso ante­ módulo de la distribución del propio impuesto (conf. autor cit., Análisis
rior (costos decrecientes), no podrá compensar la suba impositiva con económico de los impuestos, ob. cit., p. 179).
un mayor número de unidades elaboradas o servicios prestados, ya que Esta provechosa y tan bien lograa;S} síntesis de Due sobre los
eno producirá un segundo aumento en el costo. Si resuelve producir' múltiples efectos económicos que en un país determinado puede ocasio­
menos, tendrá menos impuesto e igual utilidad que cuando trabajaba nar el impuesto a la renta, es nada más que la introducción del capítu­
más. Sin embargo, si la demanda es rígida, las cosas cambian, y se lo undécimo de la parte tercera de su espléndida obra sobre el tema.
podrá seguir incrementando la fabricación de unidades o la prestación Está continuada por las 20 páginas del resto del análisis, y, posterior­
de servicios, así <:omo también trasladar el impuesto y subir su precio, mente, se sigue con el ex~mCiJ. dé. miS1ll0 impuesto pero sobre las socie­
a] contar con la probabilidad fundada de que éstos serán requeridos y dades de capital (32 páginas), donde, luego de bosquejar el actual im­
adquiridos. puesto a dichas entidades en los Estados Unidos, dedica largas páginas
Esta traslación, para que sea a largo plazo, está condicionada a a los efectos económicos.
variables semejantes a las que condicionan ]a traslación en el caso de Estas menciones son suficiente demostración de los dos m~ores
costos decrecientes, o sea al aumento de la población, a innovaciones métodos con que se puede estudiar los efectos económicos según el im­
en el aparato técnico (para disminuír o eliminar el aumento en el cos­ puesto de que se trate.
to) y a que no se opere un cambio en las necesidades de los consumido-­ El primero de ellos consiste en tomar el sistema tributario vigen­
res (p.ej., ello sucedería si la mayoría de los automovilistas que usan te en un cierto país en un momento dado y analizar, caso por caso, cuál
nafta resolviesen pasarse al gas). es el efecto de los impuestos que 10 componen, poniendo al desnudo las
De todas maneras, este tipo de actividad a costos crecientes pue­
múltiples oportunidades en que los resultados deseados se neutralizan
de plantear una cuestión de política fiscal. El gobierno deberá analizar
o anulan entre SÍ.
cuidadosamente si se trata de trabajos que deben ser incentivados para
El segundo método consiste en realizar el examen, no sobre un
beneficio general; de ser así, será sensato no crear ni aumentar im­
sistema tributario nacional determinado, sino sobre cuáles son las más
puestos a los productores a costos decrecientes. Casos típicos son el de
importantes consecuencias que se puede esperar de los impuestos usual­
la minería en general y el del petróleo, de importancia estratégica para
mente utilizados en la actualidad, que, salvo excepciones, son los com­
el país. Son esforzadas y onerosas producciones que deben ser alenta­
ponentes de la generalidad de los sistemas impositivos de los modernos
das y no desanimadas por el componente impositivo.
países occidentales. Ellos podrían ser, por ejemplo, el impuesto a las
rentas de las personas fisicas y de las sociedades (sustancialmente dife­
12. EFEcTos SEGÚN EL TIPO IMPOsrnvo. rentes entre sí, aunque lo.; reg>.:!le 1a misma ley), los impuestos que
gravan el patrimonio en su totalidad o aquellos que lo alcanzan de
modo parcial (p.ej., impuesto inmobiliario, a los automotores y a otros
Dice John Due que los impuestos a la renta violan el principio de bienes), impuestos específicos yad valorem a los consumos, impuestos
la rentabilidad económica y producen consecuencias económicas que a las ventas en sus distintas modalidades. especialmente el impuesto
no se considera deseables. Ante ello, sus ventajas al considerarlos como al valor agregado, impuesto a la trasmisión gratuita de bienes, im­
una de las herramientas más adecuadas para el bienestar económico puestos a la circulación económica, impuestos sobre los ingresos bru­
quedan, en parte, contrarrestadas. .
tos (en realidad, una modalidad retrógrada de los impuestos a las ven­
tas, pero muy utilizados en nuestro país a nivel promcial y comuna}),
246 I HÉCTOR B. VILLEGAS
I
impuestos aduane}o~ y a las actividades financieras, y gran cantidad
de impuestos al consumo recaudados mediante el sistema de la percep­
ción en la fuente (gravámenes al gas, la electricidad, las comunicacio­
nes, los espectáculos públicos, etc.).
Una vez seleccionado el elenco de gabelas más representativas y
redituables, el examen debe ser amplio, pausado y sin apuros si preten­
de ser total, aunque nada impide que se realicen investigaciones sobre los
efectos económicos de alguno o algunos impuestos en particular.
Pero esto no es misión de las finanzas públicas. En páginas
anteriores, expresamos que era utópico pensar en que alguien domina­
ra todos los aspectos de la actividad financiera, cuyo análisis exhaus­
tivo debería llenar muchos tratados de varios tomos. No es ésta la fi­
nalidad de las F.P., sino el de abordar el fenómeno financiero en su
concepción integralista para conformar una visión de conjunto (ver
cap. IV, punto 3.4).
El presente tema es típico de la economía financiera (ver cap.
IV, punto 8), encargada de examinar especialmente tanto los aspectos
microeconómicos como los macroeconómicos del hecho financiero, y,
entre ellos, preponderante mente los efectos económicos de los impues­
tos en particular.
Por ello, quienes escriben sobre F.P. se limitan a brindar una
serie de pautas muy genéricas, condicionales y relativas que a 10 sumo
servirán de premisas generales pasibles de investigaciones más pro­
fundas.
Así, expresamos sucintamente que un impuesto general sobre
todas las riquezas imponibles es más dificil de trasladar que un im­
puesto especial que afecte a parte de las riquezas de la colectividad.
Ello, porque en el caso de impuestos especiales, se puede producir una
traslación oblicua por parte de los productores (de bienes gravados a
bienes no gravados). Un impuesto de monto bajo puede ser soportado
por los productores para no contraer la demanda, pero cuando el im·
puesto es alto existe mayor tendencia a trasladarlo.
Los impuestos irulirectos sobre la producción, venta, adquisición
y consumo son los más trasladables, mientras que los impuestos direc­
tos sobre el patrimonio y la renta 10 son menos..
Los impuestos extraordinarios que no serepiten son más 'difici- .
les de trasladar que los ordinarios, los cuales, a1 irSe reiterando todos
los años, crean una situación consolidada que ofrece mayores perspec­
tivas de trasferencia. En el primer caso, la corta duración del período
en que se aplica el impuesto no es suficiente para hacer los ajustes
necesarios a fin de adecuar un aumento de precio al ritmo del mercado.
En el segundo caso, y en el curso de un período de larga duración, es
más factible efectuar esos ajustes y trasladar el impuesto sin que la
suba de precios haga descender la demanda en forma desventajosa
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 247
13. MERcADO EN CONDICIONES DINÁMICAS.
Todo lo dicho sobre efectos económicos de los impuestos se refirió
a ellos en una situación inmóvil (al igual que una fotograña) y para el
supuesto de que se dieran las presunciones que obraban como condicio­
nes para que los efectos funcionaran tal como los describimos (ver pun­
to 9 de este capítulo). Explicamos también en su momento la utiliza­
ción de la regla "coeteris paribus" (ver punto 6.1 de este capítulo), que
establece una situación ficticia porque en economía los factores evolu­
cionan permanentemente. Tales condiciones y utilizaciones se hicie­
ron, sin embargo, necesarias para intentar describir en detalle los fe­
nómenos en estudio.
Regresando a la rea1idad, el estudioso halla fuerzas que dominan
la trasformación de las estructuras económicas y dan lugar a situacio­
nes ajenas al inmediato cálculo económico. Estos elementos coyuntu­
rales tienen una profunda influencia sobre los fenómenos de la trasla­
ción (Griziotti, p. 99).
a) En un período de prosperidad en que la economía está pujan­
te la demanda es intensa, y, por tanto, la traslación de los impuestos
por los vendedores a los compradores será extremadamente fácil.
b) Todo lo contrario ocurre en un pertodo de crisis, en que la
economía está estancada y la demanda es inferior a la oferta. Aquí la
traslación se torna diñcil, y es posible que, si la crisis es grave, los
vendedores, necesitando urgentemente dinero, acepten soportar total o
parcialmente el peso de los impuestos.
14. AMORTIZACIÓN y CAPITALIZACIÓN DE LOS IMPUESTOS.
La amortización y la capitalización de los impuestos son dos fenó­
menos contrarios producidos por la aplicación o derogación de un im­
puesto sobre un inmueble o un bien de capital que produzca renta.
a) La amortizaci6n consiste en que la aplicación de un nuevo
impuesto sobre los bienes mencionados supra, disminuye su renta y,
consigúientemente, su valor venal. Por ejemplo, un inmueble alquila­
do produce determinada renta anual (el importe del alquiler que paga
el inquilino, menos los gastos de manutención del inmueble), pero, si
surge un nuevo gravamen antes inexistente o se incrementa un grava­
men preexistente, la renta del inmueble se ve disminuída. Como, a su
vez, el valor venal de los inmuebles se establece teniendo en cuenta,
entre sus pautas fundamentales, la renta que ellos producen, es lógico
deducir que, a menor rendimiento, menor valor patrimonial.
248 HÉCTOR B. VILLEGAS
b) La capitalización, inversamente, consiste en el incremento que
se produce en el valor de un bien de capital, como consecuencia de la
supresión o disminución de un impuesto que gravaba su renta. Confor­
1
i
l
me dijimos, rendimiento y valor venal están íntimamente relaciona­
dos, y a mayor renta, mayor precio del bien.
15. ClÚTICAS SOBRE FALLAS EN LA TEORÍA DE LA TRASLACIÓN.
Reiteramos una vez más que la teoría de traslación y la de fenó­
menos económicos correlativos parten de modelos equilibrados en los
cuales se supone que una serie de factores queda inalterada. Esto origi­
na agudas críticas de autores para quienes estos modelos pierden fácil­
mente contacto con la realidad.
Dice Carsten Welinder que la creación de un impuesto no signifi­
ca que una posición equilibrada se reemplace por otra, sino que un
desarrollo económico cambia su dirección. Otra fana típica de una gran
parte de la teoría de la traslación es la que generalmente trata de solu­
cionar los problemas de la traslación impositiva mediante análisis par­
ciales en vez de totales. Se examinan solamente los efectos de un im­
puesto en un precio -ya sea de una determinada mercadería o de un
factor de producción-, y no la influencia sobre la formación de precios
y la distribución económica en su totalidad. Si se abandona la teoría
del equilibrio estático, no se puede hablar más de una teoría de la tras­
lación en su verdadero sentido. La política impositiva llega a ser, por
analogía con la política monetaria, la política aduanera., etc., uno de
los factores que determinan la estructura y 111 coyuntura de la vida
económica. Con la ayuda de los interrogantes habituales, con la teoría
de la traslación solamente no es posible explicar defmitivamente cómo
la imposición influye sobre la distribución de los réditos (conf. autor
cit., Traslación y efectos impositivos, trabajo publicado en el Tratado
de finanzas, de Gerloff-Neumark, El Ateneo, Bs. As., 1961, t. 2, ps.
312 y ss., especialmente p. 314).
16. LA TRASLACIÓN Y sus EFECTOS JUR1DIC08.
No obstante ser la traslación un fenómeno económico, puede, en
ciertos casos, producir una serie de consecuencias en el,mundo jurídico.
La Corte Suprema nacional se ha encargado de señalar esta co­
nexión al expresar que, si bien la traslación impositiva es un fenómeno
regido por las leyes de la economía ("Fallos", 297-500), hay casos en los
cuales es necesario reconocer trascendencia jurídica a los efectos eco­
nómicos de los impuestos, para arribar a una solución que resulte ar­
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
mónica con los derechos y garantías que establece la Constitución na­
cional y con el ordenamiento jurídico vigente (casos "Compañía Argen­
tina de Construcciones SA", fallo del 7/5/85, en "Derecho Fiscal", t.
249
XXXIX, p. 75 ; "Aerolíneas Argentinas Sociedad del Estado", del 13111186,
en "Derecho Fiscal", t. XLII, p. 255).
Los más importantes casos de implicancia son los siguientes:
1) Partiendo de la base de que en los impuestos al consumo el
sujeto pasivo o contribuyentedejure trasfiere invariablemente la car­
ga impositiva a los consumidores en virtud de la traslación, la Corte
ha rechazado la confiscatoriedad invocada por los sujetos pasivos (le los
impuestos indirectos al consumo (casos "Scaramella Hnos.c. Provin­
cia de Mendoza", en "};'al!::.s", 15-78; "Fisco nacional c.Roberto Bosch
S.A", en "Fallos", 170-180).
García Belsunce critica esta postura, sosteniendo que la tnilsla­
ción no se da inexorablemente como parte del proceso de distribución
de hecho de los impuestos en todos los casos, sino que depende de una
serie de circunstancias (autor cit., Temas de derecho tributario, p. 117).
Coincidimos con la crítica y creemos que la traslación o no de !~:3
gravámenes se debe examinar en cada caso particular, por cuanto, a
priori, es imposible decidir cuáles pueden ser o no efectivamente tras­
ladados. Esto significa que en un planteo de confiscatoriedad no cabe
descartar ningún tipo de tributo directo ni indirecto, puesto que lo que
interesa es la existencia de un perjuicio efectivo.
Este perjuicio efectivo se dará si en la realidad de los hechos el
impuesto no pudo ser trasladado, mientras que, si la traslación se pro­
dujo, el perjuicio desapareció.
Es decir, no se puede confundir el concepto de "impuesto
trasladable" con el de "impuesto trasladado". Lo primero implica una
posición tomada de antemano, según la cual ciertos impuestos tienen
la cualidad de poder ser trfl~f... J':,-l(js: mientras que otros no ia tienen.
Aquí está el equívcc') dé: ia Corte, que descarta la confiscatoriedad de
impUestos indirectos por ser "trasladables", cosa que no siempre es así,
como bien lo hace notar García Belsunce.
En cambio, el concepto de "impuesto trasladado" se refiere a una
situación de trasferencia impositiva que se ha configurado en la reali­
dad, con prescindencia del tipo de impuesto de que se trate.
y si el impuesto fue traspasado, ya no incidió efectivamente en el
patrimonio, y no puede fundar una inconstitucionalidad por confis­
catoriedad.
2) Así como se puede dar la confiscatoriedad por la exorbitancia
de un impuesto, igual situación se puede configurar cuando el exceso
se origina por la presión sobre el contribuyente de un conjunto de tri­
butos. Sobre este tema se debatió en las XIV Jornadas Latinoamerica­

250 HÉCTOR B. VILLEGAS
...
nas de Derecho Tributario. Conforme a lo que allí se decidió, el conjun­
to confiscatorio de tributos no se puede integrar por aquellos que fue­
ron trasladados, ya que ellos no incidieron económicamente en el patri­
monio afectado (recomendación quinta).
3) La traslación impositiva fue tomada por la Corte como funda­
mento de una repetición fallada en favor de la repitente. Se trataba del
impuesto provincial sobre los ingresos brutos, y el alto tribunal se basó
en que la contribuyente no pudo trasladarlo por no estar contemplada
su incidencia en el precio oficial del billete. Ante esto, el tributo provin­
cial entró en colisión con la ley de coparticipación, por tratarse de un
impuesto local que incidió sobre materia imponible ya sujeta a imposi­
ción nacional (caso "Aerolíneas Argentinas Sociedad del Estado c. Pro­
vincia de Buenos Aires", fallo 13/11/86, en "Derecho Fiscal", t. XLII,
p.255).
4) También consideró en algún momento la jurisprudencia de la
Corte que para la procedencia de la acción de repetición (por cualquier
causa que se intentara) el contribuyente debía haber soportado efecti­
vamente la prestación tributaria, sin trasladarla a terceros. Incluso se
exigió que el repiten te demostrara la inexistencia de la traslación para
que la repetición fuera viable (caso "Mellor Goodwin", fallo del 18/10/
73, "Fallos", 287-79).
Sin embargo, este criterio fue rectificado por el mismo tribunal
en la causa "PASA, Petroquímica Argentina S.A", del 17/5/77 ("Fa­
llos", 297-500, "Derecho Fiscal", t. XXVIII, p. 134), en la cual dijo que
el interés para repetir existe, con independencia de saber quién soporta
el impuesto.
Las situaciones mencionadas demuestran la trascendencia jurí­
dica de la'traslación,.aJlte 10 cuaI no compartimos la posición de ciertos
juristas que se encierran en la actitud irreal de pretender d~sentender­
se por completo de la traslación, por considerarla económica y ajena a
lo jurídico. . a la ignorancia de que ciertos aumentos de precios que soporta se de­
17. EFECTOS J."OLtncos, MORALES y PSICOLÓGICOS.
Si bien el impuesto surge de la voluntad upilateral del Estado,
los hechos han demostrado la importancia que tiene la aquiescencia de
los particulares a la norma impositiva (Ahumada, Trp.tado ... , t. 1,
p.321).
a) Podemos, así, observar las importantes reacciones políticas
que han provocado en la historia los sistemas fiscales, produciendo
motines, levantamientos armados y verdaderas revoluciones sociales.
La chispa que provocó la guerra de la independencia de los Estados
Unidos se debió a imposiciones sobre el comercio del papel, del vidrio y
fo."
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS , 251
I
del té. La Revolución Francesa tuvo, entre sus nume~osas causas, una
de carácter fiscal: altos impuestos, persecuciones fiscales, pobreza y
hambre en el pueblo frente a una corte dispendiosa y voraz. El levanta­
miento de N ápoles de 1777 fue influído notoriamente por el descontento
popular que provoCó un impuesto sobre las frutas.
b) Desde el punto de vista moral, muchas veces un sistema im­
positivo puede sacrificar parte de sus recaudaciones persiguiendo obje­
tivos de moralidad pública. Por ejemplo, cuando se establecen altos
impuestos sobre ciertas clases de consumo, como el del alcohol y el de
los cigarrillos. En muchas ocasiones quizá sería más provechoso man­
tener impuestos de más bajo monto, con lo cual se estimularía el con­
sumo y aumentarían las entradas, pero tratándose de productos noci­
vos, se tiende más bien a restringir su consumo. La influencia fiscal
sobre la moralidad y las costumbres de la población ya fue vislumbra­
da por John Stuart Mill, quien en 1859, a] tratar los impuestos sobre
las bebidas alcohólicas, afirmaba que era deber del Estado -al selec­
cionar los gravámenes sobre el consumo-- considerar qué artículos
eran decisivamente dañosos para la salud más allá de una moderada
cantidad, y que la fuerte imposición sobre ellos era no sólo admisible
sino también aconsejable.
e) Desde el punto de vista psicológico hay situaciones que el
Estado aprovecha para su objetivo fisca1. Así, cuando los impuestos al
consumo se incluyen en pequeñas dosis en el precio de las mercaderías
y el impuesto no se discrimina en las facturas dadas a los consumido­
res, éstos generalmente ignoran que están pagando tributos (así suce­
de con el IVAy otras gabelas). También son importantes determinados
momentos, como el de un súbito incremento patrimonial (p.ej., el caso
de quien gana una rifa o una lotería), en que la imposición práctica­
mente no se siente. Por otra parte, ]a ignorancia del contribuyente
sobre los complejos fenómenos de la traslación puede también llevarlo
ben a que ha pasado a constituírse en el contribuyente de {acto de un
determinado impuesto. El profesor Puviani (Teorta ... , ps. 41 y ss.) ha
efectuado agudas observaciones sobre los efectos psicológicos de los im­
puestos. Entre sus muchas felices frases, no resistimos reproducir la
siguiente;pórla ironía que encierra: "De modo que el arte financista .
ha dado prueba de un conocimiento exquisito del espíritu humano y
también de un fino sentido de la ley económica del mismo medio, al
haber acercado el pago de una parte importante de los impuestos a un
buen número de aquellos momentos en que el contribuyente, bajo la
fascinación de placeres inmediatos e intensos, dispone de los bienes
materiales con una generosidad inusitada" (Puviani, ob. cit., p. 114).
 253

CAPfTULOX
LOS INGRESOS TRIBUTARIOS EN PARTICULAR

PARTE SEGUNDA

OTROS TRIBUTOS

1. NOCIÓN DE TASA.

Según vimos anteriormente (cap. VIII, punto 5), dentro de las

múltiples clasificaciones de los tributos y de las innumerables con­
troversias al respecto, resultaba adecuada la clasificación tripartita
(impuestos, tasas, contribuciones especiales). Dijimos también que el
profesor Ataliba reformuló esta clasificación, dividiendo a los tributos
en vinculados (tasas y contribuciones especiales) y no vinculados (im­
puestos).
~ tasa es un tributo vinculado, o sea que hay un hecho
o circunstancia del contribuyente que se integra con una ac­
tividad o gasto a cargo del Estado que de alguna forma afecta
a dicho contribuyente. La obligación surge ante el mero goce
o aprovechamiento de servicios públicos por el obligado, sin
que interese su requerimiento de tales servicios ni su benefi­
cio como consecuencia.
La tasa es probablemente el tributo que mayores discrepancias
ha causado, y el que más dificultades presenta a los efectos de su ca­
racterización.
A nuestro ver, ha influído decisivamente para ello el arbitrio del
legislador, que en diversos países ha creado presuntas "tasas" caracte­
rizadas de disthtta manera, graduadas con criterios dispares, propor­
cionándoles nombres que no siempre responden a la realidad del insti­ n
tuto, recaudadas por organismos diferentes y mediante procedimientos
que nada tienen que ver entre sí. Otra explicación es la de que la tasa ji
es una prestación estatal que presenta gran similitud, desde el punto
de vista objetivo, con las prestaciones que dan lugar al pago del precio,
It
lo que dificulta extraordinariamente la aplicación de un criterio IDláni­ lit

memente admitido (coní. Valdés Costa, Curso ... , ob. cit., p. 141).
•
~
254 HIÍ!CTOR B. VILLEGAS
...
La caracterización correcta de la tasa tiene importancia, no obs­
tante que, comparada con el impuesto, tiene escasa significación eco­
nómica. Bien dice Dino J arach que la tasa es un fenómeno financiero
cuya escasa importancia presupuestal es totalmente desproporcionada
con las grandes discrepancias a que ha dado origen (autor cit.,Finan­
zas ...• ob. cit., p. 234). Pero no es menos cierto lo que con agudeza
señala Eusebio González: su progresiva desaparición de los sistemas
tributarios estatales y su preferente utilización en los ámbitos locales
(autor cit., Informe Nacional de España en las XV Jornadas Latinoo­
mericanas de Derecho Tributario, Caracas. 1991, p. 16). En la Repú­
blica Argentina los municipios las utilizan en forma preponderante.
cubriendo con ellas gran parte de sus erogaciones, por la simple razón,
en la cual más adelante ahondaremos. de "agotamiento de mate­
rias imponibles" por Nación y provincias.
En otros países la cuestión también presenta importancia funda­
mental, ya que los gobiernos departamentales están facultados para
crear tasas pero no impuestos. Entre nosotros, se ha discutido
arduamente esta cuestión, aunque la posición predominante sostiene
la facultad municipal de crear también impuestos, 10 cual así ha sido
decidido por las modernas constituciones provinciales argentinas.
La mayoría de la doctrina coincide en afinnar que la tasa es un
instituto financiero más antiguo que el impuesto. pero. paradójicamente,
sólo en tiempos presentes se ha logrado delimitar su concepto y otor­
garle el rango de una especie diferenciada entre los otros recursos tri­
butarios.
A ello se suma que los conceptos de impuestos. tasas y precios en
la práctica se entrelazan y a menudo cambian de carácter. Por otra
parte, las denominaciones empleadas por la doctrina -evidentemente
'\nfluída por el lenguaje de la legislación positiva de cada país- fre­
cuentemente han contribuído a introducir serias confusiones
terminológicas sobre este tema (Martín, Ciencia ... , ob. cit., p. 181).
2. CARAC'TElÚSTICAS DEL TlUBUI'O "TASA!'.
a) No podemos olvidar queja tasa tiene carácte.t,tribqtario, o
sea. que el Estado la exige en ejercicio de su poder de imperio.
Esta circunstancia es decisiva para diferenciarla del precio, aunque
muy importante doctrina a veces la pasa por alto.
Respecto de este punto. nuestra doctrina más calificada ha inter­
pretado que las tasas son una especie de tributo. Así, Adrogué, Jarach,
Giuliani F onrouge y García Belsunce se han encargado de hacer resal­
tar su naturaleza tributaria, ::onsiderando que es erróneo sostener que
sean asimilables a los precios o a las tarifas. Siendo de naturaleza
:MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 255
eminentemente tributaria, las tasas son prestaciones obligatorias, no
facultativas, y establecidas por ley. N uestrajurisprudencia, salvo al­
gunos casos excepcionales, también ha acljudicado a las tasas esa mis­
ma naturaleza. con -las consecuencias recién señaladas. Entre los con­
tados casos jurisprudenciales que han sido fallados en contra de la
naturaleza tributaria de las tasas. podemos citar la sentencia dictada
por la Cámara Civil 11 de Capital de12114139 en la cual sostuvo que "la
tasa es institución administrativa más que fiscal" ("L.L. ", 1414170), y
la de la Cámara 1!! de Apelaciones de Mar del Plata del 10/6/69, en la
cual se manifestó que la tasa, a diferencia del impuesto, "es requerida
por la administración pública en compensación del servicio particular
que presta" ("L.L.", 136-1146).
b) El señalado carácter de tributo toma esencial que la tasa pue­
da ser creada únicamente por ley. Esto, que parece elemental. ha sido
a veces dejado de lado por lajurisprudencia (ver "Fallos", 1. 225, p. 668;
"L.L.". t. 37, p. 363) y provocado justificadas reacciones doctrinales
(ver: Jarach, Curso superior de derecho tributarlo. Bs. As.• 1969, t. 1,
ps. 95 y 103).
c) Su hecho imponible se integra con una actividad que el
Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago. La ac­
tuación estatal vinculante es el elemento caracierizador más impor­
tante para saber si estamos realmente ante una tasa. La Corte Supre­
ma de la Nación ha sostenido que es de la naturaleza de la tasa que su
cobro corresponda a la concreta, efectiva e individualizada prestación
de un servicio relativo al contribuyente ("Fallos", 234-663). Más ade­
lante profundizaremos la discusión planteada en cuanto a las caracte­
rísticas que deben tener estos servicios para dar lugar a legítimas ta­
sas y especialmente en 10 relativo a la "individualización" de dichos
servicios (punto 3 de este capítulo).
Alguna doctrina, sin embargo, sostiene que la tasa puede surgir
tanto de la prestación efectiva como de la "potencial" del servicio (así lo
propone el arto 16 del Modelo de Código Tributario para América Lati­
na (en adeJ,ante, M.C.T.A!...), con lo cual no coincidimos. La presta­
ción debe ser efectiva.
Otra cuestión que se puede plantear en relaci6n con la "actividad
estatal vinculante" es la carga de la prueba sobre la efectividad o no de
la prestación del servicio.
Tradicionalmente, la jurisprudencia sostuvo que la carga de la
prueba con relaci6n a la prestación del servicio correlativo a la tasa
correspondía al contribuyente (ver, p.ej., el fallo contenido en "J.A", t.
1966-I1, p. 528). En el caso "Llobet de Delfino, María T., C. Provincia de
Córdoba", del 28 de noviembre de 1969, la Corte Suprema nacional
afirmó que con respecto a una tasa de servicios por inspección veteri­
naria preventiva qUe cooró la provincia demandada, ésta no acreditó,

..
256 HÉCTOR B. VILLEGAS
1
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 257
como le correspondía, la efectividad de los servicios invocados. Esa cir­
cunstancia -agregó la Corte- es suficiente para declarar la ilegitimi­
dad del cobro efectuado.
No obstante la posición mencionada, fallos posteriores de tribu­
nales inferiores han mantenidc la teoría de que el contribuyente debe
probar la no prestación del servicio. J...si lo ha resuelto, por ejemplo, el
Tribunal Superior de Córdoba en los autos "Banco Social de Córdoba c.
Municipalidad de Córdoba. InconstituciunaHdad" (fallo del 5/8/83, pu­
blicado en "Diario Jurídico de Córdoba", nI! 316). Se ha sostenido allí
que no es cierto, por un lado, que los hechos negativos sean de iníposi­
ble demostración y, Pl)l" otro, que el contribuyente pudo acreditar "in­
numerables indicios" de la no tli;:,stación del servicio, con posibilidades
"acaso mayores" que el propio fisco. También cabe destacar fallos de
diversos tribunales del país según los cuales la presunción de legitimi­
dad de los tributos conlleva idéntica presunción en cuanto a la pres­
tación de servicios, salvo prueba en contrario (ver punto 3.1 de este
capítulo).
d) Se afirma que dentro de los elementos caracterizantes de la
tasa se halla la circunstancia de que el producto de la recaudación sea
exclusivamente destinado al servicio respectivo. Así lo dispone el
M.C.T.A.L., al afirmar, en su arto 16, que " ... su producto no puede
tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la
obligación ... ". El profesor Valdés Costa se halla desde antiguo en esta
posición, y la ratifica en su moderno Curso ... , de 1996. Dice: "No se
concibe que se cree una tasa con destino a fines ajenos al servicio cuyo
funcionamiento constituye el presupuesto de la obligación".
Creemos, sin embargo, que una cosa es este tributo y otra dife­
rente lo que el Estado haga con los fondos que mediante ese tributo se
recauden.
Una vez logrado el fin perseguido mediante la tasa, que es la
obtención del recurso, el tributo se agota en su contenido y cesa el
aspecto fiscal de la actividad fmanciera, porque todo lo atinente al des­
tino y administración del recurso ya obteIÚdo es materia de orden pre­
supuestario, y no tributario. Pensamos que en nada puede alterar la
esencia de un tributo el destino que se resuelva dar a los fondos obteni­
dos, salvo que ese destino pase a formar parte de la r~ación legal del
instituto, como sucede, por ejemplo, con el peaje. Por ello no coincidi­
mos con la fórmula del M.C.T.A.L. en este aspecto IÚ con la opinión del
doctor Valdés Costa, para quien el punto "destino de los fondos" es ele­
mento caracterizador y esencial de la tasa. Al contrario, coincidimos
con Ferreiro Lapatza, para quien las tasas son tributos "cu\Yo producto
debe ser empleado para fmanciar los gastos del Estado en general, sin
afectaciones particulares" (autor cit., Curso ... , p. 358).
tf "¡'
e) Es elemento caracterizador, en cambio, el hecho de que el ser­
vicio prestado, que atañe al obligado sea divisible.
La divisibilidad es necesaria, porque si el servicio qua da lugar a
la tasa no se puede fragmentar en unidades de uso o consumo, será
imposible su afectación particular a persona alguna
f) La actividad vinculante debe ser realizada gratuita y obligato­
riamente por el Estado, salvo casos excepcionales. Esto es así porque se
trata de funciones y servicios de ineludible cumplimiento para satisfa­
cer las necesidades más elementales de la población y ya no se tolera
su falta de cobertura por el Estado. Son necesidades esenciales, cons­
tantes, vinculadas existencialmente con el Estado y en principio d,." satis­
facción exclusiva por éste, aun cuando en ciertos casos muy es¡:;eciales
es posible su delegación a particulares con estricto control estatal.
La discusión respecto de esta característica de las actividades
retribuídas con tasas se centra en el hecho de que, para alguna doctri­
na, la actividad vinculante debe ser inherente a la soberanía estatal.
Diversos autores se oponen a este criterio. Dino J¡;¡n~::hae pre­
gunta cuáles son, en la moderna doctrinl' constitucional y política, los
fmes inherentes al Estod'J, y agrega que los cometidos de éste han
sufrido últimamentr: ana sustancial ampliación, y que nada impide
que ciertos objetiv:Js considerados otrora como confiados exclusivamen­
te a la actividad de los particulares sean hoy reconocidos como tareas
ineludibles del Estado (Análisis del Código Tributario para América
Latina, en "Impuestos", t. XXIX, p. 198. En igual sentido, Gabriel
Giampietro Borrás, Las tasas en la hacienda pública, Montevideo, 1959,
p.514).
La teoría opuesta sostiene que sólo los servicios inherentes a la
soberanía estatal pueden dar lugar a tasas. Tal concepción fue defendi­
da por Mario Pugliese (Le tasse nella scienza e nel diritto positivo
italiano, Padua, 1930, pS. 63 y 64), aceptada por Ramón Valdés Costa
incluso en su última obra (Curso ... , 21 ed., p. 147) y aceptada por el
M.C.TAL. (art. 16).
En cuanto a nuestra postura, aun adhiriendo en líneas generales
a la segunda postura, ha debido sufrir algunos matices diferenciadores,
surgidos de las realidades que se han venido dando precipitadamente
en los últimos tielll.r:-:.;;:;.
La actividad vinculante del Estado puede estar constituída por
los cometidos esenciales que hemos denominado funciones públicas
(p.ej., administración de justicia, actividad legislatiya, defensa exte­
rior, orden interno, diplomacia, servicios consulares, etc.) (ver cap. 1,
punto 3). Estas actuaciones se deben cumplir en forma tan ineludible y
perentoria que se identifican con la razón de ser del Estado, que hacen
a su soberanía, que son exclusivas e indelegables y cuya prestación es

258 Hf:CTOR B. VILLEGAS
...
en principio gratuita, lo que se puede alterar si el Estado resuelve uti­
lizar su poder de imperio para exigir prestaciones a los individuos a
quienes tales actuaciones atañan.
Si respecto de receptores individuales de estas funciones el Esta­
do resuelve modificar su gratuidad, ello es en uso de su poder de impe­
rio, sobre la base del cual cobra sumas de dinero a estos receptores de
actuaciones del Estado. Esos pagos son obligatorios y su denominación
más común es la de "tasas".
Por otro lado, actuando en el mundo globalizado, las modernas
democracias occidentales han advertido que si el proceso no es acompa­
ñado por acciones de protección mínima para la comunidad, ésta se
hallará expuesta a los peligros de la delincuencia, del hambre, de la
ancianidad desvalida, de la falta de instrucción siquiera mínima, del
auge de la droga y de otros tantos costos imposibles de soslayar.
Esto ha obligado a revisar conceptos. La nueva concepción hacen­
dística advierte que ahora la división entre servicios esenciales y
no esenciales ya no depende de que los servicios hagan a la razón de
ser del ESUl,do oa su soberanía, ni de que su prestación sea exclusiva e
indelegable, sino de que se subordine al grado de prioridad que para la
población llegan a adquirir ciertas necesidades.
Hemos dado tal carácter a la seguridad social, a la instrucción en
sentido amplio y a la salud individual y general de la comunidad.
Los modernos Estados de derecho, pretendiendo integrar un fe,­
nómeno global que lleva Ínsita la desocupación, no pueden prescindir
de suministrar obligatoria y gratuitamente tales servicios. No obstan­
te, ni la Constitución nacional ni las leyes fundamentales impiden que
dicha gratuidad pueda ser alterada en ejercicio del poder de imperio
respecto de quienes son receptores, en mayor o menor medida, de estos
servicios. Si así sucede, su prestación a ciertas personas con suficiente
capacidad de pago torna equitativo y justo que el Estado trasforme la
gratuidad en una cierta onerosidad. Las sumas que al efecto se cobran
coactivamente reciben habitualmente el nombre de "tasas". Por ejem­
plo, puede haber tasas por mantenimiento de higiene, inspecciones de
salubridad, tareas de desinfección, recolección de basura, servicios
cloacales, higienización de terrenos baldíos, ciertas prestaciones de
salud, ciertos tipos de instrucción o adiestramiento, etc.
3. EL PROBLEMA DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS.
Conforme dijimos al defmir la tasa (puntos 1 y 2 de este capítUlo),
la prestación de servicios es un recaudo esencial para la validez de esta
especie de tributo, que exige que la obligación del contribuyente surja
, ~n
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 259
como consecuencia de haberse verificado una actividad prestada por el
Estado que de alguna manera afecte a dicho contribuyente.
Es respecto del alcance que se le debe asignar al servicio o activi­
dad justificante de laÚlsa donde se han observado mayores dificulta­
des, tanto para la doctrina como para la jurisprudencia, que han esgri­
mido posturas categóricamente disímiles, las cuales requieren un
análisis realizado con la mayor objetividad y prudencia posibles. De la
posición que en defmitiva se termine adoptando surgirán conclusiones
y actitudes muy distintas, tanto por parte de los fiscos como de los
eventuales contribuyentes de las distintas tasas que integran la legis­
lación de un país, tanto a nivel nacional como provincial y, especial­
mente, municipal.
Para tratar este tema, harto delicado, es necesario examinar tres
de las principales teorias que se han esbozado al respecto.
3.1. Prestación potencial.
Esta tesis admite que es suficiente la descripción del servicio y su
ofrecimiento a los vecinos para que surja la exigibilidad del tributo.
Basta con la real y concreta posibilidad de que la actividad estatal se
cumpla.
Se sostiene que es legítimo el cobro de la tasa desde el momento
en que el fisco impositor ha incurrido en erogaciones, a veces de alto
monto, para organizar la prestación de un servicio, el que estará "siempre
listo" para cuando surja su requerimiento por los particulares.
En otras palabras, no es imprescindible que el servicio se preste
a un individuo en particular, sino que se halle adecuadamente prepa­
rado para su uso (p.ej., la creación de un cuerpo de bomberos sostenido
por un municipio o la existencia de una sala de primeros auxilios).
Para quienes se enrolan en esta posición, la exigencia inalterable
de que se verifique una efectiva prestación del servicio trasformaría en
ilusoria la recaudación de ciertas tasas cuya legitimidad es indudable.
Es así que resultaría imposible cobrar a cada uno de los vecinos el uso
que haga del alumbrado público, pues dependería, entre otras cosas,
del horario en que el contribuyente recorra o utilice la ciudad..
Guillermo Patricio Galli adhiere a esta posición con los siguien­
tes argumentos: "Por su parte, la doctrina se inclina por entender que
no es necesario que en el caso determinado se haya prestado efectiva­
mente el servicio al obligado al pago. En tal sentido, una vez abandona­
do [... J, el principio de la ventaja como elemento esencial o causa de la
tasa, el análisis de este tributo no se basó en función de dicho beneficio,
sino sobre el servicio mismo que presta el Estado. Lo importante como
fundamento del gravamen es la existencia de una organización admi­
 11
260 HÉCTOR B. VILLEGAS
nistrativa que esté en condiciones de prestar el servicio que da origen a
la imposición del tributo".
Refiriéndose a jurisprudencia, el autor antes citado reconoce que
ésta ha tendido por lo general a interpretar que la tasa sólo se debe
existiendo una efectiva prestación del servicio, particularizada en el
contribuyente; ello es así por cuanto, al tratar la graduación del monto
de la tasa generahnente se ha enrolado en la comente que sostiene que
ella se debe en virtud de una ventaja preferencial acornada al obligado
a su pago (C.S.N., "Fallos", t. 270, p. 468). No obstante, agrega que,
sin embargo" tal principio se halla atemperado por distintos fallos, en
cuanto reconocen la posibilidad del cohro del tributo con anterioridad a
la actividad estatal, o bien, partiendo de ]a presunción de la legalidad
de los tributos, i':O'1c1uy'"" en aquella de la efectividad de las prestacio­
nes correspond:ier.tes, por 10 que en caso de impugnar la tasa por falta
de prestacié~l, corresponde a quien lo alega probar dicha omisión (S.C.
Bs. As., 22/3/69, "E.D.", 20, 542; 22/6/66, "E.D.", 20, 456) (autor cit.,
Recursos públicos, ps. 165 y ss. de la obra Manual de finanzas públi­
ros, especialmente, po. 207 y 208).
Más recíen1:.emente, alguna jurisprudencia ha admitido la posibi­
lidad de prestación potencial cuando, tratando el impuesto y la tasa,
ha afirmado ".. .que ambos tributos se diferencian en cuanto al presu­
puesto de hecho adoptado por la ley para poder exigirlo: la prestación
efectiva o potendal de una actividad de interés público que afecta al
obligado en el caso de la tasa; el hallarse en una de las situaciones
consideradas por la ley como hecho imponible en el caso del impues­
to" (fano "Nobleza Piccardo e.. Municipalidad de General San Martín",
S.C. Bs.As., 28/11195, publicado en "Periódico Económico Tnbntario",
22/4/96, p.17).
El Modelo de Código Tributario para América Latina acepta que
la tasa pueda surgir tanto de la prestación efectiva como potencial del
servicio (art. 16).
Dipo Jarach, entre otros, ha criticado esta modalidad, sostenien­
do que tal tesis ha sido la defensa habitual de los municipios argenti­
nos para justificar tasas recaudadas por servicios no prest#lcos. Afir­
ma el mismo autor que le parece inaceptable que la tasa se pueda
justificar en un servicio individualizado pero meramente potencial (au­
tor cit.,Análisis del Código Tributario para América'Latína, en "Im­
puestos", t. XXIX, p. 189).
3.2. Pl"eStación efectiva y particularizada.
Esta tesitura exige la efectiva prestación del servicio particulari­
zado en el obligado. En las XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 261
Tributario realizadas en Venezuela en octubre de 1991, se afirmó: "Es
de la esencia de la tasa que el servicio estatal que constituye
su presupuesto de hecho sea prestado efectivamente por la
Administración al contribuyente, aun cuando éste se resista
a recibirlo".
Según esta postura, la prestación efectiva del servicio al contri­
buyente es uno de los elementos caracterizantes más importantes para
distinguir a la tasa de las otras especies tributarias, particularmente
del impuesto. En caso de conflicto, la carga de la prueba de la efectiva
prestación del servicio debe corresponder a la Administración.
Quienes adhieren a esta tesis hallan su respaldo jurisprudencial
más sólido en el fallo de la C.S.N. en el caso "Cía. Química" (fano del 51
9/89, publicado en "Doctrina Tributaria" n~ 116, diciembre de 1989, ps.
327 y ss.), especialmente en el voto ampliatorio del doctor Belluscio.
En el pronunciamiento de la Corte, entre otras cosas, se dijo:
"Que todos los precedentes citados suponen, empero, la
existencia de un requisito fundamental respecto de las tasas,
como es que al cobro de dicho tributo debe corresponder siem­
pre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un
servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto
del contribuyente)"'.
Ese pronunciamiento, como se dijo, viene acompañado de una
ampliación que el doctor Belluscio realiza en su voto, agregando funda­
mentos propios a los expresados unánimemente por los cincos miem­
bros que integraban en ese momento la C.S.N. Lo manifestado por el
doctor Belluscio es lo que en genera] ha sido considerado como plena­
mente respaldatorio de la teona en examen.
Cabe destacar que calificada doctrina ha concluído en que el ver­
dadero alcance del fallo emitido por la Corte en "Cía. Química", tenien­
do en cuenta los precedentes citados por el máximo tribunal, se asienta
en la idea de que "en la medida que haya una efectiva e indi­
vidualizada prestación del servicio habrá una pretensión ará­
lida del cobro de la tasa".
De aceptar este criterio, caerían las tasas municipales que gra­
van actividades com€~dales, industriales y de servicios ti otras añáJo- .
gas, toda vez que los order:.are~::;ntos tributarios (y, en especial, los
municipales) han delineado sus tasas describiendo servicios queefcc­
tivamente se suelen prestar pero que prescinden de lapartieula­
rización.
Sin embargo, cabe tener en cuenta la opinión de Sferco, que al
analizar el pronunciamiento que nos ocupa expresa: "En rigor, la
clásica concepción administrativista de que el impuesto tie­
ne por destino rentas generales y en cambio la tasa va dirigi­
.;j
,
262 HÉCTOR B. VILLEGAS
...
da a retribuír servicios divisibles y mensurables en cabeza
de cada uno de los contribuyentes, se ve hoy superada ante
las actuales prácticas financieras, de suerte que es aceptado
que en orden al sostén de las necesidades públicas se admitan
servicios a modo de prestaciones de interés comunitario que
resultan (in)divisibles en cabeza de determinados contribu­
yentes. De allí que lo que en realidad se estaría retribuyendo
constituyen servicios indivisibles (v.gr. seguridad, higiene,
salubridad, moralidad, etc.), cuya destinataria es la colectivi·
dad en conjunto" (José María Sferco, Tasa retributiva y justicia
tributaria, en "Impuestos", t. XLVII·B, p. 2272 y ss.).
3.3. Prestación efectiva del servicio descrito en forma amplia.
Quienes sustentan esta posición, a la cual adhiero, aseveran que
el servicio debe ser efectivamente prestado, admitiendo que en a1gunos
casos el tributo se cobra por un servicio particularizado, en tanto que
en otras situaciones el servicio efectivizado debe ser evaluado en un
contexto general.
Es claro que la "tesis restringida" (prestación individualizada) es
aplicable a aquellas tasas en las cuales el administrado queda particu­
larmente alcanzado por el servicio. Así ocurre con el tributo que grava
la inscripción en el Registro de la Propiedad o en cualquier otro regis­
tro, la recepción de un documento de identidad, las diversiones o los
espectáculos públicos, los servicios de protección sanitaria, la publici­
dad y la propaganda..
Distinto es el supuesto en que el Estado presta servicios que be­
nefician a toda la comunidad dentro de la cual se encuentran incluídos
los obligados al pago de ciertas tasas. No hay ahí "particularización
estricta", pero los obligados son aquellos a los cuales dichos servicios
atañen en mayor medida, porque gracias a ellos ejercen actividades
que les reportan ingresos a veces considerables.
En tales casos, se proporcionan servicios como la seguridad, la
salubridad, la higiene, que no se hallan eatrictamente "particulariza­
dos", pero cuyo cobro,,comaemanación del poder fiscal4~lque están
dotados los distintos niveles del Estado (y especialmente el municipal),
resulta equitativo y adecuado.
Enseña Carlos M. Giuliani Fonrouge que ''los servicios del
Estado se organizan en función del interés público, y no del
particular [•••]; cuando se inspeccionan comercios, estableci­
mientos fabriles o que desarrollan tareas peligrosas o insalu­
bres, se atiende a circunstancias de seguridad colectiva, de
salud pública, de higiene del trabajo. Cuando se organizan
__ ..
.,
MANuAL DE FINANZAS P1BLICAS 263
servicios de alumbrado, limpieza de calles, aguas corrientes
y desagües, se tiene en mira el interés de la colectividad" (au­
tor y ob. cits., 61! ed., t. 2, p. 1063).
La doctrina trtoutaria ha seguido los lineamientos ya elaborados
por Miguel S. Marienhoff cuando, para poder establecer con precisión
la naturaleza de la relación que se crea entre el usuario de un servicio
público y el Estado prestador, distingue los servicios públicos uti universi
de los uti singuli. Así, concluye que, tratándose de servicios públicos
uti universi, la relación usuario-Estado es meramente "legal"; no es
nunca contractual, porque el usuario efectivo es "cualquiera del pue­
blo", una persona indeterminada. El verdadero usuario no es el indivi­
duo sino la comunidad, sirviendo de ejemplo la policía de seguridad o la
inspección de bromatología.
En respaldo de esta tesis se ha dicho que "cuando el servicio
que deba realizar el Estado ha sido instituído en ventaja o
utilidad del particular, el mismo debe ser concretamente pres­
tado a quien lo paga, pues la contribución del último recibe
su causa en el beneficio recibido; pero la situación difiere
cuando el servicio ha sido instituído con finalidades de inte­
rés general, teniendo en mira la colectividad, pues entonces
la tasa debe pagarse en tanto se lleve a cabo la actividad ad­
ministrativa prevista por la ley" (Tribunal Fiscal de la Plata,
fallo publicado en "L.L.", t. 89, p. 434).
Nos convence esta tesis, especialmente en materia de munici­
pios, ya que éstos aplican asiduamente la tasa al comercio, la indus­
tria y las prestaciones de servicio, integrando su hecho imponible con
actividades estatales no particularizables, según la tesis restringida.
Pensamos que estos servicios que se describen con una cierta
vaguedad son pasibles de generar válidamente el tributo "tasa", en la
medida en que, efectivamente, se cumplan.
Esto encuentra fundamento en que los servicios descritos no se
deben considerar en forma aislada, sino conjuntamente.
En el caso de los municipios, donde el problema es acuciante en
virtud del "agotamiento de materias imponibles" por el ente cen­
tral y los entes federados (provincias), el objeto de las actividades que
describen estás t.asaS consiste en hacer lo necesario para lograr que las
actividades lucrativas ejecutadas dentro de su ejido sean realizadas en
forma ordenada, pacífica y segura. ¿Y qué hace el municipio para eso?
Controla el buen estado de los locales comerciales, profesionales, in­
dustriales y de servicios en general, coordina el trasporte, ordena el
tránsito, numera las calles, da circulación en uno u otro sentido, regu­
la el estacionamiento, dispone que los automotores particulares no en­
tren en el microcentro, impide que ciertas actividades insalubres,
 264 HÉCTOR B. VILLEGAS 1
¡
malolientes o contaminantes se instalen en un cierto radio molestando
a comercios o a estudios profesionales (como podría ser un peladero de
pollos, un taller mecánico o un club de equitación). Es el municipio
quien controla que no haya locales ruidosos dentro de ciertos barrios y
quien ejecuta otras múltiples funciones, quizás no tan notorias ni visi­
bles, pero que constituyen las reglas básicas para la promoción, ejerci­
cio y progreso de las actividades que se gravan, las actividades comer­
ciales, industriales y de servicios. Si no es el municipio el que presta
esta actividad, ninguna otra autoridad lo hace.
La conclusión de esta teoría 6S que siempre que se preste efecti­
vamente IDl servicio, éste puede dar lugar a la tasa, aunque no se
particularíce en una persona determinada, yen tanto esa persona
realice actividades lucrativas imposibles de efectuar de no
contar con los servicios básicos de una localidad organizada.
4. DIFERENCIA CON LOS OTROS TRlBUI'OS.
La diferencia más evidente con el impuesto consiste en la vincu­
lación de la tasa con una actividad estatal cuyas características hemos
descrito, y que no existe en el impuesto.
Se ha pretendido encontrar otras diferencias que no responden a
la realidad. Se ha argumentado, por ejemplo, que una diferencia es la
ventaja que proporciona la tasa y que no existe en el impuesto.
Pero si bien es cierto que casi siempre el obligado obtiene prove­
cho del servicio que da lugar a la tasa, en otras ocasiones éste no se da
en absoluto, 10 cual no altera la naturaleza de las sumas que debe
pagar el contribuyente por el solo hecho de realizar la actividad (p.ej.,
la tasa por sellado que paga quien tramita una autorización adminis­
trativa que le es denegada, o la tasa de justicia que paga el perdidoso
en un juicio).
Tampoco es nota diferenciadora el hecho de que la tasa sea vo­
luntaria, puesto que su cobro depende de que el particular demande
el servicio. . luz del día, se sume en tinieblas cuando entramos en la noche de la
A veces es cierto que la tasa surge de la voluntariedad, en cuyo
caso se diferenciaría del impuesto por tal razón. Pero esta regla no
tiene valor constante. Se puede dar el caso de tasas exigidas con motivo
de servicios que, si bien se particularizan respecto de una persona que
debe pagarla, no dependen de su concreta solicitud. TallQ que sucede,
por ejemplo, con el control de pesos y medidas, con las inspecciones de
tipo higiénico o con las tareas de salubridad y desinfección.
En cuanto a la diferencia entre tasa y contribución especial, la
primera requiere una actividad particularizada en el obligado (servi­
cios uti singuli) o que de alguna manera le ataña, a la vez que beneficia
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 265
a la colectividad (servicios uti universi). En cambio, la contribución
especial necesita de una actividad o gasto estatal que repercuta
beneficiosamente en el patrimonio o en la renta del contribuyente.
5. DIFERENCIA CON EL PRECIO.
La tasa es el tributo más cercano a los ingresos de derecho priV&­
do denominados "precios", y su distinción es un intrincado problema.
La discriminación no encierra solamente una ~uestión práctica, sin f
)
que, al contrario, la adscripción de un ingreso en una u otra .:ategúr~a,
constituye una premisa necesaria para resolver varias cuestiones prác­
ticas. Por ejemplo, respecto del principio "solve et repete" (si se discutE.,
la legitimidad de un tributo, primero se debe pagar y luego accionar
judicialmente), el cual, en los países en que rige, se aplica a tributc:z
pero no a precios. También hay diferencias de competencia en los
nos judiciales o administrativos que resolverán las controversias, as'
como en la vía de ejecución para el caso de incumplimiento.
Desde un punto de vista teórico, hay características propias esen­
ciales e indiscutibles que distinguen nítidamente a las tasas de los
precios.
El precio es Wl ingreso no tributario, cuya fuente jurídica raíl'.,
ca en el acuerdo de voluntades entre el Estado prestador del servicio y , ~
el usuario que paga por ese servicio.
La tasa, por su parte, es una de las especies del género tributo y,
como tal, halla su fuente jurídica en la voluntad unilateral y coactiva
del Estado, que impone al contribuyente el pago de una determinada
suma por la realización de una actividad o la prestación de un servicio
con r~lación a ese contribuyente.
Las características enunciadas son tan tajantes en cuanio a la
distinción, que parecen presagiar (erróneamente, por supuesto) que no
habrá el menor problema para diferenciar tasa de precio.
El presagio es equivocado porque lo que en teoría es claro como la
aplicación práctica. Desde este punto de vista, hallamos grandes difi­
cultades para discernir ::;¡ 'v'l;' ,1~t:.:!'rci!1ada prestación que se debe al
Estado por la recepción de un servicio de parte de éste constituye una
tasa o un precio. Esta dificultad aflora en forma particularmente in­
tensa en el caso de aque]]os servicios monopolizados por el Estado que
resultan imprescindibles a los ciudadanos para vivir con un mínimo de
decoro, o cuya demanda está impuesta por disposiciones legales. En
estos casos, el elemento voluntariedad que constituiría la fuente de la
obligtción -en la hipótesis de que se trate de un precio- se desdibuja
totallo casi totalmente, por la circunstancia de que la demanda del

