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LIMITES Y POSIBILIDADES DE LA
DEMOCRACIA
Capítulo 15
La transformación dos milenios había sido parte del saber convencional (Mili, [1861], 1958,
pág.55)-.
No obstante, este segundo gran movimiento histórico de las ideas y Pero hasta el propio Mili no pudo ver hasta qué punto el gran aumento
prácticas democráticas ha modificado profundamente la forma en que se de la escala transformaría radicalmente las instituciones y prácticas de-
concibe la materialización de un proceso democrático. La causa primordial mocráticas. De ese cambio trascendental en la sede de la democracia se
de este cambio (aunque no la única) es el desplazamiento de la sede de la derivaron ocho consecuencias importantes, que en su conjunto colocan al
ciudad-Estado al Estado nacional. Más allá de este último, existe hoy la moderno Estado democrático en agudo contraste con los antiguos ideales
posibilidad de que se creen asociaciones políticas aún mayores y más y prácticas de los gobiernos democráticos y republicanos. Como resultado
abarcadoras, supranacionales. El futuro siempre es materia de conjeturas, de ello, este descendiente de la idea democrática convive incómodo con
pero el cambio de escala del orden político ya ha generado un Estado recuerdos ancestrales que incesantemente invocan, plañideros, que las
democrático moderno que es sumamente diferente de la democracia de la prácticas actuales se han apartado de los ideales de antaño —aunque las
ciudad-Estado. prácticas de antaño rara vez se ajustaban a los ideales—.
Durante más de dos mil años (desde la Grecia clásica hasta el siglo XVIII),
fue una premisa predominante del pensamiento político occidental que en
un Estado democrático y republicano el tamaño de la ciudadanía y del Ocho consecuencias
territorio del Estado debían ser pequeños; más aún, medidos según los
criterios actuales, minúsculos. Se suponía habitualmente que el gobierno Permítaseme resumir en pocas palabras las consecuencias fundamenta-
democrático o republicano sólo se adecuaba a Estados de escasa extensión.2 les de este enorme aumento en la escala de la democracia. En los capítulos
Así, la idea y los ideales de la polis, la pequeña ciudad-Estado unitaria siguientes examinaré cada una de ellas con mayor detalle.
donde todos eran parientes y amigos, persistió cuando ya todas las ciuda-
Representación
des-Estados casi habían desaparecido como fenómeno histórico.
A pesar de las impresionantes derrotas que sufrieron los persas a manos
de los griegos, a la larga la pequeña ciudad-Estado no pudo lidiar contra un El cambio más obvio, desde luego, es que los actuales representantes han
sucedido a la asamblea de ciudadanos de la democracia antigua. (La frase
vecino más grande con inclinaciones imperiales, como lo demostraron muy
aislada con la que Mili desechaba la democracia directa aparecía en una obra
bien Macedonia y Roma. Mucho después, el auge del Estado nacional, a
sobre el gobierno representativo.) Ya he descripto (en el capítulo 2) de qué
menudo acompañado por una concepción más amplia de la nacionalidad, manera la representación, que en sus orígenes no fue una institución
sustituyó a las ciudades-Estados y a otros principados minúsculos. Hoy democrática, pasó a ser adoptada como elemento esencial de la democracia
apenas sobreviven unas pocas excepciones como San Marino y Liechtens- moderna. Tal vez algunas palabras adicionales nos ayuden a situar la
tein, pintorescos legados de un pasado que se esfumó. representación en la perspectiva adecuada.
Como consecuencia del surgimiento de los Estados nacionales, desde el
En su condición de medio para contribuir a democratizar los gobiernos
siglo XVII aproximadamente la idea de democracia no habría tenido futuro de los Estados nacionales, la representación puede entenderse como un
real si su sede no hubiera pasado al Estado nacional. En El contrato social fenómeno histórico y a la vez como una aplicación de la lógica de la igualdad
(1762), Rousseau todavía seguía ligado a la antigua noción de un pueblo que a un sistema político de gran tamaño.
