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Módulo de aprendizaje básico en gerencia pública

(ensayo 2- herramientas de gestión pública:
planificación estratégica y análisis de políticas
públicas)

Contenido
Módulo de aprendizaje básico en gerencia pública (ensayo 2- herramientas de gestión
pública: planificación estratégica y análisis de políticas públicas) .................................. 1
1. Planificación estratégica ........................................................................................ 2
Nociones clave .......................................................................................................... 2
a) Definición de la misión y la visión de la organización ...................................... 4
b) Registro del interno y del entorno...................................................................... 5
c) Análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas-
adversidades) ............................................................................................................. 5
2. Análisis de Políticas públicas ................................................................................ 7
Nociones y definiciones: ¿qué es una política pública? ............................................ 7
El enfoque procesal: agenda, formulación, adopción implementación, evaluación 11
Gráfico. El ciclo de las políticas públicas ............................................................... 13
3. ¿Cómo formular políticas públicas? Nociones prácticas ..................................... 16
La estructuración del problema ............................................................................... 16
Dos caminos para elegir (racionalidad limitada o botes de basura) ........................ 18
Buscando alternativas de acción: Las cosas que el gobierno hace .......................... 23
Para saber más sobre gestión estratégica y análisis de políticas ................................. 25
Bibliografía básica y referencias ................................................................................. 26
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1. Planificación estratégica 1

La gerencia pública surge como respuesta a la demanda por reformar y modernizar las
administraciones públicas. Hoy en día, el enfoque de gerencia pública sin duda domina
la visión y abordaje de la ciencia y práctica político-administrativa de la esfera pública
mundial, como un gran paraguas multidisciplinario que engloba y permite no sólo
comprender las causas de los problemas o la definición de las metas y objetivos de las
organizaciones públicas, sino también configurar, analizar y proponer una gran batería
de herramientas y estrategias aplicables en los procesos de reformas administrativas y
en la formulación e implementación de las políticas públicas que las organizaciones
tienen bajo su cargo.

La gerencia pública es sinónimo de cambio, pero no de cualquier cambio, sino de aquel

cambio orientado a trascender visiones tradicionales burocráticas de actuación hacia
unos fines definidos y considerados de valor en el desempeño del sector público
(eficacia, eficiencia, calidad, responsabilidad y legitimidad). Para alcanzarlos, la
gerencia pública asume que las variables del entorno son fundamentales para
comprender el rumbo y orientación de la organización, a la cual identifica como el
sujeto de reformas, y basa su estrategia de actuación en la innovación en la gestión y en
el uso de herramientas analíticas clave tales como la gerencia y la planificación
estratégicas.

Nociones clave

La planificación estratégica se constituye en pilar fundamental de la gerencia pública.

Como es bien sabido, una de las funciones más importantes de cualquier organización
es la planificación. Aunque pareciera lógico, el vínculo entre planificación y estrategia
en el sector público ha sido en principio complicado, por cuanto el concepto de
estrategia, en su raíz conceptual, se refiere a la previsión con base en el contexto y el
entorno respecto de acciones a realizar para lograr objetivos, en clave militar, vencer a
rivales directos. Llevado al plano organizacional, la estrategia significa definir un
objetivo y una serie de medios y herramientas para lograrlo, asumiendo entornos

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Este apartado es un esfuerzo de síntesis que se basa casi exclusivamente en el trabajo del Dr. Luis F. Aguilar
Villanueva (2006:237-317).
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cambiantes y la competencia entre otras organizaciones que persiguen fines similares, y

que incluso pueden suponer rivalidad o enfrentamiento.

Aplicada al sector público, la planificación y gestión estratégica tiene no obstante la

cualidad del marco imperativo del Estado constitucional, donde a diferencia de los
enfoques estratégicos tradicionales los opositores no pueden considerarse adversarios u
competidores que deban ser subordinados (…) “ (Aguilar, 2006:258-259)

Al distinguirla con brillantez de la planificación, Luis F. Aguilar precisa; “el plan o la

planificación no es equivalente a estrategia o a planeación estratégica, que la estrategia
no es equivalente sin más a plan de acción a largo plazo, y que el ejercicio de la
planeación estratégica no es tampoco equivalente a un proceso de análisis y diseño de
acción bajo imperativos de racionalismo estricto (…)”. (258)

La planeación estratégica es una forma particular de planeación (o si se prefiere, de

elaboración planes de acción y de políticas) que dando predominancia al factor exógeno
de la organización y al futuro deseado de la misma, destaca dos aspectos clave
(posicionamiento - la organización debe generar servicios de excelencia - en vez de
vencer y subordinar a los adversarios - y entorno - como una fuente de oportunidades a
la vez que adversidades-amenazas en el logro de los futuros organizacionales deseados).

De acuerdo con Aguilar (2006:261), las actividades básicas de la planificación

estratégica son:

a) La definición o redefinición clara y precisa de los objetivos/metas/futuros

deseados de una organización en un plazo definido de tiempo
b) El análisis de situación o diagnóstico
c) La selección de las acciones, agentes e instrumentos y recursos necesarios
d) Definición precisa de los tiempos del proceso de realización
e) Establecimiento de esquemas de seguimiento, acompañamiento y de medición y
evaluación del desempeño
f) Aprendizaje continuo con base en la información sobre el comportamiento y
resultados de los procesos, que llevan a ajustes y calibraciones
g) Previsión de acciones de respuesta ante contingencias.