266 H~CTOR B. VILLEGAS
i
servicio constituye algo ineludible para el ciudadano y, por otro lado,
porque éste carece totalmente de posibilidades de incidir en la fijación
de las condiciones económicas del contrato (el cual sería un típico
contrato de adhesión), lo que hace sumamente difícil identificar en
la especie la existencia de un acuerdo de voluntades (conf. José Luis
Shaw, Tasas, precios e impuestos, Montevideo, 1993, p. 10).
En definitiva, debemos reconocer que las trascendentes distincio­
nes teóricas basadas en si el acto estatal es o no emanación de sobera­
nía tropieza con insalvables dificultades, y se ha llegado a un punto en
que no pasa de ser una plausible elucubración doctrinaria, que ni los
legisladores ni los tribunales han seguido mayoritariamente.
El paso siguiente consiste en aceptar que, una vez más, la cues­
tión depende de la elección política del legislador y del régimen que se
haya decidido adoptar en cada país y en cada época.
En la República Argentina, la alternativa entre tasa y precio no
está condicionada por la Constitución nacional, ni, en general, por COn­
ceptos ni calificaciones previas, los cuales no pasan de ser meritorias
posiciones teórico-didácticas, que incluso, en muchas oportunidades,
chocan con los regímenes legales.
Ello no obsta a la obvia afirmación de que se trata de dos institu­
tos diametralmente diferentes.
La tasa incorpora una obligación ex lege de derecho público; el
precio, una obJigación ex contractu, normalmente de derecho priva­
do. Pero no se trata tanto de decir que tasa y precio sólo se pueden
diferenciar una vez examinado el régimen jurídico a que está sometido
el pago en cada ocasión que se analice, sino que se trata, precisamente,
de lo contrario. Tasa y precio son dos figuras jurídicas, dos técnicas,
dos instituciones que incorporan un régimen jurídico diferente. El le­
gislador, a la hora de elegir entre tasa y precio, deberá tener presente
el régimen jurídico que tal elección predetermina y, en virtud del régi­
men que desee establecer, ya sea el de la obligación ex lege o el de la
obligación ex contractu, y fundamentalmente teniendo en cuenta las
condicionantes constitucionáles a que está sometido el establecimiento
de un tributo, deberá efectuar su elección. La elección del tributo im­
plica privilegio.s para la Administración (posibilidad de ejecución me­
diante vía de apremio administrativa, crédito preferente, fáctiltades
probatonas especiales, etc.) y, como contrapartida, la intervención del
Legislativo en su establecimiento y los controles propios de los tributos
en su aplicación, pero no importa para la Administración los privile­
gios del tributo (José Luis Shaw, Tasas ... , ob. cit., p. 26, con cita de
Ferreiro Lapatza en las XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho
Tributario, Caracas, 1991).
No obstante compartir la tesis anterior, debe quedar en claro que
las consideraciones realizadas, que supeditan la diferencia a la elección
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 267
política del legislador, no pueden enervar el principio básico de que los
precios, a diferencia de las tasas y de las otras especies tributarias,
hallan su fuente jurídica en el acuerdo de voluntades entre el Estado
prestador del servicio y el usuario o receptor de éste, así como tampoco
pueden llegar a invalidar la conclusión de que el elemento de distinción
esencial entre la tasa y el precio es su diferente fuente jurídica: la
voluntad unilateral y coactiva del Estaáo, en el primer caso, y el acuer­
do de voluntades, en el segundo.
Por un lado, parece claro que, aun en el caso de contratos de
adhesión, su celebración no significa que no exista acuerdo de volunta­
des, el cual se manifiesta en la libertad del potencial usuario de contra­
tar o no la prestación del servicio.
El problema se plantea, sin embargo, en el caso de aquellos servi­
cios que resultan esenciales para el individuo, de los cuales no puede
prescindir para vivir con un mínimo de decoro, y que, además, están
monopolizados por el Estado. En ellos sí el elemento voluntariedad des­
aparece total o casi totalmente, por la circunstancia de que la deman­
da del servicio constituye algo ineludible.
No obstante, la constatación de esta realidad no debe, a nuestro
juicio, llevarnos a concluír que existen precios cuya fuente jurídica no
es el acuerdo de voluntades sino la voluntad unilateral y coactiva del
Estado, ya que ello constituiría una contradicción conceptual. En todo
caso, si efectivamente no existe libertad para decidir la utilización o no
del servicio monopolizado, sea que esa falta de libertad responda a cir­
cunstancias de hecho ineludibles o, más aún, responda a una imposi­
ción legal, debemos reflexionar si realmente nos hallamos ante un pre­
cio o si, por el contrario, no estaremos ante un verdadero tributo
disimulado bajo la apariencia formal de un precio, el cual podrá ser
una tasa, un impuesto o aun Wla contribución especial, dependiendo
de los demás elementos que caractericen a la prestación del particular
y al servicio o actividad que realice el Estado.
A ello podemos agregar que, si se trata de actuaciones estatales
que hacen a los cometidos esenciales del Estado (funciones públicas,
servicios esenciales), ellos deQerían ser prestados gratuitamente a quie­
nes r()s"reqUiel"én ti néCésitan. Si e11egisladoráltera la gratuidad y, en
base a su poder fiscal, resuelve cobrar el tributo "tasa" a los receptores
o alcanzados de alguna manera por los servicios, queda automáti­
camente borrado el esquema contractual de los precios públicos. Ya no
se trata de convenciones, sino del ejercicio del poder de impe­
rio que justifica la imposición de tributos.
 268
6. GRADUACIÓN DE LA TASA.
HÉCTOR B. VILLEGAS
1 MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS
Nos hallamos ante uno de los temas más controvertidos del tri­
buto en estudio, que al dacir de Gal1i, y con razón, ha consumido "mu­
chas letras de tinta y kilos de papel" (autor y ob. cits., p. 214). La
cuestión que se discute eúnsiste en saber qué elementos deben incidir
I actualmente predominan en cuanto a la naturaleza de los servicios que
para establecer el monto que el contribuyente debe pagar en concepto
detasa.
VOOfllóS (;ytS.:es El)):: los eriterios sustentados sobre el punto:
a) Una pa.te de; la aoctrina (Seligman, Lafernere, Waline, Mehl,
Van Houtte) sostiene que la ta.SIl debe ser graduada según el valor de la
ventaja que por e: serricio obtia'W el obligado. A su vez, dentro de esta
postura :G hqv una:.lÍmi~ad en ';'uanto al verdadero significado de tal
ventaja. Para ¡!lgunos, ,;;;¡mo Seligman, el único criterio aceptable para
graduar la tasa lE:S la ventaja t;\o::;i'ojetiva que el servicio presta a quien
reclama su prestación, no teniendo mayor incidencia el costo de pro­
ducción. Se pone al ejemplo de ciertos servicios (como el de autentica­
ción) que ¡;oco cuestan al Estado y en los cuales sólo el provecho obteni­
do por el contribuyente puede servir de medida para establecer la
cuantía. Okos autores, como Pugliese, rechazan esta idea, y sostienen
que el quantum de la tasa debe ser determinado por la ventaja obje­
tiva consistente en la utilidad que presuntamente considera el Esta­
do que les proporciona a los contribuyentes el servicio por el cual pagan
la tasa.
De obtener ventaja el particular, el tributo se individualiza; ella
puede ser un elemento a tener en cuenta en la fijación del monto, pero,
como no es característica esencial de la tasa -según hemos afirma­
do- la obtención de la ventaja, el criterio no será útil en todos los
casos, por lo cual pierde su validez general. Tampoco es admisible sos­
tener que en el caso de real obtención de provecho éste sea el único
criterio valorable para la fijación de la cuantía. Por último, se debe
también tener en cuenta la dificultad en apreciar en cifras el provecho
objetivo y subjetivo que proporciona el servicio.
b) Otras teorias sustentan que la tasa se debe graduar por el
costo del servicio en relación con cada contribuyente.
El primer expositor de la tesis fue el autor alemán Rau, a quien
siguieron otros prestigiosos autores, tales como De,.Niti de Marco y
Tangorra (referencia en Galli, ob. cit., p. 214). Estos fin anci stas par­
ten del supuesto de que la tasa constituye una compensación especial
que paga un contribuyente por un servicio particular que el Estado le
dispensa, y de que esa compensación debe restituír el costo de produc­
ción, fa sea total o parcialmente. Según estos teóricos, el total recau-
dado en virtud de una tasa no puede exceder del costo total (o, al me­
nos, parcial) de lo que al Estado demanda el servicio.
269
Si volvemos un poco para atrás y examinamos las posturas que
dan lugar a la tasa, podemos advertir cuán hijos está la posición anali­
zada de las finanzas actuales. Además, tanto el costo total como el
parcial resultan soluciones de imposible aplicación, toda vez que los
autores no dan una explicación cierta y científica respecto del método
para determinar ese costo total o parcial y la fOl'IDa de distribución
entre los contribuyentes (conf. Galli, ob. cit., p. 215).
No obstante, esta posición fue la que, en algún momento adoptó
la Corte Suprema nacional, llegando a sostener que es de la "naturf'Je..
za de la tasa tener relación con el costo del servicio" ("Fallos". 201-545;
234-663). Claro está que ante las criticas adversas había debido reco­
nocer que la relación entre tasa y costo era "aproximada", aclaranao
que "es imposible fijar con exactitud ese costo individual del agua
consumida, de la evacuación cloocal, de la basura recogida en el inte­
rior de las propiedades o en las calles fronteras, de la luz que éstas
reciben, de la inspecci6n de policía higiénica o de seguridad, etc., y
por eso, para todos esos servicios se fijan contribuciones aproxim.a­
das, equitativas, que pueden dejar superávit en unos casos y déficit
en otros, estableciéndose compensaciones en las cáZculOB hacendarios
más a menos acertados pero que los jueces no pueden revisar, siem­
r-
pre que dicho monto no resulte extorsivo ni absorbente del bien o de
su renta en forma tal que se lo pueda calificar de confiscatorio en los
términos del arto 17 de la Constitución. nacional'" ("Fallos", t. 192,
p..139).
Queda como saldo de esta posturajurisprudencial que la "rela­
ción cc>sto-importe" no puede ser una igualdad matemática o equiva­
lencia estricta, sino que debe existir una "razonable", "prudente" y "dis­
creta'" proporcionalidad entre ambos: términos (conf. Giuliani Fonrouge,
Derecho fin.anciero, &' ~., ;4.::tualizada por Susana NavaTrine y Rubén
Asorey. Bs.As.• 1997, t. 2,.p. LÜ7ú, con ampliodetailede la evolución
jurisprudencial).
e) Una tercera tesis sobre el tema, surgida también de la juris­
prudencia nacional, sostiene que aún sin prescindir de la relación de la
tasa con el costo del semcio prestado, puede también ser graduada en
base a la capacidad contributiva del obligado.
En el caso "Banco de la Nación Argentina c. Municipalidad de
San Rafael" (fallo del 16/5156, publicado en "Fallos", 234-663, especlal­
mentep. 681), la Corte Suprema nacional dijo que ltno se ha considera­
do injusto y se ha tenido más bien como equitativo y aceptable que
para la fijación de la cuantía de la tasa retributiva de los servicios
270 HÉCTOR B. VILLEGAS
\,
públicos se tome en cuenta, no s610 el costo efectivo de ellos con rela­
ci6n a cada contribuyente, sino también la capacidad contributiva de
los mismos representada por el valor del inmueble o el de su renta, a
fin de cobrar a los menos capacitados una contribuci6n menor que la
requerida a los de mayor capacidad, equilibrando de ese modo el cos­
to total del servicio público".
Como hace notar Giuliani Fonrouge, a partir de este fallo una
serie ininterrumpida de decisiones judiciales admite graduar la tasa
según "la productividad económica de la explotación" que determina y
soporta el servicio, o "la entidad económica de la actividad o del bien a
propósito de los cuales se presta el servicio", o "la capacidad económica
del contribuyente'>, o la "capacidad contributiva representada por el
inmueble afectado o el de su renta", variantes terminológicas que tra­
ducen el mismo concepto.
No es dificil advertir -agrega Giuliani- cuán lejos estamos de
las primitivas interpretaciones, y si bien sigue aludiéndose a la "rela­
ción de la tasa con el costo del servicio prestado", se trata de una fór­
mula vaCÍa de sentido y que más se conserva por apego a viejos concep­
tos, de los que cuesta desprenderse. En realidad, sólo se atiende a la
existencia de un servicio organizado o creado por el ente administrati­
vo (no a la efectividad de su prestación y, menos aún, a favor del sujeto
de la prestación), y a que no resulten vulnerados los principios de igual­
dad, entendido lato sensu, y de respeto a la propiedad privada (confis­
caci6n), que a esto se reduce la exigencia de razonabilidad del tributo
(autor y ob. cits., t. 2, ps. 1072 y 1073).
Estos conceptos también han sido sostenidos por Horacio García
Belsunce (Temas de derecho tributario, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1982,
p. 221) y atento la evolución de los hechos y del derecho, no podemos
sino adherirnos a ellos. Ante las realidades económicas e institucionales
y su influencia en el derecho, el teórico debe a veces dejar su lugar al
pragmático y evitar de esa manera seguir sosteniendo nociones que
quedan reducidas sólo á palabras pero que se vuelven huérfanas de
contenido.
Lo cierto es que la tesis de la proporción entre el costo del servicio
y el monto del tributo tasa ha terminado por convertirse en una fic­
ción; el criterio debe ser sustituído por las nociones de razonabilidad y
prudencia, conceptos quizás vagos pero que otorgan a los jueces la posi­
bilidad de no convalidar tributos en general (y, entre ellos, la tasa) que
no se atengan a tales parámetros.
Siendo la tasa un tributo y, por tanto, un ingreso financiero del
Estado, no puede escapar de las regulaciones básicas del derecho pre­
supuestario. Dentro de dichas reglas se hallan el principio de la uni­
dad (todos los gastos y recursos deben ser reunidos en un solo presu-
MANuAL DE FINANZAS PúBLICAS 271
puesto) y el principio de no afectación de recursos (los recursos no
pueden ser utilizados para gastos determinados).
La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que es
un instrumento jw,idico moderno (del 1 de octubre de 1996), adopta el
principio de unidad del presupuesto en su arto 53, y en el arto 51 de su
Carta Orgánica prohíbe la afectación especial de ningún tributo, salvo
excepciones y por tiempo determinado.
La realidad actual de los distintos niveles gubernamentales y de
los municipios es que todos los recursos van a rentas generales. Mec­
tar el producido de cada servicio al costo de ese mismo servicio es total­
mente imposible, a la vez que acarrearía situaciones injustas, porque
hay servicios muy poco productivos, como aquellos que atañen a la
salud y a la educación de los más carenciados, que son absolutamente
improductivos. Siguiendo la tesis que áhora desechamos, esos serviciós
no podrían ser prestados, ya que la tasa sería excesiva en relación con
el costo y resultaría de imposible pago.
En un fallo erudito, el doctor Joaquín Llambías descalificó con
dureza las decisiones jurisprudenciales que invalidaron tasas por juz­
garlas desproporcionadas con relación al costo de los servicios cuya
compensación procurában. Y agregó lo siguiente: "Cuando los tribuna­
les de justicia realizan esa apreciación desnaturalizan su función e
invaden la órbita del organismo comunal. El costo de un servicio públi­
co determinado no puede ser medido por las cifras que en el presupues­
to ocupa la oficina respectiva. El servicio lo presta la municipalidad, es
decir, para que el servicio sea prestado es necesario que la municipali­
dad exista como tal, con el conjunto de todas las dependencias que la
integran y que son requeridas por la naturaleza propia de este órgano
del Estado; el costo del servicio no es sólo el costo de la dependencia
municipal que lo presta; es el costo de esa dependencia más el de una
parte proporcional al costo de este servicio calculada en el monto de los
gastos generalelil. quelletermina la existencia misma de la municipali­
dad" (falló de la cámara Nacional en lo Civil de la Capital, Sala A, del
18 de agosto de 1959, caso: "Goñi, Juan, c. Municipalidad de la Capi­
tal", publicado en "Derecho Fiscal", t. X, p. 186, y trascrito en sus
partes principales por García Belsunce, Temas de derecho tributario,
ps. 221 Ylls.).
AlIado de la importante doctrina y jurisprudencia que hemos
citado y aceptando el criterio de la capacidad contributiva (expresada
en el ingreso bruto) se expide Héctor E. Villegas Ninci, quien, en refe­
rencia concreta a las tasas municipales, expresa: "Autorizada doctrina
ha sostenido que debe ser dejada de lado la tesis de la razonáble propor­
ción entre el costo del servicio y el monto del tributo. Nociones de índo­
le práctica hacen definitivamente imposible llevar adelante un meca­
 272 HÉCTOR B. VILLEGAS
msmo que permita establecer con exactitud cuál es la proporción ade­
cuada teniendo en cuenta el costo del servicio. La tasa municipal re­
quiere para su graduación una prudente y razonable evaluación de la
capacidad contributiva del obligado, demostrada por (entre otros
parámetros) los ingresos obtenidos por la realización de su actividad
comercial, industrial o de servicios. El Convenio Multilateral, al acep­
tar expresamente que los municipios graven según los ingresos brutos
(art. 35, C.M.) ha puesto fin, al menos normativamente, a la discusión
referida a si pueden graduarse las tasas municipales por la capacid&d
contributiva, ya que el ingreso bmto es un índice mediato de la mis­
ma" (autor cit., La tributación munir:ipal, trabajo publicado en "p..pli­
cación Profesional" nI! 22, mayo de 1998, ps. 3 y ss., especialmente p. 9).
d) Una cuarta tesis es la elabo:.ada por José María Martín (ob.
cit., p. 192) quien la denomi~a graduación según la cuantía glo­
bal; fue expuesta por García Belsunce en las Primeras Jornadas de
Tributación de la Cámara de Sociedades Anónimas en Buenos Aires,
en junio de 1972 (publicada en "Derecho Fiscal", vol. XXII, ps. 1 y ss.).
La idea consiste en considerar no sólo la capacidad contributiva
del contribuyente sino, además, que el monto total de lo recaudado por
la tasa guarde una razonable y discreta relación con el costo total del
servicio público efectivamente prestado. Conforme a este criterio, si la
recaudación total o cuantía global de la tasa excede, más allá de lo
discreto y razonable, el costo del servicio elegido como causa de la tri­
butación, más la proporción que corresponda asignarle en los costos
indirectos del organismo estatal, el contribuyente obligado podrá opo­
ner la defensa de falta parcial de causa en cuanto a que con la suma
que está obligado a pagar está retribuyendo otras actividades del Es­
tado que aquellas indicadas en la norma legal como causa de su con­
tribuci6n.
En realidad, esta postura es una mezcla de los criterios de capa­
cidad contributiva eligen p~garle al Estado nacional o provincial en
cidad contributiva y la relación entre recaudación lograda mediante la
desmedro de su municipalidad, cabe la siguiente pl'egu.."lta; ¿cómo
tasa, con el costo total del servicio prestado dentro del cual se incluyen
logran los municipios solventar por sí solos las atribuciones
los costos indirectos del organismo estatal.·
mínimas necesarias para el desempeño de su cometido? (Vi­
Por nuestra parte, descartadas las teorías de la "ventaja" y de la
"proporción entre el monto del tributo y costo del servicio", hemos sos­
tenido en referencia a las tasas municipales que dicha contribución
está legítimamente graduada sies prudente y razonable y si, con lo
que se recauda por el conjunto de los ingresos, se cubren adecuada­
mente los servicios a que se compromete la comuna vinculándolos a
tasas y dentro de un presupuesto equilibrado (Héctor B.Villegas,Prin­
cipales problemas de la tributación en las municipalidades de provin­
cias, trabajoll
publicado en "Revista Latinoamericana de Derecho Tri­
butario" n 4, 1998, ps. 45 y ss., especialmente, p. 58). Respecto de que
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 273
la capacidad contributiva integre la graduación, no nos resulta plausi­
ble en el plano teórico, pero no podemos cerrar los ojos a la realidad.
Nos parece acertado, por ende, el cuarto criterio pergeñado por García
Belsunce y apoyado por José María Martín.
Pero tampoco podemos ignorar la aguda conclusión de Galli so­
bre la cuestión. Dice este autor que, en la práctica, ellegisladol' no ha
entrado en tantas disquisiciones y ha estructurado el sistema de tass.s .
sobre una base totalmente pragmática, configur81.do la elección del
método de graduación de la cuantía una verdadera opción política que
queda librada a su prudencia, en tanto no afecte derechos constitucio­
nales (autor y ob. cits., p. 218).
7. PRINCIPALES T.ASAS EN LA ARGENTINA.
En nuestro país se ha utilizado la tasa en los niveles de poder
fiscal, aun reconociendo que en la realidad, y como antes dijimos, la
experiencia confirma su progresiva pérdida de importancia en los sis­
temas tributarios de Nación y provincias y que su utilización es cada
vez más acentuada p' '': los municipios, por diversas razones que se han
expuesto de la siguiente liil,',nera Si las municipalidades han sido depo­
sitarias de responsabilidades en cuanto a la prestaci~!! de servicios SLll
la correlativa asignación de recursos; si la coparticipación llega tara""
recortada y, en muchas ocasiones, neutralizada por supuestas com­
pensaciones de deudas; si no pueden crear impuestos análogos por los
compromisos asumidos por las provincias; si para favorecer la
globalización y bajar el costo interno deben reducir sus imposiciones
tributarias; si las tafias il>ólo pueden ser cobradas ante la efectiva pres­
tación individualizada de un servicio, y si los contribuyentes con capa­
llegas Ninci, ob. cito, p. 13).
Entre las tasas nacionales más importantes tenemos las por­
tuarias, las cobradas por servicios aduaneros especiales, las cobradas
por servicio de registro, las tasas consulares, por migraciones, por ser­
vicios aeronáuticos y, en fin, gran número de tasas diversas (ver su
detallada descripción en Giuliani Fonrouge, Derecho ... , 6!! OO., 1. 2, ps.
1074 y ss.).
En el orden provincial, las principales tasas son aquellas re­
caudadas por los servicios prestados por los distintos-registros provin­
ciales para diversos actos jurídicos, a$í como también son de importan­

