UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

DIVISIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO

ESPECIALIDAD EN DERECHO FINANCIERO

APUNTES DE
PRINCIPIOS E INSTITUCIONES FUNDAMENTALES DE DERECHO
FINANCIERO

Lic. Fernando Medina González

Semestre 2006-1 Agosto de 2005

1
 I. LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA

I.1.- Conceptos Generales en Relación con el Estado.-

El Estado es un hecho o realidad social de naturaleza política que tiene

como principal objetivo crear las condiciones propicias que permitan que los
individuos tengan acceso a los mejores niveles de bienestar personal en todos los
órdenes.

El Estado es también una forma suprema de organización social, frente al

cual existen o coexisten otras formas de organización social como son las
políticas, las religiosas o las sociales, de las que se distingue por la supremacía.

Para lograr sus fines el Estado requiere del poder, que se puede definir
como la posibilidad de imponer su voluntad a otros, con objeto de lograr que
modifiquen sus conductas. Se puede decir que el Estado es detentador del poder
porque ejerce el poder público y es además el destinatario del poder.

I.1.1.- Concepto y Elementos.- Se puede decir que el Estado está

integrado por un conjunto de individuos, pueblo o sociedad, que se asienta en un
territorio que le pertenece o le es propio, de manera permanente, que se
encuentra sujeta a un ordenamiento jurídico (normativo), creado, definido y
aplicado por un poder político soberano (ordenador o autoridad) y que tiene como
fin la obtención del “Bien Común”, constituyéndose en una institución con
personalidad jurídica.

De acuerdo con el concepto anterior, los principales elementos que integran

al Estado son:

a) Elemento Humano.- El primer elemento del Estado es el elemento

humano, que está integrado por la sociedad, es decir, por el pueblo o por los
gobernados que se sientes partes de una nación, entendida en un sentido
moderno, como el conjunto de individuos con un proyecto común, mas que como
un pasado común.

b) Territorio.- Es la porción física o zona geográfica donde el Estado ejerce

su supremacía o su soberanía.

c) Orden Jurídico.- Entendido como el conjunto de leyes que regulan la

convivencia social y que pueden ser aplicadas por el Estado en forma coercitiva.

d) Poder Público.- Equivale a la autoridad o a la soberanía, y se refiere a la

facultad del Estado como ordenador de la vida social.

2
 f) Personalidad Moral y Jurídica.- El Estado es considerado como un
centro de imputación normativa, con la posibilidad de ser sujeto de derechos y
obligaciones.

I.2.- El Estado de Derecho y las Funciones Esenciales del Estado.-

I.2.1.- Estado de Derecho.- Es el Estado cuyos órganos o individuos

miembros se encuentran regidos por el Derecho y sometidos al mismo. Alude a
aquél Estado cuyo poder y actividad están regulados y controlados por el Derecho,
y en este sentido, contrasta con todo poder arbitrario y se contrapone a cualquier
forma de Estado absoluto o totalitario.

I.2.2.- Funciones Esenciales del Estado.-

a) La Función Legislativa.- Se deposita en un Congreso General integrado

por dos Cámaras, la de Diputados y la de Senadores, y su función es el Acto
Legislativo.

b) La Función Administrativa.- Se deposita en el Presidente de la

República y su acto típico es el Acto Administrativo.

c) La Función Jurisdiccional.- Se deposita en la Suprema Corte de

Justicia de la Nación y en los Tribunales Colegiados y Unitarios de Distrito , y su
acto típico es la Sentencia.

I.3.- La Intervención del Estado en la Actividad Económica.-

Tal como se ha establecido en los párrafos precedentes, el objetivo central

del Estado es la obtención del “Bien Común”, que no es sino la creación de
condiciones sociales, económicas y políticas básicas, que permitan a los
individuos alcanzar determinados niveles mínimos de bienestar.

Sin embargo, el proceso de intervención del Estado en la actividad

económica no se inicia sino hasta fines del siglo XIX y principios del siglo XX, con
la corriente doctrinaria político-económica que se conoce con el nombre de
Socialismo, y que surge como una respuesta a las grandes desigualdades
causadas por el Liberalismo Económico.

Los partidarios del Socialismo sostenían como punto fundamental de sus

tesis y doctrinas que el Estado debería abandonar su actitud de simple espectador
en los fenómenos económicos, para tomar en sus manos los factores de la
producción, pues consideraban que sólo el Estado tenía el poder necesario para
garantizar una distribución equitativa de la riqueza y terminar con las injusticias
sociales originadas por el libre juego de la economía.

Se afirmaba que los principios en que se apoyaba el Liberalismo

Económico, debían ser sustituidos por normas dictadas por el Estado, quién en

3
todo momento debería planificar, organizar, dirigir y controlar los hechos
económicos que permitieran el logro de la paz social y el “Bien Común”.

De acuerdo con esta concepción, la intervención del Estado en la economía

surge como el instrumento por el cual el poder público penetra en el sistema
económico para corregir las contradicciones y crisis internas propiciadas por el
sistema económico liberal y con el fin de satisfacer las diversas clases de
necesidades sociales y de orden público de la colectividad.

I.4.- Fundamento Jurídico de la Rectoría Económica del Estado Mexicano.-.

I.4.1.- Constitución Política.- De conformidad con el artículo 25 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

“Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para

garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de
la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del
crecimiento económico y el empleo y una mas justa distribución del ingreso
y la riqueza, permita el libre ejercicio de la libertad de los individuos, grupos
y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución”.

En el segundo párrafo del mismo precepto se señala:

“El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad

económica nacional y llevará a cabo la regulación y fomento de las
actividades que demande el interés general en el marco de libertades que
otorga esta Constitución”.

El artículo 26 de nuestra Ley Suprema, instituye el Plan Nacional de

Desarrollo, al establecer que:

“El Estado organizará un sistema de planeación democrática del

desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad
al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización
política, social y cultural de la Nación”.

Al respecto, consideramos que este Plan no es mas que un programa a

través del cual se fijan las metas y los medios para alcanzar el desarrollo estable y
la distribución justa de la riqueza a la que alude la Constitución.

Por su parte, en su artículo 90, la Ley Suprema prevé una Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal que dictará el Congreso y que distribuirá los
negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las
Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos.

I.4.2.- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.- En el artículo

26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se establecen las

4
diversas dependencias que auxilian al Ejecutivo en el despacho de los asuntos
administrativos y en el artículo 31 del mismo ordenamiento, se señalan como
atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entre otras, las
siguientes:

“I. Proyectar y coordinar la planeación nacional del desarrollo y

elaborar, con la participación de los grupos sociales interesados, el Plan
nacional Correspondiente;”

“II. Proyectar y calcular los ingresos de la Federación, del

Departamento del Distrito Federal y de las entidades paraestatales,
considerando las necesidades del gasto público federal, la utilización
razonable del crédito público y la sanidad financiera de la administración
pública federal;”

“XIV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno federal y de la

administración pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la
disponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y políticas del
desarrollo nacional;”

“XV. Formular el programa de gasto público federal y el proyecto de

Presupuesto de Egresos de la Federación y presentarlo, junto con el del
Departamento del Distrito Federal, al presidente de la República;”

XVI. Evaluar y autorizar los programas de inversión pública de las

dependencias y entidades de la administración pública federal;”

I.5.- La Actividad Financiera del Estado.-

I.5.I.- La Actividad Financiera del Estado.- La actividad financiera pública

es la que el Estado lleva a cabo para determinar y recaudar sus ingresos,
administrar sus bienes y realizar el gasto público, y se ha definido como aquella
que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios necesarios para
los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y en
general a la satisfacción de sus propios fines.

La actividad financiera del Estado también se ha definido como la actividad

que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios necesarios para
los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y en
general a la realización e sus propios fines.

Para cumplir con esta tarea, el Estado requiere de ingresos que le permitan
allegarse los medios personales, materiales y jurídicos que necesita, lo que ha
motivado que uno de los sectores mas importantes de la actividad administrativa
sea la gestión de intereses económicos, la cual ha recibido el nombre de actividad
financiera pública o actividad financiera del Estado.

5
 I.5.2.- Supuestos de la Actividad Financiera del Estado.- Por lo tanto, la
actividad financiera del Estado, descansa en los siguientes supuestos:

a) El Estado tiene como objetivo central la obtención del denominado “Bien

Común”.

b) El “Bien Común” significa crear una serie de condiciones a fin de

satisfacer las necesidades individuales, colectivas y de carácter público que
requiere determinada sociedad.

c) El Estado requiere contar con los recursos económicos necesarios para

tal fin, para lo cual debe establecer un programa de gasto y determinar las fuentes
de ingresos, es decir, debe identificar necesidades y en función de ellas,
determinar fuentes de ingresos.

I.5.3- Etapas de la Actividad Financiera Pública.- De todo lo anterior, se

puede concluir en que es posible distinguir tres etapas en la actividad financiera
del Estado:

a) Obtención de Ingresos.- Los ingresos del estado se obtienen a través

de instituciones tanto de Derecho Privado, como la explotación de su propio
patrimonio (empresas industriales, renta de inmuebles, venta de bienes), como de
Derecho Público, como los diversos tipos e tributos, la contratación de empréstitos
o la emisión de bonos;

b) Administración.- Mediante la gestión o manejo de los ingresos

obtenidos y la explotación de sus propios bienes patrimoniales de carácter
permanente, y

c) Ejercicio del Gasto.- Que consiste en la realización de erogaciones

diversas como:

- La prestación de servicios públicos

- El sostenimiento de las funciones públicas
- Las demás que realizan los Estados modernos

I.5.4.- Intervención de los Poderes Públicos en la Actividad Financiera

Pública.-

a) Legislativo.- Aprueba los presupuestos tanto de ingresos como de

egresos y realiza un control en el ejercicio del gasto público.

b) Ejecutivo.- Recauda y aplica los recursos en los programas aprobados y

de conformidad con los criterios establecidos tanto en las leyes de ingresos como
en el presupuesto de egresos.

6
 c) Jurisdiccional.- Realiza el control de la legalidad fundamentalmente en
la obtención de ingresos.

I.5.6.- Aspectos de la Actividad Financiera Pública.- La actividad

financiera pública puede presentar aspectos económicos, políticos, jurídicos y
sociológicos.

a) Aspecto Económico.- La actividad económica del Estado reviste desde

luego un aspecto económico debido a los medios empleados, ya que ha de
ocuparse de la obtención e inversión de los recursos necesarios para el
cumplimiento de los fines que le son propios.

b) Aspecto Político.- También la actividad económica del Estado reviste un

aspecto político, derivado de la naturaleza del ente público que lo produce y de los
fines que persigue.

c) Aspecto Jurídico.- Por la forma en que actúa y se desenvuelve, la

actividad financiera que realiza el Estado, como el resto de la actividad
administrativa, se encuentra sometida al derecho positivo, razón por la cual, el
estudio de este aspecto pertenece al Derecho Financiero.

d) Aspecto Sociológico.- La actividad financiera del Estado tiene un

aspecto sociológico, por los elementos sociales que afecto, pues el régimen de los
tributos y de los gastos públicos ejerce una determinada influencia, más o menos
decisiva, sobre los grupos sociales que operan dentro del Estado.

I.6.- Las Leyes Financieras.-

a) Origen.- El poder Legislativo.

b) Obligatoriedad.- Obligan por igual a los particulares que a las

autoridades encargadas de aplicarlas.

c) Iniciativa.- Está prevista en el artículo 71 Constitucional y corresponde:

- Al Presidente de la República
- A los Diputados y Senadores del Congreso de la Unión
- A las Legislaturas de los Estados.

I.6.1.- Límites Espaciales.- Las leyes financieras y tributarias, como todas las
leyes, se aplican únicamente en el territorio sujeto a la soberanía del poder
Público que les da vida (Federales, Estatales, Municipales, D:F.).

I.6.2.- Requisitos para su Vigencia.- Como todas las leyes, las leyes Financieras
deben:

a) Ser aprobadas por el Congreso o por una sola de las Cámaras

7
 b) Deben ser promulgadas por el Ejecutivo (Art. 89, frac. I Constitucionales)

c) Publicadas en el Diario Oficial de la Federación

e) Refrendadas por el Secretario de Estado del ramo correspondiente (Art.

99 Constitucional y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).

I.6.3.- Marco Legal del Sistema Financiero Mexicano está integrado

principalmente por los siguientes ordenamientos jurídicos:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Plan Nacional de Desarrollo
Ley para Regular las Agrupaciones Financieras
Ley de Instituciones de Crédito
Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito
Ley del Banco de México
Reglamento Interior del Banco de México
Ley de Protección al Ahorro Bancario
Ley de las Sociedades de Ahorro para el Retiro
Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores
Ley Orgánica del Patronato del Ahorro Nacional
Ley del Mercado de Valores
Ley de Sociedades de Inversión
Reglamento General Interior de la Bolsa Mexicana de Valores
Circulares del Banco de México
Circulares de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores
Ley Federal de Instituciones de Fianzas
Ley de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros
Ley sobre el Contrato de Seguro

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 II. CONCEPTO DE DERECHO FINANCIERO

II.1.- Derecho Financiero Público y Privado.-

Tradicionalmente, en materia financiera encontramos dos campos distintos:

a) Uno relativo a las finanzas del Estado, que es denominado por la

mayoría de los autores como Derecho Financiero; y

b) Otro, consistente en el Derecho Bancario que estudia toda la

actividad bancaria.

En efecto, junto a los estudiosos que contemplan al Derecho Financiero

solamente como regulador de la actividad financiera del Estado, el Dr. Miguel
Acosta Romero sostiene que en el Sistema Bancario y Bursátil, es común referirse
a los términos “Legislación Financiera” y “Derecho Financiero”, también en el
sentido de las normas que regulan la actividad bancaria y bursátil.

II.1.1.- Acepciones del Término “Financiero”.- Agrega el maestro Acosta

Romero que por lo que se refiere al término “financiero”, éste deriva del término
francés “Financiero”, de “finances”, hacienda pública, que es un adjetivo relativo a
la hacienda pública, a las cuestiones bancarias y bursátiles o a los grandes
negocios mercantiles, de lo que resulta que el galicismo “financiero” se usa en dos
acepciones:

a) Relativo a la Hacienda Pública.- Como lo relativo a la hacienda pública,

a las finanzas públicas, a la actividad financiera del Estado y, en este sentido, de
acuerdo con Carlos M. Giuliani Fonrouge, se trata de una actividad que “...incluye
aspectos políticos, económicos, técnicos y jurídicos: de los tres primeros se ocupa
la ciencia de las finanzas; del último, el Derecho Financiero...” .

La ciencia de las finanzas se refiere a “los principios de la distribución de

los gastos públicos e indica las condiciones de sus aplicación; la política financiera
estudia los fines a perseguir y los medios para su obtención; el derecho financiero
expondría las normas jurídicas de las leyes que determinan la distribución de las
cargas públicas, con el objeto de indicar una exacta interpretación.”

b) Relativo a Finanzas Privadas.- Esta segunda acepción, está conectada

con el dinero, capital, crédito, negocios bancarios, bursátiles y las personas que
intervienen en estas actividades. En este sentido, se atribuye la denominación
“financiero” a materia vinculadas con las finanzas privadas (ingresos y egresos),
principalmente de los bancos y las casas de bola.

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 II.1.2.- El Derecho Financiero como Regulador de la Actividad
Financiera Privada.- En esta segunda acepción, el Derecho Financiero tiene
como finalidad el estudio de los aspectos jurídicos de las instituciones de crédito y
entonces se puede definir al Derecho Financiero, como el conjunto de las
legislaciones de las instituciones de crédito que regulan la creación, organización,
funcionamiento y operación de las entidades bancarias, así como los términos en
que intervienen las autoridades financieras y la protección de los intereses del
público.

De acuerdo con el jurista mencionado, dentro de este concepto también

podrían incluirse las legislaciones de seguros, fianzas, organizaciones y
actividades auxiliares del crédito, la Ley para Regular las Agrupaciones
Financieras, así como la recientemente promulgada Ley de Ahorro y Crédito
Popular, que formarían parte del Derecho Financiero.

En efecto, hoy en día existe un conjunto sistematizado de ordenamientos

legales que regulan no sólo la actividad bancaria, sino toda la actividad financiera
de todos los sujetos que en ella intervienen y que abarcan la intermediación en el
mercado de valores, los contratos de seguros y fianzas; las organizaciones y
actividades auxiliares del crédito, la agrupación de todos los intermediarios
referidos en grupos financieros, actividades que en conjunto comprenden el
sistema financiero.

De acuerdo con lo anterior, y partiendo de este concepción, las normas que

integran este campo del Derecho Financiero son las siguientes:

Derecho Bancario
Derecho Bursátil
Derecho de Seguros
Derecho de Fianzas
Derecho de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito
Derecho de Agrupaciones Financieras
Derecho de las Entidades de Ahorro y Crédito Popular

Por lo tanto, a cada uno de dichos conceptos podríamos definirlo como el

conjunto de normas jurídicas relativas a la constitución, funcionamiento y
operación de las entidades financieras respectivas, así como la intervención de las
autoridades y la protección de los intereses del público.

En base a todo lo anterior, se puede concluir en que, debido a la evolución

que ha tenido y sigue teniendo el sistema financiero en la economía de los países,
resulta evidente que junto a las normas que regulan la actividad financiera del
Estado, existe un conjunto de leyes especializadas que regulan el sistema
financiero y que tienen un ámbito material de valides bien definido y distinto a las
primeras.

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 A este respecto, Fernando Hegewisch1 sostiene que atribuir el nombre de
Derecho Financiero al conjunto de relaciones jurídicas que surgen del ejercicio de
la actividad económica del Estado, provoca confusión con la actividad financiera
no estatal, que está a cargo de los intermediarios financieros y en la que el Estado
únicamente regula, vigila e interviene para la protección de los intereses del
público.

Agrega que a esta actividad económica estatal es un acto administrativo

con fines patrimoniales y no financieros, que en todo caso forma parte del Derecho
Administrativo ya que regula las finanzas públicas o estatales, las que en estricto
sentido, no tienen que ver con el sistema financiero, por lo que se debería dejar el
término financiero a las a las relaciones, sujetos y actos que se dan e intervienen
en dicho sistema y que son regulados por un conjunto de normas que por su
objeto y materia les corresponde el nombre de Derecho Financiero

Por lo tanto, para Hegewisch, el Derecho Financiero es el conjunto de

normas jurídicas que tienen por objeto regular la actividad de los diversos entes
que intervienen en la intermediación financiera, las relaciones jurídicas que se
derivan de ésta y el objeto materia de las mismas. Todo lo cual conforma el
sistema financiero.

II.1.3.- El Derecho Financiero como Regulador de la Actividad

Económica del Estado.- Jorge Witker2 sostiene que cuando es el Estado o
cualquier otro poder público el que se hace cargo de la obtención y administración
de los recursos materiales necesarios para satisfacer las necesidades colectivas,
estaremos en el campo de las Finanzas Públicas, ya que éstas casi siempre se
refieren al manejo de las finanzas gubernamentales.

Por su parte, el Maestro Ernesto Flores Zavala 3, afirma que la ciencia de las
Finanzas Públicas tiene por objeto investigar las diversas maneras por las que el
Estado o cualquier otro poder público se procura la riquezas materiales necesarias
para su vida y su funcionamiento, así como la forma en que estas riquezas serán
utilizadas.

De esta definición se desprende que las Finanzas Públicas comprenden

dos partes fundamentales:

a) Percepción de los Ingresos.- La primera se refiere a las reglas que

norman la percepción de los ingresos del Estado o de cualquier otro poder público
(federación, entidades federativas o municipios), y
1
Hegewisch Díaz Infante, Fdernando.- Derecho Financiero Mexicano.- Editorial Porrúa.- México, 1999.-
Págs.1, 2 y.3.
2
Witker Jorge.- Introducción al Derecho Económico.- McGraw Hill – Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la UNAM.- 4ª Ed.- México, 1999.
3
Flores Zavala Ernesto.- Elementos de Finanzas Públicas Mexicanas.- Ed. Porrúa.- 33ª Ed. Actualizada.- Ed.
Porrúa.- México, 2000.

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 b) Ejercicio del Gasto.- La segunda, que se refiere a la aplicación correcta
por parte de dichos poderes públicos de tales ingresos.

En efecto, entre las diversas actividades que lleva a cabo el Estado para
cumplir sus objetivos, se encuentran las encaminadas a la realización de los
servicios públicos y a la satisfacción de necesidades generales.

En ese orden de ideas y en un sentido tradicional, es decir como regulador

de la actividad financiera del Estado, Pugliese 4 afirma que el Derecho Financiero
es la disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático del conjunto de normas
que reglamentan la recaudación, la gestión y la erogación de los medios
económicos que necesita el Estado y los entes públicos para el desarrollo de sus
actividades y el estudios de las relaciones jurídicas entre los poderes y los
órganos del Estado, entre los ciudadanos y entre los mismos ciudadanos, que
derivan de la aplicación de esas normas.

En este mismo sentido, Giuliani Fonrouge 5 lo define como el conjunto de

normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus diferentes
aspectos: órganos que la ejercen, medios en que se exterioriza, y contenido de las
relaciones que origina.

Para Francisco de la Garza6, el Derecho Financiero es el conjunto de

normas jurídicas que regulan la actividad financiera del estado en sus tres
momentos:

c) Establecimiento de tributos y obtención de recursos;

d) Gestión y manejo de sus bienes patrimoniales, y
e) Erogación de recursos para los gastos públicos.

Asimismo, y de acuerdo con el mismo autor, el Derecho Financiero regula

las relaciones jurídicas que, en el ejercicio de estas actividades, se establecen
entre los diversos órganos del Estado o entre dichos órganos y los particulares, ya
sean éstos deudores y acreedores del Estado.

II.4.-La División del Derecho Financiero.-

La mayoría de los autores han dividido el Derecho Financiero en tres ramas

o grupos que guardan cierta similitud con los tres momentos o fases en que se
divide la actividad financiera del Estado:

a) Derecho Fiscal.- Establecimiento de tributos y obtención de recursos;

b) Derecho Patrimonial.- Gestión y manejo de sus bienes patrimoniales, y
c) Derecho Presupuestario.- Erogación de recursos para los gastos públicos.
4
Pugliese, M.- Instituciones de Derecho Finenciero.- Pág. 19
5
Giuliani Fonrouge, Carlos M.- Derecho Financiero, n,14.
6
De la Garza, Sergio Francisco.- Derecho Financiero Mexicano.- Editorial Porrúa.- México, 2001.- Pág.17

12
 Antes de dar una definición de cada una de estas ramas del Derecho
Financiero, es necesario establecer la diferencia entre lo que debe entenderse por
materia financiera, materia fiscal y materia tributaria.

a) La Materia Financiera.- Por materia financiera se debe entender lo que

se refiere a los tres aspectos de la actividad financiera del Estado, es decir,
ingresos, gestión de bienes y recursos y erogación de los mismos.

b) La Materia Fiscal.- Aún cuando hay tesis de la Suprema Corte que

identifica lo fiscal con lo tributario, debe señalarse que el campo de lo fiscal
trasciende a lo tributario, pues la materia fiscal comprende todos los ingresos de
derecho privado y todos los demás que no son tributarios.

En efecto, la materia fiscal se refiere a todos los ingresos del Estado,

cualquiera que sea su naturaleza, por lo que dentro de este concepto, además de
los ingresos que percibe el Estado en sus actividades de Derecho Público, se
encuentran otros que no provienen de tales actividades, como los productos o
precios, o los que percibe por la explotación de sus bienes patrimoniales, o por los
rendimientos de las empresas paraestatales.

c) La Materia Tributaria.- En cambio, la materia tributaria, se refiere a los

ingresos que percibe el Estado en sus actividades de Derecho Público, como son
los impuestos, derechos y tasas o contribuciones especiales.

En base los anteriores, es posible dar una definición de cada una de las
ramas del Derecho Financiero que antes se mencionan, de acuerdo con la materia
que regulan.

II.4.1.- Obtención de Recursos y Establecimiento de Tributos.- Por lo

que se refiere a la obtención de recursos y al establecimiento de tributos, se divide
en:

a) Derecho Fiscal
b) Derecho Tributario, y
c) Derecho de la Deuda Pública.

a) Derecho Fiscal.- Es el conjunto de normas jurídicas que regulan la

obtención de la totalidad de los ingresos del Estado, cualquiera que sea su
naturaleza, por lo que dentro de este concepto, además de los ingresos que
percibe el Estado en sus actividades de Derecho Público, se encuentran otros que
no provienen de tales actividades, sino que son de Derecho Privado y no
tributarios, como pueden ser los productos o precios, o los que percibe por la
explotación de sus bienes patrimoniales, o por los rendimientos de las empresas
paraestatales.

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 b) Derecho Tributario.- Es el conjunto de normas jurídicas que se refieren
al establecimiento de los tributos entendidos éstos como los impuestos, derechos
y tasas o contribuciones especiales, a las relaciones jurídicas que se establecen
entre la administración y los particulares con motivo de su nacimiento,
cumplimiento e incumplimiento, a los procedimientos que pueden surgir y a los
ilícitos y a las sanciones establecidas por su violación.

En síntesis, el Derecho Tributario es la rama del Derecho Financiero que

tiene por objeto la organización material del tributo y el desarrollo de las funciones
públicas dirigidas a su aplicación.

c) Derecho de la Deuda Pública.- Es la rama del Derecho Financiero que

organiza, como recurso constitutivo de la Hacienda, las diversas modalidades
jurídicas de obtención de recursos por la vía del crédito público, regulando los
procedimientos y las formas de las obligaciones y empréstitos que en cada caso
se concierten.

II.4.2.- Gestión y Manejo de los Bienes Patrimoniales.-

a) Derecho Patrimonial.- Es la rama del derecho Financiero que se integra

por las normas jurídicas relativas a la adquisición, administración y enajenación de
los bienes que constituyen el patrimonio fijo del Estado, integrado por bienes
muebles e inmuebles de su titularidad, así como de los entes descentralizados y
empresas paraestatales.

El Derecho Patrimonial es el conjunto de normas y principios que rigen la

gestión de los bienes y de las empresas de titularidad pública, así como la
participación de los entes públicos en las empresas de titularidad privada con la
finalidad de generar ingresos públicos

II.4.3.- Erogación de Recursos para los Gastos Públicos.

a) Derecho Presupuestario.- Es el conjunto de normas jurídicas relativas a

la preparación, aprobación, ejecución y control de los presupuestos de ingresos y
egresos y a las normas jurídicas sobre rendición de cuentas y sobre
responsabilidad de los funcionarios públicos por el mal manejo de esos recursos.

También se ha definido el Derecho Presupuestario como el conjunto de

normas jurídicas que regulan la elaboración, aprobación y control del presupuesto
público (ingresos y egresos), así como las relativas a la rendición de cuentas y a
las responsabilidades de los servidores públicos por el manejo de tales recursos.

14
 III. LOS INGRESOS PÚBLICOS

III.1.- Los Ingresos Públicos.-

Tal como ha quedado establecido, el Estado necesita de recursos

financieros no sólo para cumplir con sus fines y asegurar su propia subsistencia,
sino también para llevar a cabo sus actividades de intervención en la economía de
un país y como un instrumento para elaborar y ejecutar sus políticas de
intervención económica.

En forma genérica, recibe el nombre de ingreso público toda percepción de

dinero, especie, crédito, servicios o cualquier otra que obtiene el Estado.

Debe subrayarse el hecho de que en los países occidentales que han

adoptado políticas de intervención estatal en sus procesos económicos, sin llegar
a una planificación total o absoluta como la que existe en los países socialistas, se
presenta una marcada tendencia a un “gasto público creciente” que ha propiciado
una participación cada vez mas relevante de los impuestos como fuente de los
ingresos públicos.

III.2.- Participación del Estado en la Captación de los Ingresos Públicos

Siendo los impuestos la fuente principal de los recursos de un Estado para

realizar los gastos que le permitan no sólo sostener su propia existencia, sino
además dar cumplimiento a la satisfacción de las diversas necesidades sociales y
colectivas de país, es importante analizar cual es su participación en el proceso de
captación de los ingresos públicos.

El autor Ernesto Flores Zavala 7 sostiene que los impuestos se deben

establecer por medio de leyes, tanto desde el punto de vista materia como formal,
es decir, disposiciones de carácter general, abstractas, impersonales y emanadas
del Poder legislativo.

De acuerdo con lo anterior, los ingresos del Estado se insertan en un

documento legal que en nuestro país recibe el nombre de Ley de Ingresos, en la
que se incorporan todos los conceptos por los que el Estado tendrá derecho de
percibir determinadas cantidades durante el ejercicio fiscal, así como las
características conforme a las cuales se van a percibir dichos ingresos.

III.3.- Principios Constitucionales de los Gravámenes.-

7
Flores Zavala Ernesto.- Op. Cit.

15
 En materia impositiva, además de cumplir con los requisitos que previenen las
Garantías de Seguridad Jurídica, en especial las contenidas en el artículo 16
Constitucional, se deben atender a los principios especiales del artículo 31,
fracción IV de la Constitución.

Artículo 31, fracción IV.- “Son obligaciones de los mexicanos:

...Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito
Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y
equitativa que dispongan las leyes”.

Por lo tanto, las leyes impositivas deberán estar consignadas en la Ley, ser
proporcionales y equitativos y estar destinados al pago de los gastos públicos, de
donde derivan los siguientes principios:

a) Principio de Legalidad Tributaria (Nullum Tributum sine Lege).-

Significa que los impuestos deben estar establecidos y previstos en la Ley, con
claridad y certeza, todos los elementos del tributo (objeto, sujeto, base , tarifa,
etc.)

b) Principio de Proporcionalidad.- Radica en que las contribuciones

deben impactar a cada sujeto pasivo en función de su respectiva capacidad
económica y que éstos deben aportar una parte justa y adecuada de sus ingresos,
utilidades y rendimientos, de tal manera que sean proporcionales.

c) Principio de Equidad.- Significa que el impacto del tributo sea el mismo

para todos los comprendidos en la misma situación.

d) Principio de Destino del Gasto Público.- No significa otra cosa sino

que el destino del gravamen, se destine a cubrir el presupuesto.

III.4.- Fundamento Legal de los Ingresos Públicos.-

La estructura normativa de la materia fiscal se inicia a nivel constitucional,

ya que la Ley Fundamental, en la fracción VII de su artículo 73, otorga al Poder
Legislativo facultad para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el
presupuesto y expedir las leyes conforme a las cuáles se obliga a los gobernados
a pagar impuestos.

La misma Constitución Política establece en su artículo 31, fracción IV, que

los mexicanos están obligados a “Contribuir para los gastos públicos así de la
Federación como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan de
la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.”

Esta disposición señala la obligación de “contribuir”, lo que constituye el

principio de legalidad de las contribuciones, ya que dicha contribución debe
establecerse por un acto del Poder legislativo que cumpla con todos los requisitos
y formalidades que la misma Constitución establece.