Estas actividades las realiza con base en un guión y una serie de herramientas que
definen y caracterizan este enfoque gerencial de planificación (pag. 272), que son:
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a) Definición de la misión y la visión de la organización

b) Registro del interno y del entorno
c) Análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas-adversidades)
d) Elaboración de estrategias
e) Determinación del esquema de dirección estratégica

a) Definición de la misión y la visión de la organización

El ejercicio de definir la misión y visión de la organización es fundamental pues permite

no sólo definir objetivos y metas, sino entender la razón de ser de la organización con
profundidad y sentido de futuro.

La misión de una organización consiste fundamentalmente en los objetivos, fines, metas

para los que una organización fue fundada, existe y trabaja, y hacia cuya realización
orienta su acción de manera sostenida. Representa la razón de ser de la organización. La
misión hace explícito lo que es esencial e invariable de la organización, los valores en
los que cree y los fines últimos para cuya realización fue creada y le otorga sentido y
valor a su existencia y actividad. Razón de ser, sentido, propósito y justificación
existencial.

Basándose en responder a las preguntas: ¿Quiénes somos? ¿Qué hacemos? ¿Cuáles son
los objetivos/fines que deseamos alcanzar? ¿Cuál es la población objetivo y
destinatarios de nuestra actividad? ¿Cuáles son nuestros valores fundamentales? y ¿Qué
nos hace distintos o acaso únicos?, una adecuada definición de la misión debe incluir:

• Declaración formal de la actividad a la que la organización se dedica

• Fines/objetivos/metas que la organización desea alcanzar sostenidamente gracias
a tal actividad, y que otorga de una razón de ser a la organización
• Los valores que estos objetivos/metas representan o que desean ser alcanzados
con la realización de esta actividad
• Los resultados concretos de excelencia/superioridad quiere producir, y
• Los destinatarios de sus actividades y productos.

La visión por su parte se trata de la imagen de futuro que se desea para la organización
respecto de cómo va a realizar específicamente su misión en un determinado tiempo. Se
refiere pues a los pasos a seguir tanto como a una visión anticipada de las realidades a
conseguir como resultado de la acción estratégica y en un tiempo determinado. Es
importante pues define la manera en cómo los miembros de la organización han
establecido entender y realizar los objetivos derivados de la misión. La visión es algo
cualitativamente distinto que la descripción de un escenario objetivo de un futuro
concreto deseado, se refiere a responder a la pregunta de acerca de cuál forma y de cuál
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contenido han de tomar concretamente y en una fecha precisa, los propósitos, las
actividades y los valores declarados en la misión.

Para una adecuada confección de la visión, es necesario pensar en la definición del

conjunto de objetivos estratégicos de la organización, que toma forma gracias al análisis
FODA. Como tales, las visiones deben ser específicas más que genéricas, aunque no
deben ser detalladas.

b) Registro del interno y del entorno

El interno de una organización se refiere a la situación que guardan sus componentes
internos fundamentales. Es un diagnóstico de capacidades organizacionales a fin de
descubrir las fortalezas y debilidades de la organización en lo concerniente a la
realización de su visión y al manejo del entorno, en definitiva, a descubrir la menor o
mayor capacidad de una organización para realizar su visión y manejar su entorno a tal
fin.

Por su parte, el entorno se refiere a las realidades externas que de manera importante
afectan positiva o negativamente a una organización en la realización de su
misión/visión y que se asume sin duda que influyen en las posibilidades de éxito. En el
entorno se identifican las oportunidades y amenazas/adversidades que pueden
condicionar a la organización en el logro de objetivos.

En el caso de las organizaciones públicas, el análisis del entorno debe comenzar por su
contexto institucional, es decir, por el vínculo y la relación de interdependencia e
influencia entre nuestra organización las demás organizaciones y entidades públicas y
privadas que influyen y son influidos con su quehacer, lo que por supuesto debe tomar
en cuenta no solo la articulación legal formal de la misma sino también los vínculos
informales entre organizaciones. El análisis de políticas públicas ofrece conceptos tales
como “redes de actores” o “arenas de política” que explicitan estos entramados
institucionales (y de actores formales e informales) que operan en torno a “áreas
temáticas” o de asuntos (salud, educación, justicia) cuya identificación y comprensión
de la lógica de operación es fundamental si se desea contar con un paisaje más acertado
del entorno.

c) Análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas-

adversidades)
El análisis FODA es el núcleo que distingue a la planificación estratégica. Es la
integración de los resultados de la formulación de la visión, visión y de las valoraciones
del contexto interno y externo de la organización. Básicamente se trata de transformar el
conocimiento sobre estas dimensiones, y específicamente en poner el interno de la
organización (capacidades) con el entorno (amenazas y oportunidades) a fin de
relacionar este vínculo con nuestra misión y visión, y con ello saber si nuestra
organización cuenta con las condiciones necesarias y suficientes para realizarla con
éxito, así como registrar qué costos deben ser pagados para estar en condiciones de
hacerlo. Es sólo cuando se vincula con el objetivo de la visión/misión cuando el interno
y entorno pueden ser identificados como fortalezas o debilidades en su más puro
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sentido. Los resultados de este análisis dan cuenta de vínculos y relaciones entre
factores internos y externos que permiten razonablemente identificar las aptitudes y
capacidades de la organización o señalar los puntos débiles que alta dificultad o costos.

Las oportunidades serán todos aquellos hechos que no superan al control de la

organización y que suponen se pueden manejar y aprovechar para conseguir objetivos
misionales.

Las amenazas o adversidades son por en contrario, aquellas que superan las capacidades
de la organización y por ende, representan limitaciones o adversidades que
obstaculizarán o limitarán las capacidades de la organización en el logro de sus
objetivos misionales.

