Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 10866853

OPINIÓN Nº 135-2017/DTN

Solicitante: Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial S.A.C

Asunto: Límite inferior al valor referencial en contrataciones de bienes,

servicios en general y consultorías en general

Referencia: Comunicación S/N de fecha 04.MAY.2017

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, la Corporación Peruana de Aeropuertos y

Aviación Comercial S.A formula varias consultas relacionadas con el límite inferior al
valor referencial en procedimientos de selección cuyo objeto sea la contratación de
bienes, servicios en general o consultorías en general.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos
y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N° 30225 (en adelante, la “Ley”), y la Tercera
Disposición Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el “Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS1

De manera previa, corresponde señalar que, con fecha 3 de abril de 2017 entraron en
vigencia el Decreto Legislativo N° 1341 -Decreto Legislativo que modifica la Ley N°
30225, Ley de Contrataciones del Estado-, y el Decreto Supremo N° 056-2017-EF
-Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley N° 30225, aprobado por el
Decreto Supremo N° 350-2015-EF-, cuyas disposiciones rigen a partir de esa fecha;
salvo para aquellos procedimientos de selección iniciados antes del 3 de abril de 2017,
los cuales se rigen por las normas vigentes al momento de su convocatoria.2

1
Cabe señalar que de la revisión del documento de la referencia, se advierte que la quinta consulta no se encuentra
vinculada con las demás; toda vez que la misma está orientada a determinar si es factible solicitar una garantía de
“seriedad de oferta” para garantizar el cumplimiento de la prestación de los postores que oferten montos inferiores
al valor referencial, figura que, además, no se encuentra regulada en la normativa de contrataciones del Estado;
motivo por el cual, este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre el particular, pues ello excedería la
habilitación legal conferida a través del literal o) del artículo 52 de la Ley.

2
Conforme a lo establecido en la Disposición Complementaria Transitoria Única del Decreto Legislativo N° 1341.
 2

2.1 “¿Cuál será el rango tomado como termino promedio o el porcentaje, para
considerar una oferta como sustancialmente inferior al valor referencial?”
(Sic).

2.1.1 En primer lugar, es importante señalar que los procesos de contratación pública se
desarrollan con fundamento en los principios contemplados en el artículo 2 de la
Ley3, los cuales sirven como criterio de interpretación para la aplicación de
normativa; de integración para solucionar sus vacíos; y como parámetros para la
actuación de quienes intervengan en las contrataciones con el Estado.

Así, en virtud del principio de “Eficacia y Eficiencia”4, el proceso de

contratación pública, así como las decisiones que se adopten para su ejecución,
deben orientarse al cumplimiento de los fines, objetivos y metas de la Entidad;
priorizando éstos sobre la realización de formalidades no esenciales, garantizando
la efectiva y oportuna satisfacción del interés público, bajo condiciones de
calidad, y con el mejor uso de los recursos públicos.

2.1.2 Precisado lo anterior, debe indicarse que el artículo 28 de la Ley prevé los casos en
los que, en el marco de un procedimiento de selección, una Entidad puede decidir
rechazar ofertas por razones de carácter económico, cuando determine que estas
no se encuentran dentro de los límites inferior y superior del valor referencial,
según corresponda al objeto materia del procedimiento de selección.

En esa medida, respecto del límite inferior establecido para el rechazo de ofertas,
el numeral 28.1 del citado artículo dispone que: “Para la contratación de bienes y
servicios5, la Entidad puede rechazar toda oferta por debajo del valor referencial
si determina que, luego de haber solicitado por escrito o por medios electrónicos
al proveedor la descripción a detalle de la composición de su oferta para
asegurarse de que pueda cumplir satisfactoria y legalmente sus obligaciones del
contrato, se acredita mediante razones objetivas un probable incumplimiento.”.
(El subrayado es agregado).

Asimismo, el segundo párrafo del numeral 28.2 del mismo dispositivo establece
que, “En los casos de ejecución y consultoría de obras, la entidad rechaza las
ofertas que se encuentren por debajo en un 20% del promedio de todas las ofertas
admitidas, incluido el Valor Referencial.”. (El subrayado es agregado).

