SECCION 2

Instrumentos internacionales en materia de protección civil y gestión integral de riesgos

Entre los años 70 y 80 las diversas catástrofes tecnológicas causaron el cuestionamiento acerca
de los riesgos que estaban implícitos en los desarrollos tecnológicos. Con base en
observaciones directas, la antropóloga Mary Douglas identificó que algunas comunidades e
individuos están dispuestos a aceptar ciertos riesgos, mientras que rechazan otros (Douglas,
1985); y que la comodidad permite aceptar la contaminación ambiental, a pesar de sus
consecuencias para la salud; en parte por un fenómeno social conocido como inmunidad
subjetiva, el cual se manifiesta cuando los individuos piensan que están exentos de padecer un
desastre o un accidente.

Lo que caracteriza la época contemporánea es el establecimiento de instancias y de políticas

internacionales para hacer frente a diversas situaciones riesgosas. Esta dinámica es
particularmente notable en las áreas de sanidad y del medio ambiente (Revet, 2011).

La contaminación de una nube nuclear, las epidemias y algunos huracanes como Mitch, afectan
a varios países a la vez, lo cual hace evidente que se requiere una amplia intervención para
ciertas amenazas. Sin embargo, en algunas naciones el tema de la protección civil es prioritario,
mientras que para otras ha sido una imposición del modelo hegemónico norteamericano. En
Latinoamérica, hasta nuestros días se realizan acciones para actualizar los protocolos de
protección civil y pocos países cuentan con algún fondo similar a los desarrollados en México,
denominados Fondo Nacional de Desastres Naturales (Fonden) y Fondo de Prevención de
Desastres Naturales (Fopreden).

La cooperación internacional ha sido fundamental para enfrentar desastres.

En 1927, un tratado firmado por 19 países, 16 en el marco de la Sociedad de las Naciones,

implementa la Unión Internacional de Socorros, estableciendo así las bases de una asistencia
común entre los países firmantes. Sin embargo, en 1932 esta disposición caducó casi
inmediatamente debido a la Segunda Guerra Mundial (Revet, 2011).

Durante la Guerra Fría, distintas organizaciones enfocaron ciertos esfuerzos en la atención a las
víctimas y el socorro en el seno de las Naciones Unidas, cada agencia operaba según su
mandato: la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (Food
and Agriculture Organization, FAO) y el Programa Mundial de Alimentos (World Food
Programme, WFP) para el suministro de la ayuda alimenticia, la Organización Mundial de la
Salud (World Health Organization, WHO) para la vigilancia de las epidemias y la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Office of the United Nations
High Commissioner for Refugees, UNHCR) para la puesta en práctica de eventuales
desplazamientos de población.

En Bangladesh, en noviembre de 1970, un ciclón detonó un desastre que causó la mayor

cantidad de muertos registrados en la historia.
A raíz de este evento, se constituyó un movimiento de internacionalización de socorros a través
de la Organización de las Naciones Unidas para Ayuda de Desastres (United Nations Disaster
Relief Organization, UNDRO).

Desde 1971, esta organización se ha encargado de coordinar las actividades de socorro de las
principales agencias de la ONU, cuando los países afectados buscan asistencia internacional. La
idea principal ha sido crear una institución capaz de dirigir los socorros a nivel mundial. Sin
embargo, algunos países han temido perder su soberanía, por lo que actualmente la UNDRO
está autorizada solamente a movilizar, orientar y coordinar las actividades de socorro de los
diversos organismos de las Naciones Unidas para satisfacer una demanda de asistencia
formulada por un estado víctima de un desastre (Revet, 2011).

Uno de los instrumentos internacionales en materia de protección civil es el Manual para la

evaluación de desastres.

Surgió después del terremoto de Managua que azotó la capital nicaragüense en diciembre de
1972. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) lo propuso en 1991
tras participar en más de 90 estimaciones de los efectos e impactos sociales, ambientales y
económicos de desastres en 28 países de la región (entre ellos, 15 de los 20 desastres más
letales acaecidos en América Latina y el Caribe en los últimos 40 años). En los desastres
evaluados por esa entidad se han registrado aproximadamente 310, 000 fallecimientos y 30
millones de personas afectadas con un costo de 213, 000 millones de dólares a precios del año
2000.

Por lo anterior, en 1991 la experiencia acumulada por la CEPAL en esta materia fue plasmada
en la primera edición del manual de desastres, a cargo de Roberto Jovel. Tras esta publicación,
el Banco Mundial comenzó́ a usar esa metodología en países fuera de la región. A la fecha, se
ha empleado en 40 países de otros continentes, fundamentalmente África y Asia.

En 2003 se publicó una segunda edición bajo la dirección de Ricardo Zapata, un esfuerzo que
contribuyó a la difusión de esta metodología y a la “transferencia de conocimiento sobre la
materia a gobiernos de la región” (Bárcena, 2014).