274 HÉCTOR B. VI LLEGAS
cia las tasas por actlÍación ante los respectivos poderes judiciales pro­
vinciales.
En materia municipal hay una gran variedad de tasas en las
casi 2000 comunas argentinas, ya que si bien generalmente pueden
crear impuestos, tal posibilidad se ve obstaculizada -como antes ex­
plicamos- por la ley de coparticipación y el agotamiento de materias
imponibles por Nación y provincias. Entre las principales podemos
mencionar las recaudadas por alumbrado, limpieza y otros servicios
sanitarios, por uso y ocupación de sitios públicos, por la concesión de
sepulturas, por el arrendamiento de nichos, por la habilitación e ins­
pección de hoteles, hospedajes, etc., y por la realización de diversas
actividades lucrativas, en especial las comerciales, industriales y de
prestación de servicios.
8. CONTRIBUCIONES ESPECIALES. CoNCEPTO.
Son los tributos debidos en razón de beneficios indivi·
duales o de grupos sociales derivados de la realización de obras
o gastos públicos o de especiales actividades del Estado.
Este tributo se caracteriza por la existencia de un beneficio que
puede derivar no sólo de la realización de una obra pública, sino tam­
bién de actividades o servicios estatales especiales, destinados a benefi­
ciar a una persona determinada o a ciertos grupos sociales. Cuando se
realiza una obra pública (p.ej., una pavimentación), se produce --o así
10 supone el legislador- una valorización de ciertos bienes inmuebles o
un beneficio personal de otra índole. Lo mismo ocurre en casos de crear
entes de regulación económica o para el fomento de determinada acti­
vidad.
El beneficio es el criterio de justicia distributiva particular de
la contribución especial,puestoqtte entrañá una ventaja económica
reconducible a un awnento de riqueza. Sin embargo, el beneficio sólo
tiene eficacia en el momento de redacción de la norma, por cuanto en
tal oportunidad el legislador "conjetura" que la obra, gasto o actividad
pública procurará una ventaja al futuro obligado. El beneficio se agota
\. jurídicamente en el pensamiento del legislador.
En otras palabras: es irrelevante que el obligado obtenga o no. en
el caso concreto, el beneficio, en el sentido de ver efectivamente acre­
centado su patrimonio y. en consecuencia, su capacidad de pago.
Pero es necesario que el hecho que se tomó como productor del
beneficio sea idóneo para originarlo, ya que de lo contrario el hecho
imponible será de imposible configuración y el tributo será inválido.
Tradicionalmente se ha considerado que esta categoría tributaria
está sólo integrada por la "contribución de mejoras". Concordamos, sin
..... "' ... ~~
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 275
embargo, con la concepción amplia, dado que no se puede negar carác­
ter tributario a gran número de gravámenes que se adecuan a la con­
tribución especial y que tienen vigencia legal en varios países, entre
ellos el nuestro. Nos limitaremos, sin embargo, a considerar las con­
tribuciones de mejoÍ'aB y las llamadas parafiscales, entre las cuales
tienen preponderancia las de seguridad social.
Las contribuciones especiales tienen importancia porque la exac­
ción está vinculada con una ventaja, yeso crea una predisposición
psicológica favorable en el obligado. Si bien la contribución especial es
un tributo, y como tal es coactivo, tiene relevancia la aquiescencia
lograda por la vinculación del gravamen con actividades estatales de
beneficio general.
N o obstante, hasta hace relativamente poco tiempo las contnbu­
ciones especiales no fueron objeto de mayores estudios por parte de la
doctrina financiera, circunstancia que se debía a que esta especie de
tributos se hallaba prácticamente limitada a las contribuciones de
mejoras, las cuales, por otra parte, no revistieron nunca la importan­
cia de los impuestos o de las tasas. Sin embargo, en épocas recientes,
diversos factores, entre los que corresponde mencionar: a) las nuevas
funciones asumidas por el Estado, y b) la descentralización de la admi­
nistración pública moderna, que trajo aparejado que surgieran "teso­
ros" o "haciendas" especiales, es decir, no incorporadas al presupuesto
general, dieron lugar a la aplicación de un significativo número de
importantes contribuciones especiales. Como consecuencia de ello, a
partir de la década del 50 la doctrina fmanciera ha producido una abun­
dante bibliografía, especialmente en la forma de artículos o ensayos,
sobre la naturaleza Y características de esta moderna clase de contri­
buciones.
9. LA coNTRIBUCIÓN DE MEJORAS. NOCIÓN.
Aquí, el beneficio de los contribuyentes deriva de obras públicas.
Cuando el ente público construye, por ejemplo, un desagüe, abre una
ruta, pavimenta, ensancha o prolonga una calle urbana, suele haber
inmuebles cercanos que se valorizan, \:on el presunto enriquecimiento
del propietario. Atento a esa circunstancia, se estima equitativo gra­
var a esos beneficiarios, Yse instituye un tributo cuyo hecho generador
consiste en el conjeturado provecho obtenido por la realización de la
obra pública.
En nuestro país tuvo en algV.n momento gran importancia, pues­
to que sirvió para el fi!1anciamiento de pavimentaciones Y la apertura
de calles y caminos. A pesar de que en ciertas épocas la contribución de
que se trata fue ampliamente utilizada en nuestro país para financiar
276 HÉCTOR B. VILLEGAS
obras públicas (en especial, pavimento de calles y caminos), hubo una
gran confusión en los tribIDlales en cuanto a su verdadera naturaleza.
Así, mientras la mayoría de los fallos consideraron a las contri­
buciones de mejoras como auténticas manifestaciones del poder tribu­
tario del Estado, otros las clasificaron como carga real que grava los
inmuebles. A su vez, las sentencias, que correctamente habían otorga­
do a las contribuciones de mejoras IDla naturalezajuríilica tributaria,
no fueron, sin embargo, uniformes en lo que se refiere a la especie de
tributos a que correspondían. Es así que tenemos tallos que las clasifi­
can como impues~:>s especiales, otros como tasas, e incluso otros que
las definen con? c. un precio o retribución de un servicio (ver mención y
trascripción de los principales fallos sobre el punto en Martín, ob. cit.,
ps. 201 y 202).
Después las contrihuciones de mejoras fueron siendo reemplaza­
das por impuestos y perdieron gran parte de su trascendencia, pero, a
esta altura de los acontecimientos, ya no se duda, ni en doctrina ni en
jurisprudencia, de q'-1e se trata de un tributo y no de un precio, y de
que, dentni de los primeros, contiene elementos que distinguen la con­
tribución d:! mejoras, tanto de los impuestos como de las tasas.
10. E~"Tús.
Son los que mencionamos a continuación.
10.1. Prestación personal.
La obligación es personal, como sucede en todos los tributos. Se
hace hincapié en esta cirCIDlstancia, porque en a1gW1as oportIDlidades
se ha sostenido que la obligación es del inmueble valorizado y no de su
propietario, lo cual es equivocado.
La obligación de pagar la contribución de mejoras nace en el
momento en que se finaliza la obra pública beneficiante. Si la propie­
dad se vende estando la obra ya terminada, quien adeuda el gravamen
es el vendedor, pero si se fmaliza la obra después de la venta, el deudor
es el comprador del inmueble valorizado. Así 10 ha reconocido nuestra
jurisprudencia en numerosos fallos ("L.L.", 75-582; 85-647; 73-257;
"Fallos", 220-5).
10.2. Beneficio derivado de la obra.
El monto del beneficio surge de comparar el valor del inmueble al
final de la obra con el que tenía antes de ella. En la práctica, sin em­
bargo, es difícil determinar con lexactitud ese valor.
I
A ,;l
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 277
Las leyes suelen establecer distintos procedimientos para f'ljar el
monto de la valorización, como, por ejemplo, el de la doble tasación
(antes y después de la obra), o bien recurrir a presunciones tales como
la fijación de una alícuota proporcione] al valor del inmueble, presu­
miendo que esa alícuota es indicativa de la valorización. Pero el méto­
do más usado es el reparto del costo de la obra entre quienes se conside­
ra que han sido beneficiados, lo cual no siempre refleja la verdadera
valorización lograda.
10.3. Proporción razonable entre el presunto beneficio
obtenido y la contribución exigida.
El importe exigido uetru;;e::: 1i~ecuadamente proporcionado al pre­
sunto beneficio obtenido. Para detennL."'lar esta proporción lo más aproxi­
madamente que resulte posible, las leyes de contribución de mejo1."as
suelen establecer tres pasos:
1) Se especifica cuáles son los inmuebles influídos o valorizados
por la obra pública. Para quitar vaguedad a este criterio se e¡¡¡tablecen
bases concretas, como, por ejemplo, la fijación de un determinado lími­
te geográfico dentro del cual están comprendidos los inmuebles que se
considera valorizados.
2) Se especifica qué parte del costo de la obra se debe financiar
por los beneficiarios.
3) Se establece cómo va a ser distribuída esa porción a cubrir
entre esos beneficiarios, para 10 cual se recurre a parámetros varia­
bles, como, por ejemplo, la diferencia de distancia en kilómetros o en
metros de cada inmueble en relación con la obra.
Pero estos procedimientos sólo conducen a presunciones. Según
la jurisprudencia, lo que interesa es que la contribución sea graduada
en prudente y razonable relación con el presIDlto beneficio obtenido por
el obligado, ya que éste es el elemento justificativo del tributo. Asílo ha
resuelto reiteradamente la Corte ("Fallos", 130-161; 140-175; 142-120, etc.).
10.4. Destino de! producto.
Algunos autores consideran que forma parte de la esencia de este
tributo que el producto de su recaudación se destine efectivamente al
financiamiento de la obra. El M.C.T.A.L. recoge este criterio al esta­
blecer que "el producto no debe tener ún destino ajeno a la financiación
de la obra o las actividades que constituyen el presupuesto de la obliga­
ción" (art. 17).
Concordamos con Jarach en sus criticas al Mod.elo. Dice este au­
tor (Análisis ... , p. 189) que es controvertible el requisito de la afecta­
 2:78 HÉCTOR B. VILLEGAS
1
dón del producto a l~ financiación de las obras, y que en la práctica ello
es imposible o inconveniente. Mucho más razonable -dice Jarach- es
la recuperación de los costos de las obras, para su utilización en el
fmanciamiento de otras obras futuras.
No obstante, reconocemos que lo ideal es que los fondos de las
contribuciones se destinen a fmanciar las obras productoras del benefi­
cio, lo cual ha dado excelentes resultados en el caso del peaje, que pasa­
mos a examinar.
11. EL PEAJE. NOCIÓN.
Se denom:in'á "peaje" a la prestación dineraria que se exige
por la circulación en una vía de comunicación vial o hi­
drográfica (camino, autopista, puente; túnel, etc.).
11.1. Antecedentes.
En la historia de la civilización hay numerosos ejemplos de dere­
chos cobrados a los usuarios de vías de comunicación. Algunas veces el
producto se destinó a fmanciar la construcción y conservación de tales
vías, ya que se entendió que, aun siendo ellas de interés general, era
justo que fueran pagadas por quienes las utilizaban. En otras oportu­
nidades, sin embargo (y ello sucedió en la mayoría de los casos en la
Antigüedad y en la Edad Media), significó simplemente uno de los di­
versos medios empleados para obtener recursos generales, ya sea para
los Estados, los monarcas o los señores feudales. En este último carác­
ter, el peaje funcionaba en realidad como una verdadera aduana inte­
rior, restringiendo el derecho de tránsito. Los lugares de control y per­
cepCión se ubicaban en puntos estratégicos de vías naturales de
comunicación y la obligación de pago se originaba por el solo hecho de
circular sin que se ofreciera ninguna contraprestación justificativa; su
único fundamento era el dominio político del territorio por donde se
debía transitar.
Lo reiatado llevó a este sistema a su desprestigio y extinción. En
la época moderna reaparecen los peajes bajo-otra cOncepcióh, esto es, se
organizan sistemas de este tipo no para obstaculizar eltránsitO sino, al
contrario, para facilitarlo e impulsarlo, utilizando los fondos recauda­
dos mediante el sistema de peaje en la construcción y conservación de
vías de comunicación.
En la actualidad el instituto se ha generalizado, y muchas im­
portantes obras públicas viales e hidrográficas de comunicación de di­
versos países deben su existencia y mantenimiento al peaje.
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 279
11.2. Naturaleza del peaje.
Los autores disienten al respecto. Una primera corriente sostie­
ne que estas prestaciones son precios, y no verdaderos tributos.
No obstante, la doctrina predominante ubica al peaje entre los
tributos, pero sin acuerdo en el encuadramiento, porque mientras para
algunos es tasa, otros creen estar ante una contribución especial, y no
falta quien sostiene que es un impuesto con fines específicos.
Pensamos que el peaje es genéricamente un tributo y que está
específicamente comprendido dentro de las contribuciones especiales.
Es un tributo por ser una prestación pecuniaria que el Estado
exige coactivamente y ejerciendo su poder de imperio. Las vías de co­
municación son bienes de dominio público, por naturaleza gratuitos.
La alteración de esa gratuidad puede ser admisible ante determinadas
circunstancias especiales, y entonces el Estado, ejerciendo su poder de
imperio, puede cobrar sumas de dinero por su uso particularizado.
Es una contribución especial porque hay una actividad
estatal vinculante productora de un beneficio individual que
ciertas personas reciben como consecuencia del aprovechamiento de
determinadas obras públicas de comunicación. El peaje, en su concep­
ción actual, se percibe ante la circulación en ciertos vehículos (automo­
tores) en vías de comunicación de características peculiares. Se puede
tratar, por ejemplo, de autopistas de alta calidad de diseño que
conectan puntos geográficos ya unidos por otras vías terres­
tres de comunicación. En tales casos, se ofrece a los conductores los
beneficios de viajar en mejores condiciones de segurídad, de ahorrar
tiempo y de un menor desgaste del automotor. En otros casos, el peaje
se percibe en rutas construídas para unir zonas que antes no
lo estaban en forma directa, generalmente por problemas de altos
costos derivados de dificultades topográficas. El provecho que en este
caso se ofrece al usuário es el ahorro de tiempo y combustible que le
significa transitar por la vía más corta. También se utiliza el sistema
de peafeen otras obras públicas de gran adelanto técnico (cier­
tos p~eJ1tes y túneles), q.ue sustituyen a formas anacrónicas o
meno~perfectasdé tránsito (p.ej., él efectuado mediante barcos o
balsas), proporcionando ventajas innegables.
11.3. Su constitucionalidad en la República Argentina.
Nuestra Constitución nacional (arts. 9 y ss.) consagra expresa­
mente la libertad de circulación territorial. Esta garantía puede ser
violada si el peaje se convierte en un instrumento obstaculizan te del
libre tránsito de personas y bienes por el territorio de la Nación.
280 HÉCTOR B. VILLEGAS
El asunto fue motivo de preocupación doctrinal, y diversos espe­
cialistas se ocuparon del tema. La conclusión casi unánime fue que el
peaje, como contribución que dGbe satisfacer el usuario de una obra
pública de comunicación, no es violatorio del principio de circulación
territorial, siempre que respete ciertas condiciones. Concordamos con
la legalidad constitucional del peaje, y pensamos que las condiciúnes
requeridas para su establecimiento son:
1) que el quantum del gravamen sea lo suficientemente bajo y
razonable en relación con los usuarios (es decir, los conductores de los
vehículos comprendidos). De tal forma, el tributo no será una traba
económica a la libre circulaci6"'l.
2) que el hecho imponible se constituya por la sola circunstancia
de circular los vehículos comprendidos, con prescindencia de otros as­
pectos relativos al contribuyente. Consiguientemente, la base imponible
se debe fijar en función de las características de cada unidad vehicular
utilizadora de la obra, y es inválido tener en cuenta otras circunstan­
cias, como el núme7'O de personas que viajan en los vehículos o la can­
tidad o valor de la mercaGería trasportada.
3) que exista vía accesible de comunicación alternativa, aunque
no de la misma calidad de disefio ni de igual perfeccionamiento técnico,
aun cuando no sea directa. Es dificil justificar constitucionalmente el
peaje si su percepción se efectúa con respecto a una vía de comunica­
ción que constituye el único y exclusivo medio para llegar a determina­
do punto geográfico.
4) que sea establecido por ley especial previa en cuanto a sus
elementos esenciales;
5) que sea producto de una ley nacional si la vía es interprovincial,
pudiendo ser facultad provincial únicamente en cuanto a vías de comu­
nicación situadas dentro de su territorio.
No compartimos, en cambio, la opinión de la generalidad de los
tratadistas según la cual también es condición de constitucionalidad
del peaje que su producto sea exclusivamente destinado a cos­
tear la construcción y el mantenimiento de la obra. Por su­
puesto que, conforme a la experiencia mundial (y también a la de nues­
tro país),la financiación de estas obras de infraestructura mediante la
concurrencia del sistema de peaje ha dado excelentes resultados y es
aconsejable, pero si lo que está en juego es la posibilidad de que el
gravamen interfiera o no la libre circulación de bienes y personas, es
indudable que la afectación del producto a la obra con respecto a la cual
el peaje se cobra en poco altera las cosas.
En tal sentido, se podrían dar ciertas situaciones (monto prohibi­
tivo, graduación según el valor de los bienes en tránsito) que fulmina­
rían la libertad de tráfico territorial, aun cuando el producto se desti-
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 281
nase escrupulosamente a la financiación, mantenimiento o adminis­
tración de la obra.
11.4. Legislación sobre elpeaje.
En la República Argentina, entre los actos legislativo8 más: im­
portantes sobre la materia, podemos mencionar: la ley 14.385, d€: 1954,
que autoriza a la Dirección General de Vialidad a ftiar tasas de p~aje
para la utilización pública de vías de comunicación; la ley 15.275, da
1960, según la cual. ~'::tnte tiivere:n.s obras viales pí'ogramadas, ,o;; 1[••
culta al P.E. a recurrir al peaje para concurrir financieram.FlD.te :;c ¡::u
construcción; la ley provincial de Buenos Aires 6972, que inst:nu~'a ,",1
dicho Estado el sistema general de financiación de obras públiC?s me­
diante peaje, y la ley nacional 17.520, de 1967, que contiene norma;;
específicas de regulación sobre "las concesiones para explotar ":¡b¡"as
mediante el cobro de tarifas o peajes".
El sistema se aplica en el túnel subfluvial "Hernandarias":. en el
puente Chaco-Corrientes y en otras rutas y autopistas.
Actualmente la tendencia legislativa argentina consiste en ot.or­
gar el peaje en concesión a empresas privadas, las cuales cobran su
importe por delegación del Estado y se comprometen a constn-Ír e
mantener las vías de comunicación.
12. CoNTRIBUCIONES PARAFISCALES. NOCIÓN.
Son las exaccione~ recabadas por ciertos entes públicos
para asegurar .su ihlanciamiento autónomo.
Este tipo de exacciones ha ádqairido ~mamente 2TaIl imror­
tancia, y bajo la denominación de "parafiscales" han aparecido contri­
buciones destinadas a la previsión social, a cámaras agrícolas, entida­
des gremiales, centros de estudios, colegios profesionales, etc., o sea, a
entidades de tipo social o de regulación económica.
Se dan generalmente las siguientes características en cuanto a
estas exacciones: a) no se incluye su producto en los presupuestos esta­
tales (de la N ación, provincias o municipios); b) no son recaudadas por
los organismos específicamente fiscales del Estado (direcciones genera­
les de recursos), aunque esto sufre una excepción con las contribucio­
nes y aportes del sistema de seguridad social nacional en la Argentina,
cuyas recaudación y fiscalización están a cargo del organismo fiscal de
la Nación (la AFIP), lo cual veremos más adelante, y e) no ingresan en
las tesorerías estatales, sino directamente en los enté's recaudaddres y
administradores de los fondos. !
Jl¡
282 HÉCTOR B. VILLEGAS
....
12.1. Naturaleza de la parafiscalidad.
No hay uniformidad en relaéión con la naturaleza jurídica de
estas contribuciones. Morselli (Le point de vue th¿orique de la
parafiscalité, en "Revue de Science Financiere", 1951, p. 100) sostiene
que las exacciones parafiscales no son tributos. Dice que el tributo
tiene un carácter esencialmente político, mientras que estas contribu­
ciones responden a exigencias económico-sociales. Giuliani Fonrouge
(Derecho ... , 6!! ed., t. 11, p. 1098) sostiene que son tributos y las hace­
figurar como "contribuciones especiales", oponiéndose al término
"parafiscal". En tanto Duverger (Instituciones ... , p. 86) dice que estas
contribuciones son "impuestos corporativos", Lucien Mehl afirma, al
contrario, la diferencia de la parafiscalidad con respecto al impuesto.
El provecho del impuesto -dice MehI- se distribuye sobre la colectivi­
dad en su conjunto, en cambio, en materia parafiscal, el provecho es para
un grupo delimitado profesional o social (Mehl, Elementos ... , p. 201).
Nosotros pensamos que en la República Argentina son verdade­
ros tributos, sin que interese demasiado indagar a qué especie pertene­
cen. Fundaremos esta opinión en el punto siguiente, referido a la más
relevante forma de parafiscalidad.
13. !.APARAFISCALIDAD SOCIAL.
Está constituída por los aportes de seguridad y previsión
social que pagan patrones y obreros en las cajas que otorgan
beneficios a trabajadores en relación de dependencia, aportes
de empresarios a cajas que les otorgan beneficios y aportes de
trabajadores independientes en general, entre ellos los profe­
sionales.
Estos aportes se traducen en beneficios que reciben algunas de
estas personas, los cuales consisten en jubilaciones, subsidios por en­
fermedad, accidente, maternidad, muerte, cobertura integral de la sa­
lud, etc.
La importancia fmanciera de estos ingresos es enorme en los
Estados modernos. Una idea de dicha importancia la da el hecho de
que en Francia, por ejemplo, el conjunto de aportes a las cajas totaliza
más de la mitad de los ingresos fiscales del Estado. En nuestro país, los
importes en concepto de aportes y contribuciones del sistema de segu­
ridad social totalizan sumas que superan los montos de algunos de los
más importantes tributos nacionales.
MANUAL DE ~INANZAS PÚBLICAS 283
I
14. RtGIMEN ARGENTINO DE SEGURIDAD SOCIAL.
Este régimen puede ser definido como el conjunto de normas,
principios y técnicas que protegen a la población desde el momento de
la concepción hasta la muerte, intentando cubrir las diversas contin­
gencias valoradas como socialmente protegibles. De allí que el campo
de acción abarque distintos rubros, tales como jubilaciones de trabaja­
dores dependientes o autónomos, pensiones por vejez, invalidez, enfer­
medad, riesgos ocupacionales y compensación por desempleo.
También ha sido definido como el "conjunto de medidas adopta­
das por el Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos ries­
gos de concreción individual que jamás dejarán de presentarse por óp­
tima que sea la situación del conjunto de la sociedad en que viven".
Asimismo se define el término "seguridad social" en relación con
su campo de acción, diciendo que abarca los seguros sociales (pensio­
nes por vejez, invalidez, supervivencia, así como por enfermedad y
maternidad, riesgos ocupacionales y compensación por desempleo), las
asignaciones familiares y los programas de asistencia social y salud
pública
La seguridad social argentina está organizada en varios subsis­
temas, a fin de dar cobertura a las distintas contingencias sociales.
Los principales son:
Contingencia Subsistema
Enfermedad Obras sociales
Constituci6n y expansi6n Asignaciones famílíares
familiar
Desempleo" . Sistema integral de
prestaciones por desempleo
Vejez, invalidez y Sistema Integrado de
faHecimiento Jubilaciones y Pensiones
Desde el punto de vista financiero, interesa referirse al llamado
Sistema Único de Seguridad Social (S.U.S.S.), el cual fue creado por
decreto 2484/91. Se enmarcó dentro de los sistemas de seguridad social
con base contributiva, ya que su principal fuente de financiamiento la
constituyen las imposiciones sobre salarios o ingresos (aportes perso­
nales, contribuciones patronales y recursos fiscales). Mediante la mis­
ma norma (decreto 2484/91) se unificó la recaudación, creándose la
284 H~CTOR B. VILLEGAS
Contribución Única Unificada de la Seguridad Social (C.U.S.S.), cuya
recaudación, fiscalización y ejecución fiscal corresponden a la D.G.l.
A partir de 1994 componen el Sistema de Seguridad Social los
siguientes rubros:
1) Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (S.I.J.P.) (ley
24.241).
2) Asignaciones familiares.
3) Fondo N acional de Empleo (F.N.E.).
4) Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensio­
nados (l.N.S.S.J.P.) (ley 19.032).
5) Obras sociales, induída la Administración Nacional del Segu­
ro de Salud (A.N.S.S.A.L.),
14.1. Sistema Integrado de Jubilaciones :y Pensiones (SJ.J.P.).
Dentro del panorama de la seguridad social, su espina dorsal
está co!lztituída por el sistema aludido.
Desde hace varios años, el marco legal regulatorio de las jubila­
ciones y pe.'lsiones argentinas está representado básicamente por dos
leyes.
La ley 18.037, del 30/12/68, estableció un régimen previsional
aplicable a los trabajadores en relación de dependencia, mientras que
la 18.038, del 30/12/68, dispuso un régimenjubilatorio para los traba­
jadores autónomos.
El sistema vigente era el Uamado "de reparto", por el cual el fisco,
mediante las diversas cajas de jubilaciones, recaudaba los aportes y
contribuciones de los empleadores y trabajadores en relación de depen­
dencia y los aportes de los autónomos. Con dichos recursos pagaba las
jubilaciones a los pasivos. Este sistema entró en quiebra a partir del
año 1990 y las cajas jubilatorias comenzaron a mostrar alarmantes
déficit, lo cual se tradujo en el atraso en la concesión de beneficios y en
montos ridículamente bajos de jubilaciones y pensiones a quienes en­
traban en la pasividad. Hay quienes alegan, erróneamente, que el co­
lapso se debió a la evasión. Pero ello no es así. Como bien recuerda
Haddad, la causa tuvo razones políticas. Los gobiernos se apropiaron
de los fondos de estos organismos, lo cual data de hace más de veinte
años (Jorge E. Haddad, Ley Penal Tributaria comentada, Depalma, 1'"
ed., Bs. As., 1991, p. 23).
Ante tal situación se dictó la ley 24.241 ("B.O:~. 18110/93), que
instauró el actualmente vigente Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones (S.I.J.P.).
En este sistema no sólo se intenta revertir los aspectos más nega­
tivos del régimen previsional precedente, sino que, además, se busca
un fin macroeconómico interesante, cual es el desarrbllo de un merca-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 285
do de capitales alimentados con los fondos de los futuros jubilados, con­
forme a las inversiones de las administradoras de fondos dejubilacio­
nes y pensiones (AF.J.P.). El S.l.J.P. abarca, en un único cuerpo nor­
mativo, tanto a los trabajadores en relación de dependencia como a los
autónomos (ley 24.241). No obstante, las disposiciones de las leyes 18.037
(t.o. en 1976) y 18.038 (t.o. en 1980) y sus complementarias continúan
aplicándose supletoriamente, mientras no se opongan O sean incompa­
tibles con la ley 24.241, y en todo 10 que ésta no prevé (art. 156).
Por otra parte, es digno de destacar que, según este último cuer­
po normativo, se pennite al afiliado optar entre el régimen dejubila­
ción a cargo del Estado u otro, de características mixtas -públicas y
privadas-, donde sus aportes se acumulan en un fondo a su nombre
que es administrado por ]e.::; AF.J.P. J.J primer régimen se lo denomi­
na "de reparto", mie;:l~ras que el segundo es de "capitalización".
Conforme a la ley 24.241, algunos de los sujetos comprendidos se
deben afiliar en forma obligatoria como trabajadores en relaclón de
dependencia (art. 2, inc. a). Otros deben hacerlo también obligatoria­
mente, pero en calidad de autónomos (art. 2, inc. b), y algunos podrán
adherir como autónomos de afiliación voluntaria (art. 3). Finalmente,
algunos sujetos quedan al margen de las disposiciones de esta ley (art.
4). En cuanto a los empleadores, ellos deben practicar en las remune­
raciones los descuentos correspondientes a los aportes del personal a
sus órdenes y depositarlos a la orden del S.U.S.S. (art. 12, inc. e, ley
24.241). En la misma forma y al mismo organismo les corresponde
ingresar las contribuciones a su cargo (art. 12, inc. d, ibid.). Por últi­
mo, los trabajadores autónomos obligatorios y aquellos que volunta­
riamente ingresaron en el régimen deben realizar el aporte que indica la.
ley, el cual también será ingresado rcr medio del S.U.S.S. (ad 11,ibid.).
15. NATuRAtEZA i,l:g LOS APORTES Y CONTRIBUCIONES PREVISIONALES.
Se ha planteado la discusión sobre si las sumas a ingresar con
destino a la seguridad social revisten el carácter de tributos.
La doctrina española es terminante en cuanto a que ambos con­
ceptos son claramente diferenciables. Al comenzar el art. 349 de la ley
española, los autores afirman que la propia noción de "tributos", nece­
sariamente concebida como un elemento normativo del arto 349, debe
ser interpretada en su significación técnico-juridica en derecho tribu­
tario, que excluye de su ámbito las cotizaciones a la seguridad social.
A ello se agrega lo siguíente: "Según se ha destacado fundamen­
talmente en la doctrina tributarista al analizar el del'!to fiscal, desde
una perspectiva sustancial las cotizaciones de la seguridad social pue­
fP" .,­
286 ... HÉCTOR B. ViLLEGAS
den ser asimiladas a las cuotas tributarias debidas a la hacienda pú­
blica. Ahora bien, es evidente que, al tratarse de conceptos perfecta­
mente diferenciados desde el punto de vista jurídico-formal, las cotiza­
ciones de la seguridad social no podían en modo alguno ser integradas
en el tipo de defraudación tributaria del art. 39" (Carlos Martinez Buján
Pérez, Los delitos contra la hacienda pública y la seguridad social,
Tecnos, Madrid, 1995, ps. 80 y 84).
En la República Argentina no está suficientemente discutido este
tema, aunque se debe hacer notar que una de las mayores diferencias
marcadas por la doctrina española consiste en el destino de los fondos,
ya que en España lo recaudado por tributos ingresa en la hacienda
pública, mientras que las cotizaciones de la seguridad social van a
otras arcas especiales que cubren los beneficios previsionales. En nues­
tro país,la fiscalización y la recaudación han sido unificadas en manos
de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), aun cuando
luego se hagan las respectivas distribuciones de fondos.
Arístides Corti no tiene duda alguna de que los aportes
previsionales son tributarios, sosteniendo que científicamente las con­
tribuciones de la seguridad social son tributos específicamente
impositivos, tal como lo reconoce la mejor doctrina (Corti, Calvo y Sferco,
Un primer acercamiento, a trazo grueso, al nuevo régimen penal tri­
butarlo, en "Impuestos", t. LV-A-863).
En su apoyo, Corti cita la opinión del maestro Dino Jarach, quien
sostiene que los aportes de los trabajadores constituyen impuestos di­
rectos a los ingresos (salarios), en tanto que las contribuciones patro­
nales revisten el carácter de impuestos indirectos sobre la nómina sa­
larial (autor cit., Finanzas ... , ob. cit., p. 252).
Como oportunamente hemos manifestado al respecto (Héctor B.
Villegas. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, 7! ed.,
Depalma, Bs. As., 1998, p. 116), las llamadas contribuciones de seguri­
dad social o parafiscales son tributarias. Para quienes obtienen benefi·
cios de dichas entidades (obreros, empleados, autónomos, etc.), sus apor­
tes constituyen contribuciones especiales. En cambio, para quienes
aportan sin que les ataña una actividad estatal vinculante ni un bene­
ficio específico (p.ej., empleadores con respecj;oa)9s(}rganismos que
otorgan beneficios a sus empleados), taraporte asume el carácter de un
impuesto parecido al "impuesto a las nóminas" estadounidense, o sea,
proporcional a la totalidad de remuneraciones pagadas a los subordina·
dos encuadrados en el régimen de seguridad social.
287
CAPÍTULO XI
SISTEMAS TRIBUTARIOS
1. NOCIONES GENERALES.
Ya establecido en capítulos anteriores que los recursos más im­
portantes en la vida de los Estados modernos son los que derivan de la
actividad fiscal y consisten en los ingresos tributarios, así como deli­
neadas nociones de sus aspectos más relevantes, corresponde ahora
realizar el estudio de dichos ingresos, pero no considerándolos en sí
mismos sino en su conjunto, como partes integrantes de un ordena­
miento nacional.
Por eso, los estudios sobre sistemas tributarios resultan indis­
pensables, y tienen por objeto examinar el conjunto de tributos de un
determinado país como objeto unitario de conocimiento. Se piensa que
a los efectos de analizar los distintos tributos que constituyen la es·
tructura de un país, es útil preceder tal análisis por el estudio de di­
chos tributos, no tomados aisladamente sino considerados como un todo.
De este análisis surgirá que el sistema tributario podrá ser en­
juiciado en su conjunto, ya que quizás los defectos de ciertos tributos
aislados se lleguen a corregir y equilibrar entre sí.
El estudio a realizar tendrá como objetivo, entonces, la forma
como los tributos se combinan, traban y gradúan entre sí, constituyen­
do el armazón financiero que Se conoce como sistema tributario, el
cual, por consiguiente, está representado por el conjunto de tributos
que establece un pats en una época determinada.
2. LanTACIONES AL ESTUDIO.
Al r~ferirnos a "un país" queremos significar que todo estudio
profundo sobre sistemas tributarios se debe referir al que tiene bajo
funcionamiento un país concreto. Por país e.'1tendemos la conjunción
de los tres elementos consabidos: población, territorio y gobierno, cual­
quiera sea la' forma política que respalde dicho gobierno. No obstante,
yal igual que sucede con el resto de temas de este libro, debemos aela·
288 HÉCTOR B. VILLEGAS
rar que nos referimos exclusivamente a las modernas democracias oc­
cidentales. Circunscribiendo así el concepto, podemos decir con como­
1
)
didad que un sistema tributario debe ser siempre un ordenamiento
positivo vigente.
Esta limitación espacial obedece a que si bien hay instituciones
similares en las legislaciones impositivas de muchas naciones, esas
instituciones conservan caracteres distintivos que hac<¡n imposible su
identificación entre sí y, por consiguiente, su encuadre en un determi­
nado tipo común de sistema cuyo estudio pUeda abarcar el de todas
ellas. La política y el sist6ma tributario de cualquier p.'Ús ¡.:¡flejan los
, algo hueco y carente de significado humano. Es necesario, por tanto,
puntos de vista y las aspirat:iones d·?; la colectividad en general, los
cuales pueden tener algo '\!l común con los otros paÍ3es o ser p&~uliares
de aquel de que se trate, siendo resultado de sus instituciones sociales
I
o culturales, de la magnitud de sus recursos, de la estructura de su
economía, de la ¿i~t1ibudón de sus ingresos y del régimen político en
una configuración que, inevitablemente, resulta única.
Esto no impide que se puedan hacer estudios comparativos. Al
contrario, se han hecho y se hacen con resultados positivos. Pero es
necesario evitar las generalizaciones peligrosas.
Advertimos que e] sistema tributario está integrado por los va­
riados impuestos que cada país adopta según su género de producción,
su naturaleza geográfica, su forma política, sus necesidades, sus tradi­
ciones. No se puede establecer científicamente un sistema tributario
modelo o ideal para todos los países ni para cualquiera de ellos, así
como tampoco se puede prescindir del pasado ni despreciar los factores
políticos, morales, psicológicos e incluso religiosos (Baleeiro, Urna
intrcxlut;iio ... , p. 288). Además, resulta innegable que los sentimientos
colectivos sobre equidad se desarrollan en distinta medida, conforme a
los caracteres, sociología y grado de madurez de los pueblos (Enrique
Reig, Sistemática tributaria y proceso de la ley fiscal, en "Derecho
Fiscal", p. 428).
Así, pues, un examen general de estos problemas tiene una utili­
dad sólo limitada, ya que bajo la superficie de las generalizaciones más
amplias se oculta una multitud de excepciones especificas a las reglas
generales. No obstante, los estudios del conjunto de tributos, tal como
suele estar conformado en los países a los cuales nos referimos, son un
tema que no puede ser dejado de lado por la ciencia fmanciera.
Aparte de la limitación espacial, se debe consi~r~ lo que surge
temporalmente como consecuencia de las grandes trasfól'ÍDaciones téc­
nicas, sociológicas y económicas de los países. que traen aparejada,
como consecuencia más o menos inmediata, pero siempre necesaria, la
adecur.ción de tal evolución a las normas tributarias.
Así vemos cómo en el orden financiero, en muy alto grado, esta
mutabilidad se traduce en la multiplicidad, variabilidad e inestabili­
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
dad de las leyes impositivas, lo que trae como consecuencia ineludible
la dificultad consiguiente para considerar un sistema tributario como
289
un todo orgánico y armonioso, y menos por un tiempo relativamente
prolongado.
En sentido inverso, la evolución social y económica general nece­
sita la adecuación de las normas financiaras. Se dice, con razón, que el
derecho debe seguir a la vida, ya que de lo contrario se convierte en
dar a los estudios relativos al sistema tributario un contenido temporal
concreto.
Estas limitaciones no impiden, sin embargo, hacer algunas con­
sideraciones de tipo general sobre los problemas comunes que se pre­
sentan a los sistemas tributarios de los diversos países, los criterios
que deben aplicar para intentar resolver esos problemas y la elección
de las fuentes de imposición más adecuadas.
8. IMPoRTANCIA DEL TEMA.
Ya hemos dicho que en las democracias occidentales objeto de
nuestro estudio el sistema tributario es siempre un sistema legal vi­
gente.
De lo anterior surge que para un estudio concreto de la materia
tributaria y, especialmente, de los tributos en particular es necesario,
como paso previo, conocer los lineamientos generales del sistema tribu­
tario, sujeto, según hemos visto, a innumerables variantes de país a
país y de época a época.
Se deberá analizar cómo se combinan entre sí los tributos, cuáles
son las tendencias que siguen con su evolución, cuáles los problemas
de política económica, financiera y de administración fiscal a que se ve
abocado el sistema trli...;;¿· ·:::io, yen qué forma tiende a solucionar taies
problemas.
4. RÉGIMEN Y SISTEMA TRlBUTARlO.
Dice Schmolders que la totalidad de los impuestos vigentes en un
país, uno alIado del otro, no es siempre, a la vez, un conjunto o sistema
razonable y eficaz. Wagner sostenía, a su vez, que la expresión "siste­
ma tributario" era muy inadecuada para el "caos de tributos" que se
puede ver en la práctica.
Estas ideas llevaron al profesor Tarantino a sostener que sólo se
puede llamar "sistema" a un conjunto racional y armónico de partes
que forman un todo reunidas científicamente por una unidad de fin.
290 HÉCTOR B. VILLEGAS
'1..
En cambio -dice Tarantino--, cuando las reglas se imponen o se si­
guen en forma inorgánica, sin orden y sin investigación de causas, con
el solo propósito de lograr más fondos, se está en presencia de un régi­
men, y no de un sistema tributario (autor cit., Exposición en diálogo
sobre tributaci6nfiscal, "Veritas", 15n11963, p. 24).
Esta posición responde a la más estricta lógica, ya que, como
bien dice Schmolders, "el concepto de sistema tributario indica más
bien cierta armonía de los diversos impuestos entre sí y con los objeti­
vos de la imposición fiscal o extrafiscal" (autor cit., Sistema y siste­
mática impositivos, en Tratado de finanzas, de Gerloff-Neumark, t.
11, p. 301).
Pero advierte Sáinz de Bujanda que planteado el problema de
considerar como sistema tributario a aquel que no carezca de un deter­
minado vínculo lógico o hilo conductor, se advierte que la idea de siste­
ma tributario aparece fuertemente influída por criterios ideales, cuya
confrontación con las realidades impositivas de cada país provoca, en
general, actitudes de desencanto o escepticismo. Pocas veces los tribu­
tos -afirma el profesor español- ofrecen entre sí ese engarce lógico a
que se refiere Schmolders, y apenas si es posible conciliar en la prácti­
ca los objetivos, muchas veces discrepantes, que se persiguen con los
distintos impuestos (Hacienda y derecho, t. 11, p. 254). . No obstante la distancia que hay entre lo ideal en materia
Se debe aceptar, entonces, que el concepto de sistema tributario
aparece como meta o como aspiración, más que como explicación de
algo existente.
De todas maneras, el análisis sobre sistemas tributarios (en ade­
lante, S.T.) puede permitir avances en algo tan crucial como lo es cono­
cer cómo cooperan las diversas modalidades impositivas a que cada
ciudaqano contribuya. según Su capacidad económica, y también cóino
pueden evitarse, a la vista de este conocimiento, tanto escapes y elusiones
fiscales no deseadas como graves acumulaciones de impuestos en cier­
tos contribuyentes.
5. SISTEMAS TRIBUTARIOS RACIONALES E HISTóRICOs.
Conforme a lo visto en el puntO anterior, el concepto de S.T. im­
plica cierta coordinación de los diferentes impuestos entre sí con el
sistema económico dominante y con los fines fiscales y extrafiscales de
la imposición. Dicha coordinación puede ser obra de la acción delibera­
da del legislador o bien el resultado de la evolución histórica: en el pri­
mer caso, el sistema tributario es racional, político o teórico, y en el
segundo, histórico.
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 29]
I
Seria, sin embargo, equivocado interpretar la contraposición en­
tre sistemas tributarios históricos y racionales entendiendo que los
primeros carecen necesariamente de orden lógico y de sistemática
Al oponer lorustórico a lo racional, se quiere únicamente desta­
car la diferencia entre los sistemas tributarios producto de la evolución
histórica y los sistemas producto de la teoria. Los primeros, a pesar de
que con frecuencia han logrado adaptarse admirablemente al orden
social y económico circundante, contienen contradicciones histórica­
mente condicionadas en sus efectos y en las relaciones entre sus ele­
mentos constitutivos. Los segundos, quizá lógicamente perfectos, no
resisten muchas veces la crítica de sus premisas, generalmente dema­
siado simplistas (Schmolders, Teor{a ... , ps. 221 y 222).
El S.T. racional o científico, que es una suerte de ideal configura­
do sobre la base de la "interdependencia de los fenómenos económicos",
debe considerar, como punto de partida que la variedad de la realidad
económica obliga a tomar en consideración una pluralidad de princi­
pios ordenadores. No existe, pues, un solo sistema tributario racional,
sino que caben tantos cuantos son los posibles criterios de ordenación
económica, pues cualquier variación del sistema económico ocasiona
de ordinario una variación en la forma de imposición.
tributaria y la realidad legislativa, siempre veremos cierta armonía
entre los diversos impuestos, por muy tosca que sea la hacienda de un
país. Como, por otra parte, la tendencia hacia el perfeccionamiento de
los instrumentos tributarios es un fenómeno constante y universal, se
llega a concluír que los dos elementos básicos mencionados, el histórico
y el racional, actúan en todas las estructuras fiscales, de modo tal que
lo único que se puede intentar en este aspecto es aclarar la medida de
su respectiva participación en cada sistema.
Sobre la base de lo expuesto, pensamos que siempre los sistemas
tributarios son el resultado de procesos evolutivos históricos, y que,
cuando el teórico actúa armonizando la estructura tributaria, no hace
otra cosa que recibir la esencia de instituciones tributarias tal como se
presentan en ese momento y darles la máxima racionalidad posible.
N01i!e puede hacer, entonces, una clara distinción entre sistemas
tributarios racionales e históricos, sino, a lo sumo, observar si en de­
terminada estructura tributaria predomina la racionalidad intencio­
nalmente buscada mediante la combinación de las exacciones, con arreglo
a un plan lógico que haga posible el logro de los objetivos de la política
financiera (en tal caso estaríamos ante un sistema tributario racio­
na}), o si, al contrario, nos hallamos ante un repertorio de tributos que
han ido surgiendo de las necesidades pecuniarias estatales y donde la
acción del teórico no ha logrado que ese conjunto pueda ser considerado
'"
"'
"1
292 HÉCTOR B. VILLEGAS
racional, dado que no existe annonía entre los tnbutos entre sí, ni con
los objetivos fiscales o extrafiscales del Estado (estaríamos entonces
ante un sistema tributario histórico o, como dice Tarantino, ante un
"régimen tnbutario").
6. SISTEMA DE IMPUESTo. ÚNICO. y DE IMPUESTOS MÚLTIPLEs.
Mucho se ha discutido sobre si el ideal en materia tributaria es la
sustitución de todo el conjunto tributario por un impuesto único. La
idea sedujo desde antjgu3 data a numerosos escritores que propusieron
diversos tipos de impuesto único. Algunos, como Bandini, Vaubam,
Law y los fisiócrstas, defendieron el impuesto único sobre la tierra;
Revan:> propugnó el impuasto único sobre los consumos individuales;
Meniel" sobre los ca~itales fijos; TelHer sobre los productos en general;
Pastor sobre las profesiones; Henry George sobre la tierra libre de
mejoras. La lista es muy larga y carece de interés reproducirla. Baste
decir que también hubo propuestas de impuesto único sobre las heren­
cias, sobre las rentas, y hasta sobre el consumo de energía.
Pero tampoco faltaron quienes se manifestaron en contra del
impuesto único, argumentando sobre los peligros de la iniquidad
(Proudhon), sobre la incompatibilidad de tal sistema con la moviliza­
ción de personas y capitales (Wagner), sobre su inconveniente equiva­
lencia a una confiscación si era sobre la tierra (Leon Walras) y sobre
su insuficiencia para obtener todos los recursos que requieren los Esta­
dos (Passy). Lo cierto es que las teorías sobre el impuesto único nunca
lograron que semejante sistema se implantara en país alguno.
Resumiendo las objeciones más importantes:
1) No hay impuesto perfecto en cuanto a la distribución de la
nos. Tales sistemas se mantuvieron durante casi todo el siglo XIX has­
carga tnbutaria, y, en consecuencia, se considera conveniente la exis­
ta la Primera Guerra 1\I!,,::,.Jial, pero posteriormente se comenzó a mo­
tencia de los impuestos correctores en una pluralidad que actúe como
dificar el pensamiento en la materia, principalmente porque esto!:!
compensadora, equilibrando las anomalías individuales que pudieran
impuestos de tipo objetivo no consultaban la capacidad contributiva.
surgir.
2) Un sistema de impuestos múltiples hace más dificil y atenúa
en gran medida la posibilidad de evasión tnbutaria mediante la corre­
lación entre sí de diversos tipos de tributos (p.ej., el cotejo de las decla­
raciones del impuesto a las ganancias de una pers!)na fallecida con los
bienes que deja en herencia). ""
3) La capacidad contnbutiva de los particulares se exterioriza de
muy diversas fonnas, lo que Heva a la consiguiente multiplicidad de
hechos imponibles, a los cuales se hace imposible comprender en un
único tributo.
"T"~.--,-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 293
4) Por último, y desde un punto de vista pragmático, ningún sis­
tema de impuesto único tendría la productividad suficiente para cubrir
las necesidades ¡mancieras del Estado.
En consecuencia, han sido desechados, tanto teórica como prácti­
camente, los intentos de imponer un sistema de impuesto único, aun­
que no se deja de reconocer que tampoco es aconsejable una excesiva
multiplicidad tributaria (conf. Ahumada, Trotado ... , t. 2, p. 787; Dalton,
Principios ... , p. 54). Es también de interés lo que manifiesta Reig al
respecto: "El uso del sistema múltiple no significa la multiplicidad
indiscriminada de tributos que utilicen similares bases de imposición
pero que diferencian los hechos imponibles, oportunidades de pago y
fonnularios de liquidación, en fonoa innecesaria e inconveniente" (Sis­
temática ... , p. 428).
7. SlSTElIfA TIUBUl'ARIO y EVOLUCIÓN HISTÓRICA.
Acabamos de sostener, en ténoinos generales, que la estructura
tributaria ha sido directamente influída en los distintos países por el
proceso de evolución histórica y económica.
Podemos así observar que a mediados del siglo XIX, y bajo el
influjo de las ideas liberales (ver cap. n, punto 8), los sistemas tributa­
rios de los diversos países asumen determinadas características, con
predominio de los impuestos de tipo objetivo. Señala Schmolders que
estos sistemas se valen, para llegar a las fuentes tributarias, de los
objetos que sirven para obtener utilidades, sin tener en cuenta a las
personas a quienes favorecen esas utilidades. Esta forma de imposición
concordaba con las ideas de la época, que deseaban evitar, en lo posible,
la intromisión del Estado en los asuntos particulares de los ciudada­
Cuando avanza la industrialización y el Estado amplía su campo
de acción (ver cap. 11, punto 9), surgen numerosas razones que hacen
variar las características objetivas de los sistemas tributarios. Se ob­
serva así que pierde importancia relativa el impuesto objetivo y que se
comienza a desarrollar el impuesto general y progresivo a la renta de
tipo subjetivo, que es de gran rendimiento, y se considera que consulta
la equidad y la capacidad contributiva, a la vez que es un útil instru­
mento de redistribución de la riqueza. Los diversos países comienzan a
adoptar estos impuestos de tipo subjetivo, basándose en la imposición
que tiene por mira a la persona y no los objetos gra.vados. Los sistemas
tributarios adopt~n, en general, como espina dorsal el impuesto pro­
294 HÉCTOR B. VILLEGAS
...
gresivo a la renta de las personas físicas, que se asocia a gravámenes
al patrimonio y a la herencia. Como complemento, se mantienen los
impuestos a los consumos en general.
En la actualidad todo parece indicar que asistimos a la decaden­
cia relativa del impuesto directo a la renta como "espina dorsal" de los
sistemas tributarios. Se ha comenzado a pensar que este impuesto des­
alienta las inversiones, es fácil de evadir, es de compleja determina­
ción y desalienta el incentivo de producir más. Los sistemas fundados
básicamente en impuestos personales tienden, entonces, a objetivarse,
y se observa un avance hacia la imposición a los beneficios de las per­
sonas colectivas y hacia el impuesto a las ventas en su modalidad de
impuesto al valor agregado.
Observamos así que los países de la Comunidad Económica Eu­
ropea, cuya organización tributaria descansó originariamente en la
imposición a la renta, se fueron inclinando gradualmente hacía la adop­
ción del impuesto al valor agregado.
Actualmente, los expertos estadounidenses discuten la convenien­
cia de proceder a una reforma sustancial del régimen siguiendo la ten­
dencia europea, es decir, ir reemplazando la imposición directa por la
indirecta, por lo menos en el grueso de la recaudación, para lo cual
ejerce importante influencia el temor de que el IVA permita a los paí­
ses de la Comunidad obtener ventajas productivas de origen fiscal.
No obstante, y analizando el sistema fiscal de los Estados Uni·
dos, observamos que, aun con avances de la imposición a las ventas e
indirectos en general, el grueso del sistema se apoya en el impuesto a
la renta. El siguiente resumen, original de Musgrave, es interesante
en cuanto a la conformación del S.T. estadounidense.
1) Antes de la Primera Guerra Mundial, el sistema impositivo
federal descansaba enteramente sobre los impuestos indirectos, haciendo
mucho hincapié en los aranceles. Ahora estos últimos sólo contribuyen
con una parte muy pocolmportante de los ingresos totales.
2) Con la Segunda Guerra Mundial, el impuesto sobre la renta
se convirtió en la principal fuente de ingresos federales.
3) Más recientemente, el impuesto sobre las nóminas ha llegado
a contribuír con una parte importante y creciente de los ingresos fede­
rales.
4) Los ingresos estatales, antes de los años treinta, descansaban
fundamentalmente en el impuesto sobre la propiedad, pero este im­
puesto ha quedado reservado casi completamente al uso local. El sos­
tén principal de los Estados pasó a ser la imposición sobre las ventas,
tanto general como selectiva. Desde los años sesenta la imposición so­
bre las rentas ha ido jugando un papel importante.
5) La imposición local siempre ha dependido y todavía depende,
en gran medida, del impuesto sobre la propiedad.
1vIANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 295
6) El incremento de la participación federal en los ingresos
impositivos totales ha sido un factor importante en el incremento de la
importancia de la imposición sobre la renta en el sistema de ingresos
totales.
La comparación del sistema impositivo de los Estados Uni­
dos con el de otros países importantes muestra lo siguiente:
7) El nivel general de imposición en los Estados Unidos es com­
parativamente bajo.
S) El sistema de los Estados Unidos se apoya más en los impues­
tos sobre la renta y menos en los indirectos.
S. EL RÉGIMEN TRIBUl'ARlO ARGENTINO.
En nuestro país, abarcada la estructura fiscal en su conjunto, se
observa un marcado predominio de elementos históricos por sobre los
elementos racionales. Un ligero examen de la forma en que fueron
surgiendo nuestros principales gravámenes demuestra que la emer­
gencia, la transitoriedad y la improvisación dieron la tónica predomi­
nante a un conglomerado impositivo que se fue plasmando con la única
finalidad de cubrir las crecientes necesidades del fisco y que se vio
agravado por los distintos niveles de gobierno.
Jarach estima que los distintos tributos del país representan un
sistema encadenado en el cual las instituciones jurídicas han evolucio­
nado en forma lógica, siguiendo la evolución económico-financiera (Cur­
so ... , t. 2, ps. 5 y 6).
Sin embargo, hasta ahora las modificaciones generalmente se
efectuaron sin seguir los lineamientos de un plan coherente y sin otra
directiva que ir cubriendo las crecientes necesidades del erario. Hubo,
innegablemente, algunas medidas de intervencionismo fiscal
reactivador, pero, en la mayoría de los casos, esas medidas quedaron
neutralizadas por la irracionalidad del sistema en su conjunto.
Enmateria de delimitación de facultades impositivas entre Na­
ción, provincias y municipios tenemos dos regímenes distintos: uno es
el que contempla la Constitución nacional reformada en 1994 según su
interpretación más racional, y otro és el que surge de la realidad según
la cual la Nación legisla y recauda los más importantes impuestos.
En tanto no se sigan las pautas constitucionales en la Ley de
Coparticipación Federal (para lo cual ya se está en una mora intolera­
ble con la Constitución nacional reformada en 1994), no hay progreso
posible.
Mientras no se siga el sabio mandato de que la atribución de
nuevas competencias y funciones a las jurisdicciones no se puede hacer
si no va acompañada de la correspondiente asignación de recursos, ese
296 HÉCTOR B. VILLEGAS
progreso parece por ahora un ideal inalcanzable que ha ido cada vez en
mayor detrimento de los entes locales, especialmente de los municipa­
les. Esto se deberá arreglar algún día, o habrá consecuencias muy
indeseables.
En lo que respecta a la codificación, en tanto la gran mayoría de
los países de América latina cuentan con modernos ordenamientos en
la materia, en nuestro país todavía no tenemos un código nacional
tributario, pese a existir los excelentes anteproyecto3 de Carlos Giuliaili
Fonrouge, en'rej;;cidüs pero actualizables, sobre la. !!l3teria, y otro an­
teproyecto prepara1ú t:.{ll' el director de la AFIF. ",1 CL.h¡ mereci6 serias
críticas y cuyo fu¡.uro es incierto al momento de esci'Íbir estas líneas.
Estas drr·,:~l}si;ancias demuestran que nuestro país está aún lejos
de tener un sisi"'In!'J. t-ributario ideal. No creemos que sea deseable Una
reforma radlca1 ni súbita, pero consideramos necesario mejorar nues­
tro sistema firr~,i. No interesa qUE: sea gradualmente, pero lo esencial
es que se J€ ·,,:i,á'O respondiendo a lineamientos derivados de un plan
integral a,JE,¡:.tado a las corrientes doctrinales en auge, a las necesida­
des reales del país y a su conformación institucional.
9. PRoBLEMAncA DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS.
El disetio de un sistema tributario por un país presenta muy
complicados problemas de la más diversa índole. Su solución corres­
ponde a quienes ks toca confeccionar los lineamientos generales, abar­
cando los más importantes aspectos que se suelen presentar. Los dile­
mas son innumerables y toca resolverlos a la política financiera (cap.
IV, punto 7) y a la administración o técnica financiera (cap. IV, punto
9). Al quedar convertido el S.T. en derecho positivo, las misiones de
interpretación y aplicación corresponderán a los derechos fmanciero y
tributario (cap. IV, punto 11), mientras que la misión de destacar si los
efectos que se deseó alcanzar fueron buscados mediante vías aptas será
analizado por la economía financiera (cap. IV, punto 8).
Del texto anterior se desprende que en concreto, eljuzgamiento
de un sistema tributario partirá de los problemas más espinosos que
crea la tributación y concluirá en el dictamen sobre si las medidas de
solución adoptadas fueron adecuadas.
Aun cuando no es tarea nada fácil, se hace necesario encarar los
temas dudosos desde las distintas ópticas que éstos puedan presentar,
buscar las respuestas que consideramos ideales y compararlas con las
medidas que el técnico y ellegíslador adoptaron en los casos concretos.
Los principales desafios que se pueden presentar en todo sistema
tnbutario son: que el tributo origírle un ingreso suficiente en cualquier
situación (aspecto tisca)), que no ttabe la producción nacional (aspecto
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 297
económico), que se distribuya equitativamente (aspecto social) y que se
recaude con menos costo, mayor comodidad y menor dificultad para el
Estado y los contribuyentes (aspecto administrativo).
Veremos a continuación qué medidae se pueden pensar para in­
tentar resolver tan delicadas cuestiones.
10. AsPECTO F1SCAL.
Como hemos visto en el desarrollo de esta materia, los principa­
les requerimientos que la población hace al gobierno consisten en qu~
éste ejecute convincentemente los objetivos prometidos (lucha contr¡".
la delincuencia, contra la desocupación, orden público, salud, seguri­
dad social, etc.), así como también, que esos objetivos se cumplan cr;u­
tinuamente y sin interrupciones (cap. 1, punto 3). Esto requiere ~nde.
fectiblemente que los medios más importantes para lograr tal::.g
objetivos, esto es, los tributos y, especialmente, los impuestos, sea!:,
suficientes para cualquier circunstancia, aun en soluciones de f:'JO:l:~r~
gencia (situaciones lamentablemente tan fre(.uentes en nuestro
una especie de emergencia perpetua).
Para que ello sea posible, los tributos deben estar dotados de 103
requisitos de la suficiencia y la e~asticidad.
La suficiencia de un sistema tributario implica que con su ren­
dimiento se han de cubrir las necesidades financieras del Estado den­
tro de un período determinado, generalmente anual, dado que también
es anual la vigencia de los presupuestos y la contabilidad a que se
ajusta la Administración. Para llenar este recaudo se debe recurrir a
tributos productivos, variando esta productividad . de los tipos
impositivos en los diversos países en razón de la influencia de mÚ]t.i­
pIes factoreS, entre e1io:.., l.;l; f::-~:: ~e distribución de la riqueza indivi­
dual.
La elasticidad de un régimen tributario se consigue cuando el
Estado tiene la posibilidad de obtener mayores recursos en caso de que
sean mayores las necesidades o dificultades, sin que sea necesario crear
nuevos gravámenes.
A este respecto, se debe desbH'",r lf\ n~(".esid"·Hi de contcmp!a, üo
solamente la situación normal de un país sino también la posibilidad
de una situación extraordinaria, ya que las contingencias a que se
puede encontrar abocado son de muy distinto orden y no siempre previ­
sibles. Un impuesto es elástico cuando un simple aumento de su tarifa
permite la obtención de recursos suplementarios; es~cua1idad la tie­
ne en mejor medida el impuesto a la renta, ya que recae sobre distintos
ingresos que provienen de una diversidad de actividades económicas,
que, en consecuencia, tienen posibilidad de compensarse entre sí.
 !
298 ... HÉC-rpR B. VILLEGAS
En cambio, los impuestos al consumo suelen ser generalmente
inelásticos, ya que llegados a un cierto límite no se puede aumentar su
monto, so pena de restringir tal consumo en forma inconveniente, lo
cual dependerá, en alto grado, tanto de si el impuesto recae sobre bie­
nes de demanda elástica o rígida como del sistema de costos (ver cap.
IX, puntos 10.1 y 11).
11. AsPECTO ECONÓMICO.
Desde este punto de vista se debe intentar que el impuesto no
signifique un factor negativo de la economía general del país sino que,
al contrario, sea un elemento estimulante de ésta.
Para lograr este objetivo es primordial una adecuada y racional
elección de las materias imponibles, tema que se examinará más ade­
lante.
Asimismo y por medio de impuestos aduaneros adecuados, se puede
lograr que el impuesto estimule la creación de fuentes productivas en
el país y proteja las existentes,liberándolas de la competencia ruinosa,
que en igualdad de condiciones, podrían hacerle otros países con indus­
trias a más bajo costo. Si bien es cierto que en el nuevo mundo globalizado
esto es difícil de lograr y que las protecciones arancelarias, son, "teóri­
camente", repudiadas, no lo es menos que, cuando las cosas se vuelven
sumamente dificiles para algunas industrias nacionales imposibilita­
das de competir con las extranjeras de menor costo, los propios fabri­
cantes piden protección estatal mediante barreras. Ver, si no, la dificil
coyuntura suscitada entre nuestro país y nada menos que el Brlisil, s:u
socio del Mercosur, especialmente en. materia de automotores.
Hace ya muchos añoS, al propugnar la reforma del sistema tri­
butario argentino, López Varela (El régimen impositiuo argentino, Bs.
AB., 1925, p. 35), con criterio que se adapta perfectamente al momento
actual, encara este problema y dice que esta civilización tiene como
rasgo dominante su propensión al progreso industrial, lo cual se exte­
rioriza en el hecho palpable de que los palses inás ricos y poderosos del
mundo son industriales. Por ello, todos los países no industriales aspi­
ran a convertirse en industriales, Y a acrecentar su industria los que
la tienen.
Para llegar al objetivo deseado se han intentado diversidad de
medidas, pero la que ha primado ha sido la protección a la industria
nacional por medio del recargo de los derechos de aduana, convertidos
en protectores.
Sin embargo, el autor citado agrega palabras en cierto modo
proféticas en relación con nuestro país, y dice que una protección mo-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 299
derada es indiscutible cuando se trata de industrias de fácil adaptación
y arraigo en el país y se impone durante los primeros años de su desa­
rrollo~ Pero, pasados estos primeros años de crecimiento, la protección
se torna perjudicial, porque si la industria no consigue mantenerse por
sus propios medios será una industria sin base y, por tanto, los dere­
chos protectores sólo alcanzarán a darle una vida artificial y precaria,
lo cual traerá consecuencias perjudiciales de diverso orden, que, en
definitiva, irán en detrimento de la situación económica del país.
ABimismo, y luego de aconsEliar otra serie de medidas, López Varela
recomienda que los gravámenes a la producción, al comercio y a la
industria no sean excesivos (autor cit., El régimen ... , ob. cit., p. 36).
Es necesario, además, no modificar con frecuencia los impuestos,
porque el gravamen antiguo ya está previsto por los contribuyentes en
sus negocios e industrias y la creación de un nuevo tributo traerá una
conmoción sensible de la economía. Recordemos que esto ya lo había
dicho el profesor Canard en 1801. Aparte de ello, se debe tender-al
ideal, ¿alguna vez alcanzable?, de que se evite la disipación y malver­
sación de los dineros públicos, para que el gasto fiscal tenga verdadera­
mente un resultado económico que responda al sacrificio monetario
que significa.
12. AsPECTO SOCIAL.
Desde este punto de mira, resulta indudable que el sistema tri­
butario debe tratar que la carga impositiva se reparta equitativamente
entre todos los habitantes del país en proporción a su condición econó­
mica, ya que no se puede admitir que haya exenciones injustificadas ni
. que el fisco someta a un mismo gravamen a personas de distinta poten­
cialidad pecuniaria.
Para que un sistema tributario cumplimente este recaudo de
equidad en la distribución del impuesto, es necesario recurrir a dos
principios de la ciencia financiera. Ellos son la generalidad y la uni­
formidad o igualdad, presupuestos de la equidad propugnada en casi
todas las constituciones de los países modernos. La regla de la genera­
lidad se refiere a quién debe pagar el impuesto, mientras que la de la
uniformidad da la pauta de la medida en que cada uno debe ser gra- .
vado.
La generalidad es un concepto que alude al carácter extensivo
de la tributación, y significa que cuando una persona, ya sea fisica o
ideal, se halla en las condiciones que según la ley marcan la aparición
del deber de contribuír, éste debe ser cumplido, cualquiera que sea el
carácter del sujeto correspondiente, su categoría, nacionalidad o es­
tructura.
 1
300 HÉCTOR B. VILLEGAS
Este principio halla su fundamento en la necesidad de la actua­
ción del Estado motivado por razones de utilidad general, a la cual
deben contribuir todos los integrantes de la sociedad política que gozan
de los beneficios que aquél proporciona. Su fundamento práctico es que
los sistemas impositivos cuyos tributos carezcan del carácter de gene­
ralidad no son verdaderamente productivos.
De acuerdo con el significado que hemos dado a esta regla, pode­
mos agregar que se refiere fundar:1entalmente a un aspecto Hegati-/Q
más que positivo. No es que, de acu"n'do con la generalidad, tndl1s de­
ban pagar tributo (sentido positivo), sino que nadie debe ser eximido
por razones de privilegio o inmunidad fiscal (aspecto negativc,).
Sin embargo, ios sistemas tributarios ~¿miten por 10 genaral dos
excepciones al principio expuesto. La primera beneficia a ciel1;aS insti­
tuciones o corporaciones que proporcionan un beneficio social a la co­
munidad o ventajas especiales al Estado, y la segunda excepción es
para aquellos a quienes la tributación afecta el mínimum necesario
para la subsistencia, ya que quien nada tiene no puede pagar impues­
tos, lo cual se traduce en el viejo aforismo "donde no hay nada el rey
pierde el derecho". Claro que esta exención es de carácter relativo y no
tiene validez para ciertos impuestos al consumo, los cualés ni aun el
más pobre puede eludir.
Digamos, por último, que el principio enunciado tiene aplicación
en todo tipo de impuestos y también en las tasas y contribuciones de
mejoras, en virtud del significado en sentido negativo que le hemos
asignado.
Pero no es suficiente que todos paguen tributos, sino que es nece­
sario que cada cual contribuya en proporción gradual a su condición
económica. A ello se refiere el principio de equidad que el célebre Adam
Smith describe en su conocida primera regla de imposición.
De acuerdo con esta regla, el gravamen se debe adaptar a la ca­
pacidad contributiva de los diversos sujetos pasivos tratando de exigir
un sacrificio idéntico de cada uno de ellos, ya que imponer la misma
contribución a quienes están en diferente situación económica implica­
rá una irritante desigualdad. Paralelamente, quienes poseen iguales
medios no pueden ser gravados de distinta manera. Es decir que, fun­
damentalmente, la uniformidad consiste en que todos los que se ha­
llen en la misma situación deben contribuír con la misma cantidad de
impuesto. Para lograr la efectivización de este prirÍtipi() Jos sistemas
tributarios modernos recurren a la progresividad, tienen en cuenta la
personalidad del contribuyente y efectúan la discriminación de las fuen­
tes de renta.
La progresividad surgió como un perfeccionamiento de la propor­
cionalidad, según la cual, a iguales riquezas correspondían iguales tribu-
MANUAL DE FINANZAS PúBLICAS 301
tos, y variando el dividendo, o sea la riqueza, se debía mantener rÚo el
divisor, es decir, la cuota o el tanto por ciento del impuesto. Sin embar­
go, a mediados del siglo XIX cambió este concepto primario de unifor­
midad, y se dijo que variando la riqueza debía también variar la alícuo­
ta del impuesto. Si bien no se puede pensar que el impuesto por sí solo
puede hacer variar el orden de reparto de la riqueza, es evidente que
puede tener efectos moderadores sobre ciertas situaciones injustas.
Ejemplificando esta afirmación, la mayor justicia de impuesto progre­
sivo sobre el proporcional se pone en eyidencia si consiueramos que el
poseedor de $ 100.000 tiene mayor capacidad contributiva qu.a ¡niI posee­
dores de $ 100.
Pero la capacidad económica del sujeto no sólo está dada poI' la
cantidad de rique.::!"c más o menos grande que posea, sino también por
su especial situación personal, las personas que tiene a su cargo, el
estado civil, su situación de acreedor o deudor, es decir, no atiende sólo
a las entradas del contribuyente sino también a sus salidas.
Por eso se explica que la justicia fiscal no exija una uniformidad
exterior sino una uniformidad intrínseca.
Por último, la uniformidad impositiva exige que se tenga en cuenta
el origen de los recursos del contribuyente, es decir, si se trata de ren­
tas de trabajo, de capital o mixtas, ya que las segundas se consideran
más permanentes y menos aleatorias que las primeras y terceras, y,
por tanto, deben ser más fuertemente gravadas.
A lo dicho debemos agregar que el aspecto social debe tener en
cuenta no sólo los principios precedentes, que se refieren a la reparti­
ción ideal o de derecho de los impuestos, sino también los que rigen su
repartición de hecho, es decir, los problemas de incidencia, traslación y
difusión, para saber si los Sllj~'~ll~ C!ue idealmente h:ilp- sido pl'evistos en
cumplimiento de ¡os m&:i estrictos postulados de generalidad y unifor­
midad como pagadores de los tributos, los trasladan a terceros no pre­
vistos como contribuyentes de esas imposiciones. Para tal caso, se hace
necesario llegar al conocimiento más o menos aproximado de ese terce­
ro que, en definitiva, cargó con la obligación fiscal.
Los fenómenos relativos a la traslación impositiva y, en general,
a los efectos económicos de los impuestos han sido revisados en el cap.
IX, puntos 6 y ss., a los cuales remitimos.
13. AsPECTO ADMINISTRATIVO.
Un ordenamiento fiscal debe tratar de dar o producir seguridad
en el contribuyente con respecto a su obligación tnbutaria, y hager más
cómodo y menos traumático el pago del gravamen, para que al sacrificio
302 H~CTOR B. VILLEGAS
"
de desprenderse del dinero no se una el martirio de las 1argas esperas y del
maltrato de los empleados (como tantas veces hemos visto).
La seguridad debe ser el resultado de Wla valoración sencilla por
parte del sujeto pasivo de la obligación tributaria a la cual llega por la
claridad de la norma, seguridad o certeza que se consigue con la mayor
¡veza posible de la ley tributaria y su publicidad. La primera significa
que la época del pago, el modo como se debe pagar, el lugar en que se lo
debe hacer, la cantidad a abonar y las penalidades para el caso de
incumplimiento deben surgir de normas inteligibles y precisas.
Para ello se requiere "'una mayor idoneidad de las expresiones de
la ley fiscal que desprovistas del agudo tecnicismo lleven a la concien­
cia del pueblo el estado de certeza de tal suerte que exterioricen con
precisión y no complejamente el modo de conducta fijado a Wla persona
dada" (Jacinto Tarantino, Finanzas públicas y desarrollo económico,
ps. 226 y 228).
Sin embargo, de nada sirve esta claridad legal si no va seguida de
su adecuada publicidad, o sea, de su amplia difusión, de tal manera
que no quede en el ánimo de los contribuyentes la menor duda sobre su
obligación de oblar el tributo.
La publicación de la ley halla grandes escollos en el ámbito posi­
tivo, dada la multiplicidad de leyes y reglamentos de los cuales Wla
completa información es dificultosa, por lo que, y para lograr las fina­
lidades perseguidas mediante la publicación, Tarantino propicia Wl
cambio estructural de la ley positiva, que consiste: en cuanto a su
contenido, que las normas generales de tipo técnico vayan acompa­
ñadas de explicaciones sintéticas aclaratorias dadas por el mismo Po­
der Legislátivoque dicta la ley y por ejemplificaciones que ilustren
sobre práctica y concreta aplicación. En cuanto a la información
de la ley impositiva, el citado autor propone que no sólo se realice en
las publicaciones oficiales sino también por medio de las empresas pe­
riodísticas especializadas y generales pero acotando que la divulgación
de la ley debe hallar su primera etapa en el texto mismo, el cual debe
estar desprovisto de lagWlas.
La comodidad de la recaudación se obtiene si la exigencia se lleva
a la época que verosímilmente sea la más productiva para el con tribu­
yente. Por supuesto que la époea más propicia de pago se debe fijar no
en Wla forma general sino referida particularmente a cada clase de
tributo. Así vemos que en la contr:bución que grava la propiedad urba­
na es indiferente el tiempo de pago, lo que no ocurre si se grava la
propiedad rural, en la cual se debe hacer coincidir la recaudación
impositiva con la época de producción de la tierra.
Asimismo, se pueden aliviar ciertas cargas impositivas permi­
tiendo su pago en cuotas. Griziotti (Principios de ciencia de las finan-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 808
zas, ob. cit., p. 76) explica al respecto que la misma suma pagada al
Estado puede significar para el contribuyente según el tiempo y modo
de pago, Wla diversidad de sacrificio. Si se recauda el impuesto Wla vez
por año, y en la élloca en que es menor la di,sponibilidad de dinero para
el contribuyente, el sacrificio es máximo. Este, en cambio, es cada vez
menor si la suma a pagar se reparte en muchas cuotas y en circuns­
tancias en las cuales el contribuyente se halla en las mejores condicio­
nes de dar su parte, a veces grande, de contribución al Estado.
Estos principios de administración fiscal se complementan con la
elección de locales adecuados que permitan el fácil acceso al contribu­
yente, así como también su rápida y eficiente atención por simpáticos
empleados recaudadores.
14. CRITERIOS DE ELECCIÓN DE LAS FUENTES DE mmUfACIóN
o MATERIAS IMPONIBLEs.
El concepto de fuente de tributación es muy utilizado en materia
tributaria (y también en derecho tributario) pero muy poco definido
por los autores, ante lo cual la jurisprudencia se ha sentido un tanto
desorientada y le ha dado diversos significados.
La fuente de tributación es el conjunto de bienes o ingresos
de los cuales se extrae la cantidad indispensable para satisfacer la
necesidad concreta del contribuyente (p.ej., el capital y la renta). Sue­
le ser denominada también materia imponible.
El concepto no debe ser confWldido con el de objeto del tributo
(o hecho imponible, en derecho tributario), que es la cosa, hecho, ac­
ción o fenómeno que la ley toma como fundamento o motivo de la
imposición (p.ej., la posesión de Wl capital o Wla renta, la celebración
de uñ" contrato, el consumo de bienes, etc.).
También es necesario diferenciár esta noción ¡manciera de la de
fuente de la obligación tributaria,que es Wl concepto jurídico Oa
únicafuente de la obligación tributaria es la ley).
- La diferenda entre fuente econorilica omateria imponible
y objeto del tributo es trascendente, ya que en tributos y regulacio­
nes legales tributarias ambos conéeptos se identifican indebidamente o
se diferencian erróneamente.
Estas vitales nocionéS pueden ser aclaradas con algunos ejem­
plos. En Wl impuesto a la renta normal y no confiscatorio el objeto es la
posesión de la renta, mientras que la cantidad de dinero necesaria para
satisfacerla se extrae de la misma renta, que por tanto es, al mismo
tiempo, la fuente de la tributación.
La misma identificación se produce en Wl impuesto cuya base
imponible es la posesión de Wl capital, siendo la cuota tnbutaria de tal
 ,
304 HÉCTOR B. VILLEGAS
magnitud que el contribuyente no tiene margen para sus gastos perso­
nales si paga con la reIlta, por 10 cual debe torzosamente recurrir al
capital, que adquiere entonces el carácter de fuente del impuesto, ade­
más de ser su objeto.
Pero si un im;:-uesto a la renta es confiscatorio y extrae una pro­
porción tal de 'i:'édi~o que el sujeto pasivo no puede satisfacer sus nece­
sidades vitales con la psrte no gravada, deberá hacer uso de su éapital
para afrontar las eJdgencias fiscales, y entonces nos hallamos con que
el hecho imponible u. objeto sigue sjendo la renta, pel"O que ya la rique­
za desth.ada al pago de] tributo no se extl'ae dE: ia misma renta sino del
capital, que pasa ~ se;;: la verdadera fuente de imposición.
Inversamt:nte, un impuesto en el cual el objeto es la posesión de
un capital pued;:; n:; ser E'atisfecho con éste si la cuota de gravamen es
lo suficientemer,te baja como para poder ser normalmente cubierta con
el rédito, y erJwnces éste será la fuente del tributo.
Acis.radoE esws conceptos, debemos pasar al examen de cuál de
las fuent~g men¡:,";,madas (capital o renta) es la que racionalmente debe
elegir un sistema tributario, elección ésta que es uno de los más tras­
cendentales problemas de los diseñadores o reformadores de sistemas
tributarios. AqUÍ, toda equivocación puede ser grave.
Previamente, se han de hacer algunas consideraciones sobre los
conceptos de rema y capital, para, posteriormente, entrar de lleno en
el problema de la elección, diferenciando para ello las fuentes ordina­
rias de las extraordinarias.
Al referimos a la palabra "renta" como fuente de imposición de­
bemos aclarar que comprendemos en este concepto sus dos acepciones,
es decir, tanto las rentas objetivas como las subjetivas. Las primeras
son aquellas que arrojan ciertos bienes o son causadas por el ejercicio
de ciertas actividades y en ellas se examina separadamente cada tipo
de ingreso, con prescindencia de la persona que las percibe o del monto
total que ellas conforman. Así, por ejemplo, son rentas objetivas las
utilidades producidas en una (mca o por ejercicio de una determinada
actividad industrial, comercial o profesional.
En cambio, rentas subjetivas son las percibidas globalmente por
una persona determinada con independencia absoluta de su origen,
estando constituídas por el conjunto de ingresos que las diversas cate­
gorías de bienes pertenecientes a una persona rinden a ésta. Por otra
parte, yen relación con este tipo de renta persóna:l ii subjetiva, debe­
mos decir que al considerarla como fuente de tributación nos referimos
exclusivamente a la renta total, que es la que resulta de la diferencia
entre lo ingresado y los gastos originados por ese mismo ingreso, des­
echando la noción de renta libre, que es resultado de deducir, además,
los gastos empleados en la satisfacción de las necesidades ..(,¡tales.
1
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 305
Pasando al concepto "capital" y considerándolo desde un punto de
vista estático, observamos que éste puede ser productivo o improducti­
vo. El primero es aquel conjunto de bienes que no produce ninguna
renta, pudiendo ser esta improductividad perenne o momentánea, o
pudiendo deberse también al disfrute de los bienes por su poseedor, en
cuyo caso la improductividad será sólo aparente.
En cuanto al segundo tipo de patrimonio, éste puede consistir en
bienes empleados para devengar rentas por sí mismos o bien en aque­
llos que se derivan de la explotación de actividades.
Si, en cambio, consiueramos dinámicamente dichos patrimonios,
es decir, no en un momento determinado sino en distintos períodos
temporales, vemos que pueden experimentar pérdidas o aumentos, y
que estos aumentos pueden ser de valor, sin que varíe el número de
bienes integrantes, o su cantidad.
Los aumentos porvalonzación de los bienes ya existentes pueden
ser originados en circunstancias individuales (propietario que pl:1Ta
valorizar un terreno edifica en otros adyacentes), sociales (valorización
de un predio por la instalación de una fábrica en las proximidades), o
simplemente al mero azar (tierra que aumenta de valor por encontrar
petróleo o minerales en ella). En cambio, los aumentos en cantidad
pueden ser producidos por actos onerosos (adquisición de bienes por
compraventa), o bien por actos de carácter gratuito (adquisición de
bienes por donación, herencia,juegos de azar, etc.).
Todas estas distinciones serán de importancia para la elección de
las fuentes de imposición, tema que concretamente pasamos a exami­
nar a continuación.
En principio, no hay mayores problemas en aceptar que si el
impuesto es el medio nonual de atender las necesidades anuales de
dinero que reclama la sati~:; "~~.ÚJJ de los fines del Etitado u otras enti­
dades públicas, en r~'~C~plO la única fuente normal del impuesto habrá
de estar dotada de la propiedad de ser reiterada anualmente, es decir
que será la renta en el sentido amplio que le hemos dado (objetiva y
subjetiva) siempre que su imposición no asuma proporciones tales que
la obliguen a dejar de serlo.
El dilema radica en si el capital se puede convertir en fuente de
tributación y en qué medida.
Para el tratamiento de este tema, nos vemos forzados a distin­
guir las fuentes ordinarias, que son aquellas a las cuales se recurre
normalmente en épocas también normales, de las extraordinarias, a
las que un país se puede ver obligado a recurrir en momentos excepcio­
nales.
Fuentes ordinarias. Entre las fuentes ordinari~ de tributación,
y además de la renta ya mencionada, se acepta que sé puedan gravar
306 HÉCTOR B. VILLEGAS i MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS
~ I
en cierta medida algunos aumentos dinámicos de capital, siendo en
general desaconsejable la imposición al capital estático.
Algunos autores sostienen que el capital improductivo estático
puede ser tomado como fuente en el caso de improductividad aparente
por disfrute del propietario, supuesto éste en el cual en realidad no se
trata de bienes que no produzcan renta, sino que ésta no se exterioriza
en una relación de cambio. En este caso, sería beneficioso gravar la
renta que dicho bien devengaría si no existiera el mencionado disfrute
de su poseedor, como, por ejemplo, el caso del habitante de una finca
urbana de su propiedad. También, se afirma, se podría aplicar imposi­
ción al titular de bienes productivos que éste mantiene en improducti­
vidad por su propia voluntad, y en ese caso se toma como base la renta
presunta que aquéllos deberían producir. . Pasemos al aspecto dinámico de los capitales, para referirnos, en
Pero, como se puede apreciar por lo visto precedentemente, ese
capital improductivo se está tomando en esos casos no como fuente sino
como objeto de imposición, ya que en realidad los bienes que se desti­
nan a satisfacer el gravamen difícilmente se extraen del mismo capi­
tal, sino de la renta, la cual pasa a ser la fuente real y verdadera. Lo
que sí se puede aceptar es que si la imposición a ese capital improduc­
tivo es de la magnitud suficiente como para hacerlo responder por sí
mismo, ello no será perjudicial para la economía del país en la medida
en que lo es el gravamen a los capitales productivos.
Para percibir bien la diferencia, debemos ir a estos últimos y
distinguir las dos fases en que ellos interesan a una nación.
La primera fase es fiscal y parte de lo ya dicho con respecto a la
renta, a la cual consideramos como la fuente ideal de tributación. Si a
un capital que la produce se lo grava de tal manera que traiga
como consecuencia su menoscabo, poco a poco irá disminuyendo
su productividad de renta y llegará Un momento en que ésta será nula,
con lo cual el fisco se quedará sin su fuente de iniposición másade­
cuada
Esto resultará inconvenIente, ya que tampoco será posible segUir
gravando al capital por el peligro de que éste taJ:ribién desaparezca o
emigre, con lo cual el detrimento fiscal será cuantioso. . fuente económica de tributación, sin llegar tampoco a una inconstitu­
La segunda fase se refiere al aspecto económico y se relaciona
con el estíniulo a la producción general del país que esos capitales re­
presentan, sobre todo si son de explotación, y los efectos perniciosos
que originará su disminución en la economía nacional. Si un capital
invertido en una fábrica debe mermar como consecuencia de la imposi­
ción, esa merma se traducirá en despido de personal, menor calidad o
rendimiento, mayor tendencia a incumplir las cargas fiscales, etc.,
todo lo cual incidirá desfavorablemente en la producción e ingreso per
cápita, en el principio del ''pleno empleo" y en las propias arcas del
307
fisco. Lo mismo pasará si el capital está destinado a actividades agríco­
las, ganaderas o a cualquier tipo de explotación. Si, en cambio, se ex­
trae dinero de capitales improductivos que no rinden utilidades ni in­
fluyen en la prodUCción nacional, es obvio que la marcha del país no se
verá afectada ni fiscal ni económicamente en la medida expresada.
Pero el hecho de que la extracción de riquezas provenientes de esos
capitales no sea perjudicial para la nación desde esos puntos de vista
no siempre significa su conveniencia, ya que esta imposición, efectua­
da sistemáticamente y por montos excesivos, llevaría inevitablemente
a una verdadera confiscación de ellos, lo que resulta incompatible con
un régimen democrático de gobierno y con los principios sociales ante­
riormente vistos.
primer lugar, a su aumento por valorización de los bienes inte­
grantes. En tal caso, se admite generalmente como aconsejable ex­
traer la tributación ordinaria de estos incrementos, pero aclarando que
la imposición nunca debe ser total, como lo sostuvo alguna doctrina,
sino que debe dejar margen suficiente para que el contribuyente se vea
estimulado o impulsado a actuar o a negociar de tal forma que sus
bienes aumenten de valor, lo cual es tan conv~niente para él como para
el fisco.
En los aumentos de cantidad de bienes de capital no es racional
que los adquiridos a título oneroso se tomen como fuente de imposición,
puesto que no ha habido un real crecimiento de éstos, sino, simplemen­
te, un fenómeno de cambio. Adviértase claramente que, en este caso,
no hablamos de objeto, por cuanto los tipos contractuales señalados
pueden servir adecuadamente de base para determinados tributos, pero
tomando tal base como índice de capaCidad contributiva y sin que ello
signifique que el adquirente deba contribuir con parte de los bienes
adquiridos•
.En cambio, si el aumento cuantitativo es originado en actos de
carácter gratuito (herencia, donación, etc.) resulta desde todo punto de
vista legítimo que esos incrementos "no ganados" se constituyan en
cional confiscación.
'FUentes e::di-oordinarlas. TOdo cuanto hemos dicho se refiere
a aquellas fuentes que ordinariamente puedan ser utilizadas por un
sistema tributario en épocas también normales para el país; pero cuando
circunstancias de excepción toman imprescindible el aumento de in­
gresos fiscales y las fuentes ordinarias no son suficientes para extraer
de ellas ese necesario acrecentamiento, se admite que en tales casos
pueda también ser tomado como fuente el capital estático, ya sea pro­
ductivo o improductivo.
308 HÉCTOR B. VILLEGAS
Por supuesto que ello será ocasionaJ y que sólo estará justificado
en la medida en que la escasez de ingresos fiscales en esos momentos
excepcionales sea más perjudicial para el país que el detrimento que
sufrirán los mencionados capitales.
15. ALTERACIoNEs SEGÚN CIERTAS SITUACIONES NACIONALES
EN EL MUNDO GLOBAUZAIID.
Es necesario fonnular la advertencia de que muchas de las nocio­
nes dadas sobre aspectos problemáticos y sobre fuentes económicas de
tributación son susceptibles de requerir precisiones especiales y no pocas
alteraciones, limte el fenómeno de la globalización económica y la deses­
perada necesidad qUE, tienen los diversos países del orbe de no sufrir el
proceso devastador de la exclusión. Invitamos al paciente lector a efec­
tuar un breve l'epaso de 10 sostenido en el punto 11 del cap. III, referido
especialmente a los países latinoamericanos en vías de desarrollo (en­
tre los cuales está 1:;) República Argentina).
Pues bien, para que los sistemas tributarios de estos países se
conviertan en instrumentos de competitividad en los mercados, única
forma de integrar el fenómeno globalizador, deben ser guiados por me­
didas destinadas a remover obstáculos tales como el déficit presupues­
tario, el déficit comercial, la deuda externa inmensa y creciente, la
inflación, el tipo de cambio controlado, etc. Lo deseable es que haya
fijeza en las reglas de juego, seguridad jurídica, un Poder Judicial in­
dependiente del Ejecutivo, etc., todo lo cual debe ser consensuado para
tener éxito.
Esto implica sistemas tributarios adecuados y no obstaculizadores
de medidas gubernamentales promotoras del incremento del ingreso
público, que formen parte de una política económica que tenga como
objetivo principal alcanzar una tasa de crecimiento de la producción e
ingreso per cápita.
Las dificultades de los países rezagados son tan abundantes como
n.o lo son sus recursos.
Los impuestos al consumo no se pueden aumentar porque el ni­
vel promedio de consumo es tan bajo que una reducción adicional de
éste, aun cuando sólo fuese temporal, resultará política y socialmente
intolerable. Los impuestos aJ ahorro mediante el establecimiento de gra­
vámenes progresivos que afecten primordialmente los Í.I:lgresos de los
adinerados son indeseables porque pueden conducir a una disminución
de la tasa de formación del capital privado y, tal vez, hasta del capital
global.
A ello se agrega que, conforme a lo investigado por las Naciones
Unidas en relación con el desarrollo económico de Centroamérica y
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 309
aplicando un criterio que se puede extender a todos los países subdesa­
rrollados: "En dichos países donde el ingreso per cápita es bajo, la capa­
cidad tributaria es proporcionalmente inferior a la de los países de in­
gresos elevados, por la razón de que en los primeros es menor la parte
imponible de los ingresos que excedan el mínimo necesario para la
subsistencia" (La política tributaria y el desarrollo económico en
Centroamérica, ONU, ps. 157 y ss.).
En consecuencia, únicamente se puede admitir un incremento
tributario hasta el punto en que limite el consumo per cápita y en que
no afecte adversamente la ta~8 de formación de capital privado. Ade­
más, ese incre-...l~ento puede ser anulado en sus efectos perniciosos con
el aumento de los gastos públic..,a, pero siempre que tales aumentos
produzcaIl beneficios mayores o por lo menos iguales a la carga del
gravamen adicional. Un ejemplo de lo anterior sería el siguiente: un
aumento del impuesto a la producción agrícola repercute adversamente
en el nivel del rendimiento agrario, pero, sin embargo, este efecto des­
alentador puede ser compensado, y aun sobrepasado, con los efectos
estimulantes de una erogación pública en vías de comunicación con los
mercados, que reducirá el costo de trasportes y creará mejores condi­
ciones de trabajo para el agricultor.
N o nos estamos olvidando de las funestas consecuencias del gas­
to público cuando excede desmesuradamente los recursos y cuando se
emplea en "gastos reservados", jubilaciones de privilegio, corrupción,
fines meramente cL.:~".":.;.;, ",i.C. 1.:SiaIDOS hablando de un g.p. orienta­
do a originar servicios que propician un aumento de producción, siendo
esta productividad del gasto el principal límite práctico al cual se de­
ben ajustar las fmanzas de los países subdesarrollados para justificar
el aumento impositivo, sin olvidar la gran importancia de ciertos gas­
tos destinados a incrementar las aptitudes humanas.
En conclusión, el problema de los sistemas tributarios de los paí­
ses rezagados en el mundo gloh~H2:l!do no consiste tanto en hallar los
medios que permitan obtener ingresos fiscales, sino en crear una es­
tructura impositiva que impida que el aumento del ingreso nacional
real se destine a fines de consumo inmediato y que, al mismo tiempo,
entorpezca lo menos posible la canacidad y disposición de la población
para trabajar, ahorrar e invertir.
15.1. Revisión de ideas sobre principios de los sistemas
tributarios.
Atento la realidad que surge de 10 expuesto, varias ideas conside­
radas básicas hasta hace algún tiempo deben necesaqamente ser revi­
sadas, y los especialistas comienzan a encontrar objeciones a criterios
antes indiscutidos.
310 HÉCTOR B. VILLEGAS
Entre los medios tendientes a lograr equidad en la distribución
de la carga tributaria se mencionó la progresividad, según la cual, a
mayor riqueza gravada, mayor alícuota, atendiendo también al princi­
pio de la igualdad de sacrificio.
No obstante, actualmente se impugna la progresividad con dos
argumentos principales: a) que el desarrollo de una economía emer­
gente requiere una cierta tasa de formación de capital y que, al menos,
la formación de capital privado depende en gran parte de la concentra­
ción de recursos en manos de un limitado número de unidades econó­
micas, contra el cual conspira la progresividad; b) el sistema progresi­
vo desalienta el esfuerzo productivo en general y la disposición de las­
empresas a asumir riesgos en particular.
Refiriéndose al principio de uniformidad, según el cual todos
deben pagar de acuerdo con su capacidad contributiva, puede haber
razones de rendimiento que impidan la aplicación práctica de esta idea.
Para explicar esto, se suele poner como ejemplo el caso de una comuni­
dad que necesite recaudar una cierta suma de dinero por medio de tribu­
tos establecidos de acuerdo con el principio de la capacidad de pago.
Cuando se llega a la práctica de este sistema, aparecen una serie de
factores de diverso orden que impiden la recaudación de la cantidad
prevista siguiendo rigurosamente tal principio, porque los poseedores
de las altas rentas, que son los más fuertemente gravados, emigran de
la comUIli4ad; surge entonces la necesidad de gravar fuertemente a las
personas asalariadas de menores ingresos, quienes dificilmente podrán
cambiar de localidad, con lo cual se logra la recaudación deseada, pero
desechando el principio ideal citado (Harold Somers , Finanzas públi­
cas e ingreso nacional, p. 155).
Asimismo puede ser necesaria la implantación de impuestos que
no tengan en cuenta en absoluto ni la capacidad contributiva ni el
origen del ingreso, ya que han sido creados con el único objeto de lograr
la ocupación plena. Siguiendo nuevamente a Somers (ob. cit., p. 156),
vemos cómo éste llama a este tipo de gravámenes "impuestos promoto­
res", porque se establecen a fm de promover la producción y el empleo;
pone como ejemplo el impuesto al seguro contra el desempleo, en el.
cual el patrón paga menos si mantiene cierto grado de estabilidad llilho­
ral. También el impuesto sobre ganariCiasno distribuídas, que, al for­
zar la distribución de las ganancias entre los accionistas, estimula el
consumo; el impuesto a los depósitos bancarios, que, lógicamente, invi­
ta al gasto, y otra serie de imposiciones que tienen por finalidad mfÚo­
rar el nivel de ocupación, aun sacrificando ingresos.
Tampoco se puede pensar que sea muy beneficioso para la econo­
mía de los países rezagados en la era globalizada que su sistema tribu­
tario sea un medio de redistribución de riqueza en favor de los grupos
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 311
de bajo nivel y a costa de los de más alto, ya que esa redistribución del
ingreso influye inversamente en el monto del ahorro e inversión priva­
dos, lo cual es contrario al necesario avance para subirse a la
globalización. ..
En defmitiva;~la revisión de los principios financieros básicos es
el punto de partida necesario para delinear los elementos de política
fiscal que requieren los países con escaso desarrollo económico, recor­
dando la diferencia de problemas que separa a éstos de los avanzados, y
el hecho de que el mal uso que hacen los países subdesarrollados de los
instrumentos de política económica para la movilización de sus recur­
sos se debe, en gran medida, a que su estructura financiera se funda­
menta en consideraciones teóricas elaboradas en las naciones altamen­
te desarrolladas que no son de conveniente aplicación en ellos (John
Adler, Recursos financieros y reales para el desarrollo, ps. 7 y 23).
16. PBESIÓNTBIBurAlUA..
La presión tributaria es la relación existente entre la exacción
fiscal soportada por una persona física, un grupo de personas o una
colectividad territorial, y la renta de que dispone esa persona, grupo o
colectividad. De ese concepto, deducimos que puede haber tres nociones
de presión tributaria:
1) Presión tributaria individual: en este caso, la relación surge
de comparar el importe total de la deuda fiscal de una persona con su
renta. Las fórmulas que se adoptan son discutibles, ya que no tienen
en cuenta los servicios concretos que el contribuyente recibe. De todas
maneras, la presión tributaria individual puede ser un importante dato
de política fiscal.
2) Presión tributaria sectorial: la relación surge de comparar el
importe de la deuda de un determinado sector (p.ej., sector agrícola,
industrial,comercial, profesional, etc.) con la renta que produce tal
sector. .
Este porcentaje puede ser un interesante dato de política fiscal,
pero cab~ señalar que en la práctica ha sido muy difícil establecer la
presión tributaria sectorial, ante la falta o imperfección de las estadís­
ticas necesarias.
3) Presión tributaria nacional: es la relación entre el conjunto
de tributos y la riqueza de la colectividad. Según Cosciani (Principios
de ciencia de la hacienda, Madrid, 1960, p. 203), este concepto está
ligado a la idea de sacrificio impuesto a la colectividad a causa de la
detracción fiscal. Cuando se dice que la presión tributaria es tolerable
o excesiva, se quiere decir que el sacrificio impuesto a la colectividad
por la administración fiscal es tolerable o excesivo (comparte esta posi­
312 HÉCTOR B. VILLEGAS
ción Lauré, Política fiscal, Madrid, 1960, p. 208). El francés Lucien
Meh} discrepa con esta concepción, y afirma que el sacriñcio es nulo si
el gasto es igual al recurso público, dado que el dinero vuelve a la
comunidad. Para este autor la presión tributaria expresa el grado de
intervención del poder público en la vida económica y social y la impor­
tancia de las funciones asumidas por el Estado (Elementos ... , p. 230).
Creemos que la presión tributaria es un índice muy importante
de los factores a los cuales se refiere Mehl, pel"~ lo cierto es que el
concepto, en general, se vincula más a la noción del g-i"ado de sacrificio
que significa la exacción tributaria para la colectividad.
Se habla también de presión tributaria ordinaria, que sería la
relación ent:re los recursos del Estado y la renta de los particulares, y
de presión tributaria extraordinaria, que reflejaría la ¡'elación entre
los recursos extraordinarios del Estado y el patrimonio de la colectivi­
dad
16.1. Índice de medición.
La idea tan genérica y extensa de "presión tributaria" quiere ser
condensada por la doctrina en un índice. Se busca una fórmula que
permita medir idóneamente, en el tiempo y en el espacio, la magnitud
de la carga fiscal en relación con la colectividad.
No entraremos en el análisis de las, a veces, complicadas fórmu­
las que son materia de economía fmanciera. Sólo diremos que el índice
más elemental de presión tributaria es la relación entre el monto de la
detracción en un período (generalmente un año) y la renta nacional en
el mismo período (conf. Cosciani,Principios ... , p. 204). Así, por ejem­
plo, si la renta es de cien y la recaudación de veinte, diremos que la
presión tributaria será del 20% de la renta, ya que la fórmula es la
siguiente:
T T-G
Piguala-­
R R(o PBI)
En la fórmula arriba citada el significado de los conceptos es el
siguiente:
P: Presión tributaria.
T (Tributación): es la suma de todos los tribu~ (impuestos, ta­
sas, contribuciones especiales y parafiscales) nacionales, provinciales
y municipales.
R (Renta nacional): es la suma de todos los ingresos obtenidos, en
un período dado, por los factores que han cooperado en la producción de
bienes y servicios.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 313
Se debe aclarar, sin embargo, que la doctrina económica se incli­
na en la actualidad a medir la presión tributaria sobre la base no de ia
renta nacional sino del producto bruto interno a precios de mercado.
Entonces, tendríamos que la fórmula sena:
T
Piguala-­
PBI
En esta fórmull~., PBI significa: product.o bruto interno a pre~icc
de mercado, o sea, el valor anterior a la amortización de los bienes y
servicios finales obtt':'!",.Jns Dor los factores d~ la producción situados
dentro del territorio del país en Ull período dado.
Se entiende que aplicando el concepto de producto bruto en vez
del de renta nacional se simplifica él concepto; el producto bruto3s
más fácil de obtener y de medir, ya que elimina la amortizació:,;. y
prescinde de la incidencia de los impuestos indirectos, que son elelila;,<>
tos elásticos y dificil es de evaluar en forma similar (ver: MehI, El2men.
tos ... , p. 229).
16.2. El problema de la inclusión del gasto público.
Dice Griziotti (p. 83) que la fórmula de la presión tributaria se
debe precisar mejor, teniendo en cuenta la uti1idad directa o indirecta
de los gastos públicos en relación con los contribuyentes, dado que la
presión es más soportable o ligera cuando mayor es la ventaja que 103
ciudadanos obtienen por los servicios públicos. Según Griziotti, la fór­
mula ideal sería la siguiente:
Los autores Brochier y Tabatoni (Econom(a financiera, Barcelo­
na, 1960, p. 176) se oponen a este criterio. Dicen que los efectos especí­
ficos de la exacción fiscal deben ser puestos de manifiesto independien­
temente de los gastos si se quiere analizar el problema con claridad.
Esta última posición parece la más acertada, porque es muy difícil
precisar la real incidencia del gasto público en los distintos sectores de
la población. Es prácticamente imposible generalizar sobre el beneficio
que ree-lmente deriva de los servicios públicos para las"distintas perso­
nas, a~a vez que es muy dificil darle determinado valor económico.
314 HÉCTOR B. VILLEGAS
~
Algunos especialistas han utilizado asiduamente esta ecuación,
generalmente prescindiendo de la noción de gasto público, que compli­
ca el concepto, y han comprobado que la presión tributaria que surge
de la fórmula P =TIPB! es importánte para establecer las dos siguien­
tes cuestiones: a) cuál es la influencia de la recaudación tributaria
sobre la producción económica, lo que servirá a su vez para establecer
comparaciones con otros períodos o con las economías de otros países;
b) cuáles son los límites que la recaudación tributaria no debería sobre­
pasar con respecto a la producción económica, para ser razonable o
tolerable.
Estos dos últimos objetivos, sin embargo, no se han podido alean-.
zar mediante el exclusivo uso de cualesquiera de las fórmulas expues­
tas por la matemática financiera, las cuales siempre arrojan como re­
sultado un porcentaje o valor abstracto de presión global, que no
distingue entre las diversas categorías de contribuyentes o clases de
fuentes de producción.
En consecuencia, un cálculo así realizado no representa un aná­
lisis cualitativo de las presiones de diverso grado que pueden soportar
los distintos sectores de la producción, así como tampoco expresa la
eficiencia con que los recursos tributarios han sido empleados por el
Estado al realizar los gastos públicos, ni la importancia que para la
financiación de éstos pueden haber tenido otros recursos, tales como
empréstitos, utilidades de empresas del Estado, etc. Finalmente, un
cálculo de la carga fiscal realizado por medio de las fórmulas propues­
tas no establece la utilidad presente, ni por cierto, la futura, de los
gastos realizados por el Estado.
De todas maneras, la presión tributaria y sus índices de medi­
ción son siempre aproximativos y nunca exactos. No hay duda de que
puede ser un dato importante de política fiscal, cuya utilidad es inne­
gable como guía o elemento de análisis. Sin embargo, no se debe exage­
rar su importancia, ya que las fórmulas son muy relativas y la medi­
ción numérica de ciertos conceptos económicos, como "tributación",
"renta nacional", "utilidad de gastos públicos" y "producto bruto inter.:
no", siempre encierra mucho de arbitrariedad. La comparación inter­
nacional, por otra parte, carece de iJllPortancia si los países tienen
estructuras sociales o econÓmicas diferentes.
17. LíMrrEs DE LA IMPOSICIÓN.
Desde el punto de vista puramente teórico, la exacción fiscal pue­
de no tener límite. Hace notar Mehl que el proceso de redistribución
podría llegar hasta el punto de que la totalidad de las rentas fueran
absorbidas por el impuesto (el trabajo sería gratuito), y de que los bie-
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 315
nes y servicios prestados a la población 10 fueran también en forma
gratuita. Ello significaría, según sostiene el autor citado, una sociedad
comunista en estado puro (Elementos ... , p. 234), de lo cual deduce que
teóricamente p~ no haber límites a la imposición, ya que ello depen­
derá de la estructura política y económica de un país.
En el caso de economías descentralizadas que estamos analizan­
do, hay, sin embargo, límites que no se deben sobrepasar, para no
provocar una presión tributaria excesiva. Al respecto, se sefiala que la
presión tributaria excesiva produce evasión tributaria, emigración de
capitales y decaimiento de la producción.
Pero cuando deseamos concretar cuáles son esos límites, nueva­
mente entramos en un campo en el cual las generalizaciones son peli­
grosas. Los fisiócratas afirmaban que la imposición no podía ir más
allá del 20% de las rentas individuales; otros autores han señalado,
luego de meditados estudios, otras proporciones. Así, Proudhon sostie­
ne que el límite máximo es del 10%, mientras que Colin Clark aumen­
ta el porcentaje al 25 %. Pero todo esto depende de una serie de circuns­
tancias, tales como: el grado de desarrollo del país, la forma de
distribución de la riqueza, la estructura y perfección del sistema tribu­
tario, etc.
Como sostiene el francés Mehl (Elementos ... , p. 235), dentro de
la relatividad del concepto de medición de presión tributaria y de límite
de la imposición, es de esperar que la evolución de la técnica económica
y fiscal permita establecer estos conceptos, en el futuro, con satisfacto­
ria precisión.
18. EL MONOTRIBtrro COMO APARENTE PRETENSIÓN slMPLIFICADOBA
DEL RÉGIMEN TRIBUl'ARIO ARGENl1NO.
Mediante la ley 24.977, su anexo, decretos y resoluciones regla­
mentarias conexas, se dictó en nuestro país un método presuntamente
encaminado a simplificar el régimen tributario para pequeños contri­
buyentes, cuando sus ingresos brutos no excedan del monto que indica
la normativa ($ 144.000 anuales, al escribir estas páginas), estable­
ciendoS categorías, que van desde la cero hasta la siete. Cuando se
trata de profesionales, el techo es menor ($ 36.000 anuales), y están
agrupados en tres categorías (cero, uno y dos).
El régimen incluye el impuesto al valor agregado, el impuesto a
las ganancias y los aportes de seguridad social, a los cuales introducen
numerosas variantes y se los hace confluír en una suma pequefia y
única, a pagar en forma sencilla por los monotributistas. A su vez,
éstos están sometidos a tipos infraccionales penados con clausura que
 316 HÉCTOR B. VILLEGAS
317
no alcanzaban al resto de los contribuyentes, y a un régimen más seve­
ro en cuanto a la clausura preventiva.
El análisis detallado de este engendro disfrazado de simplificador
-cuyo objeto es alcanzar a contribuyentes que generalmente están
fuera de la acción fiscal, y que ha sido declarado inconstitucional por
los tribunales- pone en evidencia sus graves defectos, entre los cuales
cabe señalar que: 1) el régimen no iogró la simplificación prometida
sino todo lo contrario; 2) no respeta los principios de equidad, legalidad,
proporcionalidad y no confiscatoriedad; 3) restringe la igualdad, la tu­ CAPfTULO XII
tela jurisdiccional efectiva y la capacidad contributiva (ver, sobre el EL CRÉDITO PÚBLICO
tema, Viviana Cecilia De Pietram6nica, Proyección del estatuto del
contribuyente sobre el régimen simplificado, en "Periódico Económico
Tributario", 13/4/1999, ps. 1 y ss.). 1. NOCIÓN.