De esta manera, se desprende que, el límite inferior al valor referencial que

habilita a una Entidad a rechazar una oferta, aplica solo para determinados objetos

3
Sin perjuicio de la aplicación de otros principios generales del derecho público que resulten aplicables al proceso de
contratación.
4
Establecido en el literal f) del artículo 2 de la Ley.

5
De conformidad con la definición contemplada en el Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, el
“servicio” es la “Actividad o labor que requiere una Entidad para el desarrollo de sus actividades y el
cumplimiento de sus funciones y fines. Los servicios pueden clasificarse en servicios en general, consultoría en
general y consultoría de obra. La mención a consultoría se entiende que alude a consultoría en general y
consultoría de obras.”. (El subrayado es agregado).
 3

contractuales; siendo que, para el caso de bienes, servicios en general y

consultorías en general, la normativa no ha previsto un porcentaje uniforme como
límite para el rechazo de ofertas; mientras que en el caso de ejecución y
consultoría de obras, dicho límite corresponde al veinte por ciento (20%) del
promedio resultante de todas las ofertas admitidas y el valor referencial.

En este punto, a efectos de dilucidar las dudas que pudieran existir respecto del
límite inferior al valor referencial para el caso de consultoría de obras y ejecución
de obras, se puede observar el siguiente cuadro6 que ejemplifica dicha figura:

DATOS A PROMEDIAR OFERTA ECONÓMICA

VALOR REFERENCIAL (V.R) S/ 1,000,000.00
OFERTA “A” S/ 750,000.00
OFERTA “B” S/ 900,000.00
OFERTA “C” S/ 990,000.00
OFERTA “D” S/ 980,000.00
OFERTA “E” S/ 1,050,000.00

Promedio de las OFERTAS A, B, C, D, F y el S/ 945,000.00

V.R
-20% S/ 189,000.00
Límite inferior del V.F S/ 756,000.00
*Del resultado obtenido, se advierte que la oferta del postor “A” está por debajo del límite
inferior; por lo tanto, se rechaza su oferta. Asimismo, se verifica que las demás ofertas no se
encuentran por debajo del límite inferior.

Así, como se aprecia, en los procedimientos de selección que tienen por objeto la
contratación de una consultoría o ejecución de obras, a efectos de determinar el
límite inferior al valor referencial, se debe calcular el promedio de las ofertas
económicas admitidas y el valor referencial, restándole luego el veinte por ciento
(20%) a ese resultado; siendo que las ofertas que se encuentren por debajo de
dicho límite son rechazadas por la Entidad.

2.1.3 Por otro lado, en el caso de contrataciones de bienes, servicios en general y

consultorías en general, el numeral 47.1 del artículo 47 del Reglamento precisa
que, para el “Rechazo de ofertas” por debajo del valor referencial, se consideran
‘razones objetivas que acreditan un probable incumplimiento’, entre otras: (i)
cuando la oferta se encuentra sustancialmente por debajo del valor referencial;
o (ii) cuando no se incorpore alguna de las prestaciones requeridas o estas no se
encuentren suficientemente presupuestadas. Asimismo, el referido dispositivo
establece el procedimiento a través del cual la Entidad solicita al postor el detalle
de todos los elementos constitutivos de su oferta.

Para dicho fin, el comité de selección o el órgano encargado de las contrataciones

-según corresponda-, debe solicitar al postor una descripción detallada de todos
los componentes que conforman su oferta, así como toda información
adicional que resulte pertinente; otorgándole un plazo mínimo de dos (2) días
hábiles de recibida la solicitud. Así, después de haber efectuado el procedimiento
antes mencionado, la Entidad puede rechazar una oferta, siempre que acredite un

6
A mayor abundamiento, puede revisarse la guía práctica N° 3 publicada en el portal institucional del OSCE,
ingresando a través del siguiente link: http://portal.osce.gob.pe/osce/guias-practicas.
 4

probable incumplimiento en la ejecución de las prestaciones inherentes a la

contratación; decisión que debe ser debidamente fundamentada.7

2.1.4 De lo expuesto, se advierte que, en los procedimientos de selección que tengan

por objeto la contratación de bienes, servicios en general o consultorías en
general, la normativa de contrataciones del Estado no ha establecido un rango
promedio, o porcentaje, para determinar que una oferta que se encuentra
sustancialmente por debajo del valor referencial.