Las fortalezas son las capacidades (de variado tipo) desde aquellas que tienen que ver
básicamente con los recursos (financieros, humanos, tecnológicos) y demás capacidades
mediante las cuales las organizaciones disponen y les permiten manejar los hechos del
entorno y tenerlos bajo control. Todo factor interno capaz de ser considerado una
fortaleza es de suma importancia pues no sólo ayuda a lo antes citado, sino que además,
es una variable definitoria de la organización en cuando a su capacidad.

Las debilidades, son las incapacidades o limitaciones de variado tipo (legal, financiero,
informativas, analíticas, de tiempo) que hacen que resulte prácticamente imposible o
muy difícil lidiar con los retos identificados, por lo que estos representan factores
internos fundamentalmente que disminuyen la probabilidad de que la organización logre
sus fines misionales.

Con el análisis FODA se identifican las fortalezas y oportunidades (FO) como las
debilidades y amenazas (DA) y donde: a mayor capacidad (F) se incrementan las
oportunidades (O), es decir, se está en una mejor situación para aprovecharlas o en
acceder a nuevas. Por otro lado, mientras más debilidades o incapacidades (D) sean
identificadas, mayores serán los peligros y amenazas identificados (A) o aquellos
identificados serán cualitativa y potencialmente más perjudiciales.

El análisis FODA permite conocer qué tiene que hacer una organización para
incrementar sus FO y disminuir sus DA, y al hacerlo, identifica y pone al descubierto
los asuntos estratégicos, elementos decisivos para el logro de objetivos
organizacionales: nos referimos aquí a los asuntos críticos, a las cuestiones
insoslayables que de no resolverse o atenderse producen el quebranto y que afectan
irremediablemente a otras funciones de la organización de forma determinante, y a los
factores clave del éxito, es decir, a las condiciones objetivas o elementos que sin duda
representan la piedra de toque (pieza clave) del éxito de la organización en la
consecución de sus fines misionales. El modo de hacer las cosas, el tipo y calidad del
servicio, el grado de atención y cobertura, pueden ser factores que solos o en conjunto
pueden representar ser factores de éxito.
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2. Análisis de Políticas públicas

Otro gran pilar de la gestión pública lo constituye sin duda el subcampo de estudios
originario de la economía, teorías organizacionales, de la ciencia política y de la
administración llamado análisis de políticas públicas. Como campos de estudio, tanto la
gerencia pública como el análisis de políticas públicas convergen en gran medida, pues
su focus es la acción del gobierno en y a través de las organizaciones públicas. No
obstante, el análisis de políticas públicas, más que conferir su quehacer a la mejora y
modernización del sector público mediante la planificación estratégica y el uso de
herramientas y tecnologías, es una disciplina académica y aplicada que busca el
conocimiento sobre y dentro (en y de) el proceso de los políticas públicas, sobre los
problemas públicos que buscan atender dichas organizaciones y su articulación en las
agendas, sobre las variables políticas, institucionales, organizacionales,
intergubernamentales y contextuales que influyen en las acciones de gobierno y en sus
instrumentos de acción (políticas públicas), sobre cómo se articulan las herramientas y
los diseños de las políticas públicas para atender estos problemas públicos, por qué
operan de la forma cómo lo hacen y de qué forma consiguen sus objetivos o no.

Nociones y definiciones: ¿qué es una política pública?

Las políticas públicas son objetos de estudio complejos pues son subjetivamente
definidas. Entre funcionarios públicos, ciudadanos, gobernantes, diseñadores de
políticas, medios de comunicación o público en general, puede no existir acuerdo
respecto de qué es una política pública. Programas de gobierno, acciones, decisiones,
instrumentos, normas y reglamentos, intenciones políticas, sentencias judiciales, todos
son instrumentos y productos que son resultado de la acción gubernativa que dan cuenta
de la acción de gobierno, y todos pueden ser entendidos como políticas públicas, todos,
uno, o una combinación de varios. Una política puede ser por ejemplo, la conjunción de
varios programas de actuación, o ser tan sólo una pequeña parte de un programa o una
política más amplia.

Empero, una política pública puede bien ser definida como “el curso intencional de
acción que siguen un actor o un conjunto de actores políticos y sociales al tratar un
problema o asunto de interés” (Anderson, 1984). Una política es una “acción de las
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autoridades públicas en el seno de la sociedad y que ésta se transforma en un programa

de acción de una autoridad pública” (Mény & Thœnig, 1992). Como tal, una política no
es una decisión singular, sino más bien un conjunto o secuencia de decisiones, con la
tutela de al menos una autoridad formal y legalmente establecida, y que define un curso
de acción elegido - véase (Aguilar Villanueva, 1996b).

Sin duda uno de los acercamientos más certeros y completos lo encontramos en el

trabajo de B. Hogwood y L. Gunn (Hogwood & Gunn, 1984), quienes identificaron
hasta 10 formas distintas mediante las cuales el término política (policy) es usado:

1. Las políticas como un campo de actividad: Se destaca en este uso el área de

asuntos o área temática del gobierno dentro de la cual la acción gubernamental
ocurre (por ejemplo, política energética, política educativa, política de acceso a
la información pública, etc).
2. Las políticas como la expresión de un propósito general y un estado deseado
de asuntos: en este uso, se destaca el lema política como el gran fin, es decir,
como la finalidad última y superior sobre la cual descansa y se justifica la acción
del gobierno. (por ejemplo, “la política de combate al crimen organizado y al
narcotráfico busca preservar la seguridad nacional y la cohesión social”).
3. Las políticas como propuestas específicas: en este uso se destacan los medios
concebidos para atender los fines, la forma en cómo se proponer arribar a los
fines o al estado deseado de asuntos. (por ejemplo, “la política de vouchers
educativos o de cheques escolares ha tenido un impacto más favorable en las
zonas urbanas que en las rurales”)
4. Las políticas como decisiones del gobierno: Las políticas son las decisiones
que toma el gobierno. Bajo la perspectiva de T. Dye por ejemplo, una política
pública es “todo aquello que el gobierno decide hacer o no hacer” (Dye, 1987,
1998), destacando por un lado esta concepción de “políticas como decisiones” y
la centralidad del actor gobierno en tales procesos (por ejemplo, “la decisión del
ejecutivo de recortar al 20% los gastos en las campañas electorales y el tiempo
en los medios para los partidos en campaña, puede tener consecuencias directas
en los resultados de las elecciones presidenciales”)
5. Las políticas como autorizaciones formales: cuando se dice que “se cuenta
con una política” frente a una situación específica, se hace referencia a
promulgaciones, leyes orgánicas, reglamentos, sentencias o decisiones
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sancionadas legalmente que permiten implementar una decisión o conjunto de