16
 En la formulación de la Ley de Ingresos, se sigue todo el procedimiento
constitucional que se exige para la elaboración de cualquier ley, es decir:

- Iniciación
- Discusión y aprobación
- Promulgación y publicación

En nuestro país corresponde iniciar el Proyecto de Ley de Ingresos al

Presidente de la República y por mandato constitucional, este proyecto de ley,
como todos los que versen sobre contribuciones o sobre empréstitos, deben
primero presentarse ante la Cámara de Diputados o Cámara de Origen, en donde
comenzará la segunda etapa del proceso de formación de la Ley que es la de
discusión y aprobación.

Discutido y aprobado por la Cámara de Origen, el proyecto pasará luego a

la Cámara de Senadores, que en estos casos será la Cámara Revisora, para que
una vez que se haya aprobado por ésta, se devuelva al Ejecutivo para su
promulgación y publicación.

Una vez expuesto en forma general el proceso de formación de la Ley de

Ingresos, procederemos ahora a analizar con mas detalle las diferentes etapas por
la que generalmente atraviesa dicho proceso, hasta convertirse en una Ley en
sentido formal y material, que obligue a los gobernados.

III.4.1.- Elaboración de la Iniciativa.- La elaboración de la Iniciativa de la

Ley de Ingresos, es un proceso que se instrumenta considerando, tanto el
escenario económico en que el país se encuentra inmerso, como las perspectivas
de la economía, e incluye varias etapas previas a su envío al Congreso, que de
acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, son realizadas
por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

En efecto, la fracción Il del artículo 31 de la Ley mencionada, se señalan

entre las atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la de
“...Proyectar y calcular los ingresos de la Federación, del Departamento del Distrito
Federal y de las entidades paraestatales, considerando las necesidades del gasto
público federal, la utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera
de la administración pública federal...”, por lo que a dicha dependencia correponde
el desahogo de las siguientes etapas:

a) Definición de la Política Fiscal.- Este concepto comprende una serie de

decisiones económicas que, una vez convertidas en normas jurídicas, tiene por
objeto alcanzar las metas del sistema político en el poder, con lo que se convierte
en un instrumento del desarrollo que implica la planeación de un esquema de
justicia tributaria.

17
 La Política Fiscal permite, por ejemplo, definir si es mas rentable y viable,
revisar los gravámenes al ingreso, al consumo, o si cierta política ha sido eficiente,
aumentando las tasas, ampliando la base gravable o definiendo nuevas fuentes
contributivas.

b) Análisis del comportamiento económico.- Conforme a lo anterior, la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que como ya quedó anotado, es la
responsable de planear el financiamiento para el desarrollo, elabora un
diagnóstico del comportamiento económico y lo proyecta al ejercicio siguiente para
precisar la estrategia fiscal mas adecuada.

c) Concertación y Consulta.- En esta etapa, diversos sectores que

participan en las actividades económicas, entre los que se encuentran los sujetos
pasivos de las normas fiscales, docentes de la materia, investigadores en materia
económica y social y expertos en interpretación judicial, entre otros, comparten
con las autoridades los planteamientos sobre situaciones específicas.

Asimismo, la identificación de los problemas de aplicación, de interpretación

o de operación administrativa, de las normas, es analizado por los órganos
competentes de la propia Secretaría de Hacienda, con el fin de elaborar un
esquema que dé soluciones a los problemas planteados.

d) Decisión.- La elección de alguna de las alternativas, dependerá de que

presente mayor grado de eficacia y conveniencia, pues la decisión recaerá en una
opción que involucre los conceptos de viabilidad económica, jurídica, política y
social.

e) Elaboración Material.- Una vez elegida una de las opciones y tomada la

decisión conforme a lo antes expuesto, se procede a elaborar materialmente la
iniciativa, aplicando las reglas de técnica legislativa.

En consecuencia, esta etapa comprende el diseño del proyecto, la

redacción específica de las normas jurídicas, la esquematización de la regulación
y la preparación de la iniciativa que se enviará al Congreso.

III.4.2.- Discusión y Aprobación de la Ley.- La Iniciativa de la Ley de

Ingresos, es el punto de partida que da lugar al inicio del proceso legislativo al que
antes se hizo referencia y, en términos generales, se desarrolla de la siguiente
manera:

Como ya quedó anotado, la fracción VII de su artículo 73, otorga al Poder

Legislativo facultad para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el
presupuesto y expedir las leyes conforme a las cuáles se obliga a los gobernados
a pagar impuestos, y el artículo 31, fracción IV, dispone que los mexicanos están
obligados a contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Distrito
Federal, del Estado o Municipio en que residan de la manera proporcional y
equitativa que dispongan las leyes.

18
 Por su parte, la fracción IV del artículo 74 constitucional, establece como
facultad exclusiva de la Cámara de Diputados: “...Examinar, discutir y aprobar el
Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones
que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo...”

Por lo tanto, una vez presentada por el Ejecutivo la Iniciativa de Ley de

Ingresos, ésta será analizada, discutida y aprobada, primero por la Cámara de
Diputados, que en este caso siempre actuará como Cámara de Origen, y luego
por la Cámara de Senadores, que actuará como Cámara Revisora.

a) Cámara de Diputados o Cámara de Origen.- El procedimiento

legislativo en esta instancia, generalmente incluye las siguientes etapas:

Comparecencia del Secretario de Hacienda y Crédito Público ante la

Cámara de Diputados, para explicar la iniciativa y para dar respuesta a las
preguntas que se le formulen;

- Turno a la Comisión de Hacienda de dicha Cámara, para el análisis de la

propuesta y preparación del Proyecto de Dictamen;

- Examen, discusión y aprobación en el pleno de la Cámara de Diputados,

con posibilidad de modificaciones en tribuna;

- Votación del Dictamen con minuta;

- Aprobación y,

- Envío a la Cámara de Senadores.

b) Cámara de Senadores o Cámara Revisora.- En la Cámara de

Senadores el procedimiento es similar e incluye:

- Turno a la Comisión de Hacienda de dicha Cámara;

- Análisis y preparación del Dictamen con minuta;

- Análisis, votación y aprobación en el Pleno de la Cámara, y

- Envío al Ejecutivo para su promulgación.

III.4.3.- Promulgación y Publicación.- Para completar el proceso, la Ley

de Ingresos votada por el Congreso General, se envía al Ejecutivo para su
promulgación y posterior publicación.

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 72 Constitucional, el Ejecutivo

cuenta con un plazo de diez días pata ejercer el derecho de veto, ya que, aunque

19
la iniciativa es presidencial, el legislativo pudo haber introducido modificaciones en
la Ley aprobada que, a juicio de aquél, pudieran hacer inviable el proyecto
económico en su conjunto.

La Promulgación es la facultad otorgada al Ejecutivo en los artículos 72 y

89, fracción I de la Constitución, que se realiza mediante un Decreto expedido por
éste, en el que se contiene el texto aprobado por el Congreso, mismo que debe
ser refrendad por el Secretario de Gobernación, ya que se trata de un acto de
competencia.

De acuerdo con el maestro Felipe Tena Ramírez 8, una ley promulgada no

es obligatoria para la generalidad, sino hasta que es ordenada su publicación, y es
notificada su existencia.

La Ley de Ingresos se publica en el Diario Oficial de la Federación, con lo

que se hace ejecutable y adquiere pleno valor.

III.5.-. Participación del Poder Judicial.-

Se puede decir que la participación del Estado en la captación de Ingresos,

es llevada a cabo en forma preponderante por el Poder Ejecutivo y Legislativo. Sin
embargo, lo anterior no descarta la participación del poder Judicial en dicha
actividad.

En efecto, el Poder Judicial de la Federación puede decretar, a través del

Juicio de Amparo, puede decretar la inconstitucionalidad de la expedición o de la
aplicación de alguna ley que viole las garantías individuales, según se establece
en los artículos 103 y 107 Constitucionales. Asimismo, y a través del mismo juicio
o del recurso de revisión fiscal, puede revisar las resoluciones que dicte el Tribunal
Fiscal de la Federación.

III.6.- Ley de Ingresos.-

III.6.1.- Concepto.- La Ley de Ingresos es el acto legislativo que determina

los ingresos que el Gobierno Federal está autorizado para recaudar en un año
determinado.

En dicho ordenamiento se incorporan todos los conceptos por los que el

Estado tendrá derecho a percibir determinadas cantidades durante el ejercicio
presupuestal, así como las características bajo las que se van a percibir dichos
ingresos.

III.6.2.- La Ley de Ingresos como un Catálogo de Conceptos.- Por lo

general, la Ley de Ingresos sólo constituye una mera lista de “conceptos” por
virtud de los cuales puede percibir ingresos el Gobierno, y en la que se establece

8
Tena Ramírez Felipe.- Derecho Constitucional Mexicano.- Editorial Porrúa.- 8ª Edición.- M´wxico, 1967.

20
que, en determinado ejercicio fiscal, se percibirán los ingresos provenientes de los
conceptos que en la misma Ley se enumeran, los que se causan y recaudan de
acuerdo con las leyes en vigor, sin especificar, salvo casos excepcionales, los
elementos de los diversos impuestos, sujetos, hecho imponible, alícuota, tasa o
tarifa del gravamen

De lo anterior, Gabino Fraga concluye que en materia de impuestos existen

dos clases de disposiciones:

- Las que fijan el monto de los impuestos, los sujetos del mismo y las
formas de causarse y recaudarse , y

- Las que enumeran anualmente cuáles impuestos deben causarse, pero en

el concepto de que cuando se decide que el impuesto se siga causando de
acuerdo a las disposiciones de la primera clase que están en vigor al expedirse la
Ley de Ingresos, sólo se hace referencia a ellas en los términos antes explicados.

En otras palabras, la Ley General que anualmente se expide con el nombre

de Ley de Ingresos, no contiene sino un catálogo de los impuestos que se han de
cobrar en el año fiscal, pero al lado de ella, existen las leyes especiales que
regulan los propios impuestos y que no se reexpieden cada año cuando la primera
conserva el mismo concepto del impuesto.

III.6.3.- Naturaleza Jurídica de la Ley de Ingresos.- Tal como sucede con

el Presupuesto, también en relación con la Ley de Ingresos, se ha discutido acerca
de si constituye una Ley en sentido formal y material o si sólo se trata de una ley
en sentido material.

No hay duda respecto a que las leyes reguladoras de cada tipo de ingreso
en materia impositiva, como la Ley del Impuesto Sobre la Renta o la del Impuesto
al Valor Agregado, tienen el carácter de leyes, tanto en su aspecto formal, por
cuanto tienen su origen en un acto del Congreso, como en su aspecto material, en
cuanto que son actos creadores de situaciones jurídicas generales, abstractas e
impersonales.

Sin embargo, para Jéze, en lo que se refiere a recursos, si éstos son de

naturaleza tributaria, en el caso de votarse anualmente, se trata de actos-
condición, pues son autorizaciones pata recaudarlos según reglas jurídicas
existentes.

La Ley de Ingresos es una Ley desde el punto Material.- .Por lo que toca a
nuestro Derecho, Gabino Fraga considera que la Ley General de Ingresos que
anualmente se expide por el Congreso, tiene un carácter legislativo desde el punto
de vista material.

Sostiene que de acuerdo con la Constitución, el Congreso no tiene

facultades distintas para expedir, por una parte las leyes especiales de impuestos

21
y, por la otra, la ley general de ingresos, sino que en los términos de los textos
constitucionales respectivos, sólo tiene una facultad:

El artículo 65, fracción II dispone que “El Congreso se reunirá el día primero
de septiembre de cada año para celebrar sesiones ordinarias en las cuales se
ocupará de los asuntos siguientes: ...II. Examinar, discutir y aprobar el
Presupuesto del año fiscal siguiente y decretar los impuestos para cubrirlo...”

El artículo 73, fracción VII, faculta al Congreso “para imponer las

contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”.

Derivado de lo anterior, Fraga sostiene que si anualmente deben discutirse

y aprobarse las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, las leyes,
tanto la general de ingresos, como las especiales de impuestos, tienen una
periodicidad de un año, al cabo del cual, dejan de producir sus efectos, al grado de
que, si en la Ley de Ingresos se omite un impuesto que había estado en vigor el
año anterior, en el año fiscal siguiente no deberá aplicarse la ley especial que
sobre el particular haya regido.

Según el mismo autor, el Congreso sólo se vale de un procedimiento

práctico para evitarse la tares de volver a discutir y aprobar toda la legislación,
pero si se conserva el concepto que desarrollan las leyes especiales, éstas
deberán entenderse incorporadas a la Ley General de Ingresos, que anualmente
les imprime su propia vigencia.

Por lo tanto, Fraga concluye en que la ley general no sólo otorga una
autorización ni sólo constituye un acto-condición, sino que tiene todos los
caracteres de un acto legislativo desde el punto de vista de su naturaleza
intrínseca, los que no pierde por el hecho de su valor temporal.

Francisco de la Garza está de acuerdo con la opinión de Gabino Fraga en

lo que se refiere a los ingresos que tienen carácter tributario y extiende tal criterio
a los empréstitos, que comprenden tanto los ingresos que planea obtener el
Estado por la emisión de bonos o valores gubernamentales, como los
financiamientos que por créditos directos obtenga la Federación de Instituciones
Crediticias tanto nacionales como extranjeras,.ya que para ellos se requiere
autorización del Congreso, según lo dispone fracción VIII del artículo 73
constitucional.

Sin embargo, de la Garza afirma que en la Ley de Ingresos se incluyen

otros ingresos que no son de origen tributario, como son:

Los Productos, que son ingresos que obtiene el Estado por la realización de
actividades que no corresponden a sus funciones como persona de Derecho
Público, sino que los obtiene como simple particular, como los derivados del uso,
aprovechamiento o enajenación de los bienes del dominio privado, las utilidades

22
de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal o los
rendimientos de la Lotería Nacional y de los Pronósticos Deportivos

Los Aprovechamientos, que son todos aquellos ingresos que percibe el

Estado por sus funciones de Derecho Público por conceptos diferentes a las
contribuciones, a los financiamientos o a los derivados de los productos, como
pueden ser las multas que se pagan por la comisión de infracciones a
disposiciones legales federales o las indemnizaciones por daños causados a
bienes del Estado.

Respecto de estos ingresos, de la Garza considera mas aceptable la

opinión de Jéze en el sentido de que no surgen de ellos autorizaciones creadoras
o recaudatorias y, por tanto, no puede extenderse a ellos la calificación de
“contribuciones”, a que se refieren los artículos 73, fracción VIII y 74, fracción IV
de la Constitución Federal, por lo que para que puedan percibirse por el Estado, la
Ley de Ingresos es totalmente indiferente

III.6.4.- Proceso Legislativo.- En la formación de este documento, se sigue

todo el procedimiento constitucional que se exige para la elaboración de toda ley:

- Iniciación
- Discusión y Aprobación
- Promulgación y Publicación

a) La Iniciativa de la Ley de Ingresos.- Corresponde iniciar el proyecto de

Ley de Ingresos de la Federación al Poder Ejecutivo, ya que en el segundo párrafo
del artículo 74 de la Constitución Federal se establece en forma expresa que el
Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara de Diputados la Iniciativa de Ley de
Ingresos, a mas tardar el día 15 de noviembre (15 de diciembre cuando inicie su
encargo), debiendo comparecer el Secretario del Despacho correspondiente.,

Por su parte, el artículo 31, fracción II de la Ley de la Administración Pública

Federal, encomienda a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público proyectar y
calcular los ingresos de la Federación, del Departamento del Distrito Federal y de
las entidades paraestatales, considerando las necesidades del gasto público
federal, la utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera de la
administración Pública Federal.

b) Discusión y Aprobación.- La fracción VII del artículo 73 de la

Constitución, otorga facultad al Congreso de la Unión para “imponer las
contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”. Sin embargo, a diferencia de la
mayoría de la Leyes, cuya discusión puede iniciarse en cualquiera de las dos
Cámaras, la Ley de Ingresos debe discutirse primeramente en la Cámara de
Diputados y después por la de Senadores, según se desprende del inciso h) del
artículo 72 de la Constitución Federal.

23
 En consecuencia, por mandato constitucional el Ejecutivo deberá presentar
el proyecto de Ley, primero ante la Cámara de Diputados o Cámara de Origen , en
donde se llevará a cabo la etapa de discusión y aprobación, para después pasar a
la Cámara de Senadores que en este caso actúa como Cámara Revisora, ya que
la Ley de Ingresos, debe ser aprobada por ambas Cámaras.

c) Promulgación y Publicación.- Una vez aprobada la Ley de Ingresos, se

envía al Ejecutivo Federal para su promulgación y publicación en el Diario Oficial
de la Federación.

III.7.- Clasificación de los Ingresos Públicos.-

III.7.1.- Ingresos Originarios y Derivados.-

a) Ingresos Originarios.- Son aquellos que tiene su origen en el propio

patrimonio del Estado, como consecuencia de su explotación directa o indirecta y
coinciden con el tipo de ingreso conocido con el nombre de “producto”.

b) Ingresos Derivados.- Se trata de aquellos que el Estado recibe de los

particulares y que no provienen de su propio patrimonio, por lo que se puede decir,
por exclusión, que son aquellos que no tienen la categoría de ingresos originarios,
como:

- Los impuestos
- Los derechos
- Las contribuciones especiales
- Los aprovechamientos
- Los empréstitos

III.7.2.- Ingresos Financieros y Fiscales.-

a) Ingresos Financieros.- Son aquellos que el Estado percibe por la

explotación de bienes de su propiedad o por alguna otra actividad que en su
carácter de persona moral de derecho público realiza para atender sus
requerimientos de numerario, como cuando recurre al crédito público.

También se consideran ingresos financieros, los que obtiene el Estado en

su carácter de persona moral de derecho privado, como cuando enajena bienes
de su propiedad u obtiene utilidades de empresas que le pertenecen.

b) Ingresos Fiscales.- Son aquellos que se derivan de la aplicación de una

ley fiscal y son susceptibles de ser sometidos a un procedimiento de ejecución
que consiste en el embargo de bienes de la persona que no cumpla en forma
voluntaria con las prestaciones determinadas en dicha ley a favor del Estado.

III.7.3.- Ingresos de Derecho Público y de Derecho Privado.-

24
 a) Ingresos de Derecho Público.- Dentro de esta categoría quedarían
comprendidos todos los ingresos en los que entra en juego la soberanía del
Estado y por lo tanto incluye:

- Los impuestos
- Los derechos
- Las contribuciones especiales
- Los monopolios fiscales y
- La expropiación por causa de utilidad pública.

b) Ingresos de Derecho Privado.- En esta segunda clase, quedan

integrados todos aquellos ingresos en los que no entra en juego la soberanía del
Estado.

A esta clasificación se ha hecho la objeción de que engloba instituciones de

carácter muy diverso, sobre todo en lo que se refiere a los llamados ingresos de
Derecho Público, por lo que se ha abierto paso a una nueva clasificación de los
ingresos del Estado en dos grandes ramas.

III.7.4.- Ingresos Tributarios y No Tributarios.-

a) Tributarios.- En este grupo quedan comprendidos exclusivamente los

impuestos, los derechos y las contribuciones especiales.

A este respecto, es importante subrayar que los impuestos constituyen

cuantitativamente la fuente mas importante de ingresos para los Estados
modernos, lo cuales son utilizados para sufragar los gastos públicos y que
consisten en los tributos que el Estado exige a los particulares en el pleno ejercicio
de su soberanía, para ser destinados al cumplimiento de sus fines políticos,
económicos y sociales.

b) No Tributarios.- En esta segunda categoría, se incluyen todos los

demás ingresos públicos, sea que deriven de un acto de utilidad pública, de un
acto de Derecho Público, como la requisición, o de un acto de Derecho Privado,
como puede ser la venta de bienes del Estado.

III.7.5.- Ingresos Ordinarios y Extraordinarios.-

a) Ordinarios.- Son los obtenidos en un periodo determinado, al cual se

denomina ejercicio fiscal ya que abarca un año natural, y que utiliza para hacer
frente a los gastos públicos planeados para ese mismo ejercicio, y que son los
siguientes:

- Los impuestos
- Las aportaciones de seguridad social
- Las contribuciones de mejoras
- Los derechos

25
 - Los rezagos
- Los productos y
- Los aprovechamientos

Según Flores Zavala, estos impuestos son los que se perciben

regularmente y que se repiten en cada ejercicio fiscal, y que en un presupuesto
bien establecido, deben cubrir completamente los gastos ordinarios (Cossa).

b) Extraordinarios.- Que son aquellos cuya aplicación resuelve el Estado

en condiciones especiales, cuando acontece alguna circunstancia que hace
necesaria esa percepción y que cesan cuando desaparece la circunstancia que
hizo necesaria su implantación.

- Los impuestos extraordinarios

- Los derechos extraordinarios
- Los empréstitos
- La emisión de moneda
- Las expropiaciones y
- Los servicios personales

Para Flores Zavala, son los que se perciben sólo cuando circunstancias
anormales colocan al Estado frente a necesidades imprevistas que lo obligan a
erogaciones extraordinarias, como sucede en caso de guerra, epidemia,
catástrofe, déficit, etc.

III.8.- Clasificación de los Ingresos Públicos de acuerdo al Código Fiscal de

la Federación.-

El Código Fiscal de la Federación vigente, hace una clasificación de los

ingresos públicos, que corresponden a los Ingresos Ordinarios de la anterior
clasificación, proporcionando los siguientes conceptos de cada uno de ellos:

a) Impuestos.- Son las contribuciones establecidas por la Ley, que deben

pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o
de hecho prevista en la misma y que sean distintas de las previstas en las
fracciones siguientes.

b) Aportaciones de Seguridad Social.- Son las contribuciones

establecidas por la Ley a cargo de las personas que son sustituidas por el Estado
en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la propia Ley, en materia de
seguridad social o a las personas que se benefician en forma especial por
servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

c) Contribuciones de Mejoras.- Son las establecidas por la Ley a cargo de

personas físicas o morales que se beneficien de manera directa por obras
públicas.

26
 d) Derechos.- Son las contribuciones establecidas por la Ley por el uso o
aprovechamiento de los bienes de dominio público de la nación, así como por
recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de Derecho Público,
excepto cuando se prestan por organismos descentralizados u órganos
desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que
no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos
las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por
prestar servicios exclusivos del Estado.

e) Rezagos.- Aunque la Ley de Ingresos no los menciona como rezagos,

este rubro se refiere a ingresos procedentes de contribuciones no comprendidas
en los rubros antes citados, causados en ejercicios fiscales anteriores, pendientes
de liquidación o de pago, o cuyo pago se efectúa en un ejercicio posterior.

f) Productos.- Son las contraprestaciones por los servicios que preste el

Estado en sus funciones de Derecho Privado, así como por el uso,
aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado.

g) Aprovechamientos.- Son los ingresos que recibe el Estado por

funciones de Derecho Público distintos de las contribuciones, de los ingresos
derivados de financiamiento y de los que obtengan los organismos
descentralizados y empresas de participación estatal.

h) Ingresos derivados de Financiamientos.- Comprende los ingresos que

planea obtener el Estado por la emisión de bonos o valores gubernamentales,
como son los Certificados de la Tesorería de la Federación (CETES), o cualquier
otro documento crediticio que lance al mercado, así como los financiamientos que
por créditos directos obtenga la Federación de Instituciones Crediticias tanto
nacionales como extranjeras, para obtener, vía deuda pública, recursos
económicos para financiar el gasto gubernamental.

i) Otros Ingresos.- En este renglón se agrupan aquellos ingresos que no

se acomodan en cualquiera de las enumeraciones anteriores. Además la Ley de
Ingresos menciona en este rubro, los ingresos de los organismos descentralizados
y empresas de participación estatal, así como los financiamientos que estas
entidades obtengan para su propio desarrollo y que no estén presupuestalmente
controlados.

III.9.- Ejecución de la Ley de Ingresos de la Federación.-

La fracción XI del artículo 31 de la Ley de la Administración Pública Federal,

establece la facultad a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de
cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y
aprovechamientos federales, en los términos de las leyes aplicables, así como
vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales

27
 Los ingresos que se recauden por los diversos conceptos se concentrarán
en la Tesorería de la Federación y deberán reflejarse, cualquiera que sea la forma
y naturaleza de éstos, tanto en los registros de la propia Tesorería, como en la
cuenta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

El Ejecutivo de la Unión tiene la obligación de informar al Congreso de la

Unión, de manera trimestral, sobre los ingresos obtenidos en dicho periodo, así
como la relación que guarden con las estimaciones hechas para cada rubro en la
correspondiente Ley de Ingresos.

En la propia Ley de Ingresos se establece la tasa de recargos que se

aplicarán a los Créditos Fiscales cuando se otorguen prórrogas para su pago.

28
 IV. EL GASTO PÚBLICO

El gasto público es en la actualidad un tema fundamental, tanto para las

finanzas públicas como para el Derecho Financiero, debido a que el Estado está
involucrado con los sectores social y privado, en el avance económico de la
sociedad en su conjunto, con el fin de que la inversión gubernamental aliente el
crecimiento y proteja a los sectores sociales más desprotegidos

El Estado tiene en los gastos públicos un instrumento decisivo para el

cumplimiento de sus fines, pues se trata de erogaciones de carácter imperativo
que están dirigidas a cubrir los servicios públicos y las necesidades de la
organización estatal, razón por la cual, no se puede concebir hoy en día, un
Estado que no efectúe importantes gastos públicos en beneficio de la colectividad.

Uno de los rasgos mas importantes de los gastos públicos, es su constante

crecimiento, el cual se presenta en mayor o menor medida en todos los países del
mundo, originado principalmente, por el desarrollo cada vez mayor de la actividad
del Estado, que se ve reflejada tanto en sus tareas como en sus gastos, y que de
acuerdo con diversos autores, se ha debido a dos causas principales:

a) El Desarrollo de las Funciones del Estado.- Este desarrollo se ha

originado principalmente por la transferencia del sector privado al sector público de
diversas actividades privadas ya existentes, tendientes a satisfacer necesidades
sociales, así como al manejo directo, por parte del Estado de nuevas actividades.

b) La Evolución en la Concepción de la Hacienda Pública.- El cual se

debe a las nuevas tesis políticas y económicas de la actividad del Estado, en las
que se atribuye a éste importantes funciones ligadas a la regulación y desarrollo
de la economía, y que han traído como consecuencia un incremento natural en los
gatos públicos.

Generalmente, el Estado analiza las distintas necesidades de la colectividad

y de su propia subsistencia y, con base en ello, calcula sus ingresos en función de
lo que piensa gastar y determina el tipo y monto de las cargas tributarias que
pueden soportar los obligados al pago de impuestos, pues cada cantidad que el
Estado erogue, deberá provenir de un ingreso, ya sea por la vía de la recaudación
de impuestos, a través de empréstitos internos o externos, o de la emisión de
moneda.

De esta forma, el Estado aplica el Gasto Público a innumerables fines y

destinatarios, por lo que éste se convierte en un elemento fundamental en las
finanzas públicas, pues además, el Estado participa con los sectores social y
privado, y tiene entre sus fines principales el avance económico de la sociedad en

29
su conjunto, procurando siempre que la inversión gubernamental aliente el
crecimiento económico y proteja a los sectores sociales mas desprotegidos.

IV.1.- Objetivo Central del Gasto Público.-

En la actualidad la misión y objetivo primordial del gasto público, no es

solamente de carácter administrativo, en el sentido de satisfacer en abstracto las
necesidades del Estado, sino también político y financiero, pues consiste en
encausar la adecuada solución a los problemas sociales mas urgentes, y procurar
la satisfacción de las necesidades materiales, culturales y educativas de la
población, así como el fomento del empleo, de la vivienda, la seguridad social, la
industrialización, el fortalecimiento de la agricultura y el incremento del comercio
tanto interno como externo.

Por lo tanto, el Gasto Público constituye un instrumento que el Estado

emplea para actuar financieramente, y para orientar la economía nacional hacia la
dirección que mas favorezca a la colectividad buscando, al mismo tiempo, la
protección de los grupos sociales con mas carencias.

En la actualidad no es posible separar el estudio de los gastos, del estudio

de una determinada coyuntura económica, lo que significa que la política de los
gastos públicos es dinámica y ajustable a las circunstancias del momento, y que
son fases económicas, el punto de arranque para el diseño y ajuste de dichas
políticas.

IV.2.- Concepto.-

En base a lo antes expuesto, el Gasto Público puede definirse como el

conjunto de erogaciones, generalmente en dinero, que realiza el Estado a través
de cualquiera de sus órganos o de las demás entidades públicas, sin importar la
índole del poder o la naturaleza orgánica de dichos entes públicos, que incide
sobre las finanzas estatales, y que sin dejar de tomar en cuenta su monto global,
tiene como propósito fundamental satisfacer los objetivos y metas que el Estado
se propone para un ejercicio fiscal determinado.

IV.3.- Clasificación de los Gastos Públicos.-

Las erogaciones que realiza el Estado para satisfacer las necesidades de la

sociedad, se pueden clasificar desde diferentes enfoques y criterios:

IV.3.1.- Criterio Administrativo.- De acuerdo son un criterio administrativo,

los gastos públicos pueden estudiarse de acuerdo con las unidades
administrativas u órganos del Estado que los ejercen, como podría ser el gasto
público a cargo del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo o del Poder Judicial, o
bien, gastos públicos efectuados por determinadas Secretarías de Estado, por
alguna entidad pública, e inclusive, por alguna otra unidad dependiente de las
mencionadas, como una dirección o un departamento administrativo.

30
 IV.3.2.- Criterio Funcional.- De acuerdo con este criterio, que es muy
moderno, los gastos públicos se clasifican, ya no en atención al órgano que los
ejerce, sino en razón de la función que desempeñan y de las necesidades que
satisfacen. Así, se puede hablar de gasto en materia educativa, de vivienda, de
seguridad social, de justicia o en materia alimentaria.

IV.3.3.- Por el Objetivo Económico que Satisfacen.- Si se consideran los

objetivos económicos inmediatos que persigue el gasto público, éste puede
clasificarse en gasto corriente, operativo o de funcionamiento y en gasto de capital
o de inversión.

a) Gasto Corriente.- El gasto corriente es el que se utiliza para resolver las

necesidades de la maquinaria oficial, así como para pagar los sueldos de los
servidores públicos.

b) Gasto de Inversión.- El gasto de capital o de inversión, es el que realiza

el Estado para la realización de grandes obras proyectas para beneficio de la
colectividad en cierto periodo, que generalmente abarca más de un ejercicio fiscal,
como por ejemplo la construcción de una presa, de un aeropuerto o de una
carretera.

