ESCALAS y políticas

del desarrollo regional

Desafíos para América Latina

Víctor Ramiro Fernández

Carlos Brandáo
Directores
Edición: Primera en castellano. Abril de 2010

ISBN: 978-84-92613-39-7

©2010, Miño y Dávila srl / ©2010, Pedro Miño

Carlos Brandáo
Víctor Ramiro Fernández
Armado y composición: Suipacha, Prov. de Buenos Aires, Argentina.
Impresión: San Martín, Prov. de Buenos Aires, Argentina. Sara González
Rosa Moura
Prohibida su reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia,
sin la autorización expresa de los editores. Jamie Peck

Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación

Blanca Rebeca Ramírez
pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada Valdir Roque Dallabrida
con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista
por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Erik Swyngedouw
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escanear algún fragmento de esta obra.

Diseño: Gerardo Miño

Composición: Eduardo Rosende

¿¿ÍÑO y DÁVU^

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Dirección postal: Av. Rivadavia 1977, 5“ B
(C1033ACC)
Buenos Aires. Argentina
Tel-fax: (54 11)3534-6430

e-mail producción: producción © mmoydavila.com.ar

e-mall administración: info@minoydavila.com.ar
web: www.minoydavila.com.ar

Traducciones: Gisela Leal, en: “¿Globalización o glocalización? Redes,
territorios y reescalamiento", de Erik Swyngedouw.
Revisión y control de traducción: José Ignacio Vigil.
María Delia Bertuzzi, en: “Economías políticas de escala:
Políticas rápidas, relaciones inter escalares y workfare
neoliberal", de Jaime Peck.
Revisión y control de traducción: José Ignacio Vigil.
Asistente: María Belén Alfaro.
José Ignacio Vigil, en: "Conglomerados Urbano*regionales:
confluencia multiescalar”, de Rosa Moura.
Asistentes: Carolina Teresita Lauxmann y Lucas Gabriel Cardozo.
Raquel Kessler, en: "La escala en los procesos de gestión del
desarrollo: revisión teórica, análisis de experiencias y aportes a la
investigación", de Valdir Roque Dallabrida.
Revisión y control de traducción: José Ignacio Vigil.
Asistente: Carolina Teresita Lauxmann.
Correcciones: Laura Prati.
Revisión General: Lucas Gabriel Cardozo.
Indice
Siglas utilizadas.......................................................................................................... 11
Agradecimientos......................................................................................................... 13
Prefacio, por José Ignacio Vigil ................................................................................ 15
Introducción, por Víctor Ramiro Fernández y Carlos Brandao............................... 17
PARTE I
Las escalas en el debate global.
Desde la emergencia conceptual al análisis de las transformaciones................ 45
• Capítulo 1: ¿Globalización o glocalización? Redes, territorios y
reescalamiento, por Erik Swyngedouw.......................................................... 47
• Capítulo 2: Economías políticas de escala: políticas rápidas, relaciones
inter escalares y workfare neoliberal, por Jamie Peck.................................. 77
PARTE II
Dinámicas urbanas y regionales
bajo la redefinición del espacio y las escalas......................................................... 121
• Capítulo 3: Las narrativas escalares de la globalización.
Neoliberalismo y ciudades competitivas, por Sara González....................... 123
• Capítulo 4: Conglomerados urbano-regionales:
confluencia multiescalar, por Rosa Moura.................................................... 151
• Capítulo 5: La escala en los procesos de gestión del desarrollo:
revisión teórica, análisis de experiencias y aportes a la investigación,
por Valdir Roque Dallabrida......................................................................... 185
• Capítulo 6: De la escala al espacio en la construcción del desarrollo
regional, por Blanca Rebeca Ramírez............................................................ 217
PARTE 111
Siglas utilizadas en este libro
Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales y
proyectos nacionales................................................................................................. 239

AL- América Latina. ISI- Industrialización Sustitutiva de Impor­

• Capítulo 7: Producción social del ambiente construido y sus
taciones
escalas espaciales, notas para una teoría acerca de las acciones y AMCG- Asociación de los Municipios de los
decisiones de sujetos concretos, por Carlos Brandao.................................... 241 Campos Gerais LMEs- Liberal Market Economies

• Capítulo 8: Planificación territorial y proyecto nacional: AMLIPA- Asociación de los Municipios del NAFTA- Asociación de Libre Comercio de
los desafíos de la fragmentación en la experiencia brasileña, Litoral Paranaense América del Norte
por Carlos Vainer............................................................................................ 273
APAs- Areas de Protección Ambiental NGA- National Govemors’Associatíon
• Capítulo 9: Desarrollo regional bajo transformaciones trans-escalares.
¿Por qué y cómo recuperar la escala nacional?, ASSOMEC- Asociación de los Municipios de la NR- Nuevo Regionalismo
Región Metropolitana de Curitiba.
por Helor Ramiro Fernández........................................................................ 301 OCDE- Organización de Cooperación y Desa­
BID- Banco Interamericano de Desarrollo. rrollo Económico.

CDR- Consejos de Desarrollo Regional OEPEC- Organización de Países Exportadores

Los autores................................................................................................................. 343
de Petróleo
CEPAL- Comisión Económica para América
Latina y el Caribe PBI- Producto Bruto Interno

CMEs- Coordinated Market Economies PNDR - Política Nacional de Desarrollo Regional

COMEC- Coordinación de la Región Metropoli­ RD- Regionalismo Dominante

tana de Curitiba.
RM- Región Metropolitana
Comunes - Consejos Municipales de Desarrollo.
RMC - Región Metropolitana de Curitiba.
Coredes - Consejos Regionales de Desarrollo
RMs- Regiones Metropolitanas
DESENVESC -Consejo Estadual de Desarrollo
RS- Estado de Rio Grande del Sur
EA- Este Asiático.
SC- Estado de Santa Catarina.
EBK- Estado de Bienestar Keynesiano
SDRs - Secretarias de Desarrollo Regional
EEUU- Estados Unidos
SN1- Sistema Nacional de Innovación.
FMI- Fondo Monetario Internacional
SRI- Sistema Regional de Innovación
GATT- Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio SSP- Sistemas Sociales de Producción

GPI’s- Grandes Proyectos de Inversión SSPI- Sistemas Sociales de Producción e

Innovación
GREMI- Groupe de Rechcrche Europeen sur
les Milieux Innovateurs UE- Unión Europea.

IBGE- Instituto Brasilero de Geografía y UK- Uníted Kingdom (Remo Unido).

Estadística
l'TPs - Unidades Territoriales de
IED- Inversión Extranjera Directa Planeamiento

IPPl'C- Instituto de Investigación y VC- Variedades de capitalismo

Planeamiento Urbano de Curitiba
(siglas en portugués)
 PARTE I

Las escalas en el debate global.

Desde la emergencia conceptual
al análisis de las transformaciones

4S
 CAPÍTULO 1

¿Globalización o glocalización?
Redes, territorios y reescalamiento1

Erik Swyngedouw

Universidad de Manchester. Reino Unido

“No obstante, mi mayor objetivo es desarrollar una máquina que impulse

los grandes proyectos de la persona común. (...) La estructuramos de
manera tal que logre ayudar a las compañías financieras e industriales
a las cuales organizaremos en países extranjeros. (...) Tengan en cuenta
entonces que espero duplicar, cuadruplicar, quintuplicar este capital a la
misma velocidad que se extienden nuestras operaciones. Piensen además
que debemos contar con lingotes de oro y muchos billetes si deseamos
superar por mucho a los prodigios que hemos predicho. Algo más... no
puedo garantizar que no habrá piedras en el camino, es imposible caminar
por el mundo intentando cambiarlo sin tropezar con otros caminantes’
(Zola [1891] 1994:119).

1. Introducción

unque el reciente debate sobre la supuestamente creciente globalización

A de la economía mundial puede resultar estimulante desde el punto de vista
intelectual, en realidad se parece cada vez más a un debate sobre el sexo de los
ángeles (Rayp, 1995). La internacionalización, la mundialización, la deslocali­
zación, la conipetitividad internacional, la hibridación cultural y otros conceptos
más o menos modernos conducen a una pluralidad de discursos altamente
mediatizados. La pluralidad de maneras en las cuales se utilizan estas palabras
y sus definiciones abstractas a menudo produce una confusión babilónica que
parece servir a intereses y posiciones de poder específicos (Hout, 1996). En
este artículo sostengo que (1) durante los últimos diez años ha ocurrido un
cambio discursivo importante, que es una parte fundamental de una agudizada
lucha ideológica, política, socio-económica y cultural en la organización de la

Versión en español del articulo: Erik Swyngedouw (2004) “Globalisation or ‘Glocalisation’?

Networks, Territories and Rescal i ng”; Cambridge Review ofhuernaiional AJfairs, totume
!T, Number I, April 2004 Publicado aquí con el permiso del editor (Taylor & Francis
Ltd., www.informaworld.com), y del autor.

ESCALAS y políticas del desarrollo regional 47

 sociedad y la posición del ciudadano que la conforma; (2) el lugar destacado
das tanto por élites como por grupos sociales inferiores (Brenner, 1999; Herod,
de lo ‘‘global” en gran parte de la literatura y la retórica política confunde,
1991; Swyngedouw. 1996a; Zellcr, 2000). Al concebir el reordcnamicnto actual
marginay acalla una lucha socio-espacial intensa y constante en la que la arena
de la vida política y económica desde una perspectiva escalar, podemos volver
clave es la reconfiguración de la escala espacial, o las arenas alrededor de las
a definir el supuesto proceso de globalización de maneras más sensibles a la
cuales se erigen y llevan adelante las coreografías socio-espaciales de poder
espacialidad del proceso, la centralidad del dominio político y las relaciones y
(Swyngedouw, 1997a; 1997b; 2000a) (entiendo las configuraciones escalares
las geometrías cambiantes del poder.
ya sea como uno o más órdenes reguladores o como redes por medio de las
cuales el “orden regulador” hace referencia a las disposiciones geográficas-
institucionales -por ejemplo, los Estados, las formas regionales/locales de
gobierno o las organizaciones transnacionales como la Unión Europea-, en 2. La realidad mítica de lo “global”:
tanto “redes” hace referencia a las disposiciones espaciales o geográficas de la globalización como ideología y práctica
las actividades económicas interrelacionadas); (3) tanto las escalas de los flujos
económicos y las redes, así como las escalas con influencia territorial experi­ "A través de la explotación del mercado mundial, la burguesía ha otorgado

mentan un reescalamiento a través de un proceso de “glocalización”, y (4) la un carácter cosmo-politico a la producción y el consumo en todos los
proliferación de nuevos modos y formas de resistencia al incansable proceso países. Las viejas necesidades, ya satisfechas a través de la producción
de desterritorialización/reterritorialización del capital implica prestar mayor nacional, ahora son reemplazadas por nuevas necesidades que exigen
atención al desarrollo de una “política de escala”. productos de tierras y climas distantes. El antiguo aislamiento local y
nacional y la autosuficiencia ahora se ven desplazados por intercambios
La idea de que la vida social está basada en los procesos y que atraviesa un
en todas las direcciones y por una independencia universal de naciones.
eterno estado de cambio, transformación y reconfiguración resulta crucial en
Sucede lo mismo con la producción intelectual. Las creaciones intelectuales
esta discusión (Harvey, 1996). Creo que comenzar el análisis desde una escala
de las nacionales individuales se convierten en propiedad común. El
geográfica determinada, como la escala local, regional, nacional o global, se
unilateralismo nacionaly la intolerancia se hacen cada vez más imposibles
opone profundamente al entendimiento dinámico y basado en los procesos
y a partir de numerosas literaturas nacionales y locales comienza a surgir
del mundo. Esto tiene repercusiones profundas para la relevancia de la escala
una literatura mundial' (Marx y Engels, 1952:72).
espacial. Entiendo que las configuraciones escalares son el resultado de pro­
cesos socio-espaciales que regulan y organizan las relaciones del poder social,
como la estructuración y reestructuración disputada de la Unión Europea o el 2.1. La Pensée Unique:
proceso de desconcentración o descentralización del Estado. El surgimiento la globalización como una ortodoxia discursiva occidental
de nuevas escalas territoriales de gobierno y la redefinición de las escalas
existentes (corno nación-Estado) cambian la regulación y la organización de las Durante los últimos diez o quince años ha ocurrido un cambio discursivo
relaciones de poder social, político y económico. Durante los últimos años, se bastante notable. Las décadas de 1960 y 1970 se vieron dominadasf>or teorías
han publicado muchas investigaciones sobre la construcción social de la escala político-económicas y movimientos activistas políticos que se inspiraron
y las transformaciones escalares profundamente disputadas de la economía en análisis y proyectos fuertemente intemacionalistas basados en la idea de
política de las sociedades capitalistas avanzadas (Dicken et al.. 2001; Herod que el capitalismo ha sido, desde los comienzos, un proyecto geográfico de
expansión e integración espacial (aunque en formas sumamente irregulares).
y Wright, 2002; llowitt, 1993; Smith y Dennis, 1987; Swyngedouw, 1992a;
La internacionalización y la globalización ahora se presentan como procesos
1997a; 1997b; 2000b). Se ha puesto énfasis en la elaboración y reelaboración
que son decididamente nuevos y alteran profundamente las geometrías de
de escalas sociales, políticas y económicas de organización (Brenner. 1998:
poder en la economía mundial (Massey, 1999; Amin, 2002). Aunque muchos
Collinge, 1999; Cox, 1998; Delaney y Leitncr, 1997;MacLeodyGoodwin, 1999;
de los primeros análisis eran rudimentarios y a menudo producían literatura
Marston, 2000, Silvern, 1999), de regulación (Boylc. 2000; Bcrndt. 2000;
intemacionalista sin críticas, si nos remontamos a los primeros tiempos del
Brenner. 1997; Leitner. 1997; Swyngedouw. 1992a), de acción social y de unión
siglo (Lenin. Luxcmburg, Hilferding) la literatura era, no obstante, totalmente
(Herod, 2001; Sadler, 2000; Walsh, 2000; Waterman y Wills, 2001) y de con­
consciente de la internacionalización del capitalismo que estaba presente desde
testación (Castree. 2000; Miller, 1997; Towers, 2000). Además, se ha prestado
hacía mucho tiempo. Por ese entonces, "globalización” no era la palabra de
atención a la importancia de los posicionamientos escalares diferenciales de
moda, sino que existían conceptos inspirados en la política como imperia­
los grupos y las clases sociales en las geometrías de poder del capitalismo
lismo y neoimperialismo, neocolonialismo, desarrollo irregular, la nueva
(MacLeod, 1999; Swyngedouw, 2000a), y en las estrategias escalares moviliza­