En materia de prevención, desde los años 70, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (United Nations Development Programme, UNDP) y la FAO establecieron un
sistema de alerta para supervisar la evolución de las sequías y de las hambrunas, mientras que
la Organización Meteorológica Mundial (World Meteorological Organization, WMO) y la
Unión Internacional de Telecomunicaciones (International Telecommunication Union, ITU) se
han movilizado en las áreas de la predicción de tormentas y de la rapidez del sistema de
comunicaciones intercontinentales (Revet, 2011). Sin embargo, los mayores esfuerzos
preventivos surgieron después de que se visibilizó la proporción del problema de los desastres.
La información contenida en las organizaciones del llamado primer mundo les permitía
participar en labores de asistencialismo.

Pero en los noventa se hizo evidente que hacía falta ampliar el panorama de los riesgos y los
desastres. Por lo anterior, Naciones Unidas declaró los años noventa como el Decenio
Internacional de Prevención de Catástrofes Naturales (DIRDN).
El geofísico estadounidense Frank Press, ex consejero científico del presidente Carter de 1977 a
1980 y presidente de la Academia Nacional de Ciencias de E.U.A de 1981 a 1993 (bajo la
administración de Reagan y después bajo la de George H. Bush), evocó por primera vez la idea
de un decenio internacional sobre el tema de las catástrofes "naturales" en 1984, en el VIII
Congreso Internacional de Ingeniería Sísmica. Durante varios años se dedicó a fortalecer la
propuesta y buscar investigadores que representaran a una gran cantidad de países para que
pudieran contribuir con conocimiento sobre riesgos y desastres.

La propuesta de la ONU tuvo como principales cinco objetivos, los cuales se muestran a
continuación: ver imagen

Los avances y logros fueron expuestos en diversos medios y encuentros, uno de los más
célebres, la Conferencia Mundial en Yokohama en 1994, fue la primera Conferencia de las
Naciones Unidas organizada sobre el tema de la reducción de riesgos y de catástrofes
“naturales".

De 1990 a 1999, la contribución de los científicos es innegable y se observó una

transformación significativa, sobre todo en la creciente influencia de las ciencias sociales en el
estudio del riesgo y los desastres, abriendo brecha en la hegemonía de las ciencias naturales.

En los años noventa, en Costa Rica, se conformó un grupo llamado La RED (Red de Estudios
Sociales en Prevención de Desastres en América Latina), en parte como respuesta a la
tecnocratización de las amenazas y desastres promovida por Naciones Unidas.

Desde La RED, diversos académicos, instituciones, grupos no gubernamentales de diferentes

países han promovido, hasta nuestros días, el estudio social de los riesgos y desastres; en
particular en los países menos desarrollados o en desarrollo, principalmente de
Latinoamérica.

La RED promovió un enfoque constructivista que profundiza en los antecedentes históricos y

las relaciones sociales, políticas, culturales y medioambientales que explican la construcción
social del riesgo y del desastre. Se hizo evidente que, aunque algunos fenómenos son
destructivos, no todos son devastadores, pues la vulnerabilidad es el agente social activo que
determina el grado del desastre.

La evidencia empírica y la reflexión teórica han documentado los desastres más significativos
de cada continente en los últimos 30 años. Durante ese lapso también se han evidenciado
algunos enfoques que perduran en la identificación de los riesgos, en la caracterización del
desastre y en la protección de los humanos ante las amenazas de origen natural y
antropogénico. En 30 años de debate es claro que las sociedades del mundo conviven con
distintas amenazas y prácticamente ningún humano está exento de algún impacto desastroso
durante su vida. Sin embargo, las variables que contienen los conceptos han marcado cambios
muy notables en el significado de algunos que son paradigmáticos como riesgo, desastre,
desastre natural y vulnerabilidad, con discursos divergentes o complementarios dentro de la
teoría general de los estudios sociales de riesgos y desastres (Padilla, 2014).
Como lo señala la especialista en riesgo, la antropóloga francesa Sandrine Revet, en el siglo
XXI surgió la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (International Strategy
for Disaster Reduction, ISDR), que fue aprobada por la Asamblea General de la ONU el 21 de
diciembre de 2001.

Y se convirtió en una plataforma de varias agencias encargadas de promover actividades en

favor de la reducción de los riesgos y desastres.

Se formó con un equipo menor que el del DIRDN, pero la ISDR tomó un rumbo cauteloso
durante los años 2001-2005. Sin embargo, tras el tsunami de 2004 en el sudeste de Asia se
realizó la Conferencia de Kobé organizada por la ISDR en 2005. La mediatización y la
conmoción que suscitó a nivel internacional esta catástrofe impulsaron la temática de los
riesgos y de los desastres al primer lugar en todas las agendas, debates e introducciones de
informes o textos producidos en los meses y años siguientes.