decisiones o instrumentos de políticas previamente formulados. (“Ya ha salido
la política de reparto de viviendas de protección oficial construidas en la
Ciudad de Querétaro, el calendario con las fechas límite y los requisitos para
postular a las mismas”)
6. Las políticas como programas: las políticas pueden ser concebidas como un
paquete de leyes, organización y recursos, diseñados para conducir y llevar a
cabo las acciones del gobierno en una esfera específica de actividad.
7. Las políticas como resultados (outputs): el término política también puede
usarse para definir e identificar lo que el gobierno produce o entrega en
contraposición a lo prometido o autorizado legalmente
8. Las políticas como impactos (outcomes): otra forma de concebir a las políticas
es a través de la identificación de sus impactos.
9. Las políticas como modelos o teorías: Es práctica común en el análisis de
políticas, y específicamente en la formulación y recomendación de opciones,
usar el término política describir y detallar una relación de causalidad, que a la
manera de teoría o modelo y bajo el esquema lineal y secuencial “si se produce
X se obtiene Y” permita una vinculación lógica entre medios y fines. (“si
procedemos a la creación de más camas de hospital, que permitirán al sistema
lograr una cobertura médica generalizada, gratuita, cercana, lograremos
consolidar una política de universalización de la oferta de servicios de salud
pública garantizados en nuestra Constitución”).
10. Las políticas como procesos: Finalmente, una forma de usar el término política
es identificando el conjunto de pasos que dentro del sistema político se suceden
en el desarrollo de una política pública, desde su génesis, definición, aprobación,
puesta en marcha y evaluación. Se trata del enfoque procesal para el estudio de
las políticas públicas tan conocido como utilizado tanto en el análisis de
políticas como en el práctica política.

Las definiciones y usos del concepto política pública enfatizan a la política como
instrumento, como un curso de acción deliberadamente realizado, con objetivos
establecidos y con una lógica de causalidad subyacente. Por ello una política pública
puede entenderse como un conjunto articulado, complejo y coherente de ideas,
asunciones, justificaciones, fines, objetivos, recursos, herramientas, disposiciones
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legales y/o pronunciamientos, que se conciben y adoptan bajo el apoyo o tutela de al

menos una entidad pública, para el logro de fines considerados de valor. Constituyen
un curso de acción estable adoptado por la autoridad del estado o sus gobiernos con el
objeto de resolver un área de problemas públicos relevantes, a través de un proceso en
que actualmente suelen participar otros agentes económicos o sociales, como entidades
del sector privado, organizaciones de la sociedad civil, agencias transnacionales e
incluso otros gobiernos.

De cara a una conceptualización integral, B. Hogwood y L. Gunn (Hogwood & Gunn,

1984) señalan que:

• La política pública se distingue claramente como algo más que una decisión o
conjunto de decisiones.
• La política pública se distingue, aunque menos, de administración y gerencia.
• Las políticas públicas implican un comportamiento tanto como unas intenciones.
• Las políticas públicas implican a la inacción tanto como a la acción.
• Las políticas públicas generan resultados que pueden haber sido previstos o no.
• Las políticas públicas son un curso propuesto de acción, pero sus propósitos
pueden ser definidos retrospectivamente.
• Las políticas públicas devienen de un proceso ocurrido en el tiempo.
• Las políticas públicas implican relaciones intra e intergubernamentales.
• Las políticas públicas otorgan un papel clave pero no exclusivo a las
organizaciones públicas.
• Las políticas públicas son subjetivamente definidas.

Por esta causa “las políticas públicas no constituyen solamente un conjunto de

decisiones que se convierten en determinadas formas de intervención en la vida
económica, social y política de las comunidades. También son una narración —o si se
prefiere, una interpretación—, implícita o explícita del contexto en el que se insertan
dichas decisiones e intervenciones. Esto incluye ciertas visiones de futuro, por lo que es
pertinente convenir que si bien la política pública es asunto de realidades también lo es
de propósitos.” (Godínez, 2010)
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El enfoque procesal: agenda, formulación, adopción implementación,

evaluación
Como es bien sabido, por su utilidad práctica el enfoque procesal domina el ámbito de
actuación político administrativa y mucha de la literatura en políticas públicas. El
enfoque procesal ofrece por sí mismo una tipología capaz de articular (identificar)
espacio-temporalmente procesos y estructuras en el estudio de cualquier política
pública, sin precisar por ello de sustentos teóricos adicionales más sofisticados en la
realización de estudios de caso. Las fases del ciclo de las políticas públicas
convencionalmente aceptadas son cinco:

1. Conformación de la agenda: En esta fase obtener la atención del gobierno es el

gran objetivo. Las cuestiones que son preocupación de la sociedad o de colectivos
identificables no son las mismas que aquellas que el gobierno acoge y asume como
merecedoras de atención. Se trata de la diferencia entre la llamada agenda sistémica
(o pública) y la agenda gubernamental. La inclusión de estas cuestiones dentro de la
agenda de los gobiernos es la gran aspiración, ya que es sólo cuando el gobierno
reconoce la existencia de estas situaciones problemáticas (u oportunidades de
actuación) cuando se abre un cauce de acción (con los recursos, energías, fuerza
legal y mecanismos) para dar atención al problema y promover soluciones. En esta
etapa sólo entran en la agenda las situaciones problemáticas que han sido
sensiblemente identificadas, y que adquieren un peso tal que la atención del
gobierno se vuelve inevitable, y donde el coste político de no hacerlo redituaría en
problemas, un incremento en el déficit de legitimidad, con el posible castigo
electoral o la crisis.