IV.3.4.- Por su Regularidad.- Según esta clasificación, los gastos públicos

pueden ser ordinarios y extraordinarios.

a) Gastos Ordinarios.- Son aquellos que están proyectados dentro de un

ejercicio fiscal y cuya aplicación se realiza conforme a los planes y proyectos
aprobados.

b) Gastos Extraordinarios.- Son aquellos que los órganos públicos deben

realizar con urgencia, para hacer frente a necesidades de la población surgidas de
improviso, y que obligan a hacer una redistribución y transferencia de partidas
presupuestales, o bien, a obtener ingresos también extraordinarios, con el fin de
contar con recursos económicos para hacer frente a un gasto que no se tenía
previsto, como es el caso de algún fenómeno natural que dañe a la colectividad.

IV.4.- El Presupuesto Público.-

El presupuesto se ha considerado como una herramienta que permite no

sólo planear, sino también controlar las operaciones y resultados de una
organización.

Por lo tanto, se entiende por presupuesto la estimación, plan, previsión,

proyección o cálculo del ingreso y del gasto en un periodo determinado de un
individuo, de una persona, familia o establecimiento. Cuando el presupuesto se
refiere al Estado se habla de Presupuesto Público.

31
 Por lo que se refiere al Presupuesto Público, y como ya ha quedado
establecido, de conformidad con el artículo 25 Constitucional, corresponde al
Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y
sustentable, y en su segundo párrafo, el mismo precepto señala que el Estado
planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional y
llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés
general

Por su parte, el artículo 26 de nuestra Ley Suprema, instituye el Plan

Nacional de Desarrollo, al establecer que el Estado organizará un sistema de
planeación democrática del desarrollo nacional, que no es mas que un programa a
través del cual se fijan las metas y los medios para alcanzar el desarrollo estable y
la distribución justa de la riqueza a la que alude la Constitución.

La mayoría de los autores coinciden en señalar que el presupuesto público

es, no sólo una valiosa herramienta de administración, sino también y sobre todo,
el más importante instrumento de política económica con que cuenta el Estado y
que, por lo tanto, debe ubicarse en un marco jurídico constitucional que acote sus
alcances, norme su administración, evalúe sus resultados y exija la rendición de
cuentas correspondiente, pero sin limitar su función económica y social ni su
relevancia política.

IV.4.1.- Concepto.- En esa virtud, se puede considerar el presupuesto

público como el proyecto elaborado por el Estado, en el que se representan sus
requerimientos de gasto y expectativas de ingreso para un ejercicio fiscal, y a
través del cual se fijan las metas y los medios para alcanzar un desarrollo nacional
estable y una distribución justa de la riqueza.

Sin embargo, el presupuesto, como instrumento de la política general de

Estado, no se agota con la mera significación social o económica, sino que
además es necesaria su ordenación jurídica, ya que como afirma Sáinz de
Bujanda, son muchos los riesgos que podrían derivarse de una deficiente
normación jurídica de este poderoso instrumento político y financiero del Estado.

A este respecto, Faya Biseca9 considera conveniente el fortalecimiento de

las facultades económicas a favor del Ejecutivo que permitan garantizar el real
ejercicio de la rectoría económica del Estado, pero siempre dentro de un marco
jurídico que regule el mecanismo práctico del presupuesto en normas jurídicas de
carácter constitucional, que aseguren no sólo su eficacia como un instrumento de
política económica y financiera del Estado, sino también que garanticen la
legalidad administrativa en el manejo de los recursos públicos.

En este sentido, Sáinz de Bujaidar, en defensa de la legalidad

presupuestaria, sostiene que el presupuesto “será una institución jurídica cuando
su cometido no pueda ser arbitrariamente fijado por la Administración, es decir,

9
Faya Biseca, Francisco.- Finanzas Públicas.- Editorial Porrúa, 5ª Edición.- México 2000.-

32
cuando exista un núcleo de normas fundamentales que determinen el cómo, el
cuándo y el por qué de los gastos y de los ingresos públicos”.

Sin embargo, como afirma Faya Biseca, la juridicidad presupuestaria, no

debe ser un límite de la expansión económica y social del presupuesto, ni reducir
sus horizontes políticos, sino acotar sus alcances con normas legales que
garanticen constitucionalmente el eficiente manejo, los objetivos y el destino de los
recursos presupuestales.

IV.4.2.- Naturaleza Jurídica.- Los autores dividen sus opiniones en dos

corrientes principales:

- El Presupuesto como un documento meramente administrativo, técnico y

contable.

- El Presupuesto como un acto jurídico a través del cual existe la

posibilidad de limitar o circunscribir la facultad presupuestaria, es decir, se
establecen limitaciones al ejercicio del poder presupuestal.

IV.4.2.1.- El Presupuesto Público como Acto Jurídico.- El presupuesto

público como una acto jurídico se puede definir desde un enfoque económico,
administrativo, financiero, contable, político y jurídico.

a) Aspecto Económico.- Es un plan económico a través del cual se

fomentan determinadas actividades productivas y se orientan los gastos del
Estado en uno o en otro sentido, estableciendo o liberando tasas impositivas en
ciertos productos y servicios, para permitir un equilibrio en los agentes económicos
y en los factores de la producción. En este sentido, el presupuesto incluye
aspectos como:

- Plan económico
- Prestación de bienes y servicios
- Fomento de gasto de las comunidades
- Liquidez monetaria
- Regular el nivel de las recaudaciones
- Influir en el valor interno o externo de la moneda

b) Aspecto Político.- El asiento real del poder político pertenece a quien

posee la competencia presupuestaria, ya que toda la actividad del Estado está
subordinada a la existencia de recursos.

Se puede decir que desde este punto de vista, el presupuesto representa

una lucha permanente respecto de las expectativas, aspiraciones y objetivos de
toda organización social y que en este sentido el presupuesto constituye una
manifestación del control político sobre los detentadores del poder.

33
 El presupuesto, correlativamente, es el fundamento de los derechos
políticos de la representación popular, particularmente en materia de fiscalización
y control.

c) Aspecto Financiero y Contable.- Desde este punto de vista, el

presupuesto constituye un acto de previsión, tanto de gasto como de ingreso, lo
que permite una comparación representada a través de un balance.

d) Aspecto Administrativo.- En este aspecto el presupuesto es un acto

administrativo por el cual se destinan los recursos a la prestación de servicios
públicos.

e) Aspecto Jurídico.- Desde un punto de vista jurídico, se puede definir al

presupuesto como un acto legislativo en virtud del cual se aprueba un monto
máximo a ejercer, en un periodo determinado, en los rubros o programas que se
señalan en el propio presupuesto y se fijan las fuentes de ingresos.

Desde el punto de vista jurídico, el presupuesto va a dar lugar a un conjunto

de normas que forman el Derecho Presupuestario.

IV.3.- El Proceso Presupuestario.-

El proceso presupuestario, que también se denomina ciclo presupuestario

ya que la evaluación del cumplimiento de sus metas y el avance de sus objetivos,
son el punto de partida para la preparación del nuevo presupuesto, consta de las
siguientes etapas:

- Formulación
- Discusión y aprobación o sanción
- Ejecución
- Control y
- Evaluación

IV.3.1.- Primera Etapa.- Programación y Formulación.-

a) Programación.- La programación del presupuesto consiste en fijar

metas y asignar los recursos humanos, materiales y financieros para la obtención
de dichas metas.

b) Formulación.- La formulación del presupuesto la realizan las unidades

administrativas responsables, es decir, el propio poder ejecutivo, a través de un
solo ministerio o secretaría de estado, lo cual se justifica en base a los siguientes
razonamientos:

- Es su función administrativa y por lo tanto tiene un mayor conocimiento de

las exigencias presupuestarias;

34
 - El presupuesto requiere homogeneidad que la pluralidad de un legislativo
no le otorgaría.

- Como responsable de su ejecución le interesa que el presupuesto sea

congruente con su programa de gobierno.

c) Contenido del Presupuesto.- Una vez determinadas sus metas, el

presupuesto debe tener un contenido informativo que incluya el nombre del
programa, la unidad ejecutiva responsable de llevar a cabo el programa de que se
trate así como el cumplimiento de sus objetivos.

IV.3.2.- Segunda Etapa.- Discusión y Aprobación.-

a) Objeto.- El objetivo central que se persigue en esta etapa, consiste en

examinar a través de comisiones legislativas el proyecto de presupuesto
formulado por el ejecutivo, para que una vez recabada la información necesaria,
emitan un informe en el que se evalúa la política que lo orienta y los objetivos y
metas propuestos.

b) Época y Forma de Remisión.- El proyecto de presupuesto se envía por

el Ejecutivo al Congreso (Cámara de Diputados), con un mensaje de naturaleza
política, acompañado de la documentación soporte, lo que normalmente se hace
al inicio del segundo semestre del año. En algunos países este acto constituye el
episodio más trascendente del periodo legislativa.

c) Cámara en que se Inicia la Discusión.- Tradicionalmente, en el orden

legislativo, las dos cámaras tienen paridad de atracción. Sin embargo, en materia
financiera no es así, pues es la Cámara de Diputados, la que tiene prioridad en la
discusión.

IV.3.3.- Tercera Etapa.- Ejecución del Presupuesto.- La ejecución del

presupuesto consiste en la movilización de recursos humanos, materiales y
financieros a fin de concretar objetivos y metas, que se realiza mediante técnicas y
procedimientos administrativos, contables, de control, etc.

En esta etapa del proceso presupuestal se requiere de una organización

administrativa que establezca una serie de competencias.

a) Temporalidad.- La temporalidad es una característica del presupuesto,

que implica que éste tiene una vigencia que normalmente es de un año, por lo que
hay que distinguir entre año financiero y ejercicio financiero.

- Año Financiero.- Es el periodo legal que normalmente coincide con el año

calendario y generalmente los presupuestos se ajustan a él.

35
 - Ejercicio Financiero.- Es el tiempo durante el cual se aplica el
presupuesto, sumando al término legal, un periodo complementario para su
liquidación y ajuste definitivo.

b) Responsables de su Ejecución.- Los responsables de la ejecución del

presupuesto es el poder ejecutivo, a través de los llamados “agentes de ejecución
del presupuesto”, que pueden ser entre otros:

- Ministerio de Finanzas y de Presupuesto o Secretarías de Estado

- Bancos Estatales
- Funcionarios administrativos y contables del Poder Ejecutivo
- Diversos funcionarios en materia hacendaria

c) Procedimiento en la Ejecución de los Gastos.- La ejecución de los

gastos opera de la s9iguiente manera:

- Constitución de la obligación (justificación).

- Liquidación.- Es la determinación de lo que se debe pagar teniendo en

cuenta que para que la deuda sea exigible, debe ser cierta y líquida.

- Orden de Pago.- Es el acto por el cual se dispone la entrega de una suma

de dinero al acreedor del estado.

- El pago.- Constituye el medio extintivo de la obligación.

IV.4.4.- Cuarta Etapa.- Evaluación y Control.- En relación con esta etapa,

Fonrouge señala que la evaluación y el control del presupuesto en su ejecución,
pretende un pronunciamiento sobre:

- Aspecto Técnico-Legal (accountability function), es decir, que atiende a la

legalidad y regularidad de los actos de gestión.

- Aspectos políticos o directivos (management function), a fin de controlar la

orientación general del gobierno, costo y eficiencia de los organismos oficiales y
la adecuación de las actividades a los planes económicos.

Esta etapa incluye a su vez las siguientes actividades y funciones:

a) Actividad de Control o Contraloría.- Es un acto que realiza un poder,

un órgano o un funcionario que tiene atribuida por ley, la función de examinar la
conveniencia o legalidad de un acto o una serie de actos y la obligación de
pronunciarse sobre ellos.

b) Control de la Ejecución del Presupuesto.- Consiste en el conjunto de

medidas constitucionales y legales tendientes a asegurar el fiel cumplimiento de la

36
Ley de Presupuesto, de las leyes especiales de orden financiero y sobre acuerdo y
gastos.

c) Tipos de Control.- Atendiendo al Poder que los realiza, se pueden

distinguir los siguientes:

- Administrativo.- Lo realiza la propia Administración Pública. En México

corresponde al Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de la Función Püblica
(antes de la Contraloría y Desarrollo Administrativo)..

- Jurisdiccional.- Lo realiza un órgano separado de la administración.

- Legislativo.- Es cuando constitucionalmente, como sucede en México, se

atribuye como una facultad del Congreso, ya que si es éste a quién toca autorizar
los gastos, los recursos y los ingresos, es lógico que también a él le corresponda
el derecho de juzgar si su ejecución se ha realizado dentro de los límites de su
autorización.

- Opinión Pública.-

- Según las Personas Afectadas:

- Funcionarios administrativos
- Funcionarios contables

- Según los Actos Revisados:

- Ingresos
- Egresos

- Según la Oportunidad:

- A priori
- Concomitante
- Ex post (a posteriori) que es cuando se revisa una vez concluido el acto
objeto de la revisión, como sucede en México.

IV.5.- Facultades Constitucionales del Congreso en Materia Presupuestal.-

Artículo 73.- Se refiere a las facultades del Congreso

Fracción VII.- Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el

presupuesto;

Fracción VIII.-

37
 a) Para dar las bases sobre las que el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos
sobre el crédito de la Nación

b) Para reconocer y mandar pagar la Deuda Nacional.

c) Para aprobar anualmente los montos de endeudamiento que se incluyan

en la Ley de Ingresos, que requieran el Gobierno del Distrito Federal y las
entidades de su sector público.

Fracción X.- Para legislar en toda la República sobre ...intermediación y

servicios financieros...

Fracción XVIII.- Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones

que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda
extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas.

Fracción XXIV.- Para expedir la ley que regule la organización de la entidad

de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión,
control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales.

Fracción XXIX.- Para establecer contribuciones:

a) Sobre Comercio Exterior.

b) Sobre aprovechamiento y explotación de los recursos naturales a que se

refiere el párrafo cuarto y quinto del artículo 27 Constitucional.

c) Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros.

d) Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la

Federación, y

e) Especiales sobre:

- Energía eléctrica
- Producción y consumo de tabacos labrados
- Gasolina y otros productos derivados del petróleo
- Cerillos y fósforos
- Aguamiel y otros productos de su fermentación
- Explotación forestal
- Producción y consumo de cerveza.

Fracción XXIX D.- Para expedir leyes sobre planeación nacional del
desarrollo económico y social.

Fracción XXIX F.- Para expedir leyes tendientes a la promoción de la

inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de

38
tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y
tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.

Artículo 79.- Se refiere a las funciones de la entidad de fiscalización

superior de la Federación de la Cámara de Diputados:

Fracción IV.-

a) Primer Párrafo.- Determinar los daños y perjuicios que afecten a la

Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar a
los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que correspondan,
así como promover el fincamiento de responsabilidades.

a) Segundo Párrafo.- Designar al titular de la entidad fiscalizadora.

IV.5.1.- Facultades Exclusivas de la Cámara de Diputados en Materia

Presupuestal.-

Artículo 74.- Se refiere a las facultades exclusivas de la Cámara de

Diputados.-

Fracción IV.-

a) Primer Párrafo.- Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto

de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que deben
decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

b) Segundo Párrafo.- Recibir la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto

de Presupuesto de Egresos de la Federación que anualmente le envíe el
Ejecutivo.

c) Párrafo Cuarto.- Revisar la cuenta Pública con el objeto de conocer los

resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios
señalados en el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas.

IV.5.2.- Facultades Exclusivas del Senado.-

Artículo 76.- Se refiere a las facultades exclusivas de la Cámara de

Senadores:

Fracción I.- Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo, así

como aprobar tratados internacionales y convenciones diplomáticas.

Fracción II.- Ratificar los nombramientos hechos por el Ejecutivo del

Procurador General de la República, de los Ministros, agentes diplomáticos,
cónsules, empleados superiores de Hacienda, etc.

39
 Aprobar Modificaciones al Presupuesto de Egresos.

IV.6.- La Planeación y el Presupuesto.-

Es indudable la vinculación de la planificación con los procesos

presupuestarios, pues es evidente que sin los recursos económicos necesarios, no
podrían realizarse los objetivos preformulados. Es decir, el presupuesto traduce
los objetivos y metas de largo y mediano plazo, al corto plazo, y los explica en
programas, a los cuales se les asignan recursos para lograr su ejecución, control y
evaluación.

Por lo tanto, debe existir una debida combinación entre los procesos de
planificación y los de presupuesto, atendiendo a las siguientes circunstancias:

a) El presupuesto es parte de la planificación, cuando se presupuesta, se

está planificando.

b) Tanto la planificación como la presupuestación, implican prever,

proyectar, trazar cursos de acción.

c) Al planificar y presupuestar se expresan las metas en unidades físicas y

de costo.

d) Ambos deben constituir un conjunto coherente de objetivos de orden

cualitativo y de metas específicas cuantificadas mediante métodos técnicos a los
que se fijan prioridades, plazos, recursos y medidas de acción.

e) De igual manera ambos procesos están presentes en todas las etapas de

política económica y administrativa.

En general, puede decirse que las particularidades de un presupuesto en

relación con la planificación se refieren a los siguientes aspectos:

- Cubre un periodo menor;

- Lleva un mayor grado de detalle que las previsiones esquemáticas del

plan;

- Se exige un mayor grado de precisión en los cálculos;

- Se mueve dentro de un campo de mayor certidumbre, y

- Reduce la variedad de alternativas

40
 V. EL PRESUPUESTO DE EGRESOS

Al ser el gasto público un instrumento de acción del Estado, su ejercicio

presupuestal adquiere una gran importancia no sólo en lo económico, sino
también en lo político y en lo social, ya que y tal como ha quedado establecido, a
través del gasto, el Estado está en posibilidad de reorientar la economía hacia la
dirección que más favorezca a la colectividad y de esta forma proteger a los
grupos sociales más desprotegidos, transformándose en redistribuidor de la
riqueza.

Sin embargo, con el fin de que adquieran certeza, orden y una adecuada
regulación, los gastos públicos deben instituirse mediante una Ley, que en el caso
de México es el Presupuesto de Egresos, que es el documento jurídico que
contiene el plan general de gastos del poder público y que constituye el
instrumento legal por excelencia para la realización de dichos gastos.

El autor Jacinto Faya Viesca 10, afirma que a partir del derrumbamiento del
liberalismo económico, divorciado de las reales necesidades populares y de las
urgentes necesidades de una sociedad en expansión, el presupuesto se convirtió
en un importante instrumento de política social y económica, a través del cual es
Estado podía ejercer su voluntad política e influir importantemente en la estructura
social y económica del país para lograr una distribución socialmente justa de la
renta nacional.

A este respecto, son diversos y muy numerosos los autores que sostienen
la importancia del presupuesto de egresos desde un punto de vista político, social
y económico:

Laufenburger destaca la importancia del presupuesto como mecanismo

para la redistribución de la renta; en tanto que Angelopoulus afirma que la ciencia
financiera, concebida en sus esenciales fines, tendrá como misión coordinar y
orientar las actividades políticas, de una manera conciente y voluntaria, hacia la
prosperidad social; y G. Ardanto señala la necesidad de orientar los gastos
públicos, de forma que se asegure el máximo bienestar de la colectividad.

Con independencia de lo anterior, es conveniente destacar el hecho de que

existe una muy estrecha relación entre los gastos públicos previstos en el
Presupuesto de Egresos y los ingresos que se requiere captar para sufragar tales
gastos, ya que, como afirma Dolores Chapoy Bonifaz 11, ambos, ingresos y gastos,
son dos aspectos complementarios de la actividad económica del Estado.

En efecto, cuando se exige al Estado que asuma una nueva

responsabilidad o que incremente la realización de alguna de sus funciones, debe
10
Faya Viesca Jacinto.-Op. cit..
11
Chapoy Bonifaz Dolores Beatriz.- Derecho Financiero.- Ed. McGraw-Hill – Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM.- 1ª Edición .- México, 1997.

41
entenderse que ello implica que al mismo tiempo debe abrirse una fuente adicional
de financiamiento, proveniente de un nuevo gravamen o el aumento a alguno de
los ya existentes.

Por el contrario, si se demanda al Estado una reducción en el monto de los

impuestos, o que deje de aplicar alguno de ellos, debe haber conciencia de que
esto origina que deje de prestar algún servicio o que disminuya la eficacia o
amplitud con la que proporciona uno o varios de ellos.

La misma Constitución, al establecer en la fracción IV del artículo 74 la

facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de examinar, discutir y aprobar el
Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones
que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, subraya la íntima relación que
existe entre gastos e ingresos, públicos, pues los primeros no serían posible sin
los segundos.

V.1.- Concepto.-

Por `presupuesto de egresos se debe entender el ordenamiento legal que

tiene por objeto expresar de manera anticipada, los proyectos de gastos de las
diversas tareas y actividades que las diferentes unidades administrativas públicas
han previsto para ejercer en un ejercicio fiscal.

V.2.- El Presupuesto como Ley de Carácter Formal y Material.-

Con independencia de las anteriores consideraciones, en la actualidad la

mayoría de las legislaciones y de los autores coinciden en que el presupuesto
público es un acto jurídico y que las disposiciones del presupuesto constituyen una
ley, ya sea ésta de carácter formal, por cuanto que tienen su origen en un acto del
Congreso o de carácter material, en tanto que son actos creadores de situaciones
jurídicas generales, abstractas e impersonales.

- Ley en Sentido Formal.- Son aquéllas que pasan por un proceso

legislativo.

- Ley en Sentido Material.- Es la que reúne las características de ser

general, abstracta e impersonal.

El estudio de la naturaleza jurídica del presupuesto se ha centrado en

indagar si éste contiene normas jurídicas de carácter general (ley en sentido
material) o, si por el contrario, se trata de una autorización del Poder Legislativo a
favor de la Administración, para que ésta pueda legalmente recibir ciertas
percepciones y efectuar ciertos gastos (ley en sentido formal).

El problema, a pesar de que parece simple, encierra una gran importancia

política, pues no debemos pasar por alto el hecho de que el presupuesto surge
como una de las garantías mas importantes de la soberanía popular frente al

42
gobierno, no sólo en lo relativo a limitar el poder del fisco, sino también en lo
tocante al ejercicio del gasto y a la rendición de cuentas.

Se puede decir que el origen de esta planteamiento es una pugna entre el

Poder Ejecutivo y el Legislativo por la supremacía presupuestaria, que depende de
si se considera al presupuesto como una ley de carácter formal, en cuyo caso el
Poder Ejecutivo tendría mas libertad en su ejercicio, o si se le concibe como una
ley de carácter material, caso en el cual sería el Poder Legislativo el que tendría
mas facultades sobre el Ejecutivo.

V.2.1.- Concepción Dualista.- Con el objeto de evitar que el Órgano

Legislativo pueda rechazar la propuesta presupuestal del Ejecutivo y una eventual
paralización del Estado, como solución se ha propuesto una conceptualización
dualista de la naturaleza jurídica del presupuesto, considerándolo como una ley en
sentido formal y material.

De acuerdo con esta postura, la competencia del Poder Legislativo debe

reducirse a la emisión de leyes en sentido material, y el presupuesto no constituye
una norma jurídica, sino una norma de administración con forma de ley, es decir,
sometida al Legislativo pero condicionada por leyes materiales preexistentes.

Los estudiosos del tema han concluido en que en esta tesis se plantea el
predominio del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo, lo que además es
característico de los regímenes presidencialistas.

V.2.2.- Doctrina Italiana y Francesa.- En relación con esta misma cuestión,

se han emitido diversas doctrinas, entre las que destacan las siguientes:

a) Doctrina Italiana.-

- Vitagliano califica al presupuesto como una ley en sentido material,

considerándola como una ley atributiva de competencias.

- Orlando por su parte, considera que todas las leyes financieras son de
carácter formal.

b) Doctrina Francesa.-

- Duguit.- El presupuesto de gastos es un acto administrativo y por lo tanto,

una ley en sentido formal, mientras que en el presupuesto de ingresos sí impera el
principio de anualidad, por lo que se da una ley de carácter material, ya que se
determina por leyes materiales preexistentes.
-
V.2.3.- Opinión de diversos tratadistas mexicanos.- Las principales tendencias
en el Derecho mexicano consideran que el presupuesto es:

Ley en sentido formal-

43
 Ley en sentido material.

V.2.3.1.- Gabino Fraga.- Sostiene que el presupuesto es un acto

formalmente legislativo, que da lugar a ciertos efectos jurídicos:
a) Es una autorización indispensable para que el Ejecutivo invierta los
recursos (atribución);

b) Es la base para la rendición de cuentas del Ejecutivo al Legislativo;

c) Tiene por efecto descargar la responsabilidad al Ejecutivo;

d) Es la medida para determinar una responsabilidad.

Crítica a esta Teoría.- Se puede decir que si se requiere la autorización

para que el Ejecutivo invierta los recursos, se trata de un acto condición que hace
al presupuesto una ley en sentido material y no sólo formal.

V.2.3.2.- Andrés Serra Rojas.- Afirma que el presupuesto es un acto

materialmente administrativo y formalmente legislativo, tanto formal como
materialmente considerado.

V.2.3.3.- Roberto Ríos Elizondo.- Considera que el presupuesto es un acto

materialmente administrativo y formalmente legislativo, resultado de la
colaboración funcional entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.

V.2.3.4.- Francisco de la Garza.- Opina que el presupuesto es un acto

legislativo en su aspecto formal y un acto administrativo en su aspecto material.

V.2.3.5.- Ramón Reyes Vera.- No se pronuncia por ninguna de esta

posiciones y tan solo señala que la concepción del presupuesto como un acto
materialmente administrativo, se desprende de aquellas ideas en donde la
Constitución propicia un Poder Ejecutivo fuerte.

V.2.3.6.- Francisco Faya Viseca.- De acuerdo con la evolución del Derecho

Constitucional del siglo XIX y del propio siglo XX, la naturaleza jurídica del
presupuesto dista mucho de ser una ley en sentido material y ni siquiera un acto
administrativo, lo que puede aplicarse también a la evolución del Derecho
Presupuestario en México.

De acuerdo con Faya Viseca, el presupuesto no contempla ninguna norma

jurídica, ni constituye una actividad gestora para poderlo connotar como un acto
administrativo.

Para este autor, el presupuesto es, fundamentalmente, una decisión política

emanada de la soberanía del Estado que en el siglo XIX y en el siglo XX ha
correspondido al Parlamento o al Poder Legislativo, autorizando al Poder Ejecutivo
la ejecución financiera de los ingresos y gastos.

44
 Sostiene que en México, la aprobación del presupuesto corresponde, por
mandato constitucional a la Cámara de Diputados, que es el órgano representativo
de la soberanía popular, y que en nuestro país el presupuesto es una decisión
política que en nada se asemeja a una ley o a un acto administrativo.

Concluye afirmando que, como decisión política de máximo rango, el

presupuesto necesariamente tiene que elaborarse con un absoluta rigurosidad
técnica y Constitucional, pues su acabado cumplimiento involucra a una pluralidad
de órganos estatales y exige la mas estricta escrupulosidad financiera.

V.2.3.7.- Doricela Mabarak.- Afirma que el presupuesto es una ley tanto en

sentido formal como material, porque en su elaboración se sigue el procedimiento
que señalan los preceptos constitucionales para la expedición de toda ley, como la
iniciación, la discusión y aprobación, y la promulgación y publicación.

Agrega que además, se está frente a un ordenamiento jurídico de carácter

general, impersonal y abstracto por lo que dicho el presupuesto reúne todas las
características que la doctrina y la Constitución exigen para que una disposición
jurídica pueda tener la categoría de ley.

V.3.- Aspectos Jurídicos, Económicos y Contables del Presupuesto de

Egresos.-

V.3.1.- Aspectos Jurídicos.- En su aspecto jurídico, el presupuesto de

egresos contiene un conjunto de normas de observancia obligatoria, tanto para los
entes públicos como para los gobernados, que se han de observar tanto al
momento de la formulación del documento, como en cada uno de los actos de
aplicación del mismo.

V.3.2.- Aspecto Económico.- Ya se ha establecido que por medio de las

normas presupuestarias se puede materializar la planeación nacional y encauzar
adecuadamente el desarrollo económico de la nación, por lo que en el aspecto
económico, el presupuesto es la expresión financiera del Estado para un periodo
determinado, mediante el cual se satisfacen los fines, objetivos y políticas
económicas del propio Estado.

V.3.3.- Aspecto Contable.- En relación con el aspecto contable, el

presupuesto de egresos se encuentra contenido en el documento legal que le da
vida jurídica, en forma de `revisiones de gastos técnicamente redactados con el fin
de posibilitar su aplicación y llegar a una posibilidad real de calcular las cuentas y
sumas parciales y totales apreciables en dinero.

45
V.4.- Principios de Carácter Sustancial del Presupuesto.-

V.4.1.- Principio de Anualidad.-

a) Definición.- En general el presupuesto tiene una vigencia de un año

calendario.

b) Justificación.- Es un plazo no arbitrario, sino una unidad de tiempo

natural que tiene concordancia con el año fiscal, toda vez que los impuestos que
alimentan al presupuesto, también tienen plazos anuales.

c) Características.-

- El presupuesto prevé los recursos y los gatos de un año, a cuyo término

debe cesar su vigencia como Ley.

- Su aprobación y voto se ejecuta de una sola vez y para todo el año.

d) Importancia.- Afianza la fiscalización porque hay una mayor oportunidad

cada año.

e) Fundamento Legal.-

- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 74.-

Fracción IV: “Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ...IV.

Examinar, discutir y aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación,
discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para
cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior...”.

- Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (LPCGPF).-

Artículo 15: “El Presupuesto de Egresos de la Federación será el que

contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a la iniciativa del
Ejecutivo, para expensar, durante el periodo de un año a partir del 1º de enero, las
actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo
de las entidades que en el propio presupuesto se señalen”.

- Excepciones.- Artículos 28, 29 y 30 Ley de Presupuesto, Contabilidad y

Gasto Público Federal (LPCGPF).-

- Artículo 28.- Establece que todas las entidades informarán a la SHCP

(antes SPP), antes del día último de febrero de cada año, el monto y
características de su deuda pública flotante o pasivo circulante a fin del año
anterior.

46
 - Artículo 29.- Ordena que una vez concluida la vigencia de un
Presupuesto de Egresos, sólo procederá hacer pagos por los conceptos
efectivamente devengados en el año que corresponda y siempre que se hubieren
contabilizado debida y oportunamente las operaciones correspondientes y, en su
caso, presentado el informe a que se refiere el artículo anterior.

- Artículo 30.- Señala que en casos excepcionales y debidamente

justificados, la SHCP (antes SPP) podrá autorizar la celebración de contratos de
obra, de adquisiciones o de otra índole, que rebasen las asignaciones
presupuestales aprobadas para el año, pero en estos casos los compromisos
excedentes no cubiertos quedarán sujetos, para fines de su ejecución y pago, a la
disponibilidad presupuestal de los años subsiguientes.

V.4.2.- Principio de Unidad.-

a) Definición.- Es la reunión o agrupación de todos los gastos y recursos

económicos del Estado en un documento único que se presenta para que pueda
ser votado por la autoridad.

b) Ventajas.-

- Permite advertir si un presupuesto se encuentra equilibrado, ya que de lo

contrario, el déficit podría disimularse.