2.2 “¿De no establecerse un rango mínimo, qué criterios deberán evaluar los
Comités de Selección para considerar una oferta como sustancialmente por
debajo del valor referencial?” (Sic).

Conforme a lo indicado al absolver la consulta anterior, en los procedimientos de

selección que tengan por objeto la contratación de bienes, servicios en general o
consultorías en general, la normativa de contrataciones del Estado no ha
establecido un rango promedio, o porcentaje, para determinar que una oferta que
se encuentra sustancialmente por debajo del valor referencial.

Sin perjuicio de ello, corresponde señalar que, en el marco de un procedimiento de

selección para contratar bienes, servicios en general o consultorías en general, el
comité de selección, o el órgano encargado de las contrataciones -según
corresponda8-, es competente para adoptar decisiones basadas en los criterios que
estime pertinentes de acuerdo a la naturaleza y objeto de la contratación, a fin de
determinar si una oferta se encuentra sustancialmente por debajo del valor
referencial; para tal efecto, evalúa la descripción detallada de todos los elementos
constitutivos de dicha oferta, así como la información adicional que resulte
oportuna, entre los cuales se pueden encontrar los estudios de mercado 9 realizados
sobre la base de distintas fuentes de información, tales como: cotizaciones,
presupuestos, portales o páginas web, catálogos, precios históricos, estructuras de
costos, y otros que correspondan al objeto de la contratación.

2.3 ¿Los comités de selección deberán considerar el estudio de mercado en

comparación con la “descripción a detalle de todos los elementos constitutivos
de la oferta” presentada por el postor para determinar que la oferta es
sustancialmente inferior al valor referencial, y que otros elementos podrían
utilizar? (Sic).

Tal como se indicó al absolver la consulta anterior, en el marco de un

procedimiento de selección para contratar bienes, servicios en general o

7
En concordancia con lo dispuesto en el numeral 47.1 del artículo 47 del Reglamento.

8
De conformidad con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 22 del Reglamento, “Para la licitación
pública, el concurso público y la selección de consultores individuales, la Entidad designa un comité de selección
para cada procedimiento. El órgano encargado de las contrataciones tiene a su cargo la subasta inversa
electrónica, la adjudicación simplificada para bienes, servicios en general y consultorías en general, la
comparación de precios y la contratación directa. En la subasta inversa electrónica y en la adjudicación
simplificada la Entidad puede designar a un comité de selección, cuando sea necesario. Tratándose de obras y
consultoría de obras siempre debe designarse un comité de selección.”.
9
De acuerdo a lo establecido en el numeral 11.2 del artículo 11 del Reglamento.
 5

consultorías en general, el comité de selección, o el órgano encargado de las

contrataciones -según corresponda-, es competente para adoptar decisiones
basadas en los criterios que estime pertinentes de acuerdo a la naturaleza y objeto
de la contratación, a fin de determinar si una oferta se encuentra sustancialmente
por debajo del valor referencial; para tal efecto, evalúa la descripción detallada de
todos los elementos constitutivos de dicha oferta, así como la información
adicional que resulte oportuna, entre los cuales se pueden encontrar los estudios
de mercado realizados sobre la base de distintas fuentes de información, tales
como: cotizaciones, presupuestos, portales o páginas web, catálogos, precios
históricos, estructuras de costos, y otros que correspondan al objeto de la
contratación.

2.4 ¿A qué límites se hace referencia en el numeral 12.3 del artículo 12° del
Reglamento, toda vez que el valor referencial reservado únicamente puede ser
aplicado para bienes y servicios, y la norma no prevé límites para estas
contrataciones? (Sic).