Cada nivel de gobierno cuenta con su propia agenda. Por ejemplo, la agenda de los
gobiernos locales se alimenta no sólo de la agenda al nivel nacional, sino de:

• Las obligaciones legales y derechos recogidos en el marco legal nacional, y local de

referencia.
• los compromisos de campaña adquiridos, tanto al nivel nacional como local
• los compromisos asumidos en cumbres o reuniones internacionales,
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• los acuerdos de cooperación establecidos con organizaciones multilaterales (las

cuales también definen como un actor estratégico, con el país o la región implicada,
una agenda o batería de proyectos específicos),
• los pactos y acuerdos establecidos con grupos económicos, de empresarios,
gremiales, etc., tanto a nivel local como regional.

Como fases del ciclo de las políticas, la conformación de la agenda de gobierno y la

formulación de las políticas están muy vinculadas. En muchos casos es la
definición inicial del problema en formulación la que determinan el paso o no de un
asunto de la agenda sistémica a la gubernamental.

2. Formulación: Una vez que los asuntos han merecido la atención de las autoridades
y están insertos en la agenda gubernamental, en la fase de formulación son la
construcción de diseños (o caracterización) y la elección entre alternativas los dos
grandes objetivos. De acuerdo con el análisis de políticas convencional y las teorías
de la decisión tradicionales, durante la formulación se establecen metas y objetivos
a alcanzar, se detectan y caracterizan alternativas para alcanzar estos objetivos, se
valoran y comparan estas alternativas y se selecciona una opción o combinación de
opciones.

El formulador de las políticas podrá partir en su trabajo de distintos puntos de

inicio, es decir, tener distintas líneas de salida, que pueden ser desde la ausencia
total de cualquier definición del problema o experiencia previa, hasta un escenario
donde todos los niveles de gobierno y actores políticos relevantes tienen una agenda
o estrategia estructurada, una definición del problema, un banco de experiencias,
una batería de alternativas o propuestas de acción, etc. Por ello la formulación de
las políticas públicas no es una tarea de carácter lineal, sino más bien un proceso
complejo que implica y requiere para aquellos actores implicados, habilidades
políticas y de liderazgo, conocimiento técnico, y un adecuado uso de las
capacidades y recursos.

A fin de destacar la centralidad de la formulación como etapa del ciclo, este gráfico
representa el proceso de las políticas de la siguiente forma:
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Gráfico. El ciclo de las políticas públicas

Etapa 2
Formulación de
Etapa 1 la política
Formación del
Problema
(agenda de gobierno)

Etapa 5
Evaluación de Etapa 3
la política Adopción de
la política

Etapa 4
Implementación
la política

Fuente: (Portney, 1995). Diseño adaptado. Traducción propia.

Con la formulación se define el problema público en su mayor especificidad, en su

alcance, características y efectos, tanto como los instrumentos, la lógica operativa
instrumental, y la perspectiva de logros potenciales en su dimensión temporal. Con
la formulación se asocian de una forma prácticamente indivisible los fines, los
instrumentos, las justificaciones y la estructura de implementación que da vida a
una política pública, es decir, se construye un diseño de política pública, que
determinará gran parte del proceso político (pues condiciona las expectativas de los
actores políticos implicados o afectados), desde la aprobación y adopción hasta su
implementación y evaluación.
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En el estudio del proceso de las políticas, la formulación es una parte (tal vez la
más determinante) del llamado ciclo de las políticas públicas. Sus contrapartes en
el análisis de políticas públicas (policy analysis) son las fases de estructuración del
problema (problem structuring) y la proyección de alternativas (forecasting) (Dunn,
1994).

3. Adopción: La adopción es el acogimiento de la política por los poderes públicos

en sus medidas legales, órdenes o mandatos del poder ejecutivo, regulaciones
administrativas, o decisiones judiciales. Para que una política pública exista, debe
emanar de una autoridad pública. Para que tal pronunciamiento exista, mecanismos
institucionales de aprobación (de proyectos de ley, reglamentos, lineamientos
generales, sentencias judiciales o bandos) son diseñados y usados. En este
escenario, los acuerdos y pugnas políticas por influir en la toma de decisiones y en
el contenido de las políticas adquiere todo su protagonismo. En el proceso político
de adopción intervienen una gran variedad de actores, muchos de los cuales pugnan
por cambiar las definiciones del problema y las formulaciones ya promovidas desde
el gobierno. Evidentemente, este proceso también es relevante para la etapa de
formulación.

4. Implementación: se refiere a todas las acciones y procesos emanados de la

adopción de la política pública, donde intervienen múltiples actores del poder
ejecutivo, las burocracias en sus distintos niveles, la sociedad civil, entidades
públicas, organizaciones ciudadanas, etc. La implementación es la aplicación de la
política ya materializada con la formulación y adopción, y reviste de una particular
importancia pues permite saber el enfrentamiento con la realidad político-social de
la política. Es en definitiva el tránsito entre la intención y la acción.