tuviera control final sobre el gobierno de un Estado lo bastante pequeño en Los primeros intentos airosos de democratizar el Estado nacional tuvie-
población y territorio como para posibilitar que todos los ciudadanos se ron lugar, característicamente, en países con legislaturas que supuestamen-
reuniesen a fin de ejercer su soberanía en una única asamblea popular. No te tenían como finalidad representar a ciertos intereses sociales diferencia-
obstante, menos de un siglo después la creencia de que la nación o el país dos: los aristócratas, los terratenientes, los comerciantes, los plebeyos, etc.
era la unidad "natural" del gobierno soberano ya había arraigado tanto que A medida que los movimientos en pro de una mayor democratización iban
en sus Consideraciones sobre el gobierno representativo, de 1861, John Stuart cobrando fuerza, no fue preciso urdir una legislatura "representativa" a
Mili enunciaba en una sola frase lo que tanto para él como para sus lectores partir de la telaraña de ideas democráticas abstractas, puesto que ya existían
podría considerarse obvio, al rechazar la premisa de que el autogobierno legislaturas y representantes concretos, por más que fuesen antidemocráti-
exige necesariamente una unidad lo bastante pequeña como para que toda cos. Por consiguiente, quienes abogaban por reformar, y que en las primeras
la ciudadanía se congregue —y con ello descartaba lo que durante más de etapas tuvieron muy pocas intenciones de crear una democracia muy
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abarcadora, procuraron hacer que las legislaturas se volviesen más "repre- sitios. Las instituciones políticas de Canadá, Australia y Nueva Zelanda
sentativas" ampliando el sufragio, modificando el sistema electoral de fueron conformadas por su propia experiencia colonial, que incluyó ele-
modo que los votantes estuviesen mejor representados y, en fin, aseguran- mentos significativos de gobierno parlamentario, así como los sistemas
do que las elecciones fuesen libres e imparciales. Además, trataron de constitucionales británico y norteamericano.
garantizar que los jefes más altos del poder ejecutivo (presidente, primer Con esta historia a vuelo de pájaro queremos subrayar que en Europa y
ministro, gabinete o gobernador) fueran elegidos por una mayoría de la América los movimientos de democratización del gobierno de los Estados
legislatura (o de la cámara de los "comunes", la cámara popular, donde ella nacionales no partieron de cero. En los países que fueron los principales
existia) o bien por el electorado en su conjunto. centros de una democratización exitosa desde fines del siglo XVIII hasta
Si bien esta breve descripción del camino general que llevó a la democra- alrededor de 1920, las legislaturas, sistemas de representación y aun eleccio-
tización no hace justicia a las numerosas variaciones importantes que se nes eran instituciones bien conocidas. Por lo tanto, algunas de las institucio-
sucedieron en cada país, algo parecido a esto fue lo que aconteció en los nes más características de la democracia moderna, incluido el propio
primeros Estados nacionales democratizados. Por ejemplo, en las colonias gobierno representativo, no fueron el mero producto de un razonamiento
norteamericanas antes de la revolución —período de un siglo y medio de abstracto sobre los requisitos que debía cumplir un proceso democrático,
evolución predemocrática, cuya importancia suele subestimarse—y, luego sino que derivaron de modificaciones específicas sucesivas de instituciones
de la independencia, en los trece estados que compusieron la Unión. Por políticas ya existentes. Si sólo hubieran sido el producto de los propugna-
cierto, al redactar los Artículos de la Confederación tras la independencia, dores de la democracia, que trabajasen basados exclusivamente en esque-
los dirigentes norteamericanos debieron crear un congreso nacional casi de mas abstractos sobre el proceso democrático, probablemente los resultados
la nada; y poco después, el Congreso de Estados Unidos cobró forma habrían sido distintos.