ESCALAS y políticas del desarrollo regional 49

48 PARTE I. Las escalas en el debate global
división internacional del trabajo, entre otros. Muchos estudiantes de la época
seguramente recuerdan haber leído a A.G. Frank, Cardoso y Furtado, Baran y
Sweezy, Emmanuel, Samir Amin, Ernest Mandel, Baran y Sweezy, Miller o
Braverman, entre muchos otros.
En la década de 1980 ocurrió un cambio discursivo más bien dramático
en gran parte de la literatura y la retórica política (O’Brien, 1992; Group of
Lisbon, 1994; Ohmae, 1995). La economía mundial ha cambiado, o al menos
así lo parece, del orden Estado-nación wcstfaliano a formas fundamentales e
irrevocablemente nuevas de organización que trascendieron el sistema mundial
tradicional basado en el Estado y dominado por el mismo.
1 .a “globalización” surgió como el vehículo retórico y el dispositivo analítico
utilizado para describir este cambio supuestamente importante en la organiza­
ción económica y política de la economía mundial y el concepto pronto contagió
también al dominio cultural (Featherstone et al., 1995). La propagación de esta
ideología de globalización se ha convertido en un acto de fe. Prácticamente
todos los gobiernos, en todas las escalas de gobierno imaginables, han tomado
medidas para alinear su política social y económica con las “exigencias” y los
“requisitos” de este nuevo des(orden) mundial competitivo (Peck y Tickell. 1995;
2002) y las fuerzas de una nueva economía mundial “verdaderamente” basada
en el mercado libre. En vistas de la amenaza real o imaginaria de propietarios
de supuestos capitales (hiper)móviles que reubican sus actividades, los Estados
regionales y nacionales cada vez sienten más la presión de tener que garantizar
la restauración de una cultura empresaria fértil. Se debe ejercer la restricción
fiscal, los gastos sociales tienen que ser controlados estrictamente, los mercados
laborales hacerse más flexibles, la regulación ambiental y social ser reducida al
mínimo, etc. Por lo tanto, esto se debe anunciar como el camino esencial que
conducirá a las economías regionales y nacionales hacia el paraíso deseado de
competitividad global y crecimiento sostenido.
lodo esto representa un cambio discursivo muy impresionante en el modo de
pensar de las décadas de 1960 y 1970, cuya retórica intemacionalista de izquierda
fue reemplazada en las décadas de 1980 y 1990 por un discurso neoliberal
de internacionalismo y globalización marcado por el mercado. Este cambio
discursivo merece un estudio minucioso en cuanto a su contenido ideológico y
su relación con la economía “real”. El discurso del internacionalismo neoliberal
se ha convertido, según la definición de los intelectuales franceses, en un Pensée
Unique, un conjunto de argumentos y creencias de carácter hegemónico, incon­
testable y prácticamente naturalizado y evidente. Este campo de visión hermético
desafia las críticas y disidencias de manera tal que las visiones o las voces se
ven marginadas y acalladas, o bien se enfrentan a una resistencia increíble. A su
vez, esta imaginación monolítica arrasa con el espectro político y hace difícil, si
no casi imposible, la articulación política de posiciones alternativas. La Pensée
Unique se ha convertido en el canon académico hegemónico y en la receta política
común de una elite internacional de economistas y analistas de políticas. Esto se
combina con una elite cultural-económica cosmopolita de gerentes empresariales,
50 PARTE I. Las escalas en el debate global
gerentes de fondos financieros, negocios de asesoría, proveedores de servicios y
otros similares. Una elite política nacional, que está tanto a la izquierda como a
la derecha del espectro político tradicional, encuentra en estos argumentos una
excusa para explicar su incapacidad de unir programas políticos con una sociedad
civil cada vez más privada del derecho de representación y con menos poder, dado
que las voces disidentes y los proyectos políticos alternativos no hallan voz en
las arenas políticas tradicionales. De hecho, la globalización es una triadización
que deja afuera a gran parte del mundo, y esto sucede más ahora que en el siglo
XIX o, en especial, en los principios del siglo XX. Es evidente que esta ideo­
logía de globalización es una construcción de Occidente, y Japón es el hijastro
adoptado a regañadientes. El conflicto étnico que ha envuelto a la región de los
Grandes Lagos, en Africa Central, confirma que la imagen de una ciudad global
no es más que un simulacro de la realidad. Aunque indica una interdependencia
global reducida, también muestra la desintegración total de la región que, hasta
hace poco (mediados de la década de 1970). estaba conectada con otras partes
del mundo de innumerables maneras. Africa Subsahariana indudablemente se
beneficiaría de una mayor integración global. Para decirlo en un tono antiguo,
actualmente gran parte de África ni siquiera posee el lujo de estar explotada por
el capital global.
2.2. La globalización como estrategia política
A raiz de lo anterior, invocar a la globalización se ha hecho parte de una
ideología político-económica poderosa a través de la cual las relaciones de
capital-trabajo y las posiciones de poder según las clases cambian profun­
damente. Mientras que el ascenso del neoliberalismo en la década de 1980
giraba en torno a estrategias que se reducían al Estado y se ocupaban de lo
que Gramsci daría en llamar una guerra de posición, la década de 1990 y los
tiempos posteriores se han caracterizado por un rcfinanciamiento mucho más
dominante por parte del Estado y otras formas de gobernanza que apuntan al
neoliberalismo con fundamento en lo político como un dogma sin oposición
e incontestable (Peck y Tickell. 2002). Hoy en día, esta guerra de maniobras
está decisivamente en el bando del capital, aunque generalmente cuente con
un fuerte apoyo estatal. La misma se centra en las cuestiones del salario social,
como por ejemplo: el costo laboral directo e indirecto, las faltas de flexibilidad
del mercado laboral, la deuda pública y el gasto público, la liberalización del
comercio, la privatización, la re-regulación neoliberal, etc. De hecho, los para­
lelismos entre las condiciones económicas de finales del siglo XIX y principios
del siglo XX que elaboraron los críticos de la tesis de la globalización se pueden
extender fácilmente al dominio de la ideología político-económica.
La hegemonía de la “tesis” de la globalización se extiende desde la dere­
cha conservadora a, incluso, aquellos que afirman perseguir proyectos más
inclusivos, democráticos y progresistas desde el punto de vista social (por
ejemplo. “Limits to Competition”, de Petrella -Group of Lisbon. 1994-, o la
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 51
visión de Tony Blair de la Nueva Britania). Esta ideología se convierte en un
vehículo para suprimir las posibilidades de resistencia y la formulación de
trayectorias alternativas. Como cualquier buen análisis geográfico histórico
puede argumentar, la resistencia y la construcción de visiones y estrategias
alternativas siempre han sido asuntos profundamente geográficos. No resulta
sorprendente que la mayoría de los movimientos contemporáneos radicales
que intentan confrontar esta hegemonía de visión se alimente de un fermento
distintivamente geográfico en el que el reclamo de identidad territorial y la
homogeneidad halle terreno fértil entre aquellos que se sienten profunda y
amargamente desprovistos de poder por culpa de las estrategias debilitantes
que persiguen los que ocupan el locus del poder. Un ejemplo preocupante son
los altos resultados del Frente Nacional en las últimas elecciones de Francia.
2.3. La globalización como práctica
El capitalismo siempre ha sido un proyecto claramente geográfico, y la
globalización ha formado parte de la empresa capitalista desde por lo menos
1492, si no antes. De hecho, de muchas maneras la economía y la cultura del
mundo de finales del siglo XIX y principios del siglo XX estaban interconectadas
a nivel global de un modo más o menos similar a la actualidad. Incluso una
lectura rápida de los sucesos culturales, económicos y geográficos de la época
pondrían esto en evidencia al igual que lo haría un análisis comparativo esta­
dístico más formal.
Desde luego, muchos de estos sucesos siempre han dado prioridad al tiempo
y a la historia por sobre la geografía. Esta última generalmente se entendía
como una materia contextual y pasiva. Las estrategias espaciales o geográficas
rara vez se consideraban fundamentales y formativas para explicar la dinámica
de la internacionalización. Como mucho, los débiles intentos por tomar con
seriedad al espacio resultaban en el reemplazo del proceso de explotación y
dominación de clases por procesos de explotación y dominación espacial en los
cuales las alianzas de clases en un territorio explotaban a las alianzas de clase de
otros territorios (I larvey, 1995). A pesar del internacionalismo proclamado de
muchos trabajo de izquierda, la mayoría de los análisis materialistas históricos
están claramente ligados al Estado nacional y a la formación de clases. Desde la
interpretación de Lcnin de la lucha de clases en Rusia hasta las interpretaciones
más recientes e innumerables de la formación de las clases trabajadoras y las
relaciones de clases en un número igualmente grande de diferentes lugares,
todos presentaban la ilusión de un análisis histórico materialista sensible al
elemento geográfico. No obstante, gran parte de esta literatura no logró incor­
porar la premisa fundamental de que la dinámica geográfica capitalista está
inherentemente ligada, y lo ha estado durante mucho tiempo, a los procesos
de territorialización. desterritorialización y reterritorialización (Harvey. 2003).
Mis citas del Manifiesto Comunista y de la novela de Zola lo reflejan claramente.
Durante los últimos años, rara vez he encontrado definiciones de globalización
52 PARTE I. Las escalas en el debate global
significativamente mejores que las escritas hace más de un siglo y medio,
excepto las de Marx y Engels. En la fase actual de profunda agitación de estos
procesos geográficos, la “globalización" se invoca rápidamente para resumir
la desterritorialización y la reterritorialización, pero de manera tal que se las
convierte en procesos igualmente a-espaciales o a-geográficos y, por ende,
profundamente debilitantes. Con frecuencia se olvida que, mientras el capital
expande su alcance geográfico y atraviesa toda clase de barrera geográfica, se
crean nuevos límites, v los anteriores se derriban o se hacen más porosos.
Como Hirsty Thompson (1996: 1999). entre otros, lo han explicado, proba­
blemente el proceso de globalización no es tan dominante y total como muchos
afirman. Dichos autores muestran la forma en que, por lo menos hasta 1913,
la interdependencia internacional desde la perspectiva del comercio global y
la inversión extranjera directa (1ED) eran significativamente mayores en com­
paración con el período posterior de desarrollo “fordista" nacional (1925-73).
Recién hace un par de años hemos comenzado a enfocarnos nuevamente (al
menos relativamente) en las condiciones de integración que caracterizaron a la
economía mundial a principios del siglo XX. En otras palabras, podemos afirmar
que no sucedió nada nuevo. Como Schumpeter lo demostró hace mucho tiempo,
la esencia del capitalismo se basa en una destrucción creativa perpetua en la
cual “lo sólido se desvanece en el aire", pero esto siempre sucede a través de
un cambio y una reestructuración de carácter geográfico. Como lo dijo Harvey
(1995:5), "la adopción del término globalización’ señala una reorganización
geográfica profunda del capitalismo, haciendo que muchas de las suposiciones
sobre las unidades geográficas naturales’ dentro de las cuales se desarrolla
la trayectoria histórica del capitalismo pierdan cada vez más significado (si es
que alguna vez lo tuvieron)Debemos comenzar a ver cómo las dinámicas del
capitalismo se basan en la reconfiguración eterna del espacio y la organización
espacial en la cual el espacio es un momento constitutivo.
Si no me equivoco, el término “globalización" se acuñó en la prensa finan­
ciera. y esto no resulta sorprendente. La desterritorialización y la reterritoria­
lización de los mercados financieros han sido sin dudas el cambio económico
regulador más importante. Los flujos “reales" de capital (es decir, aquellos
relacionados con el comercio internacional y la IED) quedan pequeños en
comparación de los flujos de capital puramente financiero. Mientras que en
1994 el comercio mundial ascendía a cerca de USS 4.3 trillones (sobre una
base anualizada). en 1996 el volumen de negocios diario medio total de los
mercados financieros se disparó a unos exorbitantes USS 1.4 trillones, el 90%
de los cuales giraba alrededor del mundo en busca de ganancias especulativas
(Swyngedouw. 1996b). En 2003, esto ascendió a más de USS 2 trillones. Esta
profunda internacionalización y desnacionalización del dinero en el período
subsiguiente a la caída del sistema Bretton Woods y el posterior desorden
monetario se ha convertido, por así decirlo, enpars-pro-toter para identificar
a la globalización de toda la economía.
2 N del T.: (latín) tornar una parte por el loilo.
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 53
 Además, la revolución tecnológica y de la información ha aumentado e inten­
sificado la globalización cultural. Como se dijo anteriormente, mientras que
los flujos mediáticos globales se han hecho más densos, el intercambio directo
real desde el punto de vista económico con muchos lugares remotos que vemos
en televisión todos los días en realidad se ha desintegrado. La imagen de una
ciudad global se ha convertido en un icono cultural común de estos tiempos,
pero muchos lugares han padecido una menor interdependencia. Por supuesto,
la velocidad de los flujos de materia prima ha aumentado, y esto mismo ha
propulsado el proceso de desterritorialización y reterritorialización a nuevas
alturas. Indudablemente esta aceleración de la facilidad con la cual la gente y
las materias primas superan la barrera del espacio no tiene precedentes.
Posiblemente la reestructuración geográfica más profunda se base en el
proceso combinado de aceleración de la formación de la clase trabajadora en
muchas partes del mundo, el proceso de hipcrurbanización que sigue ocurriendo
a pasos agigantados y el movimiento en masa de personas (principalmente
trabajadores) a través del espacio. Desde luego, esto conlleva mayores dife­
renciaciones culturales, étnicas y de género, entre otras, dentro de la clase
trabajadora (algo que gran parte del análisis reciente no tiene en cuenta), y
también intensifica los procesos geográficos que resultan tan vitales para la
reestructuración actual.
En este contexto, no es sorprendente encontrar en muchas partes del mundo
una gran cantidad de tensiones, conflictos y luchas geográficas, muchas de
las cuales ni siquiera ofrecen emancipación o poder ni son liberadoras. Con­
sideremos, por ejemplo, las increíbles barreras construidas para disuadir a las
fuerzas migratorias de trabajo de trasladarse libremente para buscar sustento.
No se trata solamente del malestar laboral en Corea del Sur, el surgimiento de
la primera acción de trabajadores y la huelga en toda Europa contra el cierre
de la fábrica de Renault en Bruselas (un cierre que tuvo mucho que ver con
la sobreproducción en el sector y poco con la globalización), el genocidio en
Africa Central, la resistencia al draconiano programa de austeridad de Francia.
Italia y Alemania, y el origen de luchas anti-intcrnacionalistas y profundamente
regionalistas que ponen al descubierto las profundas tensiones espaciales y
contradicciones que son el resultado de la vorágine de transformaciones espa­
ciales que trajeron aparejadas los cambios recientes en la organización de los
procesos de circulación del capital, sino también de las recientes olas de cierres
de plantas, reestructuraciones de compañías y colapsos bancarios.
2.4. La escala, la gobernanza y la mediación del poder
La economía política del capitalismo es. como se dijo, un proceso de trans­
formación continua de los horizontes temporales y espaciales de su operación.
Las estrategias moleculares de capital movilizadas por una gran cantidad de
actores atomísticos producen mapeos geográficos rizomáticos que consisten
54 PARTE I. Las escalas en el debate global
en complejas combinaciones y capas de nodos y uniones que se interconectan
para crear redes y flujos de dinero, información, materias primas y personas.
Los flujos que moldean y definen a estas redes obviamente son flujos locales
en todo momento (Lalour, 1993). Durante los últimos años, el ordenamiento
en red de la economía se ha tornado simultáneamente más localizado o regio-
nalizado. por un lado, y por otro más transnacionalizado. Una diversidad de
autores, entre ellos Krugman (1995) ha señalado que el crecimiento económico
se basa en aglomeraciones de empresas local y/o regionalmcnte conectadas que
están globalizadamente organizadas y activas. Si uno considera el arquetípico
ejemplo del Silicon Vallev, el cluster geográfico de firmas en la“Terza Italia”
o la concentración de servicios financieros en Manhattan o en la ciudad de
Londres, cada uno ilustra este proceso de intensa concentración territorial
combinado con un alcance y una perspectiva global. En otras palabras, ha
tenido lugar una transformación escalar de las redes de organización económica.
Por supuesto, las tensiones, conflictos y geometrías de poder socio-espaciales
que infunden las redes las hacen inherentemente inestables, permeables y
propensas al conflicto.
Además, estas redes económicas (y parcialmente culturales y sociales) no
pueden operar independientemente de o fuera de una organización política o
institucional paralela, es decir, un conjunto de disposiciones institucionales
construidas a nivel territorial que simultáneamente proveen cierta coherencia
social y permiten y alientan al mismo tiempo la redisposición extendida de
estas redes económicas (Jessop, 2002). Para decirlo de otra manera, el momento
económico requiere su propio “exterior” para funcionar. Sin las disposiciones
políticas o institucionales organizadas a nivel territorial (como el Estado u otras
formas de gobernanza) que regulen los mercados, el dinero y la propiedad, y
organicen la seguridad y las partes de la entrega de servicios, el orden econó­
mico se quebraría irremediablemente.
Estas tensiones siempre se han disputado, mediado y negociado en el terreno
de lo político, dando como resultado formas eternamente cambiantes de orga­
nización territorial o geográfica y el surgimiento de modos de gobernanza que
cambian a nivel territorial. Durante mucho tiempo y hasta la actualidad, se ha
señalado al Estado nacional como el locus preeminente para la cristalización y
la resolución de estas tensiones y conflictos. Esto ha sido, y aún es, una escala
importante para la regulación y negociación de la vida social, económica y cul­
tural y para la articulación de los procesos antes mencionados de dqsterritoria-
lización/rctcrritorialízación. No obstante, la geografía histórica del capitalismo
y su agitada lucha con las características más perdurables del espacio social y
político siempre han hecho que las formas existentes de organización territorial
sean porosas, inestables y propensas a transgresiones y transformaciones. La
producción de espacio a través de la reelaboración perpetua de redes de flujos
de circulación y acumulación de capital descarta las configuraciones espaciales
y escalas de gobernanza existentes, al mismo tiempo que se producen nuevas
configuraciones y escalas. Por ejemplo, a mediados del siglo XX apenas se
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 55
había quebrado el orden wcstfaliano, ya había comenzado a trascender que
los límites nacionales se hacían más porosos y las escalas subnacionalcs y
supernacionales de gobernanza y organización se hacían más prominentes
(Brenner el al., 2003).
Esta deconstrucción y reconstrucción de escalas espaciales, que a menudo se
dan por sentado como unidades naturalizadas para la existencia social (mucho
de lo cual se perpetúa en cierta literatura de relaciones geográficas e internacio­
nales y que señala sin dificultad formas escalares particulares, como las formas
locales, regionales, nacionales o globales, como el terreno fundamental para el
análisis), reorganizan las relaciones de poder social de maneras importantes.
Durante el siglo XX. sin dudas el Estado nacional se convirtió en la expresión
emblemática de la forma política preeminente de organización territorial.
En el contexto actual de un proceso importante de reescalamiento en el cual
se reorganizan no sólo la escala del Estado nacional sino también otras escalas
de gobernanza y de regulación del conflicto social y reproducción social, la
ideología de un proceso ingobernable y sumamente abstracto de reorganización
global toma popularidad fácilmente. Como se señaló antes, esta ideología se ha
convertido en un arma poderosa en la lucha por el contenido, la responsabilidad
democrática y las formas de poder que emergen en las nuevas configuraciones
escalares que se están construyendo. Creo que es exactamente esta reforma
de las escalas espaciales y su articulación anidada lo que resulta fundamental
para el proceso actual de reorganización geográfica y que puede proveer un
terreno más fértil para asumir la economía política del cambio contemporáneo
(ver además Swyngedouw. 1997a).
3. La reconfíguración de la escala y el proceso
de “glocalización”
3.1. Definición de escala: la dialéctica de las territorialidades y
las redes
En lo que resta de este trabajo, será considerado el proceso actual de trans­
formación desde la posición estratégica de la reorganización de las escalas
geográficas de la vida económica y política. Los temas principales serán, por
un lado, las tensiones entre el reescalamiento rizomático de las redes y los
flujos económicos, y. por otro, el reescalamiento territorial de las escalas de
gobernanza. Antes de sumergirme en este tema, pasaré a resumir los tópicos
centrales de una perspectiva ' escalar":
1. Las configuraciones escalares, concebidas ya sea como órdenes reguladores
o como redes, además de su representación discursiva y teórica, son siempre
un resultado, una consecuencia del movimiento perpetuo del flujo de la
56 PARTE I. Las escalas en el debate global
dinámica socio-espacial. Por lo tanto, la prioridad teórica y política nunca
reside en una escala geográfica en particular, sino en el proceso a través del
cual las escalas particulares se constituyen y posteriormente se transforman.
Existe una tensión continua entre las "escalas de regulación” y las “escalas
de redes”. A medida que estas últimas se contraen y expanden a través de
procesos de desterritorialización y reterritorialización. las primeras surgen
como compromisos territoriales institucionalizados que transmiten proce­
sos de cooperación y competencia. Consideremos, por ejemplo, cómo la
estructuración y reestructuración disputada de la Unión Europea constituye
exactamente dicho compromiso territorial entre ei “ordenamiento" territorial
y la reorganización competitiva de redes económicas y sociales.
2. La lucha por dirigir una escala en particular en una coyuntura socio-espacial
determinada puede tener mucha importancia. Las escalas espaciales nunca
son fijas, sino que se redefinen, disputan y reestructuran constantemente
desde el punto de vista de su extensión, contenido, importancia relativa
e interrelaciones. La redistribución y la reorganización constantes de las
escalas espaciales son esenciales para las estrategias sociales y constituyen
la arena donde se libran las batallas por el control y el empoderamiento.
3. Un enfoque de la escala basado en el proceso centra la atención en los
mecanismos de transformación de las escalas a través del conflicto social
y la lucha político-económica. Los procesos socio-espaciales cambian la
importancia y la función de determinadas escalas geográficas, reafirman
la importancia de otras y a veces crean escalas completamente nuevas. A
su vez, estas redefiniciones de las escalas alteran la geometría del poder
social fortaleciendo el poder y el control de algunos y debilitando a otros.
4. Smith (1984) define este proceso como el “salto de escalas”, el cual señala
la forma en que la política se espacializa: en otras palabras, el modo en
que las estrategias políticas escalares están activamente movilizadas como
partes de estrategias de empoderamiento y debilitación. A medida que la
gestáis escalar cambia, la geometría de) poder social dentro y entre las
escalas también lo hace.
5. Existe una relación simultánea y “anidada" (como una muñeca rusa), pero
particularmente jerárquica entre las escalas territoriales, mientras que
las escalas en red se pueden expandir o contraer desde el punto de vista
relacional (Joñas, 1994; Smith. 1984; 1993). Resulta claro que el poder social,
junto con las líneas étnicas, ecológicas, de género o de clase, hace referencia
a las capacidades de escala de los individuos y los grupos sociales. Engels
ha sugerido la forma en que el poder del movimiento laboral, por ejemplo,
depende de la escala en la cual opere, y los organizadores del trabajo siem­
pre han combinado estrategias para controlar lugares y construir alianzas
territoriales que se extienden por un determinado espacio (| 1845] 1968).
3 N del T.: (alemán) morfología, forma o configuración
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 57
6. Las configuraciones de escala cambian a medida que el poder se modifica,
tanto desde el punto de vista de su anidación y sus interrelacioncs como
desde el punto de vista de su extensión espacial. En el proceso, se construyen
nuevas escalas sociales, económicas o políticas, mientras que otras escalas
desaparecen o se ven alteradas.
7. La escala también surge como el sitio donde la cooperación y la competencia
encuentran un empate (frágil). Por ejemplo, los sindicatos nacionales se
forman a través de alianzas y cooperación desde movimientos de las escalas
más bajas y se necesita mantener un delicado equilibrio entre la promesa
de poder que hace la organización nacional y la lucha competitiva que se
deriva de lealtades locales y la lucha inter-local.
8. Los procesos de formación de escalas están atravesados por muchas formas
de procesos de fragmentación, división y diferenciación (nacionalismo,
localismo, diferenciación de clases, competencia, etc.). La escala hace de
mediadora entre la cooperación y la competencia, entre la homogenización
y la diferenciación, entre el empoderamiento y la debilitación (Smith, 1984;
1993).
9. Por ende, esta movilización de narrativas, políticas y prácticas escalares se
convierte en una parte fundamental de las luchas y estrategias del poder
político. Esto impulsa a las consideraciones de escala al frente de la política
de emancipación.
3.2. Transformaciones de la escala
En resumen, la “escala” espacial se debe teorizar como algo que se “pro­
duce”, un proceso que siempre es profundamente heterogéneo y disputado. Si
la capacidad de apropiarse del lugar se basa en el control del espacio, entonces la
escala sobre la cual se extienden las líneas de comando ejercerán una influencia
fuerte en esta capacidad de apropiación del lugar. Lo que es más importante,
debido a que el poder de apropiarse del lugar siempre se disputa y pelea, las
alianzas, los grupos sociales o las clases que avanzan por una determinada
escala espacial darán forma a las condiciones de apropiación y control del lugar
y tendrán una influencia decisiva en las posiciones de poder socio-espaciales
relativas. Todo esto sugiere que la redistribución y la reorganización constan­
tes de las escalas espaciales forman una parte fundamental de las estrategias
y las luchas sociales por el control y el empoderamiento. En un contexto de
regulaciones sociales, culturales, económicas y ecológicas heterogéneas,
organizadas a nivel corpóreo, local, regional, nacional o internacional, los
individuos, bienes y el capital móvil y los flujos de información hiperntóviles
(en red) permean y exceden estas escalas de maneras que pueden resultar pro­
fundamente exclusivas y debilitantes para aquellos que operan en otros niveles
de la escala (Smith. 1988a; 1988b). Las configuraciones geográficas como un
conjunto de escalas interactivas y anidadas (la '‘gestalt de escala”) se producen
58 PARTE I. Las escalas en el debate global
como empates en una eterna lucha transformadora, y a veces transgresora,
de poder socio-espacial. Estas luchas cambian la importancia y la función de
determinadas escalas geográficas, reafirman la importancia de otras, a veces
crean escalas importantes y totalmente nuevas, pero lo más importante es que
estas redefiniciones de escala alteran y expresan cambios en la geometría del
poder social al fortalecer el poder y el control de algunos y debilitar a otros
(ver además Swyngcdouw, 1993; 1996a). Éste es precisamente el proceso que
Smith denomina el “salto de escalas", un proceso que señala la forma en la que
la política se espacializa mediante mecanismos de expansión y contracción de
objetos a través del espacio (1993):
"Esteproceso de extensión se ve impulsado por las luchas étnicas, culturales, de clase
y degenero. Por una parte, las organizaciones dominantes intentan controlar a los
dominados confinando a estos últimosy a sus organizaciones aúna escala manejable.
Por otra parte, los grupos subordinados intentan liberarse de las restricciones de
escala impuestas aprovechando elpodery las instrumentalidades en otras escalas. Y
es en este proceso que la escala se produce de manera activa" (Joñas, 1994:258).
La geografía histórica del capitalismo ejemplifica este proceso de construc­
ción territorial “escalar” del espacio y la producción disputada de la escala.
Los capitalistas generalmente han sido muy sensibles y han elaborado buenas
estrategias para los temas relacionados con la escala geográfica de sus opera­
ciones, prestando mucha atención a la importancia de controlar espacios más
grandes en su constante lucha de poder con el trabajo y otros capitalistas. De
manera similar, las efectivas estrategias opositoras también han sido sensibles
a las cuestiones de la escala. Consideremos, acaso, la forma en que los movi­
mientos ambientales han logrado ocasionalmente convertir cuestiones locales
en estrategias políticas en mayores escalas. La escala surge como el sitio para el
control y la dominación, pero también como la arena donde la cooperación y la
competencia encuentran un empate frágil. Por ejemplo, los sindicatos nacionales
se forman a través de alianzas y cooperación de movimientos de menor escala.
Se necesita mantener constantemente un delicado equilibrio entre la promesa
de poder hecha por la organización nacional y la lucha competitiva que deriva
de lealtades locales y la lucha inter-local. De modo parecido, la cooperación
y la competencia entre capitales también se ven profundamente estructuradas
en escalas (Herod. 1991; Smith y Dennis, 1987). Desde luego, el proceso de
dcstcrritorialización/rcterritorialización hace añicos a las escalas espaciales
y surgen configuraciones con escalas nuevas como límites que se infringen
permitiendo el establecimiento de nuevas fronteras. Durante períodos de gran
agitación y desorden a nivel social, económico, cultural, político y ecológico,
cuando las rutinas temporales y espaciales se cuestionan, quiebran y reconfigu­
ran, ocurren importantes procesos de reescalamiento geográfico que interrogan
las lincas de poder existentes, mientras que se construyen nuevas líneas. Durante
los últimos veinte años parece haber sucedido exactamente esto. Las nuevas
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 59
condiciones político-económicas y culturales-ccológicas han agitado otra vez
los límites existentes, han producido nuevos limites y han rcarticulado las
escalas espaciales de maneras que son por momentos prometedoras y por otros
inquietantes. Estas nuevas formaciones de escalas nunca son neutras desde el
punto de vista social. Tanto las escalas de regulación/reproducción como las
escalas de producción han cambiado, pero mientras la regulación social tienda
a mover lo individual, lo privado o lo corporal, algunas escalas de producción
y reproducción (pero no todas) han impuesto un mayor alcance y extensión
espacial. En la próxima sección se tratarán algunas de las transfiguraciones
centrales de la escala y la nueva y emergente "gestalt de escala”.
3.3. La producción “Jordista" de escala y sus contradicciones
La regulación “fordista” de Europa Occidental giraba en torno al Estado
nacional. Ésta era la escala preeminente en la cual se disputaban los conflictos
y se establecían los compromisos (Swyngedouw. 1990: Altvater. 1993: Jessop.
1993a; 2002). Las bases del Estado fordista y la regulación social de las relacio­
nes laborales residían específicamente en la lucha del movimiento laboral por
trascender la lucha sindical local y “saltar escalas", obteniendo cada vez más
poder a nivel del Estado. De manera similar, la visión keynesiana de las políticas
macroeconómicas construía una unión precaria pero cada vez más importante
entre el Estado y el capital privado nacional. Se creó un escenario tripartito
institucionalizado que se centró principalmente en marcar una fina linca entre
la competencia y la lucha, por un lado, y la cooperación y el compromiso, por
el otro, particularmente alrededor del nexo entre producción y consumo.
Resulta bastante claro que la dirección del proceso de acumulación yacía
firmemente en las manos del capital privado que tomó una forma abierta­
mente urbana-regional aglomerada, mientras que el proceso de reproducción
se centró cada vez más en la familia nuclear y sus divisiones sexuales y de
género. La homogenización reguladora en el espacio nacional de una serie de
aspectos socio-económicos (salarios, política social, intervención del Estado,
normas socio-económicas, reglas y procedimientos) se articuló con un proceso
de desarrollo local y regional altamente irregular. Aunque la escala del "Estado
local” perdió mucho de su poder, siguió siendo la arena para una gran cantidad
de “políticas comunitarias” importantes. En consecuencia, el Estado nacional
se convirtió, tanto en teoría como en la práctica, en la escala preeminente y
casi naturalizada a través de la cual se articulaban y entendían los procesos
subnacionales e internacionales.
Esta regulación basada en el Estado alteró la forma y la estructura de la
competencia, en parte como resultado de una mayor escala en la cual los capi­
tales individuales comenzaron a operar. El nexo entre productividad y consumo
permitió una expansión constante de la economía “nacional". Sin embargo, la
internacionalización gradual de la producción y la acumulación contribuyó a una
60 PARTE I. Las escalas en el debate global
competencia más intensa en la arena internacional (Moulacrt y Swyngedouw,
1989). Esta internacionalización creciente de la producción, especialmente a
partir de mediados de la década de 1950, en medio de un mosaico de espacios
de consumo regulados a nivel nacional, demostraría ser un dilema fundamen­
tal. En tanto las redes de capital "saltaban escalas” para la organización de la
producción mediante la intensificación y la extensión de sus flujos y redes, el
consumo y la reproducción seguían estando reguladas fundamentalmente a
nivel nacional. Además, la regulación de diversas funciones de) dinero operó
en una variedad de escalas. Durante el período intermedio de la guerra, el
dinero estaba regulado principalmente a nivel nacional, sin un valor de anclaje
internacional. El colapso del sistema financiero a principios de la década de
1930 reforzó la necesidad de alguna forma de cooperación internacional para
prevenir políticas de devaluación que “empobrecen al vecino” sin sacrificar la
competencia internacional.
El acuerdo de Bretton IVoods expresó dicho compromiso, un compromiso
que fue poco firme, disputado y que estuvo sujeto a cambios, ya que el proceso
de internacionalización económica se aceleró durante el período de posguerra.
Sólo el poder hegentónico de EE.UU. mantuvo una cierta cohesión relativa. Este
compromiso se ancló en el patrón dólar-oro que estabilizó el sistema moneta­
rio internacional al proveer un contenedor de valor relativamente seguro. Sin
embargo, en tanto la regulación del valor del dinero se basaba en las reglas del
acuerdo Bretton IVoods y se supervisaba a través del Fondo Monetario Inter­
nacional (Swyngedouw. 1992a; 1996b; l.eyshon y Tickell. 1994). los créditos
o la emisión de dinero permanecían firmemente en el nivel del Estado-nación.
En resumen, las diferentes formas y funciones del dinero estaban reguladas en
diferentes escalas que, desde luego, resultarían en serias tensiones y fricciones
debido a la anidación conflictiva de estas diversas escalas espaciales.
En pocas palabras, el fordismo no era una condición o una configuración
estable, sino más bien un proceso dinámico, disputado y siempre precario
de cambio socio-espacial durante el cual se produjo un conjunto anidado de
escalas espaciales nuevas o redefinidas. Durante las décadas de gestación y
quiebre del fordismo, emergieron gradualmente nuevas formas de escala y
nuevas tensiones entre las escalas. Fuera de esta vorágine, las escalas serán
redefinidas, reestructuradas y rearticuladas.
3.4. El reescalamiento de desórdenes “glocales”:
el interrogante postfordista
Lo que generalmente se define como “postfordismo”, un término genérico y
problemático que ahora parece cubrir casi todo y, por ende, nada en particular
(Amin, 1994), es una serie de procesos altamente disputados, profundamente
contradictorios y abigarrados de luchas de poder que a menudo giran en torno
a la escala, el control sobre escalas particulares, el contenido de las existentes.
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 61
la construcción de nuevas y la articulación entre todas ellas. De hecho, la lla­
mada “crisis del fordismo" implica un reescalamiento territorial importante de
una serie de prácticas reguladoras (Moulaert et al., 2001; Peck y Tickell 1994;
Jessop, 1994a). Particularmente, los códigos, las normas y las instituciones
reguladoras cambian espacialmente de una escala a otra. Estos reescalamientos
son constantemente disputados, y el resultado varía considerablemente de escala
en escala, tanto en sentido horizontal como vertical. La naturaleza, la sustancia y
la configuración de las escalas nuevas y su “anidación” dan fe de las posiciones
de poder relativas y cambiantes de los grupos y las clases sociales. No obstante,
el imperativo de acumulación (que, por supuesto, siempre está limitado por
el lugar) y el intento de sostener la circulación del capital parece ser de gran
importancia, aunque los mecanismos específicos a través de los cuales esto
ocurre pueden diferir enormemente de una escala a otra. El patrón general es
el que he dado en llamar anteriormente “glocalización" (Swyngedouw, 1992a;
1992b; ver además Luke, 1994) y se refiere a (1) la reestructuración disputada
del nivel institucional de la escala nacional tanto en sentido ascendente hacíalas
escalas supranacionales o globales como en sentido descendente hacia la escala
del cuerpo individual o las configuraciones locales, urbanas o regionales, y (2)
las estrategias de la localización global de formas clave de capital industrial,
de servicios y financiero. En la próxima sección, primero consideraremos el
reescalamiento en red de la economía y luego pasaremos a la articulación del
reescalamiento territorial de las escalas de gobernanza.
4. Reescalamiento de redes económicas/
reescalamiento de territorialidades de gobernanza
4.1. El reescalamiento de la economía
El éxito económico de las ciudades y las regiones depende en gran medida
de la configuración local de los sectores y las instituciones, y del marco de
gobernanza en el cual se insertan las economías regionales o urbanas. A medida
que las oportunidades locales se expanden y las capacidades locales aumentan,
también lo hace la importancia de las características “locales" de las ciudades
y las regiones de mantener o reafirmar sus ventajas competitivas globales. De
hecho, el éxito económico perdurable de las configuraciones regionales como
la lie de France, Londres, Baviera, Flandes, la región de Randstad Holanda y
otras, sugiere que el éxito competitivo está en deuda con formas específicas
creadas a través de la historia de organización territorial y socio-institucional
(Swyngedouw, 2000a). Estas economías regionales se caracterizan por los
filliéres locales o regionales altamente especializados que están insertos en
marcos locales institucionales, políticos o culturales. A menudo cooperan a nivel
local pero compiten en una escala global (Salaisy Storper, 1993; Swyngedouw,
62 PARTE I. Las escalas en el debate global
2000c). Son muchos los términos que se han relacionado con dichas economías
territoriales, algunos de ellos son “regiones aprendices” (Maskell y Malmberg,
1995), “regiones inteligentes” (Cooke y Morgan, 1991), milieux innovateurs
(Aydalot, 1986), “economías reflexivas” y “ciudades competitivas”, etc. Al
mismo tiempo, se han identificado nuevas estrategias organizativas, como por
ejemplo la firma “insertada" (Grabher, 1993), la desintegración vertical (Scott,
1988) y/o las alianzas estratégicas, entre otras. En el sector de los servicios se
pueden identificar procesos similares (Moulaert y Djellal, 1990). Desde luego,
dichos sistemas de producción territorial están articulados con redes nacionales,
supranacionales y globales. De hecho, la creciente competencia en una escala
en expansión se compara exactamente con el surgimiento de un entorno de
producción sensible al nivel local/regional. Sin embargo, los complejos de pro­
ducción localizados o regionalizados poseen un carácter organizacional y, desde
el punto de vista del comercio y otras redes, altamente internacional y global.
La inserción de firmas en una densa red de entornos particulares de producción
regional forma parte de una estrategia de globalización e integración global.
Las “fuerzas de la globalización” y las “demandas de la competitividad global”
demuestran ser poderosos vehículos de las elites económicas para dar forma a
las condiciones locales según la imagen deseada: alta productividad, salarios
directos e indirectos bajos y un Estado ausente (Group of Lisbon, 1994). Las
compañías son a la vez intensamente locales e intensamente globales.
Estos procesos de producción con carácter “glocalizador” y las redes
internas de las firmas no se pueden separar de los niveles de “glocalización”
de gobernanza. El reescalamiento de la regulación del salario y las condiciones
de trabajo o la desnacionalización/privatización de importantes compañías
y servicios públicos en toda Europa, por ejemplo, abren simultáneamente la
competencia internacional y necesitan una mayor sensibilidad a las condicio­
nes subnacionales. La regulación burocrática del nexo salarial en la escala
del Estado nacional (algo por lo cual el movimiento laboral luchó arduamente
durante casi todo el siglo XX) se tornó más problemática, ya que una gran
parte del sistema de producción se supernacionalizó. La globalización de la
firma y de la economía se compara con una descentralización de la regulación
del salario y otras condiciones de trabajo. El descenso de las escalas de la
regulación laboral y de la reproducción social coincidió con una mayor escala
en la organización de la economía y las fuerzas de producción. Este es sólo
uno de los tantos ejemplos posibles de la creciente separación entre las escalas
de producción en red y las escalas territoriales de reproducción reguladora.
Dicho proceso de internacionalización también cuestionó las formas tradi­
cionales de competencia oligopolistica y la colaboración entre firmas dentro
de los Estados, lo cual se reemplazó cada vez más por la fuerte competencia
global entre compañías de “glocalización”. La anidación y articulación de
escalas geográficas se interioriza en las redes de las firmas y dentro de las
firmas que abarcan desde lo local hasta lo global y viceversa. Por supuesto, el
éxito en este sentido siempre es fugaz, y la reestructuración y reorganización
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 63
permanentes son fundamentales para mantener una posición competitiva en
un mundo donde los límites se corren (al mismo tiempo que se van creando
nuevos). Esto se agudizó particularmente cuando un conjunto de ciudades,
regiones y países se tornó cada vez menos competitivo y sintió el aguijón de
la desindustrialización y la crisis, mientras otros prosperaron relativamente.
La diferenciación y la fragmentación en todos los niveles se convirtieron en el
corolario de la internacionalización, la globalización y la escalofriante impo­
sición de una cultura totalizadora de materia prima. Como sostuvo Debord
(1970) hace mucho tiempo, las materias primas como un espectáculo hetero­
géneo y eternamente cambiante y en expansión ha logrado la ocupación total
de la vida social. Las tensiones entre un conjunto de culturas decididamente
locales/regionales, las crecientes disparidades interregionales e intrarregionales
y la fragmentación, pulverización y proliferación de identidades corporales,
locales, regionales o nacionales en un paisaje cultural global homogenizador y
la norma de consumo dieron lugar a una resistencia más intensa a las normas
culturales impuestas, que giraban cada vez más en torno a la tiranía de un
mercado estalinista (Robertson, 1995).
Quizás el proceso más dominante de “glocalización" y redefinición de las
escalas opera a través del sistema financiero (Swyngcdouw, 1996b). El orden
financiero global se hizo añicos cuando en 1972 se rompió el acuerdo de Bretton
Woods como resultado de las tensiones relacionadas, por un lado, con los esca­
lamientos territoriales diferenciales para regular el dinero y, por otro, con la
escala en expansión de la producción y el comercio. En los intersticios de este
mosaico es que surgirían nuevos arreglos globales-locales, nuevos flujos de
dinero y nuevas configuraciones geográficas. Como Jcelof (1989) ya lo ha seña­
lado, la volatilidad en los mercados monetarios hizo que la planificación de la
producción se torne riesgosa e incierta. La internacionalización de la producción
y la planificación mundial de las cadenas de producción y los flujos de entrada/
salida que caracterizaron gran parte de la división del trabajo internacional
de posguerra se convirtieron en una estrategia de alto riesgo. Las diferentes
ubicaciones de la producción y los sitios de producción y comercialización
estaban ubicados en diferentes zonas cambiarías y sujetos a fluctuaciones
rápidas, dramáticas y relativas de la tasa de cambio. Esto provocó un caos en
la planificación de la ubicación estratégica corporativa a largo plazo.
Surgió un nuevo mosaico de desarrollo irregular en el que el sector finan­
ciero, ahora liberado del capullo de tasas de cambio fijas, se convirtió en la arena
clave para la acumulación de capital y la expansión febril. La “iiberalización’-
del sistema financiero global señaló el final de un espacio mundial monetario
integrado y, en consecuencia, reafirmó un mosaico de diferentes monedas
nacionales. La mayoría de las monedas fluctuaría en valores relativos con
respecto a las demás monedas dependiendo, por un lado, de la combinación
de políticas económicas y monetarias nacionales y, por el otro, de los flujos
monetarios internacionales. Los intentos por regular el dinero en niveles de
la escala supranacionales, subglobales (como los sucesivos intentos por csta-
64 PARTE I. Las escalas en el debate global
bilizar las monedas dentro de la Unión Europea) y geográficos, demostraron
ser extremadamente difíciles y estar plagados de tensiones geoestratégicas
y rivalidades interestatales. Por supuesto, las políticas monetarias y econó­
micas a nivel nacional importan, pero de maneras que son profundamente
diferentes a los mecanismos que operaban durante la era Bretton Woods. La
política monetaria en particular comenzó a ocupar un lugar prominente como
un vehículo en las políticas de crecimiento económico a medida que las polí­
ticas keynesianas de expansión basadas en la demanda interna dieron lugar
a estrategias que apuntaban a expandir el comercio internacional y alcanzar
una mejor posición competitiva en el mercado global (Drache y Gertler, 1991).
Pero lo más importante es el hecho de que los mercados monetarios liberados
y la volatilidad de los mercados monetarios internacionales hayan creado un
nuevo entorno de mercado. La compra y venta de moneda y la especulación
con respecto a las fluctuaciones de la tasa de cambio permitieron el desarro­
llo y el rápido crecimiento de un mercado de divisas especulativo y, a partir
de mediados de la década de 1980, de un pujante mercado de derivados (ver
Swyngedouw, 1996b). Es sumamente interesante el hecho de que ganar dinero
comprando y vendiendo dinero y especulando con los valores monetarios futu­
ros (por más cercano que parezca al futuro) se haya convertido en el principal
vehículo de acumulación. El dinero como expresión de valor en movimiento
y el capital como derecho al tiempo (laboral) futuro establecieron una arena
para las desenfrenadas actividades financieras. La especulación con los valores
futuros y la compra de tiempo avanzaron a través de la creación de nuevos
espacios y relaciones espaciales. Por ejemplo, el mercado de divisas creció de
unos modestos USS 15 mil millones en 1970, cuando la mayoría de ios tratos
se relacionaba directamente con hacer acuerdos comerciales, a más de USS 2
trillones en la actualidad.
El bulto es impulsado por constantes evasivas, arbitrajes y tomas de posición
especulativas en los mercados financieros internacionales que están organizados
como redes extensivas de puntos nodales y flujos internodales. Casi todos los
tratos implican transferencias espaciales de dinero, así como cambios en las
posiciones relativas de los valores monetarios de un Estado (que, a su vez, ejer­
cen una influencia en las tasas de interés, la capacidad de compra, las posiciones
competitivas, los flujos de comercio, la política monetaria y fiscal, etc.). Esta
volatilidad permite una ganancia especulativa, mientras los flujos de dinero
contribuyen a reafirmar estas fluctuaciones. La historia desigual de la Unión
Monetaria Europea, por ejemplo, ¡lustra cómo la confrontación de las demandas
nacionales y la integración y las estrategias financieras globales se traducen en
tensiones eternas y una fricción constante (Gros y Thygesen, 1992; Leyshon
y Thrift, 1992). Las acaloradas y disputadas acciones de implementación y
adopción del euro son un ejemplo de cómo una política de escala en particular
se inserta en esta nueva gestalt escalar de dinero.
ESCALAS y políticas det desarrollo regional 65
4.2. El reescalamiento del Estado y otras formas institucionales
La posición cambiante de la escala del Estado parece tener mucha impor­
tancia en el contexto de una economía, cultura y política de glocalización.
Aunque esto no constituía la única escala fundamental para la regulación y
contestación de un conjunto completo de prácticas socio-económicas y de clase
en el período de posguerra, la posición e importancia relativas del Estado están
cambiando de formas decisivas. En un contexto en el que el nexo del capital y
el trabajo estaba regulado a nivel nacional mientras la circulación del capital
ascendía para abarcar mayores escalas espaciales, existía un intento coordi­
nado de hacer del “imperativo de mercado” la legitimación ideológicamente y
políticamente hegcmónica de la reforma institucional. Esto tomó forma a través
de una variedad de procesos que combinaron (1) el “ahuecamiento” del Estado
nacional con (2) más regímenes políticos autoritarios y a menudo levemente
pero abiertamente represivos. Consideremos unos pocos de estos procesos
de reescalamiento clave e identifiquemos la geometría de poder cambiante
relacionada con esta “glocalización” del Estado u otras formas institucionales
o reguladoras.
En primer lugar, la regulación de las relaciones de capital y trabajo tendía a
recaer desde algún tipo de negociación colectiva nacional en formas altamente
localizadas de negociación salarial y condiciones laborales. Por ejemplo, el
Reino Unido ha avanzado mucho hacia esto y se ha ejercido una constante
presión para hacer que los sindicatos y los trabajadores acepten los tratos de
pago “locales”. En otros lugares se han documentado movimientos similares
(Cox y Mair, 1991; Ohmae, 1995), pero, dependiendo de las configuraciones
políticas particulares, la resistencia a estos movimientos del sector popular ha
sido más exitosa en algunos países, como Suecia y Alemania, que en otros.
En segundo lugar, el “Estado de Trabajo Schumpeteriano” (Schumpeterian
Workfare State)* (Jessop, 1993b; 1994b; Peck y Jones. 1994) ha abolido una
serie de procedimientos reguladores institucionalizados para dejar su organi­
zación en manos del mercado (Christopherson, 1992) y, en consecuencia, en
manos del poder monetario. Como alternativa, son reemplazados por formas
institucionales y reguladoras más locales (lo "local” puede tomar una varie­
dad de formas de escala espacial desde circunscripciones locales o ciudades
hasta regiones enteras [o una combinación de ambas]). No hace falta decir que
este “salto de escalas” altera las posiciones relativas de poder a medida que la
cooperación interlocal se ve reemplazada por la competencia interlocal. Lo cual
aumenta el poder de aquellos que pueden "saltar escalas” vertical u horizontal­
mente a costa de otros que tienen un comando más limitado de la escala.
4 N del T: expresión que indica la transformación del (antiguo) Estado de Bienestar (w//úre)
a un Estado que focaliza en planes de reconversión y reentrenamiento de la fuerza de trabajo
tworkfure).
66 PARTE I. Las escalas en el debate global
En tercer lugar, la reestructuración y a menudo el ataque rotundo a los
regímenes nacionales de asistencia social conducen equitativamente a una
reducción de la escala (en tamaño y espacio) de las transferencias de dinero
público, mientras que la privatización permite una forma de protección social­
mente exclusiva que protege los cuerpos de los poderosos y abandona los
cuerpos de los pobres.
En resumen, el ahuecamiento del Estado de Bienestar reescala las relacio­
nes al nivel del cuerpo individual a través de poderosos procesos de exclusión
social, cultural, económica o étnica. En cuarto lugar, el intervencionismo del
Estado en la economía se reescala en igual medida, ya sea en sentido descen­
dente al nivel de la ciudad o la región, donde las sociedades públicas/privadas
dan forma a una práctica e ideología empresarial necesaria para llevar adelante
exitosamente un proceso intensificado de competencia interurbana (Harvey,
1989), o en sentido ascendente. Esto último se manifiesta en intentos altamente
disputados y más bien limitados de crear una forma de gobierno supranacional
(como, por ejemplo, la Unión Europea). De manera diferente, las instituciones
como NAFTA (Asociación de Libre Comercio de América del Norte) y GATT
(Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), entre otras, dan
testimonio de procesos similares de escalamiento ascendente de la forma de
gobierno. Además, se ha formado una gran cantidad de arenas políticas infor­
males globales y cuasi-globales. La Organización de Países Exportadores de
Petróleo (OPEC) bien podría ser una de las primeras organizaciones cuasi-
estatales más publicitadas, pero se pueden citar otros ejemplos: las reuniones
del G-7, el Grupo de los 77, el Club de París y otras reuniones “informales” de
líderes “mundiales" que intentan regular (partes) de la economía política global
Desde luego, la rivalidad competitiva entre estos "socios” impide cierto tipo de
cooperación efectiva que de lo contrario podría llevar a una forma alarmante
de Estado autoritario global.
En quinto lugar, además de los efectos socialmente irregulares, socio-espa-
cialmente polarizadores y selectivamente debilitantes del “salto de escalas” que
ejemplifica esta “glocalización” del Estado u otras formas de gobierno, dicho
rccscalamiento de la gobernanza a menudo ocurre mediante procedimientos que
no son democráticos a través de un aparato de gobierno cada vez más autoritario.
La doble rearticulación de las escalas políticas (en sentido descendente hacia el
nivel regional/local, en sentido ascendente hacia la UE, NAFTA, GATT, etc., y
en sentido externo hacia el capital privado) conduce a la exclusión política, un
estrechamiento del poder democrático y, consecuentemente, una redefinición (o
mejor dicho, una limitación) de la ciudadanía. Resumiendo, la “glocalización”
o el reescalamiento territorial de las formas institucionales conduce a aparatos
cuasi-estatales más autocráticos, no democráticos y autoritarios (Swyngedouw,
1996a; 2000a; 2000b).
En síntesis, aunque el grado de cambio y la profundidad de su impacto aún
se disputan, no quedan dudas de que las formaciones políticas de los siglos XIX
y XX para articular la relación entre el Estado y la sociedad civil a través de
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 67
diferentes formas de democracia representativa, que otorgan poder en formas
estatales trascendentales y estructuradas jerárquicamente, se complementan
con un gran número de nuevas formas institucionales de gobernanza que exhi­
ben características más bien diferentes (Baiocchi, 2001; Curtin, 1999; Tavlor,
1999). La forma estatal tradicional en las democracias liberales se articula,
en la teoría y en la práctica, a través de formas de políticas que legitiman el
poder del Estado invistiéndolo dentro del obsequio político de los ciudadanos.
Las nuevas formas de gobernanza exhiben una relación fundamentalmente
diferente entre el poder y la ciudadanía y, consecuentemente, constituyen una
nueva forma de gobernabilidad (Swyngedouw et al., 2002).
En oposición a los acuerdos basados en el Estado, que son formas jerár­
quicas y de comando y control en sentido descendente que establecen reglas
y ejercen poder (pero reconocidas como legítimas mediante convenciones de
representación, delegación, rendición de cuentas y control acordadas social­
mente), los sistemas de gobernanza se fundan en relaciones horizontales, en
red e interactivas entre actores independientes pero interdependientes que com­
parten un alto grado de confianza, a pesar del conflicto interno y los proyectos
opuestos, dentro de asociaciones participativas institucionales u organizativas
(Schmitter, 2002). Estos son sistemas de negociación y acuerdo que operan más
allá del Estado, aunque no independientemente del mismo. Los integrantes
de dichas formas de gobierno participan (o se les permite participar) de estas
formas relaciónales en red de toma de decisión según el grado de popularidad
que tengan con respecto a los asuntos que estas formas de gobierno intentan
abordar (Schmitter. 2002). Estas formas nuevas de gobernanza transforman
fundamentalmente las relaciones entre el Estado y la sociedad civil (Swynge­
douw et al., 2002).
S. La política de escala movilizadora
Las acciones de captación, reestructuración y ocupación de lugares mientras
se metaboliza la naturaleza física y social ocurren a través de conflictivos pro­
cesos socio-espaciales. La continuación transformadora de las relaciones socio-
espaciales que operan a través de mecanismos profundamente fortalecedores/
debilitantes produce un conjunto anidado de escalas espaciales relacionadas e
interpenetrantes que definen las arenas de lucha donde los conflictos precisan
mediaciones y regulaciones, y donde se deben establecer compromisos. Por lo
tanto, la lucha socio-espacial y la elaboración de estrategias políticas a menudo
giran en torno a asuntos de escala, y los equilibrios cambiantes del poder
generalmente se relacionan con una profunda rearticulación de las escalas o la
producción de una “gestalt de escala” totalmente nueva. Las transformaciones
socio-espaciales que han caracterizado a los últimos veinte años aproxima­
damente son testimonio de las reestructuraciones de la escala a través de las
68 PARTE I. Las escalas en el debate global
cuales se transforman las viejas relaciones de poder. Los alarmantes efectos
de estos recientes procesos de •‘glocalización” sugieren que los espacios de la
circulación de capital han ascendido en la escala, mientras que la regulación del
nexo entre la producción y el consumo ha descendido, cambiando el equilibrio
del poder de manera importante, polarizadoray a menudo claramente exclusiva.
El reescalamiento del Estado y la producción de nuevas articulaciones entre las
escalas de gobierno, a su vez, redefinen y reelaboran la relación entre el Estado/
gobernanza y la sociedad civil o entre el poder estatal y la ciudadanía.
En consecuencia, la lucha social que se libró durante las últimas décadas lo
hizo en torno a cuestiones de escala. No obstante, me resulta profundamente
alarmante ver que el poder monetario y una cultura imperialista homogeniza-
dora tomen el control de escalas aún más grandes, mientras que muy a menudo
la “política de resistencia” parece deleitarse con cierto tipo de "particularismo
militante” (Harvey, 1996) en el que las lealtades locales, la política de iden­
tidad y la celebración de los Otros diferentes dan fe de una impotencia para
abrazar una política de escala de emancipación y empoderamiento. Algo es
seguro, la identidad, la diferencia y la lealtad al lugar son fundamentales en
cualquier proyecto de emancipación, pero la solidaridad, la unión interespacial
y la resistencia colectiva demandan una política decididamente en escala. De
hecho, las estrategias de empoderamiento en medio del control global de los
flujos monetarios y los torbellinos competitivos de las corporaciones “glocales”
industriales, financieras, culturales y políticas demandan una acción coordi­
nada, alianzas a través del espacio y una solidaridad efectiva (Harvey, 2003).
La elaboración de estrategias para la política de escala precisa negociaciones
de diferencia y similitud para formular estrategias colectivas sin sacrificar las
lealtades locales y los particularismos militantes.
Los grupos opositores, ya sea que estén organizados en torno a la clase
trabajadora, el género, la política ambiental u otros, son generalmente mucho
mejores y fortalecedores en sus estrategias para organizarse en el lugar, pero
al momento de construir alianzas y organizar la colaboración sobre el espacio,
a menudo se ven debilitados y fragmentados (Harvey y Swyngedouw, 1993).
Resumiendo, lo que resulta alarmante en la política contemporánea de resisten­
cia no es que no se reconozca la importancia primordial de la escala, sino que
los grupos opositores no logren trascender los confines de un “particularismo
militante" o un "localismo particular” La angustia de negar la voz del Otro
ha superado la resistencia de los poderes totalizadores del dinero del capital.
Irónicamente, el repliegue de la formación de colaboración y coalición debido
al miedo a pervertir la identidad del Otro y de aniquilar la diferencia cambia
las influencias del poder, la marginalidad y la exclusión decididamente en la
dirección de las fuerzas totalizadoras y homogenizadoras de la producción
global de materia prima y la competencia represiva controladas por elites
“glocales”.
Una política de escala inclusiva necesita una visión y una estrategia en la
que la obsesión unilateralista actual con una política de identidad en la cual el
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 69
cuerpo se ha convertido en el sitio central se reemplaza por una redacción nueva
6. Bibliografía
y una reconstrucción de las afinidades grupales. La resistencia a las fuerzas
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pueden construir alianzas a través del espacio afectará el equilibrio de poder
Regional Corporatism to Intra-firm Wel- ron in Emilia-Romagna-Regional Industrial
y producirá una revisión de las estrategias empresariales. Se perdió la batalla
fare?”, Environment and Planning A, 32(9), ResearchReport 7. University of Wales, Car-
contra Renault, pero ni a Renault ni a ninguna otra compañía multinacional
pp 1569-1592 diff
se le ocurrirá poner en escena nuevamente el cierre de Bruselas. Esta política
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ESCALAS v políticas del desarrollo regional 71