Al estudiar iv;;¡ o ;;,::~'rROS del Estado mencionamos que entre los

ingresos con que cuentan los gobiernos para hacer frente a su cometido
deben estar comprendidos los provenientes del crédito público. Dado
que entre los fmancistas no son unánimes las opiniones sobre e; jeslin­
de entre las expresiones crédito público, empréstito y deuda pú­
blica, se hace necesario definir y delimitar tales conceptos.
En su significado comercial y, por ende, más conocido, el términQ
"crédito" implica la fama o reputación de que goza una persona para
satisfacer sus compromisos. En materia presupuestaria, se entiende
por "crédito"la autorización que se concede a la Administración para
realizar gastos hasta una cierta cuantía, mientras que para la ciencia
contable es la anotación en el haber de una cuenta. De estos significa­
dos, el que más se aproxima al concepto que estudiaremos es el primero.
Etimológicamente, la palabra deriva del latín creditum, y esa
locución proviene a su vez del verbo credere, que significa "tener con­
fianza o fe".
A su vez, el término "público" hace referenci'i' '! 1:::. :::::-,.¡;¡¡"i.1¡;' ue
aqll~~. (::;;¡;¡tadc) l{"'" b:!:A; U¡'Ú dilla confianza en él depositada, pidiendo
que se le entreguen bienes ajenos en contra de la promesa de la ulterior
restitución.
En una primera aproximación basada en la etimología, por "cré­
dito público", debemos entender la fe o confianza de que goza un
Estado para poder recurrir al ahorro de 108 particulares.
Las cuestiones siguientes consisten en intentar deducir en qué
consiste esa fe o confianza y cómo ella se logra.
El símil con lo que sucede en el campo privado tiene su utiJidad,
pero las diferencias son notorias: Un individuo se endeuda sobre la
base de dos estimaciones que hace el prestamista: su conducta anterior
de buen pagador y su actual solvencia demostrada por el patrimonio.
Ese capital privado está garantizando que, en caso de no ser pagada la
obligación al vencimiento, los acreedores podrán ejecutarlo para que
(
818 I'\. HÉCTOR B. VILLEGAS
su préstamo sea restituído, con más sus intereses. Si el prestatario es
el Estado, la cuestión es más complicada. Los bienes públicos a que se
refiere el arto 2340 del Código Civil son inembargables e inenajenables.
En cuanto a sus otros bienes, los Estados suelen dictar leyes que con­
sagran la prohibición de ejecutarlo. En la República Argentina, según
la ley 3952 reformada por ley 11.634, la sentencia condenatoria para el
fisco s610 tiene valor declarativo. Esa sentencia se debe limitar a re­
conocer el derecho que se pretende, pero se prohíbe la ejecución del Estado.
La cuestión debe quedar puesta en otros términos. La primera
inquietud de los futuros acreedores está dirigida a la solvencia. Ésta no
está dada por la cantidad de edificios, puentes, caminos o plazas del
Estado, sino por su capacidad para percibir tributos en forma suficien­
te como para que quede un saldo aplicable a la devolución de présta­
mos, los que surgirán, por un lado, teniendo en cuenta la capacidad
contributiva de la población concebida en sentido macroeconómico y,
por otro, la capacidad gubernamental para controlar la evasión fiscal.
Otros elementos objetivos serán monitoreados por los futuros acreedo­
res, como, por ejemplo, la posibilidad de obtener divisas basándose en
el adecuado manejo de su comercio exterior, su potencial industrial y,
en general, todos aquellos elementos que determinan saldos positivos
en el balance de pagos de un Estado (conf. Carlos Eduardo Albacete,
Crédito público, en Manual ... , ob. cit. de Mordeglia y colaboradores,
ps. 367 y ss.).
Pero tan importante como la auténtica posibilidad económica de
devolución es la reputación o fama que tiene un Estado como cumpli­
dor de sus obligaciones generales y, en especial, de los préstamos ante­
riormente contraídos.
El profesor Salvador Oria (Finanzas ... , ob. cit., t. 3, p.107) ha
enfocado correctamente este delicado aspecto.
Sostiene Oria que la expresión "crédito" se relaciona con dos for­
mas de creencia: la confianza o fe en la moral de una persona dispuesta
a cumplir sus deberes y obligaciones y la creencia de que podrá cum­
plirlos por disponer de medios económicos. Giuliani Fonrouge (t. 2, p.
1171, 61 ed.) comenta favorablemente estas expresiones del profesor
Oria, manifestando que !fien el caso delCFédito privado pueden influír
otros factores, en el crédito público sólo actúa la fe o confianza que
inspira el Estado, no tanto por su opulencia como por su conducta
frente a los derechos humanos y en el ámbito de la política nacional e
internacional. Lo que cuenta, entonces, es la seriedad y unidad de
conducta, el cumplimiento escrupuloso de los compromisos asumi·
dos y el buen orden de la gesti6n de la hacienda pública.
Podemos decir, entonces, que crédito público es la aptitud políti­
ca, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener dinero o
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 319
bienes en préstamo; el empréstito es la operación crediticia concreta
mediante la cual el Estado obtiene dicho préstamo, y la deuda pública
consiste en la obligación que contrae el Estado con los prestamistas
como consecuencia 4~ empréstito.
Es difícil dilucidar en abstracto el momento en que un gobierno
(federal, provincial o municipal) debe recurrir al crédito público. En
este aspecto, no hay demasiadas diferencias con los particulares. Un
individuo puede pedir prestado cuando 10 necesita para pagar lo que
exija una contingencia inesperada (p.ej., un accidente, una enferme­
dad de costosa curación), o bien cuando desea realizar obras o adquisi­
ciones que excedan sus reservas. Un gobierno está también justificado
si lo hace para cubrir gastos de guerras o catástrofes que no pudo o no
supo prever o cuando desea emprender un plan que mejore su infraes­
tructura u otros aspectos vitales. Lo importante en ambos casos es que
se posea el necesario flujo de ingresos para devolver 10 prestado y la
firme voluntad de restitución. Incluso se puede dar el caso de que tanto
el individuo como el gobierno empleen los fondos para un fm productivo
que ofrezca buenas perspectivas en cuanto a la propia liquidación de la
deuda.
Pero también es importante, tanto para los particulares como
para los gobiernos, la prevención de no contraer deudas con demasiada
facilidad y para cubrir gastos excesivos o extravagantes.
Esta posibilidad ha sido debidamente acotada en nuestro país al
establecer por ley cuáles son los exclusivos destinos de los fondos logra­
dos mediante el préstamo.
La ley 24.156 de administración financiera y sistemas de con­
trol, dice en su art. 56, 2lI párrafo, que "se entenderá por crédito públi·
ca la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de
captar medios de financiamiento para realizar inversiones repro­
ductivas,para ate.nder casos de evidente necesidad nacional, para
reestructurar su_ organización o para refinanciar sus pasivos inclu­
yendo los intereses respectivos". No obstante la opinión en contra de
alguna doctrina, CFeemos que esta enumeración de asignaciones es
limitativa y no meramente enunciativa. ­
2. EVOLUCIÓN HIS'IÓRlCA.
El crédito público tuvo desarrollo en una época relativamente
reciente, ubicable entre la última parte del siglo XVIII y los inicios del
siglo XIX. Con anterioridad, los gobiernos recurrían al crédito tan sólo
ocasionalmente, pero usualmente por importes más reducidos y con
mayores dificultades que, en los tiempos actuales. En aquellos prime­
ros tiempos, el crédito público no era sino un asunto más o menos
 -1
320 HÉCTOR B. VILLEGAS
personál entre el gobernante como prestatario, y el pl'estamista que
era regularmente algún rico mercader o, en los siglos XVI y XVII,
alguna compañía de comercio (como la Compañía de]a India Orienta1
Británica). El rey tenía dificultad para tomar dinero en préstamo debi­
do a su escasa facultaú impositiva, lo precario de su propia existencia y
la incertidumbrE; o'e si €U SUC3sor asumiría las obJigaciones. Lüs prés­
tamos que se le ha.cían 801í&1 ser a corto plazo, fa elevados tipos de
interés y, frecuentemente, gru:antizados con sus bienes personales, tao
les como las joyas i~;ales v el patrimonio de la Coron",.
Por otra pal"Ís, y ;;egú-""" ':¡inlOS al desarrol1ar ía evolución del pen­
samiento fin.ancia1'O (esp. H), tanto la edad antigua como el medioevo
se caracterizE:!"ún po, utilizai:' Íüstituciones financi0ras que no f<:>rma­
ban parte de un sia,em["\ I!oncebido integralmente y aplicado
concientemente. S.~gún vimr5, los institutlls financiero,3 era.""l puestos en
práctica, modificadr)s, c-}::lstlrvados o abandonados por razones
circunstanciales. sir: TG3pOnder a teorías financieras, sino, más bien, a
postulados de otro tipo.
Dentro de los antec':ldentes, a veces anecdóticos, oue se citan en
relación con el cté~No r,,;biico en la antigüedad, no deja de ser curioso
el ejemplo de Em:ique ./ en 1.41.6, quien no obstante haber obtenido un
subsidio de 60,000 liLr~ls acordadas por el Parlamento, ofreció a los
banqueros flam"lncos ,¡I rehén de tres príncipes reales para lograr un
préstamo (así lo relata Manuel De Juano, Curso de finanzas y derecho
tributario, Rosari/), 1972, t. 3, p. 79). El narrador no nos informa si se
aceptó esta garantía y, en su caso, qué pasó con los príncipes. En otras
ocasiones, las fianzas eran inmuebles, muebles, joyas, metales precio­
sos u otros bienes del monarca que los prestamistas considerasen va­
liosos. También se negó a ofrecer la privación de la libertad de los alle­
gados al rey si la deuda no se cumplía (lo cual, seguramente, no fue
demasiado tranquilizador para esos allegados). Estos ejemplos demues­
tran que el instit.uto estaba en estado embrionario y que no fueron
pocos los abusos de deudores y banqueros.
A ello se suma, como elemento negativo, que conforme a las nor­
mas de derecho canónico entonces vigentes, los préstamos con intere­
ses entre cristianos estaban expresamente prohibidos. La posterior dis·
tinción entre préstamos con fines de consumo, para los que continuó la
prohibición, y préstamos con fines productivos, para loscuales se ad­
mitió el pago de intereses, si bien es cierto que atenu6'la oposición
escolástica a los préstamos redituables, no pudo, sin embargo, dar lu­
gar al uso frecuente e importante del crédito público.
Todo ello, obviamente, dificultaba el desarrollo de la institución.
A 10 anterior se agrega el procedimiento de la bancarrota frecuente que
se producía con el advenimiento de un nuevo soberano; el impuesto no
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 321
existía como fuente de recursos regulares y se daba con frecuencia el
repudio de la deuda. Por ello, los préstamos se hacían a breve plazo y
por pequeñas sumas, ya que siempre estaba presente la posibilidad de
las bancarrotas o del repudio fraudulento de la deuda contraída.
A partir del siglo XI"Á los Estados se organizanjuridjcamente, la
gestión administrativa mejora, los recU!aos pasan a ser peTlJ1anen'oos,
elásticos y productivos, y la noción sol::ra la responsabilidad del Estado
adquiere relevanda; a ello se suman el ~Tan desarrollo de 10s Vb.iOre8
mobiliarios J el nacimiento de bolsas y mercados para esos
factores decisivos para que adquiera auge el crédito público.
3. BASAMENTOS DEL C'~"..cJ;.1 ú t'UtiLi;':;O.
Solamente con el desarrollo de algunas circunstancias de distin­
to tipo fue posible que se concibiera la idea del crédito público basarle 6n
la fe o confianza y que esta institución pasara a tener inusitada impOi"­
tancia dentro de las F.P.
Entre esas cirCWlstancias, mencionamos las siguientes:
a) el surgimiento de una economía monetaria, )0 cual se
comenzó a dar orgánicamente a partir del siglo XVII;
b) la organización de mercados de capitales bajo el d"mÍnio
de las bolsas de valores y de grandes bancos, lo cual recién suc3dió en
el siglo XIX;
c) la exacta caracterización del Estado que realizaron le.s
escuelas liberales del siglo XVIII, las cuales lo concibieron como ml
ente distinto del gobernante, nunca identificable ni confundible con
dicha persona, de lo cual se siguió que ambos patrimonios se indepen­
dizaron en forma total;
dl el desarrollo del constitucionalismo, que ad¡;m.::iR OP (1-¡f",­
renciar los patrimonios ut! lSUuerano y Estado dio a los acreedores, que
pasaron a ser num",rQS4)!' la seguridad del derecho de sufragio;
e) la ampliación de las facuItades impositivas, que pro­
porcionó a los Estados la posibilidad de rentas seguras y periódicas que
daban la posibilidad material de cumplir con los acreedores.
Todo ello llevó a la convicción de que en nuestra era resulta difí·
cilmente concebible que, a menos que sobrevenga una revolución, pue­
da un gobierno plenamente soberano desconocer o dejar de cumplir
una deuda pública. No obstante, es posible que el acreedor se sienta, y
con frecuencia se siente, indeciso por el sutil proceso de la inflación
(Groves, ob. cit., p. 794). .j ';
No obstante que la idea del crédito público (en adelante, C.P.) era
bien conocida desde tmes del siglo XVIII, su progreso fue lento, merced
322 HÉCTOR B. VILLEGAS MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 323
\,

a la influencia de los postulados formulados por las teorías liberales externa argentina, que, al momento de escribir estas líneas, asciende
clásicas. aproximadamente a ciento treinta mil millones de dólares, se apoyó en
Adam Smith (1776) calificó de "ruinoso" el sistema de deudas las limitaciones de las instituciones crediticias nacionales y en la abun­
consolidadas, que "debilitó gradualmente a cuantos Estados lo adop­ dancia de recurios de los centros financieros internacionales.
taron". No obstante, los tipos reales de interés que se habían mantenido
David Ricardo y John Stuart Mili también se manifestaron en relativamente bajos hasta 1980, comenzaron a crecer y, en el período
contra, con el argumento de que los préstamos tienden a producir más 1981-1984, alcanzaron niveles más altos que los anteriores a 1980.
escasez de capital que los impuestos (referencias en Groves, ob. cit., Tipos de interés altos han ocasionado cambios estructurales im­
p.795). portantes en la oferta y la demanda de fondos prestables (liberalización
Luego analizaremos con mayor detenimiento lo que se puede con­ de operaciones financieras, mayores exigencias de los ahornstas), ade­
siderar como una postura bastante uniforme en el pensamiento y obras más de cambios coyunturales (contracción del ahorro en algunos paí­
de estos autores, agrupados bajo la denominación de "escuela clásica", ses, fuertes necesidades de endeudamiento del sector público).
con algunos excesos y errores para los teóricos modernos, pero también Las variaciones descritas en los tipos de interés han trasformado
con verdades irrebatibles cuyo olvido creó verdaderas catástrofes eco­ un entorno financiero relativamente estable en otro cambiante y de
nómicas. evolución dificil de prever. Entre las consecuencias más importantes,
De todas maneras, coincidimos con José María Martín en que' es destacable que, como resultado de los altos tipos de interés, los pre­
hubo dos factores que dieron decidido impulso al crédito público. cios de los activos financieros e inmobiliarios han descendido en mu­
El primero de ellos fue el creciente aumento de los gastos que chos países. De nuevo, la trasmisión de esta caída entre países ha sido
acompañan a la guerra moderna. Los principios teóricos quedaron a muy rápida, debido a la realidad de vivir en un mundo financiero global.
un lado, eliminando la tradición contraria a los empréstitos cuando su No obstante, la deuda neta total del sector público ha continuado
emisión se impuso debido a emergencias bélicas. Las guerras fueron, en un crecimiento sin prisa pero sin pausa, como lo refleja la tabla
pues, los motores impulsores del crecimiento de las deudas públicas de anexa, referente a diversos países del orbe.
la mayoría de los países.
El segundo factor que, en lo que va de nuestro siglo, dio un ines­ DEUDA NETA TOTAL DEL SECTOR PÚBLICO
perado empuje a la utilización del crédito público han sido los progra­ (En porcentaje del PBn
mas gubernamentales destinados a solucionar el problema de la desocu­
pación, sobre todo en la década de los años treinta. Dichos programas, 1974 1979 1989 1995
basados en justificadas tesis para las circunstancias que caracteriza­
ba."1.1as economías de los Estados Unidos y de algunos países europeos, Estados Unidos 21,7 36,5 54,2 64,3
han dado origen a diversas postulaciones teóricas que apologizan Japón -5,3 45,6 68,7 81,3
desmedidamente las bondades del uso del crédito público (autor y ob. Alemania -4,7 30,8 43,2 62,6
cits., p. 218). Francia 8,1 31,4 40,6 60,1
A las razones antes señaladas se deben unir, en la actualidad, Italia 44,6 60,3 95,6 123,0
circunstancias inherentes al proceso de la globalización (ver cap. 111). Gran Bretañlil 59,9 54,3 42,9 59,6
Uno de. los factóres básicos del fenómeno globalizador ha estado Canadá' 4,9 43,7 69,2 99,1
constituído por las inversiones directas que en el extranjero han efec­ España 16,5 45,4 70,1
tuado empresas multinacionales. No obstante, en los últimos años apa­
recieron fenómenos adicionales relacionados con la deuda pública que La tabla precedente indica el incremento de la deuda pública,
intensificaron la expansión de los negocios internacionales. Resulta especialmente desde principios de 1970, pero en un proceso que se ace­
sorprendente el creciente endeudamiento de algunos gobiernos en mer­ lera a partir de 1980.
cados internacionales, obteniendo préstamos de bancos, gobiernos y Muchos economistas y gobiernos comienzan a asignar la debida
organismos especiales, como el Fondo Monetario Internacional, el Ban­ importancia al punto. Este crecimiento es gravemente indeseable, bá­
co Mundial y otros organismos diversos. El crecimiento de la deuda sicamente porque la acumulación de deuda pública conduce a volúme­
324 HÉCTOR B. VILLEGAS
nes crecientas de gastos fmancieros en el presupuesto público. En otras
palabras, se recaudan impuestos para redistribuidos como Ínter'lses a
los suscritores de deuda pública.
El problema no es tan delicado en materia de deuda intema, corno
más adelante, veremos, pero se torna peligroso ¡;nando los abultados
intereses y amortizaciones se deben trasferir a economías foráneas.
4. CARACTErdsTICAS:')EL cRÉDITO Pli13LICú.
La G<:!nera.lü.. ación en el uso de este medio corrc) forma de procu­
rar ingresos b ajo la. d:ís'-:usión doctrimil de si realmente se los puede
considerar recursos públicos yen qué casos corresponde su racional
utilización.
LI:' cuesr.Íón que plantea este tema es de~idir si es correcta la
posjción que a:mmen quienes sostienen que el empréstito ha perdido el
carácter de recurso extraordinario que lA atribuía la escuela liberal
clásica, parl'l pasar a ser un recurso en sí mismo y totalmente normal,
similar al impuesto, siendo su selección una simple cuestión de oportu­
nidad. La respuesta a esta delicada cuestión pasa por diferentes aspec­
tos, como, por ejemplo, sus efectos sobre las economías nacionales en
sus distintas fases, su incidencia sobre la generación presente y sobre
las futuras, la diferencia o similitud entre la deuda pública y la priva­
da, etc.
4.1. La concepción clásica sobre el crédito público.
Los hacendistas clásicos distinguen netamente los recursos pú­
blicos propiamente dic~, como, por ejemplo, el impuesto. de aquellas
otras medidas, como las del crédito público, que no tienen más objeto
que distribuir los recursos en el tiempo, al solo fin de adecuarlos a los
gastos.
Así, por un lado, hay determinados momentos en que los fondos
disponibles en las tesorerías no son suficientes para cubrir ciertos gas­
tos que no admiten espera, ante lo cual se procuran dichos fondos me­
dIante préstamos a corto plazo, que luego se van reembolsando al in­
gresar los recursos y en el trascurso de un ejercicio presupuestario.
Ahora, si no se trata de gastos de tipo ordinario sino extraordinario
(guerras, inundaciones, terremotos, etc.), tampoco se puede prescindir
de efectuar el gasto estatal inmediatamente, pero en tal caso el impor­
te no podrá ser cubierto durante la vigencia de un solo ejercicio presu­
puestario, siendo entonces !mando, por medio del empréstito, se repar­
te la carga financiera entre varios presupuestos.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 325
En consecuencia, del empréstito no derivan recursos en sí mis­
mos, sino tan sólo la anticipación de recursos futuros, que normalmen­
te sólo se lograrían en el curso de varios años, pero que se los debe
reunir inmediatamente ante lo impostergable de la erogación. Econó­
micamente, esto significa que el crédito público es similar, en su esen­
cia, al préstamo privado, ya que el objetivo perseguido es idéntico al
que trata de obtener un particular cuando recurre al crédito para ha­
cer frente a gastos inmediatos que su presupuesto anual o mensual no
puede solventar.
Por otra part':!, el empréstito nunca puede ser un ingreso en si
mismo, ya que se limita a hacer recaer sobre las generaciones fUtUl¡;~;J
la carga de los gastos efectuados mediante el empréstito: esto sucede
porque como el empréstito es sólo un préstamo, deberá ser devuelto
posteriormente junto con sus intereses, y esa devolución sólo podrá SI?'!"
solventada mediante nuevos impuestos que deberán pagar las ganer:,>
ciones venideras.
De estas argumentaciones se concluye que el crédito público debe
ser utilizado en forma excepcional y restringidamente, y no para cu­
brir gastos considerados normales.
4.2. Concepciones modernas.
Las teorías w,. ;"cnas (Duverger, Somers, Laufenburger, Giuliani
Fonrouge, Hp,~;, aunque no en forma unánime (Buchanan ha reivin­
dicado en gran medida las concepciones clásicas), consideran que el
crédito público es un verdadero recurso y que no puede estar limitado
por circunstancias excepcionales.
Por lo pronto, hay disidencias en cuanto a que la deuda pública
pueda ser similar a la privada. Según Hart, la diferencia esencial con­
siste en que el gobierno "dirige" la magnitud y composición de su deuda
mediante su control sobre la moneda y la banca, poderes de los cuales
carece el prestamista privado. Por otra parte, esa magnitud y composi­
ción no dependen sólo de la necesidad de cubrir aprernjos extraordina­
rios o déficit monetarios, sino también de otros oQjetivos muy diferen­
tes, como, por ejemplo, el deseo de iniciar obras públicas para combatir
la desocupación, de regular el mercado de capitales o el volumen de la
circulación monetaria.
También han surgido disidencias en cuanto a que la carga de la
deuda pública pase a las generaciones futuras. Autores como Einaudi,
Duverger y Somers afirman que es la generación presente la que so­
porta la carga de los gastos públicos cubiertos ca.p el crédito público.
Se sostiene que el emprésf:ito significa una reducción a la renta
nacional actual, al disminuír el poder de compra de los particulares,

326 HÉCTOR B. VILLEGAS
.'\,
dado que el dinero es empleado para financiar gastos públicos en vez de
ser destinado a fines privados. Además, se dice que si bien es cierto que
el empréstito constituye una carga para los contribuyentes futuros,
que ven aumentados sus impuestos para hacer frente al servicio del
interés y reembolso, no es menos cierto que esa carga está compensada
por la ventaja correlativa obtenida por los prestadores que reciben di­
chos intereses y dichos reembolsos. Al respecto, Somers explica gráfi­
camente que la conocida caricatura del niño recién nacido con una
piedra al cuello que dice "deuda pública de dos mil pesos", debería ser
completada poniéndole al niño en una mano un bono del gobierno por
idéntica suma.
La conclusión de los sostenedores de estas teorías es que el em­
préstito estatal es un recurso que nada tiene de anormal, y que no
puede estar rígidamente limitado a "circunstancias excepcionales o
déficit circunstanciales", que dan lugar a gastos imprevistos o urgentes.
4.3. Evaluación critica.
Se debe tener presente que, en gran medida, los disensos prece­
dentemente explicados parten de enfocar el asunto desde diversos pun­
tos de vista.
No es lo mismo -por ejemplo- considerar la situación de un sus­
critor individual de crédito público que considerar la situación de los
suscritores en su conjunto, así como tampoco se deben confundir los efec­
tos económicos que el préstamo produce a esos suscritores con los efectos
del empréstito sobre la economía nacional.
Lo cierto es que algunas argumentaciones de los autores clásicos
tienen rigor científico imposible de desvirtuar, aunque la realidad ac­
tual y el uso habitual que los Estados hacen del empréstito obligan a
introducir ciertas variaciones en la concepción teórica de este fenóme­
no financiero.
En cuanto a las diferencias entre deuda pública y deuda privada,
es evidente que las funciones de intervencionismo económico y social
que modernamente se asignan al Estado obligan a considerar al em­
préstito como un instrumento Ílfllmciero fundamentalmente diferente
del crédito privado. De allí que, ya sean verdaderos recursos en sí mis­
. mos o anticipos de recursos futuros, los empréstitos no pueden ser sólo
utilizados con el alcance excepcional y restringido que le atribuían los
clásicos.
" Pero la cuestión de si la carga del empréstito recae sobre las
" generaciones presentes o futuras es más que discutible.
Pensamos que si el empréstito es económicamente interno, o sea,
" si ha sido suscrito con capital nacional, no representa una carga pro­
"-~m'l!aa"!~'J"
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS
327
piamente dicha para la generación futura considerada en su conjunto
pero sí significa para esa generación una redistribución de riqueza'
pues los contri};>uyentes del futuro serán privados de una parte de su~
bienes en béneficio de los próximos poseedores de los títulos. Por otra
parte, es indudable que el Estado está limitado en cuanto a la disposi­
ción de sus recursos, ya que debe tener en cuenta los derechos adquiri­
dos por los tenedores de los bonos. >
Si el empréstito es externo, en el sentido de que el préstamo ha
sido otorgado por capital extranjero, la carga de la deuda recae sobre
las generaciones futuras. En este caso, deudor y acreedores pertenecen
a economías diferentes. Los capitales foráneos los recibe la generación
de la época en que se emite la deuda, pero el servicio de intereses y
reembolso debe ser cubierto por la generación futura, sin beneficio com­
pensatorio alguno, ya que los poseedores de los títulos del empréstito
pertenecen a una economía extraña (no se incluye en este análisis,
muy general, 10 relativo a la utilización de los fondos obtenidos en prés­
tamo, que ya es problema aparte).
Se debe tener en cuenta, además, que el empréstito es una delica­
da herramienta que requiere un muy prudente manejo, el cual no se
puede reducir a tener en cuenta el análisis de una o de algunas de las
etapas que comprende la operación en su conjunto, sino que debe consi­
derar todas ellas. La utilización del empréstito deberá analizar el efec­
to económico de su emisión, de los gastos que se efectuarán con los
dineros recaudados y de los ingresos que será necesario reunir para
amortizarlo y pagar los intereses, sobre lo cual ya volveremos.
De todas maneras, la realidad actual demuestra que el emprésti­
to ha perdido carácter de recurso extraordinario, y es ahora una nor­
mal fuente de ingresos para los Estados modernos.
5. L1MirEs DE UTJiIzACIÓN.
El eniprestito, como cualquier recurso estatal, tiene sus limita­
ciones~ pero el hecho de que se recurra o noa esta medida no depende
de larieeesidad de contar con recursos extraordinarios para gastos ex­
traordinarios, sino de razones de política financiera que tengan en cuen­
ta diversos factores, como, por ejemplo, la existencia de ahorro nacio­
nal, la propensión a prestarlo, los efectos que tendrá en sus düereótes
fases sobre la marcha económica de la nación, las distintas clases so­
ciales que pagan impuestos o suscriben empréstitos, etc.
Desde otro punto de vista, Somers se plantea el interrogante de
decidir si es posible medir la capacidad de endeudamiento de un país, y
destaca la dificultad de llegar a una respuesta exacta sobre el punto.
 >'<1'

~,~

328 HÉCTOR B. VILLEGAS ·''''''''7······'····

MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 329
Ante tal dificultad, Somers sugiere, como forma de estimación aproxi­

públicos; c) su cobertura mediante impuestos; d) el pago de intereses y

mada, la comparación de la deuda y su servicio con diversos conceptos

económicos fundamentales, como, por E¡jemplo, la riqueza nacional, el

ingreso nacional, la población, etc. En tal sentido, el Índice más aproxi­

mado surge de relacionar la deuda pública con el ingreso nacional,

I la amortizaci6n] sobre aspectos vitales de la marcha econ6mica gene­

ral del país (nivel de precios, actividad económica privada, ahorro pri­
vado, fonnación de capitales, distribución de la riqueza) pennite esta­
blecer sus múltiples aristas, así como también la posibilidad indeseable

I
aunque este autor advierte con razón que ninguna de estas compara­

de que el resultado logrado no se adecue al objetivo previsto. Ello de­

ciones aisladamente puede dar una idea comprensiva de todo el proble­

muestra que se trata dé un instrumento financie-to declificil manejo.

ma relativo a los límites de la deuda pública (autor cit., Finanzas pú-.

blicas e ingreso nacional, ps. 438 y 439). - El prc,blema mii.s dificultoso a resolver por los planificadores
que deseen int.egrar el -:::rooit;o públieo dent.ro de una política económica

6. CONCLUSIONES SOBRE EL cRÉDITO P'ÚBUCú y SUS LíMITEs.

I general es el de estabíecer cuáles SOl! los vefuadel'os límites tolerables
del empréstito. El elemento de comparación más importante debe ser,
indudablemente, el costo total de l2 deuda pública en reladón al pro­
ducto bruto mterno.

I
Si bien algunas de las concepciones de los financistas clásicos

sobre el crédito público encierran fundamentos dificilmente desvirtuables,

la realidad actual de su utilización p'JT los diversos países ha obligado a

7. CLASIFICACIÓN DE LA DEUDA PÚBUCA.
variar dichas concepciones en algunos aspectos fundamentales:
- El crédito público difiere, tanto jurídica como económicamente Se han efectuado muchas clasificaciones de la deuda p'i.blica. Con"
del crédito privado, y es imposible e inaceptable la asimilación entre
ambos pretendida por l"s clásicos como base de muchas de sus argu­
n sideraremos aquí la más importante de todas ellas, que es la clasifica­

mentaciones. De ahí que se deba rechazar como verdad única y defmi­
tiva la afirmación de que en general existen efectos forzosamente per­
niciosos de los gastos con déficit cubierto mediante empréstitos públicos.
- Si bien los empréstitos públicos no significan una carga para
u ción en deuda interna y externa, distinción que ha dado lugar a impor­
tantes divergencias doctrinales. También consideraremos J¡¡" distinción
entre deuda flotante y consolidada, así como las antiguas distinciones
entre deuda administrativa y financiera y entre deud9 perpetua y

las generaciones futuras en el sentido absoluto atribuído por los clási­

cos, sí hay importantes efectos para dichas generaciones, efectos que

J redimible.

7.1. Deuda interna y externa.

~
varían considerablemente según que el préstamo haya emanado de

capitales nacionales o extranjeros.

La diferencia entre deuda interna y externa debe ser separada­
- La afirmación de ciertos teóricos modernos que, refutando a mente considerada, tanto desde el punto de vista económico como desde
los clásicos, sostienen que el empréstito público no afecta al capital el jurídico.
individual ni social es una aseveración solamente válida en determina­ f1 Econ6micamente,la deuda es interna cuando el dinero obtenido
das circunstancias, como lo demuestra el distinto efecto que tiene cada
una de las fases del empréstito, en particular sobre el ahorro privado,
U
\1

por el Estado en préstamo surge de la propia economía nacional, es

decir, corresponde la frase de "debernos a nosotros mismos". En cam­
la fonnación de capitales y la distribución del ingreso.
bio, la deuda es externa si el dinero prestado pr9viene de economías
- Descartadas las principales objeciones clásicas sobre el crédito •• foráneas. .
.público, se debe llegar a la conclusión de que es un verdadero recurso
público, con las limitaciones que derivan de sus especiales peculiarida­
des. A tal fin se debe tener en cuenta las funciones d~ empréstito como
j Desde el punto de vista en estudio, la diferencia es trascendente.
En 61 momento de la emisión y negociación, la deuda interna significa­
rá una trasferto,~~l1 del poder de compra privad" hacia el sector públi­
regulador del crédito, las distintas clases sociales que suscriben em­ co, 10 cual no ocurre eh ~l :::>R~ ':!¡;.la deuda externa, ya que el.EstadG
incrementadas sus disponibihci~.:tes; empero, como el dinero proviene
préstitos y pagan impuestos y los efectos generales del empréstito so­
bre la marcha económica del país.
- Un detallado análisis de los efectos del empréstito en sus dife­
rentes fases [a) emisión; b) utilización de su producto mediante gastos
I del exterior, ello no significa merma en las disponibilidades moneta­
rias de las economías privadas nacionales. También es importante la
diferencia en el momento del reembolso y pagó'de intereses, ya que, si