- Al determinar montos y volúmenes de un presupuesto, es posible calcular

las cargas fiscales adecuadas para una sociedad en particular.

- Al identificar perfectamente ingresos y gastos, es posible advertir aquellos

urgentes o de mayor importancia.

- Evita ciertas explicaciones para inexpertos en finanzas públicas.

- Al evitar la exclusión de partidas de ingreso o de gasto se facilita la

fiscalización.

c) Inconvenientes.- No es posible una adecuada integración, dada la

heterogeneidad de muchos gastos y servicios de los Estado modernos.

d) Fundamento Legal.- En México se prevé este Principio en los siguientes

preceptos:

- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-

Artículo 73.- “El Congreso tiene facultades: ...

47
 Fracción VII.- Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el
presupuesto...”.

Artículo 74.- Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ...

Fracción IV, Primer Párrafo.- Examinar, discutir y aprobar el Presupuesto

de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su
juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año
anterior...”.

- Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal

(LPCGPF).-

Artículo 14.- La SHCP (antes SPP), al examinar los presupuestos cuidará

que simultáneamente se defina el tipo y fuente de recursos para su financiamiento.

e) Excepción.- El artículo 126 Constitucional establece: “No podrá hacerse

pago alguno que no estén comprendido en el presupuesto o determinado por ley
posterior”.

En México existe unicidad del documento, pues si bien está divido en dos
partes, existe una relación recíproca, lo que lo convierten lo que se denomina
Presupuesto Comprimido.

V.4.3.- Principio de Universalidad.-

a) Definición. En el presupuesto deben incluirse todos los gastos y

recursos estatales y no debe confundirse con el Principio de Unidad, el cual
significa la existencia de un solo documento.

b) Regla General.- Cada servicio público no debe disponer de ningún otro

recurso que difiera de los créditos que le han sido asignados en el presupuesto.

c) Características.-

- En el presupuesto deben figurar todas las previsiones de gasto y los

recursos que les corresponden.

- Durante la ejecución del presupuesto, los recursos percibidos deben estar

a disposición del Tesoro (Hacienda Pública), no pudiéndose ordenar ningún otro
gasto sobre ese crédito presupuestario y sólo hasta el límite del recurso previsto.

d) Excepciones.-

- Cuando media afectación de recurso especial a gastos determinados.

- Cuando se crean cajas y fondos especiales.

48
 - Cuando media “Autonomía Financiera” de ciertos Organismos (En México
no opera).

- Cuando se destinan los fondos al servicio de la Deuda Pública, como

sucede en materia de empréstitos.

- En los casos de las llamadas “Cuentas Especiales”, que las modernas

leyes de contabilidad proscriben

e) Crítica.-

- Desestimula las iniciativas, ya que al ir los recursos a una bolsa común,

los funcionarios no demuestran la productividad de los servicios a su cargo.

- Es incompatible con los procedimientos de la gestión de ciertos servicios y

notablemente con la idea de autofinanciación de empresas comerciales e
industriales.

f) Fundamento Legal.-

- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-

Artículo 126.- No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en

el presupuesto o determinado por Ley posterior.

Artículo 74.-

Fracción IV, Párrafo Tercero.- ...“No podrá haber otras partidas secretas,
fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter en el mismo
presupuesto, las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente
de la República.”

V.4.4.- Principio de no Afectación.-

a) Definición (Recursos no Etiquetados).- Implica que todos los

ingresos, sin disminución, formen una masa única o fondo común, que cubra sin
distinción de su origen o procedencia, el total de los gastos estatales. No deben
existir “Recursos Etiquetados”, ni procede la afectación de recursos o gastos
determinados o especiales.

b) Excepción.- El caso de empréstitos.

b) Fundamento Legal.-
c)
Artículo 1º del Código Fiscal.- “...Sólo mediante Ley podrá destinarse una
contribución a un gasto público específico.”.

49
V.4.5.- Principio del Equilibrio Presupuestal.-

a) Definición.- Consiste en establecer la exacta correspondencia entre los

ingresos y los gastos.-

b) Teorías.-

- Nitti habla de dos tipos de equilibrio:

- Equilibrio Aritmético
- Equilibrio Económico

- Teoría del Déficit Sistemático.- Esta teoría es posterior a la Segunda

Guerra Mundial y sostiene que el Déficit es un mal en sí, toda vez que el
presupuesto es un plan de acción donde los ingresos tienen un carácter
secundario.

- Samuelson.- Sostiene que la Macroeconomía ha destruido el tema del

Presupuesto Equilibrado, lo que no significa que el Estado pueda gastar
incontroladamente, pues los recursos son limitados. ¿Qué máxima debe
reemplazar al Principio? ¿Prohibición Fiscal?

Al respecto, Samuelson propone un equilibrio global entre impuestos,

gastos y déficit, guiado por un moderado ciclo económico.

- Equilibrio presente y fututo; necesidades privadas y públicas.

- Los Programas Públicos deben someterse al análisis minucioso de los

costos y los beneficios.

- Teoría de los Presupuestos Cíclicos de W. Laufenburger.- Afirma que

lo importante es lograr un equilibrio entre el ingreso y el gasto, no en un ejercicio
fiscal, sino en un conjunto de ellos que constituyan un “Ciclo Económico”, a fin de
acumular excedentes para cubrir ejercicios con déficit.

- John Maynard Keyness y la “Teoría General del Empleo, el Interés y

la Moneda”.- El Estado debe intervenir en la Economía a través del gasto público
para combatir la crisis y asegurar el pleno empleo y el equilibrio del conjunto a la
economía, aún cuando incurra en déficit fiscal.

c) Conclusión.- En general las teorías modernas admiten el principio del

equilibrio con ciertas reservas:

- El equilibrio no sólo puede ser aritmético sino económico, es decir, los

ingresos y los egresos deben calcularse con fundamento en estudios económicos
que aporten cifras reales.

50
 - El equilibrio debe ser susceptible de excepciones y flexible, por lo que en
ocasiones y de manera transitoria, puede ser conveniente el desequilibrio.

d) Fundamento Legal.- En México existen diversas disposiciones que

tienden al equilibrio presupuestario:

a) Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal

(LPCGPF).-

Artículo 14.- La SHCP (antes SPP) al examinar el Presupuesto cuidará

simultáneamente se defina el tipo de fuente de recursos para su financiamiento.

Artículo 22.- A toda proposición de aumento o creación de partidas al

proyecto de presupuesto, deberá agregarse la correspondiente iniciativa de
ingresos, si con tal propósito se altera el equilibrio presupuestal.

V.4.6.- Principio de Especialidad o Especificación de Gastos.-

a) Definición.- Significa que las autorizaciones presupuestales no deben

darse por partidas globales, sino detallando en cada caso el monto del crédito
autorizado.

Ríos Elizondo divide el Principio en dos aspectos:

- Cualitativo.- Los recursos deben invertirse en los programas autorizados.

- Cuantitativo.- Exige que los gastos no deben exceder los montos

autorizados.

b) Fundamento Legal.-

- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 74.-

Fracción IV, Primer Párrafo.- “Son facultades exclusivas de la Cámara de

Diputados: ...IV. Examinar, discutir y aprobar el Presupuesto de Egresos de la
Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben
decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior...”.

- Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal

(LPCGPF).-

Artículo 25, Segundo Párrafo.- “...El gasto público federal deberá

ajustarse al monto autorizado para los programas y partidas presupuestales, salvo

51
que se trate de las partidas que se señalen como de ampliación automática en los
presupuestos, para aquellas erogaciones cuyo monto no sea posible prever”.

Es necesario también lograr un equilibrio entre detalle de la información y

necesidades globales de la presentación de los programas.

V.4.7.- Principio de la Comprobación y Justificación.-

a) Definición.- Todo gasto debe sujetarse a la justificación, mediante los

documentos soporte fuente de la obligación (contratos, pedidos, normas) y a la
comprobación mediante documentos que acrediten el pago.

b) Fundamento Legal.-

- Reglamento de la LPCGPF.-

Artículo 44.- “Las entidades deberán cuidar, bajo su responsabilidad, que

los pagos que se efectúen con cargo a sus presupuestos aprobados se realicen
con sujeción a los siguientes requisitos:”

Fracción III.- “Que se encuentren debidamente justificados y comprobados

los documentos originales respectivos, entendiéndose por justificantes las
disposiciones y documentos legales que determinen la obligación de hacer un
pago y, por comprobantes, los documentos que demuestren la entrega de las
sumas de dinero correspondientes”.

V.5.- Nuevos Principios.-

V.5.1.- Principio de Complementariedad o Funcional.- Considera que

el presupuesto debe ser el principal instrumento de política económica en manos
del Estado y debe responder a dos aspectos:

a) Conocer el objeto sobre el que se va a actuar (la economía), es decir, un

conocimiento lo mas exacto posible de la realidad económica sobre la que va a
recaer la Política Fiscal del Gobierno.

b) El cauce a través del cual el Estado va a llegar a ella. El presupuesto

debe estar estructurado de tal forma que permita conocer lo mas fielmente posible
el total de la actividad gubernamental, distinguiendo entre gastos ordinarios o de
gestión y gasto de capitalización.

V.5.2.- Principio de Determinación Global.- Con este principio se afirma el

rigorismo del tradicional Principio de Especialidad y consiste en que el centro de
gravedad del control se traslada del control de la utilización de las partidas
autorizadas, a otro técnico y económico en el que se considere la mayor o menor
confianza o la mayor eficiencia de la gestión gubernamental.

52
 Esto significa que el presupuesto se entrega a los funcionarios atendiendo a
una mayor confianza y colaboración mutua, no implicando términos estrictos de un
mandato.
Este principio informa un presupuesto de fines, actividades y proyectos, un
presupuesto que diga las cosas que el Estado hace antes que las que compra. La
Ley de Presupuesto debe fijar por sectores el gasto total máximo a realizar.

El principio supone:

a) Una mayor responsabilidad de los servidores públicos

b) Un alto grado de preparación técnica

c) Nuevos modos y formas de control que incluyan no sólo la justificación y

comprobación, sino también que incluyera la eficiencia, la eficacia y la economía.

V.5.3.- Principio de Publicidad.-Este principio exige que el presupuesto

pueda ser conocido por la comunidad en las diferentes etapas por las que
atraviesa.

El principio no se cumple con la sola publicación en el Diario Oficial de la

Federación como sucede en México. No se trata sólo de informar, sino de que la
comunidad pueda intervenir durante su preparación y su ejecución.

El principio requiere:

a) Acceso de la comunidad o de sus representantes (Principio

Democrático).

b) Documento claro y completo (cualitativamente y cuantitativamente),

incluso con la inserción de oportunos resúmenes completos.

c) Oportuna relación de cuentas.

Fonrouge afirma que los principios clásicos no han perdido significación,

sino su carácter absoluto y propone:

- Costo y utilidad de los servicios públicos.

- Mas adecuada selección de los gastos.
- Establecimiento de una contabilidad patrimonial.
- Presupuesto total o integral en su contenido.
- Veraz y sincero.
- Claro e inteligible.
- - Amplia publicidad.

V.6.- Presupuesto Tradicional y Presupuesto por Programas.-

53
 V.6.1. El Presupuesto Tradicional.- El presupuesto tradicional, que fue
utilizado en nuestro país hasta la anterior Ley Orgánica del Presupuesto de
Egresos de la Federación, que estuvo en vigor de 1935 a 1976, es una
enumeración de las cantidades que se autoriza gastar a las diversas autoridades,
ordenadas por objetivos de gasto, indiferente a su influencia sobre la economía del
país.

Se trataba de un mero instrumento administrativo y contable, una de cuyas

principales preocupaciones radicaba en el control de la cantidad de gasto para
cada entidad autorizada, sin preocuparse del resultado que se obtenía.

El artículo 28 de dicha ley, definía el presupuesto como “la autorización

expedida por la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expensar las
actividades oficiales, obras y servicios públicos, a cargo del Gobierno Federal,
durante el periodo de un año, a partir del 1º de enero.

A partir de 1954, se inició en México el estudio para la modificación del

sistema presupuestario, incluyendo nuevas ideas en las que ya se concibe al
presupuesto como un instrumento de ajuste de la economía general y como
mecanismo de redistribución del ingreso.

De esta forma, se determinó la conveniencia de un presupuesto

programático y se estableció, al margen de reformas legales, una nueva
clasificación funcional y por actividades del presupuesto, al lado de la clasificación
tradicional por ramos.

V.6.2.- Presupuesto por Programas.- La técnica del presupuesto por

programas y aplicaciones tuvo su aplicación inicial en los Estados Unidos, en
agosto de 1956 y en México no se ensayó sino hasta 1975, en la Secretarías de
Obras Públicas, en la entonces llamada de Agricultura y Ganadería, así como en
el Instituto Mexicano del Petróleo y en la Universidad Nacional Autónoma de
México.

En diciembre de 1976, se derogó la antigua Ley Orgánica del Presupuesto

de Egresos, en vigor desde 1935, y se expidió la Ley de Ingresos, Contabilidad y
Gasto Público Federal, que significó la implantación general del presupuesto por
programas.

V.6.2.1.- Concepto.- En el Manual de Presupuestos por Programas y

Actividades del Departamento de Asuntos Sociales de la Subdirección Fiscal y
Financiera de las Naciones Unidas se define el Presupuesto por Programas como
“un sistema en que se presta especial atención a las cosas que un gobierno
realiza, mas bien que a las que adquiere...”.

Por su parte, Francisco de la Garza define al Presupuesto por Programas

como “un proceso integrado de formulación, ejercicio, control y evaluación de

54
decisiones, tendientes a lograr una mayor racionalización de la función
administrativa, que parte de una clara definición de objetivos y metas, y conlleva la
determinación de las acciones alternativas que pueden ejecutarse; la selección de
las mas adecuadas; su agrupación en programas; su cuantificación en función del
destino del gasto, así como una clara determinación de funciones y
responsabilidades”.

El artículo 15 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público define

el presupuesto de egresos como el acto legislativo (decreto) aprobado por la
Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expensar, durante el periodo
de un año, a partir del 1º de enero, las actividades, las obras y los servicios
públicos previstos en los programas a cargo de las unidades que en el propio
presupuesto se señalen.

En el artículo 13 del mismo ordenamiento, se establece que el gasto público

se basará en presupuestos que se formularán con apoyo en programas que
señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución y se fundarán
en costos.

Es pertinente señalar que en la Ley antes mencionada, se restringe el

concepto de presupuesto al acto de previsión de los egresos, sin incluir las
previsiones correspondientes a los ingresos, lo que las separa de muchas otros
presupuestos del mundo, pues es indudable que existe una conexión cercana
entre ambas provisiones.

V.6.2.2.- Principales Características del Presupuesto por Programas.-

Puede decirse que las principales características del Presupuesto por Programas
son las siguientes:

a) Es un sistema que da mayor relevancia a las cosas que un gobierno

realiza, más bien que a las que adquiere. En el presupuesto por programas, las
cosas que un gobierno adquiere, tales como servicios personales, provisión,
equipos, medios de transporte, etc., no son sino medios para el cumplimiento de
sus funciones. En cambio, las cosos que un gobierno realiza en cumplimiento de
sus funciones, pueden ser por ejemplo carreteras, escuelas, presas, o cualquier
otra cosa que se pueda definir.

b) Se desarrolla y se presenta en base al trabajo que debe ejecutarse,

atendiendo a objetivos específicos.

c) Se expresa el gasto en función de los objetivos que se persiguen en cada

nivel de organización, e implica como lógica condición, que los objetivos
constituyan un conjunto coherente. Es una interrelación entre programas y
presupuestos, determinándose los costos de las actividades concretas que cada
dependencia debe realizar para llevar a cabo los programas o subprogramas a su
cargo.

55
 d) Es una técnica que da suma importancia los resultados obtenidos.

e) Basa su operación en el cálculo de costos, lo que debe permitir al sector

público mejorar sensiblemente su eficiencia y productividad, fundamentalmente
porque previamente se establecen objetivos y metas precisas.

f) Confiere una serie de índices de rendimientos, utilidades físicas y precios,

que hacen posible la comparación entre proyectos similares y permiten determinar
el grado de aprovechamiento de los recursos y de los precios que se pagan por
ellos.

g) Posibilita la medición de resultados y su comparación con los respectivo

costos, lo que permite la evaluación técnica de los programas.

h) Es un presupuesto detallado hasta el nivel de actividades, de tal forma

que suministra los antecedentes de los costos y el volumen de trabajo ejecutado.

i) Permite evaluar la eficiencia, eficacia y economía en el empleo de los

recursos para cumplir los objetivos señalados en los programas y proyectos.

- Eficiencia.- Va en función de lograr los mayores beneficios posibles.

- Eficacia.- Se refiere a resultados o metas.
- Economía.- Se entiende en el sentido de ahorro o reducción del gasto.

j) Tiene una interacción efectiva con todo proceso de planificación.

V.7.- Diferencias entre el Presupuesto Tradicional y el Presupuesto por

Programas.-

El presupuesto tradicional es un instrumento de carácter administrativo y

contable que, basado en una estimación de ingresos y de egresos para un periodo
determinado, define la distribución de recursos por dependencias administrativas y
por objeto del gasto.

Puede decirse que el presupuesto tradicional muestra lo que el gobierno

“compra” para hacer cosas; en tanto que el presupuesto por programas, muestra
lo que el gobierno “hace” con el gasto público. Según Mrtner G., “la clasificación
por actividades procura que las cosas que el gobierno compra sean clasificadas
no sólo por tipos, como cosas en sí mismas, sino como un conjunto organizado de
acuerdo con las actividades que sirven”.

Vázquez Arroyo escribe que mientras el presupuesto tradicional es un

instrumento administrativo y contable, el presupuesto por programas es un
conjunto armónico por programas y proyectos con sus respectivos costos de
ejecución, a realizar en un futuro inmediato.

56
 En efecto, el presupuesto por programas muestra por separado los gastos
de cada uno de los programas y sus costos, con lo que permite lograr la
programación sectorial dentro del gobierno. Además, la clasificación por resultados
permite determinar la eficiencia de los administradores, lo cual, difícilmente ocurre
con el presupuesto tradicional.

A continuación se presentan algunas de las diferencias mas importantes

entre el presupuesto tradicional y el presupuesto por programas, establecidas por
Francisco de la garza, y en las que se toman en cuenta los siguientes aspectos:

V.7.1.- Finalidad.-

a) El presupuesto tradicional detalla todas la adquisiciones del gobierno

b) El presupuesto por programas enfatiza lo que se realizará con los fondos

disponibles.

V.7.2.- Utilidad para la Planificación.-

a) El presupuesto tradicional no facilita la planificación e impide la

coordinación entre las metas de largo plazo y las acciones que deben desarrollar
los servicios.

b) El presupuesto por programas forma parte del proceso de planificación

transformando los objetivos generales de los planes, en presupuestos operativos
anuales.

V.7.3.- Determinación de Objetivos y Metas.-

a) En el presupuesto tradicional los objetivos quedan ocultos en las partidas

de gastos.

b) El presupuesto por programas señalan metas de corto plazo en

concordancia con los objetivos de plazos medios y largo.

V.7.4.- Control de Ejecución.-

a) El presupuesto tradicional pone énfasis en el control financiero legal.

b) El presupuesto por programas pone énfasis en la realización de los

programas.

V.7.5.- Evaluación del Grado de Eficiencia en la Producción de

Servicios Públicos.-

a) El presupuesto tradicional no permite evaluar ni medir la eficiencia por

falta de control en las realizaciones y resultados.

57
 b) El presupuesto por programas pone de manifiesto las ineficiencias de la
administración.

V.7.6.- Determinación de la Responsabilidad de la Administración del

Presupuesto.-

a) El presupuesto tradicional diluye la responsabilidad por los resultados de

la gestión administrativa y acentúa la responsabilidad meramente formal.

b) El presupuesto por programas precisa la responsabilidad al determinar

las metas que deben alcanzarse.

V.7.7.- Duplicación de Atribuciones.-

a) El presupuesto tradicional no permite identificar las atribuciones

duplicadas.

b) Por la clasificación combinada funcional-institucional, el presupuesto por

programas permite identificar las atribuciones duplicadas.

V.7.8.- Uso de los Sistemas de Clasificación.-

a) En el presupuesto tradicional la clasificación institucional y por objeto del

gasto no se prestan para análisis de la política fiscal.

b) En el presupuesto por programas, por las clasificaciones utilizadas

económica, funcional, por programas, institucional por objeto y por resultados,
permiten analizar la política fiscal.

V.7.9.- Forma de Presentación.-

a) La del presupuesto tradicional es inorgánica, anacrónica y carente de

elementos de información.

b) La del presupuesto por programas está debidamente estructurada con

relación a diversos factores y con amplia información sobre el gasto.

V.7.10.- Naturaleza del Proceso Presupuestario.-

a) El presupuesto tradicional sigue un proceso empírico o mecánico.

b) El Presupuesto por programas tiene un proceso con bases técnicas y

características bien definidas.

V.8.11.- Ventajas del Presupuesto por Programas.-

58
 Entre las múltiples ventajas que trae consigo la aplicación de la técnica del
presupuesto por programas, se encuentran las siguientes:

a) Mejora la ejecución del trabajo

b) Mayor precisión en la confección de los presupuestos

c) Determinación de responsabilidades

d) Estimaciones presupuestarias mas precisas

e) Mejor comprensión de las necesidades

f) Permite acumular sistemáticamente información para corregir y adecuar

los programas a la realidad cambiante y aprovechar los fenómenos coyunturales
de la economía

g) Mayor posibilidad de reducir los costos

h) Mayor comprensión por parte dl Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo y

del público acerca del contenido y alcances del presupuesto

i) Identificación de funciones duplicadas

j) Mejor control de la ejecución de los programas.

59
 .

VII. EL CRÉDITO

VII.1.- Importancia de la Intermediación Financiera y el Crédito en el Proceso

de Desarrollo Económico.-

La experiencia histórica de países como Inglaterra, Alemania, Japón,

Bélgica, Francia y otros altamente industrializados, demuestra que en todo modelo
económico de desarrollo exitoso, se observa una modernización y un
acrecentamiento de la intermediación financiera, entendida como un proceso en el
que los activos y los pasivos tienden a ganar importancia relativa en la economía,
y que la forma mas usual en que ésta se presenta, es la aparición y diseminación
de los servicios de banca y crédito.

Se puede decir que no existe un modelo de crecimiento económico

acelerado y constante, en el que la inversión y la acumulación consecuente de
capital, no juegue un papel determinante, y es aquí donde la intermediación
financiera y el crédito, tienen una función crucial.

A este respecto debe destacarse el hecho de que aún cuando en las etapas
superiores del desarrollo las unidades de intermediación se transforman y
modernizan, cobrando relevancia los mercados secundarios, en los que participan
además del papel bancario el comercial y el industrial, en fases anteriores las
instituciones de crédito constituyen el principal eslabón entre las unidades
superavitarias y deficitarias de una economía, es decir, entre ahorradores y
demandantes de crédito.

En efecto, al operar con grandes volúmenes de recursos, el intermediario

financiero bancario está en posibilidad de ofrecer a los ahorradores una gran
variedad de opciones e instrumentos en términos de monto, plazo, riesgo, liquidez
y rendimiento que cubran sus expectativas y, al mismo tiempo, hacer lo mismo con
el empresario que demanda recursos para llevar a cabo sus proyectos, aún
cuando las preferencias o necesidades de unos y de otros, no sean coincidentes.

Para el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española,

“intermediario” es el “que media entre dos o mas personas...”, y desde el punto de
vista jurídico “intermediario es toda persona que se coloca entre dos partes a fin
de posibilitar la realización de un negocio jurídico que, en materia mercantil llevará
siempre a agilizar el tráfico comercial, facilitando la circulación de la riqueza”.

En este orden de ideas y como lo acabamos de anotar, los bancos son los
principales intermediarios del crédito porque utilizan, en sus operaciones activas,
los mismos recursos que captan en las operaciones pasivas que realizan con el
público en general.

60
 Este proceso se presenta debido a que existen personas y empresas con
capacidad de ahorro (unidades superavitarias en recursos) y, por otro lado, a
personas y empresas que requieren de fondos para desarrollar sus proyectos
(unidades deficitarias de recursos) y que deben recurrir a terceros para allegarse
de tales recursos.

En el párrafo segundo del artículo 2º de la Ley de Instituciones de Crédito

se define la intermediación bancaria al precisar que por servicio de banca y crédito
debe entenderse “...la captación de recursos del público en el mercado nacional
para su colocación en el público mediante actos causantes de pasivos directo o
contingente, quedando el intermediario obligado a cubrir el principal y, en su caso,
los accesorios financieros de los recursos captados”.

Sin embargo, la acción de la banca no sólo se reduce a la movilización del

capital, sino que además lo acrecienta al estimular el ahorro, lo que es
fundamental, ya que la inversión crece en la medida en que crece el ahorro.

Por otra parte, las instituciones de crédito contribuyen también al proceso

de desarrollo al elegir los proyectos de inversión mas viables y rentables hacia los
que canalizarán los recursos de sus ahorradores.

En consecuencia, es posible afirmar que la relación entre la banca y el

desarrollo económico se presenta en tres aspectos íntimamente ligados:

a) La acumulación del capital a través del ahorro;

b) La movilización del capital entre unidades superavitarias y unidades

deficitarias, y

c) La eficiente asignación de recursos hacia proyectos rentables.

E el presente capítulo nos referiremos al crédito, como una herramienta que

permite a personas y empresas que requieren de fondos para desarrollar sus
proyectos (unidades deficitarias de recursos) allegarse de tales recursos.

VII.2.- Antecedentes Históricos.-

En el campo del comercio encontramos tres etapas fundamentales: el

trueque, el intercambio monetario y el crédito.

a) El Trueque.- Durante esta etapa, el comercio se distingue por la

necesidad que tenía el sujeto de un bien producido por otro, con lo que surge el
intercambio entre ellos.

b) El Intercambio Monetario.- Debido a sus propiedades de resistencia, de

facilidad de transporte y almacenamiento, los valores que más destacaron fueron

61
los metales, que con el tiempo se convirtieron en mercancías de cambio, que
desempeñaros las siguientes funciones:

- Eran destinados para ser cambiados por otros;

- Se utilizaban para fijar el precio de una cosa, y
- Eran un sistema de conservación del valor sin importar el tiempo.

c) El Crédito.- Con el número y la diversidad de necesidades de una

población en constante crecimiento, se presentó la imposibilidad de disponer de
moneda metálica suficiente, ya que la cantidad de metal no aumentaba en la
misma proporción, surge el primer papel del crédito, como unhj facrtor que
permitiera más fluidézx a la expansi

Concepto.-

En términos generales, se puede decir que el crédito es la transferencia de

bienes que se hace en un momento dado por una persona a otra, para ser
devueltos a futuro, en un plazo señalado, y generalmente con el pago de una
cantidad por el uso de los mismos. Es importante mencionar que también pueden
prestarse servicios a crédito.

Etimológicamente el vocablo “crédito” proviene del latín “creditum”, que

significa confiar, creer, tener confianza, tener fe en algo. También se ha señalado
que el crédito “es la cantidad de dinero o cosa equivalente, que alguien debe a
una persona o entidad, y que el acreedor tiene derecho a de exigir y cobrar”.

El concepto de crédito ya aparecía en el siglo XVI, y se ha mantenido a

través del tiempo, vinculándose con la idea de confianza o fe en la persona. En
este sentido genérico, la expresión crédito se relaciona con dos formas de
creencia:

- La confianza o fe en la moral de una persona dispuesta a cumplir sus

deberes y obligaciones, y

- La creencia de que la persona podrá cumplir por dispones de los medios

económicos suficientes.

En este orden de ideas, el crédito se puede considerar como real o

personal, de acuerdo con lo siguiente:

Real.- El crédito es real, cuando tiene por garantía la riqueza ya creada,

cuando representa el valor de las cosas que están en nuestra propiedad y
dominio, por lo tanto, es real cuando tiene por base una suma de dinero o las
cosas “in genere”, es decir, cuando la base consiste en un bien mueble o inmueble
que de antemano se fija.

62
 Personal.- En cambio, el crédito personal es el que tiene por principal
garantía la solvencia de la persona que lo solicita, es decir, todos los valores que
posee y no uno determinado.

En base a lo anterior, los documentos que representan el crédito o títulos de

crédito, pueden dividirse en dos categorías: documentos de crédito real y
documentos de crédito personal.

VII.2.1.- Concepto Jurídico.- Existe un negocio de crédito, cuando el sujeto

activo que recibe la designación de acreditante, traslada al sujeto pasivo, que se
llama acreditado, un valor económico actual, con la obligación del acreditado de
devolver tal valor o su equivalente en dinero, en el plazo convenido.

En consecuencia, en un sentido jurídico el crédito indica el derecho

subjetivo que deriva de cualquier relación obligatoria y se contrapone al “debito”,
que incumbe al sujeto pasivo de la relación.

VII.2.2.- Concepto Económico Jurídico.- En un sentido económico

jurídico, significa cuando en una relación de dar o poseer existente entre dos
sujetos, se da en un primer tiempo, para recobrar después, en un segundo tiempo,
lo que se ha dado.

VII.3.- Elementos del Crédito.-

Se pueden considerar como elementos del crédito, los siguientes:

a) La existencia de ciertos bienes;

b) La transferencia de ellos o de su disposición jurídica de su titular a otra

persona que los disfruta;

c) El lapso de tiempo durante el que se usan esos bienes;

d) La obligación de restitución de los mismos, con el pago de la cantidad

pactada, por su uso, y

e) Para algunos autores, la confianza

VII.4.- Clasificación del Crédito.-

a) Entidades.- Por las entidades que lo reciben se puede clasificar como

crédito a la industria, al comercio, al consumo, a la importación, etc.

b) Finalidad.- Por la finalidad a que está destinado, puede ser para la

adquisición de bienes de consumo duradero, para obras públicas, para
importación y exportación, para la agricultura, para la industria, etc.

63
 c) Plazo.- Según el plazo a que se contrate puede ser de corto plazo, de
tres meses a un año; de mediano plazo, hasta tres o cinco años, y de largo plazo,
de cinco años en adelante.

VII.5.- Operaciones Activas y Pasivas.-

Una cuestión fundamental cuando se estudia la materia del crédito, es

determinar su concepto y lo que la doctrina en general estima que deben llamarse
operaciones activas y pasivas, con cierto criterio contable, porque reflejan, como si
fuera en un balance, los registros del activo y del pasivo, o sea saldos acreedores
y deudores.

El crédito es un concepto genérico que puede abarcar una serie de

operaciones específicas o ramas que han ido especializándose y que van
tipificando las distintas actividades de las instituciones de crédito, es decir, hay
operaciones de crédito que son fundamentales y que pueden resultar comunes,
como son la captación de recursos provenientes del ahorro del público y el otorgar
préstamos y créditos a los sectores de la población que los necesitan.