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75
 CAPÍTULO 2

Economías políticas de escala:

políticas rápidas, relaciones interescalares
y workfare neoliberal12

Jamie Peck

Universidad de British Columbia, Canadá

1. Introducción

e ha transformado ya casi en un artículo de fe la idea de que las escalas

S son importantes en la geografía económico-política contemporánea, entre
otras cosas porque las recientes décadas han sido testigo de una serie de desa­
fíos e interrupciones al acuerdo escalar de base nacional del período posterior
a la Segunda Guerra Mundial. Por cierto, algunas de las conceptualizaciones
contemporáneas más poderosas de la reestructuración político-económica
conectan explícitamente los reclamos sustantivos con diferentes formas de
re-escalamiento -ya sea que estos argumentos estén relacionados con el vacia­
miento (hollowing ouf) del Estado nacional, la emergencia de las economías
localizadas de asociación, el re-escalamiento de la organización y la regula­
ción del trabajo, la globalización de los flujos económicos, la formación de las
complejas producciones territorializadas, la reorganización de las jerarquías de
gobernanza. o la reanimación de las economías de aglomeración- (Cox, 1995;
Swyngedouw, 1996; Storper, 1997; Brenner, 1999; Jessop, 1999; Marston, 2000;
Herod, 2001; McDowell, 2001; Peet, 2001).

Versión en español del articulo: Peck, Jamie (2002): “Political Economies of Scale. FastPolicy,
Interscalar Relations and Neoliberal Workfare”. Economic Geography, Vol. 78, N° 3, julio,
pp. 331-360 Publicado aquí con el permiso del editor (John Wiley & Sons, Inc ), y del autor.

Los argumentos de este articulo tomaron forma gracias a un trabajo en conjunto desarro­
llado con Bob Jessop, Nike Theodore y Adam Tickell A pesar de que me gusta creer que
retengo algo de capacidad para tener un pensamiento independiente, quiero agradecer estas
influencias, mientras absuelvo a mis colaboradores de los reclamos específicos aquí men­
cionados. El articulo también se ha beneficiado con las discusiones en Clark University’s
Geographies ofGlobal Economic Change Conference, 12-14 de octubre de 2001, asi como
también los comentarios de Neil Brenner, Dick Peet, Bob Sack, y tres revisores anónimos
del Economic Geography.