j la deuda es interna, esas riquezas permanec~n en el país, mientras

I
880 H!l!CTOR B. VILLEGAS
....
que si la deuda es externa, se traspasan al exterior. Como hemos visto,
de ello surgen importantes consecuencias en lo relacionado con la car­
ga de la deuda pública a generaciones futuras. Tampoco es posible olvi­
dar las importantes implicancias polítícas que puede tener el hecho de
que la deuda sea interna o externa.
Desde el punto de vistajurldico, deuda interna es aquella que se
emite y se paga dentro del país, siendo aplicables, por lógica, las leyes
nacionales y teniendo jurisdicción los tribunales nacionales. Desde este
punto de vista jurídico, es indiferente que los prestamistas sean nacio­
nales o extranjeros y que los fondos amortizados queden en el país o, en
deimitiva, vayan al exterior.
En lo que respecta a la caracterización jurídica de 10 que se debe
considerar deuda externa no hay unanimidad doctrinal, y los autores
han empleado diversos criterios: lugar de emisi6n de los títulos, mone­
da elegida, lugar del pago de la deuda, etc.
Creemos que, jurídicamente, la deuda es externa cuando el pago
se debe hacer en el exterior, mediante la trasferencia de valores, y
especialmente cuando no es aplicable la ley nacional sino la extranje­
ra. El gobierno de nuestro país ha suscrito varios préstamos de este
tipo.
7.2. Deuda administrativa y financiera.
Esta clasificaci6n es originaria de Wagner, para quien las deu­
das son administrativas si provienen del funcionamiento de las distin­
tas ramas administrativas del Estado (p,ej., deudas a los proveedores)
y financieras cuando provienen de los empréstitos públicos.
7.3. Deuda flotante y consolidada.
La distinción tradicional consiste en que la deuda consolidada es
aquella deuda pública permanente atendida por un fondo que no re­
quiere el voto anual de los recursos correspondientes. La deuda flotan­
te, en cambio, es la que el Tesoro del Estado contrae por breve período
de tiempo, para proveer a momentáneas necesidades de caja por gastos
imprevistos O por retraso en losmgresos extraordinarios.· " parcial del problema, porque estaría. prescindiendo de los importantes
Esta clasificación carece en la actualidad de significación. Hoy se
considera más ajustada la distinción entre deuda a largo y mediano
plazo (aproximadamente a treinta años en el primer caso y de tres a
diez años en el segundo), por oposición a la deuda a corto plazo (gene­
ralmente a un año). Las primeras, o sea, las deudas a largo y mediano
plazo, constituyen los empréstitos propiamente dichos, mientras
que a las deudas a corto plazo se las suele denominar empréstitos de
tesorería. En realidad, la única diferencia actual constante radica en
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS
881
el plazo, ya que otras modalidades, como recursos especiales para aten­
der los servicios de la deuda, formalidades diversas, tipos de interés,
carácter nominativo o al portador de los títulos, etc., se dan indistinta­
mente en una u otra deuda.
7.4. Deuda perpetua y redimible.
Las deudas perpetuas o no redimibles son las que el Estado asu­
me con la sola obligación del pago de intereses, sin compromiso de
reembolso o con reserva de reembolsar cuando quiera. Se trata dé un
procedimiento casi desconocido en nuestro país.
Las deudas redimibles son aquellas en que el Estado se obliga al
reembolso y al pago de intereses, con diferencia en los términos de
duraci6n y planes de amortización (ver al respecto: Griziotti, ob. cit., p.
387, con notas 199 y 200 de Jarach).
8. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA DEUDA PúBUCA
SEGÚN LAS DISTINTAS FASES DEL EMPREsTITo.
La deuda pública generada por el uso del crédito público y mate­
rializadajurídicamente en el empréstito tiene decisiva influencia so­
bre diversos aspectos de una economía nacional.
Quizás la tarea de describir esos efectos sea una pretensión que
se puede tildar de exagerada, ya que el sistema económico es tan com­
plicado, cada variable tiene tantas determinantes y las interrelaciones
entre las variables son tan grandes, que 10 más que podemos esperar es
indicar las tendencias que se manifiestan por sí mismas bajo diversos
grupos especiales de condiciones.
Pero para intentar llevar adelante el tema es necesario advertir
previamente que no se puede en modo alguno considerar en forma uni­
lateral a la deuda pública bajo alguna de las fases del empréstito. Así,
por ejemplo; un estudio que se limitara a señalar los efectos económi­
cos"en el momento de emisi6n solamente proporcionaría un enfoque
efectos que podrán, eventualmente, producir los gastos que el Estado
efectuará con el dinero recaudado. Idéntica objeción se puede efectuar
a la hipótesis opuesta, es decir, limitarse a analizar los efectos de los
gastos, prescindiendo de los que anteriormente ocasionó la emisión.
Aún una consideración conjunta de emisión y gasto estaría prescin­
diendo de aspectos fundamentales, como la recaudación de ingresos
para cubrir el empréstito y las consecuencias económicas de la amorti­
zación y pago de intereses.
 ,
332 H~CTOR B. VILLEGAS
Es necesario, por tanto, y desde el punto de vista didáctico, con­
templar separadamente cada una de esas diferentes etapas del emprés­
tito y analizar sus efectos sobre algunos aspectos de la vida económica
general de la colectividad, tales como nivel de ingresos, de ahorros, de
formación de capital il1dividual y social y actividad económica privada.
8.1. Efectos de la emisión (primera fase).
Al habla.r de efectos de la emisión CCD1..., una d,:; las fases de las
operaciones que abarca en su totalidad el empiéstito, nos queremos
referir a los efectos que, sobre Ios aspectos qtl.e se desc:;:ioon a continua­
ción, se producen en el momenro en que el Estado I=;!'ocede a colocar los
bonos de] empréstito.
a) Efectos k}obre el nivel de precios. La tendenci. general es que
7•
los valores privados bajen de precio como consecuencia de un aumento
!¡ de oferta de éRtas, en e! caso de que los tenedores de tales valores,
resuelvan venoc,l"s para adquirir los títulos del gobierno. A su vez, se
puede manifestar una tendencia a bajas generales en los precios, ya
que la adquisición los bonos públicos puede dar lugar al ahorro de
cantidades que de otra manera no se habrían guardado, trayendo ello
como conseeuenda una disminución en el volumen compras que influ­
ye para que se produzca tal baja de precios.
b) Efectos sobre la actividad econ6mica privada. En general, y
como tendencia, se puede sostener que al momento de la emisión la
actividad privada se puede ver afectada en forma desfavorable, dada la
circunstancia de que se atrae capital hacia el Estado y se priva de éste
a las empresas particulares, en las cuales pudo haber sido invertido de
no haber aparecido el empréstito.
e) Efectos sobre el ahorro privado. Por 10 regular, la colocación
de los bonos no ejerce influencia alguna sobre el monto global del aho­
rro privado, dado que, como el dinero se presta voluntariamente, tal
monto permanece inmutable, existiendo tan sólo una trasferencia de
fondos. Esto puede reconocer excepciones, como, por ejemplo, los casos
de guerras o catástrofes, en los cuales los ciudadanos, por sentimientos
patrióticos, resuelven ahorrar adquiriendo bonos estatales, lo cuai no
hubieran hecho en tiempos de normalidad
d) Efectos sobre la formación de capitales. En el caso de que no
exista crédito bancario disponible, la emisión del empréstito tiene como
efecto el de aumentar el costo de financiamiento de capital, al reducir
los fondos de los que puede disponer la empresa privada. Si, en cambio,
existe crédito bancario acorde con las necesidades de capital, éste sólo
se verá reducido en una forma insignificante. .
e) Efectos sobre la distribución de la riqu~a yel ingreso indivi·
dual. Hay acuerdo entre los especialistas en afirmar que la colocación
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 333
de los bonos y su consiguiente adquisición por parte de los prestadores
no disminuyen su riqueza individual, puesto que para ellos el emprés­
tito es una inversión, que no reduce su fortuna sino que cambia la
forma en que es empleada
8.2. Efectos del gasto público (segunda fase).
Esta parte del análisis hace referencia al seguJ1dc lliomenro
del empréstito, es decir, cuando el Estado procede ji ef&ctl.:.:r:,~
erogaciones con el dinero obtenido mediante la colocación d.; 108 bt:.n¿1'8.
Estos efectos sobre cada uno de los aspeC"Vls descritos prG,,;\€¡ibnteili.,áh,S
son los siguientes:
a) Sobre el nivel de precios. Cuando el gobierno gasta las s'~mas
que ]e ha proporcionado el empréstito, se manifiesta una tenienci~ ~x"1
alza de los precios en la medida en que el Estado se lance El. ccmp.¡:,i;ir
con la demanda privada, provocando de esa manera un aumhl1.b::· 0n ~e,
demanda global.
b) Sobre la actividad económica privada. El efecto es el oontl'&­
rio al de la emisión, ya que, cuando se produce el aumento del gasé-ü
público, existe una tendencia favorable al negocio pi'Ívado, debido
aumento del consumo y de la inversión.
e) Sobre el ahorro privado. Los gastos estatakG tienden a oca­
sionar un movimiento ascendente del ingreso nacional si es que G0
produce el funcionamiento del principio del multiplicadú~' (lo cual epe­
ra como probabilidad), Esto hace que se eleven los áhorros y el COI:'·
sumo.
d) Sobre la formación de capitales. La existencia de un poder de
compra incrementado aumenta la productividad del sistema, aspecto
éste de importancia en Jos países en proceso de desarrollo. El principio
económico que se hace jugar en este caso es el de aceleración, segtm el
cual cualquier aumento de la tasa de consumo después de que se ha
alcanzado cierto nivel de empleo de los recursos puede tender a provo­
car un aumento relativamente grande de la producción de bienes de
inversión, de manera tJ;¡1 f!1!e {'no es.favú.alw,,!! b. f~9n cic c:;..~,ta­
les. qUE'! ~. ;:.! ',=, constituirán en su conjunto el capital nacional.
8.3. Efectos de la cobertura m'ediante impuestos (tercera fase),
La tercera fase del empréstito está relacionada con otro aspecto
fundamental, que es el de la necesidad de recaudar fondos para cubrir
el pago de los intereses y del capital que le ha sido prestado, para lo
cual debe crear nuevos impuestos o aumentar la tasa de los existentes.
Esto era 10 que hacía hablar a los clásicos de-fcarga de las generaciones
futuras", y se traduce en los siguientes efectos económicos:
334 HÉCTOR B. VILLEGAS
a) Sobre el nivel ik precios. No se puede hablar en este caso de
un efecto definido sino más bien de tendencias opuestas en conflicto. Si
se utilizan impuestos sobre las rentas que influyan sobre el consumo
reduciéndolo, la tendencia será de menores gastos y, por consiguiente,
bajas en los precios. Si, en cambio, se recurre a impuestos a los consu­
mos, su traslación puede, al contrario, llevar a que los precios sufran
un aumento.
b) Sobre la actividad económica privada. Dado que, en general,
se puede admitir que la creación de nuevos impuestos o el aumento del
monto de los existentes opera en forma restrictiva sobre el consumo, es
lógico pensar que se producirá un desaliento en la actividad privada, lo
cual se puede ver aumentado si, además, tales tributos restringen la
afluencia de capital hacia la empresa privada.
e) Sobre el ahorro privado. Siendo los impuestos una trasferen­
cia forzosa de ahorros del contribuyente hacia el fisco, se puede
fundadamente suponer que aquéllos restringirán no sólo el consumo
sino también el ahorro, siendo improbable que tal restricción lo sea
unilateralmente sobre el consumo o sobre el ahorro. Claro que esto, a
su vez, depende de otra serie de circunstancias, como, por ejemplo, el
tipo de impuesto de que se trate y el grado de riqueza del contribuyen­
te; pero, de todas maneras y en forma general, se puede afirmar la
tendencia a que los impuestos recaudados para cubrir los gastos del
empréstito disminuyan el monto global del ahorro privado.
d) Sobre la formación de capitales. Este efecto tiene estrecha
vinculación con el referido del ahorro, sobre todo en lo relacionado con
la distinta influencia que puedan tener algunos determinados tipos de
impuestos. En general, y salvo el caso poco probable de impuestos esti­
mulantes, se producirán restricciones en el consumo y en el crédito
que afectarán adversamente la tasa de formación de capital, máxime
si se produce el caso de impuestos que graven las ganancias de los
empresarios.
e) Sobre la distribución de la riqueza y el ingreso individual.
Estos efectos no se pueden describir en una forma absoluta y ni siquie­
ra a modo de tendencias, ya que estarán graduados por el grado de
progresividad que alcance la estructura iIIlPo¡¡¡itiva
8.4. Efectos del servicio y pago de la deuda (cuarta fase).
Por último, y siempre considerando unilateralmente cada una de
las etapas del empréstito, se deben estudiar los efectos económicos que
se producen en el momento en que el Estado abona a los prestadores
sus intereses por el préstamo y cuando les amortiza el capital total que
se obtuvo mediante la emisión del empréstito.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 335
a) Sobre el nivel de precios. Cuando el Estado da cumplimiento
a la devolución de la suma prestada habrá una tendencia al alza de
precios, tanto de los valores privados como de los bienes de consumo en
general, 10 cual será debido a la inversión o al gasto de los fondos libe­
rados.
b) Sobre la actividad econ6mica privada. En la medida en que
se aumente el consumo o se expanda el mercado de dinero para la
actividad privada, es lógico pensar que habrá una promoción general
de este tipo de actividad, lo cual se traducirá en un incremento en el
ritmo de los negocios.
e) Sobre el ahorro privado. Se debe hacer una distinción indis­
pensable entre el servicio de intereses y la amortización del capital.
Los intereses pueden ser ahorrados o consumidos, pero, desde el punto
de vista del ahorro, hay una posibilidad de que se vean aumentados,
siempre que la anterior emisión no haya restringido en forma conside­
rable la actividad privada. En cambio, la amortización del capital pres­
tado no tiene, en términos generales, efecto alguno sobre la tasa de
ahorro privado global.
d) Sobre la formaci6n de capitales. Sus efectos no son tan limi­
tados como los producidos sobre el ahorro, ya que, aun permaneciendo
éste globalmente invariable, ello no modifica la circunstancia de que el
ahorro disponible para ser empleado en la empresa privada aumen­
te de volumen, lo cual lleva a un aumento en la tasa de formación de
capital. En consecuencia, se puede afirmar la tendencia mencionada,
siempre que esa tasa de formación de capital se haya visto antes frena­
da por la falta de fondos suficientes.
e) Sobre la distribución de la riqueza y el ingreso individual. La
amortización significa indudablemente un aumento de ingreso para
los grupos más ricos, que son los que con más probabilidad han
contribuído a suscribir el empréstito; podemos sostener, en consecuen­
cia, que esta última fase del crédito estatal puede llevar a ahondar en
cierta forma las desigualdades en la distnbuciÓD de las riquezas y del
ingreso individual, salvo que ese efecto sea compensado con una es­
tructuraimpositivalo suficientemente progresiva como para neutrali­
zar tataesigualdad de distribución. Este último aspecto es uno de los
más importantes de los efectos del empréstito en su conjunto.
Resulta claro que el efecto citado no se produciría si la deuda se
hallara distribuída entre todo el conjunto de la población de un modo
absoluto y proporcional; cuando es sólo un grupo limitado el que posee
títulos del empréstito, tal circunstancia estimula la concentración de
riquezas en manos de personas acaudaladas, lo cual significa evidente­
mente un escollo para la política que tienda a una redistribución de los
ingresos individuales.
336 HÉCTOR B. VILLEGAS
Para evitar este problema, ciertos autores auspician que el Esta­
do obtenga los préstamos de los pequeños ahorristas, porque si el creci­
miento de deuda es rápido, las personas de menores ingresos no ten­
drán posibilidades de adquiri.J' un gran número de los valores emitidos,
los cuales serán absorbidas por las clases adineradas.
8.5. Conclusión sobre ÜJi) efectos econ6micos.
La condusión i"!lás aproYJmada que se puede extraer de los efec­
tos económic'Js (lel empréstito público es que es un instrumento de
política financiel'a qua presenta muchas aristas y que, considerado en
su conjunto, puede producir efectos que muchas veces son contradicto­
rios entre sí y que otra.s veces tienden a neutralizarse. No se puede
hablar de efectos netz,,, y definidos, pero puede quedar como saldo la
afirmación de Some;::;, en el sentido de que "sería posible obtener los
beneficios de un programa de deuda pública sin sufrir algunas conse­
cuencias perjudiciales" (Harold Somers, Finanzas públicas e ingreso
nacional, Méjico, 1961, p. 434).
Por supuesto, ello requiere un mesurado manejo de esta delicada
herramienta (J.ue proporciona la ciencia financiera, manejo que no se
puede reducir a la contemplación unilateral de una o alguna de las
diversas etapas que comprende la operación en su conjunto, sino que
debe considerar a todas y cada una de ellas.
9. LA DEUDA PÚlJUCA y LA GLOBALlZACIÓN EN LOS PAÍSES
1NFllADE9ARRD1LAIlOB.
La heterogeneidad de efectos económicos del empréstito impide
pronunciarse en forma categórica sobre su conveniencia o no y sobre
cuáles son sus límites, como medida de política financiera, dentro de
un plan general de inserción en el mundo globalizado, por parte de
aquellos países no avanzados, como los de América latina (el nuestro
incluído), cuyos problemas para adecuarse a las exigencias que el nue­
vo orden económico exige son aparentemente cada vez más acuciantes
(ver cap. 111, punto 11).
La adopción del empréstito como recurso estatal en estos países
es cuestión más bien de oportunidad y de coordinación con los
lineamientos generales de la planificación de desarrollo seguida. A tal
fin, será útil tener en cuenta los objetivos instrumentales que en deter­
minado momento del plan se deseen obtener, a los efectos de hacer
coincidir esos objetivos con los efectos que las diversas etapas del em­
préstito pueden producir en la marcha general de la economía.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 337
Aun así, el problema de los países estancados respecto del em­
préstito parecería no ser tanto de "conveniencia" como de "posibilidad".
a) Empréstitos internos. Se debe tener especialmente en consi­
deración el hecho de que para que un empréstito interno tenga el éxito
financiero esperado se necesitan dos condiciones:
1) Que haya un ahorro disponible. El empréstito requiere que
alguna clase de ciudadanos esté dispuesta a renunciar a constmUl' una
parte de sus rentas y a ahorrarla, lo cual requiere, por consiguiente,
que esos posibles suseritores cuenten con una renta suficiente, ya qu,;,
si sus recursos no pasan de un mínimo vital, no podrán destinar uns.
parte de ellos para suscribir el empréstito. Ésa es la primera diñcill~
para los países atrasados, donde lo más común es que el nivei gencr8.~
de rentas sea demasiado bajo como para que una parte de él pueda ser
destinado al ahorro mediante la adquisición de títulos públicos.
2) Que el ahorro se oriente hacia el empréstito. EL;tB necesaria
propensión a colocar el dinero ahorrado en títulos del Estado es difícil­
mente obtenible en los países atrasados que suelen carecer de estabili­
dad monetaria y, ya que constantemente se ven acosados por el fantas­
ma de la inflación. Es evidente que la pérdida del valor adquisitivo de
la moneda no es en modo alguno un aliciente para invertii' en valores
estatales, a menos que se soslaye tal dificultad mediante el sistema de
vincular el empréstito con otros valores, como veremos más adelante.
b) Empréstitos externos. En el caso de la deuda pública externa
la cuestión difiere. Aquí más que nunca tiene valor el elemento fe o
confianza, ya no valorado por inversionistas nacionales sino por las
finanzas internacionales.
El ~specto quizá más relevante a examinar por los inversionistas
del extranjero es el relativo a la balanza de pagos.
Ya contemplados los efectos de las distintas fases del empréstito,
hemos visto que aquellas de la cuarta fase (servicio y pago de la deuda)
traen diversos efectos indeseables. El que aquí interesa es el efecto de
la deuda externa sobre la balanza de pagos. Ésta, que ha sido definida
como el relevamÍf"nf;-:: -::.:;:~m;ii.;ico detodas-fas transaooones econoIOl­
cas ma..'ltén.idas, durante un determinado periodo, entre los residentes
de un país y los residentes de todos los demás países, debe servir de
instrumento de medición para establecer adecuadamente qué límites
puede alcanzar el volumen de la deuda pública externa
Esto último significa que, no obstante que la colocación de em­
préstitos públicos en el exterior equivale en un primer momento a un \­
aporte externo de capital y, en consecuencia, a un alivio para el ahorro
interno, tal forma de financiación exigirá, más tarde, superávit o re­
sultados favorables de la balanza de pagos, para su correspondiente
cancelación. En consecuencia, resulta evidente que el producido de
r
~.
338 \. H~CTOR B. VILLEGAS I MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
empréstitos colocados en el exterior debe tender a incrementar las
exportaciones y a disminuir el volumen de importaciones y
otros pagos al exterior.
Los resultados de esta acción tendrán decidida influencia sobre el
concepto denominado "riesgo país", consistente en el exceso de interés
que paga la deuda de ciertos países respecto de la tasa internacional
equivalente.
Uno de los aspectos preponderantes a tener en cuenta es la rela­
ción entre el costo de atención de la deuda pública externa y la capaci­
dad de un país de generar recursos por vía de sus exportaciones. En tal
sentido, resulta notoriamente preocupante en los foros financieros yen
los centros de decisión fmanciera la creciente desproporción entre am­
bos conceptos.
Con referencia a nuestro país, hay diversas razones que explican
el deterioro de su capacidad de pago:
1) El retroceso de las exportaciones, que deriva sustancialmente
de la caída del precio internacional de la producción exportable argen­
tina, ya antes -y en mayor medida- de la compresión que sufrieron a
partir de la crisis brasileña de fmes del 98 y principios del 99. En sus
comienzos, el FMI atendía principalmente las necesidades generadas
por contratiempos como éste en el intercambio de los países miembros,
de modo que el auxilio multilateral no debería extrañar, en tanto sea
destinado a paliar un desequilibrio presumiblemente transitorio.
2) Un elemento estructural: la falta de competitividad de vastos
sectores de la economia, dato que en la mayoría de los casos es corregi­
do mediante el tipo de cambio, pero que esta vez -según todo parece
indicarlo- deberá ser abordado desde la convertibilidad.
3) La relación entre el servicio de la deuda y los ingresos por
exportaciones se ha deteriorado también, merced a los crecientes com­
promisos que asume el sector público argentino para compensar los
desequilibrios fiscales. En este caso; si bien eldéficit también se ve
agrandado por factores circunstanciales, como la recesión y la declina­
ción de los recursos que provee el comercio exterior, elresultado es una
creciente necesidad de financiamiento, que se toma cada vez más pesa­
da para los sectores productivos de la economía nacional.
Digamos en conclusión que tales cirC1Ulstancias ponen sus pro­
pios límites al fmanciamiento externo, el cual es posible, todavía, pero
con tasas de interés que frecuentemente duplican lo que se hubiera
podido conseguir en otros mercados. La contrapartida es que la aten­
ción de la deuda pública se ha tornado en la República Argentina en un
gasto presupuestario alarmante. Si se advierte que casi la mitad de
dicho gasto se considera gasto social y que aproximadamente una cuar­
ta parte del resto es dedicada al servicio de la deuda, el saldo no permi-
f
339
te atender debidamente las funciones esenciales del Estado. Quedan
cuatro caminos: 1) incrementar el endeudamiento para pagar sel'VÍcios
e intereses de la deuda anterior; 2) acotar el gasto público mejorando
los gastos desmedidos e ineficientes; 3) aumentar los recursos con tri­
butos racionales y no distorsionantes; 4) mejorar la capacidad competi­
tiva de la oferta de bienes y servicios.
La solución n! 1 es la más fácil, y los fondos todavía fluyen. El
tránsito por los restantes caminos es penoso y ya ha sido descrito en
páginas anteriores (cap. 111, punto 11).
Para el primer camino, el desfiladero es estrecho, si se advierte
que, a mediados del año 1999 (época en que estas páginas son escritas),
entre el Estado argentino y las empresas radicadas en el país adeudan
en moneda extranjera aproximadamente 130 mil millones de dólares,
lo que origina un abultado déficit anual en la balanza de pagos. Como
ni la amortización ni los intereses pueden ser pagados sin sacrificios
exagerados en los momentos actuales, por ahora se recurre a incre­
mentar la deuda externa con los mismos (o con nuevos) acreedores,
para pagar a su vencimiento los intereses y el capital de los antiguos
i préstamos. La "bola de nieve" también aumenta diariamente, porque,
I al ser muy alto el ''riesgo país",los intereses por los nuevos préstamos
son superiores. Es malo emitir sin respaldo, si bien ello fue solucionado
hasta ahora con la ley de convertibilidad. Pero también es malo emitir
nueva deuda en forma agudamente ascendente. Los técnicos guberna­
mentales tienen la palabra
10. AsPEcTos LEGALES ATINENTES AL CRÉDITO PÚBIJCO
y LA DEUDA PÚBUC.A.
El crédito público puede ser utilizado por el Estado en dos distin­
tos términos:
a) a plazo intermedio o largo, mediante empréstitos, y
b) a plazo corto, o a menos de un año, mediante letras de teso­
rería
. Al hablar del régimen legal del crédito público nos referimos ex­
clusivamente a lo que se denomina "plazo intermedio o largo", identifi­
cando al "plazo corto" con los recursos provenientes de gestiones de la
tesorería. Esta distinción tiene gran importancia en lo que hace a los
aspectos legales a analizar.
Tratándose del denominado uso del crédito público a plazo inter­
medio o largo, merced a preceptos constitucionales éste puede ser úni­
camente dispuesto por ley, la cual no sólo se limitará a disponer su
emisión, sino que también fijará su tipo de interés y su forma de ca.ri~
celación o modalidades de amortización. A este respecto, el arto '" de la
340 HÉCTOR B. VILLEGAS
Constitución nacional establece que el gobierno federal provee a los
I
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
gastos de la Nación con los fondos del Tesol-o nacional, el cual se debe
constituir con el producto de los derechos de importación y exporta­
ción, venta o locación de tierras de propiedad nacional, renta de co­
rreos, contribuciones impuestas equitativa o proporcionalmente por el
Congreso y, finalmente, por los empréstitos y opemcianes de crédito
que decrete el mismo Congreso para ¡¡,rge¡>cias de la Nación o para
empresas de utilidad nctciona.Z, El arto 75, inc. 4, por su partEi, dispone
que corresponde al Congreso cDnt"~,er empréstitos de di'tero sobre el
crédito de la Nación, En idéntica forma, el inc. 7 de es,~ mi:..no artículo
prevé que i.gualment:, rorracponde al Congres.;:¡ -:;rreglar ei pago de la
deuda interior y :t-rferior de la Naci6n.
Por tanto, juridicamente, tratándose del uso del crédito público a
plazo intermedio o largo, es decir, en los casos de empréstitos propia­
mente dichos, estamos en presencia de un poder originario del Congre­
so, indelegable por naturaleza y que sólo se puede manifestar por me­
dio de leyes.
Aparte de los mandatos constitucionales, nos hallamos con que
ahora la legislación ar~:3ntina concede destacada importancia al régi­
men crediticio del Gector público, al incluírlo en la ley 24.156 de admi­
nistración financiera
N Régimen legal del C.P. en general.
Por lo pronto, el primer párrafo del arto 56 preceptúa claramente
la proyección normativa conferida a este sistema: "El crédito público
se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y por las leyes
que aprueban las operaciones especfficas".
El segundo párrafo del arto 56 reúne al mismo tiempo sentido
programático sobre el destino justificativo de la celebración de opera­
ciones para el uso del crédito público. Comienza por establecer que se
entiende como tal-crédito público- a la capacidad que tiene el Esta­
do de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento, y
especifica la norma que ello puede tener la finalidad de:
a) realizar inversiones reproductivas;
b) atender casos de evidente necesidad nacional;
c) reestructurar la organización del Estado;
el) refinanciar los pasivos del Estado, incluídos los intereses res­
pectivos.
No está claro en el texto si ]a mención de estos propósitos es de
carácter limitativo o meramente enumerativo. No obstante, y dado
que la indicación del cuarto propósito va precedida de la conjunción
disyuntiva 0, pensamos que se ha querido acotar los casos contempla­
dos por la norma a los expresamente detallados.
Consideramos que resulta plausible disponer de este texto regu­
341
lativo contenido en la ley acerca de un área de la actividad fmandera
del Estado federal argentino que se desenvolvía con carencia de ciertas
precisiones conceptuales como las vertidas en el titulo 111 de la ley
24.156.
Esas normas constituyen una referencia adecuada al contar COil
disposiciones como, por ejemplo, la del arto 23, inc. a, que 0¡¡tablece,
para los ingresos provenientes de operaciones de crédito ;>úbli:Jo, ~'1a
de las excepciones a la prohibición de destinar rubro algun6 de recur­
sos a ]a atención específica del pago de determinados gasiAls.
El párrafo final del arto 56 de la ley convierte en nOrL1ajm"Ídica
un principio de finanzas públicas reconocido universalmente, cual es
el de no utilizar ingresos procedentes de esta fuente financiél'a pan/.
destinarlos a I?ast.o~ ~'-:'C::.:',:.;;; Se proMbe -preceptúa-;;:-;:;liz.:.tr ope­
raciones de crédito público para financiar gastos operativos. Paca
quienes trasgrediesen esa prohibición nada prevé la propia ley, en cuanto
a la sanción que pudiese serIes aplicable. A ese respecto, creeffiOS que
existiría la posibilidad de invocar la disposición del cuarto párrafo del
arto 5 de la ley 24.629 sobre la nulidad de todo contrato que no.t?!ese
precedido del cumplimiento de las normas previstas en la ley 24.156,
como también en su reglamentación (conf. Atchabahian, ob, cit., p. 363).
B) Régimen legal de la deuda pública.
El primer párrafo del arto 57 de la ley 24.156 denomina deuda
pública al endeudamiento resultante de las operaciones de crédito pú­
blico, en tanto su párrafo final excluye de la calificación de deuda pú­
blica tanto a la contraída por el Tesoro -corrientemente representada
por las operaciones de corto plazo- como a la derivada de la emisión de
letras por la Tesorería General de la Nación, para cubrir deficiencias
estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la ley de
presupuesto gon.p.rn.l (art. 82). El mismo arto 82 prevé que tales letras
deben ser reembolsadas durante el mismo ejéi cicio finan.ciero e:! ~:.:;;;
se emiten, y que si tal reembolso no acontece en ese lapso, se trasfor­
marán en deuda pública. Para ello -conduye la norma- se debe cum­
plir con los requisitos que al respecto se establecen en el título 111 de
esta ley.
Las fuentes operativas sobre las cuales se puede originar la deu­
da pública son así enunciadas por los incisos del primer párrafo del
art. 57:
a) la emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de lar­
go y mediano plazo, constitutivos de un empréstito;
b) la emisión y colocación de letras del Teeoro, cuyo vencimiento
supere el ejercicio finan~ero;
S42 HÉCTOR B. VILLEGAS
c) la contratación de préstamos con instituciones financieras;
el) la contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago
total o parcial se estipule realizar en el trascurso de más de un ejerci­
cio f"manciero posterior a aquel durante el cual se celebre esa contrata­
ción, siempre y cuando los conceptos que se f"mancien se hayan deven­
gado anteriormente¡
e) el otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo venci­
miento supere el período del ~ercicio financiero; se refieren a esta materia
los am. 62 y 64 de la ley, comentados más adelante, como también la
resolución 1044, dictada el 29 de agosto de 1994 por el Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos, que faculta a la Secretaría de
Hacienda para adecuar avales otorgados por operaciones de crédito
público acordes con la ley 24.156 con el condicionamiento establecido
por el arto 65, in fine, 'de la ley: en la medida en que impliquen un
mejoramiento de los montos, plazos y / o intereses de las operaciones
originales;
f) la consolidación, conservación y renegociación de otras deu­
das. El art. 65 de la ley se explaya sobre este particular, al autorizar al
Poder Ejecutivo nacional para la realización de operaciones de crédito
público con el fin de reestructurar la deuda pública mediante su con­
solidación, conservación o renegociación, pero exige que esa decisión
sea emprendida en la medida en que ello implique un mejoramiento
de los montos, plazos y / o intereses de las operaciones originales.
C) ClasifICación legal de la deuda pública.
El arto 58 ensaya cómo clasificar y conceptuar la deuda pública,
a los efectos de esta ley, y la divide en interna y externa, por un lado, y
en directa e indirecta, por el otro:
C.l) Interna y externa.
1) Es deuda interna la contraída con personás ñsicas o jurídicas
residentes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo pago puede
ser exigible dentro del territorio nacional.
2) Es deuda externa la contraída con otro Estado u organismo
internacional, o con cualquier otra persona física o jp.rídica sin resi­
dencia o domicilio en la República Argentina Y~YlJ pago puede ser
exigible fuera de su territorio.
Para las operaciones que comportasen la constitución de este tipo
de deuda pública, el arto 61 de la ley exige que antes de formalizar el
acto respectivo -y cua1quie~a fuese el ente del sector público emisor o
contratante-, debe ser recabada la opinión del Banco Central de la
República Argentina sobre el impacto de la operación en la balanza de
pagos.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 34S
C.2) Directa e indirecta.
S) Deuda pública directa es la asumida por la Administración
central del Estado en calidad de deudor principal.
4) Deudiípública indirecta es la constituída por cualquier perso­
na ñsica o jurídica, pública o privada, distinta de la Administración
central, pero que cuenta con el aval, la fianza o la garantía de ésta.
D) Limitaciones legales al C.P.
De conformidad con el arto 59 de la ley, le está vedado a toda
entidad del sector público nacional iniciar trámites para realizar ope­
raciones de crédito público sin la autorización previa de la Secretaría
de Hacienda, como órgano coordinador de los sistemas de administra­
ción financiera instituídos por el arto 5.
Compete asimismo a esa secretaría:
a) fijar las caracterlsticas y condiciones que no estuviesen pre­
vistas en la propia ley, para las operaciones de crédito público que
realicen las entidades del sector público nacional (art. 63);
b) redistribuír o reasignar los medios de financiamiento obteni­
dos mediante operaciones de crédito público, siempre que ase lo permi­
tan las condiciones de la operación respectiva y las normas presu­
puestarias (art. 67).
La limitación funcional prevista por el arto 59 -que, a los efectos
de poder usar el crédito público, aparece planteada sobre la base del
ejercicio de una actividad controladora por parte del órgano coordina­
dor de los sistemas de administración fmanciera- se ha de entender
abarcada por los requisitos establecidos en el arto 60 de la ley, que
impide formalizar operación alguna de crédito público que no esté con­
templada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una
ley especlfica. En el supuesto de que la ley de presupuesto general del
año no autorizara a celebrar operaciones de crédito público por la Ad­
ministración nacional, es preciso que una ley permita expresamente
llevadas a cabo (penúltimo párrafo del arto 60).
_El propio arto 60 estatuye adicionalmente pautas que el Poder
Legislativo debe tener presentes al tiempo de dictar la ley de presu­
puestó general, pues impone el deber de que ésta indique, como míni­
mo, ¡as características de las operaciones de crédito público autori­
~das: '
• tipo de deuda, con indicación de si ha de ser interna o externa;
• monto máximo autorizado para la operación;
• plazo mínimo de amortización;
• destino del financiamiento.
El párrafo final del arto 60 exceptúa de cumplir las disposiciones
establecidas en éste a las operaciones de crédito público que formalice
 344 HÉ:CTOR B. VrLLEGAS
el Poder Ejecutivo con los organismos financieros internacionales de
los que la Nación sp-a miembro.
Tiene sentido análogo la previsión del arto 71, al exceptuar tam­
bién, pero con referencia a todas las disposiciones de la propia ley, a las
operaciones de crédito que realice el Banco Central de la República
Argentina con instituciones financieras internacionales con el propósi­
to de garantizar la estabilidad monetaria y cambiaría.
El arto 62 d3 la ley contempla especialmente el supuesto de cele­
bración de operaciones de crédito público por parte de las empresas y
sociedades del Esm.do, y p'l:"lvé que, una vez emitida la autúnzación de
la Secretaria de E&ciend.& y [,;T:nulada la opinión del Banco C~ntral de
la RepúblicaArg€: 'dUE , según lo establecen, respectivamente, los arts.
59 y 61 de la le3¡, lee está yermitido a esas entidades réaHzar dichas
operaciones dentro de los límites que fije su responsabilidad patrimo­
nial y de acuerdo con los indicadores que al respecto establezca la
reglamentación.
En tal sentido, el decreto 1361194 dio ese reglamento para el arto
62 de la ley, y puso a cargo de la Secretaría de Hacienda establecer
para cada ejercicio fmanciero el límite de endeudamiento decada una
de las empresas y sociedades del Estado; a tales efectos tendrá en
cuenta:
1) importe y perfil de la deuda ya contraída;
2) importe y perfil de las nuevas obligaciones a contraer;
3) en los casos anteriores debe incluír, si así correspondiese, la
deuda contingente de la empresa o sociedad del Estado;
4) el estado patrimonial de la empresa o sociedad del Estado al
momento de contraer la obligación;
5) el estado de origen y aplicación de fondos proyectado para el
período de duración del endeudamiento.
Cuando las operaciones que llevasen a cabo las empresas y socie­
dades del Estado requiriesen de avales, fianzas o garantías de cual­
quier naturaleza de la Administración central-ordena, en su parte
fmal, el arto 62 de la ley-, la autorización para otorgarlos debe estar
prevista en la ley de presupuesto general o en una ley específica
El reglamento del arto 63 de la ley contiene normas sobre otorga­
miento de avales vinculados con operaciones de crédito público: 1) para
las operaciones contraídas por entidades de la Administración nacio­
nal, el aval de la Administración central que con ese motivo fuese re­
querido se considerará autorizado siempre que aquellas operaciones
se encuentren aprobadas en la respectiva ley de presupuesto (art. 60
de la ley); 2) las operaciones de crédito realizadas por organismos des­
centralizados y por empresas y sociedades del Estado podrán ser avaladas
por la Secretaría de Hacienda si ellas han de ser canceladas dentro del
ejercicio presupuestario. i Oficina Nacional;
- -'-~'{";;:'-':=""'-">
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 345
Es distinto el tratamiento dado pOl" la ley -conforme a su arto
64- a los avales, fianzas o garantías de cualquier naturaleza que
cualquier ente público otorgue a personas ajenas a este sector: para
esos fines se requiere una ley. No obstante, quedan excluídos de esta
norma los avales, fianzas o garantías que otorguen las instituciones
públicas finlillcieras.
E) Orgemizmo de control y aplicacror..
A la Oficina Nacional de Crédito Público, en los términos y
con los alcances contemplados por el arto 68, le está asignada, median­
te el arto €9 de la ley y mediante el decreto 1361/94, que lo reglamenté,
la competencia para:
a) participar en la formulación de los aspectos crediticios de la
política financiera que elabore la Secretaría de Hacienda para el sector
público nacional;
b) organizar un sistema de información sobre el mercado de ca­
pitales de crédito;
c) coordinar las mertas de financiamiento recibidas por el sector
público nacional;
d) tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operacio­
nes de crédito público;
e) normalizar las operaciones de emisión, colocación y rescate de .
empréstitos, así como la negociación, contratación y amortización de
préstamos, en todo el ámbito del sector público nacional;
f) organizar un sistema de apoyo y orientación a las negociacio­
nes que se realicen para emitir empréstitos o contratar préstamos e
intervenir en ellas;
g) fiscalizar que los medíos de financiamiento obtenidos medían­
te operaciones de crédito público sean aplicados a sus fines específicos;
h) mantener un registro actu.a1i::;ado sobre el endeudamiento pú­
blico, e integrado al sistelT':'" .,:¿, colij,,¡J,i!idadgubemamental;
t) establecer les dStimaciones y proyecciones presupuestarias del
servicio de la deuda pública y supervisar su cumplimiento;
j) establecer las normas e instrucciones para el seguimiento,
información y control del uso de los préstamos; a este respecto el regla­
mento establece ciertas obligaciones de comunicación a esta Oficina
Nacional por parte de los entes emisores o contratantes de deuda públi­
ca directa o indirecta;
k) organizar y mantener actualizado el registro de las operacio­
nes de crédito público; para ello, todas las jurisdicciones y entidades
del sector público nacional no fmanciero deben atender los requeri­
mientos de información relacionados con dicho registro, en los plazos
fijados por el reglamento o en los que estipule en caGa caso,la propia
 346 HÉCTOR B. VILLEGAS
\o
l) realizar las estimaciones y proyecciones del servicio de la deu­
da pública y de los desembolsos correspondientes a cada operación de
crédito público; las informaciones consiguientes deben ser suministra­
das a la Oficina Nacional de Presupuesto y a la Tesorería General de la
Nación, con las características yen los plazos que determine la Secre­
taría de Hacienda.
F) Servicio de la deuda pública.
El primer párrafo del arto 70 de la ley conceptúa qué entiende la
ley por seroicio de la deuda pública -aludido en el anterior inc.l-, y
dice que está constituído por la amortización del capital y el pago de
los intereses, comisiones y otros cargos que eventualmente puedan
haberse convenido en las operaciones de crédito público.
Sobre esa base definitoria, el segundo párrafo del mismo arto 70
impone a las entidades del sector público el deber de formular sus pre­
supuestos previendo los créditos necesarios para atender el seroicio
de la deuda, y el tercero y último párrafo faculta al Poder Ejecutivo
para debitar, en las cuentas bancarias de las entidades que no cum­
plan en término con el pago del servicio de la deuda pública, el monto
de dicho servicio y efectuarlo directamente.
De los textos legales hasta aquí expuestos, integrantes del men­
cionado título 111 de la ley 24.156, sobre sistema de crédito público,
emanan obligaciones de distinto orden sobre órganos del sector público
nacional.
t Luego se regulan las sanciones y responsabilidades ante las vio­
laciones a los deberes impuestos.
Así, el arto 66 de la ley sanciona con la nulidad y considera sin
efecto las operaciones de crédito público realizadas en contravención
a las normas dispuestas. Ello así -agrega la parte final del primer
párrafo de ese arto 66-, sin perjuicio de la responsabüidad personal
de quienes las realicen.
El texto del segundo párrafo enfatiza sobre las consecuencias de
la invalidación de esas operaciones, al establecer que las obligaciones
derivadas de ellas no serán oponibles ni a la Administración central ni
a cualquier otra entidad contratante del sector público nacional.•
347
CAPíTULO XIII
LOS EMPRÉSTITOS PÚBLICOS
1. NOCIÓN.
Según vimos en el capítulo anterior, uno de los medios utilizados
por el Estado para conseguir fondos consiste en utilizar la fe o confian­
za que inspira como deudor para lograr que se le entreguen bienes
ajenos creyendo en su promesa de posterior restitución. Esa fe o con­
fianza es lo que se denomina "crédito público".
Si ante las dudas de los futuros acreedores, por las razones ya
examinadas (cap. XII, punto 1), el gobierno logra revertir el escepticis­
mo sobre su buen comportamiento como receptor y devolvedor de fon­
dos, concertará con su acreedor o acreedores la operación denominada
empréstito.
De tal manera, el empréstito es la operación mediante la cual el
Estado recurre al mercado interno o externo de capitales en demanda
de fondos y logra cerrar trato con uno o varios acreedores que le
prestan dinero contra la promesa de reembolsar el capital, en la for­
ma y condiciones acordadas, con sus"intereses también convenidos.
Si el empréstito se emite y cumple en el país, es interno. Si, al
contrario, la obligación surgida es adeudada en el exterior mediante
una trasferencia de valores y la operación es regida por leyes extranje­
ras, el empréstito es externo. Los conceptos son similares a los utiliza­
dos para calificar a la deuda pública como interna o externa desde el
punto de vistajuridico (cap. XII,punto 7.1),
A su vez, y según VÍmoª"aJ tratar el crédito público en general
(cap. XII, punto 10), si el término para restituír el capital es extenso
(generalmente, treinta años), el empréstito se considera como dea lar­
go plazo. Ahora bien, si la devolución se debe efectuar en un término
más breve pero superior a un año (generabnente entre tres y diez años),
el empréstito se denomina de plazo intermedio.
Si el período para el pago es de hasta un año o menos, estamos
ante los empréstitos a corto plazo, que son contraídos mediante las
llamadas letras y obligaciones de Tesorer(a.
348 HÉCTOR B. VILLEGAS
2. LA CUESTIÓN DE LA NATlm.ALEZA JURÍDICA DEL EMPRÉSTITO.
Se trata éste de un tema típico de derecho financiero, pero con
trascendencia para el campo de las finanzas públicas, lo cual toma
necesaria una rápida visión de la dis,:usión planteada
En efecto, la naturaleza jurídica del empréstito es motivo de di­
senso entre los autores. Mientras l~ mayoría piensa que es un contra­
to, algunos autores niegan tal naturaleza contractual, y sostienen que
el empréstito es un acto de soberanía. Examinaremos algunas de las
más importantes doctrinas.
a) El empréstito con~(> acto de soberania. Sostienen esta posi­
ción, entre otc-os, Luis Maria Drago, !ngr'oss;}, Sayagués Laso, Giuliani
Fonrouge, etc.
Las razones por las cuales niegan su naturaleza contractual son
principalmente las siguientes: 1) los empréstitos son emitidos en vir­
tud del poder soberano del Estado; 2) surgen de autorización legislati~
va, siendo sus condiciones establecidas por la ley; 3) no hay persona
determinada en favor de la cual se establezcan obligaciones; 4) el in­
cumplimiento de las cláusulas no da lugar a acciones judiciales y el
servicio es atendido o suspendido en virtud de actos de soberanía; 5) no
hay acuerdo de voluntades en el empréstito, porque los títulos se lan­
zan al mercado con valor establecido y la voluntad de los prestamistas
no interviene en el proceso formativo de la obligación (ver el desarrollo
de estos argumentos en Giuliani Fonrouge,Derecho... , 61! ed., t. 2, ps.
1201 y ss.).
b) El empréstito es un contrato. Se hallan en esta posición Gaston
Jeze, Trotabas, Waline, Zanobini, Ahumada, de Juano, Duverger y la
mayoría de la doctrina. Opinan estos autores que el empréstito es in­
discutiblemente un contrato, porque nace de la voluntad de las partes,
salvo el caso del empréstito forzoso, que, evidentemente, es una defor­
mación del instituto. Como dice el profesor Louis Trotabas, hay un
acuerdo de voluntades, creador de una situación jurídica, por lo cual el
empréstito no puede ser sino un contrato. En efecto, la convención se
celebra porque el prestamista voluntariamente desea efectuar el prés­
tamo. Sin embargo, dentro de esta posición se discute, entre otras co­
sas, si se trata de un contrato similar a los del der~ho privado, en el
cual el Estado renuncia a su rol preeminente para colócarse en situa­
ción de igualdad con el contratante prestamista, o si es un contrato de
derecho público, en el cual el poder del Estado se manifiesta mediante
un cuadro contractual para fijar las condiciones de manera unilateral.
Es evidente que muchas de las diferencias que se aducen entre el
contrato del empréstito y los contratos de derecho privado son más
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 349
ficticias que reales. Así, se dice que se trata de un régimen especial de
derecho público, porque la ley aprobatoria de la emisión concede dere­
chos a los prestamistas que no se otorgan a los prestamistas ordinarios
(p.ej., inmunidad fiscal, inembargabilidad, etc.). Pero se puade acotar
que estas ventajas se otorgan también en convenciones típicame...te
privadas, como los depósitos en cajas de ahortO o en ci¡:¡ltas entidades
financieras eximidas del impuesto a las ganancias.
También se sostiene que mientras que en 61 présta.'1lo privado las
partes discuten las condiciones, en el empréstito el Estad') Ls fija
unilateralmente, y el prestamista no hace sino adherirse. No ()os"smte,
este argumento no es del todo convincente, pues hay Mll.ClraS conven­
ciones privadas en las cuales una de las partes fija las condiciones en
forma unilateral, y la otra parte no hace sino adherirse (p.ej., en los
préstamos bancarios con condiciones preestablecidas por lOE: banCGs).
Otro de los argumentos diferenciadores consiste en afirb.'lar que
los empréstitos, coofrj>rhmente a lo que ocurre en los cont.ratos
dos, surgen únicamente de la ley, ya que se requiere autm:ización i:?i­
gislativa para contraerlos. No parece decisivo, tampoco, z:sts fimda­
mento, pues hay contratos privados celebrados por el Estado q¡;~e exigen
ley general autorizante previa, como, por ejemplo, la venta a pai"tÍcuh­
res de tierras públicas, tal como sucede con los empréstitos de tesore­
ría, los cuales no requieren una ley expresa para contraerlos.
Quienes preconizan la diferencia entre contrato privbtdo y contra­
to de empréstito también sostienen que los títulos de este última son
lanzados al mercado con condiciones fIjadas, pero esto no es un motivo
de clara diferenciación, si se tiene en cuenta que las acciones de ciertas '\
empresas privadas que se lanzan al mercado y se cotizan en bolsa es­
tán en una situación semejante.
Por último, se argumenta que, a diferencia de lo que ocurre con
los contratos de derecho privado, en el empréstito no existen acciones
judiciales para reclamar su cumplimiento. No compartimos este fun­
damento. En nuestro país, el Estado es demandable ante los jueces nacio­
nales, con respecto a su deuda jurídicamente interna, y si bien las
decisiones condenatorias son sólo declarativas, porque el Estado no puede
ser ejecutado, ello no disminuye la efectividad del amparo judicial, atento
al invariable acatamiento estatal a las decisiones judiciales adversas.
Vemos, entonces, que el empréstito es un contrato como todos los
contratos que celebra el Estado. Si se considera que por el hecho de ser
el Estado uno de los contratantes el empréstito es un contrato "públi­
co", nada se puede objetar al respecto, pero lo cierto es que al hacer
suscribir el empréstito a los prestamistas (es decir, al obtener de ellos
los fondos) no hace ejercicio de su poder soberano": q>ncordamos con el au­
tor Van Hecke (citado por Giuliani Fonrouge, t.2, p. 1118) en que el
350 HÉCTOR B. VILLEGAS
"­
empréstito es un contrato que vincula al Estado deudor con la nrisma
fuerza obligatoria que cualquier contrato que el ente estatal celebre, y
que su caracterización concreta depende del examen del derecho positi­
vo de cada país, a fin de apreciar si hay particularidades que atribuyan
fisonomía especial al empréstito, derogatorias del régimen general de
los contratos.
3. EMPRÉSTITOS VOLUNTARIOS, PATRIÓTICOS Y FORZOSOS.
El empréstito es lJoluntario cuando el Estado, sin coacción algu­
na, recurre al mercado de capitales en demanda de fondos, con prome­
sa de reembolso y pago de intereses. Éste es el único empréstito que se
puede denominar estrictamente así.
El empréstito patriótico es aquel que se ofrece en condiciones
ventajosas para el Estado y no es enteramente voluntario, pues se con­
figura en el caso una especie de coacción. Son empréstitos cuyas cláu­
sulas contienen ventajas para el Estado deudor, y que se hacen suscri­
bir con propaganda y apelando a los sentimientos patrióticos de la
comunidad. Los casos más frecuentes de utilización de esta modalidad
del empréstito son las guerras. Nuestro país recurrió al empréstito
patriótico en 1898, cuando se consideraba que era inminente una gue­
rra con Chile, y en 1932, como consecuencia de una caótica situación
econónrica. En ambos casos, este medio produjo escasos resultados.
En los empréstitos{orzosos los ciudadanos resultan obligados a
suscribir los títulos. Se discute, en doctrina, si esta peculiar forma de
obtener fondos se puede considerar realmente un empréstito.
Para Maurice Duverger (Instituciones ... , p. 160), los emprésti­
tos forzosos están en un punto intermedio entre el empréstito propia­
mente dicho y el impuesto. El autor alemán Fritz Neumark (Proble­
mas económicos y financieros del Estado intervencionista, p. 388)
también afirma su carácter mixto. Se diferencian de los verdaderos
empréstitos porque carecen de voluntariedad, y de los impuestos por­
que tienen un contravalor. Cree Neumark, sin embargo, en. el predo­
minio del carácter fiscal, máxime si se tiene en cuentaque las condi­
ciones de amortización y pago de intereses son mucho menos favorables
al prestamista· que en una auténtica emisión de empréstito.
El profesor Oria considera a esta fJgUra una requisición temporaria
de capital (Finanzas, t. 3, p. 149), con lo cual está de acuerdo Manuel
de Juano al expresar que "constituye una requisición de dinero f]jada
unilateralmente por los Estados" (Curso ... , t. 3, p. 118). Por su parte,
Ahumada (Tratado ... , t. 2, p. 904) niega que pueda ser considerado
como empréstito ni como impuesto extraordinario.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 351
Los autores brasileños Baleeiro y Araújo Faleao consideran que
el empréstito forzoso tiene carácter tributario, posición que considera­
mos como la más correcta, y a la cual se adhiere el maestro argentino
Giuliani Fonrouge (Derecho ... , 6' ed. t. 2, p. 1187).
Atento a nuestra adhesión a la teoría contractual, no creemos
que el empréstito forzoso pueda ser considerado como un verdadero
empréstito, ante la falta de acuerdo de voluntades creador de la vincu­
lación jurídica. Tiene, en cambio, carácter de tributo, dado que nace
como consecuencia del ejercicio del poder de imperio por parte del Esta­
do, con prescindencia de la voluntad individual.
Si bien es indudable que el empréstito forzoso es una figura
luorida, no absolutamente delimitable dentro del campo de los recur­
sos financieros del Estado, creemos que su rasgo predonrinante no está
dado por la prometida restitución, sino por el procedimiento coactivo
mediante el cual el Estado exige compulsivamente sumas de dinero a
los particulares, modalidad que lo ubica dentro del campo tributario, lo
cual fue más visible con el burlonamente llamado "ahorro obligatorio",
pues se exigieron fuertes sumas de dinero y se devolvieron monedas.
En un excelente trabajo (Nuevas modalidades de empréstitos
forzosos y de contribuciones sociales, en "Impuestos", t. 19, ps. 435 y
ss.), el doctor Giuliani Fonrouge hace interesantes consideraciones so­
bre el tema. Afirma que los empréstitos forzosos eran sólo un recuerdo
histórico en la Argentina, pero que la tradición de nuestro país de no
recurrir a tal modalidad fue interrumpida por la ley 6489 de la provin­
cia de Santa Fe, sancionada y promulgada el21 de marzo de 1969. En
virtud de esta ley, se autorizó a la Municipalidad de Rosario "a con­
traer con los propietarios de inmuebles ubicados dentro del municipio
un empréstito ... ", fijando una contribución obligatoria, con carácter
de préstamo, de dos mil quinientos pesos moneda nacional anuales
durante el período de cuatro años. Los importes netos ingresados por
cada propietario le debían ser retomados en cinco anualidades conse­
cutivas, con más un interés del 6 % anual sobre saldos, a ser liquida­
dos por semestre vencido.
Menciona también el autor citado que la ley 18.909, del 31 de
diciembre de 1970, constituyó otro caso de empréstito forzoso. Esta ley
creó el"Fondo de Ahorro para la Participación en el DesarrDllo Nacio­
nal", para cuyo propósito se instrumentó la participación de los secto­
res que trabajaban en relación de dependencia mediante la fijación de
una contribución, y de los demás sectores en función del uso que hicie­
ran del sistema financiero. Se aclaró que los fondos se recaudaban a
tttulo de inversión, y no de contribución definitiva.
Sostiene Giuliani Fonrouge que tanto en la ley santafesina como
en la ley 18.909 resultó claro que se trataba de tributos impuestos por
el Estado en virtud de su poder de imperio.
 352 Ht!:CTOR B. VILLEGAS
Las alusiones a que los fondos exigidos eran "inversiones" de los
sufridos contribuyentes (algo semejante al "ahorro" que luego se les
impuso) son hipocresías inaceptables y tan burdas que ni siquiera en­
tran en las Uamadas "ilusiones financieras" de Amilcare Puviani.
4. EL RÉGIMEN DE AHORRO OBUGATORlO.
El caso más aberrante (a la luz de las sumas que tennÍDó devol~
viendo el Estado) de lerdaderos tributos disfrazados con la piel de cor­
dero de empréstito;; se configucoó con las leyes 23.256 ("B.O.", 2/10185) y
23.549 ("B.O.", 2fVl I GS), que, con el objeto de captar el ahorro de los
particulares, cis¡:'Jsi,,"on en forma compulsiva unllalnado "ahorro obli­
gatorio", a ingresar d"Tante los períodos 1985 y 1986 (la ley primera­
mente mencionada) y los períodos 1988 y 1989 (la ley mencionada en
segundo térnúnr:). . ser inexistente cuando venció la obligación de pago de los respe(;i;jvos
Al régimen de l11nbas leyes quedaron obligadas las personas fisi­
cas, sucesiones indivisas, sociedades y cooperativas que denotasen ca­
pacidad presunta de i'>.horro en función de los impuestos a las ganan­
cias, al patrimonio y ~ los r.apitales determinados para el periodo 1984
(]ey 23.256) y pna los períodos 1986, 1987 Y 1988 (ley 23.549).
Las sumas a ingresar fueron del 30 % de los impuestos a los
capitales y a las ganáncias correspondiente a las personas ideales, y
del 40 % de los impuestos al patrimonio y a las ganancias para las
personas fisicas y suc"Osiones indivisas. Esto, confonne a la ley 23.256,
porque la ley 23.549 fijó una alícuota del 40 % para todos los contribu­
yentes. Dichos importes se actualizaron desde la fecha del cierre de los
ejercicios fiscales hasta la del mes anterior al del pago del ahorro, en
función del índice mayorista, nivel general. Se presumió que la renta,
el capital y el patrimonio para los años 1985, 1986, 1988 y 1989 eran
los que resultaban de introducir a las rentas y capitales o patrimonios
de los años base las modificaciones establecidas por las leyes de ahorro,
admitiendo la comprobación de que para esos periodos la capacidad de
ahorro presunta había disminuído.
La determinación del ahorro se hizo estableciendo el ahorro base
en función de la renta, del capital y del patrimonio. Tomando como
ejemplo el caso de la ley 23.256, se partió de la ganancia sujeta a im­
puesto declarada para el año 1984, agregándole las exenciones que traía
la ley de ganancias y que se dejaron sin efecto por la ley de ahorro
obligatorio. A esa suma se le restó la deducción especialque rigió en el
impuesto a las ganancias para el año 1984, reducida en un 50%, no
pudiendo deducir quebrantos de los años anteriores. De allí resultó
una nueva ganancia, es decir, una nueva base imponible, sobre la cual
se aplicaron las alícuotas originarias del tributo. Sobre es~ nuevo
~~;:_7%~""_=== ___
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 353
impuesto se calculó el 40% para personas fisicas, y el 30% para perso­
nas juridicas, lo cual constituyó el ahorro base en función de la renta.
Como hemos dicho, la ley 23.549 fijó una alícuota general del 40%.
En cuanto al ahorro base en función del capital y en función del
patrimonio, se los determinó en forma similar, es decir, se partió del
capital o del patrimonio neto imponible para el ejercicio fiscal 1984,
sumando las exenciones de ambos impu0stüg que se dejaron sin 2f~t,)
para el ahorro obligatorio. Da ello resu!tó Cilla :nwwa base imDor;jGl ~.
sobre la cual se aplicó ]a alícuota originaría, obteniendo un nuevo im­
puesto determinado, con respecto al cual se aplicó la alícuota, yE' ?'?:B.
del 30 y 40% de la ley 23.256, o la única del 40% de la ley 23.549.
La aplicación de este mecanismo implicó, retroactivament.,;" J':!
derogación de exenciones y de beneficios de regímenes de p:romodón,
así como también la presunción de una capacidad de ahorro que pudo
ahorros obligatorios.
A su vez, el capital "ahorrado" iba a ser "reintegrado" a los f;:li.~""s
ahorristas, con más el interés que se determina aplicando una~:?,sa
igual a la vigente para depósitos en cajas de ahorro común de l¡:; CE.ja
Nacional de Ahorro y Seguro. El régimen no reconoció actualización
dineraria ni ajuste alguno para compensar el deterioro en el valOl' del
dinero. Pero, para "sorpresa" de los gobernantes, la inflación se comió
todo el dinero (salvo alguna que otra moneda), y la mayoría de los
contribuyentes ni se molestó en ir a cobrar.
4.1. Naturaleza jurídica. Constitucionalidad.
Demasiados autores escribieron sobre este engendro y en general
la doctrina se inclinó por su inconstitucionalidad, posición que, por
supuesto, no tuvo eco en los tribunales que "acompañaron" al gobierno
de turno (Corte Suprema incluída).
En cuanto a la naturaleza jurídica, las opiniones de quienes se
tomaron en serio este instituto fueron disímiles, ya que para algunos
fue un empréGtitr, .I"""zoo"¡, vtlca ut¡",,5 lli"141 J",':¡~5íctón de cüpitai, ii':;
faltó quienes opinaron que era un lubrido de empréstito y tributo, mien­
tras que también se dijo que era una figura atípica adicional a los
impuestos a las ganancias, capitales y patrimonios.
Nuestra opinión sobre el tema comenzó con la propia denomina­
ción asignada falsamente como "ahorro". Hicimos las siguientes obser­
vaciones:
1) No se trató de un ahorro. Según el Diccionario de la lengua,
"el ahorro viene constituído especialmente por la ábstinencia y la pre­
visión, y consiste en diferir un goce o el consumo de la riqueza con el

HÉCTOR B. VILLEGAS
354
\,.
objeto de tenerlo más tarde". Poco hay, pues, de ahorro en el instru­
mento en cuestión. El ahorro es una prevención individual, y depende
de la libertad de elección entre el consumo o no consumo. Forzar a
ahorrar es ir contra la libertad, y ello es atentar contra el Preámbulo
de la Constitución nacional y todo su articulado, puesto que la libertad
es un derecho que ilumina y preside todos los demás derechos y garan­
tías. Fundamentalmente la del arto 14, que otorga la libertad de traba­
jar, de ejercer una industria lícita y, obviamente, de aprovechar lo
producido y disponer libremente de ese producido, consumiéndolo o no;
en otras palabras, ahorrándolo o no ahorrándolo.
2) No es un empréstito normal. No lo es, porque sólo hay em­
préstito normal cuando media un contrato, es decir, cuando concurren
dos o más voluntades bajo la forma de convenio.
Nadie puede ser compelido a concertar un contrato en contra de
su voluntad (ver Pedro Tinti, La inconstitucionalidad del ahorroobli­
gatono, en "Comercio y Justicia" de Córdoba, edición del 13111185, p. 3).
Por eso el crédito público es el resultado de la aptitud política, económi­
ca, jurídica y moral para obtener dinero o bienes en préstamo, basado
ese préstamo en la solvencia mDral y financiera del deudor. Pero si la
suma se detrae por vía compulsiva, resulta imposible sostener que el
dinero fue ingresado por la confianza que merece el crédito del Estado
(ver Alejandro Almarza, El nuevo régimen de ahorro forzoso, en "Im­
puestos", t. XLVI-A-245).
Pero, además, para que haya empréstito normal no sólo debe
haber convenio, sino que, también, se debe restituír todo lo prestado.
Dentro de los dos regímenes de ahorro obligatorio esta restitución no se
produjo, porque se prometió devolver la suma histórica con los intere-­
ses de los depósitos comunes de la Caja Naéional de Ahorro y Seguro,
sin admitir actualización o ajuste alguno. Con este sistema, los
"ahorristas" perdieron prácticamente todo su capital original. Esta for­
ma incompleta de restitución ya fue juzgada como inconstitucional por
la jurisprudencia, por lesionar el principio de la razonabilidad y por
afectar la garantía constitucional de la propiedad (arts. 14 y 18, C.N J.
Así lo decidió la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de
Rosario, mediante fallo firme del 8/10187, en la causa "Celulosa Argen­
tina S.A" (fallo publicado en "Derecho Fiscal", t. XLIV, p. 233, nOS' 476
y 477).
3) De lo expuesto se desprende que si fuera un empréstito no
sería normal sino anómalo, y que sólo podría entrar en la categoría de
empréstito forzoso, el cual es inconstitucional en la República Argenti­
na. La inclusión en el arto 4 de los empréstitos y operaciones de crédito
como fuente para proveer a los gastos de la Nación no autoriza a que
ello se pueda hacer forzando al prestamista. El mismo artículo dice
--------------...............
~~
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 355
i
que el Tesoro de la N ación se forma con la venta o locación de tierras de
propiedad nacional, pero ello no puede ser interpretado para obligar a
alguien a comprar o alquilar esas tierras en forma forzada, ni el Con­
greso puede establecer "la tompra forzosa" o "la locación forzosa".
Nuestra Constitución otorga al Congreso facultades para impo­
ner contribuciones (art. 75, inc. 2) y para contraer empréstitos (art.
75, ine. 4). El uso de verbos distintos en cada caso señala los límites del
poder, ya que respecto de las contribuciones se habla de "imponer", y
en el supuesto de los empréstitos de "contraer". Esto significa que, en
el primer caso, el tributo se impone, aun en contra de la voluntad del
obligado. Al contrario, en el empréstito el Estado contrae o adquiere
una obligación, lo que indica su naturaleza contractual. En nuestro
sistema republicano el Estado sólo tiene restrictivamente las atribu­
ciones que la Constitución le concede, lo que no ocurre con los habitan­
tes de su territorio, que pueden hacer todo aquello que la ley no prolube.
García Belsunce se ha expedido sobre el tema, demostrando con
variados argumentos y diversas citas doctrinarias, nacionales y ex­
tranjeras, que el empréstito forzoso no se puede calificar como un em­
préstito de los referidos en los arts. 4 y 75, inc. 4, de la Constitución
nacional, porque en toda la literatura financiera el empréstito público
ha sido y es considerado como una operación voluntaria, que excluye la
coacción que supone el empréstito forzoso. De ahí -agrega el autor­
que el empréstito forzoso no está previsto entre los recursos fiscales
con que la Constitución dota en su arto 4 al Tesoro nacional. Esta falta
de previsión hace que el ahorro obligatorio sea inconstitucional (autor
cit., El empréstito público no puede ser coactivo, en "La N ación", 25/41
88, p. 7).
4) Pensamos que en realidad este instituto constituyó un tributo
por las siguientes razones: .
a) porque tuvo su origen en la coacción, compeliendo al pago de
una suma con prescindencia de la voluntad del obligado;
b) el hecho de que admitiera o no devolución no modificó su natu­
raleza jurídica; hay impuestos en que se admite su acreditación o devo­
lución (p.ej., reintegr.o por exportaciones), sin que por ello pierdan su
naturaleza tributaria; .
c) el órgano de aplicación fue la Dirección General Impositiva;
d) se aplicó a este régimen la ley 11.683, de procedimiento tribu­
tario'
'e) el hecho imponible fue reiteración de los hechos imponibles de
los impuestos a las ganancias, sobre los capitales y sobre el patrimonio
neto; la naturaleza tributaria estaba implícita cuando se derogaron
exenciones, liberaciones y otras franquicias tributarias;
 356 HI1:CTOR B. VILLEGAS
{) confonne a la realidad económica no se ·restituyó lo entregado,
según la fonna de reintegro prevists., la cu&í ;-.c admitió actualización
ni ajuste alguno en una época agudamente i.."'lfl~cionaria.
5) Se trat6 de un tributo inconstitl1.donf"!1. Se pretendió un tri­
buto en el cual aparecieron afectados 1:'~t!"úactiv&"nente hec-:ho€
imponibles correspondient9s a ejercicio& 0€ ú i:dos COI' anterioridad .'i'
que generarOI1 obligaciones t:dbutarias en flU m.0men::"). 8e tuvieron en
cuenta 108 impuestos qua tom8:'"O:1. como hecho h'lp':lr.dble h. obtención
de ganancias o ia posesión de un ~a"Cita¡ ,'; !}?"t.ri;n.o,áo
impUcaron adiciona!es de
tinguidas si !)agada&. LSÜ, signj1i:::.ú qu" ",1 contr2buy~nte que
pagó estos impuestos obtuvo u;-, del"'echo h:k;ujrido a qi1.e esos misnos
hechos imponjb1es no pudiesen generar lli"1a obligación tributaria adi­
cional. Ciartas pronunciamientos judiciales consideraron inconstitu­
cional e~ im;o.esto sobre ]os activos fmancieros, por su carácter retro­
activo s.; pretender gravar materia imponible que ha!>ía sido tratada
como -:lxe::-.ta en el impuesto al patrimonio neto, más allá de la diferente
denomirlación dada a cada impuesto (caso "Insúa, Juan Pedro", fano de
la Corte Suprema nacional del1/10/87, con amplio.Y meditado dicta­
men de! procurador fiscal doctor José Osvaldo Casás, "Derecho Fiscal",
t. XLIV, p, 51),
La situación del caso "Insúa" se repitió en fonna idéntica para el
caso del ahorro forzoso en función del patrimonio, en la medida en que
alcanzó bienes exentos por el impuesto sobre el patrimonio neto. Algo
similar sucedió con los impuestos a las ganancias y sobre los capitales.
En definitiva, el gravamen denominado "ahorro obligatorio", en
cualquiera de sus dos versiones, afectó retroactivamente a hechos
imponibles de ejercicios anteriores. Esta afectación fue doble, ya que,
por una.parte, se alcanzó materia imponible exenta, y, por la otra, se
gravó nuevamente materia que ya habría tributado los gravámenes
correspondien tes.
a) En cuanto al primer caso, ello sucedió ante las exenciones,
deducciones, franquicias y demás liberalidades que contenían los im­
puestos a las ganancias, sobre los capitales y sobre el patrimonio neto
que se dejaron sin efecto. Como hemos visto, cuando se determinó y
pagó el impuesto esas exenciones y beneficios pasaron a formar parte
del patrimonio de los contribuyentes y a estar protegidos por la Consti­
tución nacional (arts. 14, 17 y 28). '.;
b) En cuanto al segundo, los impuestos que tomaron como hecho
imponible la obtención de ganancias o la posesión de un capital o patri­
monio implicaron obHgaciones que, si fueron pagadas en su momento,
otorgaron un derecho adquirido a que esos mismos hechos imponibles
no pudiesen nuevamente generar una obligación tributaria adicional.
~-~"'""'~~. _...._-_.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 357
En definitiva, no fue dudosa por la naturaleza tributaria del ins­
I
I
tituto, y también por la inconstitucionalidad.
En cuanto a este último aspecto, es destacable el trabajo de José
Luis Rinaldi y Juan Marcos Pueyrredón, quienes con sólidos argumen­
tos se expidieron por la inconstitucionalidad, tanto si el llamado "aho­
rro obligatorio" se consider6 un empréstito no tributario, como si se
estimó que era una requisición o se opinó que era un impuesto, y se
dieron por separado las razones de cada uno de los supuestos (auto.'es
1 citados, Considera-ciones acerca del nuevo régimen de ahorro obliga­
~
torio, "Boletín Econ6mico" de "La Ley", año 5, nº 6, del 27/6/88, pE. 5 Y
ss., especialmente, p, 11).
5. GARANTfAs y VENTAJAS DE LOS EMPRÉSTITOs.
Es moneda corriente que cuando se emite un empréstito Sé otor­
guen ciertos alicientes o estímulos para que los futuros PI'8fJu.:mistas
se decidan a suscribir los títulos, ya sea mediante un añanzamiento
del crédito que les asegure el pago y los proteja de la desva!onzi":'ción
monetaria, o bien ofreciendo ventajas económicas, fiscales o jurídicas
que tomen más apetecibles las operaciones.
6. GARANTfAs.
Las más utilizadas a través de los años fueron las siguiantes:
6.1. Garantías reales.
En la actuai:itÍaJ ~~ ~:'l!¡z2dón ~s. ~j n1!la, Y <:on~isten e.n la
afectación especial de bienes determinados, mediante prenda o hipote­
ca. En la Edad Media y en los siglos XVII y XVIII podemos ver EÚemplos
de este tipo de garantía, ya que era usual dar en prenda castillos, ciu­
dades, territorios y derechos del soberano. Nuestro país afectó la tierra
pública en el primer empréstito externo, en 1824, con la finna Baring
Brothers.
6.2. Garantías personales.
Implican el compromiso adoptado por un tercero de pagar las
sumas prestadas en caso de no hacerlo el deudor, siendo un procedi­
miento poco utilizado en la actualidad. Muy atrás quedaron los tiem­
pos en que los reyes ofrecían como rehenes a prínpipes reales o a funcio­
narios allegados al monarca (ver cap. XII, punto'2).
358 HÉCTOR B. VILLEGAS
.,.,
6.3. Garantias especiales.
Se habla de este tipo de garantías cuando se afectan determina­
dos recursos del Estado deudor, especialmente derechos aduaneros,
producto de monopolios fiscales, rentas portuarias, etc. Este procedi­
miento fue frecuentemente utilizado en la segunda mitad del siglo XIX,
y nuestro país lo puso en práctica en 1881-1892, otorgando en garantía
los ingresos aduaneros, producto de los ferrocarriles, rentas portuarias
e ingresos de Obras Sanitarias.
6.4. Garantías contra fluctuaciones monetarias.
Tienden a proteger al prestamista contra la depreciación del di­
nero. Por ello, en los contratos de empréstito se suele incluír cláusulas
que garantizan la estabilidad del dinero que se reembolsa a los acreedo­
res, para compensarlos de cualquier desvalorización que afecte sus in­
tereses. Estas últimas garantías son de diverso tipo: los empréstitos
con garantía de cambio son aquellos en que el importe del servicio de
la deuda se vincula con el valor de una moneda extranjera considera­
da firme.
Esta cláusula no garantiza totalmente a los acreedores, porque
la doctrina y la jurisprudencia de los principales países han interpre­
tado que ella no significa que se debe pagar en moneda extranjera, sino
en moneda nacional al tipo de cambio vigente. Es evidente que si el tipo
de cambio no se ajusta a la realidad, el acreedor resultará perjudicado.
La cláusula oro consiste en la obligación, a cargo del Estado, de
pagar la deuda ajustada al valor internacional del oro. Como en el caso
anterior, esta cláusula no implica el pago en oro, sino la referencia a
este metal como medida de valor para el pago en moneda nacional.
También se suele utilizar como garantía contra fluctuaciones
monetarias la cláusula de opci6n, según la cual el deudor tiene el dere­
cho de elegir la plaza de pago o el tipo de moneda.
En los últimos tiempos adquirieron especial relieve los emprésti­
tos "indexados", que son aquellos cuyo reembolso se efectúa refiriéndo­
lo al precio de ciertos productos o servicios (carbón, electricidad, tarifa
de ferrocarriles, etc.), o bien a índices oficiales que dan pautas indirec­
tas sobre las oscilaciones del poder adquisitivo de la moneda (p.ej., el
índice consistente en la variación de precios mayoristas no agropecua­
rios). En nuestro país, los bonos emitidos en 1958 por Y.P.F. tomaron
como índice de valor el precio internacional del petróleo, mientras que
otros más recientes (los llamados "bonos ajustables") se reajustan con­
forme a Índices oficiales.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 359
7. VENTAJAS CONCEDIDAS EN LOS EMPRÉSTITOS.
Mediante las ventajas concedidas a los suscritores el Estado pro­
cura facilitar la colocación de los títulos, pudiendo ser estas ventajas
de distinto tipo, entre las cuales mencionaremos las siguientes:
a) Tipo de emisión. El título puede ser colocado "a la par" cuando
se vende a su importe nominal (p.ej., el título de $ 100 se vende a ese
importe), lo cual sucede en condiciones normales. Si hay dificultades
en la colocación los títulos pueden ser colocados "bajo la par", y enton­
ces el adquirente paga una cantidad menor que la expresada en el
título. De esto deriva que el interés real resulte, en definitiva, superior
al interés aparente.
b) Prima de reembolso y premios. El título se coloca a la par,
pero, en caso de reembolso de capital, se paga al suscritor una suma
mayor a la nominal (p.ej., el tenedor paga $ 100 por el título, pero le
devuelven $ 110). Esto se puede combinar con premios adjudicables por
sorteo, como forma de lograr mayores alicientes para los suscritores.
e) Efecto eaneelatorio. Se puede también otorgar a los suscritores
la facultad de pagar impuestos y otras deudas estatales con títulos de]
empréstito. Como en este caso el Estado recibe los títulos por su valor
nominal, si éstos se cotizan más bajo en la bolsa, el tenedor resultará
beneficiado.
el) Privilegios fiscales y jurídicos. Los privilegios fiscales consis­
ten en exenciones tributarias totales o parciales con relación a los in­
gresos que pueden derivar de los títulos, tanto en lo que respecta a su
interés como a su negociación o trasmisión por cualquier concepto. Por
ejemplo, en nuestro país los beneficios de los títulos de la deuda pública
generalmente están eximidos del impuesto a las ganancias. En otros
países se suele, asimismo, otorgar ventajas jurídicas, como la
inembargabilidad de los títulos, ventaja que no se ha aplicado en la
Argentina.
8. TtruLos DEL EMPRÉSTITO.
La emisión de empréstitos está representada por títulos, que son
los valores en los cuales se fracciona el empréstito con el fin de ser
distribuídos entre los suscritores. Esos títulos, a su vez, son los instru­
mentos representativos del crédito que cada tenedor tiene contra el
Estado.
Estos instrumentos constituyen jurídicamente cosas, por ser ob­
jetos materiales representativos del valor, según lo establecen los arts.

360 HÉCTOR B. VILLEGAS
2311,2313 y concordantes del Código CiviL Como tales, pueden ser
objeto de los derechos reales de dominio, condominio, usufructo y pren­
da, y de los contratos de compraventa, permuta y donación.
Revisten asimismo el carácter de papeles de comercio, sujetos a
las disposiciones del Código de Comercio sobre letras de cambio. En
consecuencia, pueden ser títulos nominativos, en cuyo caso se trasmiten' '
por endoso, o títulos al portador, trasmitiéndose por simple ehtrega.
Económlcamente son más convenientes los títulos al portador,
dado que, CO!:1\' la sola posesión vale por título, su circulación es más
fácil. EHo ha ~ontribuído a genera1izar esta Íomia de emisión en la
mayoría de los paises.
9. EL INTERÉs ':{ SU TASA.
Secretaría eb Hacienda Y el Minü,terlú de Economía y Obras y Servi
Al eff:~tuarse la emisión, se debe neterminar como elemento fun­
damental del empréstito la tasa de interés.
Esta ini:;erés de los emprésti tos es la ganancia que van a obtener
los prestamistas como fruto de la colocación de sus capitales, y de allí
que el éxito en la colocación de un empréstito depende en gran medida
de su tasa.
Es evidente que cuanto más alta sea ésta, más fácil será la venta
de bonos, y ello se justifica sólo en momentos de más urgencia, ya que
un tipo de empréstito concertado en condiciones desventajosas para el
fisco redundará, en definitiva, en detrimento de la economía futura,
máxime si el empréstito es económicamente externo, según vimos en
su oportunidad.
10. LA EMISIÓN DE LOS EMPRÉSTITOS.
La emisión de un empréstito público presupone la consideración
previa de una serie de cuestiones acerca del plazo, la tasa de interés,
los beneficios accesorios, las garantías contra depreciaciones moneta­
rias, etc.
Además, se debe tener presente que, conforme expusimos supra
(cap. XII, punto 10), el régimen jurídico de la emisión de empréstitos
depende del plazo. Así, tratándose de lo que hemos denominado em­
préstitos públicos propiamente dichos (a largo y mediano plazo), es ne­
cesaría la sanción de una ley que expresamente disponga la emisión y
la tasa de interés, así como también las formas y plazos de su amorti­
zación.
La emisión significa resolver complejas cuestiones, como, por
ejemplo, establecer cuándo está justificado el lanzamiento de un em-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 361
préstito público, bajo qué condiciones, con qué finalidades, los efectos
que causará en la economía, etc, Desde el punto de vista técnico, se
debe'l"á decirhr cuáles son las ventajas Y garantías que aparezcan como
las más razonables para conceder a los suscritores, así como también
cuál procedimiento será el más conveniente para colocar los títulos.
El decreto 340/96 ("B.O.", 3/4/96) ha establecido un sistema para
la emi¡,¡ión, colocación, negociación y liquidación de los instrumentos
de endeudamiento público (en adelante, IEP) que se destinen al
mercado local. Los aspectos más salientes del sistema son:
1) Los IEP cOI1sisten en las letras del '1'esoro que emitan 1&
I
cios Públicos de ',3, Nación y los bonas de mediano y larg(}.',~;,la:.;o qu;:,
constituyen íos t;,ü}JiC.~¡'~;;':'¿, pivpiwnente dichos que VtuiÍmos u·al....ri.:k,
2) Los IEP serán represer.tados en forma escritural y regisba­
dos mediante la apertura de cuentas en el registro que a esos er~ctos
llevarán la Secretaría de Hacienda, el Ministerio de Economía Y Obr&:
1 y Servicios Públicos de la Nación, el Banco Central de la Repúblici?,
Argentina, o quien la mencionada Secretaría de Hacienda designe.
3) El monto global de colocación estimado y las fechas de licita­
ción previstas de los IEP serán dados a conocer mediante un cronogram,a
1 dentro de los treinta (30) días posteriores a la publicación deí presente
en el "Boletín Oficial", para las colocaciones que se realicen dentro de]
I ejercicio fiscal en curso, y dentro del mismo plazo, a partir de la fecha
de promulgación de la ley de presupuesto del ejercicio fiscal de que se
trate, para las sucesivas.
4) La colocación de los IEP se realizará por licitación pública.
Cuando circunstancias especiales así lo indiquen, la Secretaría de Ha­
cienda del Ministerio el", lf'~0n(\T>'l~~ y Obras y Scr';1cbs Públicos
1 autorizar ctliu~aC1ones por suscripción directa o por licitación privada.
Los IEP estarán denominados en pesos o en moneda extranjera,
I pudiendo ser instrumentos a tasa adelantada o vencida, fija o flotante,
siendo posible utilizar otras estructuras financieras usuales en los
mercados locales o internacionales.
Adicionalmente, se podrán realizar operaciones de administra­
I ción de pasivos, tales como canjes, compra y/o venta de instrumentos,
operaciones de pase y cualquier otra transacción utilizada en los mer­
cados, en el marco del arto 46 de la Ley Complementaria Permanente
de Presupuesto (t.o. 1995), o de la norma vigente al momento de ser
concertadas las operaciones mencionadas.
En el caso de las licitaciones públicas, sus condiciones serán da­
das a conocer al momento de disponerse el Hamado a licitación de cada
instrumento. ";
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362 HÉCTOR B. VILLEGAS
\,
11. COLOCACIÓN DE LOS TtruLOs.
Según acabamos de ver, el decreto 340/96 menciona, como me­
dios de oo)ocación de los títulos, a los que llama instrumentos de endeu­
damiento público (IEP), la licitación pública, la suscripción directa y la
licitación privada.
a) El método más conveniente y eficaz es el de la emisión directa
por suscripción pública. Consiste en el lanzamiento de toda la emisión
o de series sucesivas, que se ofrecen al público. Éste puede adquirir los
títulos directamente o en las instituciones bancarias; en este último
caso, los bancos actúan a título de simples colaboradores del Estado,
pero no toman ninguna participación en la operación, tal como sucede
en el procedimiento que veremos a continuación.
b) En el caso de la colocación por banqueros, el Estado conviene
con una o con varias entidades bancarias la colocación de los títulos en
el mercado, lo cual se puede hacer en dos formas distintas. Puede suce­
der que el banco se encargue de toda la gestión de colocación mediante
el pago de una comisión, o bien, que el banco tome en firme la eInisión,
entregando al Estado el importe total del título y corriendo el riesgo de
la ulterior colocación.
Este último procedimiento asegura la colocación rápida e inte­
gral del empréstito, pero determina un mayor sacrificio para el fisco,
ya que los banqueros exigen lógicamente ganancias superiores.
c) Venta en bolsas. En este caso, el Estado emisor vende los títu­
los en la bolsa o mercado de valores a medida que las necesidades 10
exigen. Este procedimiento permite explorar las condiciones del merca­
do, pero ofrece el inconveniente de su limitación, dado que el lanza­
miento de grandes cantidades de títulos puede causar perturbaciones
en el mercado bursátil.
d) Licitación. Este procediIniento es generalmente empleado para
colocar las letras de Tesorería. Los títulos se ofrecen en licitación gene­
ralmente a las instituciones bancarias y corredores de bolsa, y se adju­
dican según las ofertas más convenientes para el Estado.
12. AMORTIZACIÓN DE LOS EMPRÉSTITOS.
Amortizar un empréstito significa reembolsarlo. Se pueden dis­
tinguir las siguientes clases de amortización:
a) Amortización obligatoria. En este caso el reembolso se efec­
túa en una fecha determinada. Se puede hacer repentinamente, 10 cual
sucede en general en los empréstitos a corto plazo, o paulatinamente,
10 cual se opera en los préstamos a largo o mediano plazo.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 363
Para el caso de la amortización paulatina, hay diversos procedi­
Inientos. Así, en el método llamado de las "anualidades terminales" se
va pagando el interés y una fracción del capital, hasta saldar la totali­
dad de lo adeuftado. Se puede aplicar también el sistema del sorteo,
según el cual una parte de los títulos al ser sorteada anualmente, es
totalmente reembolsada; por último, se suele recurrir a la licitación,
procediIniento mediante el cual se efectúa el reembolso a aquellos
inversionistas que hagan la oferta más reducida para el rescate.
Es importante destacar que, conforme 10 ha resuelto la Corte
Suprema nacional, el plazo establecido para el reembolso se entiende
que opera tanto en favor del emisor como del prestaInista (ver "Fallos",
t. 149, p. 226).
b) Amortización facultativa. En este caso, el Estado se reserva el
derecho de amortizar o no el empréstito y de fijar las fechas en que
hará efectiva tal amortización.
13. CONVERSIÓN DE LOS EMPRÉSTITOs.
En sentido amplio, "conversión" significa la modificación, con
posterioridad a la emisión, de cualquiera de las condiciones del em­
préstito. En sentido restringido, se dice que hay conversión cuando se
modifica el tipo de interés. Parece adecuado el primer significado, ya
que una de las formas más importantes de la conversión es la trasfor­
mación de la deuda a corto plazo en deuda a largo o mediano plazo,
trasformación en la cual el tipo de interés puede no variar. Los especia­
listas suelen distinguir tres tipos principales de conversión:
a) Conversión forzosa. El tenedor se ve obligado a aceptar el nuevo
título sinaltemativa alguna, ya que si no acepta el canje pierde el
t(tulo. Evidentemente se trata de un procedimiento arbitrario, que está
en pugna con la naturaleza jurídica del empréstito. Según la doctrina
a la cual nos hemos adherido, el empréstito es un contrato y, por tanto,
el prestamista no puede ser obligado a canjear su título por otro que
puede lesionar sus intereses. Por otra parte, una actitud estatal de tal
naturaleza lesionaría el derecho garantizado por el arto 17 de la Cons­
titución nacional, en razón de 10 cual semejante actitud permitiría un
reclamo contra el Estado, merced al principio de control judicial que
impera en nuestro país.
b) Conversión facultativa. En este caso el prestamista puede li­
bremente optar entre conservar el título viejo o convertirlo por el nue­
vo. Claro que para que adopte esta última actitud es necesario que el
nuevo título le reporte ventajas de algún tipo. Por ejemplo, se puede
ampliar el plazo de reembolso, pero, en compensación, ofrecer más inte­
 364 HÉCTOR B. VILLEGAS
rés. Se trata de un método aceptable, por cuanto respeta el carácter
contractual del empréstito.
e) Conversi6n obligatoria. En esta forma de conversión se da al
prestamista la siguiente alternativa: optar por el nuevo títu.lo o ser
reembolsado. Si bien esta modaiidad es jurídicamente menos gravosa
que la conversión forzosa, no deja del ser una violación al carácter con­
tractual del empréstitú. Además, se mele incluír una cláusula según
)a cual la falta de e:rpresión de '¡oluntad del inversionista dentro de un
plazo determinado supone la l:.I~eptación tácita deí nüevo título. Con
buen criterio, la Corta Su¡:¡rema nacional, que reiteradamente ha sos­
tenido la tesis de la n2türa18za contractual del empréstito, ha resuelto
que es ilegal obligar al tenedor a admitir la conversión o ser reembolsa­
do (ver "Fallos", t 149, p. 226).
14. INCUMPLIMIENTO DE LA DElJDA PúBLICA.
Puede suceder que un Estado deudor no cumpla con algunas de
las obligaciones contraídas al obtener el empréstito, ya sea en lo que
respecta al reembolso, al pago de intereses, al plazo de pago, etc., in­
cumplimiento que se puede deber a una actitud deliberada o a la caren­
cia de fondos suficientes.
Prescindiendo de las formas indirectas de incumplimiento (p.ej.,
mediante desvalorización monetaria), analizaremos brevemente las
formas directas de incumplimiento de la deuda pública
a) Repudio de la deuda. Se trata de un acto unilateral mediante
el cual el Estado niega la obligación derivada del empréstito. El repu­
dio corresponde a una actitud deliberada que importa una lesión al
principio de buena fe de los actos jurídicos. Se recuerdan tres casos
históricos al respecto: los Estados Unidos repudiaron las deudas de los
Estados Confederados luego de la Guerra de Secesión; Inglaterra repu­
dió las deudas de la República Sudafricana luego de la guerra angloooer;
Rusia, por su parte, repudió las deudas contraídas por el zarismo luego
de la revolución bolchevique.
Nuestro país, a pesar de las convulsiones y vicisitudes políticas,
nunca ha recurrido a tales actitudes.
b) Moratoria y bancarrota. En estos casos, el incumplimiento se
produce por la carencia o insuficiencia de fondos para atender debida­
mente las obligaciones contraídas por medio del empréstito. Si se trata
de un mero atraso transitorio y el pago se reanuda a breve plazo, tal
situación se denomina mora; si, en cambio, el atraso es a largo plazo,
tal situación recibe el nombre de moratoria; por último, se dice que
hay bancarrota cuando el Estado suspende los pagos en forma indefmi-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 365
da, y sus finanzas no permiten prever el cumplimiento en un plazo
previsible.
En los casos de incumplimiento se suele hacer mención del dere­
cho de protección (incluso armada) que tienen los prestamistas e;~tran·
jeros por parte de su Estado de origen. Así, según recuerda el profesor
Ahumada (ob. cit., t. 2, p. 223), en 1903 Inglaterra, Alemanil:'. e Italia
ejercieron actos de fuerza contra Venezuela No se puede aceptar -se­
ñala el autor citado- que la violencia, opresión, coacción o presión de
cualquier tipo sea medio de cobrar lo que los Estados adeuden por em­
préstitos.
La doctrina Drago así lo expresó, proscribiendo todo ampl"o de
fuerza para lograr el cobro compulsivo de la deuda pública.
15. EMPRÉSTITOS DE TESORERiA.
15.1. Noción.
Se denomina empréstitos de tesorería a las emisionee de va­
lores por un plazo breve, que por lo común no excede de un año, y que
se ofrecen al público en general o a determinados sectores capitalistas.
No puede caber duda de que la emisión de bonos de tesorería es
un verdadero empréstito, por cuanto esencialmente tiene sus mismos
elementos. Sin embargo, ambos tipos de crédito estatal presentan mo­
dalidades peculiares que justifican su tratamiento por separado, sien­
do el principal de el10s el relativo al plazo. Así, se dice que los emprés­
titos propiamente dichos son aquellos a largo plazo, comprensivos da
los préstamos en que la restitución del capital tiene un término exten­
so (generalmente de treinta años), ya plazo intermedio, que compren­
de los créditos cuyo término de restitución es más breve que el anterior
(de 3 a 10 años), pero siempre superior al año. En cambio, cuando la
devolución dt:: b to~..:;:,i;aúu se nace en ei curso de un ano, se habla de los
empréstitos del Tesoro o a corto plazo, aunque, como se verá luego, en
la práctica su renovación año a año los convierte de empréstitos de
corto plazo en empréstitos de plazo indefinido.
15.2. El Tesoro como mecanismo de reajuste.
Es improbable que los ingresos estatales se adecuen temporal­
mente en forma exacta a los egresos del mismo tipo.
Al comenzar el año, por ejemplo, habitualmente los fondos guber­
namentales son casi nulos, dado que todavía,no se han comenzado a
recaudar los impuestos; mas eno no exime al Estado de efectuar ciertos
-'
366 HÉCTOR B. VILLEGAS
"­
gastos que no admiten teóricamente dilación alguna, como los sueldos
de los empleados públicos, los pagos a proveedores del Estado, etc.
En tales situaciones, es cuestión aceptada que el Estado, recu­
rriendo a las funciones del Tesoro, equilibre gastos e ingresos en el
tiempo, recurriendo al expediente de pedir préstamos a corto plazo, los
cuales son luego cubiertos en el curso del ejercicio presupuestario con
los recursos normales previstos en éste.
Pero este procedimiento, que tuvo su fundamento en las razones
señaladas, fue adquiriendo posteriormente mayor envergadura en di­
versos países, y dejó de estar supeditado al marco del presupuesto para
convertirse, como se verá luego, en un verdadero recurso del Estado, lo
cual sucede desde el momento en que se empezó a recurrir al Tesoro no
sólo para cubrir los desajustes temporarios entre ingresos y gastos,
sino también para otras finalidades de más vasto alcance; es entonces
cuando se procede a emitir empréstitos de tesorería por encima de los
ingresos presupuestarios previstos para determinado ejercicio.
15.3. Evolución de los bonos del Tesoro.
Este cambio de concepción fue producto de una evolución que
cronológicamente se puede fijar en forma aproximada.
Hasta el año 1914, los bonos del Tesoro fueron usados limita­
damente como anticipo de ingresos presupuestarios, colocándolos casi
exclusivamente entre los bancos. Es decir que no se emitían más bonos
que aquellos que los recursos normales permitían reembolsar, por una
parte, y, además, estos bonos eran normalmente colocados en los ban­
cos, que de esta manera desempeñaban en la tesorería del Estado un
papel siínllar al que cumplían en la tesorería de los particulares.
A partir del año señalado, los bonos dejan de constituír un recur­
so transitorio de tesorería para trasformarse en w:i verdadero recurso
público autónomo sin relación directa con medios presupuestarios y de
monto ilimitado, con todos los peligros financieros y políticos que se
pueden prever. Además, la emisión pasa a adquirir carácter público, y
se trata de que los ciudadanos en general, y no sólo los bancos, suscri­
ban los bonos de tesorería.
15.4. El Tesoro como recurso público.
Aparentemente, parece difícil entender cómo es posible que los
empréstitos de tesorería, que no son otra cosa que préstamos a corto
plazo y que, en consecuencia, requieren, a diferencia del empréstito
propiamente dicho, una restitución muy próxima, pueden llegar a
constituír verdaderos recursos públicos.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 367
Sin embargo, todo el mecanismo de los bonos del Tesoro, en su
nueva forma de empleo (es decir, sobrepasando los recursos presupues­
tarios), se apoya en una idea muy simple: los tenedores de bonos no
pedirán su reembolso en el vencimiento. Si se exigiera este reembolso
por todos los prestadores a la vez, el Estado debería conseguir de algu­
na manera el importe total del préstamo, y los bonos no constituirían
un recurso público. Pero la realidad de los hechos demuestra que la
mayor parte de los bonos es renovada a su vencimiento, siendo ésta la
manera en que el Estado puede contar con cierta seguridad con gran
parte del dinero obtenido sin necesidad de reembolsarlo en el plazo esti­
pulado, lo cual explica que se emita por encima de los recursos norma­
les contenidos en el presupuesto y que los fondos logrados pasen a
constituír un verdadero recurso estatal.
15.5. Régimen legal de los recursos del Tesoro.
Según el arto 82 de la ley 24.156, la Tesorería General de la
Nación podrá emitir letras del Tesoro para cubrir deficiencias
estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la ley de pre­
supuesto general. Estas letras deben ser reembolsadas durante el mis­
mo ejercicio financiero en que se emiten. Si se supera ese lapso y no
son reembolsadas, se trasformarán en deuda pública. En tal caso, las
sumas no pagadas pasan a ser regidas por el título III de la ley 24.156
referido al "sistema de crédito público", que vimos en su oportunidad
(cap. XII, punto 10.A).
En cuanto al procedimiento para la emisión y colocación de le­
tras del Tesoro, la resolución 241/96 de la Secretaría de Hacienda
("B.O.", 17/4/96) en su anexo A tiene establecido que la Tesorería Gene­
ral de la Nación coordinará con la Subsecretaría de Financiamiento
las acciones para la emisión y colocación de las letras del Tesoro cuyo
destino sea cubrir necesidades de financiamiento y realizar operacio­
nes de administración de pasivos, tales como compra y venta de instru­
mentos financieros y cualquier otra transacción financiera habitual en
los mercados de productos derivados.
La normativa trasfiere el procedimiento a la Subsecretaría de
Financiamiento, que lo deriva, a su vez, a la Dirección Nacional
de Informaciones y Negociaciones Crediticias. Este último orga­
nismo es, por fm, el que analizará y evaluará los términos y condicio­
nes financieras para la emisión y colocación de las letras del Tesoro.
 369