perdurable en la Convención Constituyente de 1787. Pero al elaborar la No obstante, sería erróneo interpretar la democratización de los cuerpos
constitución los delegados a esa convención siempre tomaron como punto legislativos existentes como adaptaciones ad hoc de las instituciones tradi-
de partida las características peculiares del sistema constitucional británico cionales. Una vez que el locus de la democracia se trasladó al Estado
—particularmente el rey, el parlamento bicameral, el primer ministro y su nacional, la lógica de la igualdad política, aplicada ahora a países enorme-
gabinete—, aunque alteraron el modelo inglés para adecuarlo a las condi- mente más grandes que la ciudad-Estado, tenía como claro corolario que la
ciones novedosas de un país integrado por trece estados soberanos y que mayor parte de las leyes tuvieran que ser sancionadas no por los propios
carecía de un monarca capaz de ser jefe de Estado, así como de los nobles ciudadanos congregados sino por sus representantes electos.4 Entonces
hereditarios necesarios para conformar una "cámara de los lores". La como ahora, fue evidente que a medida que la cantidad de ciudadanos
solución que dieron al problema de lá elección del jefe del Ejecutivo (el aumenta más allá de cierto límite —impreciso—, la proporción de ellos que
colegio electoral) demostró ser incompatible con los impulsos democratiza- pueden congregarse (o suponiendo que puedan hacerlo, la proporción de
dores de la época, pero el presidente pronto comenzó a ser elegido en lo que los que tienen oportunidad de participar de alguna otra manera además del
prácticamente era una elección popular. voto) es forzosamente cada vez menor. Dentro de un instante añadiré algo
En Gran Bretaña, donde el primer ministro ya a fines del siglo XVIII sobre el problema de la participación. Ahora quiero destacar que el gobier-
había llegado a depender de la confianza que depositaban en él las mayorías no representativo no se insertó en la idea democrática simplemente a raíz
parlamentarias, a partir de 1832 un objetivo fundamental de los movimien- de la inercia y de la familiaridad con las instituciones existentes. Quienes
tos democratizadores fue hacer extensivo el derecho a votar por los miem- emprendieron la labor de modificaresas instituciones sabían muy bien que,
bros del Parlamento a nuevos sectores de la población, y asegurar que las para aplicar la lógica de la igualdad política a la gran escala del Estado
elecciones parlamentarias fuesen libres e imparciales.3 En los países escan- nacional, la democracia "directa" de las asambleas ciudadanas debía ser
dinavos, donde habían existido cuerpos legislativos, como en Inglaterra, reemplazada por (o al menos complementada con) un gobierno represen-
desde la Edad Media, la tarea consistió en reafirmar la dependencia del tativo. Esto se observó en repetidas oportunidades, hasta que pudo dárselo
primer ministro respecto del parlamento (y no del rey) y ampliar el sufragio por sentado como algo obvio, como hizo Mili. Incluso los suizos, con su
a las elecciones de parlamentarios. Lo mismo ocurrió en Holanda y Bélgica. larga tradición de gobierno por asamblea en los antiguos cantones, recono-
En Francia, aunque desde la revolución de 1789 hasta la Tercera República cieron que un referendo nacional no podía cumplir adecuadamente las
de 1871 se siguió un camino distinto (expansión del sufragio habitualmente naciones de un parlamento.
acompañada de un despotismo del poder ejecutivo), lo que demandaban Pero como previo Rousseau en El contrato social, la representación
los movimientos democráticos no difería mucho de lo que acontecía en otros alteraría la naturaleza misma de la ciudadanía y del proceso democrático.
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demás. Cada ciudadano es un extraño para una proporción creciente de los 1. Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de política
demás ciudadanos. Los lazos sociales y trato personal entre ellos ceden pública corresponde, según lo establece la constitución del país, a funciona-
lugar a la distancia social y el anonimato. En tales circunstancias, los rios electos.
derechos propios de la ciudadanía —o simplemente de la persona huma- 2. Elecciones libres e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos me-
na—aseguran una esfera de libertad personal que no ofrece la participación diante el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con regularidad y
en las decisiones colectivas. en las cuales rara vez se emplea la coacción.
Agreguemos que a medida que aumentan la diversidad y las divisiones 3. Sufragio inclusivo. Prácticamente todos los adultos tienen derecho a
políticas, y que el antagonismo político se convierte en un aspecto aceptado votar en la elección de los funcionarios públicos.
como normal en la vida política, los derechos individuales pueden conce- 4. Derecho a ocupar cargos públicos. Prácticamente todos los adultos tienen
birse como un sucedáneo del consenso político. Si existiese una sociedad en derecho a ocupar cargos públicos en el gobierno, aunque la edad mínima
que no hubiera conflictos de intereses, nadie tendría mucha necesidad de para ello puede ser más alta que para votar.