Esas operaciones fundamentales pueden adoptar una serie de modalidades

conforme a la estructura jurídica vigente, ya sea en el aspecto que llaman pasivo,
como pueden ser los depósitos a la vista, de ahorro, a plazo, de capitalización, de
emisión de bonos, o en el aspecto que llaman activo, a través de una serie de
créditos muy diversos y con modalidades muy peculiares, cuando la institución es
la que proporciona el dinero a quien lo necesita.

En forma muy genérica, podemos decir que la Ley de Instituciones de

Crédito, con un criterio contable, ha clasificado las operaciones de los bancos en
Operaciones Activas que se registran en el “haber” y Operaciones Pasivas que se
registran el “deber”, y junto a ellas, una serie de servicios que la doctrina ha
llamado “Operaciones Neutras”, porque no implican concesión de crédito de
ninguna de las partes y la institución sólo se limita a prestar un servicio o a actuar
por cuenta de terceros, como en el mandato y el fideicomiso, por lo que se
registran en las llamadas “Cuentas de Orden”.

La posibilidad de celebrar las mencionadas operaciones, se deriva del

artículo 46 del citado ordenamiento, el cual en forma limitativa enumera las
operaciones activas, pasivas y neutras o de servicios que pueden realizar las
instituciones de crédito, asegurando que el desempeño de los bancos se
circunscriba en todo momento al ámbito propio de su actividad, evitando
desviaciones que pudieran poner en riesgo su situación financiera.

El aludido artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito señala las

siguientes, como las operaciones activas y pasivas que pueden realizar dichas
estas sociedades:

64
 - Recibir depósitos bancarios de dinero
- Aceptar préstamos y créditos
- Emitir bonos bancarios
- Emitir obligaciones subordinadas
- Constituir depósitos en entidades financieras del exterior
- Efectuar descuentos y otorgar préstamos o créditos
- Expedir tarjetas de crédito
- Asumir obligaciones por cuenta de terceros
- Operar con valores
- Promover la organización y transformación de empresas
- Operar con documentos mercantiles por cuanta propia
- Llevar a cabo operaciones con oro, plata y divisas
- Prestar servicio de cajas de seguridad
- Expedir cartas de crédito
- Practicar operaciones de fideicomiso, mandatos y comisiones
- Recibir depósitos en administración o custodia
- Actuar como representante común de los tenedores de títulos de crédito
- Hacer servicio de caja y tesorería
- Desempeñar sindicaturas o encargarse de liquidaciones
- Realizar avalúos
- Adquirir los bienes muebles e inmuebles que requiera
- Realizar operaciones financieras conocidas como Derivadas
- Efectuar operaciones de factoraje financiero
- Las análogas que autorice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

La única excepción a este principio, es la facultad que en el mismo precepto

se confiere a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para autorizar a los
bancos a realizar operaciones análogas y conexas a las expresamente previstas
en la Ley

VII.5.1.- Las Operaciones Pasivas.- Estas operaciones se realizan cuando

los clientes entregan al banco su dinero para ahorro e inversión y de esta manera
las instituciones se allegan de recursos del público y se convierten en deudores de
sus clientes y a su vez, éstos en sus acreedores. En términos generales, se puede
decir que el origen de los fondos en este tipo de operaciones puede ser:

- Del público en general, a través de instrumentos de captación que las

leyes financieras permiten a cada tipo de instituciones;

- De otras instituciones del país o del extranjero, previo cumplimiento de los

requisitos que en este caso señalen las autoridades financieras, y

- Del Gobierno Federal.

La Operación Pasiva se puede definir como el convenio unilateral que se

establece entre un cliente (acreedor) y un banco (deudor), otorgando el primero la

65
propiedad del dinero y el segundo, la disponibilidad del mismo, obligándose a
restituir el débito mas el pago de un interés al depositante.

En estos casos, la institución bancaria tiene la responsabilidad de canalizar

los recursos de su clientela, hacia proyectos o empresas viables, con alta
posibilidad de recuperación, ya que si algo falla, el riesgo es asumido por el banco
sin que el cliente tenga responsabilidad alguna.

Por lo anterior, y para garantizar la solvencia de los intermediarios

bancarios y proteger los depósitos del público ahorrador, la Ley de Instituciones de
Crédito exige a los bancos mantener un capital neto que no puede ser inferior a
ciertos porcentajes del monto de su cartera de crédito y de otras operaciones
expuestas a riesgo y, adicionalmente, a crear reservas preventivas en función de
la calidad de su cartera crediticia y a participar en el Instituto para la Protección del
Ahorro Bancario.

Conforme al artículo 46 antes mencionado, los bancos pueden obtener

recursos de capitales, a través de las siguientes operaciones, establecidas en
diversas fracciones de dicho precepto y que constituyen la captación tradicional de
la banca:

I. Recibir depósitos bancarios de dinero. Que pueden ser:

a) A la Vista
b) Retirables en días preestablecidos
c) De ahorro
d) A plazo o con previo aviso.

II. Aceptar préstamos y créditos.

III. Emitir bonos bancarios.

IV. Emitir obligaciones subordinadas.

A estas operaciones de captación tradicionales, se tendrían que agregar, la

captación no tradicional de la banca, que incluye entre otras, las siguientes
operaciones:

a) Acreedores por reporto

b) Captación interbancaria
c) Emisión de Aceptaciones Bancarias
d) Operaciones pasivas nominadas en Unidades de Inversión (UDIS)
e) Financiamiento externo

VII.5.2.- Operaciones Activas.- En estas operaciones, a diferencia de las

pasivas, el cliente se obliga a pagar al banco la cantidad que le prestó mas los
intereses convenidos en el plazo señalado.

66
 Las operaciones activas serán todas aquellas que realizan las instituciones,
en las que prestan dinero, o conceden crédito o servicios estimados en numerario
pagaderos a futuro a cualquier persona, mediante la celebración de contratos que
para tal efecto prevea la Ley.

En términos generales se puede afirmar que la Operación Activa es un

convenio que se establece bilateralmente entre un banco (acreedor) que se
compromete a otorgar un crédito o un préstamo a un cliente (deudor), persona
física o moral que lo recibe con base en la confianza y atributos de reputación y
solvencia que satisfagan las exigencias del acreedor, el cual recibirá a cambio,
después de un plazo, la suma que prestó mas un interés.

En estas operaciones, a diferencia de las pasivas, el cliente se obliga a

pagar al banco la cantidad que le prestó mas los intereses convenidos en el plazo
señalado.

Por lo tanto, los recursos captados de los depositantes e inversionistas,

podrán canalizarse a través de las operaciones activas que se señalan en diversas
fracciones del artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito, como sigue:

V. Constituir depósitos en instituciones de crédito y entidades

financieras del exterior.

VI. Efectuar descuentos y otorgar préstamos o créditos.

VII. Expedir tarjetas de crédito con base en contratos de crédito en

cuenta corriente.

VIII. Asumir obligaciones por cuenta de terceros, con base en créditos

concedidos a través del otorgamiento de aceptaciones, endoso o aval de
títulos de crédito, así como con la expedición de cartas de crédito.

XXIV. Celebrar contratos de arrendamiento financiero y adquirir los

bienes que sean objeto de tales contratos. (Derogada)

XXV. Realizar operaciones financieras conocidas como derivadas,

sujetándose a las disposiciones que expida el Banco de México escuchando
la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores.

XXVI. Efectuar operaciones de factoraje financiero.

Las demás fracciones del mencionado artículo 46 de la Ley de Instituciones

de Crédito, se refieren a las denominadas Operaciones Neuras, que como ya se
dijo, son aquellas en las que la institución bancaria no que realiza una
intermediación financiera, sino que presta algún servicio a su clientela.

67
VII.5.- Diferencia entre Crédito y Préstamo.-

Con frecuencia se utilizan indistintamente los términos Crédito y préstamo,

aunque el primero tiene un sentido mas amplio y el segundo un alcance mas
restringido, como se verá a continuación:

VII.5.1.- El Préstamo.- Cuando se hace referencia al préstamo de dinero,

se remite también al Mutuo, que es un contrato civil en virtud del cual una persona
se obliga a transferir la propiedad de una suma de dinero a otra persona, quién se
obliga a devolverlo junto con los intereses estipulados, dentro del plazo convenido
(Art. 2384 del Código Civil para el Distrito Federal).

Se puede decir que, por virtud del contrato de préstamo, la obligación

principal consiste en entregar una cantidad de dinero por una sola vez, con lo que
el contrato se perfecciona.

VII.5.2.- El Crédito.- En cambio, a través del Contrato de Crédito, el banco

se obliga a mantener una cierta disponibilidad de crédito, por un cierto tiempo a
favor de una persona que puede disponer de dinero hasta un determinado límite, a
diferencia del contrato de préstamo, en el que el contrato se perfecciona con la
sola entrega.

La Apertura de Crédito, que es el nombre genérico que da la ley a esta

operación, está regulada por los artículos 291 a 301 de la Ley General de Títulos y
Operaciones de Crédito.

En la Apertura de Crédito, es el banco el que contrae la obligación de poner

a disposición del cliente un crédito hasta por un importe determinado, en la
inteligencia de que el acreditado solamente deberá pagar los intereses que
correspondan a las cantidades de que haya dispuesto, pudiendo efectuar pagos
parciales que le permitan disminuir el importe de dichas cantidades.

En virtud del Contrato de Crédito, la Institución bancaria se obliga a poner

una suma determinada de dinero a disposición del acreditado, o a contraer por
cuenta de éste una obligación, para que él mismo haga uso del crédito concedido
en la forma, términos y condiciones convenidos, quedando obligado el acreditado
o deudor a restituir al acreditante las sumas de que disponga, o a cubrir
oportunamente la obligación que contrajo, y en todo caso, a pagarle los intereses,
prestaciones, comisiones y gastos que se hayan estipulado.

VII.6.- Disposiciones que deben observar las Instituciones Bancarias, en

Relación con el Otorgamiento de Créditos.-

Las Instituciones de Crédito, como custodias del dinero de terceras

personas, son las responsables directas ante sus depositantes y autoridades
financieras, de la solvencia y liquidez de los acreditados.

68
 Por las razones anteriores, en los créditos que las Instituciones bancarias
conceden, están obligadas a analizar la información general que se les
proporciona, la viabilidad económica y los plazos de recuperación de los
proyectos de inversión que se les presenten, la situación económica y la
calificación administrativa y moral de los solicitantes del crédito, las garantías que
fueren necesarias, así como los montos, plazos y regímenes de amortización y
plazas de gracia de los financiamientos que se consideren necesarios, a fin de
guardar una adecuada relación con la naturaleza de los proyectos de inversión y
con la situación presente y previsible de los acreditados.

Asimismo, es muy común que las Instituciones bancarias recurran al

llamado Buró de Crédito, para consultar la experiencia crediticia de otras
instituciones con su acreditado.

Además de lo anterior, generalmente los bancos exigen como requisito para

otorgar cualquier clase de crédito, que sus acreditados adquieran un seguro de
vida, cuya cobertura ampare el valor insoluto del crédito concedido en caso de
fallecimiento.

En consecuencia, en el otorgamiento de créditos, las instituciones bancarias

deben tomar en cuenta diversas disposiciones contenidas tanto en la Ley de
Instituciones de Crédito, como emitidas por las Autoridades Financieras, entre las
que destacan las siguientes:

a) No exceder del plazo máximo de veinte años, salvo en las excepciones

que establezca la Secretaría de Hacienda.

b) No otorgar créditos con garantía en los pasivos a que se refieren las

fracciones I, incisos b), c) y d) y II a IV del artículo 46 de la ley, a su cargo o de
cualquier Institución de Crédito, es decir:

- Depósitos retirables en días preestablecidos, ahorro, a plazo con previo

aviso, bonos bancarios, obligaciones subordinadas, entre otros.

- Derechos sobre fideicomisos, mandatos o comisiones que, a su vez,

tengan por objeto los pasivos mencionados en el inciso anterior.

- Acciones de entidades financieras o Sociedades Controladoras de Grupos

Financieros, mientras no cuenten con la autorización de la Secretaría de hacienda
y Crédito Público, quien deberá oír al Banco de México y a la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores, para resolver sobre dicha autorización.

c) No celebrar operaciones en virtud de las cuales resulten o puedan

resultar deudores de la institución sus funcionarios o empleados, salvo que se
trate de prestaciones de carácter laboral otorgadas de manera general, así como
los comisarios propietarios o suplentes, los auditores externos, o los ascendientes
o descendientes en primer grado o cónyuges de las personas antes señaladas.

69
 Al respecto, el artículo 73 de la Ley de Instituciones de Crédito, establece
un procedimiento que permite la celebración de operaciones en virtud de las
cuales puedan resultar beneficiados las aludidas personas.

d) No dar financiamientos a empresas de grupos que impliquen riesgos

comunes, cuando alguno de sus integrantes se encuentren en cartera vencida.

e) Tomar en cuenta los delitos bancarios en que puedan incurrir los

consejeros, funcionarios y empleados bancarios, por otorgar créditos que no se
ajusten a la Ley.

f) Sujetarse a los dispuesto por el artículo 73 de la Ley de Instituciones de

Crédito antes mencionado, en lo relativo al otorgamiento de créditos a consejeros
y accionistas del banco, en el sentido de contar con el acuerdo favorable del
Consejo.

g) Observar las disposiciones periódicas emitidas por el Banco de México,

en lo referente a límites máximos de financiamiento que se pueden otorgar a una
misma persona, entidad o grupo de personas.

h) Contar con un Comité de Riesgos, en los términos arriba expuestos.

VII.7.- Comités de Crédito.-

Para los efectos anteriores, los bancos cuentan con diversos órganos
denominados Comités de Crédito, que tienen por objeto analizar las solicitudes de
crédito que se les presenten, así como verificar la solvencia económica y la
calidad moral de los clientes, a fin de evitar la celebración de operaciones
riesgosas o irregulares.

Las funciones y facultades de estos órganos, generalmente se encuentran

establecidas en los Manuales de Crédito con que cuentan las Instituciones, que es
un documento en el que se precisan las operaciones que se pueden realizar en
materia de crédito, y se definen sus políticas y normas oficiales para la aplicación
de criterios uniformes en el estudio, resolución, operación, administración y
recuperación de créditos.

VII.8.- Comités de Riesgos.-

Las Instituciones de Crédito, deberán contar además, con un Comité de

Riesgos, designado por el Consejo de Administración, y cuyo objeto será la
administración de los riesgos a que se encuentran expuestas, sean éstos
cuantificables o no, así como vigilar que las operaciones que se realicen, se
ajusten a los objetivos, políticas y procedimientos que se contengan en el Manual
para la Administración de Riesgos que elabore dicho Comité y apruebe el propio
Consejo.

70
 En dicho Manual, se establecerán las políticas y procedimientos para la
administración integral de riesgos, los límites de exposición al riesgo consolidado y
global, por línea y unidad de negocio y por tipo de riesgo, la estrategia de
asignación de recursos, la metodología para identificar, medir, monitorear
controlar, informar y revelar, los distintos tipos de riesgos a que se encuentra
expuesta la institución, la designación del responsable de la Unidad para la
Administración Integral de Riesgos de la Institución, que deberá ser independiente
de las áreas de negocios y que, entre otras cosas, será responsable de informar
periódicamente al Consejo, sobre la exposición de riesgos asumida por el banco.

En la administración de riesgos de crédito, las Instituciones deberán tomar

en cuenta, cuando menos, aspectos relacionados con el riesgo de crédito en
general, el riesgo de la cartera crediticia, el riesgo crediticio en operaciones con
instrumentos financieros, la administración del riesgo legal y del riesgo de liquidez,
así como la administración del riesgo de mercado y del riesgo operativo.

Las Instituciones deberán contar además, con un área de auditoria interna

independiente de las áreas de negocios, que lleve a cabo, cuando menos una vez
al año, una auditoria de administración de riesgos, y deberán proporcionar a la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, tanto la información relativa a la
administración de riesgos que lleven a cabo, como los resultados obtenidos de los
procesos de auditoria y evaluación.

VII.9.- Tasas de Interés.-

Conforme a lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley de Instituciones de

Crédito, y con el propósito de atender necesidades de regulación monetaria y
crediticia, las tasas de interés y demás características de las operaciones activas,
pasivas y de servicios que realicen las Instituciones de Crédito, se sujetarán a la
Ley y a las disposiciones del Banco de México, el cual ha establecido en su
Circular 11/95, que a partir del 2 de enero de 1996, que las Instituciones bancarias
deberán estipular en los contratos de crédito que suscriban con sus clientes, una
sola tasa de interés de referencia, que puede ser cualquiera de las siguientes:

a) Tasa de Interés Bancaria Promedio (TIIP).- Que es la que determina

las Instituciones de Crédito por la captación de recursos del público en general a la
apertura.

b) Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio (TIIE).- Que es la que se

calcula diariamente, con base en las cotizaciones presentadas por varias
Instituciones de Crédito.

c) Certificados de Tesorería (CETES).- Que es la tasa de rendimiento

anual, en colocación primaria, que ofrecen los Certificados de la Tesorería.

71
 d) Unidades de Inversión (UDI’s).- Es el valor en pesos que da a conocer
el Banco de México de la Unidad de Inversión, para determinado periodo.

En la práctica bancaria, es usual que se convenga en que la tasa de interés

de un crédito pueda modificarse de acuerdo a las variaciones que registre la tasa
líder, y que pueden ser ocasionadas por costos de los recursos, gastos de
operación, situación existente en el mercado de dinero y sus expectativas, así
como otros factores relacionados con la seguridad y estabilidad del Sistema
Financiero.

VII.10.- Garantías.-

Toda vez que los bancos al otorgar créditos incurren en riesgos, que en el
caso del crédito sería el incumplimiento de la obligación de pago por parte del
deudor, es común que exijan garantías a sus acreditados, las cuáles se
constituyen por contrato, excepción hecha del aval, y son accesorias a una
obligación principal que es la que garantizan.

El artículo 65 de la Ley de Instituciones de Crédito establece que para el

otorgamiento de sus financiamientos, las Instituciones deberán considerar las
garantías que en su caso fueren necesarias.

VII.11.- Principales Clases de Créditos.-

Los bancos ponen a disposición del público una diversidad de créditos que
se pueden documentar en títulos de crédito o mediante contratos de apertura de
crédito, por lo que a continuación se presentan los principales y mas usuales tipos
de crédito que realiza la banca, de acuerdo a esta clasificación:

VII.11.1.- Créditos Documentados en Títulos de Crédito.- Son aquellos

que como su nombre lo indica, se documentan mediante algún título de crédito,
que generalmente es el pagaré y entre los cuales se encuentran los siguientes:

a) Préstamo Quirografario o Préstamo Directo.- Es un crédito en virtud

del cual el banco proporciona a una determinada persona física o moral, los
fondos que requiera, reembolsables generalmente a corto plazo, para cubrir
necesidades transitorias de tesorería, mediante la suscripción de uno o varios
pagarés, con una sola firma y en ocasiones con la concurrencia de un aval.

Esta especie de crédito, se concede sin que exista garantía de ninguna

especie otorgada por el acreditado, lo que significa que la Institución bancaria le
proporcionará las cantidades que éste le solicite con la sola firma del cliente, y en
base en su solvencia moral y económica.

b) Préstamo en Colateral.- En esta clase de créditos, el acreditado entrega

títulos de crédito como garantía, por un monto igual a aquél que se le está
acreditando, y suscribe un pagaré a favor de la Institución acreedora, por el monto

72
del crédito, mas los interese y comisiones que se hubieren pactado en la
operación.

Es una modalidad del descuento, mediante la cual se facilita una cantidad

de dinero equivalente a un porcentaje del valor nominal de los documentos
ofrecidos en garantía que se documenta con pagarés prendarios que deben
contener los datos necesarios para la identificación de la garantía prendaria.

c) Préstamo Prendario con Garantía de Mercancías.- Es un crédito por el

cual se facilita una cantidad de dinero al acreditado, equivalente a un determinado
porcentaje del valor comercial de los bienes que se ofrecen en prenda, y que debe
quedar documentado mediante la suscripción de un pagaré a favor del banco.

A diferencia del crédito con colateral, los créditos prendarios funcionan en

base a garantías mobiliarias que otorga quien recibe el crédito, incluyendo títulos
de crédito y facturas de bienes muebles, y el monto del crédito que se otorgue, no
excederá de un porcentaje, que comúnmente es el 80%, del valor comercial o
nominal que tiene los bienes dados en garantía.

Dentro de esta clase de créditos, se encuentran los que se utilizan para la

adquisición del menaje de casa, de equipos electrónicos y de cómputo, y otros
similares, en los cuales se determina que el acreditado mantendrá en depósito los
bienes hasta el momento de su pago total.

VII.11.2.- Créditos Documentados en Contratos de Apertura de

Crédito.- Como ya se expresó, el Contrato de Apertura de Crédito es aquél en
virtud del cual el banco se obliga a poner una suma determinada de dinero a
disposición del acreditado, o a contraer por cuenta de éste una obligación, para
que él mismo haga uso del crédito concedido en la forma, términos y condiciones
convenidos, quedando obligado el acreditado o deudor a restituir al acreditante las
sumas de que disponga, o a cubrir oportunamente la obligación que contrajo, y en
todo caso, a pagarle los intereses, prestaciones, comisiones y gastos que se
hayan estipulado (Art. 20 LGTOC).

Por su forma de disposición, estas operaciones de crédito presentan dos

modalidades, el Crédito Simple y el Crédito en Cuenta Corriente.

VII.11.2.1.- Crédito Simple.- Consiste en el otorgamiento de una cantidad

determinada por una sola ocasión, como en los créditos hipotecarios y
automotrices, y

VII.11.2.2.- Crédito en Cuenta Corriente.- En este tipo de crédito, el

acreditado puede libremente efectuar diversas disposiciones o remesas, antes de
la fecha fijada para el reembolso total o parcial de las sumas dispuestas, como en
el caso de las tarjetas de crédito.

73
 A través del Contrato de Apertura de Crédito, se permite cubrir necesidades
de personas o empresas dedicadas al comercio, la producción, los servicios y
otras actividades, siendo los mas comunes, los siguientes:

a) Crédito de Habilitación o Avío.- Es un contrato por el cual el acreditante

se obliga a poner una suma de dinero a disposición del acreditado, quien a su vez
queda obligado a invertir el importe del crédito en inventarios y gastos directos de
explotación de su empresa.

Este tipo de crédito está reglamentado en los artículos 321 a 333 de la Ley
general de Títulos y Operaciones de Crédito y se caracteriza por que con los
recursos del crédito, el acreditado queda obligado a invertir en la adquisición de
materia primas y materiales, así como en el pago de los jornales, salarios y gastos
directos de explotación indispensables para los fines de su empresa.

Este crédito generalmente es garantizado con las materia primas y

materiales adquiridos, así como por los frutos, productos o artefactos que se
obtengan con el crédito, aunque éstos sean futuros o pendientes.

b) Crédito Refeccionario.- Es un contrato por el cual el acreditante se

obliga a poner a disposición del acreditado, a mediano o largo plazo, una misma
suma de dinero, condicionada y de destino fijo, y éste, a su vez, queda obligado a
destinar el importe del crédito en inversiones de maquinaria, equipo adicional para
renovar o reponer y, en algunos casos, para ampliar o mejorar las instalaciones de
la empresa.

Esta clase de créditos, también están reglamentados en los artículos 321 al

333 que se refieren a ellos como aquellos en los que el acreditado queda obligado
a invertir el importe del crédito en la adquisición de aperos, instrumentos útiles de
labranza, abonos, ganado o animales de cría; en la realización de plantaciones o
cultivos cíclicos permanentes; en la apertura de tierras para el cultivo; en la
compra e instalación de maquinaria y en la realización o construcción de obras
materiales necesarias para el fomento de la empresa del acreditado.

Podrá pactarse en estos créditos, que parte de su importe se destine a

cubrir las responsabilidades fiscales que graven a la empresa a o a los bienes del
acreditado que se usen con motivo de la explotación de la aludida empresa, o se
destine a pagar adeudos en que haya incurrido el acreditado, como pueden ser
gastos de explotación o adquisición de bienes muebles o inmuebles, o en la
ejecución de las obras anteriormente expresadas, siempre que tales actos hayan
tenido lugar dentro del año anterior a la fecha del contrato y que el monto del
crédito no exceda 150% del valor de estos gravámenes o adeudos.

La garantía que se establece en estos créditos, se constituye de manera

simultánea o separada con las fincas, construcciones, edificios, maquinaria,
aperos, instrumentos, muebles y útiles, y con los frutos o productos futuros
pendientes o ya obtenidos, de la empresa acreditada.

74
 c) Crédito Comercial Documentario.- Es el compromiso formal que
asume un banco, de liquidar al beneficiario (vendedor, exportador, etc.), por cuenta
del ordenante del crédito (comprador, importador, etc), una suma determinada de
dinero, contra la entrega de la documentación estipulada (factura comercial,
conocimiento de embarque, etc.), siempre y cuando se de cumplimiento a todas y
cada una de las condiciones establecidas por el ordenante y el banco.

En efecto, mediante este tipo de crédito, una Institución bancaria se obliga,

por cuenta del comprador, a pagar a una persona, una suma determinada de
dinero, dentro del plazo prefijado, comprobando la celebración de la operación,
con los documentos que sean requeridos por el banco.

La función de la Institución en este tipo de créditos, que generalmente se

utilizan en operaciones de comercio exterior, es la de actuar como mediadora
entre el comprador y el vendedor, garantizando a ambas partes, el pago de los
bienes por un lado, y la adquisición de los mismos por el otro.

d) Crédito Automotriz.- Dentro de los créditos para la adquisición de

bienes de consumo duradero, conocidos como (ABCD), el crédito automotriz es de
los que han tenido mas auge. Se otorga previa solicitud y comprobación de que el
solicitante es cliente ya del banco, hasta por un porcentaje del valor total del
automóvil que aquél desea adquirir, y a un plazo que varía entre los 12 y 48
meses, con garantía prendaria de la factura de la unidad, expedida por el
vendedor.

e) Crédito Hipotecario.- Es un contrato en virtud del cual el deudor

concede al acreedor el derecho de realizar un determinado bien enajenable, sin
entregar la posesión del mismo, para garantizar con su producto, el cumplimiento
de una obligación y su preferencia en el plazo.

El régimen jurídico del contrato de hipoteca se encuentra en el Derecho

Civil, y es un derecho real constituido sobre bienes muebles o inmuebles, que no
se entregan al acreedor, y que da derecho a éste, en el caso de que el deudor no
cumpla con la obligación principal, a ser pagado con el valor de los bienes
hipotecados, en el orden de preferencia que la Ley establece (Arts. 2880 y 2981
del Código Civil para el Distrito Federal).

Dentro de este tipo de crédito, existen el Industrial y el Habitacional, según

si el destino que se de a los inmuebles es industrial o comercial en el primer caso,
o para uso habitacional en el segundo.

En estos créditos también la Institución bancaria otorga como máximo del

crédito, un porcentaje, generalmente el 80%, del valor del inmueble de que se
trate, con base en un avalúo que al efecto se practique, por lo que el acreditado
deberá poner la diferencia hasta completar el valor total del bien que se pretenda
adquirir.

75
 La garantía de estos créditos, será siempre hipoteca sobre el bien que se
adquiera con los recursos del crédito, o con otro bien que otorgue el acreditado, en
caso de que los recursos del crédito no hayan sido empleados para la adquisición
de inmuebles.

f) Crédito Confirmado.- Se da este crédito, cuando el banco lo otorga

asumiendo una obligación directa del acreditante hacia un tercero, que no puede
ser revocada por el solicitante del crédito, que es una persona distinta del
acreditado, a pesar de lo cual, el solicitante será responsable en los pagos de
capital e intereses que se fijen, así como de garantizar el crédito mismo.

g) Crédito de Descuento.- La apertura de este contrato se realiza cuando

el acreditado, con el objeto de contar a corto plazo con recursos líquidos, transmite
al banco acreditante un crédito cuyo vencimiento es posterior al primero, por lo
que muchos han considerado que esta operación consiste en la adquisición al
contado de un crédito futuro.

h) Tarjetas de Crédito.- Como ya quedó explicado mas arriba, en virtud del

contrato de Apertura de Crédito, el banco otorga un crédito al cliente, quien puede
ejercerlo en uno o varios retiros según su arbitrio. Asimismo, podrá realizar abonos
o pagos a la cuenta en que se registre el crédito, por lo que a la fecha de clausura
o de corte, el saldo que presente la cuenta constituye una cantidad líquida a favor
del cliente si éste abonó mas dinero del que dispuso, o a favor del banco, si éste
dispuso mas dinero del que pagó.

Derivado de lo anterior, los usos bancarios incluyeron dentro del Contrato

de Apertura en Cuenta Corriente, la característica de la revolvencia, con la
autorización de la Secretaría de Hacienda y del Banco de México, que después
fue regulado por las Reglas a las que se sujetarían las Instituciones de Crédito en
la emisión y operación de tarjetas de crédito bancarias, las que en la actualidad,
pueden ser de dos tipos:

- Tarjetas de aceptación nacional, cuya administración y operación es

realizada por los dos bancos mas grandes del Sistema Bancario Mexicano
Banamex y Bancomer) y por algunas empresas no bancarias (PROSA Carnet), y
con las que pueden hacerse pagos en diversos establecimientos afiliados en el
país.

- Tarjetas de aceptación internacional, cuyo aval de aceptación lo otorgan

dos empresas que operan a nivel mundial (Visa y Maste Charge), con las que
pueden hacerse pagos en los negocios afiliados a ellas en México y en el
extranjero indistintamente.

Mensualmente, y dentro de los cinco días siguientes a la fecha de corte de

la cuenta, la institución acreditante elaborará y enviará al cliente un estado de
cuenta en el que aparecen los movimientos efectuados en el mes anterior,
detallando los siguientes conceptos:

76
 a) Los pagarés suscritos por el cliente, así como los documentos que se
firmen por disposiciones en efectivo incluyendo los realizados a través de cajero
automático.

b) Los pagos de bienes, servicios, impuestos y otros que se hayan pagado

en el contrato.

c) Las comisiones que correspondan por disposiciones en efectivo, apertura

o prórroga en el uso del crédito.

d) Los gastos de cobranza, únicamente cuando exista gestión de cobro

conforme a los mecanismos establecidos en el contrato respectivo.

e) También se incluyen en el estado de cuenta, los pagos realizados por el

acreditado que, como se indicó en un principio, pueden presentar tres variantes:

- Que el acreditado haya realizado pagos o abonos a la cuenta, por sumas

menores a las disposiciones realizadas, en cuyo caso habrá un saldo en su contra
que generará intereses capitalizables, y al que tendrá que abonar un pago mínimo,
que puede ser del 10 o del 15 %, dependiendo del contrato celebrado.