CAPíTULO XIV

TEORÍA GENERAL DEL PRESUPUESTO

1. NOCIÓN DEL TEMA.

.Así como todos los caminos conducen a Roma, todas las activida­
des fmancieras del Estado conducen al presupuesto, único instrumen­
to que les proporciona vida legal
El término presupuesto, que en inglés y en francés se escribe de
la misma manera, budget, está vinculado con la expresión francesa
"bougette", usada desde ant.iguo en forma familiar como eq-"llvalente
de "pochette", bolsillo o bolso de cuero.
Esta palabra, aunque de origen francés, tuvo los precursores del
concepto en las finanzas inglesas.
"Budget", significa según la tradición inglesa, la carpeta o carte­
ra de cuero del ministro del Tesoro Real, que contiene los documentos y
relaciones correspondientes a ese Tesoro, con el cálculo de los recursos
y el estudio de las necesidades del país. Al estudiar la actividad finan­
ciera, vimos que, p3'fa concretar sus fines, el Estado necesita realizar
gastos y obte:;er T"!Cursos, manejando importantes cantidades de dine­
ro que, por un principio ineJ 11dible de orden, deben ser calculadas y
autorizadas de antemano.
Ocurre que en materia fmanciera, a diferencia de sus otras acti­
vidades, los Estados modernos tienen una acción planeada en forma
precisa; el conjunto de sus gastos y sus recursos es previsto con ade­
lanto, generalmente para un año, según un cuadro detal1ado que en
ciertos casos tiene carácter obligatorio. En principio, ningún gasto puede
ser efectuado ni ningún ingreso percibido fuera de los incluídos en el
plan. Este programa fmanciero anual es lo que se denomina presu·
~~"":
puesto.
Adelantando opiniones y a modo de introducción al tema, esen­
cialmente el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se
prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos
para un período futuro determinado, que generalmente es de un año.
Con el correr de los tiempos, han visto l~uz numerosas teorías
sobre el instituto. Uria de las posturas predilectas de ciertos especialis­
 "
370 I HJ!:CTOR B. VILLEGAS
: \.
tas es la que considera que el presupuesto no es sólo 10 que aparenta
ser, sino que es la "Ieyde las leyes", que implica un plan político, un
plan de acción, una herramienta de política económica, un vehículo de
solidaridad, una fuente de armonía entre las clases sociales e incluso
parte fundamental de un plan general de gobierno con componentes
políticos, económicos y sociales. Veremos si tan loables expresiones de
anhelos encuentran eco en lo que, en realidad, es el presupuesto finan­
ciero de un país con especial referencia a las naciones en vías de desa­
rrollo de América Latina.
2. ORIGEN y EVOLUCIÓN.
El presupuesto tuvo un origen netamente político, y sus prime­
ros antecedentes deben ser buscados en Inglaterra. En 1215, los baro­
nes del reino obtuvieron un triunfo sobre el monarca al lograr que se
estableciera en la Carta Magna que ningún tributo -salvo casos ex­
cepcionales- podía ser establecido sin el consentimiento del Consejo
del Reino. El concepto se reproduce en la Petición de Derechos de 1628,
y culmina en 1689 COn la sanción del Bill de Derechos de los Lores y los
Comunes, donde se establece que es ilegal toda cobranza de impuestos
sin el consentimiento del Parlamento, o por un tiempo más largo, o de
( otra manera que la consentida por el Parlamento. Además, se separa­
ron las finanzas de la Corona de las fmanzas de la N ación, diferencián­
dose los gastos del Estado (lista civil) de los gastos del soberano, y
requiriéndose que ciertos gastos periódicos fuesen aprobados ,anualmente
por el Parlamento.
Esta originaria versión del presupuesto se desarrolló progresiva­
mente en Inglaterra durante los siglos XVII y XVIII, aplicándose en
Francia y en el resto del continente a partir del siglo XIX.
, Puede observarse que el presupuesto ha sido el resultado político
de las luchas por la supremacía entre el soberano y los representantes
del pueblo. Estos últimos consiguieron, primero, hacer admitir al rey
que ningún impuesto podía ser establecido sin él consentimiento de los
representantes del pueblo, y luego lograron controlar el empleo de los
fondos que habían votado, o sea, los gastos públicos. Posteriormente,
se obtuvo como conquista que la percepción de impuestos fuera autori­
zada sólo por un año y, por consiguiente, que tanto gasto como recurso
debieran ser autorizados anualmente. De allí, el agrupamiento de los
gastos y recursos previstos para el año siguiente en un solo documen­
to, que era sometido a la aprobación del Parlamento. Tal, la noción
( tradici.onal del presupuesto.
Corresponde examinar cuidadosamente las nuevas concepciones
fmancieras traídas generalmente de la mano por las tesis interven-
1,
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 371
cionistas y según las cuales deben operarse profundas trasformaciones
a la concepción del presupuesto, a causa de la cada vez mayor partici­
pación que se asigna al Estado en la actividad económica en general,
cualquiera queSe8'$U sistema de gobierno. Según estas ideas, la ac­
ción estatal deberumplirse conforme a un plan, del cual es manifesta­
ción esencial el presupuesto, cuya noción tradicional se amplía en el
tiempo (presupuestos plurianuales o cíclicos) y en el espacio (presu­
puesto económico), con alteración de ciertos principios considerados bá­
sicos por las concepciones clásicas.
3. Ih:FI:N:tCIoNEs DEL PRESUPUESTO FINANCIERO.
Algunas de ellas son sucintas y sólo pretenden aclarar el concep­
to de la institución mediante el enunciado de algunas de sus notas
consideradas esenciales. Una de ellas es la que hemos proporcionado
en el punto 1 de este capítulo.
Pero, aparte de ello, encontramos diversas variantes. Así, conta­
mos con la definición de José Terry, para quien presupuesto es el cál­
culo legal de lo que gastará el gobierno en el año siguiente y de los
recursos que podrá tener a su disposición para llenar esos gastos (José
Terry, Finanzas, Bs. As., 1898, ps. 83184).
En una misma dirección, la definición de Griziotti dice: "Se lla­
ma presupuesto el documento jurídico y contable en el que se enume·
ran los ingresos y los gastos del Estado en su cuantta por el período
de un año, que tiene fuerza de ley por la aprobación del Parlamento"
(autor cit., Principios de polttioo, derecho y ciencia de la hacienda,
Edic. Madrid, 1935, p. 426).
Gaston Jeze afirma que "el presupuesto es un acto administrati­
vo-legislativo concretado en forma de ley anual, por el que se prevén,
autorizan y reconocen los recursos con los cuales los gastos han de
cubrirse". '
Louis Trotabas afirma que "el presupuesto es el acto por el cual
se prevén y autorizan los recursos y las erogaciones anuales del Esta­
do o de. los otros servicios que las leyes suJetan a las mismas reglas"
(autor cit., PrécÍ8 de science et legislation finnnciéres, Paris, 1953, p. 29).
Para Lafernere y Waline, "elpresupuesto es un estudio previo
de todo8 los recursos y gastos que la autoridad ejecutiva está autori­
zada a efectuar para el año que sigue con indicación previa del objeto
de cada erogación y limitación del monto máximo de la suma que
podrá ser afectada a cada uno de ellos" (Laferriere y Waline, ob. cit.,
p.5).
Otro grupo de autores define el instituto tratando de explicitar
con mayor detalle sus características.
 372 HÉCTOR B. VILLEGAS
Así, Fritz Neumark sostiene que debe entenderse como presu­
puesto de Estado la recopilación sistemática a interoalos regulares de
los cálculos de los gastos planeados para determinado período luturo
-los cuales, en principio, tienen carácter obligatorio para el Poder
Ejecutivo- y de estimaciones de los recursos previstos para cubrir
dichos gastos (autor cit., Teoría y prdctica de la técnica presupuesta­
ria, en Tratado de finanzas de Gcrloff~Neumark, ob. cit., t. 1, p. 277).
Alberto Arévalo afirm& que "el presupuesto del Estado es el pros­
pecto financiero qUtl en forma de ley:;' PO;" un período determinado
sanciona el Poder Legislativo '¿\Jií.ienieru!& las autorizaciones conferi­
das al poder administrador en materia de g::;stos publicos y la estima­
ción del producto presunto de los recursos para cubrir dichos gastos"
(autor citado por l¡lanuel de .Juano, Cursa de finanzas y derecho tribu­
taría, Rosario, 1972, t. 3, p. 344).
El autor argentino Manue] de Juana entiende por presupuesto el
cálculo legal de rec;¡,rsos del ente público y la autorización leg(tima
para su empleo en la satisfacción de los gastos que dicho ente ocasio­
na, correspondiente a un per(odo de tiempo de su normal actividad
financiera, qu.e ha de cumplirse según el plan económico trazado por
la autoridad respectiva (autor y ob. cits., t. 3, p. 346).
En una conceptualización aún más amplia y descriptiva, Juan
Bayetto sostiene que presupuesto es el acto administrativo legislativo
por cuyo conducto, en correspondencia a cierto lapso y con fuerza de
ley, se fijan preventivamente los conceptos y, con relación a éstos, los
importes de los gastos que el poder administrador podrá o deberá
poner a cargo del Tesoro público, y se compara el monto global de
ellos con el del producido presunto de los recursos a realizar en el
periodo, por dicho poder, con destino al mismo Tesoro, recursos que,
a su vez y a los efectos de fundar tal comparación, son señalados y
valuados por ramos (autor cit., Temas de contabilidad pública, fascí~
culo 2, Ediciones de la Facultad de Ciencias Económicas, Bs. As., 1950,
ps. 11 y 12. Obra citada por Adolfo Atchabahian, Régimen ... , ob. cit.,
p.146).
El profesor Guillermo Ahumada dice que "el presupuesto es un
acto de previsión que el gobierno somete a la discusión de las asam­
bleas legislativas a fin de que la publicidad sea el mejor control de la
pol{tica gubernamental del gasto. Previsión, discusión y publicidad
son condiciones indispensables para que un gobierno encuentre pro­
veedores honestos, prestamistas no usura ríos, contribuyentes que
paguen con facilidad al Tesoro público sus impuestos; son condicio­
nes cuya realización hacen casi indiferente para la seguridad de la
deuda pública las condiciones del príncipe o las cualidades aun del
ministro que maneja las fihanzas".
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 373
""..¡.­
De todas las definiciones trascritas se desprende que, por lo me­
nos, el presupuesto es un estado de previsión o cuenta de los gastos que
el gobierno se propone realizar durante un periodo anual y los recursos
calculados para financiarlos. Sin embargo, es cierto que la cuestión
presupuestaria no se agota con tales conceptos. Es innegable que este
instrumento, adecuadamente preparado, ejecutado y controlado, se
puede convertir en un pilar básico para la efectividad de la forma repu­
blicana de gobierno en cuanto garantiza el derecho de la ciudadanía a
saber lo que el gobierno hace con la riqueza que le detrae mediante los
impuestos u otras formas de recursos (o medios financieros).
En cuanto refleja ese quehacer, es obra política por naturaleza,
que se expresa en números, simplemente porque no hay otra forma de
hacerlo; pero en su esencia, su fundamento, su raíz es una decisión
política exteriorizada en un acto jurídico.
Que en el mundo moderno globalizado sea "herramienta" de la
política económica, es decir, que mediante el presupuesto se busque
incidir en el comportamiento de los que consumen, los que ahorran o
los que invierten, de ninguna manera invalida o menoscaba dicha na­
turaleza política.
4. IMPoRTANCIA DEL PRESUPUESTO.
En orden a su importancia, muchos financistas no se han queda­
do cortos en cuanto a los múltiples efectos de todo tipo que pretenden
hacer surgir (un tanto mágicamente) del instrumento citado, así como
los variados roles que, según se sostiene, le corresponde jugar.
Para Cayetano Licciardo, la razón de ser del presupuesto hace a
la esencia ética del Estado, que está dada por su función de "gerente del
bien común" y, en tal sentido, asegurar lo jurídicamente necesario para
la convivencia, en un clima de "cooperación social" (autor cit., La im­
portancia del presupuesto, artículo publicado en "La Nación" del 15/l/98).
Según este publicista, el presupuesto puede ser ubicado en el cam~
po de ]a armonía social y debe ser apreciado como expresión real de
solidaridad. Su importancia lo convierte en reflejo de la armonía y con­
cordia entre los órganos del Estado; lo que algunos autores llaman
"justicia orgánica de] Estado".
José Maria Martín sostiene que se trata de una planificación de
la actividad financiera del Estado que se distingue de cualquier otro
programa de actividades gubernamentales, ya sean políticas, sociales
o económicas (autor y ob. cits., p. 255). Según este autor, la importancia
del presupuesto trasciende el aspecto financiero y abarca otros de na­
turaleza política, económica y social. Sigue explic,;ando el publicista que
el presupuesto sirve como un espejo en el cual se ieflejan los postulados
 374 Hl1:CTOR B. VILLEGAS
\..
políticos, más o menos intervencionistas, que prevalecen en el momen­
to de la elaboración.
Se afirma también que en el orden económico la importancia
del presupuesto no es ciertamente menor. Ya hemos visto con anterio­
ridad (caps. VI y VII) la decisiva influencia o efectos que producen tan­
to las erogaciones e inversiones públicas como las diferentes categorías
de los recursos públicos sobre las inversiones, los consumos, los ingre­
sos y, en general, sobre toda la actividad económica. El presupuesto,
por conformar una exposición cuantitativa y completa de los gastos y
recursos públicos de todo un período, representa, pues, uno de los más
destacados documentos oficiales en lo que atañe a la economía de la
Nación. Este instrumento debe atender a la estructura económica del
país y a la coyuntura o situación que se prevé que esta última habrá de
presentar durante el período de aplicación del presupuesto. En otros
términos, el presupuesto como planificación de los gastos y recursos
del Estado debe estar coordinado con la política económica aplicada en
el país.
Por otra parte, se asigna al presupuesto una relevante trascen­
dencia política porque todas las actividades del Estado están, en cierta
medida, subordinadas a la existencia de los recursos de los cuales pue­
de disponerse. Pero, además, debe asignarse especial significación polí­
tica al presupuesto porque a través de su análisis es posible apreciar
cuáles han sido las decisiones o elecciones realizadas por el Estado con
respecto a determinadas necesidades privadas o colectivas que apare­
cen en aquél elevadas al rango de necesidades públicas.
También se mencionan aspectos sociales por cuanto en este
campo el presupuesto reviste una fundamental importancia, la cual
puede comprobarse revisando las distintas partidas de erogaciones pú­
" blicas a la salud, a la higiene, a la educación pública, etc. Además,
aquél representa uno de los mejores indicadores del grado de solidari­
dad existente entre las personas que integran la comunidad, dado que
en el presupuesto se puede realizar una apreciación cuantitativa de las
'1 detracciones de riqueza que, en forma de recursos tributarios, sopor­
tan algunos sectores de la población en beneficio de otros con menores
ingresos, como, por ejemplo, ocurre en los casos de pensiones, subsi­
dios o ayudas a determinadas provincias o instituciónes (Martín, ob.
cit., p. 258).
5. PRF.suPUESTO FINANCIERO Y PRESUPUESTO NACIONAL
Se ha argumentado por algunos teóricos que el tradicional ins­
trumento que estudiamos (el presupuesto fmanciero) debe ser sustituído,
como en ciertas democracias modernas, por el concepto más amplio y
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 375
útil al que se ha dado en llamar presupuesto económico o nacio­
nal. La diferencia consiste en que el presupuesto financiero es el
acto de predicción y autorización de ingresos y gastos estatales en un
lapso generalmente anual. En cambio, el llamado presupuesto na­
cional es aquel que refleja toda la actividad económica de la N ación.
Comprende la contabilidad pública y también la contabilidad privada
de la Nación, y, de esa manera, el presupuesto financiero pasa a ser
una parte del presupuesto nacional. Esto no significa que el presupues­
to nacional absorba o sustituya al financiero, sino que lo completa, y
amplía la noción. A su vez, el presupuesto nacional es parte de algo
más amplio todavía: la planificación.
Pero, para que no se hable ni de sustituciones ni de menoscabo
del trascendental presupuesto financiero (al cual se entenderá que
nos referimos cuando hablamos de "presupuesto" sin aditamentos), debe
advertirse que el denominado presupuesto nacional no reviste el
carácter de presupuesto. Se trata de un documento estimativo del de­
sarrollo de la actividad económica del país, o sea, un estado de previsio­
nes económicas en el cual se manifiestan las cantidades totales de los
ingresos, de los gastos, de la producción y de las inversiones, tanto
privadas como públicas. Por supuesto, no se sanciona legalmente, puesto
que el Estado no puede decidir cuál habrá de ser la cantidad total del
consumo, o la de los ingresos, o la de las inversiones, etc., del sector
privado. El referido presupuesto económico es preparado en varios paí­
ses europeos yen los Estados Unidos por la misma oficina de la admi­
nistración pública encargada de elaborar el proyecto del presupuesto
financiero, o presupuesto propiamente dicho, que se envía al Poder
Legislativo para su correspondiente sanción como ley. De esta manera,
estando la confección de ambos presupuestos a cargo de un mismo or­
ganismo o dependencia gubernamental, se logra una coordinación o
plan general .
Para que se tome verdadera conciencia de lo que es el auténtico
"presupuesto .nacional", se debe ir a la realidad e investigar a los
países que lo han implementado con éxito, como los países escandina­
vos y Holanda.
.A nuestro ver, elpaís en que esta herramienta económica ha
funcionado con mayor precisión y utilidad es Suecia.
Si nos aCercamos un poco a los suecos, observamos que el proceso
seguido para llegar al llamado "presupuesto nacional" no fue preci­
samente breve ni carente de dificultades.
Quienes alegremente hablan del presupuesto nacional como
instrumento madre, reservando un papel secundario para el presu­
puesto financiero, deben recordar que el mal llamado "presupuesto
nacional" necesita de largos años para ser plasmado y de numerosos
 376 HÉCTOR B. VrLLEGAS
datos y estadísticas, varios de los cuales brillan por su ausencia en los
paises de América Latina (el nuestro incluído). Por lo pronto, en Sue­
cia se creó en 1947 un organismo oficial, la Delegación del Presu­
puesto Nacional, con la función de preparar para cada año un estu­
dio sobre la situación económica del próximo período. Este estudio, que
acompaña al proyecto de presupuesto finanCÉero elevado por el
gobierno central, constituye lo que se designa como pres/.,;,puesto na€;io­
nal, o sea, el presupuesto de la actividad económica general del país.
Pero 10 ::nás interesante de observar son los esfuerzos y tareas
que demanda la c')nfección de este estudio. Siempre con los suecos,
veamos cómo se prepara el "presupuesto nacional".
Sobre ia rase de la información estadística se determina para el
próximo eJ6:-cicio el total de los recursos de los cuales dispondrá la
comunidaG. Estos recursos, que se debitan de una cuenta de produc­
n
ción, están dados por: producto nacional bruto a precios de mercado,
y 2) importaciones de bienes C.I.F. Luego, con la información estadís­
tica extraída de las cuentas corrientes nacionales -sistema contable
que registra en conjunto, por sectores y actividades, todas las transac­
ciones económicas de la Nación-, se distribuyen los recursos disponi­
bles entre las diversas partidas de crédito, que son: a) inversión real
fija bruta; b) cambios en stocks; c) consumo privado; d) consumo públi­
co, y e) exportaciones de bienes F.O.B. y de servicios netos. De esta
manera, se tiene calculada la cuenta de producción, en cuyo débito se
registran los ingresos de la Nación, y en el crédito, los rubros de egresos.
Tal, el cuadro básico del presupuesto nacional, al que se agregan las
cuentas de redistribución de renta, de movimiento de las empresas
corporativas, de las familias, del sector público, de disposición de ren­
ta, de ahorro e inversión y, finalmente, el balance de pagos.
Al término del ejercicio se compara el presupuesto financiero
nacional con el balance económico de la Nación, que demuestra la mo­
dificación del activo y del pasivo, confrontando así las previsiones con
las realizaciones, lo que permite descubrir las variaciones (ver Adolfo
Atchabahian, ob. cit., p. 142).
Es decir, si existe la voluntad, decisión y bagaje técnico como
para instrumentar este documento, será muy útil coordinarlo con el
presupuesto financiero. Pero no se puede confundirlos, pues su finali­
dad y naturaleza son diferentes. Mientras el presupuesto financiero es
instrumento limitativo o estimativo para los órganos de la administra­
ción, y fija el monto máximo a gastar durante un ejercicio. el presu­
puesto nacional no puede tener análogas características, pues se vin­
cula estrechamente con la situación económica general y, más aún, se
halla influído tanto por las decisiones adoptadas por las autoridades
nacionales como por la acción de las demás potencias. Las notables
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 377
variaciones que registra en Suecia el presupuesto nacional preventivo,
con sus resultados, son claro exponente de la imposibilidad de dar ca­
rácter inflehiole e imperativo al presupuesto nacional.
6. LA VERDADERA UTILIDAD DEL PRESUPUESTO.
Lamentamos d~ar caer las ilusiones que pudo haber originado
esta llamada "ley de leyes", con misiones salvadoras de la situación
económica y social de un país, según la optimista visión de algunos
teóricos.
Resulta innegable que tUl presupuesto puede llegar a cumplir
-además de sus misiones específicas- importantes cometidos, como
el de llegar a ser un instrumento jurídico-contable que aporte útiles
informaciones sobre 10 que se dice proyectar para la economía del sec­
tor público en el lapso de un año, 10 cual, complementado con un estric­
to manejo de la "cuenta de inversión" (art. 75, inc. 8, in fine, C.N'>.
puede también ilustrar sobre la diferencia entre lo prometido y lo eje­
cutado.
Pero pretender que, además de esa misión (esencial para la po­
blación), se convierta en un plan de gobierno, en un foco de desarrollo,
en un instrumento de lucha contra la desocupación, en un impulsor de
la armonía entre las clases sociales, en ser expresión de solidaridad y
tantos otros anhelos, amén de sus esperados efectos en el campo políti­ :
co, económico y social, no pasa de ser una quimera o una deliberada I
falacia.
La real utilidad del presupuesto, colocado en su verdadera mi­
sión específica de ordenar la economía del Estado durante un año, de
explicar lo que se pretende y de publicitar los resultados, depende de
que se atenga a los sabios postulados que se han ido pergeñando a
través de los años como reglas básicas que deben presidir su prepara­
ción, ejecución y control.
La presunta decadencia de una, varias o todas esas reglas, y su
paulatino abandono por los gobiernos, ha logrado que el presupuesto
pase a ser un conjunto de papeles carente de toda relevancia
Puede haber sucedido que, a veces, los postulados esenciales ha­
yan sido borrados erróneamente pero de buena fe. Quizás algún espe­
cialista, algún gobernante o sus asesores han abrazado con convicción
las teorías destinadas a convertir el presupuesto en algo diferente de lo
que en realidad es. Pero también -yen no pocas oportunidades--las
desviaciones se han originado en la "picardía" de gobernantes y"técni­
cos", que, bajo el pretexto del modernismo, han introducrdo ideas per­
niciosas que han derivado en acciones estatales dañosas o al menos
 .,
1
I
I
378 ... HI~CTOR B. VII!.LEGAS
, MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
peligrosas, como veremos en detalle más adelante. La doctrina ha ju­
gado un importante papel en estas distorsiones.
N o parece de ninguna manera acertada la postura doctrinal que
en materia de principios presupuestarios ha tratado el tema según las
dos posturas tradicionalmente opuestas (clásica y moderna); conside­
rando como posición clásica a la que se pretende mostrar como algo
superado por el tiempo y pasado de moda, contraponiéndola con una
pretendida corriente moderna, a la que se presenta y desarrolla como
un valioso progreso científico (para una muestra de este erróneo trata­
miento, ver Maurice Duverger, Hacienda pública, ob. cit., ps. 193 y ss.).
Lo único real en cuanto al presupuesto es la existencia de princi­
pios sensatos, de sentido común, apartados de las banderías políticas y
probados como eficaces a lo largo de siglos. Es cierto que se han ido
incorporando nuevos conceptos, pero ellos, de ninguna manera, renie­
gan de los primeros. Como es lógico en todos los órdenes de la vida y de
las instituciones, el paso del tiempo ha obligado a variar matices o a
introducir excepciones, pero sin lesionar la validez original.
Ni los "clásicos" elaboraron principios que deban tomarse como
inconmovibles dogmas de fe, a semejanza de los "diez mandamientos",
, ni los "modernos" fueron tan ingeniosos como para demostrar que
" todo lo anterior era prescindible y constituía sólo un esqueleto vaCÍo de
sustancia y contenido.
Si algunas conclusiones válidas deben quedar sobre estos puntos,
las resumiríamos del siguiente modo:
a) Sólo la voluntad y la decisión de los gobernantes pueden ge­
nerar la construcción de un sólido y sincero armazón jurídico, que,
aparte de su valor como basamento legal de la actividad financiera
estatal, preste utilidad en múltiples aspectos y sea susceptible de ser
complementado por variados instrumentos de progreso. El mal llama­
do "presupuesto nacional" en ciertos países desarrollados es un ejemplo
de ello.
b) Si la finalidad gubernamental es opuesta a la anterior y se
aferra a reglas erróneas con aparente respaldo doctrinario para desco­
nocer los valores más precilidos del presupuesto, sólo se habrá logrado
un castillo de naipes, que caerá al primer soplido. Su utilidad se redu­
cirá a convertirse en un montón de papeles destinado a dormir el sueño
de los justos, estratégicamente ubicado en los armarios, escritorios o
cajones de algún burócrata de turno, mientras los "verdaderos papeles"
que utilizará el gobierno para conducir sus fmanzas surgirán de
sofisticados artilugios destinados a violar lo que en algún momento se
suscribió y publicitó como "plan de gobierno" traducido en el "presu­
puesto oficial de la República".
379
Los principios básicos que deben gobernar el presupuesto son el
equilibrio, la anualidad, la unidad, la universalidad, la especialidad (o
"especificación de gastos"), la no afectación de recursos y la trasparencia.
Más adelante nos referiremos a ellos en detalle.
7. AsPECl'OS AUfÉNTICAMENTE RELEVANTES EN EL PRESUPUESTo.
REvrrALIZACIÓN DE LOS PRINCIPIOS TRADICIONALES.
Si queremos buscar concepciones realmente modernas en esta
materia, paradójicamente nos encontraremos con que ellas dejan de
lado las teorías intervencionistas keynesianas y se dedican a enfatizar
los tradicionales principios fundamentales presupuestarios.
En este aspecto, han venido tomando fuerza en los países más
desarrollados nuevas ideas tendientes a fortalecer los postulados pre­
supuestarios básicos, introduciendo elementos extraídos de las teorías
que estudian las decisiones colectivas y la potencialización de la
trasparencia, proporcionando a la población la información adecuada
como para que ésta juzgue (aprobando o condenando) las actividades
gubernamentales a través de su voto, pero con pleno conocimiento de lo
que los conductores proyectaron, prometieron, hicieron o dejaron de
hacer.
Estas ideas han sido estudiadas y sistematizadas bajo el nombre
común de "nueva administración pública" (new public manage­
ment), o nuevo manejo gerencial (new management). Esta comente
ha sido la principal base teórica de las reformas presupuestarias que
tuvieron lugar en países del primer mundo. Estados Unidos, con su ley
de presupuesto equilibrado (Balanced Budget Amendment), de 1985, y
sus reformas de 1987, y la ley de cumplimiento presupuestario (Budget
Enforcement Act), de 1990, tomó la iniciativa. También Australia, con
la ley de honestidad presupuestaria (Bill ofBudget Honesty); Nueva
Zelanda con la ley de responsabilidad fiscal (Fiscal Responsability Act);
el Reino Unido, con su estatuto del ciudadano (Citizen's Charter), y
Suecia y Canadá, con experiencias similares.
Se trata básica y sencillamente de establecer parámetros claros
para-el desenvolvimiento del ghstopúblico, y procesos democráticos,
participativos y trasparentes de elaboración, aprobación, ejecución y
control del presupuesto. La Argentina ha introducido importantes re­
formas en las instituciones presupuestarias, con la sanción en 1993 de
la ley de administración financiera y de los organismos de control, y la
reforma de 1994 a la Constitución. Dentro del texto constitucional
fueron incorporadas las figuras de la Auditoría General de la Nación,
como organismo de consulta del Congreso, y de la Jefatura de Gabine­
te, como responsable de la elevación del presupuesto al Parlamento.
 380 HÉCTOR B. VILLEGAS
Estas innovaciones son un comienzo del largo camino que deben reco­
1
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
rrer los países rezagados para que no se incremente dramáticamente
la brecha que los separa de los países más desarrollados.
Como paso siguiente, queda la difícil tarea de introducir límites
al crecimiento del gasto y del endeudamiento público (ver mensaj9 que
acompañó el proyecto de ley de convertibilidad fiscal, Cámara de Sena­
dores, "Orden del Día", n Q 732,. impreso el 13 de agosto de 1998). Esta
llamada ley de conve:rtibilidad fi~cal, cuyo proyecto original pre­
sentó el senador De La Sota, fue sancionada aunque con modificacio­
nes qUé le quitaron algo d¿; su contundencia. Tratamos el tema más
adelante (punto 10.7 de este capitulo).
8. NATURALEZA JURÍIHCA DEL PRr;:SUPUESTO.
Durante mucho tiempo se ha venido discutiendo si el presupues­
to es una ley sólo formal, sin contenido material, o si se trata, por el
contrario, de una ley perfecta con plenos efectos jurídicos, al igual que
todas las leyes materiales. La mayoría de la doctrina (Jeze, Giannini,
Sáinz de Bujanda, Baleeiro, Bielsa, Ahumada) se inclina por la prime­
ra postura, mientras que otros autores (Ingrosso, Mortara, Giuliani
Fonrouge) están en la segunda posición.
Ésta es una cuestión cuya solución debe buscarse en el marco del
derecho positivo de los distin tos países. Aceptando que fuera válida la
distinción entre ley material y ley formal, lo cual de por sí ya es muy
discutible, y tomando como base el significado que se atribuye a tales
expresiones, el hecho de que la ley presupuestaria sea sólo una ley
formal, o que contenga, por el contrario, normas sustanciales creado­
ras de reglas jurídicas generales o especiales, depende del alcance o
limitaciones que cada país asigne a la ley de presupuesto. No cabe
duda de que es una ley formal en aquellos países cuyas constituciones
o leyes disponen que la ley presupuestaria no puede incIuír disposicio­
nes extrañas a la fijación de gastos y a la previsión de ingresos, por lo
9. Los PRINC1PIOS PRESUPUESTARIOS.
cual el presupuesto sólo debe limitarse a calcular y autorizar, sin que
sea lícito incluÍr disposiciones de otro tipo, y, entre ellas, las de carác­
Según ya anticipamos, y desde su origen, en tomo del presupues­
ter sustancial.
En cambio, en aquellos sistemas en los cuales el presupuesto
incluye la creación de tributos que para mantener vigencia deben ser
votados anualmente, es indudable que la ley presupuestada no es me­
ramente formal, pues contiene normas jurídicas sustanciales.
En relación a nuestro país, concordamos con la corriente que
asigna al presupuesto el carácter de ley formal. Con respecto a los
recursos, el presupuesto sólo los calcula, pero no los crea, ya que están
...*----------­
~~-~"
establecidos por otras leyes, con total independencia de 1& ley presu­
381
puestaria.
En cuapto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene
normas sustanciales, pues se limita a autorizarlos, sin obligar por ello
al Poder Ejecutivo a realizarlos. Éste, por consiguiente, no está fOl"zado
a efectuar todas las erogaciones contenidas en el presupuesto; por el
contrario, puede efectuar economías de fllilcionamiento o inversión.
Por otra parte, la ley 24.156 de administración financiera tiene esta­
blecido en su arto 20, in fine, que ni el presupuesto ni sus disposiciones
complementarias podrán contener normas de carácter permanente, no
podrán reformar o derogar leyes vigentes ni crear, modificar o supri­
mir tributos u otros ingresos. Esta ley, si bien carece de jerarquía
constitucional, tiene el claro propósito de limitar el presupue.'5to a su
función formal de acto gubernamental, cuyo objetivo es aut"dzar los
egresos a realizar en el próximo afio, y a calcular los recursos proba­
bles con que serán solventados esos gastos.
De todas maneras, la discusión deviene irrelevante al quedar
supeditada a los diversos regímenes presupuestarios nacionales, y~ que,
en defmitiva, el contenido dependerá de lo que la legislación presupues­
taria de cada país haya decidido al respecto en un determinado mo­
mento: algún año, ésta puede limitarse a la autorización de los gastos
yal cálculo de los recursos, y, por lo tanto, ser una ley formal. Pero, al
año siguiente, además de dicha autorización y cálculo, el CongTeso pu.ede
decidir agregarle normas por las cuales se establece un nuevo impues­
to, o se deroga alguno ya existente, y otorgarle, consecuentemente, el
carácter de la ley material. En cualquiera de las dos hipótesis el Con­
greso actuará conforme a las atribuciones que le son propias. Por ello,
coincidimos con quienes piensan que el problema de la naturalezajurí­
dica de la ley de presunnef:tc "'1 una cuestión dependiente del deI"fldl\:
positivo de cad;;:. }lais y ajena a consideraciones teóricas (conf. Martín,
ob. cit., p. 262).
to se han elaborado ciertos principios o reglas respecto a la confección y
contenido de aquél, que, íntimamente relacionados entre sí, tienen como
objeto primordial establecer una disposición metódica u ordenada de
las finanzas del Estado.
Para algunos autores (como Martín, ob. cit., p. 262), estos princi­
pios no sólo fueron puestos en tela de juicio por ciertos sectores
doctrinarios, sino que también han sido en algunqs casos reelaborados,
y en otrbs, incluso, abandonados en las prácticas financieras.
382 HÉCTOR B. VILLEGAS
Ya hemos dad"o nuestra opinión general al respecto, 'por 10 que
ahora nos limitaremos a su análisis.
10. EL EQUILIBRIO DEL PRESUPUESTO.
10.1. Introducción al tema.
Quizá lo que digamos ahora desilusione a muchos, pero no hay
verdad más incontrastable que aquella según la cual no se puede
gastar más que lo que se gana.
Por supuesto que hay circunstancias excepcionales. Si un indivi­
duo sin ahorros, que vive de su profesión, sufre un deterioro en su salud
que 10 invalida para trabajar, y para curarse debe afrontar una opera­
ción costosísima, es lógico que se endeude. Si una fábrica que trabaja
con escasa renta sufre una catástrofe que la inutiliza, es comprensible
que su dueño contraiga deudas para intentar resurgir. Si un país de
cuentas equilibradas se ve envuelto en una guerra, es aceptable que
pida prestado para financiar su conflicto bélico y no desaparecer del
mapa
Pero, desaparecidos los acontecimientos excepcionales y cuando
las cosas se encarrilan nuevamente, vuelve a hacerse presente, gol­
peando la puerta del profesional, del fabricante y del gobernante, el
postulado clásico de que no se puede gastar más que 10 que se gana,
ante lo cual las tres personas antes mencionadas deberán restringir
sus gastos al máximo, con el agravante de que deberán prescindir de
parte de sus ingresos futuros para devolver el capital y los intereses de
la deuda que contrajeron.
El ejemplo es un tanto elemental, pero ilustra suficientemente
sobre 10 que significa la regla en estudio, la cual no puede ser conside:­
rada violada ni inexistente ante el hecho de que, por circunstancias de
emergencia y en algún momento, los protagonistas se bayan visto obli­
gados a gastar más que lo que ganaban.
Pero el peligro de las alteraciones a la regla del equilibrio aparece
si, con la plata prestada, el profesional decide comprarse un castillo
abusivamente caro, si el fabricante comi~nza a endeudarse para apro­
bar el dinero financiado en la ruleta, o si el gobernante decide gastar 10
prestado en inversiones fastuosas, disparatadas y que en nada mejo­
ran la productividad del país.
Estos últimos son los riesgos que los cautos elaboradores de la
regla quisieron evitar, al menos en la órbita de las finanzas públicas.
De allí que, en definitiva y si se analiza con detenimiento la evo­
lución del principio a través de los tiempos, encontramos que, por lo
general, las excepciones al equilibrio se debieron a circunstancias ex-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 383
I
traordinarias. Así sucedió, por ejemplo, con la brutal crisis económica
del 30, las dos guerras mundiales y otros graves acontecimientos ines­
perados. Cierto es que, ante tales avatares, se inventaron teorías que
no sólo justificaron el déficit, sino que hasta lo encontraron económica­
mente beneficioso; pero, si observamos el tema con atención, llegamos
a la conclusión de que muchos especialistas fueron mal interpretados,
porque teorizaron refiriéndose a fenómenos especiales y, en muchos
casos, recomendaron que, regresada la normalidad, se volviera al equi­
librio.
No es extraño que Keynes, Beveridge y otros autores se hayan
sentido espantados ante una crisis aparentemente insolucionable que
día a día se comía los empleos y sumía a más gente en la desocupación
y el hambre.
Ante esta realidad, Keynes no elaboró su teoría general sólo sobre
la base de la actividad financiera del Estado. En su concepto, ésta era
uno de los instrumentos de toda política destinada a influír sobre el
empleo y la renta, y, en términos generales, de toda política que tuvie­
se como objetivo el equilibrio económico. Siendo que este último es un
fin superior al del equilibrio presupuestario, Keynes adujo que el Esta­
do podía desarrollar, a través de su actividad financiera, una acción
compensadora de los desequilibrios que se produjesen en el sistema
económico. Esta premisa, a su vez, conducía a la conclusión de que,
"en determinadas circunstancias" -por ejemplo, de depresión econó­
mica- se justificaba que el Estado tuviese déficit presupuestarios, si
éstos servían como factores de equilibrio o compensadores de las ten­
dencias depresivas.
Esta tesis keynesiana, aceptada en el momento por muchos estu­
diosos de las fmanzas públicas contemporáneas, ha sido el fundamento
de la llámada reelabóraci6n del principiO del equilibrio presu­
puestario, la cual debe entenderse en función del equilibrio de la eco­
nomía nacional yno sólo de las cuentas públicas.
Pero esa mal llamada reelaboración del principio del equilibrio
debía entenderse en su justa medida, vale decir, aplicada a los supues­
tos que ..sirvieron de premisas a la tesis de Keynes: desocupación, exis­
tencia de ahorro ocioso y falta de motivación para las inversiones pri­
vadas.· .
Todo anduvo muy bien para quienes así 10 consideraron, enten­
diendo también sensatamente que, una vez desaparecida la emergen­
1
cia nacional y restaurado el equilibrio económico por la eliminación de
I Jos factores perturbadores, deben disminuír progresivamente las
erogaciones excepcionales para volver el equilibrio financiero (conf.
I Giuliani Fonrouge, Derecho financiero, t. 1, p. 187).
¡
 384 HÉCTOR B. VILLEGAS
10.2. Noción y terminología.
Un presupuesto es equilibrado cuando, durante su vigencia,
gastos y recursos totalizan sumas iguales; es deficitario cuando los
gastos exceden a los recursos, y tiene superávit cuando queda un
remanente positivo, o sea, cuando los recursos son superiores a los
gastos.
A su vez, el déficit es de caja cuando se produce en el trascurso
de un mismo ejercicio financiero como consecuencia de momentáneas
faltas de fondos en la Tesorería. El déficit es material cuando el pre­
Supuesto es sancionado de antemano con déficit, y se llama déficit/i­
nanciero aquel que surge a posterion, una vez cerrado el ejercicio.
El superávit (muy raro en la actualidad) es desaprobado por los
teóricos, que se plantearon problemas derivados del destino de esos
excedentes, y consideraron (acertadamente) que, sí los recursos eran
mayores que los gastos, los ciudadanos estaban soportando una carga
fiscal superior a la correspondiente.
10.3. Los sucesos que hicieron tambalear principios.
Como mal de muchos, remedio de tontos, no es demasiado alenta­
dor, pero tampoco una mala noticia, la realidad de que el problema del
déficit presupuestario no es patrimonio exclusivo de la República Ar­
gentina ni de los países de América Latina. Se trata d~ un vicio que
viene sucediendo en muchos países (por ejemplo, Estados Unidos de
América) y que tiende a hacerse crónico en algunos de ellos.
Haciendo un poco de historia, observamos que, hasta la Primera
Guerra Mundial, la doctrina del equilibrio coincidió en general con la
conducta de los Estados bien gobernados.
Los déficit eran excepcionales o caracterizaban a Estados
semianárquicos. En 1914 los hacendistas eran optimistas: respetaban
escrupulosamente el equilibrio y dudaban de que hechos internos o
exteriores pudieran ponerlo en peligro. Con relación a la guerra, eran
escépticos por la imposibilidad de financiarla. Los hechos demostraron
la equivocación de estas ideas y dieron por tierra con estas optimistas
previsiones. Se idearon nuevas formas de financiación (empréstitos,
emisión monetaria, bonos del Tesoro, etc.), que permitieron déficit re­
lativamente duraderos, y, como existía absoluta necesidad de hacer
frente a los gastos de la guerra Y reconstrucción, no había otro ca­
mino que apartarse de la doctrina del equilibrio.
Después de la Primera Guerra Mundial, algunos países, como
Inglaterra, hicieron grandes esfuerzos para restablecer el equilibrio.
Efi cambio, otros países (por ejemplo, Francia) prolongaron y agrava­
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 385
ron el desequilibrio ante la facilidad de encontrar nuevas formas de
rmanciación.
La gran crisis económica mundial iniciada en 1929 creó nuevas
dificultades. Disminuyó la producción y comenzó a extenderse en for­
ma alarmante un fenómeno casi desconocido hasta entonces: el paro o
desocupación. Esto t1'ajo una reducción en los ingresos públicos y la
obligación del Estado de tomar intervención en el proceso económico,
incluso haciendo nuevos gastos necesarios que agravaron el déficit.
Más adelante, el reanne y la Segunda Guerra Mundial hicieron nueva­
mente imposible conseguir el equilibrio presupuestado en la mayoría
de los países.
Vemos, así, que en los últimos años los presupuestos de casi to­
dos los países han estado más frecuentemente desequilibrados que equi­
librados.
Cierto es que el postulado clave de la ciencia financiera clásica
sufrió rudos golpes, pero no porque se haya pensado que el equilibrio
financiero había caducado, sino por diversos acontecimientos que, en
algunas coyunturas nacionales, 10 tomaron imposible.
Es que, una vez que cesaron los sucesos anormales y volvió la
normalidad, los países industrializados (como recién se dijo) hicieron el
esfuerzo de retomar el equi1ibrio. Algunos lo lograron y otros no. Es
interesante el caso de los Estados Unidos, que se fijó una mea. de equi­
librio presupuestario para 1991 que no pudo ser alcanzada, además del
proyecto del presidente Clinton de eliminar los déficit para el presu­
puesto del año 2002 (dato extraído de Atchabahian, ob. cit., p. 187,
quien proporciona mayores precisiones sobre el tema).
10.4. Las justificaciones teóricas.
No pocos adherentes al intervencionismo keynesiano, yencandi­
lados por el éxito del "New Deal", intentaron demostrar que el déficit
prolongado es conveniente, que los adictos al equilibrio han exagerado
los peligros de este desfasaje y que su utilización puede resultar alta­
mente beneficiosa.
Se sostiene que, tanto si se ha recurrido al empréstito como a la
emisión, si las sumas así obtenidas son empleadas en inversiones pro­
ductivas que incrementan la producción general del país, se produce el
efecto llamado "multiplicador de la inversión", que Heva a un creci­
miento de la renta nacional
Entre las teorías elaboradas al respecto, está la que se denomina
teoría del déficit sistemático. Se sostiene que si se produce una situa­
ción deficitaria, el Estado puede cubrir el déficit con empréstitos. Suce­
de entonces que al aumentar la renta nacional~crece el rendimiento
fiscal (a mayores rentas, mayores recaudaciones impositivas), y el peso
"""
H~CTOR B. VILLEGAS
386
real de la deuda dismÍhuye, ya que le es más fácil al Estado asegurar
la amortización. Tampoco ven un peligro tan grave en la inflación.
Como se efectúan inversiones productivas, se afirma -según esta teo­
ría- que se incrementa la producción de bienes consumibles, de ma­
nera tal que se compensa el incremento del circulante, y en esa forma
los precios no aumentan.
No obstante el valor técnico que quizá tengan estas teorías sobre
el "déficit sistemático", debe reconocerse que el déficit presupuestario
es un instrumento fmanciero extremadamente peligroso y cuyo abuso
ha provocado desastres en la economía de muchos países.
10.5. Los razonamientos adversos al déficit.
Inspirados en los autores de la escuela clásica y aun, a veces, sin
adherirse a todas sus teorías, la mayor parte de los especialistas abra­
za la indiscutible convicción de que un presupuesto crónicamente defi­
citario es dañino para un país, sin peIjuicio de admitir excepciones por
situaciones especiales.
Si bien hubo algunos temores algo exagerados en relación con la
bancarrota de los países con déficit (lo cual fue desmentido -hasta
ahora- por la realidad), los razonamientos responden a la más ele­
mental lógica. Al momento de tener que amortizar los empréstitos, con
más sus intereses, y al no contarse con los medios para pagar, sólo
queda el camino negativo del creciente endeudamiento (y, por ende,
futuros déficit cada vez mayores) o los caminos sacrificados pero únicos
posibles para sanear la economía: el acotamiento del gasto público, el
aumento de tributos o el mejoramiento de la competitividad (ver cap.
XII, punto 9).
POI' supuesto que queda otra senda, la más perniciosa de todas
pero la más sencilla: lograr medios de pago imprimiendo nuevos bille­
tes sin respaldo. Es decir, se aumenta el número de medios de pago sin
aumentar el número de bienes consumibles. Se deprecia, entonces, el .
valor real del dinero, aumentan los precios, y ello, a su vez, aumenta el
monto de los gastos públicos, incrementándose eldéficit. Se produce la
necesidad de nuevas emisiones, y también la llamada "espiral
inflacionaria".
Los argentinos ya conocemos cómo termina esta historia.
10.6. Los límites del déficit.
Aun quienes teóricamente han justificado el déficit presupuesta­
rio como un buen método para solucionar diversas situaciones de paí­
ses con problemas, han reconocido que por lo menos dos limites deben
siempre respetarse en toda situación de déficit: 1) El déficit no debe ser
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 387
permanente. La función del déficit consiste sólo en poner en marcha
una economía estancada; pero, una vez reanimada la economía, los
gastos excepcionales que desequilibran el presupuesto deben desapare­
cer, para restablecer progresivamente el equilibrio. El déficit, por con­
siguiente, siempre debe ser transitorio, yes necesario regresar al
equilibrio del presupuesto a partir del momento en el cual la economía
funciona en forma equilibrada. 2) El déficit no debe ser cuantita­
tivamente exagerado: el aumento de los gastos públicos debe ser efec­
tuado en proporción aproximada a los factores de producción desocupa­
dos que deben ser reintegrados al sistema económico. Las inversiones
públicas tienden a aumentar el nivel de producción, pero el ritmo de su
crecimiento no puede sobrepasar cierta velocidad, teniendo en cuenta
las posibilidades de mano de obra y de materia prima del país. Si reba­
sa ese nivel, la consecuencia será una inflación realmente perniciosa y
muy dificil de detener.
. En definitiva, el déficit presupuestario es peIjudicial, resultando
mayor o menor el daño según la potencialidad del país del cual se trate.
Estados Unidos puede no tener mayores problemas porque es el país
más poderoso del mundo (aun cuando ya relatamos los esfuerzos gu­
bernamentales que son realizados para erradicar el déficit), pero la
situación es muy distinta en los países rezagados de América latina, y,
entre ellos, la República Argentina, que ha seguido aumentando sus
gastos yel déficit presupuestario por encima de lo aconsejable. Algu­
nos políticos han advertido esta creciente amenaza e intentan crear
fórmulas para reducir los gastos a niveles lógicos.
10.7. Una luz de esperanza. La ley de convertibilidad fiscal.
La sanción de la ley 25.152, llamada ley de convertibilidad
fiscal, arrima una cierta esperanza de que, por fm en la Argentina, se
encare una decidida lucha para lograr el equilibrio fiscal, meta ésta
que la normativa se propone obtener en el año 2003.
El examen de la ley de convertibilidad fiscal permite observar, en
primer lugar, que, si bien ella produce algunas modificaciones en las
leyes 24.156 y 24. 629, mantiene la vigencia de éstas en todos aquellos
aspectos que no son aspectos de retoque. Se advierte también que, con
el propósito de claridad, introduce algunas definiciones.
Por 10 pronto y en cuanto al Presupuesto General de la Ad­
ministración Nacional, la nueva ley expresa que contendrá todos
los gastos corrientes y de capital a ser financiados mediante impues­
tos, tasas y otras contribuciones obligatorias establecidas por legisla­
ción específica, endeudamiento público y tarifas por prestación de ser­
vicios fijadas por autoridades gubernamentales. Asimismo, incluirán
 388 HÉCTOR B. VILLEGAS
los flujos financieros que se originen por la constitución y uso de los
fondos fiduciarios (art. 2, inc. a).
El déficit fiscal debe ser entendido como la diferencia de los
gastos corrientes y de capital devengados menos los recursos corrien­
tes y de capital del sector público nacional no financiero (art. 2, inc. b).
El gasto público primario se define como el resultado de su­
mar los gastos corrientes y de capital y de restar los intereses de la
deuda pública.
La ley se refiere repetidamente al producto bruto interno
(PRI) como parámetro para distintos límites y variables, concepto éste .
que debe ser interpretado en su versión más simplista como el valor
total de todos los bienes y servicios producidos durante un perlodo.
Las principales medidas adoptadas pueden ser resumidas de la
siguiente manera:
a) El déficit fiscal debe ser reducido en 0,4 % del PBI en el año
2000, en 0,5% en e12001yen 0,6% en el 2002. Para el año 2003 deberá
asegurarse el equilibrio fiscal. . men, permitiendo el debido control presupuestario, y dificuitar las
b) En 1999 el déficit fiscal no podrá superar el 1,9 % del PBI.
c) La tasa de incremento del gasto público no podrá superar el
incremento del PE!.
d) Se crea un fondo anticíclico con 50 % de los recursos prove­
nientes de las privatizaciones, concesiones y ventas de activos y con los
superávit financieros que se generen en cada ejercicio fiscal. Además,
con no menos del 1 % de los recursos corrientes del Tesoro nacional en
el año 2000, 1,5 % en el año 2001 y 2 % a partir del año 2002, así como
con las rentas generadas por el propio fondo.
e) Este fondo se integrará hasta alcanzar el 3 % del PBI y se
utilizará ante una reversión del cic10 económico. Cuando los recursos
alcancen en un ejercicio al referido monto máximo del 3 %, los exceden­
tes de ese ejercicio podrán ser aplicados a la cancelación de la deuda
externa, la inversión pública o el gasto social.
f) El PEN deberá elaborar un presupuesto plurianual de al me­
nos tres años, sujeto a los recaudos que la ley fija en su arto 6 y sin
perjuicio del presupuesto financiero anual.
g) El gasto público primario, arriba definido, no podrá superar la
tasa de aumento real de] producto bruto interno (PBI).
h) La deuda pública no podrá aumentar más que el déficit del
sector público nacional no financiero.
i) En caso de ser comprometidos gastos presentes o futuros por
encima de los autorizados por e] presupuesto anual, serán promovidas
acciones penales por violación del arto 248 del Código Penal (incumpli­
miento de los deberes de funcionario público).
J) Se establece una amplia posibilidad de información pública,
pudiendo ser dada a conocer documentación financiera básica en poder
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 389
de la Administración nacional. Esta información será puesta a disposi­
ción de los interesados en forma inmediata, a su requerimiento o, me­
diante la autorización al libre acceso a las respectivas plataformas
informáticas, en un plazo máximo de un año contado a partir de la
promulgación de la ley.
11. EL PRINCIPIO DE LA UNIDAD.
Otro de los principios tradicionales del presupuesto exige que to­
dos los gastos y recursos del Estado sean reunidos o agrupados en un
único documento y sean presentados conjuntamente para su aproba­
ción legislativa. Si bien esta regla fue fruto de elaboración doctrinal, y
no de derecho positivo, tuvo mucha acogida en virtud de sus ventajas,
consistentes en poder apreciar el presupuesto en su conjunto y volu­
maniobras de disimular economías u ocultar gastos en presupuestos y
"cuentas especiales".
Aparte de los mencionados, es objetivo importante del principio "'1
en estudio el hecho de justificar ante la comunidad la exigencia coacti­
va de una parte de la riqueza privada para cubrir las necesidades pú­
blicas, y como en esa virtud los gastos públicos han de ser cubiertos
con el esfuerzo de los habitantes, es indispensable que el presupuesto
incluya en un solo cuadro todos los gastos a realizar y todos los recur­
sos a percibir por el Estado en un ejercicio financiero.
De allí que todos estos gastos y recursos deban volcarse en un
presupuesto único y comprensible, para que este instrumento cumpla
debidamente una de sus más importantes funciones: la de ejercer con­
trol preventivo de la actividad de naturaleza económica en la hacienda
pública, ante 10 cual no debe haber gastos y recursos susceptibles de
ser ejecutados separadamente de aquél, y de los cuales el Poder Ejecu­
tivo pueda disponer sin autorización legislativa y sin obligación de ren­
dir cuenta de la inversión. El presupuesto debe abarcar todas las
erogaciones previstas como necesarias para mantener durante el ejer­
cicio la prestación de los servicios públicos puestos a cargo del Estado.
Esta regla colabora con la de] equilibrio, ya que impide la exis­
tencia de gastos al margen. Si todos los gastos se presentan en el pre­
supuesto y como contrapartida se incluyen todos los ingresos, el presu­
puesto podrá equilibrarse, pues ambos rubros estarán correlacionados
entre sí.
A pesar de que la doctrina financiera insiste en ]a necesidad de
cumplir ]a regla de la unificación de gastos y de recursos en un solo
presupuesto, los países han admitido en la práetica numerosas excep­
ciones; ell~s se debieron al crecimiento del intervencionismo estatal,