Con evidencia de diversos casos, se hizo notable que el asistencialismo no resuelve el

problema de la vulnerabilidad de los países, y que la vulnerabilidad es la condición que hace
que un desastre tenga menores o mayores proporciones.

Ante ese panorama, se propuso enfocar los esfuerzos en reducir las vulnerabilidades a través
de distintos mecanismos.

Para ello se planteó un marco de acción a través de una resolución de la Asamblea General de
la ONU en diciembre de 2005. El Marco de Acción de Hyogo (Hyogo Framework for Action,
HFA), se hizo operativo para el periodo 2005-2015, y fue adoptado por los 168 países y por las
organizaciones que participaron en la conferencia de Kobe, donde se pretendió definir las
acciones prioritarias que se aplicarían para reducir las vulnerabilidades ante los desastres.

Así, la ISDR se presentó desde entonces como un sistema de alianzas que incluye gobiernos,
organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, instituciones financieras
internacionales, actores científicos y técnicos del sector privado. Su secretaría es la encargada
de coordinar y de ejecutar la apertura del HFA (Revet, 2011).

La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) es una organización que surgió
posterior a la Segunda Guerra Mundial con el propósito de mantener la paz en el mundo.

Sin embargo, también ha ampliado sus perspectivas y participa en operaciones de socorro

ante desastres. Particularmente su participación se vio fortalecida después de los atentados
del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, ya que evolucionó la noción de seguridad, y
colocó en el mismo nivel a las amenazas terroristas, los riesgos naturales y las catástrofes
tecnológicas, principalmente mediante el concepto de seguridad global y de administración de
todos los riesgos (all hazards management).

Gradualmente la OTAN se ha consolidado cada vez más como una organización de gestión del
riesgo que se centra en las amenazas futuras. Sus operaciones de prevención de riesgos en
Ucrania o en Asia Central demuestran este reposicionamiento. Aunque no todos los miembros
de la Alianza tienen un consenso real en las transformaciones del papel de la OTAN en
términos de protección civil, algunos quisieran ver en el futuro en la Alianza una agencia de
seguridad global.

Para la OTAN, su reposicionamiento en el campo de la seguridad civil, especialmente en

materia de socorros y de prevención de riesgos y de catástrofes naturales, le permite
mantenerse en un entorno que no le es favorable.

Sin embargo, las amenazas -naturales y las tecnológicas o terroristas- son presentadas como
permanentes, y el mundo es percibido como día a día más "vulnerable" en razón de las
actividades antropogénicas, de la urbanización creciente y del cambio climático (Revet, 2011).

Como se ha expuesto, son diversas las organizaciones e instituciones que han enfocado sus
esfuerzos en la respuesta, rehabilitación y reconstrucción tras un desastre. Sin embargo, son
pocas las que han promovido un enfoque en la denominada Gestión Integral de Riesgos y
Desastres (GIRD).

Con la GIRD, se hizo evidente que era necesario capacitar a la población para mejorar sus
capacidades de respuesta ante las amenazas naturales. Por ello se promovió la Gestión de
Riesgos y Desastres (GRD), que además procuraba atender oportunamente las emergencias y
manejar de la mejor manera los desastres.

A pesar de la perspectiva de la GRD aún predominaba la idea de que el fenómeno natural era el
desastre y que por lo tanto los desastres eran inevitables. Esta idea aún está presente en los
sectores menos informados, y aún siguen confundiendo a los fenómenos con “desastres
naturales”.

Sin embargo, desde la década de los ochenta, algunos estudios latinoamericanos ya insistían en
que el factor presente en todos los desastres era la sociedad y que las condiciones de
vulnerabilidad social influían en la intensidad del desastre. La Gestión Integral de Desastres no
es una invención reciente, en realidad es un concepto para denominar lo que las comunidades
indígenas han realizado a los largo de siglos, para enfrentar las inclemencias del medio
ambiente. Y en el plano urbano se aplica para identificar las formas como las comunidades
citadinas se defienden del medio ambiente y de las condiciones riesgosas.

El especialista en riesgos, el colombiano Gustavo Wilches-Chaux, coincide en que la Gestión

de Riesgos “es un proceso social complejo cuyo fin último es la reducción o la previsión y
control permanente del riesgo de desastre en la sociedad en consonancia con, e integrada al
logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles”.

En principio, admite distintos niveles de intervención que van desde lo global, integral,
sectorial y macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. Además, requiere de la
existencia de sistemas o estructuras organizacionales e institucionales que representan estos
niveles y que reúnen bajo modalidades de coordinación establecidas y con roles diferenciados
acordados a aquellas instancias colectivas de representación social de los diferentes actores e
intereses que juegan un papel en la construcción de riesgo y en su reducción, previsión y
control (Wilches-Chaux, 2008).