- Que el acreditado haya efectuado pagos a su cuenta, por una cantidad

igual al monto de las disposiciones realizadas, en cuyo caso no se generan
intereses y la cuenta quedará sin saldos ni a favor ni en contra del acreditado.

- Que el acreditado haya efectuado pagos o abonos, superiores al monto de

las disposiciones realizadas, en cuyo caso quedará un saldo líquido a su favor,
que además le generará intereses.

Es pertinente mencionar que además de los intereses que se generen

cuando el cliente no cubre el importe total de las disposiciones efectuadas, las
instituciones acreditantes tienen ingresos adicionales por concepto de las
comisiones que cobran a los negocios afiliados, por cada cargo que realicen a una
tarjeta de crédito.

VII.11.2.-Otros tipos de Crédito.- Además de los anteriores, en la práctica

bancaria y comercial existen otros tipos de crédito que han venido cobrando cada
vez una mayor importancia debido a que representan un importante fuente de
recursos financieros para las empresas, y entre los cuales e pueden destacar los
siguientes:

a) Créditos Concedidos a través del Otorgamiento de Aceptaciones,

Endoso o Aval de Títulos de Crédito, así como de la expedición de Cartas de
Crédito.- Los bancos pueden asumir obligaciones por cuenta de sus clientes, pero
éstas son estrictamente de carácter comercial, y derivan de algún crédito

77
concedido por la propia Institución, debiendo documentarse ya sea con la
aceptación, el endoso, el aval, o la carta de crédito.

En el Derecho Civil, se ha definido la obligación, como la necesidad que

tiene una persona de cumplir con una prestación de diversa índole que puede ser
de dar, de hacer, o de no hacer.

- Aceptaciones de Títulos de Crédito por Cuenta de Terceros.- Esta

figura consiste en que la Institución, en base a un crédito concedido a un cliente,
acepta firmar y, en su caso, pagar por cuenta de éste, una cantidad determinada
de títulos de crédito, seriados o no, nominativos, contra un crédito concedido
previamente a dicho cliente, con la posibilidad o no de negociarlos.

Los títulos pueden ser de cualquier clase, siempre que están destinados a
circular y sirvan para determinar quién es su propietario, como en el caso de las
acciones, las obligaciones o los demás títulos de crédito que se emitan en masa y
en serie, y en caso de negociarlos, la Institución deberá insertar en todo momento,
que dicha negociación será sin su responsabilidad.

Por su parte, el cliente a quien se aceptan tales documentos, deberá

garantizar el pago del crédito concedido, a efecto de que el banco realice la
aceptación de los títulos.

- Endoso de Títulos de Crédito.- Esta figura es utilizada para transmitir los

derechos que amparan los títulos de crédito de la persona en cuyo favor fue
expedido, a otra.

En el caso de las Instituciones de Crédito, éstas podrán asumir obligaciones

por cuenta de terceros, en base a crédito previamente otorgados, endosando
títulos de crédito por cuenta de tercero de quién se asumen las obligaciones.

Aval.- El aval constituye una figura de obligado solidario en el pago de un

título de crédito, y en la fracción que se analiza, se prevé que una Institución de
crédito, con base en un crédito que conceda, puede avalar títulos de crédito que
emita su acreditado, por lo que éste deberá otorgar garantías suficientes para que
el banco le otorgue dicho crédito.

- Carta de Crédito.- También el banco puede asumir obligaciones por

cuenta de sus clientes, otorgándoles una carta en la que se hace contar que, en
base a un crédito autorizado, la Institución pagará a aquél en cuyo favor se expida
la carta, una o varias cantidades ciertas y determinadas, sin exceder el monto
principal.

La Carta de Crédito es la solicitud que hace un banco a otro, para que dé

un crédito a una tercera persona, prometiéndole pagar por ésta la cantidad que se

78
le entregue. Es en síntesis, un documento emitido por un banco a cargo de sus
corresponsales.

En la práctica, el acreditado aporta sólo una parte del monto total amparado
por la carta, y el resto se concede vía el crédito que otorga una Institución
bancaria.

b) Arrendamiento Financiero.- Esta operación que es propia de las

Organizaciones Auxiliares del Crédito, pero que también puede ser realizada por
los bancos, consiste en que mediante el contrato de Arrendamiento Financiero el
la arrendadora financiera o el banco, según se trate, se obliga a adquirir bienes y a
conceder su uso o goce temporal a plazo forzoso, a una persona física o moral,
que a su vez se obligaba a pagar la prestación que se establecida en el propio
contrato, en cantidad líquida determinada o determinable, en varios pagos
periódicos, durante el plazo forzoso del arrendamiento.

c) Factoraje Financiero.- También esta operación que es realizada por las

Organizaciones Auxiliares del Crédito, es una fuente de financiamiento a corto
plazo, mediante la cual una institución de crédito o empresa de factoraje, adquiere
los documentos por cobrar de una empresa a cambio de efectivo, y luego de
notificar a los clientes de la empresa sobre la transferencia de los documentos por
cobrar, procede al cobro de dichos títulos, asumiendo la posible pérdida por
documentos de falso cobro de algunos clientes.

Como en ocasiones la empresa que hace el factor asume el riesgo de la

falta de pago de cuentas malas, debe verificar el crédito, por lo que puede decirse
que en estos casos, los factores proporcionan a las empresas no sólo el dinero,
sino también un departamento de análisis de crédito.

El artículo 45 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares

de Crédito, define el factoraje financiero como aquella actividad en la que
mediante contrato que celebre la empresa de factoraje financiero con sus clientes,
personas morales o personas físicas que realicen actividades empresariales, la
primera adquiera de los segundos derechos de crédito relacionados a proveeduría
de bienes, de servicios o de ambos, con recursos provenientes de las operaciones
pasivas a que se refiere el propio artículo.

En síntesis, las empresas de factoraje financiero son aquellas sociedades

anónimas, incluyendo ahora a las Instituciones de Crédito, autorizadas por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público para financiar cuentas por cobrar,
brindándole al usuario la posibilidad de recuperar anticipadamente dichas cuentas
de una manera inmediata, proporcionándole adicionalmente, servicios
profesionales de cobranza, investigación y análisis de crédito y, en su caso,
cobertura de riesgo de cuentas incobrables.

Las empresas de factoraje financiero han venido desempeñando en el

sistema mexicano una importante función de intermediación no bancaria,

79
orientada al financiamiento de la actividad comercial, mediante la adquisición de
derechos de crédito provenientes de la proveeduría de bienes y servicios, que
ahora, por virtud de las reformas antes mencionadas, serán además una
operación activa que podrán realizar los bancos.

Es una función que se desarrolla principalmente en apoyo de las pequeñas

y medianas empresas, que en muchas ocasiones no podían acceder a los
servicios crediticios de los bancos, proporcionándoles recursos inmediatos que
amplían sus posibilidades de participar en los mercados.

En síntesis puede decirse que el sentido fundamental de factoraje, es la

conversión en efectivo, de las cuentas por cobrar no vencidas de una empresa.

Las empresas de Factoraje Financiero, y ahora las Instituciones de Crédito,

están autorizadas para realizar diversas clases de servicios:

- Factoraje sin Recursos o Puro.- En este caso, las cuentas por cobrar
son adquiridas junto con la responsabilidad de su cobro, con el consiguiente riesgo
crediticio.

Este tipo de factoraje no se lleva a cabo el en el mercado mexicano, o se

realizan con muy poca frecuencia, debido a que la entidad factor asume el riesgo
de incobrabilidad.

- Factoraje con Recursos.- En este tipo de factoraje, que es el mas

practicado en nuestro país, la empresa de factoraje adquiere las cuentas por
cobrar, dejando a la empresa cedente la responsabilidad solidaria de la solvencia
del comprador de sus productos, con lo que existen dos fuentes de pago, que son
el deudor de las cuentas por cobrar y la empresa cedente.

Dentro del factoraje con recurso, existe la modalidad llamada cobranza

delegada o mandato de cobranza, en la cuál, la entidad factor puede delegar a
terceros, o al la misma empresa cedente, la administración y cobranza de los
derechos de crédito provenientes de los contratos de factoraje.

- Factoraje a Proveedores.- En este factoraje, se establece una línea de

crédito a favor de proveedores de ciertas empresas que mantienen lazos con la
empresa de factoraje, por lo que es frecuente que se otorgue a empresas
proveedoras de grandes entidades públicas o privadas, o aquellas que manejan
un gran número de proveedores, que en un momento dado requieren liquidez.

80
 IX.- LA PARTICIPACIÓN Y FOMENTO PÚBLICOS EN LOS MERCADOS
FINANCIEROS.

IX.12.- El Crédito Público.-

Como ya ha quedado explicado, la voz “crédito” pude tener diversos

significados, pero fundamentalmente representa una relación bilateral entre dos
sujetos, el acreditante y el acreditado. El Crédito adopta la estructura jurídica del
mutuo, regulado por el Código Civil, y de acuerdo con la naturaleza del crédito,
puede también constituirse mediante un contrato mercantil, como sucede con los
tipos de crédito que se expusieron en el capítulo precedente.

La connotación de público tratándose de estos créditos, hace referencia,

tanto a las distintas fuentes de financiamiento creadas por el Estado y puestas a
disposición delos particulares, como los empréstitos que el propio Estado asume.

En el primer supuesto, el Estado casi siempre concurre con los bancos y

demás instituciones privadas de crédito, o bien a la llamada Banca de Desarrollo,
para promover determinados planes de desarrollo tanto de carácter estatal como
privado, como puede ser el caso de la agricultura, la energía, el comercio exterior,
las obras públicas, etc.

El segundo caso se refiere a los empréstitos internos o externos que

obtiene el Estado para sufragar el gasto público, siendo las principales fuentes del
crédito público en México el Banco de México, que actúa como la tesorería del
Gobierno Federal y como intermediario en la negociación de empréstitos que éste
adquiere ya sea de fuentes internas o externas y, en general, las Sociedades
Nacionales de Crédito que integran la llamada Banca de Desarrollo, a las que nos
referiremos a continuación:

IX.2.- La Banca de Desarrollo

En la estructura institucional del sistema bancario mexicano, se presenta

una marcada división del trabajo en la que es posible distinguir entre instituciones
que compiten entre sí y que constituyen lo que podría llamarse la “banca
comercial” o “banca múltiple”, y otras que en su conjunto se han denominado
“banca de fomento” o “banca de desarrollo” debido a que atienden a un mercado
mas especializado, generalmente con tasas de interés mas blandas y en
condiciones más favorables, que surge sustentada en la tesis de que es necesario
estimular ciertos sectores que de no atenderse pueden convertirse en “cuellos de
botella” para el éxito del proceso de desarrollo y para el crecimiento del resto de la
economía.

81
 En nuestro país, de acuerdo con el artículo 2º de la Ley de Instituciones de
Crédito, las entidades financieras autorizadas para prestar el servicio de banca y
crédito, son las Instituciones de Banca Múltiple, que son sociedades anónimas de
capital fijo, autorizadas discrecionalmente por el Gobierno Federal, a través de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y las Instituciones de Banca de
Desarrollo, a las que nos referiremos a continuación.

En efecto, tanto en la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y

Crédito de diciembre de 1982, como en la aprobada en 1984 que la sustituyó, se
establecía que el servicio público de banca y crédito sería prestado
exclusivamente por el Estado, a través de instituciones estructuradas como
Sociedades Nacionales de Crédito, las cuales fungirían como Banca Múltiple o
Banca de Desarrollo.

No obstante, aunque el concepto de Banca de Desarrollo es reciente en la

legislación mexicana, pues como ya se anotó, surge al emitirse la legislación
bancaria y crediticia derivada de la nacionalización de la banca decretada el 1º de
septiembre de 1982, este tipo de bancos ya existía con anterioridad, identificados
con diversos bancos gubernamentales del México posrevolucionario, que estaban
estructurados jurídicamente como Instituciones Nacionales de Crédito.

Al respecto, cabe señalar que en su origen, estas Instituciones Nacionales

de Crédito, fueron consideradas por la ya abrogada Ley para el Control por parte
del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de
Participación Estatal, como empresas de participación estatal mayoritaria.

Por su parte, el artículo 1º de la ya también abrogada Ley General de

Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, señalaba como requisito para
que una institución fuese nacional, cualquiera de los siguientes:

a) Que se constituyera con participación del Gobierno Federal.

b) Que éste se reservara el derecho de nombrar a la mayoría de los

administradores.

c) Que se reservara el derecho de aprobar o vetar los acuerdos del Consejo

de Administración o de la Asamblea.

En la actualidad, el artículo 30 de la Ley de Instituciones de Crédito en

vigor, define a las Instituciones Nacionales de Crédito como entidades de la
administración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios,
constituidas con el carácter de sociedades nacionales de crédito, en los términos
de sus correspondiente Leyes orgánicas y de a propia Ley de Instituciones de
Crédito.

IX.2.1. Concepto.-

82
 En base a esta ideas, se puede definir a la Banca de Desarrollo como
entidades de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y
patrimonio propios, constituidas con el carácter de Sociedades Nacionales de
Crédito, en los términos de sus Leyes Orgánicas y de la Ley de Instituciones de
Crédito, la que los considera como integrantes del Sistema Bancario, ya que
actúan como intermediarios financieros con el objetivo central de optimizar la
asignación de recursos financieros y técnicos para el apoyo de áreas o sectores
de la economía que el Estado considera estratégicos o prioritarios en el proceso
de desarrollo integral del país.

IX.2.2.- Antecedentes en nuestro País.-

IX.2.2.1.- Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos

Bancarios de 1925.- El inicio de la regulación del sistema bancario del México
moderno, se remite a 1925, año en que se establece la Ley General de
Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios, ubicada en el contexto de la
institucionalización posrevolucionaria, tendiente a modernizar la vida económica
del país.

El citado ordenamiento, descansaba en el principio de la especialización

estricta de las instituciones bancarias, criterio que continuó vigente hasta la
integración de los grupos financieros y bancarios varias décadas después y que
culminó con el surgimiento de los bancos múltiples en 1976.

Esta primera Ley de contenido bancario fue emitida el mismo año en que se
creó el Banco de México, que estaba previsto desde la Constitución de 1917 como
un Banco Único de Emisión y que con el tiempo evolucionó hasta convertirse en
un Banco Central Autónomo.

IX.2.2.2.- Ley General de Instituciones de Crédito, emitida en 1932.- No

obstante lo anterior, y aún cuando en 1926 se crea el Banco Nacional de Crédito
Agrícola, como Institución del Estado destinada a financiar a ejidatarios y
pequeños propietarios, el antecedente directo de la Banca de Desarrollo en
México, está constituido por las Instituciones Nacionales de Crédito, previstas por
primera vez en la Ley General de Instituciones de Crédito, emitida en 1932, en la
que se separa a éstas de las instituciones privadas y se establece que tendrían la
estructura de Instituciones Nacionales de Crédito.

IX.2.3.- Motivos que dieron origen a la creación de las Instituciones

Nacionales de Crédito.-

Antes de la aparición de los Bancos de Desarrollo, la banca privada

manejaba preferentemente créditos a corto y mediano plazo para empresas filiales
o relacionadas de alguna manera con estas instituciones desatendiendo, por un
lado, los créditos a largo plazo y de considerables dimensiones para proyectos
industriales como el siderúrgico o el energético y, por el otro, a las pequeñas y

83
medianas empresas, con lo que sólo quedaba una estructura financiera dirigida a
un sector intermedio superior de la empresa privada.

Como consecuencia de los anterior, los aspectos funcionales de la

economía, mostraban un mayor crecimiento de las empresas que tenían relación
con las instituciones financieras y acceso al crédito bancario, en comparación con
las empresas medianas y sobre todo pequeñas, que encontraban dificultades para
su desarrollo por falta de posibilidades de financiamiento, lo que originó en que el
sector financiero se presentara, al igual que en el empresarial, un alto grado de
concentración económica del capital privado.

En este contexto, a mediados de los años treinta, el Gobierno Federal

emprendió la política de crear una modalidad especial con el nombre de
Instituciones Nacionales de Crédito, con las que originalmente, se buscó satisfacer
las demandas de los sectores que no eran atendidos por las banca privada y,
posteriormente, también para financiar a las empresas del Estado y algunas
actividades del sector social.

Fue así como después de la emisión de la Ley de General de Instituciones

de Crédito de 1932, fueron apareciendo diversas Instituciones Nacionales, que en
su origen tuvieron la finalidad de atender a aquellos segmentos que habían sido
descuidados por la banca comercial privada y que, posteriormente, también
sirvieron para financiar determinadas actividades económicas consideradas
relevantes.

En un periodo mas o menos corto, fueron surgiendo Instituciones de crédito

industrial, agrícola, inmobiliario, urbano y de obras públicas, de comercio exterior y
otros similares, a los que, por un lado, se les encomendó el fomento de un sector
determinado considerado como preferente y, por el otro, se les asignó una serie de
propósitos de interés social e incluso de interés nacional.

IX.2.4.- La Nacionalización Bancaria.-

A raíz de la nacionalización bancaria decretada el 1º de septiembre de

1982, se inicia un proceso de cambio institucional en virtud del cual se modifica el
sistema de intermediación financiera en México y, en el campo legislativo, se
llevan a cabo importantes reformas.

IX.4.1.- Reformas Constitucionales.- Entre las reformas Constitucionales,

destacan, en el ámbito económico, las relativas a los artículos 25, 26 y 28 de la
Constitución Política, que tenían como objeto adecuar las leyes financieras a los
cambios mencionados,

a) Artículo 25.- El artículo 25 establece la rectoría del Estado en el

desarrollo nacional en un régimen de economía mixta, con lo que éste asume la
responsabilidad de la planeación, conducción, coordinación y orientación de la
actividad económica nacional;

84
 b) Artículo 26.- El artículo 26 ordena que el Estado organizará el sistema
nacional de planeación, con lo que la planeación del desarrollo se incorpora a la
Constitución, como un instrumento del Estado directamente vinculado con el
principio de la rectoría del desarrollo nacional, y

c) Artículo 28.- Por último, entre otros aspectos, se adicionó el párrafo

quinto del artículo 28, prescribiendo la exclusividad del Estado para la prestación
del servicio público de banca y crédito, por lo que

d) Artículo 73.- Se adecuaron las fracciones X y XVIII del artículo 73, con el
objeto de que el Congreso de la Unión quedara facultado para legislar sobre
servicios de banca y crédito y para dictar reglas que determinaran el valor relativo
de la moneda extranjera.

e) Artículo 123.- Se adicionó la fracción XIII bis del Apartado B del artículo
123, para ubicar en su hipótesis normativa a los trabajadores bancarios.

IX.4.2.- Reformas en la Legislación Bancaria.-También las leyes

bancarias sufrieron diversas reformas, ya que en un periodo de menos de tres
años se emitieron dos importantes leyes para reglamentar el servicio de banca y
crédito.

IX.4.2.1.- Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito

(Ene. de 1984).- En diciembre de 1983, el Congreso de la Unión aprobó, entre
otras, la ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, en la que se
establecía que el servicio público de banca y crédito sería exclusivo del Estado y
prestado a través de las Sociedades Nacionales de Crédito, las cuales podrían ser
Instituciones de Banca Múltiple o de Banca de Desarrollo.

Fue una ley de carácter transitorio en la que se estableció la normatividad

que permitiría al Estado la adecuación de la estructura, organización y
funcionamiento de las instituciones de banca múltiple.

a) Mantuvo vigente a la Ley de Instituciones de Crédito y Organizaciones

Auxiliares, para efectos de regular las operaciones de la banca y Estableció un
capítulo de protección a los intereses del público

b) Crea las Sociedades Nacionales de Crédito y un nuevo título de crédito

que se denominó Certificado de Aportación Patrimonial (CAPS), con el que se
representó el capital de los bancos de la siguiente manera:

66% de la Serie “A”, del que es titular el Gobierno Federal, y

34% de la Serie “B”, que permite la participación de los particulares.

El mismo ordenamiento determinaba que las Sociedades Nacionales de

Crédito deberían ser creadas por Decreto del Ejecutivo Federal y serían

85
instituciones de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios,
de duración indefinida y con domicilio en territorio nacional.

En la propia ley se señalaba que las Sociedades Nacionales de Crédito

tendrían los siguientes objetivos:

a) Fomentar el ahorro nacional;

b) Facilitar al público el acceso a los beneficios del servicio público de

banca y crédito;

c) Canalizar eficientemente los recursos financieros;

d) Promover la adecuada participación de la banca mexicana en los

mercados financieros internacionales;

e) Procurar un desarrollo equilibrado del mercado bancario nacional y la

competencia sana entre las instituciones de banca múltiple, y

f) Promover y financiar las actividades y sectores que determine el

Congreso de la Unión como especialidad de cada Institución de Banca de
Desarrollo y las respectivas Leyes Orgánicas.

IX.4.2.2.- Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito

(Feb. de 1985).- Con esta ley se cumple el mandato establecido en el artículo 28
Constitucional, se deroga la anterior Ley del Servicio Público de Banca y Crédito y
la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares de 1941, y
se sientan las bases que permitan al Estadio prestar el servicio y mantener su
exclusividad. Entre sus mas importantes disposiciones se encuentran las
siguientes:

a) Precisa los objetivos de la Ley

b) Clasifica los bancos en múltiple y de desarrollo

c) Establece un régimen de supletoriedad

d) En capítulos especiales se regulas las operaciones activas, pasivas y de

servicios

e) Mantiene los esquemas administrativos y las formas de operación de la

banca, así como los sistemas de regulación y supervisión.

En el Diario Oficial de la Federación del 12 de julio de 1985, aparecieron

publicados los Decretos mediante los cuales se transformaron las Instituciones
Nacionales de Crédito, de Sociedades Anónimas, a Sociedades Nacionales de
Crédito, que ahora funcionan como Sociedades Nacionales de Banca de

86
Desarrollo, y en el Diario Oficial del día 29 del mismo mes y año, aparecieron
publicados los Reglamento Orgánicos de la Instituciones de la Banca de
Desarrollo.

IX.5.- Reprivatización de la Banca.-

Tanto la etapa de la banca nacionalizada, como las leyes emitidas durante

dicho periodo, tuvieron una vigencia efímera, pues en los meses de mayo y junio
de 1990, se tomó la decisión de volver al sistema mixto de operación de los
bancos, en el que coexistieran la banca privada y la banca de desarrollo, para lo
cual se tomaron entre otras, las siguientes medidas:

En esa virtud, y con el fin de que el Estado ya no desempeñara el papel de

propietario mayoritario de las instituciones de banca comercial, se reestableció el
régimen mixto en la prestación del servicio de banca y crédito, para lo cual fue
necesario que el Ejecutivo de la Unión enviara al Congreso de la Unión, las
iniciativas de reformas a la Constitución y el Decreto de una nueva Ley de
Instituciones de Crédito, con los siguientes objetivos:

a) Permitir propiedad privada mayoritaria en la prestación del servicio de

banca y crédito

b) Sustitución de la concesión de la actividad de banca y crédito por una

autorización

c) Organización de los bancos múltiples como sociedades anónimas de

capital fijo.

IX.5.1.- Reformas Constitucionales.- El 2 de mayo de 1990, el Ejecutivo

Federal sometió a la consideración del Congreso de la Unión, una iniciativa de
reformas a los artículos 28 y 123 Constitucionales, para reestablecer el régimen
mixto en la prestación del servicio de banca y crédito, la cual fue aprobada y
publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 27 de junio de 1990.

a) El mencionado Decreto se deroga el párrafo quinto del artículo 28

Constitucional, que establecía la exclusividad del Estado para la prestación del
servicio público de banca y crédito;

b) Se adiciona el artículo 123 para incluir en su apartado “A” a los

trabajadores de los bancos reprivatizados y en su apartado “B”, fracción XIII bis,
los de las entidades de la Administración Pública Federal que forman parte del
sistema bancario y a los del Banco de México.

IX.5.2.- Reformas a las Leyes Financieras y Bancarias.- Como

consecuencia de lo anterior, a partir de 1991, se inicia una serie de reformas a las
leyes bancarias, destacándose entre otras reformas, las siguientes:

87
 a) Se promulgó una nueva Ley de Instituciones de Crédito, misma que fue
publicada en el Diario Oficial de la federación del 18 de julio de 1990;

b) Se convirtieron a las Sociedades Nacionales de Crédito que operaban

como Instituciones de Banca Múltiple, nuevamente en Sociedades Anónimas,
quedando los bancos de desarrollo, con el carácter jurídico de Sociedades
Nacionales de Crédito, y

c) Se reformaron todas las leyes que regulaban el sistema financiero

mexicano para cambiar el concepto de concesión por el de autorización.

IX.6.- Las Instituciones de Banca de Desarrollo en la Legislación Bancaria

Vigente.-

En virtud de la derogación del párrafo quinto del artículo 28 Constitucional y

de la abrogación de las leyes que en su momento las reglamentaron, las
Instituciones de Banca de Desarrollo continuaron operando como tales, pero
ajustando sus leyes y Estatutos Orgánicos a la Ley de Instituciones de Crédito del
18 de julio de 1990, que actualmente las regula y de la que es pertinente destacar
el contenido de los siguientes preceptos:

a) En el artículo 2º de dicho ordenamiento, se establece que el servicio de

banca y crédito sólo podrá prestarse por Instituciones de Crédito que podrán ser:

- Instituciones de Banca Múltiple, e

- Instituciones de Banca de Desarrollo.

b) En el artículo 3º de dicha Ley, se señala que el sistema Bancario

Mexicano está integrado, entre otras entidades, por el Banco de México, las
Instituciones de Banca Múltiple, las Instituciones de Banca de Desarrollo y los
Fideicomisos Públicos constituidos por el Gobierno Federal para el fomento
económico.

c) En el artículo 4º, se señala que el Estado ejercerá la rectoría del Sistema

Bancario Mexicano y que las Instituciones de Banca de Desarrollo atenderán las
actividades productivas que el Congreso de la Unión determine como especialidad
de cada una de ellas, en sus respectivas Leyes Orgánicas.

d) En el artículo 6º de la misma Ley se ordena que las Instituciones de

Banca de Desarrollo se regirán por su respectiva Ley Orgánica y en su defecto,
por las Leyes que en el mismo artículo se precisan y a las que mas adelante nos
referiremos.

e) Por último y como ya antes se menciona, en el artículo 30 de la citada

Ley, se define a las Instituciones de Banca de Desarrollo, como entidades de la
Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios,

88
constituidas con el carácter de Sociedades Nacionales de Crédito, en los términos
de sus correspondientes Leyes Orgánicas y de la propia Ley de Instituciones de
Crédito.

IX.7.- Objeto.-

En virtud de que la mayoría del capital social de los Bancos de Desarrollo

es propiedad del Estado, a estas instituciones se les asignan objetivos de tipo
social y, por lo general, no se persiguen objetivos de lucro, lo que no significa que
no busquen ser autofinanciables.

De acuerdo con el Dr. Jesús de la Fuente Rodríguez, las Instituciones de

Banca de Desarrollo tienen como objetivo fundamental facilitar el acceso al
financiamiento a personas físicas y morales, así como proporcionarles asistencia
técnica y capacitación en los términos de sus respectivas leyes orgánicas.

También es objeto de las Sociedades Nacionales de Crédito, fomentar el

desarrollo de determinados sectores de la economía, a través de los servicios de
banca y crédito establecidos para la Banca Múltiple, actuando ya sea de manera
directa, o como banca de “segundo piso”, canalizando recursos a los diversos
intermediarios financieros bancarios o no bancarios, para que éstos a su vez los
destinen a los acreditados.

Agrega que en el desarrollo de sus funciones, las referidas instituciones

deberán preservar y mantener su capital, garantizando la sustentabilidad de su
operación, mediante la canalización eficiente, prudente y transparente de sus
recursos.

Las Instituciones de Banca de Desarrollo deberán proporcionar a las

autoridades y al público en general, información referente a sus operaciones, así
como los programas de crédito y de garantías, indicando las políticas y criterios
conforme a los cuales realizarán tales operaciones; los informes sobre el
presupuesto de gasto corriente y de inversión; las contingencias derivadas de las
garantías otorgadas, así como las contingencias laborales o de cualquier otra
índole que implique un riesgo para la institución.

IX.8.- Naturaleza Jurídica.-

Las Instituciones de Banca de Desarrollo tienen la naturaleza jurídica de

Sociedades Nacionales de Crédito.

Como ya antes se menciona, de acuerdo con el artículo 30 de la Ley de

Instituciones de Crédito, las Instituciones de Banca de Desarrollo son entidades de
la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios,
constituidas con el carácter de Sociedades Nacionales de Crédito en los términos
de sus correspondientes Leyes Orgánicas y de la propia Ley de Instituciones de
Crédito.

89
 De acuerdo con el Dr. Miguel Acosta Romero, aún cuando el concepto de
Sociedad Nacional de Crédito no ha sido definido por la doctrina, éstas pueden
conceptuarse como empresas públicas, pero con una estructura social de
sociedad mercantil.

Por lo tanto, desde un punto de vista doctrinal, siendo sociedades que

operan en forma similar a una sociedad anónima, la participación que el Estado
tenga en las mismas, deberá verse en función de los siguientes aspectos:

- La proporción que tenga en el capital social;

- Los poderes que ejerza respecto de su administración, y
- Su influencia en el control y vigilancia de la sociedad.

IX.9.- Principales Características.-

a) Son Instituciones de Derecho Público.- A través de ellas, el Estado

cumple objetivos de interés público, por lo que están sujetas a un régimen de
Derecho Público.

b) Son entidades de la Administración Pública Federal.- El artículo 3º

fracción II de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, incluye a las
Instituciones Nacionales de Crédito como parte de la Administración Pública
Paraestatal, definiéndolas como empresas de participación estatal mayoritaria, en
la fracción I de su artículo 46,.

c) Son Nacionales.- No sólo porque en su acepción mas genérica

signifique que pertenecen al Estado, sino también porque tradicionalmente estas
sociedades han tenido tal carácter, ya sea por disposición de la ley o porque en la
respectiva concesión, la autoridad lo haya establecido así.

d) Son Sociedades Nacionales de Crédito.- Como ya quedó anotado,

están constituidas como Sociedades Nacionales de Crédito dotadas de
personalidad jurídica y patrimonio propios,

e) Son creados por Decreto Presidencial.- Los Bancos de Desarrollo se

crean por Decreto Presidencial y es requisito esencial para su constitución que el
Congreso de la Unión autorice su existencia y los dote de una Ley Orgánica.

f) Son propiedad del Estado.- Son creadas con una aportación patrimonial
mayoritaria del Estado en su capital social, por lo que conservan en su
denominación la palabra “nacional”.