390 HÉCTOR B. VILLEGAS
que dio lugar a traSformar la hacienda pública, de ente económico de
erogación o consumo, en hacienda compuesta, por el agregado de ha­
ciendas anexas de producción. La descentralización institucional y fi­
nanciera de las actividades gubernativas, realizada mediante la crea­
ción de entidades autárquicas u organismos descentralizados, ocasionó
el deterioro del clásico principio de la unidad (aunque no su quiebre),
porque los presupuestos de gastos de muchos entes de este tipo -como
los de las empresas que pertenecieron al Estado-- no se incluían en el
presupuesto general, por lo cual estos organismos funcionaban con
autonomía presupuestaria (conf. Atchabahian, ob. cit., ps. 157 y 158).
El principio de la unidad del presupuesto se relaciona estre­
chamente con un principio rector de la actividad del servicio del Teso­
ro, manifestado en la regla de la unidad de caja. Esto quiere decir
que no debe haber tesoros separados e independientes en el Estado,
sino un órgano central, recaudador y pagador, al cual afluyan todos los
recursos públicos y del cual salgan los fondos para efectuar los pagos.
La unidad de caja significa que deben ser puestos a disposición de ese
órgano central, material o jurídicamente, todos los fondos del Estado.
El arto 21 de la ley de contabilidad consagraba este principio; en la ley
24.156, el arto 80 dispone instituir un sistema de caja única o de fondo
unificado.
Por otra parte, como bien resalta Atchabahian, además del orden
imanciero que supone incluír todos los ingresos y egresos en un solo
conjunto de cuadros presupuestarios, esta regla tiene fundamento y
imalidad institucionales, vinculados con el ejercicio de las facultades
del Poder Legislativo, consistentes en la iIjación de los montos y con­
ceptos a gastar y en el control ulterior de la forma en la cual el Poder
Ejecutivo haya dado cumplimiento a esas autorizaciones legales. Si
funcionaran varios presupuestos, o éstos no incluyesen todos los gastos
públicos, esas facultades legislativas de control no podrían cumplirse
con efectividad. La regla de la unidad del presupuesto tiende a posibili­
tar el mejor cumplimiento de las facultades del Parlamento en relación
al manejo de los fondos del Estado (autor y ob. cits., p.158).
Dentro del régimen legal presupuestario federal actual de la Re­
pública Argentina, la ley 24.156 estatuye este principio en el arto 12,
mientras que en su arto 23 contempla las excepciones a la prohibición
de destinar el producido de algún rubro de ingreso específico para el
pago de determinados gastos.
12. EL PRINCIPIO DE LA UNIVERSAUDAD.
Este principio complementa los dos anteriores, al exigir que los
gastos no sean compensados con los recursos, es decir, que tanto unos
391
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
como otros figuren consignados por su importe bruto, sin extraer sal­
dos netos. Así, por ejemplo, los gastos de funcionamiento de la Aduana
deben ser consignados por la cantidad total de recursos recaudados por
dicha entidad estatal.
La anterior ley de contabilidad consagró en fonna expresa esta
regla al expresar en su arto 2 que los "recursos y las erogaciones figu­
so
rarán separadamente y por su importe íntegro, no debiendo en cB:
alguno compensarse entre sí, sin perjuiciO de las afectaciones especIa­
les legalmente establecidas a los Enes ejecutivos o que resulten del
r~integro de importes indebidamente percibidos" (esta regla tiene tan
solo las dos excepciones que indicó el cuerpo legal).
La ley 24.156 adopta también el principio, aunque con añadidos
importantes, al disponer que "los presupuestoS comprenderán todos los
recursos y gastos previstos para el ejerciciO, los cuales figurar~n por
separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre SI. Mos­
trarán el resultado económico y financiero de las transacciones progra­
madas para ese período en sus cuentas corrientes Y de capital, así
como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones
previstas".
Es decir, la ley de administración financiera no sólo prohíbe las
compensaciones, sino que exige datos relativos a los resultados obteni­
dos y a la correlación de bienes y servicios con la gestión prometida, 10
cual es un valioso aporte al principio de trasparencia que veremos
más adelante.
La imalidad de este principio es asegurar la veracidad del presu­
puesto, para evitar que mediante compensaciones de ingresOS Yegresos
sean tergiversadas las cifras totales de gastos. Técnicamente, no d~­
ben ser compensadas sino obligaciones homogéneas e igualmente exi­
gibles, lo que no ocurre con los gastos ylos recursos, por cuanto, si ~ien
los primeros son ciertos, los segundos se basan sobre cálculos estimativos
más o menos aproximados, según sean, la naturaleza del t~buto del
cual se trate y su peculiar manera de fijación, liquidación e ~ngreso.
Ala luz de este aspecto, resulta importante incorporar mgre~os y
gastos sin compensaciones como medio de salvaguardar la veracIdad
del presupuesto, porque mediante las compensaciones de gastos Yre­
cursos se puede inducir a engaño al órgano del control externo de la ~
hacienda, de modo que los gastos del Estado aparezcan como muY infe­
riores a los montos reales.
Se llama presupuesto de gastos brutos o totales al que cumple
estas exigencias. Es presupuesto de saldos o de gastos netos o líquidos
el que compensa ambas secciones del presupuesto _gasto~ Yrecur­
sos- o determinados rubros mediante las afectaciones especIales.
La mayoría de los países sigue el procedimiento de los pres~pues­
tos brutos o totales. Por excepción, Suiza aplicó hasta 1915 el SIstema
 B.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
392 HÉCTOR VILLEGAS
de presupuesto de saldos, pero los graves inconvenientes que produjo
indujeron a abandonarlo. Inglaterra, en 1928, siendo canciller del Te­
soro W. Churchill, impuso un presupuesto de gastos netos en rela­
ción a los servicios autoliquidables; aunque en realidad, con ese proce­
dimiento, se buscó tan sólo encubrir el formidable crecimiento de los
gastos públicos (conf. Atchabahian, ob. cit., p. 168).
13. EL PRlNCIPIO DE NO AFECTACIÓN DE RECURSOS.
El arto 23 de la ley 24.156 expresa que "no se podrá destinar el
producto de ningún rubro de ingresos con el fin de atender
específicamente el pago de determinados gastos, con excepción de:
a) los provenientes de operaciones de crédito público;
b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del
Estado nacional, con destino específico;
e) los que por leyes especiales tengan afectación específica".
Este principio tiene por objeto que determinados recursos no se
utilicen para la atención de gastos determinados, esto es, que no ten­
gan una "afectación especial", sino que ingresen en rentas generales,
de modo tal que todos los ingresos entren en un fondo común y sirvan
para financiar todas las erogaciones.
Quienes propugnan esta regla argumentan que las afectaciones
especiales atacan el principio de unidad, una de cuyas condiciones es
que los gastos del Estado sean atendidos indiscriminadamente con el
conjunto de los fondos del erario público, o sea, el ingreso por un rubro
cualquiera de recursos no debe ser afectado al funcionamiento de un
servicio público dado o al mantenimiento de cierta repartición pública
o al cumplimiento de un objetivo especial, sino que ha de ser destinado
al fondo común.
Se sostiene que la existencia de afectaciones especiales lesiona
esa regla, aunque no la de la universalidad, porque el presupuesto se­
guirá conteniendo todos los gastos públicos, pero no se cumplirá la
centralización de todos los ingresos en un solo fondo.
Los adherentes a las afectaciones especiales, por el contrario,
sustentan que por este medio se logra cubrir el costo de los servicios
con los ingresos previamente destinados, y éstos pueden ser gradua­
dos, en consecuencia, de acuerdo con los precios de costo; además, creen
que de esta manera se deslinda convenientemente 13 responsabilidad
de los encargados de los servicios, previéndose los déficit.
No obstante, compartimos la posición de Atchabahian, quien ex­
plica que el razonamiento precedente es erróneo, porque parte de una
analogía inexistente entre la empresa privada y la hacienda del Esta­
do. A esta últita no siempre le interesa cubrir totalmente el costo del
,
393
!
servicio, pues el hecho de que éste funcione en condiciones no económi­
cas no ha de justificar su supresión, ni la imposición de pesadas cargas
a la población para cumplir el requisito de ]a economicidad, inherente
al funcionamiento de la empresa privada. Juntamente con los factores
económicos entran en juego los fines del Estado, que a veces deben ser
cumplidos aunque sea por procedimientos antieconómicos.
En nuestro país, ha habido numerosas afectaciones especiales a
I lo largo de las épocas, no obstante la existencia de leyes que establecían
el principio de unidad. A título de ejemplo, podemos mencionar el Teso­
ro escolar, las juntas reguladoras, el Fondo Nacional de Vialidad, el
Fondo Nacional de la Energía Eléctrica, el impuesto para aprendizaje.
industria], el Fondo Estabilizador de Previsión Social, etc.
No obstante haber dado buenos resultados en ciertos casoS, la
1 doctrina moderna se inclina en favor del principio de la no afectación
de recursos, y, en consecuencia, se pronuncia en contra de tales afecta­
ciones especiales. El profesor Mateo Kaufmann (Tendencias ... , en "La
Ley", 26/11170) sostiene que cada vez se insiste más en legislar sobre la
base de impuestos con afectación, resultado final de las pujas de los
diversos sectores políticos y económicos para fijar leyes permanentes
de gastos con ingresos fijos que los favorezcan, creándose por ello,
muchas veces, "desperdicios" de recursos, y provocando la ineficacia dE
los mecanismos presupuestarios.
Según vimos con anterioridad, la ley actualmente vigente fija
excepciones para el principio de la no afectación.
La primera de ellas marca ]a posibilidad de afectar algún rubro
de ingresos para pagar gastos provenientes de las operaciones de cre­
dito público. Dentro de esta excepción se consideran comprendidos
los recursoS de operaciones con organismos financieros internaciona­
les. Para la aplicación de estas afectaciones de ingresos se dará cum­
plimiento a las normas establecidas en cada contrato de préstamo y
sus anexoS, y, en forma supletoria, a la legislación local, siempre que
no se oponga a las primeras (decreto 1024/95, "B.O.", 2417/95).
La segunda afectación es lógica, ya que se trata de ingresos que
el Estado recibe a título gratuito pero con un destino prefijado por el
donante, causante o legatario.
En cuauw :...1::- n'Vr¡:>nrinn hallada en leyes especiales q1..,e tf.'~-
gan afectación específica, tiene su propio régimen legal creado por
el decreto 2629/92 ("B.O.", 31112192).
Esta normativa establec~ una serie de requisitos a seguir para
que se pueda lograr el recurso de afectación específica. No obstante, la
profusión de estas afectaciones, no siempre justificadas, es una prácti­
ca perjudicial que desorganiza todo el sistema presupuestario al ata­
carlo en el punto neurálgico de su unidad. Aiite ello, resultan confir­

394 HÉCTOR B. VILLEGAS
madas las enseñanzas y predicciones del profesor Kaufmann sobre re­
cursos sobrantes y desperdiciados, por un lado, y graves faltantes, por
otro, con la lógica consecuencia de quitar eficacia al sistema presu­
puestario en general. Recuérdese lo que dijimos, al iniciar este capítu­
lo, sobre presupuestos útiles y ficciones presupuestarias.
14. EL PBINCIPIO DE LA PRECEDENCIA.
La sanción del presupuesto por el Poder Legislativo es una im­
portante prerrogativa de los representantes del pueblo, pero no sólo es
una facultad, sino también un deber que no puede ser soslayado. Lo
contrario implica paralizar las funciones y servicios públicos o llevar
al Poder Ejecutivo a disponer pagos en forma ilegal.
La regla de la precedencia significa que la aprobación legislativa
por el Parlamento debe ser anterior al momento de ser iniciado el ejer­
cicio presupuestario. Dada la importancia del presupuesto como ins­
trumento de cálculo y autorización de gastos, su falta de existencia en
tiempo oportuno desnaturaliza la esencia de la institución. De no darse
solución al problema, cabría la posibilidad de paralizar las funciones y
servicios públicos o de llevar al Poder Ejecutivo a disponer pagos en
forma ilegal.
No obstante, ésta es una situación que se configuró algunas ve­
ces en nuestro país (en 1908, 1915, 1926, 1941). Ya sea por mora o
negligencia del Parlamento, o por demora en la preparación del proyec­
to por el poder administrador, se presentó la situación de llegar a la
época fijada para la apertura del año financiero sin haber sido sancio­
nado el presupuesto de gastos correspondiente.
Si bien en tales oportunidades no se llegó al colapso y los casos
fueron remediados de distinta manera, resulta evidente que correspon­
día decidir en la mejor forma posible el indispensable arreglo para ca­
sos futuros.
La primera solución vino por vía de la ley 12.961, según la cual,
para el supuesto de que al iniciarse el ejerciCio financiero el Congreso
no hubiese sancionado el proyecto que el'Poder Ejecutivo hubiera so~
metido oportunamente a su ~onsideración, se autoriz!lba a éste a gas­
tar por los conceptos del referido proyecto (art. 16).
La llamada ley de contabilidad (decreto-ley 23.354/56) dispuso
que "si al iniciarse el ejercicio no se hubiera aprobado el presupuesto
general, regirá el que estuvo en vigencia en el anterior, a los fines de
la continuidad de los servicios", y también contenía la aclaración de
que esta norma "no alcanza a los créditos sancionados por una sola
vez cuya rmalidad hubiera sido satisfecha".
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 395
I
Este recurso pateció más conveniente al disponer la prórroga
automática del presuphesto anterior, excepto en relación a los créditos
sancionados por una sola vez y cuya finalidad estuviese cumplida. Dado
que la negligencia del Poder Legislativo era el factor determinante de
la realización, por parte del Poder Ejecutivo, de gastos sobre los que no
había recaído eXpreso pronunciamiento legal, si al sancionarse el nue­
vo presupuesto no se incluían los créditos correspondientes a las
erogaciones efectuadas, el Poder Ejecutivo no habría podido dar cum­
plimiento a los gastos comprometidos, por lo cual el último párrafo del
art. 13 lo facultaba, en tal caso, a incorporar por sí a los anexos respec­
tivos el crédito necesario para pagar esos gastos.
El arto 27 de la ley 24.156 proporciona una solución aproximada­
mente similar a la anterior.
Dice este dispositivo: "Si al inicio del ejercicio financiero no se
encontrare aprobado el presupuesto general, regirá el que estuvo en
vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deberá introdu­
cir el poder Ejecutivo Nacional en los presupuestos de la administra­
ción central y de los organismos descentralizados:
"1. En los presupuestos de rerursos:
"a) eliminará los rubros de recursos que puedan ser recaudados
\ nuevamente;
"b) suprimirá los ingresos provenientes de operaciones de crédito
1 público autorizadas, en la cuantía en que fueron utilizadas;
"c) excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondien­
tes al ejercicio financiero anterior, en el caso de que el presupuesto que
se está ejecutando hubiera previsto su utilización;
"el) estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo
ejerciciO;
"e) incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito
públicO en ejeCUCión, cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio.
."2. En los presupuestos de gastos:
"a} eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetir­
se por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos;
"b) incluirá créditos presupuestarios indispensables para el ser­
vicio de la deuda y las cuotas que se deban aportar en virtud de com­
proIIlisos derivados de la ejecución de tratados internacionales;
.. ."c) incluirá los créditos presupuestarios indispensables para ase­
gurar la continuidad y eficiencia de los servicios;
"el) adaptará los objetivos y cuantificaciones en unidades fisicas
de los bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursoS y
créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores",
A su vez, este dispositivo está reglamentado por el decreto 2666192,
que preceptúa, "para la adaptación a los [(mites del presupuesto ajus~
..~~~~.i4'¡
 896 HÉCroR B. VILLEGAS
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 897
tado, de los objetivos y de las cuantificaciones de los bienes y servi­
cios a producir, la Oficina Nacional de Presupuesto comunicará di­ En virtud de esta regla, se entiende como primordial que los gas­
chos ltmites a las jurisdicciones y ,zntidades y solicitará, de las mis­ tos dirigidos a atender cada uno de los fines del Estado y los distintos
mas, una programación ftsica compatible con las nuevas cifras". servicios públicos estén divididos y discriminados por conceptos.
Observamos cómo la ley vigente hace una precisa distinción en­ Para tener por cumplido este postulado, es necesario tener en
tre recursos y gastos y formula un especial detalle en cuanto al dife­ cuenta dos reglas técnicas: 1) los créditos deben tener designación cla­
rente alcance que atribuye a la puesta eti vigencia del presupuesto del ra y categórica, que impida imputar gastos de B.(1,turaleza diversa, o
año anterior. De tal manera, eztatuye ajustes que debe introducir el ajenos a la materia propia del crédito; 2) la divisi6nciC; los créditos no
PEN tanto en cuanto a recursos COlhO a gastos en los presupuestos de debe llegar a ia atomización conceptual, pues aHn puede originar difi­
la administración central y dE los organismos descentraJizados. cultades en la gestiórl adrJnistratiw: de los servicios (conf: At~Labahian,
En cuanto al presupuesto de r~~uroos, tratado en el ine. 1 del ob. cit., p. 195).
art. 27, se eliminarán Ios¡ubros qu,J no puedan serrecaudaaos nueva­ Como bien opina Atchabahian, la regla de la especific!",ción es un
mente (punto a); se supi"imirán Jc.s ÍD.gJ: esos provenientes de operacio­ justo medio en el proceso analítico de los gastos públicos, operadC' me­
nes de crédito público 9.l1wrizadas, en la cuantía en la cual fueron au­ diante el pres'louesto y la autorización legislativa de los cré(~itos; se
torizadas (punto b); se eJtclillrán los eAoodentes de ejercicios anteriores debe especifica. los I:úú,:.;.pt')s de bg gastos en la denominación de cada
correspondientes al ejercicio financiero anterior, en el caso en el cual el partida, pero no se debe Hevar la especificación a pormenorizaciones
presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización (punto inconvenientes (autor y ob. cits., p. 195).
c); estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio
Según podemos colegir, esta regla se opone a la inclusión d~ par­
(punto d), y asimismo incluirá los recursos provenientes de operacio­
tidas globales en el presupuesto, esto es, de cantidades sin di6~mina­
nes de crédito público en ejecución, cuya percepción se prevea que ocu­
ción de conceptos. Si el Poder Legislativo lo hace, en realidad resigna ...
rrirá en el ejercicio (punto e). En lo que se refiere al presupuesto de
en el Poder Ejecutivo su facultad de fijar los gastos, pues esb fijación
gastos, el inc. 2 del mismo arto 27 da las pautas a seguir, en cuanto a
no ha de ser referida sólo al monto máximo de las erogacionee, sino
que se eliminarán los créditos presupuestarios que no deban ser repe­
también a los conc€:ptos particulares en que han de ser invertidos los
tidos por haber sido cumplidos los fines para los cuales fueron previs­
fondos del Tesoro.
tos (punto a); inclillrá créditos presupuestarios indispensables para el
El cumplimiento estricto de la especificación conduce, sin embar­
servicio de la deuda y las cuotas que deban ser aportadas en virtud de
go, al problema práctico de establecer hasta dónde ha de ser llevado el
compromisos derivados de la ~ecución de tratados internacionales (pun­
detalle de los gastos del presupuesto. ¿Debe ser consignada, por ejem­
to b); incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegu­
plo, la cantidad de lápices y gomas de borrar que utilizará una reparti­
rar la continuidad y eficiencia de los servicios (punto c); adaptará los
ción en el período? No se puede llegar a límites extremos que qilltarían
objetivos y cuantificaciones en unidades ñsicas de los bienes y servicios
a los administradores toda libertad para adaptar la realización de los
a producir en cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios
gastos a las variadas necesidades, tal como se van produciendo. Ade­
que resulten de los ajustes anteriores (pun to d).
más, nos encontraríamos con un presupuesto tan detallado y extenso
La norma parece sensata, el procedimiento no resulta arbitrario
y, si bien se le han atribuído defectos, debe tenerse especialmente en
que dificultaría ei pOIS""'. ",• .;"n~t'01.
De allí que la regla deba tener límites fundados en la convenien­
cuenta que regula una situación de emergencia ante un caso
institucional grave. cia de dar al poder administrador cierta libertad para gastar, dentro de
las previsiones presupuestarias. Por cierto que no es fácil establecer
hasta dónde ha de llegar el análisis y qué debe dejarse librado al crite­
15. EL PRlNCIPIO DE ESPEClFlCACIÓN DEL GASTO. rio del poder administrador.
El tema resulta contemplado mediante las partidas principa­
Según este principio, la sanción parlamentaria del presupuesto les y parciales contenidas en el presupuesto. Esa solución adecuada
no puede traducirse en sumas globales libradas a la discrecionalidad consulta la regla de la especificación: el presupuesto indica todos los
de la administración, sino consistir en importes detallados de cada uno conceptos de gasto, y atiende a la necesidad práctica de permitir al
de los gastos por realizar. . Poder Ejecutivo distribuír las partidas parciales. Estas últimas son
enunciativas y sólo fijan el conceptq del gasto, iDas no el importe a
I

"1• • • • • • • •____
<roJ~.f!~¡;!~1i1:!l.

398 HÉCTOR B.VILLEGAS
I 399
gastar, que queda libr~do a la decisión del poder administrador, siem­
pre que por la suma de los gastos de las partidas parciales no resulte
excedida la partida principal correspondiente.
Concordamos en sostener la importancia que tiene el cumplimiento
cabal y "sin trampas" de esta regla, único modo de que el presupuesto
sea instrumento eficiente de los gastos que realmente se hacen. Por
tanto, debe ser obligatoria para el poder administrador al confeccionar
el presupuesto, y el Poder Legislativo debe aplicarla estrictamente,
porque sólo así defiende su prerrogativa de fijar los conceptos y los
montos de los gastos públicos.
En consecuencia, nos pronunciamos decididamente en contra de
los llamados "presupuestos funcionales", que pretenden reempla­
zar esta regla por un régimen de asignaciones globales en favor de los
funcionarios encargados de los servicios estatales.
La anterior ley de contabilidad argentina disponía en su arto 24:
"Toda autorización para gastar votada con una finalidad determinada,
pero enunciada en forma general, se entenderá que comprende los gas­
tos adicionales afines que, accesoriamente, sean indispensables para
concurrir al objeto previsto, pero no podrán comprometerse erogaciones
no autorizadas ni invertir se cantidades votadas para otros fines que
los determinados". " bierno y a un plan de inversiones públicas, puntos estos últimos que
La ley 24.156 no prevé en forma expresa normas que obliguen a
la aplicación de esta regla. Sin embargo, de diversas cláusulas puede
deducirse que ésta debe estar presente en el presupuesto nacional. Así,
por ejemplo, el art. 13 de la citada ley establece que "los presupuestos
de recursos contendrán la enumeraci6n de los distintos rubros de
ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos
estimados para cada uno de ellos en el ejercicio.
"Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos debe­
ron ser lo suficientemente especifICas como para identificar las respec­
tivas fuentes".
16. EL PRINCIPIO DE LA ANUAlIDAD.
16.1. Noción.
Este principio designa el término de aplicación de un presupues­
to, el cual, conforme al criterio tradicional, debe ser anual, y no necesi­
ta ser votado más que una sola vez para todo el año fmanciero" Para
ese período es que se calculan y autorizan los gastos y se estiman los
recursos que los cubrirán.
Es decir, cuando se habla de anualidad o de presupuesto
anual, está implícita la idea de un período temporal de doce meses,
.. ~. ""GjM¡¡¡¡¡¡¡;:w¡;"'.~j
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
aunque esto no significa forzosamente que éste deba corresponder al
año calendario.
La elecciQ.n del año financiero depende de circunstancias varia­
bles, algunas de carácter institucional o político, como es la fecha de
iniciación de las sesiones del Parlamento y la mayor o menor facilidad
de obtener el voto del presupuesto en tiempo útil según prácticas loca­
les; otras veces influyen factores de distinta índole. Actualmente, la
mayoría de los países adoptan el año calendario como ejercicio fman­
ciero. Así lo aplican, por ejemplo, todos los países miembros de la Unión
Europea, con excepción de Inglaterra
En la Argentina, el año financiero siempre había coincidido con
el año calendario, y es el método al cual se retornó luego de que el
sistema de f'ljar el período entre el1 de noviembre y el31 de octubre
(decreto-ley 23.354/56, art. 1) presentó serios inconvenientes.
Por tal razón, la ley 16.662, de 1965, retornó al régimen anterior,
y desde entonces el período coincide con el año calendario, como lo ha
dispuesto la ley vigente 24.156 en su arto 10.
De tal manera, se cumple el mandato constitucional que en el
arto 75, inc. 8, exige fijar anualmente el presupuesto de la Nación,
aunque aclarando que debe responder a un programa general de go­
trataremos más adelante. Vemos que la Constitución nacional no esta­
blece que el período fmanciero coincida con el año calendario, pero tam­
poco se opone.
16.2. Beneficios del sistema.
El afianzamiento de esta regla surgió de la circunstancia de que
el plazo de un año no es arbitrario, sino representativo de una unidad
de tiempo natural, y corresponde a"una medida bastante habitual de
las previsiones humanas..
El principio de la anualidad reconoció en primer lugar razones
políticas, ya que el sistema robustecía la facultad parlamentaria de
controlar al Ejecutivo, de modo tal que la práctica iniciada bajo forma
de voto. anual del impuesto se trasformó en medio efectivo de conocer,
vigilar ilimitar la: acción general del gobierno en la democracia clási­
ca. La influencia ejercida por los principios liberales de la Revolución
Francesa y la difusión de las instituciones políticas inglesas resulta­
ron factores predominantes en la generalización del principio de la anua­
lidad presupuestaria (conf. Giuliani Fonrouge, ob. cit., t. 1, p. 188).
Apartándonos de este aspecto, podemos señalar que la periodici­
dad del presupuesto no es un simple requisito formal, sino que hace a
la esencia de este instrumento. Entre sus fundamentos, encontramos
razones económicas e institucionales.
r
400 HÉCTOR B. VILLEGAS
Desde el primer aspecto (económico), hay motivos prácticos a
tener en cuenta. No cabe duda de que es diñcil formular previsiones de
gastos para períodos más extensos que un año, debido a la acción de
factores tales comilla variación del valor de la moneda o la aparición de
nuevas necesidades colectivas. Dado que la previsión sobre los gastos
tiene carácter limitativo. toda fijación de sus conceptos y de sus mon­
tos puede llevar ap21'ejados inconvenientes pam la marcha de la admi­
nistración si no responde a las necesidad6s reales de cada momento.
No tendría mayor sentido votar un presupuesto de gastos e introducir­
le durante su villencia constantes modificaciones para adaptarlo re­ a
querimientos cambiantes de la hacienda
La razón inr.i:itucional justificante de la regla de la anualidad
consiste en qU& las facu1tades de control preventivo y ulterior por parte
del Poder Legislativo deben ser llevadas a cabo de la manera más fre­
cuente posible. Si la aprobación del presupuesto fmanciero del Estado
se efectúa cada dos o tres años, es evidente que el Congreso tendrá
menos oportunidades para controlar, en las fases preventiva y ulte­
rior, la €¡jecución de los gastos y para ocuparse de la política financiera
y económica de la administración (conf. Atchabahian, ob. cit., ps. 171
y 172).
16.3. Diferente alcance de la anualidad.
La regla en estudio tiene diferente alcance según se refiera a
gastos o recursos.
En el caso de gastos, el principio es de aplicación directa, pues
las autorizaciones para gastar votadas por el Poder Legislativo cadu­
can con el vencimiento del año financiero para el cual se fijaron: no se
hace distinción entre los créditos contenidos en la ley de presupuesto y
los abiertos por leyes especiales de gastos.
A su vez, y según sea la naturaleza de los gastos del Estadl'i, la
aplicación de la regla de la anualidad tiene efectos diferentes. Para los
gastos facultativos, o sea, los que el poder administrador puede o no
realizar, la caducidad anual afecta al gasto en sí, y hace que éste no se
pueda comprometer luego de la fecha de clausura del ejercicio; ésta
provoca el decaimiento de la facultad de la Administración para con­
traer compromisos relativos a tales gastos y con cargo a los créditos
presupuestarios respectivos.
Entre tanto, para los gastos obligatorios, el compromiso resulta
de la ley o del contrato, y se produce con anterioridad al momento de la
ejecución del presupuesto; los efectos de la caducidad no se hacen sen­
tir sobre el gasto en sí -que continúa vigente--, sino sobre el pago,
pues cesa la facultad de la administrahión para ordenarlo.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 401
Respecto de recursos, en muchos países --entre ellos la A1:gen­
tina-la regla no tiene sentido bien concreto y directo, pues .si cálculo
de los probables ingresos a percibir en el año es incluído come. mera
previsión presupuestaria para procurar el equilibrio fmancierl).
Esto es: generalmente, la regla de la anualidad sólo tie::-¡é sigaJifi­
cación para la renovación periódica de los gastos, y no para 1;:;8 1'8Cl1r­
sos, los cuales dependen de las leyes tributarias, de vigencia pt3~'ma­
nente mientras no sean derogadas.
16.4. Críticas a la ai1.ualidad. Los presupuestos pll;r:7.,ú.Jo i:."g·11~
y anticíclicos. La planificación. LaB obras pri)l~._>.n.¡g·:~:;r";._o
Sin entrar en consideraciones intrascendentes que r.ao:'21
rencia a la "falta de modernidad del principio" y a su incoTIlJ:i&ábílidad
con el "necesario y creciente intervencionismo estatal", eSW"ilSl.:;ún.S (,tUi;;>
existen algunas impugnaciones que deben ser analizadas cui;¡J.::;.G:>z&­
mente.
Todas ellas hacen hincapié en la corta duración del ii-'T0ZUfA139tG
fmanciero, que produce tres obstáculos principales:
D El periodo anual no coincide con una planificación, oJ.Ya cris­
talización puede llevar más de un año.
II) El ciclo económico suele exceder el año. Las crisis cíclicas
son de extremo cuidado y requieren de políticas económicas ant:id,~licas
imposibles de compatibilizar con el presupuesto fmanciare anudo
III) Existen obras, servicios o trabajos públicos de indispensable
realización y cuyo plazo de ejecución excede al anual
Respecto de las dos primeras objeciones, la afirmación de q:J.e un
presupuesto financiero anual no permite la realización de planes de
más largo plazo (que, por otra parte, el arto 75, mc. 8, de la C.N. e::dge)
es errónea y parte de la falta de claridad sobre las diferencias y la
relación que debe existir entre el presupuesto fmanciero del Estado,
por una parte, y la planificación, por la otra.
El presupuesto financiero es un instrumento cuantitativo, en tanto
que los planaf' de acción político-económica son esencialmente cualita­
tivos. Ambos ins'Í.ít... -"ntos son compatibles y complementarios. El plan
económico debe ser, por su naturaleza, plurianua!, tendien(lo !" ,=,-b~:·
car una fase del ciclo, pero las cifras que contiene son meras estimacio­
nes: el presupuesto fmanciero del Estado debe ser actual, y mediante
sus cifras limitativas en materia de gastos se ponen en acción los enun­
ciados cualitativos del plan económico general y se los adapta a las
cambiantes condiciones de la economía '"
En lo que hace a los llamados presupuestos anticíclicos, es
utópico pensar en instrumentos de este tipo que reemplacen a los presu­
r' r­
~
402 1.. H~CTOR B. VrLLEGAS
puestos financieros. Como dice Colm: "Para poder trazar un proyecto
de presupuesto para un período que abarca todo un ciclo de la coyuntu­
ra, sería necesario conocer de antemano la extensión y la amplitud de
dicho ciclo, mientras que en realidad no parece factible llegar al respec­
to a una hipótesis aceptable. Además, este procedimiento exigiría que
el ex;cedente del presupuesto durante el auge quede determinado por la
suma de los déficit de la depresión precedente. Sobre esta base sería
imposible trazar una política presupuestaria nacional" (Gerhard Colm,
La economÚl del presupuesto público en Tratado ... , de Gerloff­
Neumark, ob. cit., p. 247).
En cuanto a las obras públicas cuya ejecución excede el térmi­
no de un afto, se trata de un problema meramente técnico cuya solu­
ción debe buscarse mediante normas adecuadas y prácticas que permi­
tan trasladar los créditos presupuestarios de las obras p]urianuales a
los ejercicios siguientes, y a medida que van siendo devengados los
nuevos gastos que demanda el avance de la obra.
A pesar de las ventajas del presupuesto financiero anual y su
falta de colisión con los problemas antes señalados, varios países se
han inclinado por la tesis de que la regla de la anualidad es un impedi­
mento para la realización de políticas fmancieras a largo plazo y para
coordinar la política fiscal con las tendencias cíclicas de la economía.
Se decidió entonces elaborar presupuestos de duración mayor a la anual,
con el propósito de hacerlos aptos para el logro de aquellos fines. Sin
embargo, la regla de la anualidad no se dejó totalmente de lado, sino
que se limitaron sus efectos, pues mientras se mantuvo en la contabi­
lidad pública la separación de los ejercicios por períodos anuales, la ley
general de presupuesto contenía previsiones correspondientes a más de
un l'Úercicio. Así han surgido los presupuestos plurianuales, con oposi­
ción a los clásicos presupuestos anuales.
No nos seduce para nada este sistema y no creemos en sus venta­
jas, salvo para países en los cUales no interese otra cosa q~e un control
parlamentario esporádico, y que confien en la estabilidad de su econo­
mía por términos prolongados (lo cual resulta bastante aventurado en
la"era4e la globaliza:ción). Pero, a1,W así, insistimos en-la postura de
que la anualidad de las leyes de presupuesto no es óbice para empren­
der políticas fiscales de estabilización de la economía, ni para los pre­
supuestos cíclicos que tiendan a lograr el equilibrio fmanciero dentro
del ciclo y no en cada afto.
Atchabahian se muestra acorde con esta postura (ob. cit., p. 172),
y de la misma manera se expide Gerhard Colm, según quien el equili­
brio del presupuesto dentro ¿\:l un ciclo completo de ]a coyuntura es a
todas luces irrealizable (aut~r y ob. cits., en Tratado ... , de Gerloff­
Neumark, ps. 147 y ss.)
I
~!""""-""':
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 403
A 10 anterior, cabe agregar que los presupuestos plurianuales no
pueden aplicarse a todos los gastos del Estado, pues hay algunos que
varían notoriam~te de un ejercicio a otro y, en consecuencia, su fija­
ción por dos o más años no puede ser prevista ni calculada con tanta
anticipación. E] régimen plurianual sólo podría ser aplicado a los gas­
tos relativamente fijos y estables, tal como se hace tradicionalmente
en Inglaterra con el fondo consolidado. Si se deseara adoptar la
plurianualidad de los créditos, el presupuesto ha de ser plurianual para
los gastos fijos y permanentes, pero en relación a los gastos variables
deberá continuar siendo anual.
La conclusión es que un presupuesto financiero anual y coinci­
dente con el año calendario resulta un buen instrumento para los con­
ductores de la política fiscal, y no se opone ni a la realización de obras
públicas de duración superior a la anual ni a la planificación de la
economía general del país Oos llamados "presupuestos nacionales") u
otro tipo de planificaciones, ni a las políticas anticíclicas.
Por si fuera poco, el presupuesto anual es exigido por el arto 75,
inc. 8, de la Constitución nacional.
16.5. Soluciones a la restricción temporal del año.
Sin renunciar al principio enunciado, se ha dado adecuada solu­
ción a los casos que abarquen más de un período anual.
En el presupuesto correspondiente a un cierto año, el Poder Le­
gislativo autoriza al poder administrador a contratar la totalidad de
una obra cuya ejecución y sucesivos pagos se irán concretando en años
posteriores, con lo cual se incluye un compromiso sobre ejercicios futu­
ros. En tal caso, el pago de los compromisos correspondientes a cada
.·ejerciciorequiere que el presupuesto otorgue la autorización para pa­
gar. Este método era aceptado por la ley de contabilidad (decreto-ley
23.354/56), según su arto 10: "Cuando la ~ecución de una obra pública
deba realizarse en un perlodo mayor de un año, se podrá contratar o
autorizar compromisos hasta el importe máximo fijado por las leyes
de crédito [...]".
No obstante, era requisito indispensable que la obra de ejecución·
plurianual figurase en un plan an!J8l que el Poder Ejecutivo debía con­
feccionar sobre la base de la cifra máxima que autorizare el Poder
Legislativo por medio del presupuesto.
La vigente ley 24.156 contiene una solución semejante, aunque
con mayores exigencias de información como requisito para autorizar
la contratación de obras o la adquisición de bienes y servicios por un
término superior al del ejercicio fmanciero (art. 10). El dispositivo es
complementado por el decretb reglamentario 1361/94, que detalla con

404 HÉCTOR B. VILLEGAS
mayor precisión los datos a aportar a la Oficina Nacional de Presu­
puesto.
Nos parece una solución lógica, aun cuando otros países adopten
métodos diferentes basados en situaciones y problemas de distinta ín­
dole.
17. EL PRINCIPIO DE LA TRASPARENCIA.
En líneas anteriores (punto 6 de este capítulo) mencionamos nue­
vas corrientes doctrinales sistematizadas bajo el nombre común de
"nueva administración pública" (New Public Management), uno
de cuyos objetivos prioritarios es el suministro a la población de la
información adecuada sobre diversos aspectos del presupuesto. Se de­
sea que el ciudadano juzgue mediante su voto lo que se prometió entre­
gar a la sociedad y 10 que finalmente se logró.
El principio de la trasparencia consiste, pues, en dotar al presu­
puesto de adecuada publicidad sobre sus aspectos esenciales, infor­
mación ésta que debe ser proporcionada en forma clara y comprensi­
ble para personas de instrucción elemental. Deben ser evitadas las
ideas genéricas en materia de política financiera y los complicados cua­
dros de contabilidad, que únicamente entiende el técnico.
Estos requisitos de publicidad y claridad son el punto de partida
de un presupuesto trasparente. La ley de honestidad presupuesta­
ria (Bill ofBudget Honesty), en Australia; el "estatuto del ciudada·
no" (Citizen's Charter), en Inglaterra, y la "ley de responsabilidad
fiscal" (Fiscal Responsability Act), en Nueva Zelanda, tienen, entre
sus virtudes, la de especificar con claridad el momento y el contenido
de la información que debe ser hecha pública. En nuestro país y en
América latina en general debe avanzarse por esa senda.
Hay datos que la población debe conocer con respecto al proyecto
preparado por el PEN, a la discusión y aprobación parlamentaria, a la
marcha de su ejecución ya los resultados de su control ulterior o "cuenta
de inversión".
El punto de partida debe ser lógicamente el proyecto preparado
por el PEN. Dicho proyecto debe ser analítico y acompañado de docu­
mentos o cuadros justificativos de las previsiones de gastos y cálculo de
recursos. El mensaje que acompañe el proyecto debe explicar en forma
sencílla los logros que se espera alcanzar conforme a las. tenden.cias
previsibles para las actividades productivas nacionales, lo cual no pue­
de obviar el análisis sobre la marcha de la economía mundial y su
influencia sobre el país.
La trasparencia de la gestión presupuestaria requiere, como paso
siguiente, que el PEN realice una publicación periódica, preferible­
~,t."1::'I;,,_~ _____
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 405
mente mensual, de la marcha de la ejecución, con el consiguiente deta­
lle de gastos, recursos, déficit y endeudamiento de la Administración
nacional, todo ello en forma accesible para su comprensión. El objetivo
es tratar de que el seguimiento de las cuentas fiscales no se haga sólo
por los entes gubernamentales sino por toda la sociedad, con abundan­
te información sobre la evolución fiscal.
En nuestro país, la ley 24.156 ha significado un adelanto en la
materia, incluyendo elementos informativos que el PEN debe satisfa­
cer, según se desprende de su arto 24, que exige: a) fijación anual de
lineamientos generales; b) evaluación del cumplimiento de planes y
políticas nacionales y del desarrollo general del país; e) propuesta de
prioridades en general y programas de inversión pública en particular;
d) programa monetario y presupuesto de divi~as para el ejercicio a
presentar; e) cuenta de inversión del último ejercicio ejecutado. Estos
elementos deben ser remitidos al Congreso nacional como soporte del
proyecto de presupuesto. A su vez, el arto 25 enumera qué informacio­
nes deberá contener como mínimo este proyecto de ley.
Esta abundancia de elementos informativos está muy bien, y si los
datos son fidedignos ayudará a la confección de un buen presupuesto.
Pero cabe preguntarse si toda esta información llega al público Y
si se vierte en forma comprensible. Solamente si se dan estos últimos
recaudos se estará cumpliendo con el principio de trasparencia.
En el mensaje que acompaña el proyecto de ley de convertibilidad
fiscal presentado en la Cámara de Senadores, se insiste en este último
aspecto y se propugna, entre otras medidas, una reforma al Boletín
Oficial de la Nación, creando un sistema de información del Estado, de
modo de dotar de una mayor trasparencia a los actos públicos. En ese
proyecto se propone la obligación de publicar leyes, decretos, resolucio­
nes, proyectos de ley y variables macro económicas de gran importan­
cia como: gasto público e ingresos corrientes y de capital, intereses y
cancelación de la deuda interna y externa; incremento del endeuda­
miento interno y externo; producto bruto interno a precios de mercado,
a valores comentes y constantes; exportaciones, importaciones y re­
caudación impositiva.
Simplificando el punto, pensamos que la población desea ser in­
formada en la forma más frecuente y sencilla posible de lo siguiente:
1) Cuáles son los objetivos generales y los resultados que espera
obtener el gobierno en el curso de un año (p.ej., combatir la desocupa­
ción y recesión, reforzar la seguridad, poner énfasis en la educación,
salud, seguridad social, crear protección contra las crisis externas que
la globalización vuelve internas, etc.).
2) Cuáles son, sobre la base de dichos objetiv.os, las prioridade~
concretas que regirán en materia de gastos. !
"1
406 HÉCTOR B. VILLEGAS
\,.
3) A qué medios de financiación se proyecta recurrir para alcan­
zar los resultados deseados.
4) La cuenta de inversión del último presupuesto ejecutado y en
qué medida se cumplieron los objetivos propuestos. Si los medios de
financiación fueron suficientes y, de no ser así, de qué manera se cu­
brió el déficit.
5) En qué estado ha quedado el país en sus principales variables
luego de la ejecución del último presupuesto.
Estos datos, sencillamente expresados y no disfrazados con com­
plicados cuadros contables, podrá convertir al simple ciudadano en un
juez de los gobernantes, a los cuales, cuando llegue el momento, otor­
gará o negará el voto.
18. CONCLUSIÓN SOBRE LOS PRINCIPIOS PBESUPUESTARIOS.
No vemos contradicción entre 10 deseable en materia presupues­
taria y los principios básicos del presupuesto, a los cuales se han ido
agregando otros importantes postulados, como el de la trasparencia.
Al irrumpir las ideas intervencionistas, sus teóricos creyeron ver
una incompatibilidad absoluta entre los clásicos principios presupues­
tarios y la finalidad económica del Estado moderno. No obstante, las
reglas básicas del presupuesto demostraron ser adaptables a las dis­
tintas situaciones por las que atravesaron y atraviesan las economías
nacionales. Por supuesto que ha sido necesario reconocer que en cier­
tos casos deben forzosamente existir excepciones, pero ellas no altera­
ron las reglas en 10 esencial.
Como bien dice Atchabahian, la experiencia de lo observado en la
materia permite demostrar que el valor esencial de estas reglas presu­
puestarias radica en que están incuestionablemente al servicio de la
función del m~or control presupuestario en la hacienda pública de un
Estado republicano, y que esa evolución de las estructuras económicas
no encuentra obstáculo ni interferencia alguna en su marcha por el
hecho de aplicar tales reglas (autor y ob. cits., p. 156).
19. PREsUPUESTO YGLOBALIZACIÓN.
Los países en proceso de desarrollo, como los latinoamericanos, el
nuestro inc1uído, necesitan más que nunca atenerse a los principios
básicos presupuestarios.
Esto implica adoptar un presupuesto financiero equilibrado;
único; sin compensaciones ni afectaciones especiales; legislati­
vamente aprobado antes de su ejecución; con gastos detalla-
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 407
I
doS; anual (preferentemente en coincidencia con el año calen­
dario); y suficientemente informado a la población desde su
preparación hasta los resultados del control parlamentario
posterior.
Estos países ya no pueden darse el lujo de presupuestos mentiro­
sos, que no cumplan lo prometido y que se refugien en la ambigüedad
de tablas y datos incomprensibles para la generalidad de la gente.
Entre las razones de esta necesidad, ahora intensificada por el
rumbo de la economía mundial, encontramos las siguientes:
a) Los nombrados países sienten una creciente necesidad de un
sector público eficiente que regule y limite, hasta donde le sea posible,
el accionar de los gigantes supranacionales que se mueven libremente
en la economía globalizada (ver cap. III, puntos 9 y 10). El Estado tiene
que variar sus características de ente pesado y lento en cuyo frente en­
cuentra empresas nacionales que se mueven con la velocidad de un rayo.
b) Lo anterior implica la necesidad de revisar el papel del Esta­
do, ahora más pequeño y menos costoso, pero que idealmente debe ser
cada vez más eficiente. Sólo esto lo equilibrará ante los entes multina­
cionales.
e) El reclamo que se hace cada vez más insistentemente de erra­
dicar la corrupción y dotar del máximo de trasparencia a las acciones
de los gobernantes.
d) La necesidad de una verdadera correspondencia entre los pro­
yectos de que se informa a los votantes y las obras y servicios que se
prestan y los resultados que realmente se obtienen al fmalizar el perío­
do presupuestado.
Lo anterior nos toma realistas sobre 10 que deben ser los presu­
puestos en la era de la globalización:
n Sólidos armazones jurídicos encuadrados en los principios bá­
sicos arriba mencionados y que cumplan sinceramente el rol básico de
I
prever y autorizar gastos, así como de calcular recursos.
11) Realizada la primordial misión precedente, tratar de que pres­
ten la máxima utilidad posible, especialmente respecto de los ob,jetivos
que fija el arto 75, inc. 8, de la Constitución nacional.
Para ello, podrá ser provechosamente complementado con otras
variadas herramientas destinadas a su compresión cabal, a su conoci­
miento por el pueblo y al control de su cumplimiento. Quizás ello-de
lográrselo- decida votaciones futuras.
 409

CAPíTULO XV
EL PROCESO VITAL DEL PRESUPUESTO

(SU PREPARACIÓN, SANCIÓN, EJECUCIÓN Y CONTROL)

1. LAs FASES DE LA EVOLUCiÓN PRESUPUESTJ..R.IA.

El proceso vital del presupuesto comprende diversas fases que

comienzan antes de que dicho instrumento tenga vigencia como ley de
la Nación y se extienden hasta después de Imalizado el periodo tempo­
ral que abarca.
En la República Argentina y en el orden federal, el proceso pasa
por las siguientes etapas:
- Preparación (Poder Ejecutivo).
- Sanción (Congreso de la Nación).
- Ejecución (Poder Ejecutivo).
- Control (administrativo y parlamentario).

2. PREPARACióN DEL PRESUPUESTO.

2.1. Elaboración del proyecto del Poder Ejecutivo.

La primera fase es la elaboración del proyecto del futuro presu­
puesto, y está a cargo del Poder Ejecutivo por diversas razones:
a) Así lo determina la tradición Imanciera y así lo hacen práctica­
mente todos los países. El sistema norteamericano de preparación por el
Poder Legislativo fue derogado en 1921 y sólo tiene valor histórico.
b) Existe una ínth!ia vinculación entre el presupuesto y el pro­
gTama general de ge)),..,.., ~ (fe un pals, cuyo .diseño está. a cargo del
Poder Ejecutivo. En nuestro país, esta relación entr~ programa y pce-­
supuesto está ordenada por el arto 75, ine. 8, de la Constitución nacio­
nal. Ante ello, es lógico que sea el Ejecutivo el que desempeñe ambas
tareas.
e) Una vez aprobado el presupuesto, su ejecución está a cargo del
Ejecutivo. Es lógico y conveniente, por tanto, que prepare dicho instru­
mento aquel que posteriormente le debe dar cumplimiento.
410 1.. ~ÉCTOR B. VILLEGAS
el) No hay otro poder que pueda ejecutarlo, ya que el Poder Judi­
cial tiene otra misión, y el Poder Legislativo es el encargado de hacer
las leyes pero no de llevarlas a la práctica.
e) El Poder Ejecutivo es el que puede conocer con mayor preci­
sión la extensión y urgencia de las necesidades a cubrir con los gastos
y el que tiene a su alcance los datos para calcular cuáles serán los re­
cursos probables a obtener.
fJ El Poder Ejecutivo tiene montadas oficinas técnicas especiali­
zadas en el tópico presupuestario. Así, la Subsecretaría de Presu­
puesto, de la que depende la Oficina Nacional de Presupuesto,
que asume el carácter de órgano rector del sistema presupuestario del
sector público nacional, conforme establece el arto 16 de la ley 24.156.
g) El PEN dispone, además, de oficinas permanentes y especiali­
zadas en cada jurisdicción y en el Ministerio de Economía y Obras y
Servicios Públicos. '
2.2. Las funciones del jefe de Gabinete.
Conforme a la reforma constitucional de 1994 y según dispone el
arto 100, inc. 6, de la Constitución nacional, el jefe de Gabinete es
quien envía al Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional,
previo tratamiento en acuerdo de gabinete, y con la aprobación del
Poder Ejecutivo. También tiene este funcionario la misión de hacer
recaudar las rentas de la Nación y de ejecutar la ley de presupuesto
nacional (art. 100, inc. 7), quedando para el presidente de la Nación, a
tenor del arto 99, inc. 10, la supervisión del ejercicio de la mencionada
facultad del jefe de Gabinete.
Acorde con la citada reforma, se debe interpretar que el jefe de
Gabinete tiene a su cargo, en la actualidad, la ejecución del presupues­
to, aun cuando es más razonable la postura que mantiene tal facultad
en el titular del Poder Ejecutivo nacional, sin peIjuicio de la colabora­
ción del referido funcionario.
N o se comprende bien el papel del jefe de Gabinete C01!l0 gestor
del presupuesto (C.N., arto 110,inc. 6J; recaudador de rentas, ejecutor
del mencionado presupuesto (C.N., arto 111, inc. 7)y administrador
general del país. Por un lado, parece un ministro más, dado que ejerce
las funciones que le delegue el presidente de la Nación, a quien está
subordinado (C.N., arto 100, inc. 4), pero, por otro, aparece como un
integrante sin voto del Congreso (C.N., arto 100, inc. 9). Experiencias
futuras irán perfilando el rol de este funcionario y su aparente colisión
de facultades, a veces con el ministro de Economía y a veces con el
propio presidente de la Nación.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 411
2.8. Las funciones de las reparticiones especializadas.
Lo cierto es que, salvo la formalidad del envío del proyecto al
Parlamento por el jefe de Gabinete, en la práctica el peso principal de
la tarea de elaboración del presupuesto recae en el Ministerio de Econo­
mía y Obras y Servicios Públicos, que delega la misión a la Secretaría
de Hacienda.
Dentro del ámbito de esta Secretaría, se ha instituido para en­
tender con carácter permanente en toda la dinámica relativa al estu­
dio, preparación y modificación del balance preventivo financiero un
organismo técnico central, integrado por personal idóneo -la Subse­
cretaría de Presupuesto-, del cual depende la Oficina Nacional de
Presupuesto, cuyas funciones tienen características tanto operativas
como consultivas. Sus más importantes funciones operativas consis­
ten en elaborar el anteproyecto de presupuesto y dar forma al proyecto
a enviar a las Cámaras. Las funciones consultivas se traducen (aparte
de otras actividades) en la reunión de informaciones sobre temas eco­
nómicos y administrativos, para hallarse en disposición de asesorar a
las oficinas respecto de la preparación de los presupuestos parciales.
Las mencionadas funciones operativas están detalladas en el
arto 25 de la ley 24.156, mientras que las actividades consultivas
están contenidas en el arto 17 de la misma ley, dispositivo este último
que atribuye también a la Oficina Nacional de Presupuesto otras
misiones trascendentales, como, por ejemplo, dictar las normas técni­
cas para la formulación, programación de la ejecución, modificaciones
y evaluación de los presupuestos de la administración nacional (inc. e)
y de los presupuestos de las empresas y sociedades del Estado (inc. d).
2.4. Confección y envío del proyecto.
Como dijimos antes, entre las tareas operativas de la Oficina
Nacional de Presupuesto está la de confeccionar el proyecto de ley del
presupuesto general de la Nación, lo cual debe hacer sobre la base de
los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos des­
centralizados y con los ajustes que sea necesario introducir (art. 25,
ley 24.156).
Pero esta labor técnica tiene un punto de partida en el que nece­
sariamente toma parte el ingrediente político.
El PEN debe establecer anualmente las directivas básicas para
la formulación del proyecto, en base a las evaluaciones sobre la situa­
ción del país y conforme a una proyección de las variables
macro económicas a corto plazo, tanto nacionales como internacionales
(art. 24, ley 24.156).
 412
HÉCTOR B. VILLEGAS
De esta evaluación surgirán las prioridades presupuestarias en
general y los programas de inversiones en particular. del Poder Ejecutivo, suele decirse que el presupuesto es un acto admi­
Según dispone el arto 26 de la ley 24.156, el Poder Ejecutivo na­
ciona1 presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cáma­
ra de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del año ante­
rior para el que regirá, acompañado de un mensaje que conteaga una
relación de los objetivos que se propon~ alcanzar y las explicaciones de
la metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la
determinación de las autorizaciones para gastar, de los documentos
que señala el arto 24, así como demás inforruaciones y elementos de
juicio que estime opo:¡'tunús.
El referido proyecte de ~ey de presupuesto general constará de
tres títulos, cuyo contenido s::,rá: 1) disposiciones generales, en el
que se establecerán las pautas, criterios y características de )a aproba­
ción de los presupuestos, así como las normas específicas que regirán
la ejecución presupuestsria durante el respectivo ejercicio; 2) presu­
puesto de la Admi;¡ist;'íU;ió~ central, que se integra con el proyec­
to de presupuesto de los recursos del Poder Ejecutivo, sus secretarías,
los ministerios, el PoC:er Legislativo, el Poder Judicial, el Ministerio
Público y la Jefatura de Gabinete de Ministros, y el presupuesto de
gastos de aquéllos. Los órganos mencionados son denominadosjuris­
dicciones por el arto 9 de la ley 24.156; 3)presupuestos de los or¡¡a­
numos descentralizados, donde se plasman el cálculo de recursos y
los gastos de las entidades descentralizadas.
El proyecto debe ir acompañado de un mensaje que contenga los
objetivDs que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodolOgía
utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de
las autorizaciones para gastar; el programa monetario y el presupues­
to de divisas.
8. SANCIÓN DEL PRESUPUESTO.
El proceso de sanción de la ley de presupuesto, a pesar de sus
3.2. Cámara rL"! t.::;"';gen.
Particularidades, no difiere de aquel que es común para todas las de­
más leyes. En otros términos, y con especial referencia a ]a Argentina,
La Constitución nacional no establece cuál es la Cámara que
en dicho proceso se debe cumplir con las disposiciones de los arts. 77 a
tiene la iniciativa de la ley presupuestaria, pero la ley 24.156 dispone
84 de nuestra Constitución sobre la formación y sanción deJas leyes en
general.
Tratándose de una ley, está claro que hasta no haberse producido
el pronunciamiento del Poder Legislativo, el presupuesto financiero
carece de carácter obligatorio para la administración y los administra­
dos. Dado que la actuación legislativa toma como base la preparación
r. ,
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 413
nistrativo-I-?gislativo concretado en una ley del Congreso.
3.1. Falta de envío en término.
Según dijimos con anterioridad, el jefe de Gabinete debe enviar el
proyecto de presupuesto antes del 15 de setiembre de cada año, debien­
-¡ do considerarse la posibilidad de que no se cumpla con tal obligación.
El I"Jlterior régimen del decreto-ley 23.354156 preceptuaba en su
arto 12 que si la Cámara de Diputados no recibía el proyecto en la época
indicada, debía iniciar la consideración del tema tomando como ante­
proyecto el presupuesto en vigor.
La ley 24.156 no ha previsto tal situación, pero no cabe duda de
que la omisión del Ejecutivo no puede poner en peligro el dictado en
término del presupuesto. Nada se opone, entonces, a que el Poder La­
gislativo cumpla su deber e inicie la ineludible labor de tratamiento
tomando como anteproyecto el vigente en el ejercicio, O que incluso
formule su propio proyecto que sirva como base al debate. Cierto es
que, como dice Giulíani Fonrouge, desde una perspectiva funcional y
realista es la Administración el órgano que tiene la mayor información
y detalle sobre los temas presupuestarios, contables y administrativos,
por lo cual la facultad legislativa se verá, en los hechos, seriamente
dificultada si el PEN omite la preparación en término.
Concordamos con nuestró insigne maestro en que 10 mejor es que
el preparador sea el PEN, por las múltiples razones que dimos en el
punto 2.1 de este capítulo, y que lo haga puntualmente.
Pero lo que aquí consideramos es una situación gravemente anó­
mala y de imprevisibles consecuencias, que no puede quedar sin solu­
ción. No vemos otra que la arriba mencionada. Si en la fecha f:dada el
proyecto no es enviado, ninguna disposición legal ni constitucional
impide que el Congreso inicie el tratamiento por cualquiera de sus
Cámaras.
en su arto 26 que ]a presentación del proyecto se hace en la Cámara de
Diputados.
No creemos que sea útil discutir la validez de esta cláusula por
no ser constitucional sino legal, ya que la doctrina mayoritaria y la
práctica tienen decidido desde tiempo atrás que la iniciativa debe co­
rresponder a la Cámara de Diputados. Si, además, una ley del propio
Congreso así lo decide, no hay razón para disenso alguno.