ESCALAS y políticas del desarrollo regional

77
 Teóricamente ricos y provocativos, estos trabajos han fomentado conceptos
como la relativización de escalas, el vaciamiento y la “glocalización”. Aunque
dichos conceptos han cambiado gradualmente en la literatura, en muchos
aspectos sólo han sido implementados en forma limitada. En vez de desarrollar
un detallado caso de estudio de re-escalamiento, el objetivo de este artículo es
repercutir en algunos trabajos recientes sobre la economía política de la reforma
del Estado de bienestar social (yvelfare) y el workfare3 -considerándolos aquí
con referencia al cambio transnacional en la política social y del mercado de
trabajo hacia la activación del trabajo, la capacidad para conseguir y mantener
un empleo, y la prov isión del Estado de bienestar social residual o de mercado-
prueba- con una opinión que interrogue y problematice este nuevo vocabulario
teórico. Por lo tanto, en el contexto de una exploración de las enredadas políticas
escalares de la ofensiva del workfare neoliberal, el artículo busca realizar una
contribución basada en la teorización político-económica sobre el tema de la
escala geográfica mediante la exploración de -en un nivel de abstracción en
cierta medida más bajo que el de muchas de las discusiones existentes- alguno
de los mecanismos políticos e institucionales específicos del re-escalamiento
asociado con esta era post-bienestar.
A pesar de las cualidades, a menudo metafísicas y abstractas, el reciente
trabajo sobre la escala prestó una atención explícita a la forma en que el re­
escalamiento se logra, y posteriormente supone, por medio de relaciones de
poder político-económicas cambiantes, transformaciones en las capacidades
institucionales y modificaciones en los parámetros de la agencia política. Con­
trariamente a la caricatura neoliberal del re-escalamiento -la cual representa un
Estado (de bienestar social) nacional evisccrado como un resultado necesario
y deseable de la globalización económica, que concibe respuestas adecuadas
en los estrechos términos de un localismo privatizado y una responsabilidad
individualizada-, el artículo plantea un argumento para una concepción trans­
escalar y explícitamente politizada del proceso de reestructuración regulatoria.
Existe la necesidad de contrarrestar la naturalización dominante de lo global
como escala de fuerzas de mercado económicamente óptimas y de lo local
como la escala óptima de enfrentamiento y adaptación. Para realizarlo, es
necesario un análisis reflexivo y relacional de la escala-uno que sea sensible
a las contingencias geográficas, históricas e institucionales en vez de ser un
enfoque absolutista y categórico en el cual las funciones político-económicas
están fijas de modo inequívoco, rígida y exclusivamente a escalas particulares.
Las funciones escaladas en forma contingente, tales como aquellas asociadas
con el Estado de Bienestar nacional, no son desplazadas simplemente de un
lado a otro, sino que están sufriendo un proceso de transformación cualitativa a
través del re-escalamiento. Y en dicho proceso emergen nuevas reglas o esque­
3 N de la T.: expresión que indica la transformación del (antiguo) Estado de Bienestar
(welfare) a un Estado que se focaliza en planes de reconversión y reentrenamiento de la
fuerza de trabajo {workfare).
78 PARTE I. Las escalas en el debate global
mas de relaciones interescalares -por ejemplo, como sistemas de formación
de políticas de bienestar orientadas nacionalmente que dan lugar de manera
despareja a una combinación de innovaciones en los programas locales, las
narrativas de políticas transnacionales, y la proliferación de herramientas de
políticas tecnocráticas y móviles que están diseñadas para lograr la “reforma
a la distancia’’ dentro de un ambiente neoliberalizado. Al mismo tiempo, las
políticas posteriores a las del bienestar social parecen estar transformándose
en más globales y más locales, mientras que en la zona gris entre medio los
Estados nacionales continúan ejerciendo una fuerte influencia, si bien la misma
es formulada conforme a los términos de una narrativa con pérdida de control
y una autocrítica de prácticas de bienestar social ya pasadas.
El campo de la reestructuración del Estado de bienestar social y del workfare
ofrece algunas de las instancias de los libros de textos sobre el vaciamiento
(hollowing out) del Estado -dado que la emergencia de los discursos sobre el
workfare global y la internalización de las convenciones político-sociales activas
han coincidido no solamente con una marcada devolución de competencias de
los programas de workfare y de bienestar social, sino también con llamativas
crisis en numerosos acuerdos nacionales de bienestar social-. Sin embargo,
en otros aspectos, el caso de la reforma del Estado de Bienestar Social y del
Estado de workfare ilustra las formas complejas y contradictorias en las cuales
los discursos regulatorios, las competencias institucionales y las funciones
político-económicas están siendo re-escaladas de una manera multiescalar en
vez de hacerlo en forma unidireccional, y a menudo de modos que provocan
tendencias contrarias y respuestas que potencialmente alteran el camino. Por
ejemplo, mientras en las lecturas estilizadas de modelos de reforma del Estado
de Bienestar Social local los términos de los debates de políticas internacio­
nales son cada vez más definidos (America's Great Achievement, 2001; Peck
y Theodore, 2001), los programas locales exitosos continúan siendo empíri­
camente raros y excepcionalmente difíciles de replicar. Asimismo, en tanto
los reformadores neoliberales se han apropiado extensamente de la retórica
de la experimentación local y de la innovación a-nivcl-dc-calle, los regímenes
regulatorios y los sistemas de metagobernanza en las escalas internacionales
y nacionales están profundamente implicados en orquestar y guiar el proceso
de desarrollo de política (local). La existencia de estas interrupciones escalares
aparentes exige una cuidadosa teorización de la relación entre los cambios
institucionales locales y aquellos regímenes de regulación extralocales dentro
de los cuales están arraigados, y a través de los cuales están parcialmente
constituidos.
El artículo comienza con una revisión crítica de la reciente teoría politico­
económica sobre el problema de la escala. Aunque la misma ha tenido una
gran influencia, y por cierto bien merecida, hasta ahora en la mayor parte del
debate se ha privilegiado una explicación y elaboración teórica en vez de una
ejemplificación e interrogación concreta (entre las sugestivas contribuciones
recientes, no obstante, ver Brenner, 1999; MacLeod y Goodwin, 1999; Jessop
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 79
 y Sum, 2000; Marston, 2000; Baeten, 2001; McDowell, 2001). En tanto,
muy a menudo, en el transcurso de sus aplicaciones, las complejas y suges­
tivas formulaciones teóricas como las de la glocalización y del vaciamiento
(hollowing out), las cuales se vinculan en formas diferentes a aquellas en que
se han reorganizado y relativizado las relaciones escalares, son reificadas y
despojadas de su carácter contradictorio y tendencioso. Un asunto es decir que
las escalas están constituidas relacional y socialmente, y que las relaciones
escalares cruzadas importan; otra es demostrar cómo funciona el proceso en
contextos institucionalmente más concretos y específicos, por lo menos sin
violentar la sutileza de los argumentos teóricos precedentes. Es necesario,
entonces, explorar las prácticas concretas del re-escalamiento de una manera
teóricamente bien informada yformativa. Éste es el objetivo de la segunda mitad
del artículo, donde se bosquejan algunas de las características de diagnóstico
claves del proceso de re-escalamiento en el campo de la reforma del Estado de
Bienestar y de la experimentación del workfare teniendo como objetivo hablar
de algunas de las posibilidades y desafíos del pensamiento interescalar. El
artículo concluye con una petición a prestar una atención pormenorizada a la
influencia decisiva de regímenes de regulación interescalares, reorganización
que tiene profundas repercusiones en el accionar político, particularmente en
las escalas nacionales y locales.
Tal enfoque de los regímenes de regulación interescalares y las arquitecturas
emergentes de metagobernanza podrían abrir nuevos caminos para superar el
actual impass teórico y político entre los relatos generalmente positivos de las
posibilidades del localismo, en el cual el objetivo práctico de las estrategias
políticas de abajo hacia arriba es a veces exagerado, y las lecturas a menudo
más pesimistas del globalismo neoliberal, en el que el supuesto poder de las
fuerzas extralocales es tal como para convertir en aparentemente fútil a la
mayoría de las formas de la acción política nacional y local. Los regímenes de
regulación interescalares, muchos de los cuales continúan siendo mediados y
orquestados por los Estados nacionales-temas generalmente olvidados en estas
discusiones-pueden, en principio, rehacerse de forma que mejoren e inclusive
reviertan el localismo competitivo, el socavamiento espacial y el dumping del
regulamiento en la escala local. Ellos también están dentro del alcance de la
acción política organizada. Éste puede ser un paso en el establecimiento de
una estrategia progresiva para el re-escalamiento, parte del cual involucraría
algún grado de sustitución del Estado nacional, si bien sería de maneras que
son radicalmente diferentes a los arreglos del bienestar keynesiano de antaño.
Las exploraciones críticas de la reestructuración escalar no necesitan estar
compuestas sólo de ejercicios de fatalismo político y teorías sofísticas; se
pueden utilizar para resaltar o, por lo menos, imaginar cómo la escala puede
ser importante de diferentes formas.
80 PARTE I. Las escalas en el debate global
2. Pensando la escala: las concepciones relaciónales
y las construcciones sociales
El avance del neoliberalismo como un proyecto económico ha estado
muy asociado con (si es que no se ha logrado a través de) las nuevas narra­
tivas y estrategias políticas del re-escalamiento. Los discursos ortodoxos de
la globalización neoliberal tienden a privilegiar las relaciones verticales y
jerárquicas de la interrelación global-local -una eliminación discursiva de
la escala nacional que a menudo es intencional- mientras que los temas del
desarrollo geográfico desigual tienden a ser minimizados (Dicken, Peck y
Tickell, 1997). En las narrativas escalares neoliberales, las localidades altamente
expuestas se abocan a trabajar en una batalla competitiva asimétrica contra
un mercado global que no cede; y es la adaptación la única respuesta realista.
En la monocultura de la globalización neoliberal, se supone que la trayectoria
dominante es una convergencia ascendente y de homogenización. Dentro de
esta visión de “McSpace", los lugares locales compiten libremente en un mer­
cado global desrregulado -y lo que ellos obtienen de él es lo que se merecen-
E1 concepto prevalente de la globalización en la literatura de negocios y en la
retórica política neoliberal tiende a representar el dominio global -en térmi­
nos resonantes de los libros de texto sobre la economía neoclásica- como una
dejas fuerzas de mercado sin restricciones, homogeneizante y equilibrada.
En este escenario hiperglobalizado, los mercados determinan las reglas del
juego mientras el Estado nacional se encoge hasta ser insignificante, no sólo
como unidad de análisis, sino también como agente político. Para los políticos
neoliberales y los líderes corporativos este guión es tentador, ya que permite
la presentación de sus intereses (seccionales) como realidades naturalizadas,
racionales y sistémicas. También está asociado con una forma de políticas de
escala conveniente y típicamente regresiva, en la cual lo global se presenta
como la escala de imperativos económicos (inalterables) y las prerrogativas
de gerenciamiento (indiscutibles), la nacional es la escala de la facilitación/
acomodación de la desregulación y la re-regulación a estas mismas presiones
globales; la local es la escala de adaptación a la cual los sistemas de arreglo-
compatibles-con-el-mercado no tienen que ser construidos como un escudo
en contra de la globalización sino como una forma de maximizar su potencial
local. Los tratamientos paralelos de localización tienden a enfatizar el rol del
capital humano, institucional y local, como bienes competitivos clave por parte
del que suministra la economía (ampliamente definida), rol que debe estar
organizado o reorganizado de manera tal que capte los beneficios locales de
la globalización. Ciertamente, en términos políticos existen tendencias tanto
progresistas como conservadoras de las narrativas localizadoras, así como
existen, en términos analíticos, variantes sofisticadas o crudas de esas premisas
teóricas subyacentes (Storper, 1997: Brenner, 1998b; Amin, 1999; Lovering,
1999; McDowell, 2001).
81
 Lo que es especialmente revelador acerca de muchos de estos relatos es
que -en oposición a algunas de las premisas fundamentales de la economía
política y la socio-economía, en las cuales hay una cierta insistencia en que la
economía se debe entender, en su sentido integral, como un proceso instituido,
politicamente mediado y socialmente arraigado (Peck, 2000; Jessop, 2001)- los
procesos económicos e institucionales se han considerado como desarrai­
gados (desembedded) en términos de escala. Los procesos institucionales y
arraigados tienden a ser igualados con la escala local, mientras que lo global
está representado como la escala de las fuerzas del mercado no reguladas ni
arraigadas con efectividad. A pesar de que esta separación es evidente en el
acoplamiento neoliberal de los mercados globalizados y el localismo compe­
titivo, ella también repercute en los debates más amplios sobre el localismo y
el regionalismo (Lovering, 1999). Existe una importante rama de pensamiento
político-económico contemporáneo que une la competitividad económica de las
localidades, aveces de modo casual, con la forma en que tanto el capital social
como el institucional han sido movilizados al nivel local. El argumento básico
aquí es que el lugar de la localidad en la economía global está determinado no
sólo por los recursos físicos sino también por sus “recursos institucionales”, los
cuales están arraigados en la estructura social local y muestran una marcada
“diferenciación regional” (Kratke, 1999).
Recurrir al localismo analítico puede reflejar en ciertos aspectos una lectura
pragmática de las limitaciones prácticas y políticas de las estrategias inter­
vencionistas en el clima actual, particularmente en un contexto en el cual no
sólo el Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) y sus prácticas de regulación
específicas sino también la escala nacional en sí se descartan como lugares de
intervención política y regulación social. Muchos de los objetivos de regulación
del EBK se dejan ahora de lado por ser irrealizables, antiguos o contraprodu­
centes. En el contexto de la prolongada crisis posfordista, el EBK ha sido tema
de crítica, recomposición y desmantelamiento (a través de tales medios como
ataques ideológicos al “gran gobierno”, la planificación del Estado, las reformas
sistemáticas de las políticas del sistema de bienestar social, las de mercado-
trabajo y el abandono del gerenciamiento de la demanda) de manera que un
rango de regímenes de gobernanza pluralista y de desregulaeiones de mercado/
pseudo-mercado asumen una mayor importancia en el vacio regulatorio resul­
tante (Jessop, 1999). En el proceso, la atención de los hacedores de políticas
ha cambiado por la facilitación de estrategias de políticas basadas en la oferta
de mercado local, enfocadas en reconstruir la infraestructura incorporada y
la ubicación de las imágenes, reforzar la flexibilidad de la fuerza de trabajo,
ajustar las actitudes y la ética laboral del desempleado, y mejorar el ambiente de
negocios. En otras palabras, hay momentos creativos así como destructivos en el
proceso de neoliberalización a medida que la conmoción de la desrregulación
es acompañada (o seguida) por nuevas formas de construcción de la institución
-por ejemplo, en los campos de políticas estratégicas como la administración de
la competencia comercial y los regímenes financieros, el manejo de las clases
82 PARTE I. Las escalas en el debate global
pobres urbanas, y la regulación de los mercados laborales flexibles (Wacquant,
1999; Brenner y Theodore, 2002; Peck y Tickell, 2002).
Estos procesos mixtos de reestructuración neoliberal y re-escalamiento están
siendo justificados, enmarcados, representados y legitimados de varias maneras
a través de “narrativas escalares” profundamente politizadas (Swyngedouw,
1997a), en las cuales el objetivo y la eficiencia de las políticas autosufic¡entes
basadas en lo local son sistemáticamente exageradas junto con la explícita des­
legitimación no solamente de las instituciones nacionales-estatales heredadas
sino también de la escala de regulación nacional en sí.
Por lo tanto, los procesos de regulación clave, tales como el gerenciamiento
macroeconómico, la conservación del empleo y las políticas de protección,
los regímenes de Estado de bienestar social con redistribución social y los de
impuestos -los cuales fueron integrados en la escala nacional bajo el EBK-
han sido ahora separados y desintegrados tanto en términos escalares como
funcionales. Consecuentemente, el EBK integrado nacionalmente se considera
como bajo un proceso de largo alcance (y quizás terminal) de “desintegración
glocal”. No obstante, aquí surgen dificultades de interpretación debido a que
este complejo proceso en marcha es simultáneo con uno de desorganización/
disolución y rcorganización/reconstrucción (Altvater, 1992; Jessop y Peck,
2000; Peck y Tickell, 2002).
El argumento tan estilizado del retiro del Estado que sin problemas se asocia
con los procesos espontáneos de la extensión de los mercados, agranda una
realidad más compleja e institucionalmente más confusa. El Estado nacional
no está simplemente en retirada; por el contrario, sus formas institucionales
y estrategias de regulación se están reconstituyendo y re-escalando. Las rea­
lidades complejas de este proceso, sin embargo, tienden a ser soterradas bajo
una narrativa neoliberal en la cual la escala global está naturalizada como un
dominio efectivamente más allá de la regulación, mientras los sistemas de
gobernanza local están sobrecargados con los riesgos, costos, responsabilidades
y expectativas del Estado de bienestar social y competitividad económica.
El discurso de globalización/localización neoliberal realiza un trabajo
político-económico muy sutil y propio en diferentes formas dentro de las cua­
les los flujos (globales) desarraigados tanto metafórica como materialmente
están privilegiados con respecto a las formas (locales) territorializadas. Como
Storper (1997) lo discutiera, las razones ortodoxas de la globalización represen­
tan equivocadamente el proceso en términos de una tendencia unidireccional
hacia la dcsterritorialización. A medida que el guión avanza, las instituciones
son pegajosas, en tanto que las economías son resbaladizas; la regulación se
hace más rígida mientras los mercados se mueven; lo local se puede manejar
mientras que lo global es inmutable; el trabajo organizado es intolerante, intros­
pectivo y defensivo, mientras que el capital desorganizado está orientado hacia
el exterior, es cosmopolita y agresivo; el gobierno es lento y pesado mientras
que la gobernanza es plástica; los Estados están fijos mientras la finanza fluye;
las barreras tarifarias están aisladas mientras que el mercado libre conecta; la
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 8J
regulación se osifica mientras que la desregulación se libera; las burocracias
son lentas mientras los negocios son rápidos, y así podemos continuar. A pesar
de que muchos de estos crudos binarismos llaman la atención a los aspectos
mencionados de la realpolitik contemporánea, típicamente lo hacen de formas
exageradas y muy politizadas. Es más, sirven para reproducir las distinciones
neoliberales escaladas entre el mercado, por un lado, y la regulación del Estado
por el otro, como esferas herméticamente selladas y separadas; asimismo, los
mercados están siendo considerados lógicos e históricamente preeminentes
(para no mencionar superiores en su eficiencia alocativa).
Mediante la representación de la economía globalizada como un fenómeno
que está allí -inestable e incontrolable como el clima-, las narrativas escalares
neoliberales sirven para desconectar lo local de lo global en términos políticos
y analíticos. Es casi como si el capital y el mercado hubieran “saltado la escala”,
según las evocativas palabras de Smith (1993), no solamente en el alcance de
la regulación Estado-nacional sino también analíticamente, en la mismísima
aparente credibilidad de una economía mediada políticamente, regulada social­
mente y enraizada territorialmente. Tal concepción abstracta e idealizada de
la economía global es tan engañosa como políticamente inhabilitante. Amin
(1997:129) insistió en que la globalización no debe "ser mal interpretada o
demonizada como un fenómeno 'ahí afuera’ que está por arriba, establecido
con el propósito de destruir la geografía de los Estados territoriales, las
economías y las identidades”. Por el contrario, junto con Massey (1993), él
resalíalas cualidades del afuera y del adentro del proceso de la globalización: la
interconexión de la vida política, económica y social que se profundiza resulta
en una hibridización efectiva de la escala, una noción que busca trascender la
tan convencional
“idea territorial de lo local, lo nacional y lo global como esferas separadas de
organizacióny acción social [con] una interpretación relacional de cada una como
un nexo de interdependencias asimétricas y múltiples que involucran campos más
amplios y locales de influencia. Es la interconexión resultante, la multiplicidady
la hibridación de la vida social en cualquier nivel -espacialy organizativo- que
[es] quizds el aspecto más distintivo de la globalización contemporánea" (Amin,
1997:129, destacado agregado).
Políticamente, tales concepciones hibridizadas de la escala tienen en poten­
cia más autoridad que los escenarios fatalistas asociados con las lecturas del
afuera de la globalización neoliberal. Analíticamente, también se puede decir
que tal enfoque de la conectividad interescalar (y la naturaleza arraigada de
la globalización) es más consistente con el tipo de concepción integral de la
economía que se encuentra en la socio-economía y en la economía política.
En vez de separar artificialmente lo económico y lo social o lo político y luego
secuestrarlos en diferentes escaladas espaciales, las concepciones integrales
de la economía toman como evidente que, ínter alia, el Estado es inmanente
84 PARTE I. Las escalas en el debate global
en la operación de la economía, que los mercados y las instituciones han unido
las lógicas coyunturales: y que los procesos de regulación social son normales
y necesarios, aunque contradictorios y contingentes (O’Neill, 1997; Jessop.
2001; Peck, 2000). Desde esta perspectiva, las estructuras económicas y extra­
económicas, imperativas y dinámicas, pueden separarse a través de la abstrac­
ción, pero están orgánicamente conectadas en la práctica, e inexplicablemente
pueden fusionarse de forma tal que ambas sean históricamente específicas y
geográficamente desparejas. Por lo tanto, los binarismos de la narrativa de la
globalización neoliberal que simplifican deben desafiarse en cuanto a la manera
en que ellos intencionadamente tergiversan los procesos político-económicos:
el capital se mueve, pero también se queda quieto; las instituciones se pueden
caracterizar por la inercia, pero también cambian; los mercados pueden estar
globalmente integrados, pero también están territorialmente arraigados; las
convenciones de regulación pueden a menudo estar unidas a las normas y con-
' venciones sociales lentas, pero ellas también pueden ser dinámicas, enervantes
o transformadoras; los Estados pueden impedir o demorar la reestructuración
económica pero también pueden iniciar o facilitar dichos procesos; y la neoli-
beralización está asociada con la desregulación pero también involucra a una
nueva regulación.
En vez de separar lo global como una “meta escala” impenetrable política­
mente y determinante en todo, es más apropiado concebir la escala, como lo
hiciera Swyngedouw (1997a; 1997b), en términos relaciónales. Para este autor,
la prioridad ontológicayace claramente en el proceso político-económico y no
en la escala per se, aunque tuvo problemas para enfatizar que la operación de
los procesos político-económicos necesariamente involucran tanto la reproduc­
ción de las escalas como la reconstitución de las relaciones de poder escaladas.
Swyngedouw insistió en que “la escala (cualquiera sea su nivel) no es y nunca
puede ser el punto de partida de la teoría socio-espacial” -resaltando la locura
de intentos en construir teorías de la globalización o la localización per sé-
sino que la atención debería enfocarse en la exploración de los "mecanismos
de la transformación y la transgresión de la escala a través del conflicto y
la lucha social" (1997b:141. destacado agregado). En un rechazo continuo
por materializar u objetivizar la escala, Swyngedouw desarrolló un informe
muy fuerte sobre las formas en las cuales los procesos político-económicos
están irreparablemente escalados, mientras que las escalas en si mismas son
al mismo tiempo objetos, resultados y luchas de los medios de comunicación
político-económicos (Smith, 1993; Joñas, 1994). Comprender las formas en
las cuales las escalas se están reconstituyendo es, por lo tanto, parte y parcela
de un proyecto más amplio de comprensión de la naturaleza, los límites y las
posibilidades de luchas político-económicas. En consecuencia,
“la escala no es ni ortológicamente otorgada y un territorio geográfico definible
a priori ni una estrategia discursiva políticamente neutral en la construcción de
narrativas. La escala, tarto en su uso metafórico como en su construcción material,
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 85
 es altamentefluiday dinámica, y ambosprocesosy efectospuedenfácilmente moverse
de escala en escalay afectar a diferentes personas de diferentesformas, dependiendo
de la escala en la cual elproceso opera. De similar manera, las diferentes narrativas
escalares indican momentos causales diferentes y resaltan diferentes geometrías
de poder en la explicación de tales eventos. La escala no es, en consecuencia, ni
social ni políticamente neutralpero sí encierra y expresa relaciones de poder... [La
escala debe] ser entendida como algo que se produce; un proceso que es siempre
profundamente heterogéneo, conflictivo y discutible. La escala se transforma en
la arena y en momento, tanto en forma discursiva como materialmente, donde
las relaciones de poder socio-espaciales se discuten y los compromisos se negocian y
regulan. La escala, por lo tanto, es el resultado y el efecto de la lucha social por el
poder y el control" (Swyngedouw, 1997b: 140).
Así como la noción de las regiones como contenedores pasivos de los
procesos sociales ha sido rechazada comprensiblemente (Massey, 1985), es
necesario también rechazar los conceptos de escala como una serie de niveles
jerárquicos dentro de los cuales los procesos sociales están en cierta forma
postergados. Las concepciones no relaciónales de la región -como una porción
literalmente delimitada de espacio concreto, cortada con un mismo molde-
malinterpretaron y minimizaron los roles de las relaciones interregionales, de
conflicto y de control y confundieron el proceso de desarrollo espacial en sí
mismo desigual. De igual manera, las concepciones limitadas de la escala como
porciones horizontales de espacio revelan muy poco acerca de las complejas
formas en las cuales las escalas se interrelacionan, combinan, hibridizan y
“enredan”. Esta última requiere una concepción relacional de la escala, una
contraparte lógica a las concepciones relaciónales del espacio que reconocen
que no son los niveles de la escala en sentido absoluto lo que importa, sino las
cargas de poder y las cambiantes relaciones entre escalas.
De acuerdo con tales visiones relaciónales de la escala, los procesos sociales
y regulatorios no pueden estar categóricamente asignados a escalas específicas,
y tampoco la constitución escalar de estos procesos teóricos se otorgó con ante­
rioridad o se fijó históricamente. Mejor dicho, la relación entre una escala en
particular y un proceso social específico-digamos, la priorización de la escala
nacional como el sitio primario de regulación, gcrcnciamiento económico,
lucha política durante la era del bienestar social keynesiano o la preocupación
neoliberal actual con el localismo privatizado y la desregulación global- es
histórica y geográficamente contingente. Los particulares acuerdos escalares
son, por lo tanto, construcciones políticas que están sujetas a controversias
periódicas; no están determinadas trascendentalmente. Se entiende que el
poder hcgemónico, en este contexto, está reflejado en el control de las escalas
y/o en la afirmación de un arreglo escalar en particular en el cual se privilegian
ciertos intereses político-sectoriales. Las transformaciones en los patrones de
las relaciones de poder resultan invariablemente en cambios en las relaciones
de escala, a menudo involucrando a actores poderosos, agentes, e intereses
86 PARTE I. Las escalas en el debate global
“saltando escalas” con el fin de adquirir una ventaja táctica o estratégica.
Quizás el ejemplo más citado de este fenómeno es la relación entre el capital
que se internacionaliza tendenciosamente y el trabajo relativamente arraigado
al lugar: el amplio alcance del capital locacional -a menudo expresado como
potencial en vez de movilidad real- es un aspecto clave de su relación de poder
asimétrico con el trabajo, el que, en virtud de las necesidades de reproducción
social, tiende a ser más dependiente tcrritorialmente (Offe, 1985; Storper y
Walker, 1989; Peck, 1996). Como dice Swyngedouw:
“durante las últimas décadas, ha sido principalmente el capital que 'saltara'por
encima [a la escala global], mientras que en muchos casos (y con grados variantes
de resistencia) la regulación del trabajo se movió en forma descendente" (Swyn­
gedouw, 1997a:170).
Esto no significa que en todas las circunstancias el trabajo sea un actor
social arraigado al lugar y políticamente débil (Herod, 2001). Siempre existe
lugar para la agencia social, mientras las condiciones contextúales pueden tam­
bién inclinar la balanza de poder lejos del capital (en condiciones ajustadas de
trabajo-mercado, por ejemplo). Por supuesto, la naturaleza política de las rela­
ciones capital-trabajo significa que los resultados de estas luchas no se pueden
predecir con anticipación, cualquiera sea la profundidad de la comprensión del
contexto tendencial. En este aspecto, las relaciones escalares no se determinan
por los resultados; las mismas definen parte del terreno sobre el cual las luchas
tienen lugar. Como Smith (1993:101) acotara: "La escala demarca los lugares
de competición social’’.
Como en todas las consideraciones de poder, la jerarquía es importante.
Según Smith (1993:101) "la escala geográfica se produce jerárquicamente
como parte de los panoramas políticos y económicos, culturales y sociales
del capitalismo contemporáneo y el patriarcado ”. Si bien no necesariamente
es el caso en el que los actores políticos que ocupan las posiciones más altas
son más poderosos que aquellos que están restringidos a las escalas más bajas,
pero sí lo es a menudo. La organización en una escala espacial más alta que
la de la oposición típicamente confiere ventajas de movilidad y evasión. Un
caso en cuestión es la capacidad de las empresas multinacionales de involucrar
movimientos rápidos entre sus plantas. El potencial, frecuentemente reiterado
por el gerenciamiento. de cambiar la producción y el empleo entre las empre­
sas e inclusive atravesando las fronteras nacionales erosiona la capacidad de
los sindicatos para lograr acuerdos favorables a nivel local; en cambio, los
sindicatos se enfrentan con amenazas, divisiones y tentaciones de pactar una
concesión, contra lo cual la única defensa real es la tarea inmensamente difícil
de organizar y mantener la disciplina en una escala más amplia (Peck, 1996;
Herod, 2001).
Otra ventaja clave que generalmente poseen los actores que están orga­
nizados en una escala más alta -mejor ejemplificado por el poder del Estado
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 87
 y las instituciones paraestatales que operan en los niveles nacionales e inter­
nacionales- es la capacidad de dar forma a aquellos regímenes regulatorios
extralocales que restringen y canalizan las opciones estratégicas y el compor­
tamiento táctico de los actores locales. Por ejemplo, muchas de las actividades
de las ciudades emprendedoras están fuertemente condicionadas por tales
regímenes regulatorios, sean los sistemas formales de oferta y los programas
de financiamiento de los Estados nacionales o transnacionales, los dudosos
rituales de las agencias, como el Comité Olímpico Internacional, las compe­
ticiones orquestadas para las inversiones extranjeras (públicas o privadas), o
la presión generalizada para hacer una marca distintiva en “los mercados de
imágenes” internacionales (Harvey. 1989; Brenner y Theodore, 2002; Peck
y Tickell, 2002). Irónicamente, las estrategias de la ciudades emprendedoras
son aplaudidas por los ideólogos neoliberales como ejemplos de excelencia
de la agencia local, en general, y de la visión de la elite en particular. Por
supuesto, la agencia política se ejerce a escala urbana, aun si los resultados
-estadios de deportes, centros de compras de alto nivel, desarrollo de costa­
neras y remarcado de imágenes- a menudo son depresivamente similares y,
en algunos aspectos, decididamente no locales. Se entienden tres deducciones.
Primero, que los procesos socio-regulatorios operan a través de las escalas,
en vez de estar confinados a una escala en particular, poniendo de relieve la
necesidad de considerar el poder relativo de sistemas de reglas de base escalar
vis-a-vis con el poder de los sistemas basados en los límites de los actores,
agentes e instituciones-una relación que a menudo es asimétrica, por no decir
jerárquica- Segundo, que este proceso debería ser considerado como uno de
estructuración escalar, en el cual el comportamiento (local) competitivo de las
elites urbanas refleja y reproduce los regímenes regulatorios extralocales que
con posterioridad canalizan y circunscriben la acción local (Jessop, Peck y
Tickell, 1999). Tercero, que se debe reconocer que hay límites institucionalmente
impuestos a las agencias políticas locales pero teóricamente innecesarios, al
menos en el contexto real de profunda neoliberalización; por lo tanto, hay una
necesidad de considerar los procesos institucionales y políticos que operan a
espaldas-o por encima de la cabeza- de los actores locales (Peck. 1995). Los
regímenes de regulación arraigados en escalas espaciales más altas, tales como
el orden imperante de competencia interurbana o la naturaleza competitiva de
los sistemas financieros, pueden ser difíciles de transformar por medio de una
acción unilateral local. Mientras tanto, el efecto agregado de tales acciones
locales puede ser el afianzamiento efectivo y la reproducción de estas mismas
relaciones de subordinación cxtralocal/cscalar. Fracasaren reconocer esta asime­
tría básica en las relaciones de poder escalar en las condiciones de competición
neoliberalizadas-y las jerarquías escalares tendenciosas que implican estas
condiciones específicas afianzadas aunque no institucionalizadas- es correr el
riesgo de confundir la verdad teórica con la realidad político-económica.
Considerar los regímenes regulatorios extralocales seriamente significa
traer de nuevo al Estado nacional al centro de la escena. Y hacerlo, a su vez,
88 PARTE I. Las escalas en el debate global
demanda rechazar las nociones ridiculizadas del achicamiento del Estado.
Los neoliberales sostienen que es necesario retraer las fronteras del mismo a
través de los programas de desregulación, mercantilización y privatización, el
retiro gubernamental, y la austeridad del sector público, para hacer lugar a las
fortalecidas fuerzas del mercado y a una expandida economía privada. Una
variante más progresista de esta historia sugiere que las funciones regulatorias
y las capacidades del Estado están simplemente siendo redistribuidas entre las
escalas territoriales tanto como los poderes, las funciones y los roles migran
(literalmente) hacia abajo -hacia los cuerpos locales y regionales- hacia
arriba -a las agencias supranacionales- y hacia el exterior -a las redes trans­
locales y transnacionales-. Aunque ambas visiones del Estado nacional bajo la
globalización (y su implicancia generalmente es intencional) capture los aspectos
de la realidad contemporánea, las dos representaciones del cambio de regulación
político e institucional son engañosas. Estas complejas condiciones no se pueden
reducir a algún proceso unidireccional de desregulación/mercantilización, ni
tampoco deben mostrarse como un proceso benigno de redistribución regulatoria
de suma cero a través de las escalas.
En la concepción de Jessop (1999) del vaciamiento (hollowing out) del Estado
nacional, por ejemplo, existe un rechazo explícito a la tesis del Estado que se
achica: mientras los procesos regulatorios pueden ser desnacionalizados, el
Estado nacional retiene las funciones cruciales de coordinación, análogas a las
operaciones de las oficinas centrales de las corporaciones ahuecadas. Entonces,
lo que está en camino es una reorganización cualitativa de las capacidades del
Estado, las cuales involucran cambios en la forma estructural y en la orientación
estratégica de diferentes escalones jerárquicos y niveles de aquél, y una recons­
titución compleja de las relaciones Estado/mercado y gobierno/gobernanza.
Estos desarrollos ciertamente no se deberían confundir con una retracción (roll
back) del Estado en general cuando ellos están realmente centrados en una
crítica y recomposición de una forma histórica y geográficamente específica
del mismo, el EBK. Por lo tanto, como algunas instituciones con capacidades
regulatorias se están retrayendo (roll back), otras se están expandiendo (roll
forward) -a menudo, por cierto, en nombre del mercado, de los negocios y de
la desregulación- aunque de formas radicalmente diferentes y con distintos
propósitos. Jessop (1999) presentó esto como una transición contradictoria,
compleja y refutada entre las formas del EBK y los diferentes modos de “regí­
menes de workfare schumpeteriano”, habiendo llegado a la conclusión de que
los resultados de las crisis y conflictos sobre el EBK en los años ’70 y ’80 “no
han (y nunca podrían) haber sido restringidos a una simple redistribución o
reducción de funciones preasignadas" (p. 384).
De igual forma, y como lo demostrara Swyngedouw (1996; 1997a) en el exa­
men que hiciera de la reestructuración posfordista, la resolución de las tendencias
de la crisis a través de la escala no se debería confundir con crisis de escala.
Lo que importa son los procesos subyacentes en sí, los cuales Swyngedouw
resume como (1) el agresivo traspaso de las negociaciones entre el capital y
ESCAIAS v Dolíticas del desarrollo regional 89
el trabajo y de la regulación del trabajo hacia la escala local, debilitando el
trabajo a través de la competencia interlocal; (2) la reestructuración de, y el
ataque a los acuerdos del Estado de bienestar social nacional, especialmente a
través de la erosión del seguro social (nacionalizado) y el escalamiento hacia
abajo (downscaling) de los riesgos al nivel local y al cuerpo desempleado; (3)
un rescalamiento bipolar de los procesos de intervención económica, tanto
descendente hacia las ciudades y regiones empresariales como ascendente
hacia las agencias internacionales como la Organización Mundial del Trabajo
y el G7; y (4) un cambio generalizado hacia modos de gobernanza más auto-
cráticos, no democráticos y autoritarios. Swyngedouw notó que muchas de
estas tendencias glocales con cierta inclinación estaban siendo refutadas por
los movimientos sociales contra-hegemónicos, cuyas respuestas revelan mucho
de la arquitectura escalar del orden neoliberal (Hardt y Negri, 2000). El acto
de refutar también expone su carácter ineludiblemente político. Esto no es la
solución para un proceso benigno de racionalidad económica:
“La pregunta clave, en resumen, no es si el Estado se está globalizando o locali­
zando sino más bien qué tipo de luchas se están moviendo y por quién, y cómo el
re-escalamiento del Estado hacia lo glocalproducey refleja cambios en las geometrías
socio-espaciales de poder relativas" (Swyngedouw, 1997b: 159).
Aun si el esquema de cambio imperante en el proceso de rescalamiento
contemporáneo fuese nacional-glocal, esto no significa que el Estado nacio­
nal como actor escalar deje de jugar un rol significativo. Más precisamente,
su rol se reconcibe y reestructura, en parte para involucrarse en procesos
más activos de gerenciamiento y coordinación escalar en los niveles locales
e internacionales, una tarea que Jessop (1999) denominó "gobernanza de la
gobernanza” o “metagobernanza”. Y, nuevamente, estos procesos cruciales
de re-regulación están funcionando a través de y entre escalas -que implican
una reconstitución de las relaciones escalares y la reterritorialización de los
procesos sociales, no la redistribución directa de las funciones o los procesos
entre escalas ontológicamente prcasignadas- En este sentido, las denuncias
sobre la muerte del Estado nacional son seriamente exageradas, como lo son
los reclamos de que la escala políticamente óptima de regulación se ha des­
plazado hacia las ciudades y las regiones, en tanto la escala económicamente
óptima para los negocios se ha movido en forma ascendente al nivel global.
Según Brenner,
“privilegiar el dualismo globalllocal lleva a la concepción de 'suma cero' de las esca­
las espaciales donde las escalas estatales y globales se consideran como mutualmente
exclusivas —lo que gana una, lo pierde la otra- más que como estratos de organización
territorial co-evolutivas e intrínsicamente relacionadas" (Brenner, 1998b:8).
90 PARTE I. Las escalas en el debate global
De allí la importancia de mantenerse, analíticamente hablando, con la esencial
interconexión de las relaciones escalares. Hasta el momento y para unificar la
discusión, la concepción político-económica de escala se puede resumir en los
siguientes nueve puntos.
Primero, la escala no está preconcebida ontológicamente sino que se
construye socialmente. Por lo tanto, la atención analítica debería enfocarse en
principio dentro de los procesos sociales y subsiguientemente en las formas
contingentes de la reconstitución escalar.
Segundo, las relaciones escalares son, en forma ineludible, relaciones de
poder. La escala es, por ende, un objeto de y un medio para las luchas politico­
económicas.
Tercero, las escalas se deben comprender no como una porción de espacio
horizontal asignado con anticipación sino como el resultado de los procesos socia­
les. La escala no debe considerarse como una reificación de un estrato o nivel, ya
que las mismas se enredan, se mezclan e hibridizan y tienen sentido solamente
cuando están relacionadas una con la otra.
Cuarto, se entiende que laescala debe ser comprendida en términos relaciónales
dinámicos. Los procesos socio-regulatorios funcionan a través de las escalas y
rehacen continuamente las relaciones escalares; su operatividad no está limitada
por escalas particulares ni tampoco ellos están fijos a diferentes escalas-como-
niveles.
Quinto, pensar en forma relaciona! acerca de las escalas significa rechazar
los binarismos del análisis ortodoxo, en los cuales lo global se iguala con
la ubicuidad y lo móvil, mientras que lo local es la escala de las respuestas
institucionalmente específicas e inmóviles -de ahí la necesidad de fundar las
narrativas de globalización y de especificar las conexiones entre las fuerzas exter-
nas/globales e internas/locales.
Sexto, la ubicación escalar de las funciones político-económicas específi­
cas es histórica y geográficamente contingente, innecesaria teóricamente. Las
funciones como la regulación del trabajo o la administración de los mercados
financieros no residen naturalmente en ninguna de las escalas, sino que están
variadamente institucionalizadas, defendidas, atacadas, escaladas hacia arriba
y hacia abajo en el curso de las luchas político-económicas. De modo similar,
la localización escalar real de un proceso regulatorio dado no es ni natural ni
inevitable, sino que, en cambio, refleja un resultado de los conflictos y com­
promisos políticos pasados.
Séptimo, el proceso de re-escalamiento no se debe entender en términos
cuantitativos, redistribución de suma cero de las funciones y recursos prea­
signados. sino cualitativamente, como la recombinación, reorganización y
reconstitución de funciones y de relaciones escalares (escaladas en forma
contingente). Las respuestas típicas a las condiciones de crisis, por ejemplo,
incluyen el re-escalamiento de las funciones institucionales, siendo el resultado
no tanto la resolución de los problemas como el desplazamiento y la recons­
titución escalar.
FST Al AS v notificas del desarrollo resional 91
 Octavo, aun si las instituciones particulares o los actores cambian las escalas
en una forma conspicua -por ejemplo, mediante el traspaso de competencias
del Estado nacional- los regímenes regulatorios que envuelven, restringen y
animan a estos agentes escalares a menudo permanecen anclados u organizados
en otras escalas espaciales (generalmente más altas).
Finalmente, las narrativas escalares juegan un rol importante en la consti­
tución del cambio político-económico, así como los discursos neoliberales de
la globalización económica y la incapacidad gubernamental buscan no sólo
justificar, sino también prestar inevitables estrategias de ajuste competitivo,
achicamiento del Estado y desregulación de los negocios.
3. Escala del trabajo: política rápida del workfarismo
Si la discusión anterior ha explorado cómo los geógrafos han llegado a
conceptualizar la escala en términos relaciónales y socio-constructivistas,
¿cómo pueden operacionalizarse estos entendimientos en un nivel más bajo
de abstracción analítica, en un nivel de cambio institucional auténtico y de
políticas contemporáneas de reforma? Aquí es útil notar que el contexto
material político-económico para muchas de las recientes teorías acerca de
la escala ha sido establecido (explícita o implícitamente) por la afianzada
deconstrucción de los acuerdos fordistas keynesianos del período posterior
a la Segunda Guerra Mundial y la parcial reconstrucción de los mismos en
términos posfordistas neoliberales y globalizados. Un aspecto característico
de lo que hoy se puede considerar como el viejo acuerdo escalar fue el grado
relativamente alto de integración político-económica en la escala nacional y la
institucionalización de los procesos claves de la regulación social en y alrededor
del EBK. Sin embargo, desde aquel tiempo, muchos de estos compromisos
institucionalizados -en áreas como la regulación del salario, la política de
competición y el gerenciamiento de la demanda- han sido desplazados de su
amarra nacional, como se ha profundizado la integración global del capital (y
el capital financiero en particular) y como se ha localizado e individualizado la
responsabilidad para el gerenciamiento de los riesgos económicos y sociales. En
términos regulacionistas, estos cambios se han conceptualizado como desafíos
para el orden fordista-keynesiano establecido, una estructura de compromisos
institucionalizados y de modos de gobernanza para la mediación de conflic­
tos que estaba anclada al nivel -y articulada a través- del EBK. Así como el
orden fordista-keynesiano ha sido reestructurado, también ha sido re-escalado.
Como Swyngedouw (1997b:152) argumentara, "es casi imposible teorizar el
pasaje de un régimen a otro sin alterar laforma y escalamiento del Estado". De
la misma forma, Brenner (1998a:468) sostuvo que "la estructura escalar del
Estado es (...) modificada significativamente en conjunción con cada ronda
de reestructuración del capitalismo inducido a la crisis". En este contexto, la
92
PARTE I. Las escalas en el debate global
glocalización neoliberal representa, institucional, geográfica c históricamente,
una forma específica de reestructuración escalar, bajo la cual "los códigos de
regulación, las normas e instituciones como también los procesos económicos
saltan espacialmente de una escala a la otra" (Swyngedouw, 1997a:170).
Concebida como un elemento dentro de este amplio esquema de reestruc­
turación, la transición desde los sistemas de bienestar basados en los beneficios
sociales hacia los regímenes de workfare sustentados en el trabajo representan
no sólo un rico caso empírico, sino estratégica y teóricamente significativo de
regulación glocal. Aquí, el re-escalamiento y el cambio institucional-funcional
avanzaron de la mano: el traspaso de competencias de las responsabilidades
residuales de bienestar al Estado y a las administraciones locales y el desarrollo
de los programas localizados de las agencias de trabajo, por ejemplo, no sola­
mente resultaron en un sistema de bienestar social escalado hacia abajo sino que
la misma lógica del sistema ha sido transformada en el proceso. El welfarismo
no fue solamente un programa de políticas concretas o un conjunto de institu­
ciones, sino que fue, en el sentido más amplio, una manifestación institucional
de un contrato social histórica y geográficamente distintivo. Los Estados de
bienestar social realizaron una serie de funciones sociales-regulatorias claves,
entre otras cosas, mediante la colocación de un piso debajo del proceso de
competición en el mercado de trabajo; uniendo los derechos económicos del
ciudadano al Estado nacional; normalizando (aumentando) las expectativas
relacionadas con los ingresos mínimos, la seguridad del empleo y los estándares
del servicio social; arraigando los principios de derecho social basados en la
necesidad y el seguro social asentado en las transferencias progresivas de
ingresos entre generaciones, grupos sociales y regiones; y, automáticamente,
estabilizando el mercado de trabajo a través tanto de las transferencias sociales
y regionales de redistribución como del gasto anticíclico. Un punto crucial es
que dichas funciones no sólo eran una maquinaria institucional del Estado
de bienestar social típicamente anclado al nivel del Estado nacional, sino que
también era su política y principios subyacentes. Los principios de seguro
social y de redistribución, en este sentido, fueron principios escalados -un
prerrequisito para su mera viabilidad, que es una medida de agregación extra
local, redistribución y coordinación- mientras que el diseño del beneficio de
bienestar social y de los sistemas de seguridad social estaba condicionado a
un conjunto de expectativas vinculado con la capacidad de transporte de los
mercados de trabajo nacionales, operando casi a pleno empleo masculino en el
contexto imperante de un orden de género de trabajo doméstico y asalariado.
Los Estados de bienestar social, al menos en este aspecto, eran por definición
Estados nacionales, un punto de vista que se mantiene ampliamente incluso
en el caso de los sistemas subdesarrollados como el de los Estados Unidos de
Norteamérica.
Por el contrario, las estrategias del workfare buscan promover objetivos
de regulación radicalmente diferentes y que se expresan mediante diversas
relaciones escalares. Las estrategias del workfare surgen en los Estados Unidos
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 9}
 de Norteamérica hacia fines de los artos ’60, constituyéndose inicialmente en
no mucho más que las críticas institucionales locales del welfarismo, buscando
torpemente hacer valer las necesidades laborales en aquellos que recibían
la asistencia social, estigmatizar la recepción de la misma, y desestabilizar
selectivamente la experiencia del beneficio (Rose, 1995; Peck, 2001). En déca­
das subsiguientes, sin embargo, el workfarismo, ideológica, institucional y
político-económicamente, vino a significar una crítica de raíz al -y una alter­
nativa putativa del- Estado de bienestar social, uniéndose y emergiendo con
una serie de ideologías paralelas de transformación regulatoria, tales como el
ataque de la Nueva Derecha con respecto a la “cultura de la pobreza”, el apoyo
neoliberal a la mercantilización y al individualismo, la nueva ortodoxia de la
desregulación del mercado de trabajo, la futurología de la Tercera Vía. y la
pérdida bipartisana de confianza en el gran gobierno. En cuanto a este tema,
el workfarismo quizás se comprenda mejor como un proyecto de regulación
discursivo, contradictorio, poroso y en marcha, y no como un simple reflejo
invertido de los principios welfaristas o alguna inversión institucional del
Estado de bienestar social.
La esencia de este proyecto es prestar beneficios residuales a los ingresos
no asalariados estrictamente contingentes con las condiciones del mercado-
trabajo en un sentido general y con cmpleabilidad individual en un sentido
específico: el workfare busca maximizar la tasa de empleo mediante la erosión
de los paquetes de beneficios y la activación de las transiciones en el trabajo;
siendo un objetivo clave fomentar el experimento institucional localizado en
torno a estos objetivos generales. La descentralización coordinada de los sistemas
de reparto (delivery), en este aspecto, sirve al doble propósito de erosionar los
acuerdos del Estado de bienestar social nacional mientras abre el espacio para
el desarrollo y la innovación de la política local.
La transición del Estado-de-bienestar-social/workfare, por lo tanto, repre­
senta un ejemplo de reestructuración cualitativa en las instituciones del Estado
y en los acuerdos de regulación. La retracción de los Estados de bienestar social
constituidos nacionalmente ocurre al mismo tiempo que, y se logra en cierta
manera a través de, la expansión de los regímenes del workfare constituidos
glocalmente. Es más, éste es un proceso asimétrico y desparejo dentro del cual
los Estados de bienestar social nacionales no están siendo tan reemplazados
como desplazados a través de una combinación compleja de una restructura­
ción in situ, una retracción selectiva, una desestabilización desde arriba y la
erosión desde debajo. Decisivamente, este proceso de reestructuración se está
logrando, en gran medida, a través del rc-escalamicnto. pero no tanto a través de
movimientos compartí mentados discretos en escala de funciones de regulación
o instituciones. En cambio, este proceso implica estrategias que explícitamente
enredan y confunden a las escalas. La ofensiva del workfare es bastante multi-
escalar. llevándose a cabo conjuntamente a través de la internacionalización de
convenciones de políticas, la reorganización de los roles del Estado nacional y
de los marcos regulatorios, la animación intencional de los sistemas políticos
94 PARTE I. Las escalas en el debate global
de desarrollo y de los repartos (delivery) locales (junto con sus subsiguientes
arraigos en los mercados de trabajo local), y la descarga tanto de los riesgos
socio-económicos como el locus del control regulatorio hacia las escalas del
hogar y del grupo necesitado.
El acuerdo regulatorio del workfarismo está, por lo tanto, asociado con un
repertorio característico de las estrategias escalares de reestructuración, algunas
discursivas y otras material-institucionales. Los discursos de la dependencia
del Estado de bienestar social, que construyen las causas de la pobreza, el
desempleo y el subempleo en términos de fracasos individuales y que legiti­
man claramente las estrategias de reestructuración anti-Estado de bienestar
social, se han transformado en productos básicos de la ortodoxia política
bipartisana en muchos países industriales avanzados, particularmente donde
las ortodoxias económicas neoliberales se han afianzado fuertemente. Mientras
tanto, las soluciones políticas se focalizan cada vez más en el trabajo y en la
ética del trabajo, la única amplia responsabilidad de la reforma del Estado de
bienestar social que colapsara en una estrecha preocupación por la activación
del trabajo. Y esta descentralización ideológica del welfarismo está asociada
a una equivalente institucional escalar en la forma de una profunda descen­
tralización. des-federalización y localización de los procesos y programas del
bienestar social.
La ofensiva del workfare está muy aferrada a, y continúa con, estrate­
gias de descentralización y transferencia. Bajo la dinámica imperante de un
escalamiento hacia abajo, la responsabilidad de regulación financiera y de
los riesgos socio-económicos están siendo descargados (o vertidos) desde los
Estados nacionales, no solamente hacia los Estados locales y sub-nacionales
sino también hacia las corporaciones privadas, agencias de la economía social
y trabajadores individuales y beneficiarios del Estado de bienestar social.
Como tales, las estrategias del workfare se deberían entender en un contexto
más amplio de la localización, la desnacionalización y la desorganización de
la regulación del trabajo -acoplada con la intensificación de un desarrollo
espacial desigual y de competición Ínter local- que fuera una característica
de décadas recientes (Burawoy, 1985; Peck, 1996). En los Estados Unidos de
Norteamérica, el blockgranting* para el Estado de bienestar socM/workfare
residual funciona en los 50 Estados, incluidos en la Ley de Reconciliación de
la Responsabi I idad Personal y la Oportunidad de Trabajo del arto 1996, la cual
efectivamente rompiera el status de derecho federal del Estado de bienestar
social que originalmente fuera consagrado en el Ncw Deal, representando en
este aspecto un verdadero evento paradigmático (Handler y Hascnfeld, 1997;
Schram. 2000; Peck. 2001). Similares tendencias de des-federalización han
sido evidentes en Canadá, donde los derechos del Estado de bienestar social y
4 En un sistema federal de gobierno, el “blockgrant" es una suma de dinero otorgada por el
gobierno nacional a un gobierno regional con solo algunas especificaciones generales sobre
dónde y cómo se debe invertir el dinero.
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 95
 las transferencias interregionales se han retraído en el nivel nacional y local -y
TABLA 1: Estado de bienestar social (Welfansmd) y Workfansmo. funciones ilustrativas,
provincial-, experimentación en línea con los programas al estilo del workfare características y relaciones escalares
que se ha puesto en marcha durante algún tiempo (Shragge, 1997). Mientras
tanto, en el contexto del Estado de bienestar social británico, altamente cen­
Welfarismo Workfarismo
tralizado, las reformas del Estado de bienestar social-al-trabajo del gobierno (Estado de bienestar social)
de Blair han combinado la imposición del trabajo con la privatización parcial
Roles funcionales
en los sistemas locales de reparto (delivery) y un espacio extendido (aunque
estructurado) para el desarrollo de la política local (Peck y Theodore, 2001). Fundamentos Estatista/redistributivo. Orientado al mercado/ basado en el
Este imperante y dinámico escalamiento hacia abajo no debería ser confun­ ideológicos Beneficios. empleo.
Ayuda distribuida en base a Reciprocidad y autoayuda.
dido, sin embargo, por un achicamiento directo del Estado de bienestar social
la necesidad. Cumplimiento del trabajo y los
nacional -en el cual el mismo conjunto básico de funciones de regulación valores del trabajo.
preestablecidas están siendo concedidas, precisamente de una forma que es
Objetivos Reducir la pobreza a través Abordar la dependencia del Estado
más pequeña, egoísta y dura- al menos por tres razones. Primero, estos movi­
estratégicos del de las transferencias de de bienestar social a través de la
mientos escalares conllevan cambios de mayor alcance en los roles funciona­ Estado ingresos. promoción del empleo y del trabajo.
les, medios, objetivos y normas discursivas de la glocalización del Estado de Responder a las Maximizar la participación del
bienestar socM/workfare, de manera que la lógica del Estado de bienestar de necesidades sociales mercado de trabajo.
manifiestas.
reemplazo del ingreso/compensación por desempleo, el alivio de la pobreza,
está siendo desplazado en forma despareja por la lógica workfarista naciente, Razones Mantenimiento del piso Cumplimiento y dependencia de
macroeconómicas salario/empleo. salarios bajos.
basada en la maximización de la participación de la fuerza de trabajo asalariada,
Estabilizador automático Naturalización del trabajo
la naturalización del empleo contingente, y el racionamiento de las provisiones del crecimiento/desarrollo temporario.
y de los servicios del Estado de bienestar social residual de acuerdo con ios macroeconómicos. Normalización de la inseguridad
criterios de empleabilidad. Segundo, el proceso de re-estructuración del Estado ingreso/empleo.

de bienestar soáa\/workfare se debe entender como una estrategia multi-escalar Regulación laboral Exclusión del trabajo Inclusión en el trabajo asalariado.
en la cual la dinámica escalar hacia abajo tiene lugar en todos los niveles por asalariado. Grupos de tratamiento deteiminados
debajo del Estado nacional y de formas que están conectadas de manera crítica Grupos de beneficiarios por el mercado definidos en base a la
socialmente aprobados preparación para el trabajo/costo de
a la reorganización de los marcos de regulación internacional y nacional, los definidos en base a las intervención
sistemas de regulación, las convenciones y normas políticas, de manera tal que características adquiridas/
la única forma actual de apreciar la significancia de los experimentos “locales” categóricas.
de -workfare es colocarlos en su contexto de regulación internacional y nacional. Prácticas Apoyo del ingreso pasivo Integración activa del mercado de
Tercero, considerando estos cambios escalares y funcionales conjuntamente, el regulatorias Transferencias fiscales, trabajo
escalamiento hacia abajo de las instituciones y de los modos de intervención se determinantes de los Activación del trabajo:
beneficios de los sujetos administración intervencionista de
basa fundamentalmente en la reorganización de los regímenes de regulación
pasivos. casos de sujetos activos.
extralocales, exigiendo un entendimiento de la constitución frwis-escalar en
aumento de las estrategias de reestructuración. Con fines ilustrativos, y como Prácticas Necesidad y beneficio Trabajo, responsabilidad personal,
discursivas Trabajo social/ normas y autosuficiencia.
una primera aproximación de este proceso simultáneo de reestructuración/re- códigos burocráticos Negocios/ normas y códigos de
escalamiento, algunos de los cambios escalares y funcionales más importantes servicio de empleo.
en la interfase entre el Estado de bienestar soc\a\/-workfare están resumidos
en la Tabla 1