En esa virtud, en el mismo artículo 30 de la Ley de Instituciones de Crédito

antes mencionada, se prevé que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
expedirá el Reglamento Orgánico de cada Institución, en el que establecerá las

90
bases conforme a las cuales se regirá su organización y el funcionamiento de sus
órganos.

g) Se les pueden asignar Recursos Fiscales.- Siendo el Gobierno

Federal el aportante mayoritario en su capital social, son susceptibles de que se
les asignen recursos fiscales cuando ello sea considerado necesario.

h) Fomentan Actividades Prioritarias.- Son Instituciones que tienen como

función central realizar o fomentar actividades de interés prioritario para el Estado,
atendiendo las actividades que el Congreso de la Unión determine como
especialidades de cada una de dichas Instituciones, en los términos de sus
respectivas Leyes Orgánicas.

i) Cuentan con Leyes Orgánicas Propias.- Aunque existen otras leyes

que les son aplicables, las Instituciones Nacionales de Crédito, transformadas en
Sociedades Nacionales de Crédito de Banca de Desarrollo, cuentan con leyes
Orgánicas que rigen su funcionamiento.

A partir de enero de 1986, todas las Sociedades Nacionales de Crédito

cuentan con una Ley Orgánica propia, en la que se establece su especificidad, ya
sea en cuanto a los sujetos que deben atender en forma prioritaria, o en relación
con las regiones en que desarrollarán su actividad, orientando sus operaciones
hacia determinados objetivos de fomento.

j) Son parte de Sistema Bancario Mexicano.- De acuerdo con el artículo

3º de la Ley de Instituciones de Crédito, la Banca de Desarrollo forma parte
integrante del Sistema Bancario Mexicano.

k) Operan como Banca Múltiple.- Además de su especialización, son

Instituciones de Banca Múltiple, por lo que, con independencia de sus objetivos
específicos, también pueden realizar todas las operaciones que llevan a cabo las
instituciones de Banca Múltiple.

l) Dualidad de Regímenes Legales.- Por su carácter de entidades de la

Administración Pública Federal están sujetas a la normatividad aplicable a este
tipo de organismos, pero como entidades del Sistema Bancario que prestan el
servicio de banca y crédito, también están sujetas a la regulación, supervisión y
vigilancia de las autoridades financieras, especialmente de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, del Banco de México y de la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores.

m) Administración.- La administración de las Instituciones de banca de

Desarrollo estará encomendada a un Consejo Directivo y a un Director General.

n) Nombramiento de sus Funcionarios.- El Gobierno Federal, a través del

Presidente de la República y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tiene

91
la facultad, establecida en el artículo 43 de la Ley de Instituciones de Crédito, de
designar a los administradores, incluyendo al Consejo Directivo y a los Directores.

o) Vigilancia.- Derivado de la dualidad de regímenes legales, la vigilancia

de las Instituciones Nacionales de Crédito pude ser de dos clases: externa e
interna.

- La vigilancia externa y de los aspectos operativos de estas Instituciones,

está encomendada a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y al Banco de
México.

- La vigilancia interna de las Sociedades Nacionales de Crédito, estará a

cargo dos Comisarios,

i) Uno designado por el Gobierno Federal, como titular de los Certificados

de Aportación Patrimonial de la Serie “A”, través de la Secretaría de la
Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), y

ii) El otro designado por los Consejeros representantes de la Serie “B”.

p) Facultad de Veto.- Consiste en la facultad del Gobierno Federal de vetar

las resoluciones de la Asamblea de Accionistas o del Consejo de Administración,
misma que originalmente se consignaba en los estatutos o en las Leyes Orgánicas
de las Instituciones Nacionales de Crédito, pero que ya no es necesaria en vista
de que actualmente dichos cuerpos colegiados son presididos por el Titular de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Púlbico o por un representante de dicha
dependencia.

Por otra parte, el ejercicio de esta facultad no es frecuente y sólo se puede

presentar en algunos casos de sociedades en las que, aún sin ser accionista, el
Gobierno Federal tiene derecho a nombrar uno o varios miembros del Consejo de
Administración.

IX.10.- Marco Legal.-

Derivado de su naturaleza jurídica y a las actividades y operaciones que

realiza, la Banca de Desarrollo está sujeta esencialmente a un marco legal como
entidad del Sistema Bancario y a un marco legal como entidad de la
Administración Pública:

IX.10.1.- Como Entidad del Sistema Financiero.- El artículo 6º de la ley

de Instituciones de Crédito establece el Marco Primario y Supletorio aplicable a la
Banca de Desarrollo, de la siguiente manera:

a) Marco Legal Primario.-

- Ley Orgánica respectiva

92
 De acuerdo con el citado artículo 6º, los Bancos de Desarrollo se regulan en
primer término por sus leyes orgánicas, las que, como ya quedó anotado, son
expedidas por el Congreso de la Unión y cuyo contenido, en términos generales
es similar para cada una de ellos.

b) Marco Legal Supletorio.-

- Ley de Instituciones de Crédito

- Ley del Banco de México
- Legislación Mercantil
- Usos y prácticas bancarias y mercantiles
- Código Civil para el Distrito Federal
- Código Fiscal de la Federación

En lo no previsto por sus Leyes Orgánicas, se regulan, en estricto orden

jerárquico por las Fuentes Supletorias arriba mencionadas, que son las mismas
que regulan a la Banca Múltiple.

IX.10.2.- Como Entidades de la Administración Pública Federal.-

Atendiendo a la circunstancia de que estas Sociedades Nacionales de Crédito son
entidades de la Administración Pública Paraestatal, se deben ajustar también a las
normas de planeación, programación, presupuesto y control, aplicables a todas las
entidades pertenecientes a dicho sector, como son:

- Ley orgánica de la Administración Pública Federal

- Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento
- Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y su Reglamento
- Ley General de Deuda Pública
- Ley de Planeación
- Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores
- Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos

IX.11.- Capital Social.-

De conformidad con el artículo 31 de la Ley de Instituciones de Crédito, el

capital social de las Instituciones de Banca de Desarrollo estará representado por
títulos de crédito nominativos denominados Certificados de Aportación Patrimonial
(CAPS), que en lo no previsto por el capítulo respectivo de dicho ordenamiento, se
regirán por las disposiciones aplicables de la Ley General de Títulos y
Operaciones de Crédito y que se encuentran divididos en dos series de acciones:

- Serie “A”.- Los certificados de esta serie sólo pueden ser suscritos por el
Gobierno Federal, se emiten en título único, son intransmisibles y representan en
todo tiempo el 66% del capital de la Sociedad Nacional de Crédito de que se trate.

93
 - Serie “B”.- Los títulos representativos de esta serie, pueden emitirse en
uno o varios títulos que representan el 34% del capital social y son susceptibles de
ser adquiridos por personas físicas o morales mexicanas, por lo que en sus
estatutos sociales, debe figurar la cláusula de exclusión directa o indirecta de
extranjeros.

Ninguna persona podrá adquirir esta clase de certificados por mas del 5%
del capital pagado, por lo que sólo el Gobierno Federal y las sociedades de
inversión comunes pueden detentarlos en un `porcentaje mayor al antes señalado.

IX11.1.- Derechos que conceden.- Los Certificados de Aportación

Patrimonial serán de igual valor para todos los tenedores, concediéndoles los
siguientes derechos (Art. 33 LIC):

- Derechos Patrimoniales.- Son los que dan la posibilidad de participar en

las utilidades de la institución y en la cuota de liquidación en proporción a las
aportaciones, así como a recibir el reembolso de los certificados a valor en libros
cuando se reduzca el capital.

- Derechos Corporativos.- Son aquellos que otorgan la capacidad de

remover a los miembros del consejo directivo y comisarios correspondientes a esa
serie, así como de integrar la comisión consultiva y de adquirir en igualdad de
condiciones y en proporción al número de sus certificados, aquellos que se emitan
en caso de aumento de capital (Arts. 32, 33, 35 y 39 LIC).

IX.12.- Operaciones que Realizan.-

Como ha quedado establecido, los Bancos de Desarrollo, operan de

conformidad con sus propias leyes orgánicas y la Ley de Instituciones de Crédito,
y están facultados para realizar todas y cada una de las operaciones que realiza la
banca múltiple.

Además de lo anterior, y de acuerdo con el artículo 47 de la Ley de

Instituciones de Crédito, tienen una función específica dentro del Sistema
Financiero Mexicano, que consiste en efectuar las operaciones necesarias para la
adecuada atención del sector de la economía nacional y el cumplimiento de las
objetivos que les sean propios y que sus leyes orgánicas particulares les hayan
encomendado.

Esta función específica la llevan a cabo, fundamentalmente, mediante

financiamiento a través de tasas preferenciales a mediano y largo plazo, lo cual
constituye la razón de ser de estas entidades.

Entre las operaciones mas importantes que realizan las Instituciones de

Banca de Desarrollo, se encuentran las siguientes:

94
 a) Orientar recursos al desarrollo de un determinados sector que sus Leyes
Orgánicas particulares les encomienden;

b) Promover y financiar actividades prioritarias para el Gobierno Federal, los

Estados y los Municipios;

c) Actuar como agentes financieros de los Gobiernos Federal, Estatal y

Municipal;

d) Ser agentes financieros del sector público en la negociación, contratación

y manejo de créditos del exterior;

e) Proveer de asistencia técnica y financiamiento para el desarrollo

industrial y los programas de desarrollo económico regionales;

f) Proveer el mercado de valores para canalizar recursos al sector industrial;

g) Apoyar a la pequeña y mediana empresa;

h) Desarrollar programas de fomento especiales;

i) Brindar asistencia técnica como un servicio complementario a los

financiamientos que otorgan;

j) Asesorar proyectos;

k) Impulsar los mercados de crédito a la vivienda, y

l) Promover el ahorro, el financiamiento y la inversión popular.

IX.13.- Instrumentos con los que operan.-

En tanto que la Banca Comercial tiende a concentrar sus recursos en

operaciones a corto plazo que le permitan el retorno rápido de sus préstamos y
protegerse de alzas inesperadas en los niveles inflacionarios, los Bancos de
Desarrollo, en materia de crédito, actúan dentro del mediano y largo plazo, dando
preferencia a los proyectos de beneficio colectivo y operando con los siguientes
instrumentos:

- Créditos directos
- Garantías de crédito
- Líneas de crédito
- Redescuento de documentos
- Créditos en dólares
- Líneas revolventes
- Agente en sindicatos de créditos
- Cofinanciamientos

95
IX.14.- Fuentes de Recursos.-

Los Bancos de Desarrollo han tratado de aumentar sus mecanismos de

fondeo, a través de los siguientes recursos:

a) Fiscales.- Aunque algunos de estos bancos no requieren recursos del

presupuesto, ya que generan recursos suficientes de sus operaciones, es común
que el Gobierno Federal utilice recursos fiscales para determinados programas;

b) Líneas de Crédito.- Otra de las importantes fuentes de recursos de

estos bancos, son las líneas de crédito con instituciones financieras del exterior o
del país, así como de organismos multinacionales y gubernamentales;

c) Cofinanciamiento.- Con otras Instituciones de Desarrollo o de la Banca

Comercial;

d) Emisión de Bonos.- La Banca de Desarrollo recurre con frecuencia a la

emisión de bonos de garantía o de desarrollo;

e) Bursatilización.- Otra fuente de recursos es la bursatilización del crédito,

mediante la constitución de fideicomisos que emiten Certificados de participación,
y.

f) Intereses y Comisiones.- Generados por las operaciones de crédito que

realicen y por su gestión como prestadoras de otras operaciones de servicios
como el fideicomiso o los cambios.

IX.15.- Principales Instituciones de Banca de Desarrollo.-

Tal como ha quedado dicho, paulatinamente el Estado fue estructurando un

sistema financiero de Instituciones Nacionales de Crédito, que coexistiendo con la
banca privada comercial, fungía como canalizador de recursos crediticios para
reactivar y desarrollar las actividades económicas que el Gobierno Federal
consideraba oportuno promover y apoyar.

Sin embargo, con el paso del tiempo, algunas de estas Instituciones han ido
desapareciendo o están en proceso de liquidación, mientras que, al mismo tiempo,
se modifican o se crean otras, de tal modo que, a la fecha, sólo continúan
operando las siguientes:

a) Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.

(BANOBRAS).- En 1933, se establece el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de
Obras Públicas, que con el tiempo se transformó en el Banco Nacional de Obras y
Servicios Públicos, y cuyo objeto es el de financiar la construcción de obras de
infraestructura urbana y equipamiento, tanto a nivel municipal, como estatal y
federal.

96
 b) Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN).- En cuanto al fomento del
desarrollo industrial, en 1934 se establece Nacional Financiera, que evoluciona de
ser un banco gubernamental creado para cumplir algunos propósitos de tipo
inmobiliario, hasta convertirse en el banco de fomento mas importante del país.

c) Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C. (BANRURAL).- Derivado de

la ley de Crédito Agrícola de 1926, en ese mismo año se instituyó el Banco
Nacional de Crédito Agrícola que habría de canalizar recursos financieros para
apoyar las actividades del campo.

Posteriormente, en 1935, casi diez años después, con el fin de reorganizar

el crédito al campo y en base a la Ley de Crédito Agrícola de 1934, el Gobierno
Federal crea el Banco Nacional de Crédito Ejidal, con el objetivo de apoyar con
créditos a ejidatarios y comuneros, con lo que se dividieron las responsabilidades
de financiando, ya que el primero atendería a los pequeños propietarios, y el
segundo a los ejidatarios y comuneros.

Mas tarde, en julio de 1975, ambas Instituciones habrían de dar origen a lo

que en la actualidad es el Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL), que
tendría por objeto fomentar el desarrollo de las actividades agrícolas, así como
apoyar financieramente a este importante sector de la economía.

Actualmente, existe un proyecto de ley que ordena la liquidación del

BANRURAL y prevé la creación de una nueva institución financiera.

d) Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C. (BANCOMEXT).- En

1937 el país se enfrentaba al problema de que la producción agrícola de
exportación no recibía recursos crediticios en las cantidades adecuadas, por lo
que, para solucionar el problema, se optó por la creación de una entidad crediticia
que coordinara en su conjunto las actividades encaminadas a desarrollar el
comercio exterior del país. Es así como nace el Banco Nacional de Comercio
Exterior, con el objeto de promover las exportaciones, estimular la sustitución de
importaciones y favorecer la generación de divisas.

e) Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, S.N.C.

(BANJERCITO).- Con el objeto de que este importante sector contara con una
Institución de Crédito que atendiera sus necesidades financieras, en 1947 se
instituyó el Banco Nacional del Ejército y la Armada, cuya razón social se
transformó en 1778, y que tenía como objeto llevar a cabo operaciones de crédito
con los miembros del Ejército y la Armada Nacionales.

f) Sociedad Hipotecario Federal, S.N.C. (SHF).- El antecedente de esta

institución es el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda
(FOVI), fideicomiso público constituido en 1956 por el Gobierno Federal en el
Banco de México, que tenía como fin el otorgamiento de apoyos financieros y

97
garantías para la construcción y adquisición de vivienda de interés social, a través
de canalizar recursos a los intermediarios financieros registrados en dicho Fondo.

La Sociedad Hipotecaria Nacional tiene por objeto impulsar los mercados

primario y secundario de crédito a la vivienda, mediante el otorgamiento de
garantías adecuadas a la construcción, adquisición y mejora de la vivienda, así
como garantizar financiamientos relacionados con el equipamientos de conjuntos
habitacionales.

g) Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C.

(BANSEFI).- Esta nueva Institución de Banca de Desarrollo, fue creada por
Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 1º de
junio de 2001, y sustituye al Patronato del Ahorro Nacional.

De acuerdo con su Ley Orgánica, esta Institución tiene por objeto promover
el ahorro, el financiamiento y la inversión entre las personas físicas o morales
integrantes del sector regulado por la Ley de Ahorro y Crédito Popular, también de
reciente creación.

Además de lo anterior, entre los objetivos de esta Institución, se encuentran

el ofrecer instrumentos y servicios financieros, así como canalizar los apoyos
técnicos y financieros necesarios para fomentar el hábito del ahorro, el sano
desarrollo del sector popular y, en general, al desarrollo económico nacional y
regional del país.

98
 X. FIDEICOMISOS PÚBLICOS Y FONDOS DE FOMENTO ECONÓMICO

X.1.- Los Fideicomisos Públicos.-

Son fideicomisos constituidos por el Gobierno Federal, representado por la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que actuando como Fideicomitente
Único de la Administración Pública Centralizada, aporta los fondos o los bienes
que, en su caso, van a integrar el patrimonio del fideicomiso y designa a una
institución fiduciaria, que generalmente es un Banco de Desarrollo, para que los
administre.

En el contrato de fideicomiso respectivo, que como ya quedó anotado, se

celebra entre el fideicomitente y el fiduciario, generalmente se señala lo siguiente:

a) Los Fines del fideicomiso;

b) La Fuente de los recursos del Fideicomiso;

c) La estructura y órganos administrativos que deban implantarse;

d) Se determina quiénes serán fideicomisarios o se precisan las bases para

su designación;

e) Se constituye el Comité Técnico, que tendrá la facultad de regular la

inversión y distribución de los fondos fideicomitidos, y dará las instrucciones
pertinentes para que el fiduciario pueda dar cumplimiento a las finalidades del
fideicomiso, y

f) Se estipulan las facultades y atribuciones de la Fiduciaria.

Conforme a los artículos 1º y 47 de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal, los Fideicomisos Públicos forman parte de la Administración
Pública Paraestatal, como entidades sin personalidad jurídica propia, que tienen
como finalidad auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado, para
impulsar áreas que, de acuerdo con los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución
Política, son consideradas como prioritarias en el contexto de la Planeación
Nacional del Desarrollo, y que se refieren a la satisfacción de intereses nacionales
y de necesidades sociales como:

- La producción y distribución de bienes

- La prestación de servicios socialmente necesarios
- La protección de la plante productiva y del empleo
- La promoción, fomento y fortalecimiento de la industria nacional

99
 - La investigación e incorporación de avances científicos y tecnológicos.

X.2.- Fondos de Fomento Económico.-

Como ya quedó anotado, conforme a los artículos 1º y 47 de la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal, los Fideicomisos Públicos forman
parte de la Administración Paraestatal. No obstante, debe subrayarse el hecho de
que no todos los Fideicomisos Públicos tienen la función de fomentar alguna
actividad económica.

En efecto, existen un numeroso grupo de Fideicomisos Públicos

constituidos por el Gobierno Federal, que han sido creados con una gran
diversidad de objetivos distintos al fomento de actividades económicas, como es el
caso del Fideicomiso para la Cobertura de Riesgos Cambiarios (FICORCA), o el
del Fideicomiso Liquidador de Instituciones de Crédito (FIDELIQ).

También debe hacerse mención de que existen otros fondos del Gobierno
Federal o de otros entes públicos, que no son administrados bajo la figura del
Fideicomiso Público y que tampoco son de fomento económico, como es el caso
del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores
(INFONAVIT).

II.3.- Surgimiento de los Fondos de Fomento Económico.-

Una figura íntimamente relacionada con la Banca de Desarrollo, son sin

lugar a dudas los Fondos de Fomento Económico, que surgen a la vida en forma
paralela al sistema financiero instituido por el Estado, con el fin de favorecer las
acciones tomadas de acuerdo con la estrategia de financiamiento al desarrollo.

El Gobierno Federal encontró en estos Fondos, un eficaz instrumento para

apoyar las actividades económicas prioritarias, pues se trata de unidades técnicas
especializadas en algunos sectores de la economía, que a través de la concesión
de créditos, tienen como objetivo central optimizar la labor de apoyo que el
Gobierno Federal brindaba a dichos sectores.

II.4.- La Banca de Desarrollo y los Fondos de Fomento Económico.-

Con la Banca de Desarrollo y los Fondos de Fomento, el Gobierno Federal

ha tratado de conjugar un sistema financiero que tiene la finalidad de favorecer a
la planta productiva del país mediante la concesión de créditos preferenciales que
la estimulen y la incentiven.

Es importante mencionar que el esquema adoptado para la constitución de

estos Fondos de Fomento fue el Fideicomiso Público, que es una figura jurídica
que basada en el fideicomiso privado, regulado por la Ley General de Títulos y
Operaciones de Crédito, permite que el fideicomitente destine ciertos bienes a la

100
consecución de un fin determinado, encomendando su realización a una
Institución Fiduciaria.

A este respecto debe mencionarse que en casi todos los casos y a pesar de
que ninguna disposición establece que la Institución Fiduciaria debe ser una
entidad del Estado, ha sido tradición del Gobierno Federal establecer estos
Fideicomisos dentro de su sistema financiero, utilizando alguna de las
Instituciones Nacionales de Crédito existentes, dependiendo generalmente de la
actividad que se tratara de impulsar.

En efecto, el uso de la Banca de Desarrollo para ser fiduciaria de los

Fondos de Fomento Económico mas importantes, se debió no sólo a razones
históricas, sino también a la división de funciones entre la Banca Comercial
(privada), que busca principalmente la obtención lucro en sus operaciones y la
Banca de Desarrollo, cuya finalidad se refiere primordialmente a la satisfacción de
objetivos sociales.

Por otra parte, el utilizar Fideicomisos Públicos en la modalidad de Fondos

de Fomento Económico administrados por una Institución Nacional de Crédito
como Fiduciaria, ha garantizado el escrupuloso manejo de recursos que por lo
general provienen del erario público, o de créditos externos, otorgados en su
mayoría por el Banco Mundial (BIRF) y por el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).

Por lo que se refiere a los Fideicomisos de Fomento Económico

constituidos en el Banco de México, y de acuerdo al Artículo Décimo Transitorio de
su Ley, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1993,
el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en
su carácter de fideicomitente único de la Administración Pública Centralizada,
convendrá con la institución de crédito que al efecto determine, los actos
conducentes a la sustitución de fiduciario en los fideicomisos en los que el
mencionado Instituto Central desempeñe tal encargo.

II.5.- Concepto y Objetivo Genérico de los Fondos de Fomento Económico.-

Se pueden definir los Fondos de Fomento Económico, como aquellas

entidades constituidas por el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público que, contando con una estructura administrativa propia
y un comité técnico, tienen como principal objetivo canalizar recursos crediticios a
través de la Banca de primer piso, con tasas de interés menores a las del
mercado, a sectores considerados como prioritarios para el desarrollo económico
del país.

Mediante estos fideicomisos, el Gobierno Federal, actuando a través de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su carácter de fideicomitente único
de la Administración Pública Centralizada, entrega a un banco, generalmente de
desarrollo, que actúa como fiduciario, los recursos que integrarán el patrimonio

101
con el que se deberán cumplir los fines para los que el fideicomiso fue creado,
convirtiéndose así en verdaderos auxiliares del Ejecutivo Federal en las
atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo

II.6.- Los Fondos de Fomento Económico como Entidades del Sector

Bancario.-

De acuerdo con el artículo 3º de la Ley de Instituciones de Crédito, se

considera a los Fideicomisos Públicos de Fomento Económico como entidades del
Sector Bancario dentro del Sistema Financiero Mexicano, al establecer que:

“El Sistema Bancario Mexicano estará integrado por el Banco de

México, las instituciones de banca múltiple, las instituciones de banca de
desarrollo, el Patronato del Ahorro Nacional y los fideicomisos públicos
constituidos por el Gobierno Federal para el fomento económico, así como
aquellos que para el desempeño que la ley encomienda al Banco de México,
con tal carácter se constituyan”.

II.7.- Principales Características.-

Se puede decir que las principales características de los Fondos de

Fomento Económico son las siguientes:

a) La Secretaría de Hacienda como Fideicomitente Único.- Los recursos

que integran el patrimonio de los Fondos de Fomento, los aporta la Secretaría de
Haciende y Crédito Público, en su calidad de Fideicomitente Único del Gobierno
Federal, por lo general a una Institución de Banca de Desarrollo, en su carácter de
Fiduciaria, para que a través del contrato de fideicomiso respectivo, ésta cumpla
con los fines para los que el Fideicomiso fue creado.

b) Carecen de Personalidad Jurídica Propia.- Por tratarse de un contrato,

y como sucede en todo fideicomiso, los recursos fideicomitidos no conforman una
entidad independiente, ya que carecen de personalidad jurídica propia y, por tanto,
es la Institución Fiduciaria que los administra a través de un Delegado Fiduciario
Espacial, la que les otorga dicha personalidad.

c) Contrato de Fideicomiso.- Como consecuencia de lo anterior, en el

clausulado del contrato correspondiente queda estipulado el objeto del
fideicomiso, así como los diversos programas que maneja y las facultades y
atribuciones de la Fiduciaria para la consecución de los fines del Fideicomiso.
También se establece en el contrato, la fuente de los recursos del Fideicomiso, las
operaciones que puedan realizarse con el manejo de dichos recursos y la
estructura y órganos administrativos que deban implantarse.

d) Reglas de Operación.- Para la aplicación de los recursos de los Fondos

de Fomento Económico, por lo general se establecen las Reglas de Operación
para cada uno de ellos, en las que se contienen los criterios generales que deben

102
de observarse en el otorgamiento de los apoyos financieros del Fondo de que se
trate, y se señalan los requisitos que deben reunir los destinatarios de los
recursos, así como las condiciones que éstos deben de re8unir para disfrutar de
dichos apoyos.

e) Comité Técnico.- Normalmente estos Fideicomisos cuentan con un

Comité Técnico o de Distribución de Fondos que realiza las funciones de Órgano
de Gobierno y en el que participan, además de un representante de la Institución
Fiduciaria, que generalmente asiste con voz pero sin voto, representantes
designados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su calidad de
Fideicomitente Único del Gobierno Federal, que casi siempre preside dicho cuerpo
colegiado, y por las diversas entidades y dependencias que tienen relación con las
funciones y fines que el Fideicomiso persigue.

f) Administración Propia.- Por regla general, los Fondos de Fomento

cuentan también con una administración delegada en un “Gerente” o “Director” del
Fideicomiso que, además de ser un Delegado Fiduciario Especial designado por la
Institución Bancaria a propuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o
de la entidad o dependencia que tienen relación con los fines que el Fideicomiso
persigue, y que es el encargado de ejecutar los acuerdos del Comité Técnico y de
la administración y operación del Fondo.

g) Informe de Operaciones.- Las Instituciones Fiduciarias de los Fondos

de Fomento, a través de sus Administraciones Delegadas, deben presentar al
Comité Técnico informes periódicos de las actividades realizadas con los recursos
fideicomitidos.

II.8.- Marco Legal.-

En nuestro país, el Fideicomiso Público ha tenido una evolución y un

desarrollo que lo ha dotado de características que lo hacen diferente a los demás
tipos de fideicomisos, en especial, a los que podríamos llamar fideicomisos
privados, que son tradicionalmente administrados por la banca comercial.

En virtud de lo expuesto, la aplicación de las normas legales que rigen a los

Fideicomisos Públicos en general y a los de Fomento Económico en especial, en
ocasiones salen del ámbito de la legislación puramente mercantil para entrar en el
campo de diversa normatividad de carácter administrativo.

En torno a la figura jurídica del Fideicomiso, existe una legislación de

carácter mercantil que es de aplicación general a todos los fideicomisos. Sin
embargo, en lo relativo a los Fideicomisos Públicos, y derivado del hecho de que
en ellos el Gobierno Federal o una entidad de carácter público con personalidad
jurídica propia actúan como fideicomitentes, existe una legislación específica
acorde con los fines de interés público que cada fideicomiso debe cumplir.

103
 Por lo tanto, y derivado de lo anterior, el Fideicomiso Público de Fomento
Económico, está sujeto esencialmente a un marco legal como entidad del sistema
bancario y a un marco legal como entidad de la Administración Pública:

II.8.1.- Como Entidades del Sector Bancario.- Al considerar el antes

mencionado artículo 3º de la Ley de Instituciones de Crédito a los Fideicomisos
Públicos constituidos por el Gobierno Federal para el Fomento Económico, así
como aquellos que para el desempeño de las funciones que la ley encomienda al
Banco de México, con tal carácter se constituyan como parte integrante del
Sistema Bancario Mexicano, como entidades del Sector Bancario, les será
aplicable el marco jurídico establecido en el artículo 6º del mencionado
ordenamiento:

- Ley de Instituciones de Crédito

- Ley del Banco de México
- Legislación Mercantil
- Usos y prácticas bancarias y mercantiles
- Código Civil para el Distrito Federal
- Código Fiscal de la Federación

De acuerdo con el citado artículo 6º, los bancos de desarrollo se regulan en

primer término por sus leyes orgánicas, las que, como ya quedó anotado, son
expedidas por el Congreso de la Unión y cuyo contenido, en términos generales
es similar para cada una de ellos.

II.8.2.- Como Entidades de la Administración Pública Federal.- Por su

carácter de entidades de la Administración Pública Federal, los Fideicomisos
Públicos, así como sus funcionarios y empleados, están sujetos a la normatividad
aplicable a este tipo de organismos y, en consecuencia, se deberán ajustar
también a las normas de planeación, programación, presupuesto y control,
aplicables a todas las entidades pertenecientes a dicho sector, como son:

- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

- Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento
- Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y su Reglamento
- Ley General de Deuda Pública
- Ley de Planeación
- Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores
- Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos

Asimismo, y de acuerdo con el artículo 4º de la Ley Federal de Entidades

Paraestatales, los Fideicomisos Públicos de Fomento que formen parte del
sistema financiero, estarán sujetos, por cuanto a su constitución, funcionamiento,
control evaluación y regulación a su legislación específica, siendo aplicable la
citada Ley, en las materias y asuntos que sus leyes específicas no regulen.

104
 Por otra parte, y conforme al artículo 41 de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales arriba mencionada, en la administración de los Fideicomisos
Públicos, las fiduciarias deberán ajustarse a los lineamientos establecidos en los
contratos de fideicomiso relativos.

Adicionalmente, en el caso de los Fondos de Fomento Económico, se

deberán establecer los criterios generales que han de seguirse para la aplicación
de los recursos, elaborándose al efecto reglas de operación para cada fondo, en
las que se señalen las condiciones y requisitos que deben reunir los acreditados,
así como los montos, plazos, tasas de interés y demás modalidades de los
créditos o garantías que la fiduciaria conceda con cargo al los recursos del
fideicomiso, rindiendo al comité técnico del fideicomiso, informes de las
actividades realizadas.

II.9.- Principales Operaciones que Realizan.-

Los servicios y productos que pueden ofrecer los Fondos de Fomento

Económico, son tan amplios y variables como lo puede ser el objeto de cada uno
de ellos, pero siempre deberán tener como propósito central, auxiliar al Ejecutivo
Federal mediante la realización de actividades consideradas como prioritarias.

En la mayoría de los casos, la forma de su operación es a través del

descuento de papel proveniente de préstamos otorgados por las instituciones de
crédito, con lo cual se hace posible la aplicación de tasas de interés mas
favorables, debido a que los recursos provienen del fideicomiso creado y no de la
banca, con lo que no se afecta su rentabilidad.

En resumen, se puede decir que las principales operaciones que realizan

los Fideicomisos de Fomento Económico, son las siguientes:

a) Otorgamiento de créditos a través de la Banca Comercial o Banca de

primer piso;

b) Apertura de líneas de crédito

c) Otorgamiento de préstamos y garantías a la propia banca

d) Descuento de títulos de crédito provenientes de préstamos destinados al

sector que en cada caso atiendan, y

e) Asistencia técnica a los usuarios.

