O autor procura analisar a evolução normativa do licenciamento ambiental desde a sua constitucionalização,

no sentido de apresentar lacunas atuais e perspectivas para o futuro.

O autor divide o textos 5 seções:

1. Os fundamentos constitucionais do licenciamento ambiental;

2. Os marcos jurídicos desde a Constituição de 1988;
3. Breve análise sobre a relação entre licenciamento ambiental, biodiversidade
4. e clima;
5. Uma síntese do estado atual das normas sobre licenciamento ambiental;
6. Apresentamos prospecções legislativas para o instrumento.

Os fundamentos constitucionais do licenciamento ambiental

A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), que previu como um de seus instrumentos o licenciamento
ambiental foi inspirada nos princípios da primeira conferência mundial das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, em 1972.

Com a Constituição de 1988 (CF), várias regras de proteção ao meio ambiente são constitucionalizadas,
tendo como núcleo o art. 225, elemento de interseção entre a ordem econômica e os direitos individuais
(Antunes, 2010).

Pode se dizer que ainda que de forma não expressa o licenciamento ambiental integrou-se às normas
constitucionais por meio dos dispositivos do art. 225 da CF.

O dispositivo prevê o dever do poder público de exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade; e de exercer o controle sobre a produção, a comercialização e o
emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente.

A CF estabelece a obrigação de recuperação da degradação ambiental causada pela atividade de ineração.

O alvo de polêmicas e desentendimentos, o licenciamento ambiental é considerado por alguns como óbice
ao desenvolvimento econômico e entrave para a melhoria da infraestrutura do País.

Sua complexidade envolve a articulação entre os três níveis de governo e múltiplos atores do Poder Público,
dos setores econômicos e da sociedade civil. A maior parte dos processos de licenciamento ocorre a cargo
dos Estados e municípios, e não da União, ainda que o Poder federal concentre o licenciamento das obras
de maior magnitude.

O licenciamento ambiental auxilia o processo decisório sobre o planejamento da infraestrutura urbana e

rural, com a finalidade precípua de promover a melhoria ou a manutenção da qualidade de vida das
populações impactadas pelos projetos licenciados, por meio da mitigação e da compensação dos impactos
ao meio ambiente. Destacando-se, sobretudo no caso de grandes obras na Amazônia, povos indígenas e
populações tradicionais para os quais certas obras licenciadas alteram drasticamente seus modos de vida,
nem sempre para melhor.

O conceito de licenciamento ambiental tampouco foi previsto em norma constitucional, mas a doutrina
consolidou entendimento de que o licenciamento ambiental é o complexo de etapas que compõe o processo
administrativo dirigido à concessão da licença ambiental.
Se, em tese, o licenciamento ambiental se torna corolário de tantos princípios constitucionais, há embates
envolvendo a polêmica do autolicenciamento de obras públicas. Trata-se de prática comum em que o ente
federativo responsável pelo empreendimento realiza o seu licenciamento, fato este em consonância com as
competências constitucionais e ditames legais.

Marcos jurídicos desde a CF 88

Em 1988, as principais normas que regiam o licenciamento ambiental eram a PNMA, que criou o
instrumento, e a Resolução Conama no 1, de 1986, que regulamenta o EIA.

Em 1989, o art. 10 da PNMA que revia originalmente o prévio licenciamento por órgão estadual
competente, integrante do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), sofreu alteração para incluir a
competência supletiva do Ibama.

Em 1990 foi publicado do Decreto federal no 99.274 e somente em 1997 houve a regulamentação do
procedimento, com a edição da Resolução Conama no 237, de 1997.

O art. 10 da PNMA previa originalmente o prévio licenciamento por órgão estadual competente,
integrante do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama).

Os parágrafos do art. 10 da PNMA também foram alterados ao longo do tempo até que, com a edição da
LC no 140, de 2011, o caput do art. 10 passa a prever o licenciamento ambiental prévio, sem mencionar o
órgão competente, eis que se trata de competência comum dos entes federativos e a LC no 140, de 2011,
fixou justamente as normas para a cooperação nas ações administrativas
ambientais:

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e

atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio
licenciamento ambiental.

Atual redação retirou a competência supletiva do Ibama para o licenciamento ambiental, já que a Lei
Complementar mencionada estabeleceu os casos em que ocorre a substituição do ente federativo
originalmente detentor das atribuições para o licenciamento.

A Lei Complementar no 140, de 2011, fixou normas para cooperação entre a União, os estados, o Distrito
Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum
relativas a matéria de meio ambiente, conforme parágrafo único do art. 23 da Constituição.

Essencial explicitar que os arts. 7o, 8o, 9o e 10, da LC no 140, de 2011, prescrevem, respectivamente, as
competências da União, estados, municípios e Distrito Federal no âmbito dos licenciamentos.

Em relação aos municípios, a situação ainda é pior. A LC no 140, de 2011, tem dentre seus objetivos efetivar
a descentralização do licenciamento ambiental, mas poucos municípios possuem órgãos ambientais
capacitados ou estão se valendo dos instrumentos de cooperação previstos no seu art. 4o

Passados 30 anos desde a publicação da Constituição Cidadã, há controvérsias e discordâncias quanto à

necessidade de aprimorar as regras do licenciamento, observadas nas análises de distintos atores sobre as
proposições em trâmite no Congresso que buscam conferir maior agilidade ao processo, conforme
apresentaremos neste artigo.

Licenciamento, biodiversidade e clima

O licenciamento ambiental é esteio de diversas políticas públicas. Em especial, a compensação ambiental

é um dos principais instrumentos para viabilizar a consolidação territorial e o funcionamento das unidades
de conservação (UC).

O fortalecimento da política de áreas protegidas, por meio da aplicação da compensação ambiental nas
UC, atesta a forte relação entre licenciamento, biodiversidade e clima.

Nesses 30 anos da CF, a Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), foi um dos mais importantes avanços normativos para a
consolidação e fortalecimento das políticas de conservação de biodiversidade.

A compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei do SNUC encontra respaldo no princípio do usuário-
pagador, segundo o qual o Estado pode predefinir incentivos econômicos que se destinem a gerar a
equalização dos custos-benefícios para o meio ambiente.

Há duas premissas importantes: por um lado, sabe-se quão difícil é, nos dias de hoje, o controle de todas as
atividades econômicas e do nível de poluição efetivamente gerado; por outro, sabe-se que os agentes tendem
à ilimitada exploração dos recursos naturais, se isto lhes for lucrativo. “Logo, a solução é atribuir um preço
a estes bens e serviços ambientais, o que pode ser feito por diferentes métodos, ou encontrar processos
sociais tais como o princípio ‘poluidor-pagador’, o qual permite avaliar monetariamente o custo da sobre-
exploração de certos recursos naturais ou da poluição” (FAUCHEUX e NOËL, 1995, p. 46). Tais custos
deverão ser arcados pelo poluidor (e, no final da linha, pelo usuário), em favor da sociedade.

Flexibilização do licenciamento ambiental é hoje uma das principais pautas do Congresso Nacional. Em
ambas Casas, tramitam dezenas de projetos de lei com esse objetivo.