5. Evaluación: La evaluación es una etapa fundamental del proceso, pues nos permite
conocer con detalle si se ha formulado el problema correctamente, si se han
dimensionado las capacidades organizacionales, recursos presupuestales y
herramientas para la atención del problema público, si aquello que se definió como
problema público puede tener una solución a través de la acción y resultados de las
políticas públicas previamente puestas en marcha. La evaluación proporciona
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información sobre los resultados e impactos de la implementación de la política, y

con ello generar conocimiento útil y bases para la reformulación de la misma.
Habitualmente la evaluación de una política se realiza a través de los sistemas de
seguimiento y evaluación (M&E) y de evaluaciones a programas y proyectos
(entendidos como herramientas o sistemas de herramientas) y que conforman la
parte operativa e instrumental de la política pública.

Aunque la lógica tradicional del proceso de las políticas enfatiza la linealidad

(donde la formulación pareciera preceder a la implementación y ésta a la
evaluación), en realidad las fases no siempre operan en dicha lógica secuencial,
otras pueden ocurrir de forma simultánea. Por ejemplo, la formulación se alimenta
de la implementación y de la evaluación, pero también se nutre desde su fase de
adopción, y evidentemente dada la conformación de la agenda. Por ello el modelo
más adecuado para la comprensión de este proceso es de tipo cíclico o reiterativo (o
no lineal), pues se reconoce que ante el replanteamiento de cualquier fase se puede
afectar a las precedentes, tanto como al diseño mismo de la política (es decir, su
formulación). Con la idea de ciclo se enfatiza además la retroalimentación, el
conocimiento y el aprendizaje adquirido y que con el propio proceso se genera.
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3. ¿Cómo formular políticas públicas? Nociones prácticas

La estructuración del problema

En el análisis de políticas públicas, la estructuración del problema se asume como
un procedimiento analítico central y permanente en el ciclo de las políticas, y que
define a la etapa de formulación. Sin la estructuración del problema no puede haber
una construcción adecuada de las intenciones en diseños de políticas públicas.

Como advertencias metodológicas es necesario señalar que:

• Los problemas se construyen (piensan, interpretan y definen), no existen per se. Por
ello es importante distinguir entre una “situación problemática” (hecho sujeto de ser
construido) y un “problema” (el resultado de tal construcción).
• Un problema lo es si tiene solución. Los problemas nunca son irresolubles, si lo son
no deben definirse como problemas).
• No hay formulaciones definitivas. La formulación es un proceso continuo dentro
del ciclo de las políticas. Su producto es siempre provisional.
• Siempre hay vías alternativas (más de un camino) para la solución de un problema.
• La exploración de alternativas no tienen por qué ser excluyentes. Deben analizarse
solas o en conjunción.

La estructuración del problema tiene unas fases identificables. Usamos la propuesta de

W. Dunn (Dunn, 1994) según la cual las fases de la estructuración del problema son:

La búsqueda del problema: en esta fase se ha reconocido la existencia de una “situación

problemática”. La finalidad en esta fase es identificar y estructurar las varias
interpretaciones y definiciones dadas sobre la situación problemática que nos ocupa.

Normalmente los formuladores de políticas se enfrentan con una red de formulaciones

del problema que en algunos casos parecen tener puntos de convergencia, en otros ser
visiones contrapuestas que reflejan intereses, preocupaciones, sistemas de creencias o
esquemas mentales de los actores sociales y políticos implicados o afectados. En otras
más la definición del problema está condicionada por una alternativa de solución
previamente elegida, y sobre la cual se realizan las labores de incidencia ciudadana,
promoción y cabildeo a fin de llevarla a cabo. Así pues, en este proceso de búsqueda los
analistas identifican un metaproblema, es decir, un sistema de problemas, que por
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definición está mal estructurado, dadas las varias interpretaciones del mismo,
definiciones y alternativas de solución y de atención. Es necesario darle una estructura.

Definición del problema: En esta fase, el analista se enfrenta a la tarea de definir el

problema en su forma más básica y genérica. Se tiene que decidir sobre las causas
principales que producen el problema, con base en la información disponible. Se trata
de la elección del marco conceptual, teórico e ideológico que determinará la definición
y el diseño de la política.

Especificación del Problema. Se trata de lograr diseñar una definición formal que
especifique y detalle el problema sustantivo, cuya representación puede dar pie a
modelos (descriptivos, normativos, verbales, simbólicos o procesales) que permitan dar
cuenta de una causalidad.

Fases de la estructuración del problema

Metaproblema

Búsqueda del Definición

problema del problema

Situación
Problema
Problemática
sustantivo

Detección Especificación
del del problema
problema

Problema
formal

Dunn, W. N. Public Policy Analysis: An Introduction (2nd. ed.). New Jersey: Prentice Hall. (1994)
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Sobre la estructuración del problema es fundamental subyarar: formular políticas

implica siempre elegir. En la etapa de formulación, y específicamente en el proceso de
estructuración del problema, la elección es una constante. Debemos elegir qué atender y
qué no atender, qué alternativas de aquellas identificadas debemos explorar, y escoger
la o las alternativas más adecuadas de entre aquellas exploradas. Por ello es
imprescindible abordar los elementos que caracterizan la elección en el análisis de
políticas.

Dos caminos para elegir (racionalidad limitada o botes de basura)

Habitualmente, en el contexto donde opera la toma de decisiones se asume una
información incompleta, una capacidad limitada de procesamiento de la misma, así
como restricciones temporales y cognitivas que condicionan la racionalidad.

Dejando a un lado los debates sobre las formas de racionalidad, para nuestros propósitos
pueden identificarse dos formas genéricas mediante las cuales elegimos qué hacer
durante la formulación de las políticas públicas. Nos referimos al enfoque racional
tradicional (basado en las premisas de la racionalidad limitada), y al enfoque de
papelera bote de basura (garbage can), basado en la propuesta de análisis
organizacional de Simon.