derechos personales: lo que un ciudadano cualquiera quisiese, lo querrían 5. Libertad de expresión. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin
todos. No ha habido jamás una sociedad tan homogénea o consensual, pero correr peligro de sufrir castigos severos, en cuestiones políticas definidas
si el consenso, sin llegar a ser perfecto, es grande, la mayor parte de los con amplitud, incluida la crítica a los funcionarios públicos, el gobierno, el
ciudadanos pueden confiar en que pertenecerán tan a menudo a la mayoría régimen, el sistema socioeconómico y la ideología prevaleciente.
que sus intereses básicos quedarán siempre preservados en las decisiones 6. Variedad de fuentes de información. Los ciudadanos tienen derecho a
colectivas. En cambio, si lo normal es que haya conflictos de intereses y los procurarse diversas fuentes de información, que no sólo existen sino que
resultados de las decisiones son muy inciertos, los derechos personales están protegidas por la ley.
brindan a cada uno un modo de asegurarse un espacio de libertad que no 7. Autonomía asociativa. Para propender a la obtención o defensa de sus
sea fácilmente violado por las decisiones políticas corrientes. derechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos gozan también del
derecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente inde-
pendientes, entre ellas partidos políticos y grupos de intereses.
Poliarquía: sus características definitorias
Importa comprender que estos enunciados caracterizan derechos, insti-
La poliarquía es un régimen político que se distingue, en el plano más tuciones y procesos efectivos y no meramente nominales. Los países del
general, por dos amplias características: la ciudadanía es extendida a una mundo pueden ordenarse, en verdad, según el grado en que esté presente
proporción comparativamente alta de adultos, y entre los derechos de la en ellos, en un sentido realista, cada una de estas instituciones. Consecuen-
ciudadanía se incluye el de oponerse a los altos funcionarios del gobierno temente, éstas pueden servir como criterio para decidir cuales son los países
y hacerlos abandonar sus cargos mediante el voto. La primera diferencia a gobernados por una poliarquía en la actualidad o en el pasado. Como
la poliarquía de otros regímenes más excluyentes, donde si bien se permite veremos más adelante, estos ordenamientos y clasificaciones pueden utili-
la oposición, los miembros del gobierno y sus opositores legales pertenecen zarse para investigar las condiciones que favorecen o perjudican el estable-
a un pequeño grupo de la sociedad (como sucedía en Gran Bretaña, Bélgica, cimiento de la poliarquía.
Italia y otros países antes del sufragio masivo). La segunda diferencia a la
poliarquía de aquellos sistemas en que, si bien la mayoría de los adultos son Poliarquía y democracia
ciudadanos) entre sus derechos no se cuenta el de oponerse al gobierno y
destituirlo mediante el voto (como ocurre en los modernos regímenes Pero es obvio que si nos ocupamos de la poliarquía, no es porque sea
autoritarios). meramente un tipo de orden político propio del mundo moderno; nos
interesa primordialmente por su relación con la democracia. ¿Cuál es,
Las instituciones de la poliarquía entonces, esa relación?
Dicho sumariamente, las instituciones de la poliarquía son indispensa-
Más concretamente, y otorgando un mayor contenido a esas dos caracte- bles para la democracia en gran escala, y en particular para la escala del
rísticas generales, diremos que la poliarquía es un orden político que se sin- moderno Estado nacional. Para expresarlo en términos algo diferentes,
gulariza por la presencia de siete instituciones, todas las cuales deben estar todas las instituciones de la poliarquía son necesarias para la instauración
presentes para que sea posible clasificar un gobierno como poliárquico. más plena posible del proceso democrático en el gobierno de un país. Pero
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decir que estas siete instituciones son necesarias no es lo mismo que decir medida. Pero si bien los demócratas tienen diversas concepciones sobre la
que son suficientes. En capítulos posteriores quiero examinar algunas próxima etapa de la democratización, hasta ahora ningún país ha trascen-
posibilidades de una ulterior democratización de los países gobernados dido la poliarquía y pasado a una etapa "superior" de democracia.