97
96 PARTE I. Las escalas en el debate global
Relaciones escnlares
Individuo Constitución como sujetos
estatales destinatarios/
pasivos del bienestar.
Beneficiarios individuales
constituidos como
‘‘dependientes" del Estado
de bienestar social.
Hogar Presunción de los roles
masculinos como sustento
del hogar y del salario
familiar; trabajo domestico
femenino no remunerado
Comunidad Desarrollo de una
comunidad que apoya/
defiende la promoción del
Estado de bienestar social.
Local/sub-nacional Reductos locales del
Estado de bienestar social
nacional
Limitada autonomía local
en el diserto de programa,
beneficio y requisito
Administración de arriba
hacia abajo por controles de
ingreso y sanciones
Redistribución del ingreso
entre regiones.
98
(Re)constitución como buscadores de
trabajo/sujetos económicos activos;
participantes individuales constituidos
como “clientes” moviéndose a través
del workfare.
Aplicación de reglamentos de
programas obligatorios relacionados a)
trabajo, la salud y el comportamiento.
Cálculos/cumpl imiento de los límites
de tiempo.
Resistencia individual y evasión del
reglamento programado workfarista y
de los requisitos laborales
Cumplimiento de las formas
convencionales/familiares del
hogar, mercantilización del trabajo
doméstico.
Demonización de los “ghettos que
dependen del Estado de bienestar
social”
Sobrecarga de la defensa del bienestar
por la comunidad
Aumento de externa!idades sociales
asociadas con el retiro del bienestar
social y control del trabajo (bajos
salarios).
Localidades como innovadores/
distribuidores en terreno dentro de
los regímenes del workfare.
Aumento tendencioso de la
discreción local sobre el diserto de
programa, beneficio y requisito;
heterogéneos programas y beneficios
residuales.
Administración central/local de
acuerdo a los incentivos y los
objetivos de producción.
Riesgo persistente de fracaso en la
implementación local.
PARTE I. Las escalas en el debate global
Nacional Enraizamiento de los Ataque a los derechos y beneficios
derechos del bienestar del bienestar social.
social. Traspaso de competencias
Politización de los orquestadas centralmente
beneficios. Flexible, mercado locales con
Control burocrático códigos morales, orientados al
centralizado. rendimiento y al resultado.
Códigos morales en Vaciamiento y desorganización
el manejo lineal, con de las políticas de bienestar social
orientación al proceso y al nacionales
aporte
Programas y beneficios
estandarizados.
Políticas de apoyo al
bienestar social orientadas
nacionalmente
Regularización de las Enraizamiento de los principios
Global
relaciones financieras workfaristas (trabajo flexible
internacionales como pre­ más asistencia social residual)
requisito para la estabilidad en las convenciones de política
del sector público/ internacionales, nuevas comunidades
monetario nacional. políticas epistémicas.
Enfoques comparativos y
mutuamente referenciales a la
reforma del bienestar social
(nacional).
Defensa de la política transnacional
agresiva de las historias exitosas de
workfare nacional
Amenaza externa palpable
de la americanización y/o
neoliberal ización.
Las geografías escaladas y enredadas de la reducción del bienestar social y
de la construcción de la institución workfarista no pueden colapsar hacia una
sola narrativa escalar. La transición bienestar socváMworkfare, lejos de ser un
proceso monolítico de americanización o, por cierto, de convergencia neoliberal
transnacional, es por definición un proceso desigual. El cambio al workfarismo
no está caracterizado por la homogenización como cuando un sistema se reem­
plaza in totum por otro. Por el contrario, el workfarismo a un nivel sistémico está
asociado con la divergencia, la diferenciación y la proliferación de caminos y
estrategias de reforma workfarista. De hecho, la misma desigualdad del régimen
de workfare emergente es una fuente de innovación y energía, a medida que las
transferencias de políticas rápidas translocales se están estableciendo como uno
de los medios principales de desarrollo político. En el discurso del workfare,
mucho está hecho del aprendizaje localizado, pero irónicamente, lo que este
término generalmente representa en la práctica es la importación desde otras
localizaciones de técnicas de programas estándares listos para ser aplicados.
Una consecuencia es que se promueve un enfoque comparativo hacia la reforma
 del bienestar social, así como las administraciones locales evalúan comparati­
vamente su rendimiento con el de otras localidades y frecuentemente acuden a
los consultores o a la literatura de evaluación para aprender las últimas historias
exitosas de las que se puede tomar prestado lo que se crea conveniente y a gusto
(Theodore y Peck, 1999). Quizás el programa de reforma local más promocio-
nado, en este contexto, sea el modelo de activación de trabajo W-2 de Wisconsin,
cuyo arquitecto, el ex gobernador Tommy Thompson, es el secretario de Estado
de salud y servicios humanos en la administración de Bush -encarnación del
re-escalamiento post welfarista ¡si es que alguna vez existió alguno!-.
Wisconsin, destino de incontables delegaciones de políticos y hacedores de
políticas, ha representado un símbolo potente de la reforma workfarista, tanto
en las escalas a nivel nacional como internacional (Peck y Theodore, 2001),
las cuales han sido ampliamente debatidas, si no imitadas, en contextos tan
diversos como Alemania, África del Sur, Reino Unido, Australia, los Países
Bajos, Canadá e Israel. A pesar de todas sus deficiencias y fallas-la más nota­
ble la del costo asociado al desplazamiento de la pobreza del bienestar social
por una pobreza en el trabajo-, el modelo de Wisconsin sin embargo continúa
logrando una adhesión extralocal en los debates de política en virtud de la fusión
convincente de un mensaje de trabajo con metodología seria, un inequívoco
político e institucional, del reparto subcontratado y de las adquisiciones con
fines de control (buy-in delivery) y, por sobre todo, una disminución de las
coberturas de bienestar (Berkowitz, 2001; Piven, 2001). La lectura ortodoxa
de la historia de Wisconsin es que los éxitos del bienestar social-al-trabajo se
deberían atribuir no a la economía creciente de los ’90, sino al hecho de que
este Estado "fue más lejos con [sus] medidas de reformas” (America's Great
Achievement 2001:26; Matthews y Becker, 1998). Tales procesos de validación
de la reforma-dado que las políticas de workfare son solamente consideradas
efectivas en su definición cuando están asociadas con disminución de las
coberturas de bienestar social- ayudan a explicar la influencia excesiva del
modelo de Wisconsin en los contextos extra-locales, tales como los sistemas
de regulación federal y las convenciones de políticas globales. En estos últimos
contextos, por supuesto, el W-2 no es meramente un programa local, pero como
una significante reforma tecnocráticamente estilizada, está asociada claramente
con una forma de autoridad discursiva de ahí-afuera, cambiando los contornos
y los términos del debate y ayudando a establecer nuevas métricas para la
evaluación de una política efectiva. El discurso del workfare, que ahora circula
a través de un rango de canales transnacionales, rinde, por lo tanto, efectos
materiales colocando estándares (torcidos) de políticas efectivas y mediante la
constitución de símbolos persuasivos de políticas que funcionan.
Una de las paradojas escalares más profundas de la ofensiva del workfare,
sin embargo, es la brecha de implementación obstinadamente amplia que aún
permanece entre las visiones globales de los defensores de la reforma, por un
lado, y las realidades prosaicas de la programación local por el otro (Nathan,
1993; Lurie, 1996; Theodore y Peck, 1999). Mientras que la defensa de la
100
PARTE I. Las escalas en el debate global
política del workfare adquiere cada vez más una forma transnacional, como
un objeto de consenso entre las elites políticas internacionales, el reparto del
workfare es, en muchas formas, un problema local, dada la necesidad de operar
los programas cerca del mercado de trabajo local y la imperativa asociación de
manejar a nivel micro los comportamientos domésticos y de búsqueda laboral
de los receptores del bienestar social. Por lo tanto, en la retórica política y en el
discurso tecnocrático de los políticos profesionales, el workfare está represen­
tado como un arreglo político universal para una amplia variedad de problemas
sociales y del mercado de trabajo (incluyendo el embarazo de adolescentes, la
exclusión social, la declinación de los porcentajes de los casamientos, el crimen,
el ausentismo escolary el desorden urbano), cuya lógica convincente trasciende
lo mundano y las dificultades prácticas de reparto de los programas locales. Los
políticos hablan sobre el workfare en el lenguaje político de lo-que-se-debe-hacer,
enfatizando lo indefendible del statu quo del bienestar social y de la necesidad
económica y moral de una alternativa orientada-al-trabajo. Los gerenciadores y
administradores de la reforma, por su parte, adoptan la línea de estímulo del
poder-hacer y de autosuficiencia burocrática, defendiendo al workfare como
una estrategia realista y arraigada basada en ideas que funcionan en otras juris­
dicciones. Y los nuevos cuadros de ayuda tecnocrática, consultores y analistas
de políticas, despliegan términos claros de un pragmatismo del cómo-hacer,
como si la réplica de ciertas rutinas administrativas y ciertas características del
diseño de programas fuera suficiente para lograr resultados positivos (Schram,
1995; Peck, 2001). La forma en que estos discursos y prácticas se configuran
sirve al objetivo más amplio neoliberal de naturalizar el workfare como un
fenómeno que está-ahí, como parte del entorno. Pero también representan un
intento de reconstituir al workfarismo -que inclusive los conservadores alguna
vez rechazaron como algo casi irrealizable, innecesariamente intervencionista,
o simplemente como algo demasiado caro (Butlery Kondratas, 1987; Rector y
Butterfield, 1987)— como un campo de soluciones políticas tratables.
En este aspecto, la re-estructuración recursiva de los mercados de trabajo
ha sido importante también. Más que sólo una obsesión poco práctica de los
políticos del ala derecha, ahora existen indicaciones de que el workfarismo
puede estar exhibiendo una racionalidad económica naciente. Aunque el ímpetu
inicial por el workfarismo puede haber derivado fundamentalmente de motivos
políticos (débiles), en su manifestación más madura, está comenzando a mostrar
signos de desarrollo de una lógica económica de tipo post hoc, a medida que
el sistema se asienta sobre, e interactúa con los mercados de trabajo flexibles
(reestructurándose simultáneamente). En términos funcionales, el workfare
naturaliza y normaliza tales condiciones del mercado de trabajo. Primero, y de
forma explícita, socializa a los beneficiarios del bienestar social para trabajos
contingentes e inestables, reconciliando (en una dirección descendente) las
necesidades y aspiraciones de los beneficiarios del bienestar de acuerdo con
las realidades de los empleos con bajos salarios en los mercados de trabajo
local. Segundo, la generación de presiones administrativas para aceptar el
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 101
primer lugar de trabajo disponible evidentemente auto-erosiona la capacidad
del trabajador de esperar oportunidades de empleo más favorables, mientras
que intensifica la competición en las posiciones al nivel de principiante. Ter­
cero, el workfare controla efectivamente por medio del mercado el acceso
a los servicios residuales del bienestar social, racionando estos servicios de
acuerdo al criterio de empleabilidad (Peck y Theodore, 2000). Sin embargo,
el workfare no fue un resultado espontáneo de los requerimientos del mer­
cado de trabajo, como tampoco la reestructuración de los mercados de trabajo
flexibles puede ser totalmente explicada en términos de cambios en los roles
regulatorios del Estado. No obstante, los momentos económicos y políticos
del proceso de regulación workfarista están conectados, aunque en formas
complejas, temporalmente retrasadas y geográficamente específicas. Debido
a que la expansión de la demanda del trabajo contingente y de los mercados
de trabajo flexibilizados ayuda a comprender las estrategias de workfare en un
sentido práctico, apuntalando sus validaciones tendenciales en un sentido polí­
tico, el escenario se prepara para que tengan lugar las interacciones complejas
y escalarmente contingentes entre los momentos económicos y políticos del
proceso de reforma. Entonces, el workfare normaliza el trabajo contingente,
mientras que éste sucesivamente facilita la extensión del workfare; es más, los
éxitos localizados (aunque aislados) en el reparto de los programas alimentan
el momento de reunión del proceso de la reforma extraiocal.
Nada de ello garantiza resultados; sin embargo, y en el nivel local, la promesa
del workfare sigue siendo engañosa. Las capacidades políticas locales y las
condiciones del mercado de trabajo son muy desparejas, mientras los horizontes
de reparto a menudo exceden los lapsos de atención de los políticos que buscan
resultados rápidos y cuantificables(Wiseinan, 1995; Lurie, 1996). Los ejemplos
de los programas de workfare visiblemente exitosos están escasamente distri­
buidos y, donde se encuentren, son difíciles de sostener, aún después de más de
30 años de experimentación concertada en los Estados Unidos de Norteamérica
(Brodkin y Kaufman, 1998; Peck y Theodore, 2001). A pesar de que en 1996
a los “blockgranting” del bienestar social otorgado a los 50 Estados se les dio
mucha publicidad como un medio de superar la desconexión escalar entre la
concepción y la ejecución de la política de workfare, inclusive en la política del
Capitolio, existe una distancia algo considerable de la primera línea del reparto
del programa. Como Michael Wiseman lo explicara hace ya algún tiempo.
"el workfare tiene que ser repartido al nivel local. Es posible enviar cheques por
correo desde las capitales de los Estados como Sacramento o Madison, pero no es
posible gerenciar la búsqueda o entrenamiento de trabajo desde allípara los bene­
ficiarios que viven en Bakersfiteld o Janesville. Piénselo un momento: lo que crea
gloria y prensa en Sacramento y Madison se debe repartir a las personas que se lo
están disputando a mansalva en Fresno y 5c/o/r" (Wiseman, 1987:42).
En términos de Peet (2001), existe una distancia considerable (para no decir
tensión) entre los “centros de persuasión” del workfare y las asambleas de tec­
102 PARTE I. Las escalas en el debate global
nología gubernamental desplegadas en la línea del frente en búsqueda de sus
objetivos concretos. Pero al mismo tiempo, la forma en la cual se manejan las
tensiones y las contradicciones -a través de técnicas tales como una compe­
tición de política rápida- es testimonio del poder hegemónico de este sistema
de formación política neoliberal.
Por lo tanto, el poder hegemónico del workfarismo está substancialmente
arraigado en la capacidad no sólo de construir un discurso de reforma con­
vincente, validado por nodos de expertos en los centros de persuasión como
Washington D.C. y Londres, sino también en proyectar y comprender esta
reforma narrativa a distancia -a través del espacio y la escala-, Y aquí es
donde la retórica confidente de soluciones de políticas rápidas y el discurso
convincente de los políticos neoliberales colisionan con las realidades pro­
saicas del reparto lento (e incierto). Los sistemas políticos del workfare están
territorialmente enraizados en formas que el discurso tecnocrático y translocal
del workfarismo busca explícitamente negar. Económicamente, los sistemas
de workfare tienden a ser más efectivos en áreas donde el mercado de trabajo
es o alcista o por lo menos dinámico, dado que la metodología de la aplicación
del trabajo presupone que existe la disponibilidad de trabajos al nivel de prin­
cipiante. Institucionalmente, tienden a ser más efectivos en manos de adminis­
tradores con capacidad de resolución, con un grado substancial de flexibilidad
de organización y con relativamente pocos casos de asistencia social, lo cual
generalmente significa que no trabajan en administraciones dentro de las gran­
des ciudades sobrecargadas y bajo presión. Por lo tanto, las aisladas y exitosas
historias locales de workfare tienden a ser subproductos contingentes de una
serie completa de condiciones coyunturales, incluyendo un medioambiente de
regulación extralocal favorable, acuerdos institucionales locales facilitadores
y circunstancias económicas locales que le den sustento. Las especificidades
causales que yacen detrás de los logros locales son reconocidas, hasta cierto
punto, en la literatura ortodoxa de evaluación política, aunque invariablemente
privilegia muy poco los factores institucionales locales sobre las condiciones
políticas y económicas contextúales. En su apoyo a las estrategias de alto rendi­
miento del estado de bienestar social-al-trabajo como el tan alardeado programa
GAIN y el Riverside. California, por ejemplo, quienes los proponen prestan
atención generalmente a las siguientes características; priorizar el programa
entre los oficiales más altos; un compromiso fuerte y recursos adecuados para
servir a la población completa; un énfasis dominante en la obtención rápida de
un trabajo, inclusive uno con una paga relativamente baja; un enfoque fuerte
sobre el entrenamiento de la motivación y la búsqueda del trabajo, en vez de
proveer educación y entrenamiento de las habilidades; manejo de caso cerca de
los participantes; el uso activo de quienes desarrollan puestos de trabajos para
establecer vínculos cercanos con el sector privado de empleadores y ayudar a
los beneficiarios a localizar un trabajo; la disposición a usar sanciones benéficas
para respetar los mandatos de participación; una administración ajustada que
incluya un enfoque de conciencia-costo orientado al imperativo de mover a los
ESCALAS y políticas det desarrollo regional 103
 participantes rápidamente al empleo; y un estilo de gerenciamiento enfocado
en los resultados incluyendo los estándares de ubicación de trabajo por los
gerenciadores de los casos (Gueron, 1995; Mead, 1995).
Mientras Gueron (1995) puede estar acertada en su afirmación de que estas
características de programas de alto rendimiento no eran lo suficientemente
exóticas como para hacerlas irreproducibles, la combinación fortuita es cier­
tamente mucho menos común. Lo que es más pertinente, la replicación de las
condiciones institucionales no se puede asumir para garantizar el éxito si existe
una correspondencia de uno-a-muchos entre las intervenciones institucionales
locales, por un lado, y los resultados del mercado de trabajo local, por el otro
(Peck, 2000). Establecer resultados positivos de empleo de tales programas
evidentemente no es sólo una cuestión de lograr un arreglo político local cali­
brado correctamente; si eso fuera así, los defensores de la reforma tendrían
seguramente muchas más historias exitosas para ofrecer que las que tienen.
Entonces, mientras la recesión que comenzara en el año 2001 hizo que el Estado
de bienestar social se moviera en la mayoría de los Estados para luego crecer
nuevamente -en un 13% en Wisconsin, durante el primer año de la crisis-, el debate
político alrededor del proceso de reforma permanece curiosamente desconectado
de estas realidades del mercado de trabajo y de las implicancias de su programa­
ción (Joyce Foundation, 2002). En el Congreso, tanto los republicanos como
los demócratas estaban pidiendo a la vez que se ajustaran los requisitos para el
trabajo, como si el solo ponerse en una posición extrema fuera suficiente para
asegurar los resultados de un mercado de trabajo.
Lo crucial es que las dominantes respuestas neoliberales a este problema de
resultados impredecibles, económicamente contingentes y remendados, tienen
dos caras que conllevan el aceleramiento de sistemas de desarrollo de políticas y
el hecho de que ambas se manifiesten en términos escalares. Primero, los defen­
sores de políticas, consultores y evaluadores fomentan y hacen circular lecturas
fundamentales de programas locales efectivos en las cuales un pequeño número
de particularidades supuestamente decisivas (y potencialmente replicables)
es privilegiado y promovido. En el proceso, intervenciones complejas y local­
mente enraizadas se presentan como rutinas administrativas simplificadas,
desarraigadas reproducibles y relacionadas con aspectos tales como los sistemas
generales de manejo de casos, las reglas de participación, la secuenciación de
los servicios, los componentes de los programas, las filosofías de reforma y
liderazgo e inclusive los eslóganes. Este proceso de desarraigo establece las
bases para un mercado internacional y nacional en lecciones y estrategias de
políticas transferibles, habiéndose reducido el impredecible e inevitablemente
lento proceso de aprendizaje institucional a un proceso tecnocrático de clo­
nación administrativa. Paradójicamente, de alguna manera, la preocupación
neoliberal con las historias de éxito local se complementa con un modo de
formación política que desarraiga agresivamente y hace que sea imprescindible
-y en aspectos clave des-localiza el proceso de formación política- La difusión
del método ascendente de un programa de el-trabajo-primero, por ejemplo los
104 PARTE I. Las escalas en el debate global
éxitos destacados que han sido extremadamente escasos y localizados, se ha
facilitado no solamente por el trabajo del equipo de consultores y defensores de
políticas sino también por la circulación de “paquetes de transferibilidad” y de
manuales sobre cómo-hacer (Riverside DPSS, 1994; Brown, 1997). Entonces,
en este régimen de política rápida, los nuevos “agentes de persuasión” buscan
explícitamente desarraigar y hacer circular significantes textos de reforma,
sugestivos y cargados políticamente, desacoplando el momento de la reforma
de la preocupación racionalista que resulta favorecedora de un compromiso
con la emulación tecnocrática y la reforma en marcha.
Segundo, los canales de aprendizaje de políticas, de transferencia y de
redes, se están estructurando cada vez más en términos transnacionales -y
más particularmente en translocales- a medida que nuevas comunidades de
conocimiento, agencias intermediarias, casas de consultorías y evaluaciones
globales y asociaciones multilaterales se establecen para facilitar y fomentar
el proceso de transferencia de políticas rápidas. La importación de acuerdos de
políticas listas-para-ser-usadas se ha vuelto una manera de acortar la fase de
desarrollo de nuevos programas, mientras que un nuevo énfasis en la innovación
sistémica y en una reforma casi perpetua aseguran que el tiempo de cambio
de los ciclos políticos se acelere. Sobre esta base, por ejemplo, el Estado-de-
bienestar-social-al-trabajo británico ha sido rediseñado fundamentalmente por
el gobierno de Blair. en consideración a que las opciones de reforma han sido
substancialmente simplificadas y truncadas por la sugestiva y/o convincente
promoción de “ideas que funcionan”, especialmente aquellas de los Estados
Unidos de Norteamérica (Deacon, 1997; Rogers, 1997; Matthews y Becker,
1998; Walker, 1998; Pridcaux, 2001). Es significativo que los modelos de
reforma locales -adecuadamente desarraigados y despojados de sus puntos
metodológicos esenciales- definen cada vez más los términos de los discur­
sos políticos nacionales e internacionales mientras los marcos de regulación
extralocales se modelan de manera tal que son receptivos en forma selectiva
a la nueva programación y técnicas de gerenciamiento de casos. Entonces, en
este entorno de política-rápida, los sistemas institucionales locales y los pro­
cesos de reformas son mucho más reflexivos y externamente orientados que
con anterioridad. Y los nuevos flujos transnacionales de indicios políticos y
tecnologías de programación no son para nada más intensos entre “los centros
de persuasión” hegemónicos, como los de Washington DC, “los epicentros
tecnocráticos de reforma”, como los de Wisconsin. y “los centros de traducción”
sub-hcgemónicos, como los de Londres, que en cualquier otro lugar. Dentro del
sistema de flujos neoliberales, las "políticas viajan a través del espacio, no ya
como precursoras de una verdad que ha sido comprobada objetivamente, sino
como tecnologías político-económicas de poder" (Peet, 2001:11).
Es en este contexto que los modelos de reforma locales como los W-2 de Wis­
consin y el programa GAIN de Riverside adquieren su notabilidad extra local:
lo que comienza como un programa arraigado territorialmcnte y específico del
lugar es en forma discursiva desterritorializado a través de su traducción en un
ESCALAS y políticas del desarrollo regional IOS
 mensaje de política cargado políticamente. Esto habla de la forma distintiva en
la cual lo local se traslada a las estrategias de reestructuración neoliberales.
Evitando nociones de aprendizaje de políticas y de desarrollo como un proceso
socialmente estructurado, arraigado y orgánico, el neoliberalismo construye la
escala local como un espacio de flujo y ajuste continuo, y las localidades como
nodos que se preocupan por sí mismos/egocéntricos (agentic) dentro de redes
políticas competitivas, que incansablemente están en la búsqueda de nuevas
ideas. El proceso de reforma del workfare está animado por este entorno de
destrucción institucional creativa: la persecución de la innovación política es
continua ya que los programas en sí mismos se agitan en la búsqueda de mejo­
ras difíciles de alcanzar en lo que respecta al rendimiento y la credibilidad.
Paradójicamente, que parezca que las soluciones sostenibles a los problemas
de la pobreza, la exclusión social y al subempleo yacen fuera del repertorio de
políticas neoliberales sirve, si cabe, para enervar en vez de frenar este proceso.
Y cuanto mayor es el mal desempeño de los programas, más rígida y más
impaciente se transforma la retórica política. En consecuencia, las condiciones
de turbulencia institucional sistémica y de aceleración de la transferencia de
política interlocal se normalizan bajo el workfarismo.
Si, según los términos de Brenner (1998b), la presente coyuntura macroins-
titucional puede ser entendida como una forma de ‘•reestructuración inducida
por una crisis”, entonces la aparente paradoja escalar representada por la coin­
cidencia del fracaso endémico de la política del workfare al nivel local y una
profundización del consenso de lapolíticawoH/ánstoen el nivel internacional
pueden ser consideradas como reflejos de una brutal, aunque contradictoria,
lógica. Los regímenes de políticas rápidas ayudan a asegurar una forma torpe
de desplazamiento de la crisis a través del espacio y de las escalas, mientras
que los problemas del nivel macro del sub-desempleo y de la pobreza se
reprograman no como problemas de resolución institucional local, sino como
un fracaso personal, mientras los fracasos de políticas locales se gerencian a
través de una combinación de competición interlocal, traducción tecnócrata
y emulación en serie. Los regímenes desestabilizadores y dinámicos que los
sistemas de workfare imponen en sus “clientes”-el Estado de bienestar social
ya no puede ser una “forma de vida”, aprender a aceptar que “cualquier trabajo
es un buen Trabajo”, buscar un trabajo resuelta y continuamente- tienen, en
consecuencia, ecos sugestivos en el proceso en sí de la política del workfare.
Tanto los participantes como los gerenciadores de programas se encuentran
encerrados en una rutina impuesta, forzados y restringidos por una combi­
nación de relaciones competitivas y sistemas de regulación dominantes. Las
identidades de ambos participantes en las reformas del workfare al-nivel-de-
la-calle se están transformando de manera reflexiva en el contexto de nuevos
regímenes de restricción de comportamientos e incentivos; el cuerpo gerencial
está consumido por la necesidad de cincelar mejoras de incremento continuo
en programas dentro de un medio político cada vez más competitivo, en tanto
que el cuerpo receptor sucumbe de diferentes formas y resiste a la descarga
106 PARTE I. Las escalas en el debate global
de intervenciones de microcomportamicntos que están diseñadas para hacer
ciudadanos económicos, flexibles y fragmentados (Deán, 1999; Little, 1999).
El mercado emergente neoliberal para los acuerdos de políticas portátiles
no es ni caótico ni perfectamente competitivo, sino que está en gran medida
institucional y políticamente estructurado. Mientras la retórica neoliberal (y
su variante más suave en forma de un pragmatismo de Tercera Vía) privilegia
lo local -al menos en su forma discursiva- como la escala más significativa
de innovación, dinamismo y aprendizaje de política de primera línea (mientras
que presenta autocríticas de los grandes gobiernos, de la redistribución social
y espacial, del intervencionismo en los impuestos y gastos, y del welfarismo
nacional/federal), en realidad los Estados nacionales continúan desempeñando
roles críticos como gerenciadores distantes del proceso político workfarista.
Enfáticamente, el proceso de reestructuración del Estado de bienestar social/
workfare no se puede reducir a un retiro del Estado nacional o a algún proceso
de re-escalamiento benigno de suma cero. En cambio, en el curso del proceso
de reestructuración se expanden las nuevas estructuras institucionales y de
regulación, en tanto los Estados nacionales retienen típicamente o adquieren
funciones clave como orquestadores de sistemas políticos de ostensible traspaso
de competencias.
Se necesitan dos para transferir, y el proceso nunca es unidireccional,
discreto y completo. Por el contrario, y como claramente lo ilustra el proceso
de reforma del Estado de bienestar social de Estados Unidos de Norteamérica,
inclusive las formas extremas de reestructuración regulatoria de traspaso de
competencias involucran relevos y dialécticas interescalares continuos, en este
caso, entre las escalas federales, estatales y locales. El carácter de diferentes
“arreglos de traspaso de competencias" establece los parámetros y modela la
forma tendencia! de la reforma política local y al nivel del Estado y la experi­
mentación del programa. Las últimas cuatro implementaciones de este proceso
en los Estados Unidos de Norteamérica, por ejemplo, tomaron las siguientes
formas. Primero, los proyectos de demostración financiados federalmente
fueron deliberadamente difundidos durante los años '80 para estirar el reper­
torio de las estrategias workfaristas putativas, las cuales fueron promulgadas
por los Estados pero generalmente en la forma de iniciativas locales más que
como un programa estatal (Oliker, 1994; Rose, 1995). Segundo, la liberación
del sistema de dispensa del gobierno federal (federal government's waiver
system} a comienzos de los años ’90 abrió el espacio para decidir no participar
de los requerimientos legislativos federales, incluyendo un amplio rango de
experimentos de autoría estatal con medidas como las limitaciones de tiempo,
los mandatos de trabajo y los nuevos requisitos de comportamiento (Wise-
man, 1995; Peck, 2001). Tercero, el “blockgranting” del Estado de bienestar
social bajo la legislación federal de 1996 consagraba tanto un rango máximo
de regulación (incluyendo los límites de gastos, los objetivos de participación
laboral y los limites de tiempo máximos) y estableció las reglas para las ayudas
financieras y de regulación (rcautorización de agendas, fondos para época de
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 107
 crisis, y similares), acuerdos de reparto (por ejemplo, vinculado con los roles
de las organizaciones de base religiosa), y otras convenciones de programa­
ción y financiación (Rogers, 2000; Schram, 2000). Cuarto, la actual ronda en
desarrollo de la reautorización de negociaciones del Estado de bienestar social
durante 2002 se focaliza en la extensión hasta la cual se podrían elevar los
objetivos federales de participación labora) -a pesar de la recesión-junto con
las propuestas de la administración de Bush para excluir a los participantes del
workfare de la legislación del salario mínimo, mientras se mejora el incentivo
por casamiento; en contra del que muchos Estados están presionando para lograr
un mayor alcance en la flexibilidad subnacional, más un apoyo adicional para
los difíciles-de-servir (hard-to-serve) o para emplear a miembros del grupo
de clientes del bienestar social, los que constituyen una parte cada vez más
grande del total de los casos-carga (National Governors’ Association, 2001;
US Department of Health and Human Services, 2002).
Los acuerdos sobre traspaso de competencias no están, sin embargo, dise­
ñados unilateralmente por los Estados nacionales. Ellos emergen de procesos
dinámicos que reflejan el esquema final de reformas al nivel de Estado y al nivel
local, el clima de reforma política subnacional asociado a ello, la estructura de
las relaciones de financiación central-local y las particularidades de los mode­
los de programación de vanguardia. Arsneault (2000) observó que mientras el
proceso de reforma del Estado de bienestar social en los Estados Unidos fue en
cierto sentido una “iniciativa del Estado”, el desarrollo de políticas subnacionales
claramente ha tenido lugar "dentro de los limites del consentimiento y aliento
federal”. La fase de experimentación basada en la exención (waiver-based
experimentatiori) en los Estados Unidos de Norteamérica, por ejemplo, resultó en
que, con excepción de un grupo, los 50 Estados operaran, al menos parcialmente,
por afuera del marco legislativo federal en 1996, lo cual, a su vez, reforzó la
impresión de que había una substancial capacidad institucional, como un fuerte
deseo político para promulgar la reforma al nivel del Congreso. Los Estados, en
otras palabras, parecían estar reclamando una reforma, presiones que también
estarían reflejadas en términos más fórmales en los esfuerzos de los lobistas de
la NGA (National Governors’ Association) y otras organizaciones con base en
Washington. La forma de la legislación federal de 1996 fue soportar fuertemente
las marcas de las propuestas de la NGA, mientras que la organización también
jugaba un rol directo en la legitimación de los planes de reforma de la Cámara de
los Republicanos como bipartisanos nominalmente (Edelman, 1997; Peck, 2001).
En la era post-1996, los sistemas de regulación extralocales no estaban siendo
reorganizados sólo por medio de tales estrategias convencionales de lobismo,
sino también a través de las complejas interacciones con el reanimado proceso
de desarrollo de la política local. La importancia ideológica más amplia de los
modelos como W-2 y GA1N se deriva más de la manera en que ellos suenan y
resuenan con estos regímenes de regulación extralocales y su velocidad indu­
cida tecnocráticamcnte en los mercados de políticas rápidas, que de la manera
en que se deriva de la energía e innovación de los hacedores de política locales.
108 PARTE I. Las escalas en el debate global
Cierto es que los marcos federales y nacionales son cada vez más porosos a las
lecciones de políticas derivadas (o influenciadas) localmente, pero sólo en una
forma espacialmente selectiva e institucionalmente estructurada (Jones, 1997).
En este sentido, la cuestión sobre qué lecciones políticas están incorporadas dentro
de un discurso político más amplio (y cuáles no lo están) está ligada muy cercana­
mente a la forma en que se están constituyendo canales nuevos de políticas de
aprendizaje y de transferencia interlocales y transescalares. La experiencia de
los años ’90 fue que esta creencia popular política estuvo estructurada como
para favorecer decisivamente modelos de workfare de empleo rápido, a corto
plazo y bajo costo -reducido en el lenguaje de la política a palabras en clave
tecnocrática, como laborforce attachment5 y programa de trabajo-primero
(Brown, 1997; Peck y Theodore, 2000)-. La compra de esta “mejor forma”
surge no del rendimiento superior de los programas en un sentido directo o
político-racional, sino porque las estructuras de formación política y desarrollo
al nivel más macro han sido reconfiguradas como para responder a, y depender
de, algunos mensajes de programación, mientras se marginalizan o nulifican
otros (tales como aquellos asociados con laeconomía social orientada o las téc­
nicas de entrenamiento intensivo). Los métodos dominantes de evaluación, por
ejemplo los basados en estudios cuantitativos de control de grupo, han jugado
un rol no sólo en generalizar conocimientos de política descontextualizados y
esencialistas sobre los programas de workfare y de sus participantes actuando
racionalmente, sino también privilegiando las evaluaciones métricas orienta­
das a los resultados de corto plazo y la minimización de los costos (Schram,
1995; Epstein, 1997). El entorno de la macro-política del workfarismo está
estructurado como para alentar la emulación poco profunda y la reproducción
en serie de las técnicas de los programas de trabajo-primero, no del tipo de
aprendizaje profundo que de otra manera puede generar estrategias fuera del
estrecho repertorio del workfarismo neoliberal.
En este sentido, como en otros, el proceso de transferencia de políticas
rápidas es profundamente contradictorio, reproduciendo respuestas de corto
plazo y estrategias institucionalmente “débiles”. Entonces una de las conse­
cuencias perversas del proceso extensivo de subcontratar a las compañías
privadas al nivel local las funciones del bienestar social/workfare ha sido una
correspondiente privatización parcial de los canales de transferencia política.
En Wisconsin, por ejemplo, los dos proveedores con fines de lucro más gran­
des del Estado, Maximus y Employment Solutions. se han visto envueltos en
una serie de escándalos relacionados con irregularidades en lo operativo y lo
financiero, incluyendo (quizás lo más controvertido) la malversación de fondos
de W-2 en la solicitud de los contratos de bienestar social por parte de otros
Estados (Berkowitz, 2001; State of Wisconsin Legislative Audit Bureau, 2000;
2001). Mientras tanto, en el Reino Unido algunos proveedores privados están
buscando reclamar derechos de propiedad sobre las innovaciones de progra­
5 N. de la T: laborforcé attachment (period): tiempo que una persona ha estado trabajando
en relación de dependencia para solicitar un beneficio de desempleo
109
 TABLA 2: Políticas escalares de reestructuración del bienestar social y el workfare. Ejemplos
mación, a pesar de los esfuerzos del gobierno de Blair para crear una red de indicativos contemporáneos
aprendizaje alrededor del programa de bienestar social-al-trabajo de su New
Deal (Peck y Theodore, 2001). De igual modo, sin embargo, los innovadores

Formación de nuevas comunidades

de políticas epistemicas y redes de
Creación de redes locales entre los
Descentración ideológica sobre los
de bienestar social activo/trabajo

Presión hacia abajo sobre el gasto

locales serían inducidos a comercializar (y por cierto vender) sus mercancías a

grupos antiworkfare, incluyendo

supranacionales sobre el estado

Presión hacia abajo del gasto en

transnacionai y los estándares

objetivos de redistribución y de
bienestar social (welfarislas).
través de incentivos financieros como lafinanciación (de gobiernos nacionales o

rápidas” transnacionales de
Transferencia de “ políticas
Desregulación del trabajo

los defensores de políticas

modelos de reforma local.
fundaciones privadas) para pruebas, prototipos y proyectos de demostración.