414 Hl~CTOR B. VILLEGAS
" anual del presupuesto, con arreglo a ciertas pautas (3 er, párr. del inc.
3.3. Atribuciones del Congreso.
Dentro de la legislación comparada existen dos sistemas en cuanto
al procedimiento de consideración del presupuesto:
a) la mayoría de los países (Francia, Italia, Estados Unidos, Bra­
sil, Argentina, etc.) establecen que el Poder Legislativo puede modifi­
car el proyecto del Ejecutivo;
b) según el sistema inglés, en cambio, el Parlamento sólo puede
aceptar o rechazar en bloque el proyecto, sin poder establecer modifica­
ciones.
Se debe destacar, no obstante, que en lo que respecta al primer
sistema, las facultades parlamentarias encuentran, por 10 general, li­
mitaciones para evitar abusos del Congreso atinentes especialmente al
incremento de gastos. En algunos países, estas limitaciones están con­
tenidas en la Constitución (por ejemplo, el caso de Francia e Italia); en
otros casos, los límites derivan de leyes ajenas a la Constitución (caso
de la República Argentina).
La diferencia entre ambos sistemas está en que en Inglaterra,
merced a su sistema de gobierno, el propio Parlamento, por vía de la
Cámara de los Comunes, se constituye en comisión y trata directa­
mente el proyecto, aprobándolo o desechándolo. En la gran mayoría de
los países, el nuestro inclusive, el proyecto sufre el mismo tratamiento
que las leyes en general, esto es, se gira a la comisión correspondiente,
y el despacho o informe que ésta produce es considerado por la Cámara
en coI\Íunto; repitiéndose el procedimiento en el otro cuerpo deliberativo,
cuando existe sistema bicameral.
Como dijimos antes, la Constitución nacional no establece lími­
tes, de modo que, en principio, el proyecto del Ejecutivo podría ser oQje­
to de modificación de cualquier naturaleza respecto a erogaciones. El
tema es diferente sobre recursos, cuyas leyes son permanentes y res­
pecto de los cuales, según vimos, el presupuesto se limita a su cálculo.
No obstante, la Carta Magna no impide que los parlamentarios supri­
man o rebajen impuestos, o que incluso establezcan distintos tributos
que los contenidos en el proyecto del Ejecutivo.
La tesis según la cual el Congreso carece de limitaciones en ma­
teria de gastos emana del principio según el cual la soberanía popular
reside en los legisladores. En ese sentido, el sistema es similar al de los
Estados Unidos, si bien en este país es práctica no producir alteracio­
nes sustanciales sino de detalles (ver Giuliani Fonrouge, ob. cit., t. 1,
p.264).
Por otra parte, nuestra Constitución otorga amplias atribucio­
nes al Poder Legislativo para modificar, reformar o cambiar el proyec­
to, es decir que el Congreso tiene iniciativa en materia de gastos, ya
\
-----'"""1
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 415
que el texto fundamental consagra como facultad de éste la iIjación
2, arto 75, C.N.) y sobre la base del programa general de gobierno y del
plan de inversiones públicas.
Se trata de nociones básicas del constitucionalismo moderno.
Sin embargo, parece sensato admitir que, por razones de orden
financiero, las facultades parlamentarias deben restringirse tanto para
el aumento de las partidas de gastos solicitadas por el Poder Ejecutivo
como para la supresión o creación de fuentes de ingresos.
Lo que en realidad se busca es impedir el incremento de gastos
no imprescindibles y resguardar el equilibrio presupuestario.
Lo que sucede es que si no fuesen restringidas las atribuciones
del Poder Legislativo para incluír en el presupuesto créditos no solici­
tados, para aumentar las asignaciones del proyecto o para introducirse
en el sector recursos, creando, suprimiendo, rebajando o aumentando
tributos, se entraría en un desmanejo improlijo de las finanzas públi­
cas en general. Muestra de ello es el llamado "impuesto docente", de
triste recuerdo para muchos argentinos.
Por otro lado, se tendería al crecimiento inmoderado de los gastos
públicos y podrían sancionarse presupuestos no equilibrados. Así se ha
entendido en la mayoría de los países; por ello, las cartas constitucio­
nales contienen disposiciones limitativas de las facultades legislativas
en esta materia.
Dijimos que la Constitución nacional no contiene limitaciones.
En cambio, la ley de administración financiera y sistemas de control
del sector público nacional contiene dos disposiciones que tienden a
prevenir los problemas recién mencionados y que ya estaban conteni­
das en las disposiciones de la normativa anteriormente vigente. La
primera, aft. 28, ley 24.156, estableeeque "todo incremento del total
del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el
Poder Ejecutivo Nacional deberá contar con el financiamiento respec­
tivo". Este dispositivo se complementa con lo dispuesto en el arto 38, en
el sentido de que "toda ley que autorice gastos no previstos en el pre­
supuesto general deberá especificar las fuentes de los recursos a utili­
zar para su financiamiento" yes similar a la adoptada por constitucio­
nes extr8ñ3eras Yde varias provincias.
Son disposiciones correctas; su violación ha causado más mal
que bien; las adoptan varias constituciones extranjeras, y, por ende,
aun no teniendo el mencionado .:rango constitucional, es mejor para
todos que se cumplan.
Lo anterior no debe interpretarse como un menoscabo para el
Congreso de la Nación. Su palabra final sobre el proyecto puede dar
lugar a importantes mejoras Y a corrección de errores. Pueden inte­

416 HÉCTOR B. VILLEGAS
417
grado (y de hecho así ha sido) talentosas figuras cuyo aporte siempre
será beneficioso. Por otro lado, téngase presente que, acorde con los
tiempos, el Congreso se ha perfeccionado técnicamente. Ambas Cáma­
ras legislativas tienen comisiones especializadas que reciben el proyec­
to de presupuesto, lo estudian y aconsejan la sanción de 10 sancionable
a la Cámara respectiva. Estas comisiones tienen facultades para hacer
comparecer a los funcionarios públicos que se encargaron de la pre­
paración.
Todo esto no puede redundar sino en aportes positivos si, como es
de pensar, se hace con seriedad y responsabilidad.
3.4. Introducción de nonnas extrañas al presupuesto.
El problema que trata este punto se parece al anterior. La Cons­
titución nacional no prolube al Congreso la actitud que aquí se mencio­
na, pero ésta no es conveniente.
Sin ser un jurista, Adolfo Atchabahian vierte conceptos jurídicos
que compartimos plenamente.
Dice el autor que es principio de técnica legislativa la especializa­
ción de las leyes: cada ley debe referirse a una sola materia o a cuestio­
nes conexas, y no ha de incursionar en distintos aspectos de la legisla­
ción. Esta regla técnica ordena la labor del órgano legislativo, da unidad
a la legislación, simplifica su conocimiento y mejora la tarea de formu­
lación de la ley. Para el intérprete de la ley se facilita la exégesis y para
el ciudadano común se hace más factible el conocimiento de las normas
jurídicas cuando éstas se hallan agrupadas en leyes específicas para
cada materia, y no mezcladas con leyes relativas a temas diversos (au­
tor y ob. cits., ps. 241 y 242).
El punto no ha podido ser expresado con más justeza técnico­
jurídica de 10 que 10 ha hecho el talentoso publicista, cuyos términos
-demás está decirlo-- comparto plenamente.
Corolario de lo anterior es que el presupuesto no está al margen
de la regla de técnica legislativa arriba mencionada y con mayor razón
por tratarse de una ley periódica, de vigencia anual. Ante ello, las dis­
posiciones ajenas a 10 presupuestario deberían caducar al cierre del
ejercicio, lo cual puede traducirse en engorros lamentables. Debe ser,
entonces, una estricta regla de exclusividad presupuestaria aquella
según la cual la ley aprobatoria del presupuesto no d~l>e contener dis­
posiciones extrañas a su finalidad (Osear Juan CollaZo,Administra­
ción pública, Bs. As., 1981, t. 2, ps. 183 y 184, ob. cit., en Atchabahian,
ob. cit., p. 242, nota 40).
Desde el punto de vista legal y reiterando que no hay precepto
sobre el tema en la carta magna, la ley de administración financiera
~.
1
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS
24.156 prevé, en su arto 19, que el presupuesto general debe tener tres
títulos, que se describen en el arto 20. Allí se preceptúa que las disposi­
ciones generales contendrán normas que se relacionen directa y exclu­
sivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto
del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener normas de
carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni
crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos.
I La ley citada emana del propio Congreso y, quiérase o no, tiene
relevancia trascendente, no obstante no ser constitucional. Lajuris­
j prudencia ha dicho que el legislador no deja de estar vinculado con la
ley que él dicta para regir su acción, con lo que no podrá excluírse tIe su
cumplimiento para determinados casos singulares.
Si se desea modificar un régimen jurídico, ello sólo puede hacerse
mediante una ley específica, pero no mediante la ley de presupuesto
("Ossés, M. A", "E.D.", t. 172, ps. 1829 y ss.).
Comprendemos que la cuestión es discutible y que su profun­
dización nos llevaría a ahondar en el inmenso y denso tema de ltl.je­
rarquía normativa. Lejos de nuestra intención está hacerlo, pero
reiteramos nuestra opinión de que no es conveniente, aconsejable, acer­
tado ni prudente modificar por vía de la ley presupuestaria normas
ajenas a ella.
4. PRoMULGACIÓN y VETO.
El presupuesto sancionado por el Congreso pasa, como todas las
leyes, al Poder Ejecutivo para su aprobación y promulgación (art. 78,
C.N., o mediante el procedimiento abreviado del arto 80).
Si el presidente no observa la sanción dentro del término de diez
días útiles, se la considera aprQb~da y adquiere fuerza obligatc";n
(art.80).
El presider.:", ..le la Nación tiene el derecho de veto, consistente
en la facultad de desechar "en todo o en parte" el proyecto sancionado,
devolviéndolo con sus objeciones a la Cámara de origen para nueva
consideración (art. 83).
Si bien el veto puede ser total o parcial, dificilmente se presente
en la práctica el veto total, pues ello haría que el PEN se encontrara
sin presupuesto hasta la sanción por el Congreso del proyecto vetado.
Además, si el Ejecutivo fue el preparador del proyecto, sólo resultaría
imaginable un veto total si el Parlamento sustituyera íntegramente el
proyecto, 10 cual no aparece como lógico y probable. De ahí que, en los
países con regímenes institucionales semejantes al nuestro, el veto de
la ley de presupuesto es generalmente parcialf ."

418 HÉCTOR B. VILLEGAS
I 419
Respecto de este supuesto, el arto 80, Constitución nacional, esta­
blece en principio que los proyectos desechados parcialmente no pue­
den ser aprobados en la parte restante. No obstante, el propio precepto
establece que las partes no observadas pueden ser promulgadas si tie­
nen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el es­
píritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.
En tal caso y para esta promulgación parcial, debe seguirse el
procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia (ver
arto 99, inc. 3, párrafos tercero y cuarto).
Nos parece acertada la disposición constitucional y la solución
según la cual, si existe el derecho presidencial de oponer un veto par­
cial, al mismo tiempo se otorgue la posibilidad al PEN de poner en
vigor la parte no vetada del proyecto.
El problema radica en la interpretación de las locuciones "auto­
nomía normativa", "no alteración del espíritu" y "unidad del proyec­
to", ¡;ue ia Constitución coloca como requisitos para que pueda ser vá­
lidamente promulgada la parte no vetada. Estos aspectos serán, en
última instancia, controlados por el Poder Legislativo y por el Poder
Judicial si se suscitara controversia.
Por otra parte, el Congreso podrá poner en funcionamiento el
mecanismo de insistencia, previsto en el arto 83 de la Constitución
nacional, y de lograr las mayorías de dos tercios de los votos en ambas
Cámaras, convertir en ley el texto observado, sin que el Poder Ejecuti­
1-­
vo pueda ejercer nuevamente su facultad de veto.
5. CIERRE DEL EJERCICIO (IMPUTACIÓN DE GASTOS Y RECURSOS).
La complejidad de las funciones estatales torna imposible com­
prender todas las operaciones presupuestarias (gast9s y recursos) den­
tro del lapso que el presupuesto comprende. Existen do¡:¡ sistemas para
¡-- ­
referir los gastos y recursos a detenoinado ejercicio presupuestario. El
presupuesto de elija o de gestión y el presupuesto de competencia. .
En el presupuesto de caja se consideran únicamente los ingresos
y erogaciones efectivamente realizados durante el período presupues­
tario, con independencia del origen de las operaciones. Según este sis­
tema, las cuentas se cierran1iidefectiblemente en el ténoino del año
financiero y, por lo tanto, no puede haber "residuo". Lo que no se cobró
o pagó durante el año pasa al ejercicio siguiente. En consecuencia, el
ejercicio financiero coincide con el año financiero.
En el presupuesto de competencia se computan los ingresos y
gastos originados en el período presupuestario, con prescindencia del
momento en el cual se hacen efectivos. Conforme a este sistema, las
cuentas no cierran al finalizarse el año, pues deben quedar pendientes
-[
1
I
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS
hasta que se liquidan las operaciones comprometidas. El "residuo" que
resulte al fmal del año se imputa al mismo ejercicio en lugar de pasar
al siguiente, y se f:tia un período adicional para que se contabilice. El
ejercicio financiero ~o coincide entonces con el año fmanciero, ya que el
primero es más extenso.
El sistema argentino, que estableció la anterior ley de contabili­
dad (decreto-ley 23.354/56), era de elija en cuanto a los recursos, dado
que éstos se contabilizaban en el momento en el cual se percibían ma­
terialmente, y no cuando se devengaban. En cambio, en cuanto a los
gastos se adoptaba un sistema de "competencia atemperado". Consistía
en que las erogaciones se contabilizaban en el período en el cual eran
comprometidas, y no en aquel en el cual eran materializadas. A su vez,
esos gastos comprometidos, pero sin libramiento durante el ejercicio,
no pasaban al ejercicio siguiente, sino que se mantenían en una "cuen­
ta de residuos pasivos". A esta cuenta se imputaban los libramientos
posteriores, y perimía a los dos años del cierre de cada ejercicio.
En relación con este tema, el régimen instaurado por la ley 24.156
contiene la sección IV, denominada "Del cierre de cuentas", compuesta
por los arts. 41 a 43.
Sin entrar en mayores detalles técnicos, digamos que el arto 41,
concordando con el arto 10 de la misma ley, establece la nonoa general
según la cual las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cie­
rran el 31 de diciembre de cada año.
En 10 referente a recursos, después de la recién indicada fecha
de cierre, los ingresos que se recauden se consideran parte del presu­
puesto posterior, con independencia de la fecha en la cual se hubiera
originado la obligación de pago o su liquidación.
De 10 anterior se desprende que la normativa vigente se inclina
por el sistema de c~a para los recursos, por la razón de que imputa
los ingresados con posterioridad a la fecha de cierre del ejercicio al
presupuesto siguiente, aun cuando tales recursos hubieran sido
devengados o incluso liquidados en el ejercicio precedente.
En lo atinente a gastos, se refiere a ellos el segundo párrafo del
arto 41, según el cual "con posterioridad al31 de diciembre de cada
año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con car­
go al ejeréicio que se cierra a esa fecha".
Este texto está incorrectamente redactado en fanoa negativa, en
lugar de expresar en fonoa afinoativa el contenido del precepto. No
obstante, no hay dificultad en interpretar, confonoe a dicha disposi­
ción, la adhesión de la ley, en cuanto al presupuesto de gastos, al siste­
ma de competencia. Ello :-esulta coincidente con lo emanado del segun­
do párrafo del arto 32, sobre el registro del compromiso como mecanismo
para la afectación preventiva del crédito presupuestario. La conclusión

420 HÉCTOR B. VILLEGAS
es que el compromiso resulta erigido como acto determinativo del uso
del crédito para gastar, abierto al Poder Ejecutivo por la norma
autorizativa dictada por el Poder Legislativo.
A su vez, el arto 42 dispone: "Los gastos devengados y no pagados
al31 de diciembre de cada año se cancelarán, durante el año siguiente,
con cargo a las disponibilidades en caja y bancos existentes a la fecha
señalada.
"Los gastos comprometidos y no devengados al 31 de diciembre
de cada año se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente, impu­
tando los mismos a los créditos disponibles para ese ejercicio.
"El reglamento establecerá los plazos y los mecanismos para la
aplicación de estas disposiciones".
Por su parte, el dE>creto reglamentario 2666/92 establece: "1. Los
servicios administrativos fmancieros serán responsables de imputar a
los créditos del nuevO presupuesto los gastos comprometidos y no
devengados al cierre del ejercicio anterior.
"La Contaduría General de la N ación establecerá los plazos para
cumplir con esta reapropiación y los procedimientos para efectivizarla.
"2. Cuando, por cualquier circunstancia, se hubiera omitido, al
cierre del ejercicio, el requisito de la liquidación y ordenación de pago
de un gasto devengado durante el trascurso del mismo, deberán deter­
minarse la razón de esa omisión y la eventual responsabilidad admi­
nistrativa. La Secretaría de Hacienda determinará, en cada caso, los
procedimientos a utilizar para la cancelación e imputación de la obli­
gación existente, según el estado en que se encuentre la tramitación
que dio origen al gasto.
"3. El resultado presupuestario de un ejercicio se determinará, al
cierre del mismo, por la diferencia entre los recursos recaudados y los
gastos devengados durante su vigencia. Si dicho resultado es positivo,
ese excedente podrá incorporarse al nuevo presupuesto en ejecución
para financiar la reapropiación de los gastos comprometidos y no
devengados al cierre del anterior.
"La Secretaría de Hacienda dictará las normas operativas para
efectuar el ajuste mencionado".
6. ESTRUCTURA DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO ARGENTINO.
A esta altura, se impone una visión de c~junto del esquema
armado por la ley 24.156, llamada de «administración financiera y
sistemas de control del sector público nacional"', que ha impuesto tras­
cendentales variaciones conceptuales y de órganos rectores en relación
con el anterior sistema regido desde hacía más de cuarenta años por el
decreto-ley 23.354/56, que recibió el nombre de "Ley:de Contabilidad".
I
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 421
Estas regulaciones del decreto-ley 23.354/56 habían innovado en rela­
ción al viejo sistema de la ley 12.961, que había sido derogada en su
momento.
Penetremos, pues, en el sistema mucho más moderno (y con acier­
tos llamativos) de la ley vigente.
La ley 24.156 consta de 8 títulos, que abarcan 10 concerniente a
la administración y control del sector público nacional. El arto 4 de la
ley enuncia como sus objetivos garantizar la aplicación de los princi­
pios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y
eficacia en la obtención Y aplicación de los recursos públicos; sistema­
tizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los re­
cursos del sector público nacional; desarrollar sistemas que proporcio­
nen información oportuna y confmble sobre el comportamiento financiero
del sector público nacioDl'll. Mil para la dirección de las jurisdicciones y
entidades, y para evaluar la gestión de los responsables de cada una de
las áreas administrativas; establecer como responsabilidad propia de la
Administración superior de cada jurisdicción o entidad del sector pú­
blico nacional la implantación Y mantenimiento de sistemas contables
adecuados, sistemas de control interno normativo, financiero, econó­
mico y de gestión y procedimientos que aseguren la conducción econó­
mica y eficiente de las actividades institucionales Yla evaluación de los
resultados de los programas, proyectos y operaciones; estructurar el
sistema de control externo del sector público nacional.
Según el arto 5 de la ley 24.156, se establece que la administra­
ción fmanciera estará integrada por los siguientes sistemas, que debe­
rán estar interrelacionados entre sí: el sistema presupuestario, el sis­
tema de crédito público, el sistema de tesorería y el sistema de
contabilidad. A su vez, el arto 6 dispone que estos sistemas quedarán
coordinados por el órgano que designe el Poder Ejecutivo nacional, el
cual dirigirá y supervisará la implantación Yel mantenimiento de és­
tos. Por medio del decreto 2666/92, el órgano de dirección y coordina­
ción establecido es la Secretaría de Hacienda, asistida por }8ssubsecreta­
rías de PresupUl'\S!0 ~- ~'-::: máill;iamiento, del Ministerio de Economía
y Obras y Servicios Públicos.
Cada uno de los sistemas mencionados queda a cargo de un órga­
no rector, que se ocupa de la supervisión normativa, funcional y técni­
ca del área bajo su cargo. Así, se crean la Oficina Nacional de Presu­
puesto (art. 16), la Oficina Nacional de Crédito Público (art. 68), la
Tesorería General de la Nacion (art. 73) y la Contaduría General de la
Nación (art. 88).
En cuanto a los sistemas de control, el control interno queda a
cargo de la Sindicatura General de la Nación (art. 96), y para el control
externo se crea la Auditoría General de la N aci6h (art. 116).
 422 HÉCTOR B. VILLEGAS
La ley tambié'ñ regula los supuestos en que deberán hacerse cam­
bios dentro de la ley de presupuesto, quedando reservadas al Congreso
Nacional las decisiones que afecten al monto total del presupuesto y
del endeudamiento previsto, como también los cambios que impliquen
incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capi­
talo de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en
la distribución de las finalidades (art. 37, ley 24. 156). Además, el arto
39 de la ley prevé el caso de gastos de emergencia no inchúdos en la ley
de presupuesto general. En esta forma, así como mediante la incorpo­
ración de los gastos que deben realizarse en un período mayor de un año,
se hace efectiva la integralidad y veracidad del presupuesto (art. 15,
ley 24.156).
En una visión de conjunto, observamos que el sistema introduci­
do por la ley 24.156, en cuanto al presupuesto, se inserta dentro de un
sistema de administración y control del sector público nacional que
intenta ser completo y global, y se aplica a todo ese sector, integrado
por la Administración pública nacional (Administración central y or­
ganismos descentralizados) y por las empresas y sociedades del Estado,
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades
de economía mixta y todas las organizaciones empresariales donde el
Estado tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación
de las decisiones societarias.
Creemos que, no obstante las abundantes críticas que han sido
vertidas contra el nuevo régimen, sus bondades y su espíritu innova­
dor son superiores a sus defectos. . Luego de establecer la regla de la universalidad, que ya vimos
A pesar de ello, coincidimos con Navarrine y Asorey (actualizadores
de Derecho financiero, de Giuliani Fonrouge) en cuanto al peligro de
ciertas delegaciones, que si son mal usadas pueden significar una utiliza­
ción abusiva por el Ejecutivo y el quiebre del principio del equilibrio.
Así, no obstante intentar la ley un refuerzo del principio de lega­
lidad, respetándolo, realiza. algunas concesiones importantes. Por ejem­
plo, en cuanto a la reconducción del presupuesto, en el arto 27, inc. 2,
punto c, existe una discrecionalidad muy grande, por la cual se deja
librada al Poder Ejecutivo la inclusión de los créditos presupuestarios
"indispensables" para asegurar la "continuidad y eficacia" de los servi­
cios (conf. autores y ob. cits. en su 6~ ed., t. 1, p. 227).
7. CONTENIDO DEL PRFJ;UPUESTo FINANCIERO NACIONAL.
El presupuesto, en cuanto a su índole y esencia cuantitativa,
exige la confrontación de cifras, y ello lleva a sus dos grandes catego­
rías de rubros integrantes: los recursos y los gastos.
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 423
7.1. Recursos.
Según VilllOS en su momento (cap. VII, punto 4), la ley defme en
su art. 2110s rubros que para la Administración central son considera­
dos recursos del ejercicio, así como los aspectos relevantes que los rigen
y las clasificaciones mediante las cuales la ley de presupuesto los debe
presentar.
La ley también explica los conceptos que deben ser considerados
como de la Administración central, así como los que corresponden a los
organismos descentralizados. La ley añade que la regla general es la
de no afectar recurso alguno al pago de determinados gastos, con las
excepciones que expresamente se mencionan en el arto 23.
También hemos aclarado precedentemente que las disposiciones
sobre recursos no caducan al finalizar el ejercicio y mantienen vigen­
cia durante el término que establecen las leyes que los crearon, salvo
que con anterioridad sean derogadas. En pocas palabras, ni su comien­
zo de vigencia ni su expiración dependen de la ley de presupuesto, que
se limita a tomarlos como un dato de hecho para realizar los cálculos
de fmanCÍaCÍón de gastos. Pero la ley presupuestaria no puede crear,
modificar o suprimir tributos u otros ingresos (art. 20, ley 24.156).
7.2. Gastos.
(cap. XIV, punto 12), el art. 12 de la ley establece que el presupuesto de
gastos debe mostrar el resultado económico y fmanciero de las transac­
ciones programadas para el período, en sus cuentas corrientes y de
capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las
acciones previstas. Esto significó. que se prevén dos secciones: una de
cuentas corrientes (lo que en el régimen anterior se denominaba
"presupuesto de gastos"), equivalente a lo que en doctrina y en
otras legislaciones se denomina presupuesto operativo o de funciona­
miento, y otra de cuentas de capital (denominada presupuesto de
invEu:siones patrimoniales en el anterior régimen de contabilidad), que
corresponde al presupuesto de capital.·
En el régimen anterior, el primero (operativo) agrupaba las
erogaciones necesarias para el "normal desenvolvimiento de los servi­
cios", incluyendo las de conservación de los bienes patrimoniales y el
servicio de la deuda pública, que debían ser atendidos con recursos
provenientes de rentas generales y sin afectación especial. El presu­
puesto de inversiones patrimoniales (de capital) correspondía a la ad­
quisición de bienes de uso o de producción ya la ejecución del plan de
obras y trabajos públicos, con exclusión de los gastos generales o en
424 HÉCTOR B. VILLEGAS
personal para su realización o conservación, y debían ser atendidos con
los recursos que especificaba el decreto-ley 23.354/56 en el párrafo final
del mencionado arto 3, a saber: "Uso del crédito, contribuciones espe­
ciales, donaciones, legados, fondos creados al efecto, venta de bienes
patrimoniales y la parte de rentas generales que se destine a tal fin".
El actual sistema legal proporciona pautas indicativas de que
esta distinción sigue siendo mantenida. Así, el art. 56 de la ley 24.156,
tras defmir qué se entiende por crédito público, establece que dicho
medio de fmanciamiento se utilizará par8. los fines que expresa y
taxativamente se detallan, y en su último párrafo establece la prohibi­
ción de realizar operaciones de crédito público para financiar gastos
operativos.
A su vez, el art. 19 de la ley 24.156 establece que en la ley de pre­
supuesto general debe aparecer reflejado tanto el presupuesto de gas­
tos y recursos de la Administración central como el presupuesto de gastos
y recursos de los organismos descentralizados.
Como explicamos en líneas precedentes, la anterior ley de conta­
bilidad establecía, para los gastos comprometidos pero no realizados,
un "crédito global de emergencia" (art. 5, decreto-ley 23.354/56), con la
limitación de que este crédito no se aplicaba a gastos en personal ni a
la ejecución anual de obras y servicios públicos.
El nuevo sistema, según la ley 24.156, no contiene una regula­
ción semejante.
Conforme expresa el arto 37 de la ley últimamente mencionada,
"la reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efec­
tuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resultan
necesarias durante su ejecución. Quedarán reservados al Congreso
nacional las decisiones que afecten al monto total del presupuesto y al
monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impli­
quen incrementar los gastos comentes en detrimento de los gastos de
capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cam­
bio en la distribución de las finalidades".
A su vez, la reglamentación mediante decreto 2666/92 completa
la disposición preceptuando: "Al decretarse la distribución administra­
tiva del presupuesto de gastos, el Poder Ejecutivo nacional, establecerá
los alcances y mecanismos para llevar a cabo las modificaciones al
Presupuesto General, dentro de los límites que la ley señala.
"Las solicitudes de modificaciones al Presupu~~to General de la
Administración nacional deberán ser presentadas ante la Oficina Na­
cional de Presupuesto, mediante la remisión del proyecto de acto admi­
nistrativo que corresponda, acompañado de la respectiva justificación
y de acuerdo a las normas e instrucciones que dicha Oficina Nacional
establezca
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 425
"Para los casos en que las modificaciones se aprueben a nivel de
las propias jurisdicciones y entidades el decreto que establezca la dis­
tnbución administrativa deberá fijar los plazos y las formas para la
comunicación, a la Oficina Nacional de Presupuesto, de los ajustes
operados".
Destaquemos, por último, que, mediante una disposición que,
bien usada, resulta indispensable, el PEN puede disponer autorizacio­
nes para gastos no incluídos en el presupuesto, para atender el socorro
inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones,
terremotos u otros casos de fuerza mayor.
Pero, también aquí, la ley toma sus recaudos al establecer que
"estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congrilso nacional
en el mismo acto que las disponga, acompañando los elementos de jui­
cio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las situaciones
que las motivaron dentro de las previsiones ordinarias o con saldos
disponibles en rubros presupuestarios imputables. Las autorizaciones
así dispuestas se incorpararán al presupuesto general"
8. EJECUCIÓN DEL PROYECTO.
Habiendo examinado la etapa de la preparación, así como la de
aprobación y promulgación, toca ahora referirnos a la aplicación
concreta de lo decidido en la ley de presupuesto y los controles perti­
nentes destinados a establecer si dicha aplicación se ajustó a la norma­
tiva sancionada.
La ejecución del presupuesto, en sentido amplio, consiste en
un conjunto de operacioJlel!! o actos reglamentaJu/!$, (in", t:­
nen como OOjl:iLO recaudar los distintos recursos públicos y
realizar las erogaciones o inversiones previstas en aquél.
Conforme a este concepto, la ejecución del presupuesto, básica­
mente, comprendería dos tipos de operaciones distintas: por una parte,
las relacionadas con la recaudación de los recursos públicos y, por la
otra, las vinculadas a la realización de los gastos públicos. En la prác­
tica fmanciera, sin embargo, la ejecución del presupuesto no siempre
comprende aquellas dos operaciones, sino tan sólo las vinculadas con
los gastos. Ello es así porque, en algunos casos, la ley anual de presu­
puesto no contiene normas tributarias, ni autoriza su recaudación sólo
durante el pertinente año financiero.
En consecuencia, para esos últimos casos y en sentido estrictlo, la
ejecución de la ley de presupuesto sólo estriba en una serie de actos
estatuídos para la realización de los gastos públicos por ella autori­
zados. I
J
426 HÉCTOR B. VILLEGAS
...
Este concepto es el aplicable a nuestro régimen legal. Por ello,
nuestra doctrina nacional identifica la ejecución del presupuesto con
las operaciones que hacen al procedimiento de realización de gastos
públicos y que analizaremos a continuación.
9. EJECUCIÓN EN MATERIA DE GASTOS.
Las etapas de la ejecución en esta materia, conforme al regimen
legal vigente (ley 24.156), son las siguientes:
- Distribución administrativa del presupuesto de gastos.
- Compromiso.
- Devengamiento.
-Pago.
10. DISTRIBUCIÓN ADMINISTRATIVA DELPREStlPUESTO DE GASTOS.
Según la ley 24.156, en su arto 30, una vez promulgada la ley de
presupuesto general, el PEN deberá decretar la distribución adminis­
trativa de dicho instrumento.
Esta operación consiste en "la presentación desagregada hasta el
último nivel previsto en los clasificadores y categorías de programa­
ción utilizadas, de los créditos y realizaciones contenidas en la ley de
presupuesto general. El dictado de este instrumento normativo impli­
cará el ejercicio de la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para
decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los
recursos necesarios para su financiamiento".
Esta norma mantiene una refonna trascendeDte en la gestión
presupuestaria que ya había sido prevista en la anterior ley de contabi­
lidad (decreto-ley 23.354/56).
Ello es así porque, según el antiguo régimen de la ley 12.961, los
fondos quedaban a disposición del Poder Ejecutivo y sólo podían ser
entregados a los acreedores del Estado o a los agentes de la administra­
ción mediante orden escritadel presidente dela Nación, refrendada
por el ministro respectivo (art. 32, ley 12.961),10 cual significaba un
largo trámite para cada caso particular. Con ei sistemaactualmente
les
vigente, en cambio, el Poder E;:iecutivo decreta la distribución adminis­
trativa del presupuesto de gastos en una sola oportunidad, a partir de
la cual los créditos o fondos pasan a disponibilidad de las jurisdiccio­
nes y demás entidades, simplificándose el mecanismo de pago a los
terceros.
El nuevo régimen importa una utilización del concepto depresu.
puesto funcional, que descentraliza las funciones de realización de
427
MANuAL DE FINANZAS PúBLICAS
., . 'r1es la ma­
r
aquel y Jerarquiza a los agentes administrativos, al confetl estos
y?r re~p~;tsabilidad en la adecuada utilización d~ ~ondos residente
a su
dlSPOslclon, y PODe fin a la ficción de la responsablhdad de ~ estar en
de la N ación, que en la moderna organización estatal no pue ~tJllativa
los detalles de ejeCUción del presupuesto. No obstante, es~ n rsalidad
no implica en modo alguno apartarse del principio de uJllve
(ley 24.156, arto 12).
11. EL COMPRoMISo.
. de servicios
Una vez puestos los fondos a disposición de los Jefes cabO las
administrativos, éstos se hallan en condiciones de lIevar.:ar el gas­
ero~aciones previstas en el presupuesto, pero, antes de reah
to, este debe comprometerse. el gasto
El "comprOmiso" es el acto por el cual se afecta Es una
al crédito pertinente autorizado por el presupues to inIDo­
~~dida
hzar d~ orden interno administrativo que produce. ~l efec~gra fin,:s
de
v: el Importe respectivo, a fin de que no pueda ~tihzarsellde Butoh ­
diversos de los previstos en el presupuesto. La doctnnahabl coJIlpro­
ll1i~ción (Ingrosso) o de autoembargo (Bielsa), ya que, un8 ;;d
me~do el gasto, los fondos quedan imputados a él, ~n prob ;:rJlportan­
ón
para
e~ ejecutor de darles otro destino. El compromiso tiene gran Jos gastos
Cla en los presupuestos de competencia ya que basta que l cual el
estén en esta etapa para que sean imputados al ejerciciO en eBteriali­
compromiso se produce Con prescindencia de la fecha de sU :tJl
zación.' tl'ene el
Conforme al régimen de la ley 24.156, el comproIIU'soestarlO. •
significado de utilización definitiva del crédito presuptJ ~resa:
. Aunque con otra terminolOgía, el arto 31 de la ley citadaeSUpues­
"Se considera gastado un crédito, y por lo tanto ejecutado el pr 1 de"~­
to de dicho concepto, cuando queda afectado definitiv~~te Bprocedí­
g~rse un gasto. La reglamentación establecerá los cnteno~ 1 órgano
mlentospara la aplicación de este artículo y correspondera a 1tua y
rector del sistema la regulación de los demás aspectos conCeP
operativos que garanticen su plena vigencia". . da por el
La reglamentación de la ley recién mencionada, reabza el coJIl­
decreto 2666/92, ordena que, en materia de ejecución de gastoS,
promiso significa diversas circunstancias, a saber: ré lugar,
a) el origen de una relación jurídica con terceros, que daelar una
en el futuro, a una eventual salida de fondos, sea para cane
deuda o para su inversión en un objeto detenninado;

428 HÉCTOR B. VILLEGAS
b) la aprobación, por parte de un funcionario competente, de la
1
I
I
aplicación de recursos por un concepto e importe determinados y de
la tramitación administrativa cumplida;
e) la afectación preventiva del crédito presupuestario que corres­
ponda, ~ razón de un concepto y rebajando su importe del saldo dispo­
nible;
el) la identificación de la persona ñsica o jurídica con la cual se
establece la relación que da origen al compromiso, así como la especie y
cantidad de los bienes o servicios a recibir o, en su caso, el carácter de
los gastos sin contraprestación..
También aporta el decreto 2666/92 las notas características de lo
que la ley 24.156, en su arto 31, considera un gasto devengado, y dice
que el concepto implica:
a) una modificación cualitativa y cuantitativa en la composición
del patrimonio de la respectiva jurisdicción o entidad, originada por
transacciones con incidencia económica o financiera;
b) el surgimiento de una obligación de pago por la recep­
ción de conformidad de bienes o servicios oportunamente contratados o
por haberse cumplido con los requisitos administrativos dispuestos para
los casos de gastos sin contraprestación;
e) la liquidación del gasto y la simultánea emisión de la respecti­
va orden de pago dentro de los tres días hábiles del cumplimiento de lo
previsto en el numeral anterior;
el) la afectación definitiva de los créditos presupuestarios corres­
pondientes.
Establece también el decreto 2666/92 que, para evitar costos
operativos innecesarios y mejorar la eficiencia en el uso de los recur­
sos, la Secretaría de Hacienda debe dictar normas técnicas para
que las jurisdicciones y entidades tengan reservas internas destinadas
a hacer frente al período que demore la tramitación previa a la
fortnalización de los compromisos.
Se dispone, asimismo, por el reglamento que la Secretaría de
Hacienda deimirá, para cada inciso, partida principal y partida par­
. cial, los criterios para el registro de las difer~tes etapas de ejecución
del gasto y la descripción de la documentación básica que deberá res­
paldar cada un&; de las operaciones de registro.
Con base en los criterios determinados en el presente artículo, la
Contaduría General de la Nación iJjará los procedimientos y elaborará
los manuales necesarios para que las jurisdicciones y entidades lleven
los registros de ejecución de recursos y gastos.
Según se puede ver, la ley (art. 32) exige que las jurisdicciones y
entidades lleven registros de ejecución presupuestaria en las con­
diciones que indique la reglamentación. Pero la ley da el ~tapié iní­
~
)
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 429
cíal en cuanto a requisitos formales al preceptuar que, "como mínimo
deberán registrarse la liquidación o el momento en que se devenguen
los recursos y su recaudación efectiva y, en materia de presupuesto de
gastos, además del momento devengado, según lo establece el artículo
precedente, las etapas de compromiso y del pago. El registro del com­
promiso se utilizará como mecanismo para afectar preventivamente la
disponibilidad de los créditos presupuestarios, y el del pago, para refle­
jar la cancelación de las obligaciones asumidas".
En una cláusula de ordenamiento indispensable, la ley prohíbe
adquirir compromisos para los cuales no hay saldos de créditos dispo­
nibles, así como también disponer de los créd~tos para una finalidad
distinta de la prevista (art. 33).
A su vez, la ley 24.156 prescribe que los órganos de los tres pode­
res del Estado determinarán, para cada uno de ellos, los límites cuan­
titativos y cualitativos mediante los cuales podrán contraer compromi­
sos por sí, o por la competencia específica que asignep, al efecto, a los
funcionarios de sus dependencias. La competencia así asignada será
indelegable.
Este último dispositivo es complementado por la reglamentación
que efectuó el decreto 2666/92, la cual establece los montos y las jerar­
quías de los funcionarios que podrán realizar los gastos.
12. EL DEVENGAMIENTO.
Conforme vimos al tratar el compromiso, el art. 31 de la ley esta­
blece el concepto de gasto devengado, concepto éste que ha sido com­
pletado por el decreto 2666/92, según el cual un gasto devengado impli­
ca, entre otras cosas, la liquidación delgast.o y la simultánea emu>iÓtl
de la respectiva ol'd.,.,! .:,;:; vago, la cual debe efectivizarse dentro de los
tres días hábíies del cumplimiento de la recepción de conformidad de
los bienes o servicios oportunamente contratados, o de los requisitos
administrativos dispuestos para los gastos sin contraprestación. Asi­
mismo, implica la afectación definitiva de los créditos presupuestarios
correspondientes.
Se debe tener especialmente en cuenta que, según el arto 41 de la
ley 24.156, con posterioridad al 31 de diciembre de cada año no podrán
ser asumidos compromisos ni devengados gastos con cargo al ejercicio
que se cierra en esa fecha. El artículo siguiente establece que los gas­
tos devengados y no pagados al31 de diciembre de cada año cancelarán
durante el ejercicio siguiente. con cargo a las disJ\onibilidades en caja y
bancos existentes a la fecha señalada; en cuanto a los gastos compro­
metidos y no devengados al 31 de diciembre, éstos se efectuarán auto­
430 .... HÉcTOR B. VILLEGAS
máticamente en el ejercicio siguiente, imputándolos a los créditos dis­
ponibles para ese ejercicio.
En lo que hace a la liquidación propiamente dicha, corresponde
dejar en claro que la erogación, que fue calculada aproximadamente a
los efectos del compromiso, se hace concreta y fija mediante la liquida­
ción, es decir J se constituye en deuda "líquida". Por supuesto que en
ciertos casos la liquidez ya existe en el momento del compromiso, pero
en gran número de situaciones el importe exacto sólo puede ser deter­
minado con posterioridad a esa operación, una vez cumplidas las pres­
taciones o realizados los servicios.
También hace al caso la disposición del arto 35 que delega en la
reglamentación la competencia para ordenar pagos y efectuar desem­
bolsos, así como las habilitaciones para pagar que no estén expresa­
mente establecidas en la ley 24.156.
La reglamentación por decreto 2666/92 estableció al respecto (art.
9.1) que toda salida de fondos del Tesoro requiere ser formalizada me­
diante una orden de pago, la cual será emitida por el servicio adminis­
trativo financiero competente, con la información que detalla dicho
artículo. Es posible iniciar la tramitación administrativa de un gasto
con antelación a la iniciación del ejercicio al que será atribuído o impu­
tado, siempre que el respectivo crédito esté previsto en el proyecto de
ley de presupuesto, y sin que la aplicación de este procedimiento impli­
que el inicio de relaciones jurídicas con terceros, ni salidas de fondos
del Tesoro hasta tanto dicha ley presupuestaria resulte aprobada (art.
11 del reglamento por decreto 2666/92 al arto 35 de la ley 24.156).
Los hbramientos pueden ser de pago directo a terceros o de entre­
ga de fondos a los propios libradores, para que realicen el pago por
intermedio de los servicios administrativos. Caducan al año de su en­
trada en la Tesorería General, pero los acreedores afectados pueden
reclamar la apertura de un nuevo crédito si sus derechos no se hubieren
extinguido por prescripción.
13. EL PAGO.
Como ya hemos podido apreciar mediante el análisis de las eta­
pas anteriores, la ley no hace una separación tajante entre las etapás
del devengamiento yel pago. De allí que el arto 35 de la ley 24.156, que
ya vimos en su momento, y especialmente su reglamento por decreto
2666/92, establecen las características de la orden de pago y la compe­
tencia para librarla.
Como dice Giuliani Fonrouge, el pago no es únicamente laopera­
ción material de entrega del dinero, sino también unaoperaci6njurí­
dica, ya que el Tesoro no es ejecutor ciego de la orden de pago, sino un
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 431
~; controlador de la "regularidad jurídica" del libramiento, que compro­
mete su responsabilidad (autor y ob. cits., t. 1, p. 274, 6! ed.).
La Tesorería General de la Nación es el órgano rector del
sistema de tesotería instaurado por la ley 24.156 y regulado en el título
IV. Depende directamente del órgano coordinador de los distintos siste­
mas, que, por el arto 6 de la mencionada ley y el decreto 2666/92, es la
Secretaría de Hacienda. La Tesorería General coordina el funciona­
miento de todas las unidades o servicios de tesorería que operan en el
sector público nacional, dictando las normas y procedimientos condu­
centes para ello (art. 73, ley 24.156). En cada jurisdicción y entidad de
la Administración nacional funciona una tesorería central, que reúne
la recaudación de las distintas cajas, recibe los fondos puestos a su
disposiCión, y hace efectivos los pagos que ordene el respectivo servicio
administrativo (art. 77, ley 24.156). Las embajadas, legaciones y con­
sulados son agentes naturales de la Tesorería General de la Nación en
el exterior, actuando como agentes receptores de fondos y pagadores,
de acuerdo con las instrucciones que dicte la Tesorería General de la
Nación (art. 79, ley cit.).
Por otra parte, el órgano central de los sistemas de administra­
ción financiera instituirá un sistema de caja única o de fondo unifica­
do, según 10 estime pertinente, que le permita disponer de las existen­
cias de caja de las jurisdicciones y entidades de la administración
nacional, en el porcentaje que establezca el reglamento de la ley.
14. EJECUCIÓN EN MATERIA DE RECUBSOB.
La diversidad de recursos del Estado, y su distinto régimen de
percepción, hace que los procedimientos de ejecución en esta materia
C{lrezcan de la uniformidad de procedimientos que rigen en relación
con los gastos, no siendo del caso estudiar en esta oportunidad el régi­
men jurídico de determinación y recaudación de los diversos ingresos
estatales. . .
Solamente nos referiremos al sistema de contabiJización de re­
cursos-que es uniforme en todo 10 que hace a la dinámica presupues­
taria.
. Hemos visto las importantes funciones de la Tesorería Gene­
ral de la Nación. A este organismo le toca la función de centralizar la
recaudación de los recursos de la Administración central y distribuírlos
en las tesorerías jurisdiccionales para que éstas efectúen los pagos de
las obligaciones generadas (art 74, inc. e, de la ley 24.156). Los fondos
que administren las jurisdicciones y entidades de la Administración
pública nacional deberán ser depositados en cuentas del servicio han­
,.:;~
 r
432 HÉcTOR B. VILLEGAS
cario a la orden conjunta deljefe de servicio administrativo y del teso­
rero o funcionario que lo suplante o haga sus veces (art. 78, ley 24.156).
Interviene también la ley para regular el sistema a regir en ma­
teria de sumas incobrables, las que así podrán ser declaradas por el
Poder Ejecutivo nacional o por los funcionarios que determine la regla­
mentación, agotados que fueran los medios para lograr su cobro. Se­
gún dicha norma, la declaración de incobrabilidad no implica la extin­
ción de los derechos del Estado (sujetos a la regla de prescripción que
corresponda), ni de la responsabilidad en que pudiera incurrir el fun­
cionario o empleado recaudador o cobrador, si la situación le pudiera
ser imputable. Es decir, que el crédito del Estado puede ser eliminado
de las cuentas presupuestarias, sin que ello afecte su permanencia
sustancial y su cobrabilidad con relación a los terceros deudores (art.
40, ley 24.156).
15. CoNTROL DEL PRESUPUESTO.
El control de la ejecución del presupuesto tiene principalmente
una finalidad técnico-legal, vinculada a la comprobación sistemática
de la regularidad de cumplimiento de los actos de gestión yel adecuado
manejo de los fondos públicos.
Dentro de dicha fmalidad están contemplados distintos rubros
atinentes a la observación sobre el cumplimiento de las pautas estable­
cidas en el tercer párrafo del inc. 2 del arto 75 de la Constitución nacio­
nal, las cuales debieron haberse incluído en el programa general de
gobierno y plan de inversiones públicas, conforme 10 exigido por el arto
75, inc. 8, de la Constitución nacional También serán objeto de control
el costo y la eficiencia de los organismos oficiales y su adecuación al
programa general antes indicado.
Existen dos sistemas principales de control en los diversos paí­
ses: el legislativo o tipo inglés, yeljurisdiccional o tipo francés, aun­
que estas expresiones no deben tomarse en términos absolutos, por
cuanto ambos presentan características variadas. A éstos se agregaba
un tercer sistema, practicado en la desaparecida Unión Soviética, en
la cual existía un control de tipo partidario practicado por el Partido
Comunista
a) Sistema legislativo. En Inglaterra, el control del presupuesto
es realizado directamente por el Parlamento, pero ello es sólo en prin­
cipio, ya que la complejidad de tareas obliga en la práctica a delegar la
función en otros organismos.
b) Sistema jurisdiccional. El sistema francés se basa en una
"Corte de Cuentas", tribunal independiente del Poder Ejecutivo, con
funciones jurisdiccionales. Además existen organismos administrati­
MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 433
vos que practican el control interno, Ysubsiste el control final ejercido
por el Parlamento.
El régimen de control que rigió con anterioridad en nuestro país
(decreto-ley 23.354/56) implicó modificaciones significativas respecto
de sistemas anteriores, al crear el Tribunal de Cuentas de la Nación y
al separar de manera tajante el control interno y el control exter­
no de la actividad presupuestaria
Refiriéndose al sistema nacional (ya que en las provincias hay
distintos métodos, especialmente en aquellas que mantuvieron los tri­
bunales de cuentas), digamos que el régimen actual está regulado por
la ley 24.156, y lo que salta a primera vista es la supresión de dicho
organismo. Hubo un procedimiento muy desagradable que precipitó
esta medida. Si bien el Tribunal de Cuentas no tenía status constitu­
cional, la intención al instituírlo fue crear un órgano con absoluta in­
dependencia funcional respecto al Ejecutivo Y que teóricamente res­
pondía de sus actos ante el Congreso.
Esta construcción se vino abajo estrepitosamente cuando el PEN
(que era el órgano controlado) removió de sus cargos a los miembros
del Tribunal de Cuentas (que supuestamente era el organismo que
controlaba al primero). '
r
En lo sucesivo, las cosas no serán tan fáciles para el órgano obje­
to de control, porque la tarea de fiscalización externa del sector público
en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos
será atribución legislativa ejercitada mediante la actuación y dictáme­
nes de la Auditoría General de la Nación. Así lo dispone, entre
otras cosas, el arto 85 de la Constitución nacional, dando al organismo
controlador el sustento constitucional del cual carecía el fenecido Tri­
bunal de Cuentas.
16. CoNTROL IN'l'EB'No.
De tal manera, el sistema argentino actual para el orden nacio­
nal, instituído por la ley 24.156, dispone un sistema de control inter­
no del PEN a cargo de un nuevo órgano denominado Sindicatura
General de la Nación (art. 96). Este organismo consiste en una enti­
dad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y finan­
ciera, dependiente del presidente de la Nación (art. 97).
Es materia de su competencia el control interno de las jurisdic­
ciones que componen el Poder Ejecutivo nacional y los organismos des­
centralizados Y empresas y sociedades del Estado que dependan de él,
sus métodos y procedimientos de trabajo, normas orientativas y' es­
tructura orgánica (art. 98, ley cit.). De tal mallera, el sistema de con­
trol interno queda conformado por la Sindicatura General de la Na­
..
434 HÉCTOR B. VILLEGAS
ción, órgano nonnati~o, de supervisión y coordinación, y por las unida­
des de auditoría interna que serán creadas en cada jurisdicción y en
las entidades que dependan del Poder Ejecutivo nacional. Estas uni­
dades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada
organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura
General.
A su vez, la ley se encarga de definir los puntos sobre los que
versa la tarea de auditoría interna, explicando que consiste en un exa­
men posterior de las actividades financieras y administrativas de las
entidades a las cuales hace referencia esta ley, realizada por los audito­
res integrantes de las unidades de auditoría interna. Las funciones y
actividades de los auditores internos deberán mantenerse desligadas
de las operaciones sujetas a su examen.
En cuanto a las funciones que, en general, competen a la Sin­
dicatura General de la Nación, están debidamente detalladas en el
arto 104 de la ley 24.156.
Este ente está a cargo de un funcionario denominado síndico
general de la Nación, que debe ser designado por el PEN y que de­
pende directamente del presidente de la Nación, con rango de secreta­
rio de la Presidencia de la Nación (art. 108).
Entre sus funciones, las más importantes son las de informar:
a) al presidente de la Nación, sobre la gestión financiera y
operativa de los organismos comprendidos dentro del ámbito de su com­
petencia;
b) a la Auditoría General de la Nación, sobre la gestión cumplida
por los entes bajo fiscalización de la sindicatura, sin pe1juicio de aten­
der consultas y requerimientos específicos formulados por el órgano
externo de control;
e) a la opinión pública, en forma periódica.
Tales tareas fundamentales le son impuestas por el arto 107 de la
ley 24.156.
Entre las atribuciones y responsabilidades del síndico general de
la Nación, están algunas de suma trascendencia que describe el arto
112 de la ley recién citada, y entre ellas destacamos:
- representar legalmente a. la Sindicatura General de lá Nación,
personalmente o por delegación o mandato;
- organizar y reglamentar el funcionamiento interno de la Sin­
dicatura General en sus aspectos estructurales, funcionales y de ad­
ministración de personal, incluyendo el dictado y modificación de la
estructura orgánico-funcional y el estatuto del personal;
- designar personal con destino a la planta pennanente cuidando
que exista una equilibrada composición interdisciplinaria, así como
promover, aceptar renuncias, disponer cesantías, exoneraciones y otras
MANUAL DE FINANZAS PÚB!ICAS 435
sanciones disciplinarias con arreglo al régimen legal vigente y al esta­
tuto que, en consecuencia, se dicte;
- efectuar contrataciones de personal para la realización de tra­
bajos específicos, estacionales o extraordinarios que no puedan ser rea­
lizados por su planta pennanente, fljando las condiciones de trabajo y
su retribución;
- elevar anualmente a la consideración de la Presidencia de la
Nación el plan de acción y presupuesto de gastos para su posterior
incorporación al proyecto de ley de presupuesto general;
- administrar su presupuesto, resolviendo y aprobando los gas­
tos del organismo, pudiendo redistribuír los créditos, sin alterar el monto
total asignado;
-licitar, adjudicar y contratar suministros y servicios profesio­
nales; adquirir, vender, permutar, trasferir y locar bienes muebles e
inmuebles para el uso de sus oficinas y disponer de ellos conforme las
necesidades del servicio, pudiendo aceptar donaciones con o sin cargo;
- infonnar a la Auditoría General de la N ación de actos o conduc­
tas que impliquen irregularidades, de las que tuviere conocimiento en
el ejercicio de sus funciones.
Por último, digamos que la Sindicatura General de la Nación
convendrá, con las jurisdicciones y entidades que en virtud de lo dis­
puesto en esta ley queden alcanzadas por su ámbito de competencia, la
oportunidad y modalidades de la puesta en práctica del sistema instituído
en esta ley (art. 115, ley 24.156).
17. CoNTBOLEXTERNO.
De acuerdo con el sistema legal anterior, confonnado por la lla­
mada "Ley de Contabilidad" (decreto-ley 23.354/56), se dio vida al Tri­
bunal de Cuentas de la Nación, que continúa vigente en varias provin­
cias, incluso con status constitucional. La función básica de este
organismo consistía en analizar los actos administrativos de carácter
financiero, observándolos dentro de Jos sesenta días de su conocimien­
to cuando contrariaban o violaban disposiciones legales o reglamenta­
rias. En caso defolmularse observación, se comunicaba al organismo
de origen y se suspendía el cumplimiento de] acto objetado. Sin embar­
go, el presidente de la Nación podía insistir en el acto, bajo su exclusi­
va responsabilidad, en cuyo caso el acto impugnado se ttiecutaba, y el
Tribunal de Cuentas (en épocas de normalidad constitucional) debía
comunicar inmediatamente al Congreso su observación y la insisten­
cia del Ejecutivo, acompañando copia de los antecedentes del caso.
Se puede advertir que el control que ejercía el Tribunal de Cuen­
tas versaba sobre la legalidad de los actos, desde el punto de vista tanto
 436 HÉCTOR B. VILLEGAS
formal como sustancial. El citado organismo, sin embargo, debía limi­
tarse a examinar si los actos eran acordes con las disposiciones legales
o reglamentarias vigentes, sin poder entrar en el análisis de la política
financiera del gobierno.
También estaba a cargo del Tribunal de Cuentas un control
jurisdiccional que llevaba a cabo mediante dos acciones denomina­
dasjuicio de cuentas y juicio de responsabilidad.
El actual régimen de control externo de la AdministraciÓn públi­
ca fue sustancialmente modificado al suprimirse el Tribunal de Cuen­
tas y crearse por ley 24.156 la Auditoría General de la Nación,
órgano éste que adquirió entidad constitucional mediante la reforma
constitucional de 1994.
La Auditoría General de la Nación fue creada como ente de
control externo del sector público nacional, dependiente del Con­
greso nacional. Este organismo es una entidad con personería jurídica
propia, independencia funcional e independencia rmanciera.
Su carácter parlamentario se refuerza porque su estructura oro
gánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y
sus reglas básicas de funcionamiento serán establecidas por resolu­
ciones conjuntas de las comisiones parlamentarias Mixta Revisora de
Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congre­
so de la Nación, por vez primera.
Las modificaciones posteriores serán propuestas por la Auditoría
a las referidas comisiones y aprobadas por éstas. Su patrimonio esta­
rá compuesto por todos los bienes que le asigne el Estado nacional,
por aquellos que hayan pertenecido o correspondido por todo concep­
to al Tribunal de Cuentas de la Nación y por aquellos que le sean
trasferidos por cualquier causa jurídica (art. 116, ley 24.156).
Es visible la diferencia entre el anterior sistema, que seguía el
estilo francés, que era de tipo jurisdiccional, y el actual régimen de
control externo de tipo legislativo, al igual que en Inglaterra, aunque
con las notorias diferencias que imponen los disímiles sistemas de go­
bierno.
Este carácter legislativo del ente, ya contemplado por los arts.
116 y ss. de la ley 24.156, fue convalidado por la Constitución nacional,
la cual, al respecto, dice en el arto 85 que el control externo del sector
público nacional, "en sus aspectos patrimoniales, económicos, finan­
cieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo".
El texto constitucional anterior a la reforma no establecía expresa­
mente tal atribución, pero ésta surgía, implícitamente, como deriva­
ción de la cuenta de inversión. La norma constitucional establece aho­
ra que "el examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño
y situación general de la Administración pública estarán sustentados
"'-:=..~----
MANuAL DE FINANZAS PÚBLICAS 437
en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación", y que ella
tendrá a cargo "el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la
actividad de la Administración pública centralizada y descentralizada,
cualquiera que fuera su modalidad de organización, y demás funciones
que la ley le otorgue", y asimismo tendrá intervención en forma nece­
saria "en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percep­
ción e inversión de los fondos públicos".
El art. 117 de la ley 24.156 establece, entre otras funciones, que
el organismo creado tendrá que dictaminar sobre los estados contables
financieros de las empresas y"Sociedades del Estado, los entes regula­
dores de servicios públicos, los entes privados adjudicatarios deproca­
sos de privatización (en cuanto a las obligaciones provenientes de los
respectivos contratos) y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Ai­
res. No obstante, entendemos que esta última facultad há cesado ante
el art. 129 de la Constitución nacional, que crea para la ciudad mencio­
nada un gobierno autónomo, que, como tal, debe legislar sobre sus
sistemas de control interno y externo.
Desaparecido el Tribunal de Cuentas, que juzgaba las cuestiones
atinentes a la responsabilidad, el punto está tratado ahora, en forma
.¡
muy sucinta, por los arts. 130 y 131 de la ley 24.156.
El art. 130 señala que toda persona física que se desempeñe en
las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría
General de la N ación debe responder por los daños económicos que por
su dolo, culpa o negligencia ocasione en el ejercicio de sus funciones a
los entes mencionados, siempre que no se encuentre comprendida en
los regímenes especiales de responsabilidad patrimonial. El arto 131
establece que la acción para hacer efectiva esta responsabilidad pres­
cribe en los plazos fijados por el Código Civil, contados desde el momen­
to de la comisión del hecho generador del daño o, producido éste, si es
posterior, cualquiera sea el régimen de responsabilidad patrimonial
aplicable a estas personas.
18. CoNTROL PARLAMENTARIo.
El arto 75, mc. 8, de la Constitución nacional otorga al Congreso
de la Nación la enorme facultad, no siempre bien ejercida en nuestro
país, de "aprobar o desechar la cuenta de inversión".
Este dispositivo se conecta íntimamente con el art. 85 de la carta
magna, que ya vimos que establece que el control externo del sector
público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financie­
ros y operativos será atribución propia del Congreso, debiendo su exa­
men y opinión estar sustentados en los dictáp1enes de la Auditoría
General de la Nación. Si bien nada dice en cuanto al momento de exa­
 438 HÉCTOR B. VILLEGAS MANUAL DE FINANZAS PÚBLICAS 439
l

men, del último párr@Ío del arto 85 de la Constitución ke desprende que Con estos elementos e incluso comentarios valorativos, el Con­
el control es amplio, abarcando el aspecto posterior de la gestión, o greso Nacional contará con los elementos suficientes para ejercer la
concomitante con ella, en cuanto a observar e informar al Congreso función de "aprobar o desechar la cuenta de inversi6n".
en los actos de larga duración en el tiempo, sin tener que esperar al Es de esperar que en el futuro se lleve a cabo esta obligación
cierre del ejercicio o al examen de las cuentas públicas. parlamentaria con el máximo de estrictez. Pero no basta con que se
Los actualizadores de Giuliani Fonrouge sostienen que esta in­ cumpla el mandato constitucional y se examine hasta el último detalle
terpretación a favor del control preventivo del órgano constitucional "la cuenta de inversión".
legislativo está conteste con las opiniones de los constituyentes en el Es necesario también que el Congreso otorgue amplia y
debate de la Convención Constituyente sobre la Auditoría General de la didáctica publicidad a su análisis para que la población en su
Nación (autor y ob. cits., t. 1, pS. 304 y 305, 61 edJ. conjunto se entere de cómo se obtuvieron y gastaron los dine­
ros públicos en el período fenecido.
Ese conocimiento de si se cumplió o no lo que se prometió, al
19. EL EXAMEN DE LA CUENTA DE INVERSIÓN SEGÚN LA LEY 24.156. menos en un año, será el argumento principal para que los gobernan­
tes, presentes o futuros, pertenecientes a las diversas alineaciones po­
El órgano encargado de confeccionar la cuenta de inversión para líticas, soliciten el apoyo de la comunidad o, por el contrario, no se
que la exalnine el Congreso es la Contaduría General de la N ación (art. atrevan ni siquiera a mirar a los ojos a aquellos que les creyeron y les
91, inc. h, ley 24.156). otorgaron la confianza expresada en el voto, máxima expresión del po­
El arto 92 regula que dentro de los cuatro meses de concluído el der de los ciudadanos de un país democrático.
ejercicio financiero (hasta el 30 de abril) las entidades del sector públi­
co nacional, excluída la Administración central, deberán entregar a la
Contaduría General los estados contables financieros de su gestión
anterior. Paralelamente, el arto 43 regula que al cierre de las cuentas
del ejercicio los organismos responsables de la liquidación y captación
de r~rsos, como asimismo de gastos y pagos, deberán reunir la infor­
mHción, que, junto con el análisis de la correspondencia entre los gas­
tos y la producción de bienes y servicios que preparará la Oficina Na­
cional de Presupuesto, se centralizará en la Contaduría General de la
Nación a los fmes de la elaboración de la cuenta de inversión del ejer­
dcio.
El arto 95 establece que la cuenta de inversión deberá presentar­
se anualmente al Congreso Nacional antes del 30 de junio, conteniendo
como mínimo: a) los estados de ejecución del presupuesto de la Admi­
nistración nacional, a la fecha de cierre del ejercicio; b) los estados que
muestren los movimientos y situación del Tesoro de la Administración
central; e) el estado actualizado de la deuda pública interna, externa
'­ d.irecta e indirecta; d) los estados contable-financieros de la Adminis­
tración central; un informe que presente la gestión financiera consoli­
dada del sector público durante el ejercicio y muestre los respectivos
resultados operativos, económicos y financieros. En su último párrafo,
el arto 95 menciona que la cuenta de inversión contendrá comentarios
sobre: a) el grado de cumplimiento de los objetivos y metas previstos en
el presupuesto; b) el comportamiento de los costos y de los indicadores
de eficiencia de la producción pública, y c) la gestión financiera del
sector público nacional.

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