mediante poliarquía. Los intelectuales de los países democráticos en los que ha habido
En el cuadro 15.1 se explícita la relación entre la poliarquía y los poliarquía sin interrupciones a lo largo de varias generaciones han llegado
requisitos de un proceso democrático. a expresar con frecuencia su hastío y desdén por las fallas de sus institucio-
nes; pese a ello, no es difícil comprender que los demócratas que carecen de
Cuadro 15.1 Poliarquía y proceso democrático éstas las encuentren muy precisas, con todos sus defectos. Ya que la
poliarquía suministra una amplia gama de derechos y libertades humanos
Las siguientes son necesarias para cumplir que ninguna otra alternativa presente en el mundo real puede ofrecer. Le es
instituciones... con los siguientes criterios
inherente una vasta y generosa zona de libertad y control, que no puede
1. Funcionarios electos. I. Igualdad de voto invadirse en forma profunda o persistente sin destruir la poliarquía misma.
2. Elecciones libres e imparciales. Y como en los países democráticos, según vimos, la gente ansia gozar de
nuevos derechos, libertades y capacidades, esa zona esencial se amplía cada
1. Funcionarios electos. II. Participación efectiva vez más. Si bien las instituciones de la poliarquía no garantizan que la
3. Sufragio inclusivo. participación ciudadana sea tan cómoda y vigorosa como podría serlo, en
4. Derecho a ocupar cargos públicos.
5. Libertad de expresión. principio, en una pequeña ciudad-Estado, ni que los gobiernos sean contro-
6. Variedad de fuentes de información. lados de cerca por los ciudadanos o que las políticas que implantan
7. Autonomía asociativa. corresponda invariablemente a lo que desea la mayoría, lo cierto es que
vuelve en extremo improbable que un gobierno tome, durante mucho
5. Libertad de expresión. III. Comprensión
6. Variedad de fuentes de información. esclarecida tiempo, medidas públicas que violentan a la mayoría. Más aún, dichas
7. Autonomía asociativa. instituciones vuelven infrecuente que sus gobiernos impongan políticas
objetadas por una cantidad sustancial de ciudadanos, que tratarán empeño-
1. Funcionarios electos. IV. Control del programa samente de suprimirlas recurriendo a los derechos y oportunidades de que
2. Elecciones libres e imparciales. de acción disponen. Si el control ciudadano sobre las decisiones colectivas es más
3. Sufragio inclusivo.
4. Derecho a ocupar cargos públicos. anémico que el firme control que deberían ejercer para que el sueño de la
5. Libertad de expresión. democracia participativa se realice alguna vez, por otro lado la capacidad
6. Variedad de fuentes de información. de los ciudadanos para vetar la reelección de los funcionarios o sus medidas
7. Autonomía asociativa. es un arma poderosa, a menudo esgrimida, para impedirles adoptar políti-
3. Sufragio inclusivo. V. Inclusión cas objetables a juicio de muchos.
4. Derecho a ocupar cargos públicos. Comparada con sus otras opciones históricas y actuales, la poliarquía es
5. Libertad de expresión. uno de los más extraordinarios inventos humanos, aunque es incuestiona-
6. Variedad de fuentes de información. ble que no llega a cumplir con un proceso democrático. Desde el punto de
7. Autonomía asociativa vista democrático, podrían plantearse muchos interrogantes sobre las insti-
tuciones de la democracia en gran escala en el Estado nacional, tal como
existen hoy. A mi entender, los más importantes son los siguientes, a los que
dedico el resto de este libro: '
Evaluación de la poliarquía
1. En las condiciones vigentes en el mundo moderno y posmoderno,
¿cómo pueden materializarse las posibilidades de participación política
Es típico que los demócratas que viven en países gobernados por
regímenes autoritarios tengan la ferviente esperanza de que algún día su teóricamente presentes, aunque a menudo no del todo concretadas en la
país alcance el umbral de la poliarquía. Es típico que los demócratas que práctica, en las democracias y repúblicas en pequeña escala?
viven en países gobernados desde hace mucho por una poliarquía piensen 2. ¿Presupone la poliarquía condiciones que faltan, y continuarán faltan-
que ésta no es lo bastante democrática, y que tendría que serlo en mayor do, en la mayoría de los países? ¿Son por ende estos últimos inapropiados
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