Convenciones políticas
Donde el workfarismo carece en la forma de programas factibles y sus­

del bienestar social.

Global

asistencia social.

no-workfaristas.
tantivos, la compensación se busca a través de la aceleración deliberada de los

social agregado.
procesos políticos en sí, mientras los programas se están reviendo, reorgani­

reforma.
zando y rotando constantemente. Desde la perspectiva de los grupos de defensa

flexible.
de lo social y de la oposición, este aceleramiento significa que el workfare es
un objetivo en movimiento, poco confiable, e ilusivo. Quizás es entendible que,
comparándolo con la naturaleza multiescalar de la ofensiva del workfare y el

regím enes de workfare (locales).

beneficios y responsabilidades.

nacionales de asistencia social

a través de la com petición de
mero peso del momento político detrás del proceso de reforma, las significativas

Validación de los modelos de

Regulación financiera de los
Clim a político antibienestar

Aplicación de objetivos de
Políticas de (no)beneficio.
fuerzas de la oposición y las contra-tendencias establecidas permanecen empar­

trabajo locales/estatales.

Erosión de los acuerdos

D escarga de programa,

regím enes interlocales.

chadas y débilmente desarrolladas. Las políticas de resistencia al workfare

Nacional
también tienden a estar muy localizadas, y emergen la mayoría de las veces de

reforma local.
las campañas al nivel de las ciudades y reuniones organizadas (Gilbert, 2001).
Una vez debilitada deliberadamente la defensa de las bases nacionales del

social.
bienestar social y de la antipobreza, el mapa de la resistencia política es poco
denso. La oposición local depende críticamente de la extensión y la naturaleza
de comunidades/gremios previas que organizan y tienden a ser contingentes

Políticas legislativas

Servicios residuales

mercado de trabajo
de asistencia social
Diseño de workfare
y de regím enes de
con (y por lo tanto restringidas por) la forma particular en que el workfare se

supeditados a las
social/ workfare.
Tí

condiciones del
sobre bienestar
está extendiendo localmente. Hasta aquí, al menos, las campañas antiworkfare -.2
“S a

sanciones.
localizadas han mostrado muy pocas señales de un “salto escalar” hacia el nivel = ?
J _e
nacional o internacional, aunque ha habido algunos intentos sugestivos de redes s

local.
cc
translocales entre grupos opositores en lugares como Nueva York y Toronto.
Pero muchos movimientos antiworkfare locales soportan el sello distintivo

Comunidad
del tipo de “particularismo militante” que fuera descripto por Harvey (1996)
y Swyngedouw (1997a), en el cual la localización y la especificidad de las
fuerzas opositoras pueden quitarle autoridad al potencial de construir alianzas
translocales o un escalamiento hacia arriba. En muchos aspectos, los procesos
de impugnación política han sido bajados junto con los programas, de manera
Hogar
que el ámbito para respuestas adecuadas a la ofensiva del workfare multiescalar
ha sido -por lo menos hasta aquí- decisivamente restringido.
Personal

Pero esto no debería tomarse como una suposición de que la economía polí­
tica del workfare está siendo conducida por un sendero directo o por una fuerza
todopoderosa monolítica e imparable. De hecho, este proyecto de re-regulación
está dirigido por contradicciones y tensiones, muchas de las cuales se expresan

SUB-NACIONAL
en términos escalares. Presentadas en términos relaciónales crudamente esti­

NACIONAL
lizados, la Tabla 2 busca expresar algunas de las complejidades multiescalares

LOCAL Y
GLOBAL

de la actual coyuntura en las políticas cambiantes del workfare, resaltando la

posición escalar contingente de algunos de los momentos más importantes de
politización y contradicción. Equivale a una instantánea del panorama político

111
110 PARTE I. Las escalas en el debate global
 1

Luchas alrededor del

del workfarismo, pero, por supuesto, se debe enfatizar que este panorama (como

Ajustes del mercado

de los beneficios del

reparto y el alcance

Estado de bienestar

la inseguridad de
de trabajo local a

empleo entre los

nuevas reglas de

del ingreso y de
la política escalar también lo refleja) está en continuo movimiento.

el contexto de la
hogares pobres.

Demandas para
Normalización

del mercado del

la adaptación y
social residual.
Global

flexibilidad en
participación.

desregulación
Si la Tabla 2 llama la atención al carácter multiescalar de la ofensiva del
workfare, igualmente resalta las complejas matrices escalares de incipiente

trabajo.
resistencia al workfare. Para lograr una tracción real, las políticas opositoras
1

deben responder al workfarismo no solamente de formas institucional y local­

Exclusión de inmigrantes del
de los objetivos nacionales.
flexibilidad local en contra

mente específicas, sino también de maneras que reconozcan y busquen explí­

Transferencia de los riesgos

sistema de bienestar social/

Crédito Fiscal para familias

R etiro de los cupones para

respuestas del mercado de

de los ingresos al nivel del

de los ajustes del mercado
“dependencia del ghetto".

Regulación de la toma de
Redistribución regresiva

reducción de beneficios.
citamente desafiar la dinámica, la plástica y el carácter poliescalar del régimen

decisión (en cuanto a la

Aplicación laboral vía
los lím ites del tiem po
del bienestar social y
emergente. Mientras la ofensiva del workfare continúa tomando velocidad,
Nacional

Negociación de la

con bajos ingresos.

Estereotipos de

los sistemas de política rápida, su objetivo, escala y velocidad, están siendo

trabajo urbano.

reproducción).
de trabajo. deliberadamente extendidos. La “oposición rápida’’ a nivel local sola no será

alim entos.
suficiente; deben existir desafíos estratégicos a los regímenes de regulación
hogar.
que proporcionan al workfarismo su alcance hegemónico transnacional y trans­
1

local y su hipertrofiada adaptabilidad institucional. Es totalmente imaginable

Family Cap 1, sanciones
Local y subnacional

ingreso y los requisitos

beneficios/im posición
que nazca mientras se

que en contra de las formas políticas social-democráticas que fueron forjadas

a los beneficiados por
servicios del Estado

del tiempo de trabajo.

conducta dom éstica.

de bienestar social.

Exclusión de padres
dependencia al bajo
Estructuración de la
indiferencia hacia el
beneficios y de los

recibe la asistencia.

adolescentes de los
t r a baj o/ workfare.

cada hijo adicional

alrededor del EBK, las nuevas formas de políticas contra-hegemónicas puedan

de los códigos de
A plicación de la
Defensa de los
program as de

comenzar a cristalizarse alrededor de las inestabilidades, vulnerabilidades e

Reparto de

inequidades del régimen workfarista (Gilbert, 2001; Peet, 2001). A pesar de

salario. que los movimientos de oposición pueden inicialmente estar animados por las
consecuencias injuriosas del workfarismo neoliberal, en términos más amplios
1

tales acciones se pueden ver como algo que problematiza -y quizás comienza
I^arnfare*: sanciones a los

asistencia de los niños a la

Inmunización obligatoria
Estado de bienestar social
“Burocracias al nivel-de-

Aplicación práctica de los

con el com portam iento/
Defensa de las bases del

beneficios relacionados

a desafiar- su lógica subyacente.

Imposición de códigos
Comunidad

requisitos de trabajo.
implementación del
calle ” del workfare.

Las crisis de las instituciones locales pueden muy bien transformarse en una
beneficiarios del

comportamiento

característica sistémica de workfarismo, pero también parece que las macro-

de vestimenta y
Fracasos en la

Control de los

de los niños.

políticas de este régimen emergente están siendo configuradas como para buscar
bienestar.
workfare.

escuela.

contener o desplazar dichas crisis tanto en términos espaciales como escalares.

o tro s h ijo s m ien tras recib en a sisten cia eco n ó m ica del Estado^
En otras palabras, las presiones de la crisis están actualmente siendo aisladas y
localizadas. La compleja configuración geopolítica de la ofensiva del workfare,
social y económico
Estrés psicológico,

a su vez, ayuda a explicar el carácter particularizado y localizado de muchos

los ingresos en el

padres a los hijos.

Formulación de

presentación de

(limitado) y del
Redistribución
“hombre de la

estrategias de
Hogar

ingreso de los

movimientos antiworkfare, los cuales tienen aún que establecer alguna capacidad
del alimento
Normas del

desplazado

de transformación seria, pero que en el largo plazo podrían proveer algunos de

hogar.
casa ”

los puntos bases para formas más generalizadas de antiworkfarismo. Las políti­
cas antiworkfaristas pueden tomar la forma de campañas de escalamiento hacia
arriba de resistencia local y/o de desarrollo de iniciativas locales explícitas no
social y económ ico.
la ética del trabajo
Internalización de

Estrés psicológico,

Resistencia diaria

workfaristas. En el proceso, algunos de los mismos canales extra/interlocales que

Personal

actualmente se están utilizando con gran efectividad en la difusión del workfare

(tem porario)

workfaristas.
a las rutinas

pueden muy bien ser adecuados para fines contrarios -por ejemplo, desacreditando
los modelos construidos discursivamente sobre los cuales el proceso político del
workfare depende, separando los genéricos de la reforma y los conocimientos
estilizados sobre los cuales éste se basa, y doblando y extendiendo los sistemas
COMUNIDAD

PERSONAL

de regulación para dar lugar al desarrollo y la validación de las alternativas no

HOGAR

workfaristas. Alguna de las contradicciones políticas del workfarismo están, por

lo tanto, presentes en su propia arquitectura glocal.

112 PARTE I. Las escalas en el debate global ESCALAS v políticas del desarrollo regional 113
4. Conclusión: empujar las escalas
El caso de la reestructuración del Estado de bienestar socM/workfare revela
algunas de las complejidades multidimensionales del proceso de re-escalamiento.
En contraste con la topografía regularizada y ordenada del Estado de bienestar
social, el panorama del workfare es inquieto. El desarrollo geográfico desigual
está siendo establecido como intencional, en vez de meramente incidental,
característica del reparto de los programas de workfare, mientras que la experi­
mentación y emulación local aparentemente se están transformando en aspectos
permanentes del proceso de elaboración de políticas. Bajo el workfarismo,
la variabilidad espacial, la producción de programas que se reforman per­
sistentemente, la rápida transferencia de políticas interlocales y la búsqueda
incesante de historias exitosas locales maduras que puedan ser replicadas están,
todas, efectivamente normalizadas. En un crudo contraste con el deseo de un
tratamiento justo e igualitario con los regímenes de bienestar social, cuando
la desigualdad espacial, la discreción local y las instancias de un tratamiento
atípico o individualizado fueron casi siempre constituidas como problemas
políticos en su propio derecho, o por lo menos como anomalías, el workfare
saca una ventaja de la diferenciación geográfica, de la competición sub-nacional
y de las intervenciones específicas a las circunstancias diseñadas a medida.
Si hay una forma de coherencia provisional en el emergente régimen de
workfare, ésta no se refleja en el tipo de instituciones burocratizadas, coor­
dinadas e integradas nacionalmente, típicas de la era de bienestar social. El
complejo de fuerzas económicas y políticas durante la era del bienestar social
que sirvieron gradualmente para aumentar los beneficios y los niveles de pago,
y con ello las condiciones generales de existencia, tanto para los beneficiarios
del bienestar social como para los obreros con jornales bajos, parecen haber sido
desatendidas durante este periodo de crisis y recomposición. Se ha afianzado
una dinámica de descentralización de programas y de dumping regulatorio. Al
mismo tiempo, esta dinámica se asocia, por un lado, con la desarticulación y dis­
gregación de los principios del bienestar social y sus instituciones y. por el otro,
con el surgimiento tendencioso de los regímenes de workfare gerenciados-pero-
descentralizados. A pesar de que el desorden y el cambio continúan reinando,
se vuelve cada vez más claro que estos cambios -y las distintivas dinámicas
escalares que los apuntalan- son algo más que simplemente transitorios, más
bien tienen que ver con una reorganización de mayor alcance, aunque sistémica,
del régimen de regulación. Este régimen está demostrando ser robusto, no por
fuerza de la efectividad acumulativa de los programas locales sino, en gran
medida, por virtud de las escalas políticas (regresivas) en las cuales estos expe­
rimentos en movimiento están arraigados. Los procesos de transformación del
régimen involucran lo que Brenner (2001) llamó la “destrucción creativa de las
jerarquías escalares”, un proceso político con causas y consecuencias de largo
alcance. Los regímenes de bienestar socM/workfare no están simplemente
reestructurándose y re-escalándose en interés de la racionalidad económica o
114 PARTE I. Las escalas en el debate global
la eficiencia burocrática; por el contrario, la jerarquías escalares emergentes y
las relaciones del workfarismo se están construyendo políticamente mediadas
y tendenciosamente discutidas en el nombre de un nuevo juego de imperativos
regulatorios -la des-colectivización de la asistencia social, la activación del
“pobre sin trabajo", y la normalización y socialización de las condiciones del
mercado de trabajo flexible-.
En lugar de estrategias directrices, de arriba hacia abajo, de comando-y-
control propias del Estado de bienestar social, los regímenes de workfare están
asociados con configuraciones regulatorias multiescalares fluidas e inestables.
En los niveles nacionales e internacionales, diferentes tipos de intermediarios
de políticas, comunidades expertas y defensores -desde las consultoras pri­
vadas hasta los comités de expertos y casas de evaluaciones, desde las admi­
nistraciones del bienestar social con tendencia reformista, hasta las agencias
transnacionales- están asumiendo una mayor importancia como agentes en
los procesos de establecimiento de normas regulatorias y de transferencia de
políticas rápidas. Por lo general, están involucradas en la difusión de mensajes
y lecciones de aprendizajes, en vez de entregar la política en la convencional
tradición de los administradores del bienestar social. En el nivel local, las ofici­
nas de primera línea y las agencias de reparto se encuentran ahora involucradas
-a menudo conscientemente- en el continuo proceso de desarrollo de políticas.
Ya no como un puesto territorial de un sistema manejado centralmente, ahora
cumplen [las oficinas del nivel local] el papel de hacer política así como de
implementarla. Y las narrativas tendenciosas sobre exitosos programas de
workfare están claramente generando efectos de transformación en el amplio
discurso de reforma del Estado de bienestar social, estableciendo un apalan-
camiento ideológico extra-local sobre los esfuerzos de reforma local en otras
jurisdicciones. En importantes aspectos, estos esfuerzos de reforma local han
dejado de ser locales en el sentido literal, pero adquieren una gran significancia y
significado cuando se los entiende en el contexto amplio del proceso de reforma
de la glocalización. proceso en el cual son una parte activa.
El deslizamiento transescalar de los discursos y prácticas workfaristas
puede ayudar a explicar por qué la inconexa red de las campañas en contra
del workfare ha fallado hasta ahora en engendrar modos más generalizados
de resistencia. En aspectos importantes, esta campañas están aun operando
en los contextos escalares y los intersticios establecidos debajo de la ofensiva
del workfare, donde las bolsas de resistencia local pueden ser muy fácilmente
eludidas, flanqueadas y superadas. A riesgo de sonar antiguo, quizás sea el
caso de que, ganando tracción en las nuevas políticas de workfarismo. suponga
algún tipo de reconstitución de la escala nacional como sitio de resistencia
principal, radicalmente re-concebido. Los Estados nacionales retienen roles
claves como “gerentes de escalas” dentro de sistemas de workfare tendientes
a la descentralización, que sirven como centros de persuasión y arquitectos
de narrativas reformistas, modelando las reglas de competición intcrlocal y de
aprendizaje de política, actuando como interpretes de lecciones de políticas
115
en los niveles locales c internacionales, y asegurando la integridad del nivel turation” Progress m Human Geography 25, Gilbert, M. R. (2001) “From the ‘Walk for Wel­
macro de los acuerdos sobre traspaso de competencias. Estas redes de relaciones pp 591-614. fare’ to the ‘March of Our Lives’: Welfare
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que son parcialmente diseñadas para mistificar y confundir la vulnerabilidad Urban Geography 22, pp. 440-456.
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revisions. Federal Document ClearingHou.se
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Congressional Testimony 28 Febrero.
como la redistribución social y espacial -y, más ambiciosamente, la formación menting with welfare reform: The political

de estrategias antipobreza progresivas- parecen destinadas a ser inalcanzables. boundaries ofpolicy analysis. JCPR Working Handler, J. F. y Hasenfeld, Y. (1997) We the

Es probable que las estrategias auténticas de transformación requieran nuevos Paper N° 1. Joint Center for Poverty Research, poorpeople: Work, poverty, and welfare. Yale

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sólo en sus consecuencias locales (a menudo transitorias). En la contemplación an employment-focused approach to welfare University Press, Cambridge, Mass.
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121
120
 PARTE III

Escalas, dinámicas regionales,

reestructuraciones globales
y proyectos nacionales

?19
 CAPITULO 7

Producción social del ambiente construido y

sus escalas espaciales:
notas para una teoría acerca de las acciones y
decisiones de sujetos concretos

Carlos Brandáo
Universidad Estadual de Campiñas. Brasil

1. Introducción

ste ensayo tiene por objeto examinar los aspectos de la abundante litera­
E tura que investiga la naturaleza y el papel de las escalas espaciales en el
capitalismo contemporáneo, tratando de sugerir algunos principios teóricos y
metodológicos para la estructuración de una problemática para las decisiones
de sujetos concretos constituidos en la historia y en el espacio.
Proponemos un diálogo inicial de esa literatura con la necesaria teorización
sobre decisiones y el control de procesos bajo análisis, investigando jerarquías
de poder de mando, las acciones y las probables cadenas de reacción de las
decisiones tomadas por los diferentes agentes y actores sociales que operan,
en distintas escalas espaciales, la construcción de determinado espacio social.
Defendemos que el retorno de los conceptos, más allá de pensar identidades,
examine también intereses, es decir, que cuestione la dinámica de los actores,
los agentes y sujetos concretos, clases sociales y sus fracciones en la producción
de las escalas y los espacios.
La discusión de las escalas debe ser tomada como un conjunto de planes
analíticos decisivos y niveles de abstracción que puede lograr dar un sentido
a la organización de la reproducción social de la vida, considerando escala
en cuanto a categoría analítica y en cuanto a categoría de la praxis política,
cultivando una perspectiva de las distintas escalas espaciales en proceso, en
movimiento.
En resumen, sugerimos que se debería buscar el refinamiento de la estruc­
tura tcórico-metodológica sobre decisiones y poder de mando de los sujetos
concretos, ubicados e involucrados en la construcción social de determinado
espacio. En ese sentido, algunas de las contribuciones de los principales autores
de la economía política y de la geografía crítica son destacadas, y se trata de