2.4.1 Sobre el particular, corresponde señalar que, de acuerdo a lo establecido en el

numeral 12.1 del artículo 12 del Reglamento, como regla general, el valor
referencial es público10; sin embargo, excepcionalmente, en el caso de bienes y
servicios, por la naturaleza de la contratación o por las condiciones de mercado, el
valor referencial puede ser reservado; precisándose que, en ese caso, el órgano
encargado de las contrataciones debe emitir un informe fundamentado que debe
ser aprobado por el Titular de la Entidad e incluido, posteriormente, al expediente
de contratación.

En este punto, debe indicarse que de acuerdo a la definición contemplada en el

Anexo Único del Reglamento, Anexo de Definiciones, el “servicio” es la
“Actividad o labor que requiere una Entidad para el desarrollo de sus actividades
y el cumplimiento de sus funciones y fines. Los servicios pueden clasificarse en
servicios en general, consultoría en general y consultoría de obra. La mención a
consultoría se entiende que alude a consultoría en general y consultoría de
obras.”. (El subrayado es agregado).

De esta manera, se desprende que, excepcionalmente, en los procedimientos de

selección cuyo objeto sea la contratación de bienes, servicios en general,
consultoría en general y consultoría de obras, el valor referencial puede ser
reservado.

2.4.2 Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el numeral 12.3 del artículo 12
del Reglamento, “En los procedimientos de selección con valor referencial
reservado no se aplican los límites mínimos y máximos para admitir la oferta
económica, previstos en la Ley y el Reglamento.”. (El subrayado es agregado).

Al respecto, resulta oportuno señalar que, conforme al análisis desarrollado en los

párrafos precedentes de la presente Opinión, en los procedimientos de selección
que tengan por objeto la contratación de bienes, servicios en general o
consultorías en general, la normativa de contrataciones del Estado no ha
10
De acuerdo a lo establecido en el numeral 12.1 del artículo 12 del Reglamento.
 6

establecido límites superior o inferior para el rechazo de ofertas; siendo que

dichos límites son únicamente aplicables para la contratación de consultoría de
obras y ejecución de obras, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley
y 47 del Reglamento.

En ese sentido, la regla contenida en el numeral 12.3 del artículo 12 del

Reglamento solo puede referirse a la contratación de consultoría de obras, porque
es el único de los supuestos que contempla dicho dispositivo para el que aplican
los límites superior e inferior establecidos en la normativa.

2.4.3 Por lo expuesto, se advierte que los límites a los que hace referencial el numeral
12.3 del artículo 12 del Reglamento, son los establecidos para el caso de
contrataciones de consultoría de obras.

3. CONCLUSIONES

3.1 En los procedimientos de selección que tengan por objeto la contratación de

bienes, servicios en general o consultorías en general, la normativa de
contrataciones del Estado no ha establecido un rango promedio, o porcentaje, para
determinar que una oferta que se encuentra sustancialmente por debajo del valor
referencial.

3.2 En el marco de un procedimiento de selección para contratar bienes, servicios en

general o consultorías en general, el comité de selección, o el órgano encargado de
las contrataciones -según corresponda-, es competente para adoptar decisiones
basadas en los criterios que estime pertinentes de acuerdo a la naturaleza y objeto
de la contratación, a fin de determinar si una oferta se encuentra sustancialmente
por debajo del valor referencial; para tal efecto, evalúa la descripción detallada de
todos los elementos constitutivos de dicha oferta, así como la información
adicional que resulte oportuna, entre los cuales se pueden encontrar los estudios
de mercado realizados sobre la base de distintas fuentes de información, tales
como: cotizaciones, presupuestos, portales o páginas web, catálogos, precios
históricos, estructuras de costos, y otros que correspondan al objeto de la
contratación.

3.3 Los límites a los que hace referencial el numeral 12.3 del artículo 12 del
Reglamento, son los establecidos para el caso de contrataciones de consultoría de
obras.

Jesús María, 15 de junio de 2017

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa
LAA/.