En una perspectiva racional tradicional limitada de búsqueda de soluciones para

problemas, se parte de cero. Bajo esta lógica:

1. Elegimos qué atender y qué no atender (discriminación de la atención)

2. Elegimos los principales o más relevantes atributos del aquello que hemos
decidido atender, y elegimos cómo darle a tales atributos contenido y sentido
(caracterizamos);
3. Elegimos qué alternativas desarrollar para la valoración de las opciones de
acción (examinamos soluciones).
4. Finalmente, elegimos qué alternativa es la más adecuada de entre aquellas
previamente exploradas, de acuerdo con unos criterios dados como valorables.
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La Lógica de

Nivel individual Nivel sistémico

Ubicación de la atención Conformación de la agenda de gobierno
Caracterización del problema ¿Cuál asunto Definición del problema
Generación de alternativas Propuestas y debate
Elección Elección Política Colectiva

asunto A Asunto B Asunto C … Asunto K

¿Qué atributos

Atributo I Atributo II … Atributo G

¿Qué soluciones

Alternativa 1 Alternativa 2 …

¿Qué alternativa

Elección

Fuente: (B. D. Jones & Baumgartner, 2005)

Por otro lado, en una lógica de elección distinta, donde pareciera que hay soluciones “en
busca de problemas” la elección como actividad dentro de la etapa de formulación
también es una constante. Bajo esta perspectiva no obstante, además de situaciones
problemáticas buscando ser definidas y caracterizadas, se asume que en la agenda
pública también hay alternativas (soluciones) a la espera de ser usadas, las cuales fluyen
y condicionan el debate público y las posturas de los actores en las arenas de decisión.
Bajo esta perspectiva la elección primera se realiza sobre la base de soluciones
propuestas, es decir, elegimos primero la solución (la alternativa o alternativas).
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Las alternativas son el medio en sí mismo, y se busca que la formulación sea un proceso
de acogimiento y diseño de políticas con base en las alternativas ya elegidas. Se intenta
buscar problemas solubles con la alternativa vislumbrada, usar los diseños o
herramientas puestas en la papelera o “bote de basura” esperando a ser recogidos, para
resolver problemas persistentes o para ampliar (o mejorar) las capacidades
institucionales. La retroalimentación deviene de un ejercicio de identificación de
capacidades subutilizadas; ante el descubrimiento de usos inusitados de una misma
herramienta; por la experiencia previa o por la aparición de nuevas soluciones que
exijan replantear el problema.
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Soluciones en busca de problemas: la caracterización del problema

Nivel individual
Alternativas Nivel sistémico
Elección y ubicación de la atención Agenda pública
Caracterización del problema (innovaciones, experiencias
aspiraciones)
Papelera o bote
Propuestas y debate
de basura
Conformación de la
agenda de gobierno
Definición del problema

Alternativa 1 Alternativa 2 … Alternativa 3

¿Cuáles asuntos
Elección pueden tratarse
(solución)

asunto A Asunto B Asunto C … Asunto K

¿Qué atributos se
pueden
Retroalimentació

Atri Atri Atrib

Diseños
de

Fuente: Elaboración propia. Es una adaptación del gráfico de la lógica de la elección de Jones y Baumgartner (B. D.
Jones & Baumgartner, 2005) tomando como base las aportaciones de Cohen y March (Cohen et al., 1972) referidas al
modelo garbage can de toma de decisiones organizacional.

Así pues bajo la perspectiva del bote de basura o papelera

1. Identificamos las situaciones problemáticas que pueden ser tratados con la o las
alternativas a disposición y que elegimos como soluciones.
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2. Asignamos atributos (caracterizamos) el problema. Elegimos los mismos

basándonos en las alternativas a disposición. Caracterizamos el problema con
base en la solución propuesta
3. Conformamos un diseño de la política

Como puede advertirse, ambos modelos para la toma de decisiones pueden responder a
necesidades y contextos distintos, de forma tal que todo depende del carácter inédito o
no del problema formulado, así como de la lógica en la que opere el proceso de
formulación en sí mismo.

Ante problemas públicos persistentes y mayormente conocidos, habitualmente existen

una gran cantidad de alternativas ya desarrolladas y también conocidas. Se cuenta con
información previa del problema, de su atención, de los logros alcanzados y de las
dificultades. Es más probable que existan alternativas bastante desarrolladas y que estén
disponibles para ser aplicadas, con lo cual el modelo de papelera o bote de basura está
más cercano. Por su parte, ante problemas inéditos y sobre los cuales no existe
información previa de su tratamiento, no hay definiciones ni experiencia previa, es
posible que podamos adaptar o aplicar alguna solución prediseñada, pero en general, es
más lógico pensar que el modelo racional limitado sería el idóneo para llevar cabo el
proceso de formulación, aunque sea menos común.