ESCALAS y políticas del desarrollo regional 241

reflexionar acerca de la dimensión territorial del desarrollo en sus distintas
escalas espaciales. Aseveramos que se debería discutir sobre los centros de
decisión y sus mecanismos de legitimación, asumiendo el conflicto y la diná­
mica de acción de las distintas facciones de las clases sociales, que preparan
las escalas y narrativas escalares, no confinadas sino relaciónales.
Creemos que la actual crisis sistémica del capitalismo contemporáneo es
momento único para aprehender procesos estructurales y espaciales, aunque,
por cierto, aún tardaremos algunos años para desarrollar una evaluación más
cualificada, en todas sus dimensiones, de amplitud, profundidad y la probable
evolución de la crisis estructural capitalista contemporánea.
En el capitalismo, los momentos de crisis sistémica representan momentos de
quema y destrucción desorganizada de riqueza no socialmente sancionada por
los mercados. En este sentido, son momentos perturbadores de las trayectorias
que se encuentran abiertas, resultan imprevisibles. Aunque el big government
y el big bank hayan entrado en acción con toda su fuerza en 2008/2009, una
mejor apreciación de cómo serán asumidos los riesgos y costos de la presente
crisis y como serán tejidos los parches sobre el sistema de regulación de la
haute finance aún tendrá que esperar cerca de una década para que se elabore
una amplia investigación de los procesos en acción hoy.
Estos momentos revelan la lógica mayor que preside la dinámica del sistema
capitalista, así como el momento crucial para observar desde la perspectiva
analítica de las escalas espaciales, los movimientos expansivos del capital-
dinero (D-D”), en la que se busca y alcanza la circulación y la retención de la
riqueza en su forma más abstracta, en una lógica que Marx caracterizó como
situación en la que “la forma simple de capital se antepone a su propio pro­
ceso de reproducción" cuando trató de la autonomización del capital-dinero
en forma de capital de interés.
Una manifestación más cristalina en estas coyunturas radica en que el
capitalismo es, por su misma naturaleza, una “economía monetaria de la pro­
ducción”, marcada por la incertidumbre radical y la inestabilidad sistémica
inherente. En este sistema privado de economía empresarial, especulativo
por naturaleza, el rentismo y la dominación financiera prevalecen en ciclos
frecuentes. Con respecto a esto, es fundamental aprender a distinguir y estar
capacitado para manejar y operar con diferentes niveles de abstracción, esta­
bleciendo la jerarquía de determinaciones fundamentales para investigar la
estructura y la dinámica del capitalismo. También se debe colocar en el centro
del análisis la coerción permanente del proceso competitivo, de hacer frente a
la “pluralidad de los capitales” y sus diferentes fracciones (mercado de capi­
tales. bancario, industrial etc.); el poder de decisión de la Grande Empresa
oligopólica, elementos clave para una teoría de las decisiones fundamentales
de la aplicación de capital.
En resumen, se debe emprender la interpretación crítica de la realidad
desde la perspectiva de la pluralidad de las fracciones de clases sociales en
la construcción de un compromiso en conflicto elaborado y acordado en un
242 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
espacio vivo, tratando de dilucidar los procesos mediante los cuales los sujetos
sociales en lucha producen socialmcntc el espacio y el medio ambiente cons­
truido (Lefebvre, 1974; Harvey, 1982).
Las circunstancias actuales de una crisis sistémica son épocas históricas
prometedoras para llevar a cabo investigaciones que traten de entender cómo
la coyuntura crítica es indicativa de procesos estructurales del sistema capi­
talista, y para promover una evaluación de las posibles tensiones y la corre­
lación de fuerzas políticas expuestas en determinado contexto dinámico. Por
lo tanto, se deben buscar síntesis que traten de comprender las articulaciones
entre procesos, a veces aparentemente aislados o autónomos, como el régimen
instalado en escala global de valoración financiarizada, de reorientación de la
producción y organización, de revolución tecnológica. redefinición del papel del
Estado, precarización de las relaciones de trabajo, relocalización económica,
marginalización social, regional, etc. Además, es momento impar para evaluar
el reciente proceso de neoliberalización visto como "una forma abigarrada
de reestructuración de la reglamentación: produce la diferenciación geoins-
titucional en lugares, territorios y escalas, pero lo hace sistemáticamente,
como una característica penetrante, endémica de su lógica de funcionamiento
básica” (Brenner et al., 2010:2).
Así. la investigación sobre la dimensión espacial del proceso de desarrollo
no puede ser negligente en cuanto a las cuestiones fundamentales del poder,
de las jerarquías y hegemonías. También se debe dimensionar la potencia de
las coaliciones contra-hegemónicas y las fuerzas contestatarias al pensamiento
neoliberal y conservador. Es precisamente lo contrario de lo que sucedió en
el debate mundial, con la declaración de los consensos “teóricos” y analíticos
divulgados de manera banalizada por la ola neoliberal que recorrió el mundo
en las últimas décadas.
En este contexto, la actual crisis abre oportunidades de rescate de las cues­
tiones y determinaciones estructurales y del desafío de pensar el papel de los
nuevos procesos y dinámicas. Es hora de investigar las nuevas herramientas de
acumulación y sus siempre renovadas formas de manifestación, siendo necesa­
rio el ejercicio permanente de distinguir adecuadamente las determinaciones
estructurales y sus mecanismos de explicación en cada tiempo-espacio concreto.
Se abren amplias oportunidades de reconstrucción teórica, analítica y política
de la perspectiva de análisis de la producción social del espacio, especialmente
la cuestión de la asunción del conflicto en la toma de decisiones estratégicas,
las controversias, las coaliciones y alianzas de facciones de clase en pugna,
y la importancia de las escalas espaciales, como construcción social, en este
contexto. Escalas son elaboraciones sociales conflictivas, son producciones
humanas colectivas, dinámicas, multidimensionales, con los diversos actores
y trayectorias históricas en disputa, en movimiento procesual, contigente y
abiertas.
La agenda de investigación crítica debe asumir que no existe un modelo
canónico a seguir en el proceso de desarrollo, pero sí una pluralidad de vías, una
243
ESCALAS y políticas del desarrollo regional
 variedad de posibles trayectorias históricas; la importancia de comprender el
funcionamiento de la “máquina capitalista’’ en sus expresiones espaciales histó-
rico-concretas; el desafío de pensare! tiempo-espacio del proceso de desarrollo;
la urgencia en tratar dinámicamente el papel de las escalas espaciales (locales,
regionales, nacionales, mundiales, etc.) en esos procesos estructurales.
Sin embargo, dicho proyecto debe superar las inercias y las compartimen-
taciones disciplinares, que, al enfocar escalas (privilegiando una y siendo
negligente con las demás), lleva a cabo estricta y demarcadamente estudios
urbanos, de comparaciones nacionales, de las relaciones internacionales,
etc. (Brenner, 2009), obstaculizando, impidiendo u obliterando la inherente
articulación de las varias escalas que construyen la realidad concreta. Tiene
razón Neil Brenner cuando afirma que de esa manera los estudios estrictos y
sus vocabularios escalares contenidos -local, urbano, regional, etc.- "ofuscan
la imbricación mutua, profunda de todas las escalas y las redes interescalares
enmarañadas a través de las cuales son constituidas las relaciones sociales (...)
y tienden a obstruir los esfuerzos para explorar la dinámica de las relaciones
interescalares y transformaciones" (2009:7).
La literatura reciente sobre las escalas espaciales desarrollada por los geó­
grafos críticos, que buscaremos sistematizar brevemente y recoger algunos
puntos para su análisis, es la clave para descifrar el papel de las jerarquías (y
de las coherencias construidas espacialmente) que estructuran los procesos
sociales en sus distintos niveles, instancias y territorios.
Las dificultades teóricas en la aprehensión de este complejo proceso son
enormes. Si el objetivo es buscar un mayor refinamiento de la estructura teórica
y metodológica sobre decisiones y poder de mando de los sujetos concretos ubi­
cados c involucrados en los conflictos (con diferentes instrumentos) alrededor
de la construcción social de un determinado espacio, investigando las jerarquías
(división social del trabajo) y hegemonías de poder de mando, las acciones y las
cadenas de reacciones de las decisiones tomadas (por una variedad de agentes
y sujetos sociales que operan en diversas escalas espaciales), proponemos aquí
la necesidad de evaluar, después de un breve resumen de la controversia acerca
de la naturaleza de escalas espaciales, la función de un análisis teórico que
propone la siguiente secuencia analítica: producción social del espacio; división
social del trabajo; dimensionamiento de los poderes; naturaleza de las escalas
espaciales, conforme se discute a continuación.
2. La actual acumulación científica sobre la naturaleza y
el papel de las escalas espaciales en el capitalismo
Ya se posee un patrimonio científico amplio y consistente, de un cuarto
de siglo, y se produjo lo que podría considerarse un léxico escalar. Durante la
última década, las reflexiones sobre las potencialidades del tratamiento escalar
244 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
de cuestiones espaciales se hicieron más valiosas con el gran aporte de autores
como David Harvey, Dorcen Massey, Neil Smith, Erik Swyngedouw, Alain
Lipietz. Georges Benko. Alien J. Scott. Ash Amin, Bob Jessop, Jamie Peck,
Anssi Paasi, Frank Moulaert, Michael Storper, Neil Brenner, Nigel Thrift, Nik
Theodore. Sallie Marston, entre muchos otros.
Esos debates, desafiantes, polémicos y constantes, fueron sostenidos prin­
cipalmente en las revistas Transactions ofthe Instituto ofBritish Geographers,
Progress in lluman Geography, y en muchos otros periódicos internacionales
en el área de la Geografía y Planificación Regional y Urbana (Antipode, Eco­
nomic Geography, Environment and Planning, European Urban and Regional
Studies. Geoforum, International Journal of Urban and Regional Research.
Regional Studies, Urban Studies, etc.).
En las últimas décadas, de un concepto vago, las escalas espaciales pasa­
ron a recibir tratamientos analíticos más precisos y sofisticados, avanzando
en dirección a legitimarse como una categoría central en los estudios de la
dimensión espacial del desarrollo capitalista, aunque pueda ser mejor determi­
nada y calificada en el proceso de discusión colectiva y elaboración científica.
El enfoque de este debate es la investigación de la naturaleza de las escalas
espaciales en el capitalismo.
La polémica surgió en torno a la cuestión de que las escalas no deben verse
solamente en su dimensión cartográfica-analógica-métrica, como una simple
relación de proporcionalidad, con su representación y conmensurabilidad de
medidas de tamaño, y no son entidades fijas.
“La escala es entonces entendida no cartográficamente, como la relación entre la
distancia en el mapa y la distancia en el suelo, sino como una construcción social.
Para John Agnew, la escala se refiere a 'la creación de coordinación en la que se
definen los límites espaciales de una reivindicación social, actividad o compor­
tamiento'. Esta definición es útil para señalar el camino en el cual el espacio es
diferenciado, tallado como espacios para las acciones y relaciones privadas” (Keil
y Mahon, 2009:8).
Las escalas son intrínsecamente inexactas y dinámicas. No pueden ser toma­
das como unidades inmutables o permanentes, una vez que son, precisamente,
talladas e inscriptas en un espacio dado y construidas o erigidas, material y
simbólicamente, en procesos sociales por naturaleza. Se trata de pensar las
escalas espaciales como instancias y entidades en las que la vida social se
organiza y se reproduce, y no en una representación cartográfica, "evitando
la reificación y la división acrítica de escalas que reitera el fetichismo del
espacio" (Smith, 2002:141).
Con el propósito de facilitar la exposición, sería importante establecer, sólo
previamente, una distinción, en primer lugar analítica (propuesta en Moore,
2008), entre: escala como categoría y unidad de análisis, recurso epistemológico
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 24S
 y heurístico; y escala como categoría de práctica, campo e instrumento de las
luchas sociales.
Esta división binaria, aunque marcada por una discreción excesiva, ya
que el reto de la mayoría de los autores es precisamente para hacer frente a
la simultaneidad y coordinación compleja entre los dos, puede, sin embargo,
ayudarnos en una primera aproximación a los términos de este debate.
La escala como una categoría analítica y la escala como una categoría de
lapraxis política no están apartadas. Seleccionar analíticamente la escala más
conveniente de los problemas observados proporciona un mejor diagnóstico
y posibilita sugerir coaliciones de poder y decisiones estratégicas acerca de
cómo enfrentarlos. El desafío (simultáneamente) científico y político consiste,
por lo tanto, en tratar de definir qué y con qué herramientas cada escala puede
revelar, movilizar, desafiar, accionar, regular, comandar y controlar.
La escala espacial, socialmente producida, debe ser vista como un recorte
para la aprehensión de las determinaciones y las condiciones de los fenómenos
sociales que se refieren al territorio. Al mismo tiempo tomado como un prisma
que permite develar procesos sociales, económicos y territoriales únicos. Pero
la escala es también escenario político. Locus del ejercicio de la hegemonía. En
este sentido, Herod y Wright afirman: "Nosotrosproponemos varias series de
preguntas acerca de cómo nuestro mundo se escala, cómo pensamos acerca
de ese escalonamiento y cómo los actores sociales tratan de escalar sus propias
actividades de manera que les permita ejercer ese poder ofacilitar su negación
del poder a los demás" (Herod y Wright 2002:2).
Como “categoría y unidad de análisis” mucho se avanzó en la investiga­
ción teórica y empírica de la escala como la incorporación concreta de las
relaciones sociales, histórica y geográficamente determinadas. Se logró un
distanciamiento de las concepciones estáticas y restringidas y que la daban
por hecho, y se progresó al considerarla a través del prisma de su naturaleza
eminentemente relacional, contestable, procesual y contingente, pasando a ser
interpretada como locus y vehículo in situ a través de los cuales las relaciones
socio-espaciales se estructuran y operan.
No obstante, tales relaciones se dan bajo jerarquías y hegemonías intercsca-
lares. Es crucial para reanudar el enfoque de las jerarquías y hegemonías, tener
en cuenta que ellas son múltiples, pues, son "formas de organización interes­
calar [que] representan mosaicos, no pirámides. El panorama institucional
del capitalismo no se caracteriza por una única pirámide escalar que todo lo
abarca, en la que todos los procesos sociales y las formas institucionales son
cuidadosamente envueltos" (Brenner, 2009:72).
En la búsqueda de formas de comprensión y explicación de determinada
realidad, varias y poco comunes metáforas han sido propuestas en este debate,
tratando de caracterizar las escalas (como relacional -semejantes a las notas
musicales-, multiniveles articulados -como en las muñecas rusas-, varios
niveles -como las escaleras-, construcciones constantes y adaptables -como
los andamios-, etc.).
246 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
Esto se debe al hecho de que las dificultades de análisis escalar son enor­
mes y desafiantes, porque las escalas deben ser consideradas en su dinámica
en movimiento y sometidas a procesos de cambio y relaciones y vínculos de
interpenetración escalar1. Una escala sólo puede ser definida, determinada y
calificada con relación a las demás. Análogamente a los conceptos de “capital en
general” y “pluralidad de capitales”, que Marx dialécticamente enseña que uno
contiene al otro, también se debería pensar así acerca de las escalas espaciales.
Parte de las lógicas y dinámicas escalares, en general y en particular, radica
precisamente en la interrelación y coherencia interescalares.
1 larvey (2000:112-114) señala una de las grandes dificultades de este análisis
al considerar que "el concepto general de desarrollo geográfico desigual que
tengo en mente involucra unafusión de estos dosfactores, el cambio de escalas
y la producción de diferencias geográficas. (...) Pero es conceptualmente difícil
trabajar en simultáneo con diferencias geográficas volátiles y en la multipli­
cación que trabajan ellos mismos en rápido cambio". Otro punto es que se
debe realizar la "distinción entre la escala de la aplicación de las acciones
y la escala de su mando" (Santos, 2008:80). O sea. determinando mejor las
escalas espaciales en las cuales los procesos socio-políticos son controlados
y los sitios en que se manifiestan y se materializan. Las determinaciones de
acciones en una escala, con repercusiones y manifestaciones, generalmente
con una intrincada cadena de acciones y reacciones en otra escala, constituyen
justamente una marca decisiva de un proceso capitalista expansivo.
El prisma de análisis con dicho recorte es locus privilegiado para presentar
la estructura y la dinámica del desarrollo capitalista en el territorio. Constituye
espacio de elucidación de mediaciones, con potencial para ayudaren la jerarquía
de las determinaciones del ambiente construido. La escala permite un plan
analítico de observación privilegiado2, pasible de revelar las articulaciones y
mediaciones entre los cortes local, regional, nacional, etc. Erik Swyngedouw
afirma que "las escalas espaciales nunca son fijas sino que son constante­
mente redefinidas, impugnadas y reestructuradas en términos de su alcance,
su contenido, su importancia relativa y sus interrelaciones. Hay contestación
y transformación perpetuas de escalas geográficas de regulación. Es evidente
que habrá variaciones considerables de las posiciones relativas de poder
social que dependen de quién controla qué en cuál escala" (Swyngedouw,
1997:141).
1 La escala, según Egler (1991:232), permite visualizar "las intersecciones de los conjuntos
espaciales, sin incurrir en el error de la reificación de estos conjuntos de análisis, convir­
tiéndolos en ‘entidades reales'", pasibles de clasificación sistemática. Estos conjuntos son
también “objetos de conocimiento”, abstracciones.
2 La escala "confiere visibilidad al fenómeno (...) cada fenómeno tiene una dimensión de
ocurrencia, de observación y de análisis más adecuada. La escala es también una medida,
pero no necesariamente delfenómeno, pero aquella elegida para mejor observarla, dimen-
sionarlay mensurarla” (Castro, 1995:120).
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 247
 Los desafíos científicos y de acción política de naturaleza escalar son enor­
mes, porque las escalas jerárquicas en las que se estructuran las actividades
humanas están cambiando constantemente; sin embargo, queda la impresión
de que "las escalas son inmutables o aun totalmente naturales, en lugar de
productos sistémicos de cambios tecnológicos, formas de organización de los
seres humanos y de las luchas políticas" (Harvey, 2000:108).
Encontrar la escala adecuada para definir un campo en el cual análisis
puedan ser emprendidos, donde se pueda construir alianzas y estrategias para
resolver los problemas identificados puedan ser aplicadas es el reto. Es decir,
buscar, de forma permanente, la escala de observación adecuada a la compren­
sión y teniendo en cuenta, de manera bien pensada, los fenómenos sobre los
cuales se desea intervenir.
La escala permite un prisma, una perspectiva en la que “el carácter de las
cosas parece distinto cuando examinado en las escalas mundial, continental,
nacional, regional, local o del hogar/personal. Lo que parece pertinente o
hace sentido de estas escalas no se manifiesta de forma automática en otra"
(Harvey. 2000:108).
Swyngedouw (2007). al defender una interpretación relacional y terri­
torial de escala, nos dice que “yo parto de la opinión de que la escala no es
ortológicamente determinada, pero socio-ambientalmente movilizada a través
de las luchas de poder socio-espaciales. En otras palabras, las relaciones
socio-espaciales tienen la constitución 'escalar' como redes de relaciones que
seforjan produciendo geometrías espaciales que son más o menos largas, más
o menos extensivas. Sin embargo, al mismo tiempo, estas redes de relaciones
escalares se articulan con configuraciones territoriales o geográficas pro­
ducidas que también presentan dimensiones escalares". El diseño de escala
"gue puede tener consecuencias tanto retóricas como también materiales
-a menudo resulta contradictorio y controvertido y no es necesariamente
duradero" (Swyngedouw, 2007:11), por ser fruto de procesos que modelan la
práctica social concreta.
La discusión de la escala espacial de estos procesos es tarea obligatoria para
la aprehensión de las determinaciones “territorializadas” de los fenómenos
sociales. Es importante demostrar cómo el prisma analítico de corte escalar
es locus privilegiado para la presentación de la estructura y la dinámica del
desarrollo capitalista en el territorio. Es espacio de elucidación de mediaciones,
tiene el potencial para ayudaren la jerarquización correcta de determinaciones
estructurales y coyunturalcs del ambiente construido.
Definir adecuadamente las escalas espaciales en las que se procesan terri­
torialmente las determinaciones de la división social del trabajo es dar la
posibilidad de conocer los fenómenos sociales. Delimitar este campo de inves­
tigación de las determinaciones de los “hechos territoriales” puede ser mejor
determinado por el plan escalar que se elabore para realizar las aproximaciones
progresivas de la realidad. Como se señaló anteriormente, el prisma escalar de
la observación de lo real-concreto puede iluminar y asignar valor a los aspectos
248 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
y fenómenos de la realidad que de otro modo no serían vistos y percibidos,
especialmente si se tiene en cuenta el mosaico de espacialidades talladas en
lugares específicos, resultantes contradictorios de procesos de producción de
una gran variedad de ambientes construidos y reconstruidos continuamente.
Los procesos históricos de desarrollo desigual construyeron "un mosaico
geográfico extraordinario de ambientes y estilos de vida ". Harvey dice que
este mosaico es como un “palimpsesto”, o sea, un papiro o pergamino, cuyo
texto original fue raspado, para dar lugar a otro, “compuesto de aumentos
históricos de legados parciales superpuestos en múltiples capas unas sobre
otras. (...) Algunas de las capas presentan mayores relieves sobre otras [Asi]
ese mosaico geográfico es una creación profundizada en el tiempo, de múltiples
actividades humanas" (Harvey, 2000:110). En este sentido, el espacio es un
mosaico en movimiento, constantemente reconfigurado, múltiple y operando
intercscalarmcnte.
Como “categoría de la práctica”, la construcción escalar es un proceso emi­
nentemente político al establecer la diferenciación de determinado ángulo de la
lucha social por el control del espacio. Como una forma especial de organización
y disposición de recursos políticos (incluyendo el uso de recursos simbólicos y
discursivos), la “política de escala” se manifiesta en la creación de espacios
e instancias en que se tratará de establecer alianzas, enfrentamientos, etc., lo
que permitirá hacer uso de los instrumentos, dispositivos, y recursos diversos,
según este prisma de control.
En el campo crítico se considera hoy a la escala como una construcción
social conflictiva, contestable permanentemente por fuerzas sociales en dis­
puta. Sallic Marston aclara que "en estos recientes estudios sociales teóricos,
el punto clave es que la escala no es necesariamente un marco jerárquico
predeterminado para ordenar el mundo -local, regional, nacional y mun­
dial-, Es más bien un resultado contingente de las tensiones que existen entre
las fuerzas estructurales y las prácticas de los agentes humanos" (Marston,
2000:220). El prisma de análisis de escalas espaciales permite avanzar en
ideas que rompan con esquemas conceptuales de estructuras desprovistas
de sujetos o de sujetos apartados de estructuras, dado que las escalas deben
tomarse justamente como un instrumento de aprehensión de la concreción de
las prácticas socio-espaciales.
La escala delimita el campo de las luchas sociales, da concreción a banderas,
recortes y orientaciones de luchas y acciones políticas, delimita y crea el ancla
de identidad, a partir de la cual se logra crigir/estructurar una disputa con res­
pecto a imposiciones (a veces amenazadoras) provenientes de otras escalas, o
de la misma. Hay un permanente choque de fuerzas, ya que “la reproducción
de la vida se efectiviza en la relación contradictoria entre necesidad y deseo;
uso e intercambio; identidad y no-identidad: extrañeza y reconocimiento que
impregnan la práctica socio-espacial ” (Carlos, 2007: 56).
Un nivel escalar permite captar dimensiones del real concreto, que de otra
perspectiva no serían asimilados, aprehendiendo algunas referencias y enlaces
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 249
que esta instancia y corte analítico proporciona, y por lo tanto se puede leer,
impugnar o refercndar por los sujetos políticos.
Fernández (2010) resume con precisión escala como representación, en la
que actores y sujetos3 políticamente constituidos buscan dar determinado sen­
tido simbólico y material a sus acciones y decisiones. Estos sujetos, al poner en
marcha contenidos simbólicos y materiales que prestan racionalidad y buscan
significar, reordenar y recalificar cierto ambiente y contexto histórico-cspacial
y sus específicas relaciones de poder y estrategias reproductivas, recurren a
diversificados esquemas y “mapas mentales socialmente acordados”.
Por ejemplo, los actores en posición dominante tienden a elaborar un
“cuerpo de metáforas”, adoptando una perspectiva de representación escalar
plana y bipolar, y la desconsideración, con ello, del poder y los intereses que
acompañan a las estrategias de los actores y a la dinámica espacial multiescalar
e interpenetrada del capitalismo” (Fernández, 2010).
Construido colectivay políticamente, ese locus de enfrentamientos no puede
ser definido en sí mismo, sino sólo en relación con el otro. Así, la escala delimita,
diseña y recorta, en constante proceso de confrontaciones y por interacción/opo-
sición. compromisos socio-políticos en movimiento conflictivo y contingente.
Estos movimientos se expresan recurrentemente como relaciones periódicas y
mecanismos de empowering-disempowering (así como upscaling-dowscaling
processes) (Swyngedouw, 2004) que son utilizados por los adversarios. Existen
procedimientos y maniobras de reescalonamiento, tácticas y/o estratégicas, por
ejemplo, del Estado, del capital y del trabajo, acciones de by passing scales.
Compromisos y lazos de identidad y de intereses son establecidos y des­
hechos recurrentemente, una vez que “los seres humanos producen y hacen
efectivas sus propias escalas para alcanzar sus metas y organizar sus com­
portamientos colectivos" (Harvey. 2000:108).
Doreen Massey declara que "espacio, como relacionaly como una esfera
de la multiplicidad, es tanto una parte esencial del carácter de compromiso
político cuanto constantemente reconfigurado por él. Y la forma en que esta
espacialidad es imaginada por los participantes es también crucial. El cierre
de la identidad en un espacio territorializado de lugares delimitados ofrece
poco en el camino de las posibilidades para el desarrollo de una política
radical" (Massey 2008:144).
Los territorios también se convierten en espacio de indeterminación, de
la contingencia (Reis, 2005) y locus de luchas políticas y de estrategias de
re-scaling (Smith, 1984; Swyngedouw, 1997), de sujetos políticos insurgentes
que afrontan circunscripciones y estructuras discursivas escalares. Esto, “exi­
3 Los procesos de interacción entre agentes y sujetos "se delimitan, en un contexto histórico
dado y bajo cierras formas, determinados campos espaciales a los que dan ciertos contenidos
no sólo simbólicos sino también materiales. (...) Dichos contenidos dan sustentofáclico a
las mencionadas estrategias, las que, por su parle, otorgan una traducción espacial a los
intereses contradictorios y a las relaciones de poder bajo las que se despliegan " (Fernández.
2010). En este volumen.
2S0 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
giendo la comprensión de la producción del espacio en la inseparabilidad del
sujeto productor en acto [en su] actividad vital, realizándose concretamente”
(Carlos. 2007:49).
Las escalas “deben ser conducidas para el terreno social, incierto y móvil,
de aquello que está en disputa. Ni las estructuras y lógicas económicas ni
tampoco los legados históricos en sí mismos determinan y establecen escalas
(...) distintos agentes proponen distintas escalas y en distintas escalas están
dispuestos" (Vainer, 2006:17).
Se afirma, en este contexto, el reino de lo imprevisto4, de lo fortuito, de la no
precisión, una vez que la praxis escalar ancla, expresa y concreta espacialmente
las respuestas y enfrentamientos de los sujetos sociales concretos a los desa­
fíos y conflictos presentados efectiva y covunturalmente en cada momento y
circunstancia histórica y geográfica. Buscar enunciar, proclamar y anunciar
transformaciones políticas en un espacio ocupado y producido en su diversidad y
pluralidad, porque “jt el espacio es la esfera de la multiplicidad, el producto de
las relaciones sociales)’ estas relaciones son las prácticas materiales efectivas,
y siempre en proceso, entonces el espacio nunca puede ser cerrado, siempre
habrá resultados no previstos, relaciones más adelante, elementos potenciales
de casualidad” (Massey, 2008:144).
En tanto, sobre el tema de las escalas, así como en las ciencias sociales en
general, es urgente reanudar el "antiguo problema teórico-metodológico de
las relaciones entre el movimiento de largo plazo de las estructuras económi­
cas y sociales y el tiempo coyuntural de la lucha política [así] se elaboró una
propuesta de análisis que busca articular estructura y coyuntura, economía
y política en un tiempo ordinario, el tiempo de la valoración del capital y de
sus ciclos de acumulación” (Fiori, 2003:26), además de las temporalidades
específicas de los sujetos en acción y proceso.
Es necesario avanzar en el análisis de las interacciones de decisión que tra­
ducen (con mediaciones complejas), pero también metamorfosean/renuevan las
estructuras. En el juego político, los movimientos insurgentes y de resistencia
pueden lograr habilitación de poder, al levantar sus propias interpretaciones e
interpelaciones escalares, superando obstáculos unicscalares y accionando y
movilizando sus propios recursos discursivos o institucionales contestatarios.
Hoy está claro que los "movimientos de oposición que tratan de bloquear o
hacer retroceder a la arremetida neoliberal contemporánea también han empe­
zado a movilizar a la escala geográfica de maneras estratégicas, a menudo
bastante creativas, ya sea sallando las escalas para escapar de la hegemonía
de las prácticas institucionales dominantes, sea mediante la movilización de
soporte para proyectos regulatorios que objetivan socializar capital en escalas
4 “Los enfrentamientos políticos e ideológicos movilizan y accionan, establecen y rompen
escalas, en un proceso en el cual narrativas escalares estructuran y fundamentan estrategias
y tácticas de base, configurando arenas y objetos en disputa. No solamente las escalas se
transfiguran, como su propio significado y nombramiento indican, redefiniciones de sujetos
y relaciones” (Vainer, 2006:28).
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 251
particulares o a través de la concepción de arreglos escalares radicalmente
distintos basados en principios de democracia radical, emancipación yjusticia
socio-espacial" (Brenner. 2001:594).
La consciencia de las destituciones puede conducir a la elaboración de
"la práctica socio-espacial fundamentada en la desigualdad concreta y real
y lograr proponer la realización de la diferencia en otro nivel, protestando
contra (...) la reducción de lo humano y de la vida al mundo de la mercancía
(...) [de esa manera] la diferenciación se establece y se lleva a cabo desde el
lugar, entre escalas y en cada una de ellas" (Carlos, 2007:49).
Estas tensiones en el equilibrio de fuerzas sociales y escalares pueden
crear coaliciones (incluso en otras escalas), y constituir bloque histórico con
alguna organicidad (¿o se trataría aún de un “bloque geográfico"?). Estrategias
y tácticas espaciales "han tratado de manipular escala con elfin de reforzar
sus posiciones de negociación" (Moore, 2008).
La distinción propuesta por Correa (2007) entre procesos espaciales y prác­
ticas espaciales puede ayudar en el avance de las investigaciones que consideren
escalas como objetos de análisis. "Las diferencias socio-espaciales derivan
de la acumulación de incontables formas e interacciones espaciales desarro­
lladas en un período de cierta duración. Esta acumulación es el resultado de
procesos y prácticas espaciales. Puestos en práctica por los distintos agentes
sociales de la producción del espacio, los procesos constituyen un movimiento
de masa, involucrando una secuencia sistemática y regular de acciones en un
período relativamente largo. Repetitividady larga duración son trazos defini­
dores de los procesos espaciales, distinguiéndolos de las prácticas espaciales.
Las prácticas espaciales constituyen acciones espacialmente localizadas,
engendradas por actores sociales concretos, a fin de orientar sus proyectos
específicos. Son acciones, no necesariamente sistemáticas y regulares " (Correa,
2007:68). Según el autor, la categoría escala está "asociada a la idea de que los
objetos y acciones se conceptualizan en una escala dada en la que procesos y
configuraciones se convierten específicos" (Correa, 2007:63).
A través de determinado plan escalar se puede revelar la naturaleza de los
procesos socio-cspaciales de manera más adecuada, ya que tales procesos son
producto y resultado de la realización de la sociedad (Carlos, 2007), mediante
sus prácticas. La coyuntura cotidiana, “el reino de la experiencia" es elucidaría,
pues, sin duda, "el cotidiano es el lugar de la acción y del conflicto, de la con­
ciencia y de la elaboración del proyecto, de la reivindicación del 'derecho de
uso' (...) el enfoque de la ubicación de las actividades en el espacio se desplaza
para el análisis del contenido de la práctica socio-espacial como un movimiento
de la producción, apropiación y reproducción" (Carlos, 2007:59).
En ese sentido, creemos que es indispensable buscar construir estrategias
multiescalares para el desarrollo. Encontrar la escala adecuada para definir
un campo en el que una decisión debe hacerse y que las acciones ciudadanas
emancipadoras y de enfrentamiento sean promovidas, a menudo a través de las
2S2 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
armas de la contcstabilidad escalar. La escala debe ser vista como una delimi­
tación de naturaleza socio-política que permite acciones de impugnación.
Acerca de la agenda de investigación señalada anteriormente, vale la pena
recordar que las contribuciones de la economía política son esenciales para
demostrar que: la escala nacional sigue siendo crucial y que las disputas por
la hegemonía interestatales e interterritoriales y las jerarquías del Estado,
monedas y armas todavía moldean al mundo (Fiori, 2007); éste es dominado
por los grandes intereses del poder financiero y por la fuerza de inmensas
estructuras empresariales; y que la propiedad de la tierra e inmobiliaria, cada
vez más financiada, sigue desempeñando un rol central en el funcionamiento
del sistema capitalista.
Las lecturas del movimiento de acumulación de capital como una revolución
en proceso, que revoluciona endógena y constantemente sus bases, presentán­
dose como un ser ciego, autoexpansivo, que homogeneiza y jerarquiza relaciones
y heterogeneiza estructuras, y todo lo mercadea, pero, al mismo tiempo, dispone
de renovados instrumentos (de innovación, financieros, etc.) para convertirse
crecientemente y ser más sensible a las diferencias y diversidades que puedan
aportar ventajas distintivas extraordinarias, en mi opinión, fundamentales para
huir, ya sea de las concepciones de las estructuras desprovistas de sujetos o
de los análisis de sujetos apartados de estructuras, desafío permanente de las
ciencias sociales.
Vale la pena recordar que todas las escalas son históricamente establecidas
y políticamente creadas y legitimadas al proteger, acoger y abrigar agentes
“territorializados"/localizados que se encuentran sometidos a normas, reglas y
parámetros establecidos en este plan escalar. Sus caracteres distintivos definen,
en un recorte territorial determinado, estructuras y entornos que moldearán y
mediarán acciones y decisiones de sujetos políticamente constituidos. Factores
relativos a ios arreglos sociales, políticos y culturales estamparán cierto grado de
unidad de propósitos en este recorte. Por lo tanto, alguna comunión de destino
compartida con respecto al futuro es necesaria para el diseño y circunscripción
de determinada escala.
Creemos que el esfuerzo de la discusión colectiva de la temática de los
vínculos entre desarrollo y territorio debería profundizar el balance de cuáles
son las reales rupturas y continuidades (productivas, sociales, institucionales,
políticas, etc.) del capitalismo y sus impactos espaciales-territoriales más
destacados, a fin de perfeccionar su estructura teórico-metodológica sobre
decisiones y poder de mando de los sujetos involucrados en procesos socio-
espaciales. ¿Hay alternativas de intervención contemporáneas que no caigan
en la reificación de) territorio? ¿Será posible y políticamente viable tomar el
territorio como un producto de las relaciones sociales con el fin de construir
políticas públicas y acciones emancipadoras y de construcción de la ciudadanía?
¿Es factible establecer planes escalares distintos que señalen reflexiones sobre
estrategias de desarrollo multiescalares?
253
ESCALAS y políticas del desarrollo regional