Es así como se establecieron los llamados “bancos de segundo piso”, que

son entidades financieras que, sin tener personalidad jurídica propia canalizan, a
través de las Instituciones Fiduciarias, el crédito de fomento requerido por un
sector determinado, operando, en su mayoría, como redescontantes de
operaciones planteadas por la Banca Comercial.

105
II.10.- Principales Fuentes de Fondeo.-

A este respecto se puede señalar que, aunque sus fuentes de fondeo

pueden variar de uno a otro caso, los recursos de los Fideicomisos Públicos de
Fomento Económico, generalmente provienen de:

a) La suma inicial que aporta el Gobierno Federal;

b) Las cantidades que con autorización de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, puedan canalizar las entidades o dependencias de la
Administración Pública Federal para el desarrollo de los fines del fideicomiso;

c) Las cantidades que posteriormente aporte el Gobierno Federal;

d) El producto de las recuperaciones derivadas de su operación y de los

rendimientos provenientes de las inversiones y demás operaciones que con
recursos del fideicomiso se realicen;

e) El producto de las primas que provengan de las garantías que en su caso

se hubiesen otorgado por el Fideicomiso;

f) Los recursos que obtenga el Fiduciario por cuenta del Fideicomiso,

provenientes de créditos nacionales o internacionales, y

g) Los demás recursos que el Gobierno Federal señale o apruebe para

incrementar el patrimonio fideicomitido.

II.11.- Órganos de Supervisión y Regulación.-

Tomando en cuenta que en la mayoría de los casos los recursos con que
operan los Fondos de Fomento tienen su origen en aportaciones del Gobierno
Federal provenientes de recursos fiscales, y que además realizan operaciones
financieras y crediticias, los órganos que los supervisan y regulan son los
siguientes:

II.11.1.- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público.- Al intervenir no

sólo en su carácter de autoridad financiera, sino también en su calidad de
Fideicomitente Único del Gobierno Federal y de Coordinadora del Sector donde se
encuentran ubicados los Fideicomisos Públicos de Fomento Económico, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene facultades para resolver sobre la
creación, modificación o extinción de estos Fideicomisos y para designar
representantes en sus Comités Técnicos, de conformidad con el artículo 9º de la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

Por otra parte, y mediante su participación en los Comités de Crédito de los

Fondos de Fomento, ya presidiendo o participando como miembro de dichos

106
comités, en los términos del artículo 50 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, la mencionada dependencia es también la encargada de autorizar
todas las operaciones en las que se haga uso del crédito público y de la
evaluación y vigilancia de las instituciones de banca y crédito.

Por último, y según se establece en el artículo 64 de la Ley Federal de

Entidades Paraestatales, a la Secretaría de Hacienda, como Coordinadora de
Sector, le corresponde también recomendar las medidas adicionales que estime
pertinentes sobre las acciones tomadas en materia de control.

II.11.2.- Comisión Nacional Bancaria y de Valores.- Los Fondos de

Fomento Económico, son Fideicomisos Públicos están considerados por la Ley de
Instituciones Financieras dentro del Sistema Financiero Mexicano

En efecto, tal como se ha apuntado con anterioridad, el artículo 3º de dicho

ordenamiento, considera como integrantes del Sistema Bancario Mexicano, a los
Fideicomisos Públicos constituidos por el Gobierno Federal para el Fomento
Económico, así como aquellos que para el desempeño de las funciones que la ley
encomienda al Banco de México, se constituyan con tal carácter.

Por su parte, el segundo párrafo del artículo 2º de la Ley de la Comisión

Nacional Bancaria y de Valores establece que dicho Organismo, también tendrá
como objetivo, supervisar y regular a las personas físicas y demás personas
morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al Sistema
Financiero.

De lo anterior se desprende que la citada Comisión Nacional bancaria y de

Valores, tiene facultades de regulación, supervisión y vigilancia sobre los Fondos
de Fomento Económico constituidos por el Gobierno Federal, así como sobre las
Instituciones Fiduciarias que los administran.

II.11.3.- Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo.- De

acuerdo con los artículos 62 al 65 de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, dicha dependencia cuenta con facultades de vigilancia, supervisión,
control y evaluación, de las Empresas de Participación Estatal y de los
Fideicomisos Públicos, además de estar facultada para nombrar Comisarios en los
Consejos Directivos de las Instituciones de Banca de Desarrollo que actúen como
Fiduciarias.

La citada Ley Federal de las Entidades Paraestatales también prevé la

función de supervisión en los Fideicomisos Públicos al ordenar en su artículo 63
que, sin perjuicio de lo establecido en la legislación civil y mercantil aplicable, para
la vigilancia, control y evaluación de las empresas de participación estatal
mayoritaria, éstas incorporarán los Órganos de Control Interno y contarán con los
comisarios públicos que designe la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo
Administrativo. En el mismo ordenamiento señala que los Fideicomisos Públicos

107
se ajustarán, en lo que sea compatible, a las disposiciones que sobre control y
evaluación dispone dicha Ley.

En el artículo 62 de la Ley antes citada, se establece que los órganos de

control interno serán parte integrante de la estructura de las entidades y que los
titulares de los aludidos Órganos Internos de Control y de sus áreas de Auditoria,
Quejas y Responsabilidades, dependerán de la mencionada Secretaría.

II.11.4.- Entidad de Fiscalización Superior de la Federación d la Cámara

de Diputados (Contaduría Mayor de Hacienda).- Es el órgano con autonomía
técnica y de gestión, que de acuerdo con lo que ordena el artículo 79 de la
Constitución Política, tiene a su cargo fiscalizar en forma posterior los ingresos y
egresos, el manejo, la custodia y aplicación de fondos de los entes públicos
federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas
federales a través de los informes que se rindan en los términos que disponga la
Ley.

II.12.- Principales Fondos de Fomento Económico.-

Al igual que la Banca de Desarrollo, los Fondos de Fomento Económico se

fueron multiplicando a medida que se crearon como mecanismos para apoyar una
serie de actividades que iban desde el riesgo de temporal, las artesanías, el
consumo de los trabajadores o el equipamiento industrial, hasta las el fomento a
las exportaciones, a la industria y a la agricultura.

Aunque muchos de estos Fideicomisos ya han sido extinguidos, a

continuación se hará referencia, a manera de ejemplo, de algunos de los mas
importantes Fondos de Fomento constituidos en Instituciones de Banca de
Desarrollo, así como de los fines que les dieron vida:

II.12.1.- Fondos de Fomento constituidos en el Banco de México.-

a) Fideicomisos Instituidos en relación con la Agricultura (FIRA).- Se

trata de un conjunto de Fideicomisos constituidos a partir del año de 1954, que
tienen como finalidad el mejoramiento de la productividad en el sector
agropecuario, así como el incremento del bienestar social y económico de los
campesinos.

b) Fondo de Operaciones y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI).-

Es también un Fideicomiso administrado por el Banco de México, que fue creado
en 1963 y que tiene entre sus objetivos el promover la construcción de vivienda de
bajo precio en toda la República, así como apoyar la inversión del sistema
bancario mediante el otorgamiento de financiamiento a las instituciones de crédito
y asesorar a los promotores y constructores tanto del sector público como del
privado, para el desarrollo de conjuntos habitacionales para la población de
ingresos reducidos.

108
 c) Fondo de Equipamiento Industrial (FONEI).- Es otro Fideicomiso de
Fomento que nace en 1971, con el propósito fundamental apoyar el fortalecimiento
de una planta industrial moderna, así como propiciar que el manejo del crédito de
la banca comercial tomara mas en cuenta los proyectos de inversión, que las
garantías reales de los sujetos de crédito.

II.12.2.- Fondos de Fomento constituidos en Nacional Financiera.-

a) Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN).- Fue creado en 1972

con el fin de promover la creación de nueva capacidad productiva industrial y la
ampliación y el mejoramiento de la ya existente, por medio de aportaciones
temporales de capital social, particularmente a empresas medianas y pequeñas.

b) Fondo de Garantía y Fomento a la Industria Pequeña y Mediana

(FOGAIN).- Este Fondo se estableció en 1954, con la finalidad de coadyuvar al
fortalecimiento de la mediana y pequeña industria de la transformación, mediante
el financiamiento, la promoción y la asistencia técnica.

c) Fideicomiso de Conjuntos, Parques, Ciudades Industriales y

Centros Comerciales (FIDEIN).- Se constituyó en 1971, con el objetivo de
estudiar y fomentar la creación de conjuntos, parques, ciudades industriales y
centros comerciales, promoviendo su localización y desarrollo en función de los
criterios previamente señalados por las entidades normativas responsables,
relativos al aprovechamiento de la infraestructura y recursos naturales existentes,
así como con el fin de propiciar la distribución mas equitativa del desarrollo
industrial y la desconcentración urbano-industrial.

d) Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR).- Creado en 1974

con el fin de asesorar, desarrolla y financiar planes y programas de promoción,
fomento y desarrollo de la actividad turística del país, a efecto de robustecer y
diversificar la oferta de instalaciones y servicios turísticos, especialmente la
hotelería y los servicios complementarios.

e) Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores

(FONACOT).- Este Fondo se constituyó también en 1974, y es una entidad
crediticia destinada, fundamentalmente, a proporcionar créditos baratos y
oportunos a los trabajadores del país para que adquieran artículos de consumo
duradero y servicios básicos.

II.12.3.- Fondos de Fomento constituidos en el Banco Nacional de

Crédito Rural.-

a) Fideicomiso para Crédito en Áreas de Riego y Temporal (FICART).-

Es un Fondo establecido en 1970, con el objetivo de incrementar la producción
agropecuaria, principalmente de alimentos básicos y de acuacultura, y apoyar la
capitalización del sector agropecuario para sentar las bases del aumento

109
sostenido de la producción a mediano y largo plazo, a través del otorgamiento de
créditos a los productores.

b) Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO).- Se creó en marzo de

1981, con el objeto de administrar los recursos financieros del Gobierno Federal,
destinados a compartir con los productores de las zonas temporaleras, los riesgos
derivados de los cambios tecnológicos propiciados por el Estado para mejorar su
productividad, así como para estimular el uso de los insumos y servicios mediante
el subsidio tanto a los precios, como a las tasas de interés ya las primas del
seguro agropecuario, con el propósito de incrementar la producción agrícola.

c) Fideicomiso Fondo Ganadero (FFG).- Constituido en 1972 con la

finalidad de promover y apoyar con recursos técnicos y crediticios el desarrollo de
la actividad pecuaria, mediante la elaboración y ejecución de planes, programas y
proyectos.

d) Fideicomiso de Obras de Infraestructura Rural (FOIR).- Este

Fideicomiso fue establecido en 1973, con el objeto de mejorar el nivel de vida de
los campesinos mediante inversiones con recursos fiscales en obras de
infraestructura que les permitieran el acceso al crédito del que no habían gozado
por falta de capacidad de pago.

II.12.4.- Fideicomisos Constituidos en el Banco Nacional de Comercio

Exterior.-

a) Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos

Manufacturados (FOMEX).- Este Fondo se instituyó en 1972, con el objeto de
propiciar el empleo, el incremento del ingreso y el fortalecimiento de la balanza de
pagos, mediante el otorgamiento de créditos y garantías para las exportaciones de
productos manufacturados y servicios, la importación de insumos necesarios para
la exportación, la sustitución de importaciones de bienes de capital y de servicios y
la sustitución de importaciones de bienes de consumo y de servicios en las franjas
fronterizas.

II.12.5.- Fideicomisos constituidos en el Banco Nacional de Obras y

Servicios Públicos.-

a) Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal (FOMUN).- Este

Fideicomiso fue creado en 1972, con el objeto de otorgar créditos a pos Estados y
Municipios de escasos recursos, para la construcción de obras de
aprovechamiento urbano e infraestructura básica, como agua potable y
alcantarillado, mercados, rastros, alumbrados, guarniciones, pavimentos,
banquetas y toda obra de carácter

110
 El término de Banca de Desarrollo, se origina de la legislación bancaria
derivada del Decreto de Nacionalización de la Banca de 1º de septiembre de
1982, ya que en la Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito se
establecía que este servicio sería prestado exclusivamente por el Estado, a través
de instituciones estructuradas como Sociedades Nacionales de Crédito, las cuales
fungirían como Banca Múltiple y Banca de Desarrollo.

XVI.1.1.- Concepto.- La Ley de Instituciones de Crédito e su artículo 30,

define a las Instituciones de Banca de Desarrollo como entidades de la
Administración Pública Federal, con personalidad y patrimonio propios,
constituidas con el carácter de Sociedades Nacionales de Crédito, en los términos
de sus correspondientes Leyes Orgánicas y de la propia Ley de Instituciones de
Crédito.

De la anterior definición, es posible desprender las notas distintivas de

estas entidades financieras:

a) Conforme al artículo 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, las Instituciones Nacionales de Crédito, son entidades de la
Administración Pública Paraestatal, con personalidad jurídica y patrimonio propios,
duración indefinida y domicilio en el territorio nacional.

b) Tienen naturaleza jurídica de Sociedades Nacionales de Crédito, que es

un figura jurídica que no se contempla en la Ley de Sociedades Mercantiles.

c) Atenderán las actividades productivas que el Congreso de la Unión

determine como especialidad de cada una de ellas, en los término de sus
respectivas Leyes Orgánicas.

d) Pueden realizar todas las operaciones que llevan a cabo las Instituciones
de Banca Múltiple.

e) Se les pueden asignar recursos fiscales.

Tal como ya quedó explicado, y aún cuando en este tipo de instituciones el

Gobierno conserva la mayoría del capital y pueden por ello conceptuarse como
Empresas Públicas, operan como Banca Múltiple, y por disposición de la Ley
General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, deben adoptar la
estructura jurídica de una Sociedad Mercantil, por lo que la participación del
Estado, debe entenderse en función de la proporción que tenga el en el capital
social, o respecto del los poderes que ejerza en la administración y de su
influencia en el control y vigilancia de la propia sociedad.

La Banca de Desarrollo es creada por Decreto Presidencial, siendo

requisito esencial que el Congreso de la Unión autorice su existencia, a través de
sus Leyes Orgánicas respectivas, que dotan a estas Instituciones de un carácter
de especialidad que puede referirse a los sujetos o grupos sociales a los que

111
atienden, a las actividades que realizan o a las regiones en que prestan sus
servicios, orientando su funcionamiento u operación hacia objetivos de fomento.

XVI.1.2.- Objeto.- El objeto de las Instituciones de banca de Desarrollo, es

fomentar el desarrollo de determinados sectores de la economía, a través de los
servicios de banca y crédito que ya se han mencionado para las Instituciones de
Banca Múltiple, actuando de manera directa o como banca de segundo piso, en la
que destinan recursos a intermediarios financieros bancarios y no bancarios, para
que éstos a su vez, los derramen al acreditado final.

A este tipo de intermediarios, se les asignan funciones y objetivos de tipo

social, en virtud de que la mayoría de su capital social es propiedad del Estado, y
por lo tanto el lucro no es su principal objetivo, aunque esto no debe aislarlas de la
disciplina que imponen los mecanismos de mercado y de procurar que sean
autofinanciables.

XVI.1.3.- Marco Legal.- De conformidad con lo que se establece en el

último párrafo del artículo 6º de la Ley de Instituciones de Crédito, las Sociedades
Nacionales de Crédito están reguladas en primer lugar por sus Leyes Orgánicas,
que expide el Congreso de la Unión y cuyo contenido, en términos generales, es
similar para todas ellas.

En lo no previsto por sus respectivas Leyes Orgánicas, se rigen en estricto

orden jerárquico, por las fuentes supletorias siguientes:

Ley de Instituciones de Crédito

Ley de Banco de México
Legislación Mercantil
Usos y prácticas bancarias y mercantiles
Código Civil para el Distrito Federal, y
Código Fiscal de la Federación

Por otra parte y en razón de que estas Sociedades Nacionales de Crédito

son entidades de la Administración Publica Paraestatal, se deben ajustar también
a la normatividad aplicable a las entidades de este sector, entre las que se
encuentran:

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y su Reglamento
Ley General de Deuda Pública
Ley de Planeación
Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

XVI.1.4.- Capital Social.- El capital social de las instituciones de Banca de

Desarrollo, se encuentra representado por títulos de crédito nominativos

112
denominadas Certificados de Aportación Patrimonial (CAP’s), los cuales están
divididos en dos series de acciones:

- Los certificados correspondientes a la serie “A”, tienen las características

de ser suscritos exclusivamente por el Gobierno Federal, se emiten en título único,
son intransmisibles y representan en todo tiempo el 66% el capital de la Sociedad
nacional de Crédito de que se trate (Art. 32 LIC).

- Los títulos representativos de la serie “B”, podrán emitirse en uno o varios

títulos que representen el 34% del capital social, y son susceptibles de ser
adquiridos por personas físicas o morales mexicanas. Sin embargo, ninguna
persona podrá adquirir esta clase de certificados por mas del 5% del capital
pagado, con lo que sólo el propio Gobierno Federal y las sociedades de inversión
comunes pueden detentar dichos títulos por un porcentaje mayor al señalado (Art.
33 LIC).

XVI.1.5.- Función de la Banca de Fomento y Operaciones que realiza.-

Como se dijo anteriormente, la Banca de Desarrollo opera de conformidad con
base en las Leyes Orgánicas de cada Institución así como con la Ley de
Instituciones de Crédito y puede llevar a cabo todas las operaciones que realiza
las Banca Múltiple o comercial, además de tener una función específica dentro del
Sistema Financiero, que es la de orientar recursos al desarrollo de un determinado
sector, de acuerdo con lo que sus Leyes Orgánicas particulares les encomienden.

Esta función de fomento, que es la razón de ser de estas Instituciones, la

llevan a cabo mediante el otorgamiento de créditos a tasa preferenciales a
mediano y largo plazo y a través de otras funciones entre las que se destacan:

- Actuar como agente financiero de los Gobiernos Federal, Estatales y

Municipales, y como consejero en la emisión, contratación y colocación de valores
y bonos públicos;

- Ser agente financiero del Sector Público en la negociación, contratación y

manejo de créditos del exterior;

- Proveer de asistencia técnica y financiamiento para el desarrollo industrial

y los programas de desarrollo económico regionales;

- Promover el mercado de valores para canalizar recursos al sector

industrial;

- Apoyar a la pequeña y Mediana empresa;

- Promover y financiar actividades prioritarias para el Gobierno Federal, los

Estados y los Municipios;

- Desarrollar programas de fomento especiales, y

113
 - Asesorar proyectos y brindar asistencia técnica como servicios al
financiamiento que otorgan.

A diferencia de las Instituciones de Banca Múltiple que tienden a concentrar

sus recursos en operaciones de corto plazo, para asegurar el retorno rápido de
sus plazos, la Banca de Desarrollo en materia de crédito, actúa dentro de los
plazos medianos y largo, dando preferencia a los proyectos de beneficio colectivo,
a través, entre otros, de los siguientes instrumentos:

Créditos directos
Garante de créditos
Líneas de crédito
Redescuento de documentos
Créditos en dólares
Créditos a la exportación
Líneas revolventes
Agente de sindicatos de créditos y
Cofinanciamientos

XVI.1.6.- Fuentes de Financiamiento.- Actualmente, los Bancos de

Desarrollo no tiene una ventaja competitiva en la captación de recursos, pues por
un lado, carecen de ventanillas en las que puedan captarlos, y por el otro, la
Banca Comercial o de primer piso, no ha sido muy activa en la colocación de
créditos susceptibles de ser descontados con estas Instituciones, por lo que sus
principales mecanismos de fondeo, son los siguientes:

- Recursos propios generados por sus operaciones y por los intereses que
generen sus créditos;

- Fiscales cuando los recursos propios no son suficientes;

- Líneas de crédito con Instituciones Financieras del exterior o del país o

con Organismos Multinacionales o Gubernamentales;

- Cofinanciamiento;

- Emisión de bonos de garantía o de desarrollo, como los Eurobonos, y

- Bursatilización de créditos, mediante la constitución de fideicomisos que

emiten certificados de participación.

Es importante destacar que las Leyes Orgánicas de los Bancos de

Desarrollo, establecen que “La Nación responderá en todo tiempo de las
operaciones que realicen con garantía del Gobierno Federal, de las concertadas

114
con instituciones extranjeras y por los depósitos que realicen en los términos de
sus propias leyes”.

XVI.2.- Fideicomisos Públicos y Fideicomisos de Fomento.-

El Fideicomiso de Fomento es una institución que se ha venido utilizando

con mucha frecuencia en los últimos años, como un mecanismo par apoyar
determinadas actividades consideradas prioritarias.

Aunque nada impide que los particulares puedan constituir fideicomisos con
el objeto de auspiciar alguna actividad de cualquier tipo, en el caso de los
Fideicomisos de Fomento, generalmente se trata de Fideicomisos Públicos,
constituidos por el Gobierno Federal, los Gobiernos de los Estados o algún
Municipio, en carácter de fideicomitentes, en una Sociedad Nacional de Crédito
que actúa como fiduciaria, con el objeto de realizar un fin lícito de interés público,

En efecto, en la práctica fue el Gobierno Federal el primero que utilizó la

figura del Fideicomiso, para destinar bienes del Estado a la realización de fines de
interés público por conducto de una fiduciaria, práctica que con el tiempo se ha
reiterado de tal manera que en la actualidad son muy numerosos este tipo de
Fideicomisos, constituidos no sólo por el Gobierno Federal, sino también por los
Gobiernos de las Entidades Federativas y aun por los Municipios.

XVI.2.1.- Concepto de Fideicomiso.- La Ley General de Títulos y

Operaciones de Crédito, que regula esta clase de operaciones, establece en su
artículo 346, que en virtud del fideicomiso, el fideicomitente destina ciertos bienes
a un fin lícito determinado, encomendando la realización de ese fin a una
institución fiduciaria.

De acuerdo con lo anterior, se puede decir que el fideicomiso es un contrato

en virtud del cual una persona física o moral, llamada fideicomitente, transmite a
una institución bancaria o no bancaria autorizada por la Ley, que se denomina
Fiduciario, la titularidad de determinados bienes o derechos, para que dicha
institución o entidad realice un fin lícito establecido en el contrato, en beneficio del
propio Fideicomitente, o de terceras personas designadas por el mismo, a quienes
se conoce con el nombre de Fideicomisarios.

XVI.2.2.- Elementos Personales.- Del análisis del concepto anterior, se

desprenden tres elementos personales del Fideicomiso:

a) El Fideicomitente, que es la persona física o moral que destina bienes o

derechos, para la consecución de un fin lícito y determinado (Art. 349 LGTOC).

b) El Fideicomisario, que es la persona física o moral a favor de quien se

establecen los beneficios del fideicomiso. Sin embargo, éste será válido aunque s
constituya sin señalar un Fideicomisario, siempre que su fin sea lícito y
determinado y la persona que haya sido designada como fideicomisaria, se

115
encuentre viva o concebida a la muerte del Fideicomitente (Arts. 347, 348 355
LGTOC). La Ley permite que en los Fideicomisos de Garantía, el Fiduciario pueda
ser también Fideicomisario ((Art. 348 LGTOC).

c) El Fiduciario, que puede ser una Institución Bancaria que actúa a través
de un Delegado Fiduciario (Art. 79 LIC), y recibe la titularidad de los bienes o
derechos del Fideicomitente, con la finalidad de administrarlos y aplicar los
beneficios de los mismos a quien se haya designado en el contrato respectivo (Art.
350 LGTOC). También pueden ser Fiduciarios, las Casas de Bolsa, las
Instituciones de Seguros, las de Fianzas y el Patronato del Ahorro Nacional

d) Comité Técnico.- Ocasionalmente en los privados y muy

frecuentemente en los públicos, los Fideicomisos pueden contar con un Comité
Técnico que se prevé en el acto constitutivo o en sus reformas (Art. 80 LIC).

XVI.2.3.- Principales Características.- El Fideicomiso es un Servicio

Bancario que tiene muchas y muy variadas aplicaciones prácticas, y que surge
como resultado de un acuerdo de voluntades para producir y transmitir derechos y
obligaciones, con las siguientes características:

a) Transmisión de la Titularidad de los Bienes y Derechos.- El

Fideicomiso tiene un efecto translativo de dominio de los bienes aportados por el
Fideicomitente a la Institución Fiduciaria. Sin embargo, esta transmisión no se
debe asimilar a la que se efectúa por virtud de una compraventa, pues en el caso
del Fideicomiso, ésta se realiza para que el Fiduciario pueda llevar a cabo los fines
que se le encomiendan en el contrato, con las limitaciones que le son impuestas,
tanto en el mismo instrumento, como en la ley.

De acuerdo con lo anterior, puede decirse que la transmisión del dominio en

esta figura jurídica, tiene como fin la constitución de un patrimonio autónomo,
entendiéndose como tal, un patrimonio diferente de otros, y sobre todo, distinto de
los patrimonios del Fideicomitente, del Fideicomisario y del Fiduciario, en donde
éste, sólo puede disponer de los bienes, para destinarlos al cumplimiento de los
fines de Fideicomiso.

b) Carece de Personalidad Jurídica Propia.- Con el Fideicomiso, no se

crea una nueva persona jurídica distinta de las personas que lo constituyen como
en el caso de las sociedades o de las asociaciones, sino que el Fideicomiso
carece de personalidad jurídica propia, y es la Institución Fiduciaria la que, a
través de sus Delegados Fiduciarios, actúa en tal carácter, y lleva a cabo los actos
necesarios para la realización de los fines del Fideicomiso.

XVI.2.4.- Concepto de Fideicomiso Público.- Por su parte, el artículo 47

de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal da un concepto de esta
figura jurídica, estableciendo que los Fideicomisos Públicos, son aquellos que el
Gobierno Federal, o alguna de las demás entidades paraestatales, constituyen con

116
el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las actividades del Estado para
impulsar las áreas prioritarias del desarrollo, que cuentan con una estructura
orgánica análoga a las otras entidades y tienen un Comité Técnico.

El mismo precepto señala que en los Fideicomisos constituidos por el

Gobierno Federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungirá como
fideicomitente único dela Administración Pública Centralizada.

Por virtud de esta figura, el fideicomitente, a través de sus Dependencias

centrales o Paraestatales, transmite al fiduciario, la titularidad de bienes del
dominio público, del dominio privado de las Federación, Entidad Federativa o
municipales, o afecta fondos públicos, en una Institución Fiduciaria, generalmente
Sociedad Nacional de Crédito, con el objeto de realizar los fines establecidos en el
contrato respectivo. que por lo general consisten en coadyuvar al fomento de
alguna actividad prioritaria, a través de la canalización de recursos al desarrollo de
un determinado sector.

XVI.2.5.- Elementos del Fideicomiso Público.- De acuerdo con lo anterior,

los elementos del Fideicomiso Público serán los siguientes:

a) El Fideicomitente.- que puede ser:

- El Gobierno Federal;
- Los Gobiernos de las Entidades Federativas;
- Los Ayuntamientos en los Municipios, o
- Las Entidades Paraestatales.

b) Patrimonio.- Constituyen el patrimonio de estos fideicomisos, el conjunto

de bienes que aporten las entidades mencionadas, o por una combinación de los
mismos, y que pueden ser:

- Bienes del dominio público

- Bienes del dominio privado
- Bienes inmuebles
- Bienes muebles
- Dinero en efectivo
- Subsidios
- Derechos

La transmisión de estos bienes al fiduciario, deberá seguir la forma

requerida según el tipo de bienes de que se trate, pero si se trata de bienes del
dominio Público, éstos deberán desafectarse de dicho dominio y pasar al dominio
privado de las Federación, mediante el Decreto de Desincorporación
correspondiente, dictado por el Ejecutivo Federal de acuerdo con la Ley General
de Bienes Nacionales.

117
 c) El Fiduciario.- De acuerdo con la nueva legislación, sólo podrán ser
fiduciarios las Instituciones de Crédito, ya sean de banca múltiple o de banca de
desarrollo, con la salvedad de las Casas de Bolsa y Sociedades de Seguros y
Fianzas. Sin embargo, como antes se dijo, por sus peculiares características, este
tipo de fideicomisos se celebran casi exclusivamente, en las Instituciones de
Banca de Desarrollo.

XVI.2.6.- Objeto.- El objeto de los Fideicomisos Públicos puede ser

amplísimo, pues como ya se explicó, su razón de ser es la de impulsar el
crecimiento de determinados sectores de la economía, coadyuvando al desarrollo
de alguna actividad prioritaria, a través de la canalización de recursos al desarrollo
de un determinado sector, como por ejemplo:

Inversión de fondos públicos

Manejo y administración de obras públicas
Prestación de servicios
Producción de bienes para el mercado
Desarrollo portuario y pesquero
Equipamiento industrial
Vivienda
Actividades relacionadas con la agricultura, etc.

XVI.2.7.- Fondos de Fomento.- Puede decirse que dentro de los

Fideicomisos Públicos de todo tipo, se encuentran los denominados “Fondos de
Fomento o Redescuento”, constituidos por el Gobierno Federal tanto en el Banco
de México como en Nacional Financiera, que operan como bancos de segundo
piso, tomando en redescuento el papel que la banca recibe para acreditar a su
clientela.

Estos Fondos tienen propósitos específicos, destinados a hacer una

canalización selectiva del crédito hacia ciertas áreas de la economía, como la
pequeña y mediana industria, el turismo, la agricultura y ganadería, las
exportaciones, el equipamiento industrial, la realización de estudios de
preinversión, o el desarrollo de vivienda de interés social.

XVI.2.8.- Fines.- También los fines de estos Fideicomisos pueden ser muy
amplios, pero en términos generales sus fines siempre serán de interés público
como la satisfacción de necesidades colectivas, u otros similares, que serán los
que se establezcan en los contratos que les dan vida.

XVI.2.9.- Duración.- A diferencias de los fideicomisos normales cuya

duración es como máximo de treinta años, el artículo 85 de la Ley de Instituciones
de Crédito, establece que cuando se trate de operaciones de fideicomiso que
constituya el Gobierno Federal o que el mismo declare de interés público a través
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no será aplicable dicho plazo, y su
duración podrá ser indefinida.

118
 XVI.2.10.- Regulación.- La normas que rigen el fideicomiso en la
legislación civil y mercantil, estaban destinadas a tutelar esta figura entre
particulares, y han resultado insuficientes para regular el Fideicomiso Público, lo
que ha traído como consecuencia toda una reforma administrativa y legal para
encuadrar a esta figura jurídica dentro de la Administración Pública y regularla
mediante normas de Derecho Público, para quedar regido en la actualidad
principalmente, por los siguientes ordenamientos:

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Ley Federal de las Entidades Paraestatales
Ley General de Deuda Pública
Ley de Ingresos de la Federación
Ley General de Bienes Nacionales
Ley de Adquisiciones y Obras Públicas

119