La lógica del proceso de formulación también importa, pues no es lo mismo formular

políticas orientadas a paliar efectos negativos o contrarrestar (reaccionar) ante las
circunstancias, que si se formulan políticas orientadas a mejorar procesos, incrementar
la productividad, desarrollar sectores económicos o impulsar una mayor cohesión
social. Las constricciones temporales son muy distintas. Cuando se reacciona
generalmente se cuenta con poco o muy poco tiempo. El acceso del problema a la
agenda de gobierno es vertiginoso y colapsa la atención del gobierno local al más alto
nivel, forzando en muchos casos a su tratamiento hasta término (atención en línea).
Muchas veces esta falta de tiempo hace imposible formular la política, y la urgencia de
su adopción hace necesario a copiar o duplicar formulaciones o diseños hechas en otras
latitudes, o bien usar propios incipientemente estructurados, desvinculados por supuesto
de su dimensión territorial y problemática específica, con los evidentes problemas que
ello genera en materia de viabilidad política, integración horizontal y vertebración,
cohesión social, eficacia y viabilidad, etc.
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Con esta identificación de las formas genéricas de elección, no se pretende demostrar la

utilidad de una frente a las desventajas de otra. En realidad, formular políticas implica
en muchos casos partir de cero, abordar la formulación desde la implementación, o
como resultado de un sesudo proceso de evaluación. Pero en otros casos, la formulación
implica la caracterización del problema a fin de nutrir y dar un contenido normativo y
contingente para atenderlo con las alternativas presentes dada la batería de soluciones
disponibles.

Buscando alternativas de acción: Las cosas que el gobierno hace

Sin afán de ser exhaustivo, se presenta a continuación un sugerente repertorio de
acciones que el gobierno hace mediante el diseño y puesta en práctica de políticas
públicas. Aquí cabe destacar que una cosa es lo que el gobierno hace y otra distinta de
las herramientas y las configuraciones de tales herramientas que usa para tal fin. En tal
caso casi siempre una política pública se articula como una compleja y coherente
mixtura de herramientas cuya configuración busca el logro de alguna o varias de las
alternativas genéricas presentadas en el siguiente cuadro, de ahí que las políticas
públicas sean muchas veces disposiciones legales formales mezcladas con estrategias de
comunicación y persuasión (como podría ser por ejemplo, una política de reducción de
accidentes de tráfico cuyo incremento se ha asociado al incremento del consumo del
alcohol en la gente más joven).

Alternativas genéricas
Agregar, suprimir, cambiar un impuesto, mejorar el sistema de recaudación
Impuestos
fiscal, gravar una externalidad
Aplicar o abolir un régimen de regulaciones, estipular nuevas normas o abolir
antiguas, flexibilizar o endurecer las normas o los procedimientos existentes,
Regulaciones
mejorar las inspecciones, aumentar o disminuir el nivel de efectividad de las
sanciones.
Subsidios y Agregar, suprimir, modificar un subsidio, las condiciones de elegibilidad
concesiones
Aumentar mucho, poco, mantener, recortar presupuestos o transferir de rubro el
Presupuestos
presupuesto
Simplificar, subsidiar la producción o la divulgación de información. Exigir
Información declaraciones, clasificar, certificar, normalizar información. Evaluar y solicitar
evaluaciones
Modificación de la Modificar los marcos legales que regulan derechos y obligaciones de propiedad,
estructura de deudas, el ámbito familiar, derechos políticos y constitucionales, derechos
derechos privados laborales, mercantiles, el ámbito de lo penal, resolución de conflictos, etc.
Modificación de la Incentivar, controlar o inhibir la competencia, la actividad económica, la
estructura de la concentración, los precios y salarios, los niveles de producción, el empleo
actividad económica público, los incentivos fiscales, etc.
Advertir, concientizar informar, proveer asistencia técnica, mejorar habilidades,
Educación y consulta
competencias, cambiar valores, capacitar y certificar funcionarios
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Crear o suprimir mercados, Modificar el régimen de contratación y de

Financiamiento y
licitaciones, otorgar, garantizar, subsidiar préstamos. Fundar, privatizar,
contratación
desmantelar empresas públicas, etc.
Descentralizar, desconcentrar, centralizar, fusionar, crear, transformar
organizativamente entidades públicas y dependencias. Etc. Transformar política
Reformas políticas y
y organizativamente estructuras consultivas, de decisión, de resolución de
al sector público
conflictos, de análisis y dictaminación , de coordinación intergubernamental,
etc.
Provisión de Proveer, externalizar, cofinanciar, subcontratar, la prestación de servicios
servicios públicos
Fuente: Bardach (1998). Adaptado
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Para saber más sobre gestión estratégica y análisis de políticas

Recursos web
http://es.wikipedia.org/wiki/Planificaci%C3%B3n_estrat%C3%A9gica
http://es.wikipedia.org/wiki/Politicas_publicas
Vídeo
http://www.youtube.com/watch?v=JDx2xBxCs9I
http://www.youtube.com/watch?v=el7I3Np4-Ao&feature=fvwrel

Lecturas complementarias disponibles en la web:

Metodología de planeamiento estratégico para el Sector Público Daniel Medianero
Burga
Análisis de políticas públicas Carlos Salazar Vargas
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Bibliografía básica y referencias

Aguilar Villanueva, L. (2006). Gobernanza y Gestión Pública. México: Miguel Angel

Porrúa
Bardach, E. (1998). Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas. Un manual
para la práctica. México: Miguel Angel Porrúa
Cruz-Rubio, C., Hernández-Bonivento, J. A., Güemes, M. C., & Ramírez-Alujas, A. V.
(2011). Cómo formular un problema en clave de cohesión social. Opciones de
formulación de política pública (Asistencia técnica. Manual). Barcelona: Programa
URBAL-III. .
Dunn, W. N. (1994). Public Policy Analysis: An Introduction (2nd. ed.). New Jersey:
Prentice Hall.
Dye, T. R. (1998). Understanding public policy (9th ed.). Upper Saddle River, N.J.:
Prentice Hall.
Godínez, V. (2010). Las políticas locales de cohesión social y territorial en América
Latina en un entorno de crisis internacional.: URB-AL.
Hogwood, B. W., & Gunn, L. A. (1984). Policy analysis for the real world. Oxford
Oxfordshire ; New York: Oxford University Press.
Sabatier, P. A. (1999). Theories of the policy process. Boulder, Colo.: Westview Press.