Consideramos que discutir las estrategias territorializadas de desarrollo
pasa, según nuestro punto de vista, por encontrar la escala adecuada para la
definición de determinado campo donde los problemas son más fáciles de
visualizar y las decisiones sobre cómo confrontarlos, y en qué escala, nivel de
gobierno e instancias de poder deberán ser tomadas y cuáles instrumentos y
medidas de acciones concretas serán activadas bajo ese prisma de observación.
En ese sentido, consideramos indispensable construir estrategias multicscala-
res. Buscar la escala correcta de observación para la toma de los fenómenos
sobre los cuales se desea intervenir. Cada problema tiene su escala espacial
específica. Hay que afrontarlo desde la articulación del poder correspondiente
a aquella problemática especifica.
Promover cambios en las relaciones de propiedad, objetivando capacitar a
los actores más desprovistos y marginados de determinado territorio. Activar
recursos materiales y simbólicos y la movilización de los sujetos sociales y
políticos que buscan ampliar el campo de acción de la colectividad, aumen­
tando su autodeterminación y libertad de decisión. Considerar el territorio
como potencia vigorosa de transformación. Discutir centros de decisión y sus
mecanismos de legitimación. Asumir el conflicto, la dinámica de acción de
las facciones de las clases sociales, analizar los sujetos portadores de decisión
transformadora. Analizar hegemonías, poderes y jerarquías, construyendo y
jerarquizando diversas mediaciones (espaciales, sociales, políticas, monetarias,
financieras, macroeconómicas, microeconómicas, interestatales, geoeconómi-
cas y geopolíticas).
Por lo tanto, abogamos por un debate más profundo acerca de la escala
que busque el diálogo con una teorización sobre decisiones y poder de mando
de los procesos que se examina: pensar la dinámica de los actores, agentes y
sujetos concretos, clases sociales y sus fracciones, las jerarquías de poder de
mando, las acciones y cadenas de reacciones de las decisiones adoptadas (por
variados agentes y sujetos sociales que operan en diversas escalas espaciales).
Será mejor definir el ámbito de la toma de decisiones y los campos en los que
las acciones ciudadanas emancipadoras y de enfrentamiento del pacto de
dominación pueden ser promovidas.
González llama "narrativas escalares, como las narrativas que justifican
cambios en los patrones espaciales de procesos socio-políticos, ofreciendo
explicaciones sobre la primacía o disolución de determinadas escalas espa­
ciales como elementos organizativos. (...) En este proceso de toma de decisión
tan difícil, las narrativas escalares ofrecen atajos cognitivos que proveen una
versión (...) convincente y simple " (2010:124 y 134. en este volumen).
Sujetos concretos elaboran estrategias narrativas que presentan lectura
parcial de la realidad. Según Chauí (1980), el papel del discurso ideológico es
de la ocultación y disimulo de lo real y de cómo, precisamente, en sus vacíos,
en sus espacios en blanco, la pieza discursiva va ganando consistencia y poder.
"La ideología es un cuerpo sistemático de representaciones y reglas que
nos 'enseñan' a conocer y actuar. (...) Unlversalizando lo particular por la
254 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
supresión de las diferencias y contradicciones, la ideología gana consistencia
y fuerza porque era un discurso irregular y no puede ser rellenado. En otras
palabras, la coherencia ideológica no se logra a pesar de las deficiencias,
sino, por el contrario, gracias a ellas"5 (Chaui, 1980:4).
I ,as lecturas parciales de la realidad promueven las más variadas narrativas:
localistas, de la ciudad-competitiva, del mundo biescalar local-global, de la
globalización inexorable que todo abarca, dentro de otras visiones parciales.
Todas esas formas conservadoras de ocultar y disimular la realidad concreta
asumen la perspectiva teórica y discursiva que toma el espacio como un reci­
piente inerte, un espejo pasivo de la sociedad, absolutizado, es un retorno, con
mayor sofisticación, a la antigua visión reificada/personificada del territorio,
con capacidad de voluntad -y endogeneidad- propias, que ofrece su plataforma
o continente. Lo que es fruto de relaciones sociales aparece como una relación
entre objetos. Hay una mercantilización y el espacio “decide”, convertido en
un sujeto colectivo. El espacio reificado pasa a ser como el gran regulador de
relaciones, encarnando proyectos sociales.
La fuerza argumentativa de los sujetos hegemónicos impone visiones del
mundo, con presupuestos de generalidad y verdad, que da voz a la pregunta:
"¿cuál es, entonces, el proceso por el cual los adores defiendeny legitiman una
configuración escalar concreta? La llamada 'política de escalas' es el campo
en el que tienen lugar las luchas materiales y discursivas entre diferentes
actores por establecer configuraciones escalares hegemónicas. En esta lucha
los actores utilizan narrativas escalares’ para justificar y 'dar empaque' a
sus argumentos" (González, 2010).
Actualmente, en un ambiente socio-político fragmentador, asistimos, muchas
veces al predominio de las narrativas unicscalares o bicscalares (Brandáo, 2007)
y monofórmicas hegemónicas (como si hubiera una vía única o un modelo
canónico de capitalismo a ser seguido).
Sin embargo, la literatura crítica ha avanzado para demostrar la variedad
de caminos alternativos de desarrollo posibles y en sus múltiples escalas
espaciales pasibles de construcción y observación. Es cierto que las luchas
por la emancipación deben ser multicscalarcs. La acción resultante debe ser
multiescalar. Debe transponer y superar resistencias del retraso estructural
y anticiudadano, activar y movilizar instrumentos, normas y convenciones
ubicadas en diversas áreas, niveles de acción e instancias. Debe jerarquizar
opciones, otorgar organicidad a acciones dispersas y orientar decisiones a lo
largo de una trayectoria temporal más extensa. Las acciones pueden engendrar
colectivos de resistencia, contramovimicntos de protestas, enfrentamientos de
emancipación, etc. (Souza Santos, 2002), construyendo el “espacio-para-sí”,
5 "La ideología es el discurso en el que las palabras ausentes garantizan la supuesta vera­
cidad de lo que se declara explícitamente (...) [Ella realiza] un movimiento a través del
cual puede neutralizar la historia, eliminar las diferencias, ocultar las contradicciones y
desarmar a todos los intentos de cuestionumiento” (Chaui, 1980:5).
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 255
según Lipietz (1994). Luchas sociales generan controversias que buscan desa­
rrollar colectivamente una contra-imagen, "al espacio alienado, racionalizado
y abstraído, oponiendo representaciones espaciales que apoyen la disputa de
significados y sentidos de la experiencia social" (Ribeiro, 2002:49).
El gran desafío consiste en explicilar recurrentemente los conflictos de inte­
rés en cada escala y construir colectivamente alternativas políticas. Engendrar
una acción colectiva, que sea pedagógica, que densifique la conciencia social
ciudadana y la legitimidad política.
Por último, cabe recordar que cualquier intento de desarrollar y avanzar
en una teorización sobre decisiones, de sujetos políticos, en múltiples escalas,
exige depurar, discriminar y jerarquizar los factores endógenos y exógenos
determinantes, condicionantes o de apoyo de los procesos sociales, económicos,
político, etc., en cada escala y construir las mediaciones históricas, teóricas
(y por qué no decir institucionales, territoriales, políticas, etc.) apropiados y
pertinentes.
3. Propuesta metodológica
En este ensayo se pretende señalar la necesidad de llevar a cabo el rescate
de la problemática de la reproducción de las clases sociales para comprender
la producción social del espacio y la dimensión urbano-regional del proceso
de desarrollo capitalista, buscando demostrar que éste es un tema relativo a la
existencia, contenido y naturaleza del centro de decisión, mando y dirección
(frente a la heteronomía) en todo y en cualquier recorte y escala espacial que se
intente proceder a una investigación comprometida, involucrada en un análisis
estructural de jerarquías y hegemonía.
Se trata de investigar estructuras, dinámicas, relaciones y procesos. Es nece­
sario entender cómo las diversas facciones de clases sociales están estructuradas
y cómo se reproducen. Cuáles son sus intereses concretos movilizados y sus
instrumentos y lógicas de acción activados.
Dichos procesos ocurren, en general, en varios planes analíticos, niveles
de abstracción y escalas espaciales.
El ejercicio teórico y metodológico que aquí se propone sitúa en el centro
del análisis la problemática de las decisiones y del poder de mando de agentes
y sujetos concretos, que operan en diversas escalas espaciales, en las disputas
sobre la producción social de determinado espacio. Conforme a lo que se
mencionó al inicio de este ensayo, se propone aquí la siguiente aproximación
analítica: 1) la producción social del espacio; 2) la división social del trabajo
(intersectorialidad, interregionalidad e interurbanidad); 3) dimensionamiento
de los cuatro poderes: y 4) naturaleza de las escalas espaciales, como se discute
a continuación.
256 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
3.1. Producción social del espacio
Lamentablemente, en parte considerable de los análisis, el espacio, que
debería ser visto como ambiente politizado, en conflicto y en construcción, se
coloca como reificado, entre mercadeado y pasivo: un mero recipiente, donde
se inscriben los desplazamientos/movimientos. Se construye una narración
espacial y escalar en la cual lo que es fruto de relaciones sociales aparece como
una relación entre objetos.
En oposición a esta interpretación conservadora y hegemónica, la concep­
ción teórica y metodológica que se adoptará aquí es la de producción social
del espacio, de los conflictos que se estructuran y de los antagonismos que
son tejidos alrededor de este cuadro y ambiente construido. En el espacio son
debatidos (pueden ser compatibilizados o no), proyectos y trayectorias en
repetidos enfrentamientos.
El espacio es unidad privilegiada de reproducción social, encarnación de
diversos procesos y manifestación de conflictos. Su tratamiento, por lo tanto,
debe alejarse de los tratamientos que pensaron estructuras sin decisiones de
sujetos o actores sin contexto estructural. Los espacios son construcciones
(sociales, discursivas y materiales), y por ello su análisis debe basarse en la
interacción entre decisiones y estructuras, en las articulaciones entre micropro-
cesos, microiniciativas versus macrodecisiones la ejecución en varias escalas
espaciales en que se estructuran y se enfrentan los intereses en disputa.
Gran parte de las mediaciones teóricas e históricas debe ser tejida teniendo
el objeto escala espacial como construcción social y prisma de análisis. En
este sentido, el desafío es emprender la interpretación desde la perspectiva
de la pluralidad de las fracciones de las clases sociales en construcción de un
compromiso en conflicto elaborado y acordado en un espacio vivo, tratando
de dilucidar los procesos mediante los cuales los sujetos sociales en lucha
producen socialmente el espacio y el ambiente construido (Lefebvre, 1974;
Harvey, 2006).
3.2. División social del trabajo
Esta debe ser la categoría explicativa básica de la investigación de la
dimensión espacial del proceso de desarrollo capitalista, puesto que atraviesa
todos sus procesos, en todas las escalas. Expresión de la etapa alcanzada por
el desarrollo de las fuerzas productivas, esa categoría mediadora es adecuada
para el estudio de las heterogeneidades, jerarquías y especializaciones intra e
inter cualquier escala (regional, nacional, internacional).
El referencial teórico-metodológico más amplio, jerarquizador de las
cuestiones para investigación, es la división social del trabajo. Su movimiento
constante altera, impone lógicas externas, adapta, distingue y revela estructuras
y dinámicas. Promueve la continua redefinición y redistribución de agentes.
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 257
 actividades, circuitos, funciones, etc. Es el vector de las transformaciones
constantes en las intertemporalidades e intcrcspacialidadcs. Traslada frecuen­
temente personas, factores productivos, procesos y dinámicas de producción.
Especializa, distingue, particulariza, discierne, separa y une. Dispone en con­
sonancia, concierta, combina, coordina, coteja, confronta. A este respecto, los
espacios regionales y urbanos son el resultado de la operación de los procesos
de diferenciación social y de especialización y diversificación material y de
la sociedad. Los estudios deben investigar la base operativa, es decir, el locus
espacial en que se materializan dichos procesos, y examinar los centros de
decisión y los sujetos históricos determinantes de los mismos.
La división social del trabajo en su expresión espacial representa la redis-
tribución/reasignación permanente y las continuas redefiniciones de agentes,
actividades, circuitos, funciones, etc. Representa a la categoría analítica clave,
capaz de revelar las mediaciones y las formas concretas en que se procesa y
se manifiesta la reproducción social en el espacio (a través de los procesos de
intersectorialidad, interregionalidad e interurbanidad, como veremos más ade­
lante). Estas son las tres expresiones socio-productivas, regionales y urbanas
de la división social del trabajo que queremos destacar en este ensayo.
La intersectorialidad expresa la constitución socio-productiva interna y sus
posibilidades (y la efectividad) de inserción en el contexto más amplio, es decir,
las manifestaciones territoriales de los procesos de producción, consumo, dis­
tribución, circulación. La interregionalidad expresa la coherencia en el espacio
regional de estos procesos y destaca circuitos, flujos y espacios de circulación
y reproducción del capital y sus estructuras de decisión. La interurbanidad
demuestra la posición en una división interurbana e intraurbana del trabajo
social, y revela las formas de sociabilidad urbana en un determinado recorte
espacial y las posiciones de los diversos espacios urbanos en una relación
jerárquica superior.
3.2.1. Intersectorialidad
Es necesario analizar las estructuras productivas situadas en determinado
espacio urbano-regional en tanto densa y compleja red de la intersectorialidad
económica inherente a la producción capitalista. Ese sistema posee una notable
intersectorialidad. Muestra ramificaciones que se encuentran en permanentes
interacciones dinámicas. En este contexto, los conceptos de aparato produc­
tivo y sistema social de producción son importantes para comprender las
coherencias y complementariedades económicas y sectorializadas. ya que son
muy distintas las manifestaciones territoriales de los procesos de producción,
consumo, distribución, circulación, que son, por naturaleza, marcadamente
diversificadas en el espacio.
Con el estudio de esta dimensión de la intersectorialidad es posible anali­
zar la reproducción social, la naturaleza y el poder de las fuerzas productivas/
258 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
propulsivas y de los sistemas sociales de producción estructurados en un
determinado tiempo-espacio y averiguar y dimensionar las interacciones entre
ramificaciones económicas, el conjunto de relaciones y efectos encadenados
y los cortes productivos que se tejen en condiciones técnicas y de mercado
completamente distintas.
Por lo tanto, es necesario entender que el sistema económico tiene una
intersectorialidad marcante. Presenta ramificaciones que están en permanentes
interacciones dinámicas. La división técnica y social del trabajo promueve una
lógica material-productiva seccionable, que compartimenta subdivisiones y
genera continuamente los ramos económicos específicos, y al mismo tiempo, ésta
es importante para engendrar las coherencias y la complementariedades econó­
micas socio-productivas que permiten huir de las visiones sectorializadas.
Los sectores son identificados y calificados por su inserción específica en la
estructura productiva y en las categorías de uso (bienes de consumo duraderos
y no duraderos, bienes intermedios y de capital). Los cortes productivos son
enlaces constitutivos (en una compleja división del trabajo) del “sistema social
de fuerzas productivas”, locus específico de reproducción del capital social en
sus distintos ciclos, pero considerados en su conjunto.
Para estudiar las ramificaciones, la intersectorialidad debe ser fundamental
en los estudios urbano-regionales, porque “la categoría económica de ramo,
como relaciones entre producto-mercadería (pasible de reproducción), pro­
ceso de producción y proceso de circulación, provee sentido al concepto de
ciclo de capital invertido en el ramo. (...) Esta categoría constituye el marco
en el que debemos operar para entregarnos a un estudio de los movimientos'
del capital, de las etapas de su ciclo global y luego situar las 'fracciones'
del capital que intervienen en el ciclo, es decir, las fracciones dominantes"
(Palloix, 1974:24). El ciclo de la fracción de capital social invertido en el ramo
tiene un locus específico de reproducción6.
En estos sitios de reproducción del capital social figuran las fracciones
dominantes de reproducción del capital social, "según el predominio de uno u
otro proceso (producción, circtdación, etc.): capital bancario, capital indus­
trial, capital comercial, profundamente arraigados en el marco regional "
(Palloix 1974:29).
Por lo tanto, se pretende desarrollar en futuras investigaciones maneras de
analizar los vínculos del aparato productivo, identificar sectores lideres que
tengan la capacidad para arrastrar a otros sectores y distinguirlos de las áreas
6 “El movimiento del capital social es un doble proceso de reproducción: I) proceso de
reproducción de los ciclos del capital social: el ciclo del capital-dinero, ciclo de capital
productivo y ciclo del capital-mercadería; 2) proceso de reproducción de lasformas que los
ciclos del capital social asumieron en la determinación de este último en puntos definidos
(proceso de producción, proceso de circulación, articulación del proceso de producción y
del proceso de circulación): capital bancario, capital comercial, capital industrial, capital
financiero” (Palloix, 1974 :29).
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 259
 de apoyo, de aquellos simplemente complementarios de otras actividades diná­
micas, con una fuerte relación de dependencia intersectorial, etc.
Analizar esta intersectorialidad embutida en determinado ambiente macroe-
conómico es también vital, aunque la lógica microeconómica igualmente nece­
site ser examinada. En este sentido, la captura adecuada de los determinantes
originados de la sectorialidaddel funcionamiento de la economía capitalista se
vuelve crucial. Esto se presenta como una pluralidad de subdivisiones, secciones
y ramos productivos con especificidades sobresalientes. Quien trabaja con los
impactos y las expresiones espaciales, urbano-regionales, de tal dinámica nece­
sita construir recurrentemente mediaciones teóricas e históricas complejas para
que la esfera de la economía política pueda realmente proveer contribuciones
con contenido para el avance de la investigación sobre el funcionamiento de
las economías y sociedades, regiones y urbanas específicas.
3.2.2. Interregionalidad
Para entender esta dimensión de la división social del trabajo es importante
decir, basados en las orientaciones metodológicas de Harvey y Braudel, que el
plan analítico interregional debe tratar de enfocar la articulación, la cohesión
y la integridad de los procesos que tienen lugar en cierto espacio, explicitando
sus mecanismos de coordinación y regulación: lo que ellos denominaron, res­
pectivamente, coherencia estructurada y coherencia impuesta.
Es interesante cómo Harvey (1973) comenzó su investigación crítica cues­
tionándose acerca de los "distintos mecanismos de coordinación —modos de
integración económica- que son parte integral de la base económica de la
sociedad, porque es a través de ellos que se recogen los varios elementos de
producción, y las diversas actividades socialmente producidas de la sociedad
son reunidas en algo coherente" (Harvey, 1973:171) alcanzando, treinta años
después, la dirección de pensar los espacios urbano-regionales que ‘‘logran
adquirir cierto grado de coherencia estructurada en términos de producción,
distribución, intercambio y consumo -por lo menos durante algún tiempo-. Los
procesos moleculares [de acumulación de capital] convergen, por así decir, en
la producción de ‘regionalidad"’ (Harvey, 2004:88). Yo añadiría que también
convergen en la producción social de “interregionalidad".
También Braudel (1979) correctamente se preguntaba sobre el proceso de
coherencia impuesta en el ámbito de una economía monetaria.
La literatura crítica reciente en el área avanzó mucho al realizar un trata­
miento analítico riguroso de las paradojas y relaciones dialécticas entre las
complejas relaciones entre fluidez/movilidad del capital vis-á-vis los procesos
que se caracterizan por la rigidez de las formas de "anclaje espacial" de los
procesos económicos, sociales y su creciente capacidad de activar/movilizar/
captar/capturar y responder a las diferenciaciones regionales.
260 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
Estas paradojas y contradicciones deben ser investigadas, reelaborándose
categorías analíticas que traten de elucidar la estructura y la dinámica de los
distintos circuitos, flujos y espacios de circulación y reproducción del capital
(Hudson, 2005), a fin de lograr comprender el más relevante proceso de desa­
rrollo en sus dimensiones espacio-temporales.
Al averiguar estructuras de decisiones y la naturaleza de actuación de los
agentes económicos, por ejemplo, del mundo financiero y del mundo produc­
tivo mundial, se busca comprender cómo se redefine, en el proceso histórico,
el modo de relación entre los espacios urbano-regionales heterogéneos. La
evolución de la acumulación de capital promueve la coherencia impuesta a
procesos, lógicas y dinámicas muy distintas y variadas. El proceso de articu­
lación, apertura e integración de los mercados reacondiciona las economías
adherentes, obligándolas a la convergencia y readecuación de sus estructuras,
fundando una determinada interregionalidad coaccionada por el proceso de
intensificación de la competencia Ínter e intraterritorial. Las interdependencias
y complementariedades interregionales se multiplican, lo que puede conducir
a un aumento tanto de las potencialidades como de sus vulnerabilidades. La
densidad económica de puntos selectivos en el espacio se metamorfosea: su
capacidad diferencial de multiplicación, reproducción, y generación de valor y
riqueza, su capacidad de articulación interregional, el grado y la naturaleza de
los vínculos y la densidad de los circuitos "productivos". Cambian los núcleos
dinámicos de mando que ejercen distintos tipos de atracción y dominación y
generan puntos estratégicos o no puntos, ejes y nudos de mayor o menor potencia
reproductiva y capacidad de apropiación. Los flujos, el movimiento de sus ejes
de circulación y de su potencial de producción, estructura socio-ocupacional
de sus habitantes, etc., cambian y se diversifican.
Si hasta aquí resaltamos los aspectos materiales-económicos del necesario
análisis de las interregionalidades de determinado espacio urbano-regional,
cabe señalar, por último, que no se puede desconsiderar, en este contexto, las
lógicas territoriales del poder, los procesos sociales en su funcionamiento en
el tiempo y en el espacio, buscando tener en cuenta “la competición y la espe-
cialización interregionales", porque "lo que sucede exactamente en cuanto a
la dinámica interna y a las relaciones exteriores depende de la estructura de
clases que aparece y los géneros de la alianza de clases que se forman" (Har­
vey, 2004:88). Es necesario, por lo tanto, descifrar el papel de las coaliciones
políticas, de las jerarquías (y de las coherencias construido espacialmente) y de
las hegemonías que estructuran los procesos sociales en sus distintos niveles,
instancias y territorios.
3.2.3. Interurbanidad
Es necesario averiguar repetidamente las estructuras que componen la
interurbanidad, las relaciones e interacciones entre espacios socio-urbanos y
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 261
 su posición en el concierto de una división interurbana e intraurbana del trabajo
social, formando una determinada sociabilidad urbana en diversos planes y
dimensiones espaciales. Pensar dinámicamente la naturaleza de las formas
urbanas de organización social, la reproducción social de la existencia de la
vida material que se proyecta en el espacio urbano.
La investigación crítica debe inquirir sobre los determinantes del creci­
miento urbano, la hegemonía de las coaliciones armadas en el espacio urbano
y su proyección desde adentro de la red urbana y del sistema de las ciudades
regionales. Proyección estaque se realiza desde el espacio interior de la ciudad
y su hinterland.
Los procesos urbanos deben estar comprendidos en el complejo tema de
la reproducción social, producido por la constante pugna de facciones de cla­
ses sociales y la consolidación de hegemonías y luchas contra-hcgemónicas,
analizando las múltiples fracciones de capital (comercial, agrario, industrial,
bancario).
Es necesario elaborar instrumentos analíticos de una economía política de
la manifestación de los procesos sociales en el espacio urbano, problematizando
estructuras y sujetos productores de espacios intra e interurbanos. En este
contexto, los estudios urbano-regionales deben asumir el nivel de conflicto
inherente y la lucha perenne de múltiples intereses y sus diversos loci de posi­
bilidad de concertación, o no, de proyectos en disputa y de las coaliciones, y
gama de alianzas se van armando en cada coyuntura histórica y territorial.
La red urbana es constitutiva y constituyente, integrante y estructuradora/
articuladora del movimiento y de la dinámica de la región. Debemos estudiar
sus permanencias, rompimientos, reglas y ritmos, su régimen de expansión,
cuestionando su inclusión y posición en los sistemas y complejos de ciudades,
existentes en varias escalas espaciales. La red urbana también expresa una
jerarquía de decisiones que se toman y “circulan’’. Ella "es un reflejo, en la
realidad, de los efectos acumulados de la práctica de distintos agentes socia­
les" (Correa, 2006:27).
Al analizar la dinámica de la interurbanidad, debe tenerse en cuenta la
estructura agraria rural (importante para la dinámica interurbana que se produce
en determinado territorio), y asimismo la urbana, que preservan clientelísti-
camente los espacios de reproducción del capital comercial en sus diferentes
caras (inmobiliario, comercial, transportes y otros servicios). Al avanzar la
interiorización por el hinterland, se producen diversos espacios urbanos que
constituyen densas economías urbanas y modernas estructuras productivas
regionales, que terminan por soldar intereses comerciales más arcaicos alre­
dedor de la expansión urbana. En general, las ciudades y sus alrededores se
van enredando en la malla de esos intereses patrimoniales y especulativos y
consolidan como una especie de “estufa" terreno fértil para el "cultivo”, de
estas fracciones del capital mercantil. En el territorio urbano-regional se arma
una ecuación político-económica eficaz entre los terratenientes, el capital de
incorporación, el capital de construcción y el capital financiero, que pasan a
262 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
disfrutar de condiciones ventajosas y obtener ganancias extraordinarias. Esta
coalición conservadora tiene sus intereses garantizados por las oficinas de
registro, los ayuntamientos, el poder judicial, entre otros dispositivos, y bloquea
las posibilidades de romper con el retraso estructural y avanzar en el derecho
a la ciudad y en la gestión democrática y popular de los espacios regionales
y urbanos. En términos coyunturales, esta amplia gama de alianzas conser­
vadoras gana “aires más modernos" al promover alguna reestructuración en
las articulaciones urbano-regionales, del mercado de tierras y de viviendas,
de las relaciones promiscuas entre el suministro público de infraestructura
económica y valoración de la tierra.
Así, es necesario conducir reflexiones que sitúen la cuestión urbano-regional
en este contexto de análisis. De la discusión de los centros de decisión, del
estudio de las facciones socio-políticas, abogando por la hipótesis de que las
fracciones de capital desempefian un papel relevante en el pacto de poder oligár­
quico y financiero, rentista, y que el patrimonialismo y apropiación territorial
son las características principales de Brasil, de su espacio urbano como locus
de poder y de la sociabilidad.
Hay procesos evolutivos en los cuales las relaciones interurbanas también se
constituyeron en motores propulsores del crecimiento urbano y formas creativas
de transmisión de progreso material capitalista. Por lo tanto, es crucial explorar
analíticamente los dinamismos intrínsecos de los procesos que se desarrollan en
un ambiente de diversidad urbana. Estas imposiciones articularías transforman
la naturaleza de los vínculos y densifican, diversifican y complementan circui­
tos, primero mercantiles y después productivos, integrando lossectorialismos,
interregionalidades y dinámicas urbanas según una división social del trabajo
creciente y en otro ritmo.
Estos procesos anteriormente descritos son tensos y marcados por asimetrías
y desigualdades. Se hace explícita en este contexto la naturaleza desigual y
combinada del desarrollo capitalista, incluyendo dominación e irreversibilidad
de espacios diferenciales, propios del proceso de polarización. Hay imposición
de jerarquías, relaciones de fuerza desigualmente establecidas y ejercidas.
Gravitaciones, centralidades, o sea, polaridades diversamente distribuidas
en el espacio. Hay movimientos de atracción y repulsión de estructuras con
complejidades dispares, con potencia asimétrica y heterogénea, estableciendo
lógicas jerarquizadas. La discusión de estos procesos y fuerzas resulta en la
cuestión terminal del poder diferencial de capacidad de decisión, producto de
un equilibrio de fuerzas que se sintetiza en el proceso de hegemonía. Así, el
poder de mando, de dominación de clase se ejerce y se legitima sobre la base de
una determinada ecuación política, que se configura en una serie de alianzas,
un pacto de poder, situado en una cierta correlación de fuerzas políticas, que da
sentido y dominio de las condiciones sociales en un territorio determinado.
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 263
 3.3. Dimensionando poderes
Cualquier intento de desarrollary avanzaren una teorización de las decisio­
nes, de sujetos, agentes y facciones sociales concretos en disputa, discutiendo
bloques y coaliciones de poder en múltiples escalas, requiere emprender
incansablemente investigaciones y estudios que, en aproximaciones sucesivas,
lograsen:
1) dimensionar el poder privado, sus intereses, sus decisiones cruciales, su
capacidad de transformación o no, de promover cambios en las relaciones
gerenciales, tecno-productivas, de trabajo, etc., investigar la red de relacio­
nes de la intersectorialidad económica existente en cada espacio o escala;
2) dimensionar la fuerza del poder público, su capacidad de coordinación
estratégica, organicidad de acciones, capacidad de sancionar decisiones
estructurantes mediante arreglos institucionales y estándares de financiación
adecuada, etcétera;
3) dimensionar la capacidad de las fracciones de clase en compartir valores
colectivos. Comprobar si existe correlación de fuerzas y contenido polí­
tico adecuado para un compromiso legitimado con un proyecto de mayor
competitividad sistémica, justicia social y ambiental de progreso de las
opciones estratégicas, y
4) dimensionar la capacidad de las facciones subalternas de resistir, recla­
mar y emprender luchas contra-hegemónicas, que amplíen el ejercicio de
la ciudadanía, recalificando recurrentemente su fuerza de oposición, de
organización, insurgente y emancipadora.
3.4. Reelaborar y fortalecer la escala nacional para construir
estrategias multiescalares en un mundo de variedades de
experiencias, vías y estilos de desarrollo
La escala nacional sigue siendo crucial. Es un complejo constructo histórico,
socio-político y económico, que presenta variadas dimensiones: el dominio
sobre los instrumentos de coordinación y regulación sobre determinada cir­
cunscripción espacial históricamente construida: sobre el sistema de normas
e instituciones, acerca de la manipulación de los precios fundamentales de la
economía (tasa de cambio, intereses, salarios), de los dispositivos específicos de
la deuda pública, de los registros de derechos sobre la propiedad privada, etc.
Es marco de las directrices y de disciplina de la potencia mercantil, que, vía
macrounidades políticas, logre cierto control y coacción de las macrodecisiones
sobre las microdecisiones autónomas privadas.
La construcción de la escala nacional incluye la creación de dominio,
de ejercicio del control, de moderar y disciplinar la mercantilización. Esa
circunscripción debe modelar los cálculos y microdecisiones empresariales
264 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
favorables a composiciones de portfolio que valoren menos la retención de
masas de riqueza monetaria que las inversiones productivas, generadoras de tra­
yectorias sostenibles de crecimiento económico. El poder nacional debe
abogar por la creación de oportunidades internalizadas de acceso a bienes
y servicios, y coordinar la apertura de horizontes de enriquecimiento en las
fronteras interiores.
Los cálculos para la valoración de la riqueza se hacen desde la mayor de
todas las convenciones nacionales, la moneda, que presidirá una serie de decisio­
nes sobre el enriquecimiento privado. En los espacios del capitalismo periférico,
en la ausencia de convertibilidad, la moneda nacional deberá ejercer función
a depender de los grados de autonomía que el autocontrol de divisas escasas
permita. Ésta es una de las principales razones para que en estos espacios se
encuentren disponibles nichos privilegiados para la acción intermediadora de la
elite cosmopolita7 / financiarizada que realiza la validación y la interconexión
de las relaciones internacionales y el interface de las relaciones interna-externas
monetario-financieras de la débil moneda nacional.
El ordenamiento juridico-legal del espacio nacional, los arreglos adminis­
trativos y de gestión son fundamentales y dependen de la correlación de fuerzas
políticas establecidas en cada coyuntura histórica. Caracteres distintivos en
un determinado recorte espacial son definidos por las peculiares estructuras
de propiedad, distribución del ingreso y de la riqueza y por las estructuras de
consumo de sus clases sociales constituidas. Por otro lado, configuraciones
sociales creativas, estructuras y procesos innovadores y de interacción entre
la producción y la innovación, sistema de aprendizaje (científico, tecnológico,
cducativo-culturalcs, etc.), capaces de interpretar informaciones y conoci­
mientos y rcclaborarlos, que creen habilidades y dinámicas adaptadas a sus
especificidades históricas y culturales son componentes importantes del sistema
social de fuerzas productivas nacionales. Dependiendo de las características
específicas de la base de producción construida y de las estructuras de negocios
con que se puede contar, se avanza más o menos en la elaboración de grados
de autonomía y soberanía del marco jurídico c institucional nacional que se
legitima en la escala nacional.
Es decir, entre otras cosas, elevar la escala nacional implica la protección
y el control sobre los mecanismos de "autorregulación” de las fuerzas del
mercado, consciente de que el mundo real-concreto capitalista se compone de
rivalidades y relaciones jerárquicas entre los Estados nacionales, sus monedas,
sistemas financieros y sistemas empresariales, etc., y no un campo homogéneo
de relaciones mercantiles en un ambiente de competencia perfecta en un mundo
plano y en una plataforma espacial inerte.
7 Según María da Concei^áo Tavares (1999:453), "/oí relaciones entre el dinero mundial, el
dinero local y las finanzas públicas siempre fueron el marco que encuadró la formación
de las élites latinoamericanas cosmopolitas, y su carácter más o menos relacionado con el
capitalismo internacional y sus conflictos periódicos con las elites regionales en elproceso
de validación del dinero como forma de valoración general de los capitales privados".
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 265
 El espacio nacional es también una construcción cultural, social y política.
unificación y convergencia del sistema capitalista, hacia una especie de meta-
Es el locus privilegiado del podery campo de establecimiento, confrontación y
tipo, con "monocultivo institucional".
concertación de intereses, alineación política mínima, más allá de las divisiones
Más recientemente, un importante conjunto de trabajos buscó demostrar que
de fracciones de clase e intereses. Contiene el conjunto de las fuerzas sociales
en el mundo real hay una heteromorfia inherente en las experiencias históricas.
(re) productivas y de los sistemas empresariales, el ambiente y estructura y el
Hay una gran variedad de estructuras institucionales y pluralidad y divergencia
marco jurídico-legal, las disposiciones administrativas y de gestión que la corre­
de formas y modos de organización sistémica y heterogeneidad de sistemas
lación de fuerzas políticas establece en un determinado territorio nacional.
sociales de producción, apropiación y reproducción.
Boaventura de Sousa Santos define lo que él llama "espacio-tiempo-estatal-
Esta literatura investigó cómo la realidad es institucionalmente mediada,
nacional, no es sólo una perspectiva y una escala, sino también un ritmo y una
socialmente incrustada, de acuerdo con la naturaleza misma de las estructuras
duración, una temporalidad (...) es el espacio-tiempo privilegiado de la cultura
y relaciones socio-económicas específicas (Peck, 2007). El sistema capitalista
como conjunto de dispositivos de identidad que establecen un régimen de per­
es intrínsecamente plural y polimorfo, sigue distintas trayectorias y rutas y
tenencia y legitiman la normatividad que sirve de referencia a las relaciones
hay constante polarización en sus estructuras y lucha reiterada de “estilos de
sociales inscritas en el territorio nacional" (Sousa Santos, 2002:87).
desarrollo” distintos. Hay una competencia constante de Estados territoriales
Como sostiene Neil Brenner et al. (2010), la escala nacional presenta
y experiencias diferenciadas de desarrollo, de ahí la necesidad de estudiar sus
diversas formas de organización espacial, aparatos regulatorios y diversidad
peculiaridades y su forma diferente de organización en cada contexto histórico,
geoinstitucional.
institucional, geográfico, etcétera.
Además de ser espacio de acumulación bajo condiciones institucionales
Los autores de pensamiento social crítico siempre supieron que los intentos
dadas, la escala nacional se establece históricamente y es políticamente creada
de formulaciones abstractas sobre los fenómenos relacionados con el proceso de
y legitimada, al resguardar, acoger y abrigar agentes y sujetos históricos
desarrollo son todos frustrados. Debemos bucear en lo concreto y en lo histórico
“territorial izados’Vlocai izados que se encuentran sometidos a normas, reglas
para capturar y aprehender las manifestaciones concretas de los fenómenos
y parámetros que establecen un contrapunto frente a los intereses externos,
inherentes al proceso de desarrollo capitalista en cada situación real, asumiendo
logrando proyectar, a través de la coordinación del Estado, trayectorias de
el control de su concreción, en determinado espacio-tiempo. No tiene sentido
crecimiento dotadas de mayor o menor soberanía para engendrar horizontes
establecer leyes de validez universal con respecto a un proceso multidimensional
de alternativas de desarrollo.
y de transformaciones estructurales cualitativas que es el desarrollo. Las leyes
Yaen la década de 1970, Sunkcl y Paz (1970:37) primorosamente afirmaron:
del movimiento y reproducción sólo pueden ser comprendidas en su realidad
“e/ desarrollo de una unidadpolítica y geográfica nacional significa lograr una
histórica concreta. Es necesario que se estructure adecuadamente la proble­
creciente eficacia en la manipulación creadora de su medio ambiente natural,
mática del complejo proceso del desarrollo. Significa depurar y jerarquizar
tecnológico, cultural y social, así como de sus relaciones con otras unidades
determinaciones históricas y teóricas adecuadas para la comprensión de este
políticas y geográficas ",
proceso multidimensional y dinámico.
La escala nacional ha sido golpeada fuertemente desde finales de 1980
El estudio de las experiencias concretas de desarrollo siempre debe partir de
con el proceso de ncolibcralización a través de un relato escalar que legiti­
la idea de que este proceso multidimensional promueve, en distintos contextos
maba la desrcglamcntación de los espacios nacionales. En este proceso nos
históricos e institucionales singulares, de modos específicos de activación de
encontramos con las distintas dimensiones y facetas de la neoliberalización.
recursos materiales y simbólicos y la movilización de los sujetos sociales y
Según Brenner et al. (2010:2): "En la medida en que necesariamente chocan
políticos, tratando de ampliar el alcance de la acción colectiva y aumentar su
con los diversos paisajes de reglamentación heredados de rondas anteriores
autodeterminación y los rayos de libertad de decisión. Este proceso disruptivo
de oposición regulatoria (incluyendo el fordismo, nacional-desarrollismo y
requiere la participación y legitimación de acciones transformadoras, por lo
socialismo de Estado), sus formas de articulación e instituciona/ización son
tanto envuelve tensión, elección de alternativas y construcción de trayectorias
bastante heterogéneas".
históricas, con horizontes de tiempo de corto, mediano y largo plazos.
Durante aproximadamente dos décadas, la corriente principal de las cien­
Su estudio, por ello, requiere un énfasis en los procesos, las estructuras y
cias sociales trató de legitimar una narración que abogó por una tendencia
en la identificación de los actores clave y de las interacciones entre decisiones
inexorable de la convergencia de un modelo “óptimo” de capitalismo. Un curso
y aquellas estructuras, tratando de revelar los intereses concretos en juego.
predeterminado a una composición uniforme de capitalismo, con estructuras
Es esencial que este proceso transformador sea promovido de manera
similares. Una imposición uniformizadora y homogeneizadora de una narración
simultánea en múltiples dimensiones (productiva, social, tecnológica, etc.) y en
escalar impuesta. En otras palabras, defendían la existencia de un sentido de
diversas escalas espaciales (local, regional, nacional, global, etc.), reforzando la

266 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...

ESCALAS y políticas del desarrollo regional 267
 autonomía de decisión y ampliando el rayo de acción de los sujetos productores
de determinado territorio.
De la discusión acerca del destino del excedente social que determinada
sociedad históricamente acumuló, aparecen las preguntas sobre el poder de
mando, abriendo espacio para el cálculo intertemporal, de los “actos planifica­
dores” de preocupación con un horizonte temporal más allá de lo momentáneo,
generando trayectorias, posibles vías de desarrollo, estructurando opciones y
alternativas (respuestas diversas y concretas para problemas específicos). Así
se llega a una perspectiva de desarrollo que envuelve tiempo y espacio en las
decisiones de cómo asignar (interespacialmente, intertemporalmente, inter-
sectorialmente, etc.) recursos, activos y capacidades. Las mediaciones deben
basarse en las decisiones estratégicas y el comportamiento y la mentalidad de
clase, es decir, ¿cómo se estructuran los poderes y las jerarquías que determinan
las decisiones críticas acerca del modo de mantener o redistribuir los frutos
del trabajo social? El aprendizaje de discutir el desarrollo requiere la pregunta
“¿con qué sujetos socio-políticos contar?” Se trata, por lo tanto, de problemática
respectiva a procesos, dinámicas, estructuras, sujetos y relaciones.
Celso Furtado desarrolló la idea de que “la reflexión sobre el desarrollo,
al conducir a una aproximación gradual de la teoría de la acumulación, con
la teoría de la estratificación social y con la teoría del poder, se constituyó en
punto de convergencia de las distintas ciencias sociales" (Furtado, 1980:26).
Existen decisiones de distinta naturaleza: “Hay decisiones que buscan exacta­
mente limitar el poder de iniciativa de ciertos agentes, o canalizar ese poder en
términos de objetivos de orden más general. (...) Es a partir de la identificación
de los centros en que se originan esas decisiones destinadas a armonizar las
iniciativas de la multiplicidad de actores, que ejercen el poder en distintos
grados, que se define el perfil de un sistema económico. La necesidad de
lograr un cierto grado de coherencia entre las actuaciones de esos centros
de coordinación explica la presencia de un centro hegemónico. [Sin embargo]
la acción de un centro emisor de decisiones coordinadoras puede agotarse en
cierto espacio o puede confinarse sectorialmente '' (Furtado, 1978:18).
Pero esta elaboración teórica sobre decisiones no puede darse en un alto nivel
de abstracción. Por cierto, la complejidad y la naturaleza multidimensional de
la realidad, y específicamente del proceso de desarrollo, no caben en modelos
analíticos generalizadores y con alto grado de abstracción. Dichos enfoques
excluyen la Historia y terminan buscando someter las diversas dimensiones
de la realidad concreta al aislamiento de lo económico, de lo ecológico, de lo
social, etc.
En el pensamiento conservador de que no hayjerarquías en las relaciones
internacionales o interregionales no importa ver la posición especifica que
ocupan los espacios periféricos en el conjunto del sistema. Por ende, no hay
espacio de analítico para examinar la situación periférica y complementaria.
No hay hegemonías.
268 PARTE III. Escalas, dinámicas regionales, reestructuraciones globales...
Es indispensable aprender a investigar y a llevar a cabo un adecuado balance
de las recurrencias, persistencias y de los rompimientos y transformaciones a lo
largo de un proceso histórico sin linealidad, indagando acerca de cómo fueron
forjados y cómo han evolucionado sus vías, estándares y estilos de desarrollo.
Entender que todo capitalismo presenta facetas particulares y explícita deter­
minaciones generales, de forma simultánea.
No existe algo como una tendencia de convergencia hacia un tipo ideal y
superior de capitalismo, como si las regiones más desarrolladas dictasen la
agenda y el camino que las regiones menos desarrolladas recorrerán.
Hay divergencia y pluralidad de trayectorias. Hay cultura, instituciones,
geografía, estructuras de poder y decisiones de facciones de clases sociales
que cuentan. Hay Historia. Por lo tanto, cabe construir, en un proceso de apro­
ximaciones sucesivas, un enfoque que simultáneamente mantenga las deter­
minaciones generales y descifre, al mismo tiempo, las “situaciones reales”,
jerarquizando determinaciones y tratando de equilibrar adecuadamente los
factores determinantes y condicionantes en el curso del movimiento histórico
concreto.
De esa forma, tenemos una agenda académica y política permanente que
debe interpelar recurrentemente la realidad histórica, a fin de aclarar las cues­
tiones permanentes del sistema capitalista: su lógica intrínseca; la reproducción
social, que se produce por la constante lucha de las facciones de las clases
sociales y sus distintos intereses; el rol central del proceso de competencia, la
intersectorialidad constante de su aparato productivo; la naturaleza constitutiva
del Estado y las controversias interestatales en el plan mundial; la dominancia
congénita de las órbitas monetaria y financiera, el papel estratégico de las
grandes empresas, etc.
Sobre el complejo tema de la reproducción social, no considero anacrónico
señalar la constante pugna de las facciones de clases sociales y la consolidación
de hegemonías y luchas contra-hegemónicas. No se puede discutir capitalismo,
sin analizar las múltiples fracciones de capital (mercantil, agrario, industrial,
bancario, etc.). No hay como dejar de tener en cuenta que vivimos en un con­
texto histórico controlado macro y microeconómicamcntc por la hegemonía
política de formas mercantiles-patrimonialistas y financiarizadas-rentistas,
etc. Es necesario asumir el conflicto inherente y la lucha perenne de múltiples
intereses y sus diversos loci de posibilidad de concertación, o no, de proyectos
en disputa y de las coaliciones, y la gama de alianzas que se van armando en
cada coyuntura histórica y territorial.
Creo que el enredado proceso de competencia, competición y rivalidades
intercapitalistas debe estar en el centro de la comprensión del funcionamiento
del sistema capitalista, ya que estamos asistiendo a un momento único de hiper-
coerción competitiva, que los diversos capitales al constante enfrentamiento,
presionados para el uso de todas las armas competitivas, a menudo no muy
legales o coetáneas.
ESCALAS y políticas del desarrollo regional 269
 González, S. (2010) “Las narrativas escalares Moore, A (2008) “Rethinking scale as a geo-
Seguramente, en forma más reciente, en particular desde el estallido de la de la globalización neoliberalismo y ciuda­ graphical category . from analysis to prac-
crisis actual, jerarquías, hegemonías, tensiones y conflictos fueron reforzados en des competitivas”, en este volumen, cap 3. tice”. Progress in Human Geography, 32(2)
todas las escalas espaciales y las determinaciones más generales del movimiento pp. 203-225.
Harvey, D. (1973) A justina social e a cidade.
de acumulación de capital son cada vez más explícitas, incluso en su manifes­
Sáo Paulo, Hucitec. Palloix, C. (1974) Asfirmas multinalionais e o
tación espacial. Debemos investigar cómo el capitalismo siempre profundiza
processo de acumulando de capital. Lisboa,
su lógica inmanente y sofistica sus instrumentos. Así, las siempre renovadas Harvey, D. (1982) The limits to capital. Oxford,
Estampa.
formas de expresión, por ejemplo, del predominio de la lógica financiera en Basil Blackwell.
todos los ámbitos, requieren el recurrente ejercicio de distinguir adecuadamente Harvey, D (2QQQ) Espatos da esperunna. Sáo
Peck, J. y Theodore, N. (2007) “Variegated
entre las determinaciones estructurales y sus mecanismos de explicación. Al Paulo, Loyola.
capitalism”. Progress in Human Geography,
mismo tiempo, se impone la urgencia en evaluar y calificar, científica y políti­ 31(6), pp. 731-772.
camente, las fuerzas contra-hegemónicas que traten de formular y contraponer Harvey, D (2004). O novo imperialismo. Sáo
Reís, J (2005) “Urna epistemologia do ter­
otros significados alternativos, confrontando interpretaciones y engendrando Paulo, Loyola.
ritório” Coimbra: Faculdade de Economía da
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