Coparticipación Federal:

I
En este ensayo se intenta construir una mirada que explique que es la coparticipación federal, algunas de las
características de su historia, y algunos problemas que creemos centrales para comprender el entramado político
provincial y regional que se da alrededor de esta.
II
El federalismo Argentino se constituye en la coexistencia de un poder central y de diversos poderes locales
representados por provincias, en esta relación las dos partes contienen reciprocas restricciones.
El “federalismo fiscal” se ocupa de la distribución de funciones y responsabilidades económicas por nivel de
gobierno. La “coparticipación Federal de impuesto” rige el reparto de recursos entre nación y provincias
(distribución primaria) y entre estas entre si (distribución secundaria). Dado el peso que tiene la coparticipación
para los presupuestos provinciales se vuelve fundamental para asegurar la provisión de bienes públicos.
Comprender la coparticipación federal nos ayuda a comprender el entramado de poder complejo que se da en la
argentina, con el cual históricamente siempre se beneficiaron las mismas regiones.
IV
Aquí no pretendemos una historización de la coparticipación federal, sino una breve enumeración de algunos
hechos importantes que dan cuneta de la complejidad y cerrada relación entre lo económico y lo político.
Usamos para esto el libro de Martín Lousteau “hacia un federalismo solidario”.
La relación entre las partes del Estado Federal se ha caracterizado por la crisis de financiamiento recurrente,
que ha exacerbado la puja distributiva no solo entre Nación y Provincia, sino también entre provincias, lo cual
no generó una regulación clara y con un sentido estratégico para el desarrollo nacional.
Así vemos que hasta 1890 primó la separación de fuentes tributarias; el gobierno federal atendió sus
necesidades financieras con los derechos aduaneros, la expansión de las ventas de tierras públicas y el
empréstito externo. Las provincias se financiaron con gravámenes locales con carácter indirecto.
Llegada la crisis de 1890, hizo que el gobierno federal establezca bajo su orbita determinados impuestos
coexistentes con algunos tributos provinciales, se gravaron por ejemplo los vinos, naipes, alcohol, cerveza,
fósforo, bancos y compañías de seguro, situación que se prolongó por más de cuatro décadas. Es importante
destacar que la separación de fuentes y el hecho que las provincias financiases totalmente sus propias
erogaciones tuvieron lugar en la época que el gasto público se limitaba a pocos rubros.
Ya con la crisis de 1930 provocó la necesidad de nuevos impuestos por la carencia de recursos fiscales. Se creó
el impuesto interno a las transacciones, impuestos a los réditos, pero estos impuestos llevaban a la
superposición de Nación, Provincias y Municipios. Para ordenar sale la ley 12.139/34 de unificación de
impuestos internos en 1935, las provincias renuncian a la potestad de implementar impuestos análogos a los
nacionales, la base de tributación al consumo pasa a la nación, también sale un impuesto a las vetas del cual
participan las provincias proporcionalmente. A esta ley le sucedieron otras como la ley 12.143; 12.147;
12.956/47; 14.390/54; 14.788 que con distinta legislación se va intentando ordenar los problemas fiscales y
financieros de forma acotada.
El primer régimen de coparticipación de carácter abarcativo aparece en 1973, la ley-convenio 20.221que se
propuso superar: 1) la dependencia financiera de los fiscos provinciales de los aportes del tesoro nacional. 2) la
inadecuada distribución de los recursos provinciales entre las distintas jurisdicciones 3) El carácter complicado
y fragmentado del régimen anterior.
Así se estableció un sistema único. Se estableció una nueva distribución primaria entre provincias y nación que
determinaba el 48,5% para cada nivel y el 3% para la creación de un fondo de desarrollo regional. Se instituye
una distribución secundaria que incorpora un criterio redistributivo entre provincias según su nivel de desarrollo
económico. Así todas provincias mejoraron su participación e términos absolutos ( en detrimento de la nació ) y
algunas en términos relativos. Se generaliza y sube el IVA y se baja la ley de aportes patronales en 1980.
En 1983 cae la vigencia de la ley 20.221 al no haber acordado entre Nación y Provincia y se prorroga, pero
dejando un vacío legislativo que llega hasta la ley N 23.548. En 1986-87 rigió el llamado convenio financiero
transitorio de distribución de recursos fiscales a las provincias. En 1987 el ejecutivo intenta una nueva ley de
coparticipación.
Y en 1988 se aprueba la ley 23.548 esta ley debilita al Gobierno Nacional cediendo coparticipación primaria y
fortalece a las provincias. La ley 23.548 de coparticipación federal de impuestos es transitoria por un año pero
se puede prorrogar, en relación a la distribución se dispuso que el 42.34% del monto recaudado se distribuya a
la nación y el 54.66% va a las provincias el 2% al recupero de algunas provincias y el 1% ATN fondo de
aportes al tesoro nacional destinado a cubrir situaciones de las provincias según el ministro del interior.
Desde 1991 hay diversas leyes y pactos fiscales y acuerdos generados entre es Estado Federal y las Provincias.
Se modifica la ley 23.548 en función de descentralizar bienes y servicios públicos, modifican impuestos
registros, solventan el déficit provincial, con las modificaciones a la ley 23.549 se comienza a complicar con
distintas leyes que intentaban resolver algunos baches. La descentralización terminó consolidando un sistema de
reparto paralelo.
En 1992 con la ley 24.049 se trasfiere educación y salud a las provincias lo cual vuelve compleja y altera la
distribución primaria y secundaria a favor de la nación. 1992 - 93 se firmaron Compromisos Fiscales y el Pacto
Federal, el objetivo del gobierno nacional era garantizar el financiamiento del bache en seguridad social y el
apoyo político al cambio del sistema, de un sistema de reparto, a uno de capitalización. Los pactos establecieron
un piso para la transferencia a las provincias en concepto de garantía de la coparticipación federal de impuestos.
Ello alteró pro primera vez el espíritu original de sociedad en perdida y ganancia entre nación y las provincias
implícitas en la Ley 23.548, casa que paso nuevamente en 1999.
En 1996 y 97 como en 1998 y 99 hubo que efectuar nuevos cambios y llegar a acuerdos provinciales.
-El primer Compromiso Federal fue en 1999, tuvo como objetivo la transferencia de recursos tributarios de
propiedad de las Provincias al gobierno Federal a fin de cubrir el déficit fiscal. Esto hacía que el Gobierno
Nacional enviaba una suma como piso y techo, y el excedente no sería enviado a la Provincia si no al tesoro
Nacional, lo que significaría la apropiación de recursos por parte del gobierno nacional. También se habían
comprometido a otras disposiciones y compromisos que poco se cumplirían.
A fines del 2000 se advertía la caída de la recaudación junto al incremento de las tasas de interés para acceder al
crédito público y por tal motivo, el Gobierno Nacional participó la firma del “Compromiso Federal para el
crecimiento y la disciplina fiscal.” En el 2001-2002 en el medio de la gran crisis las transferencias a Provincias
se fijaron en una suma global mensual con independencia de lo recaudado y los recursos a transferir en el 2003-
04-05 serían el promedio de lo recaudado coparticipable en los tres años anteriores.
La crisis del período 2001- 2002 se caracterizó por el incumplimiento y se tuvieron que hacer nuevos acuerdos.
En el 2001 se implementa la Ley “Déficit Cero” sancionada mediante la Ley N 25.453
Dualde en el 2002 buscó un acuerdo entre Nación y Provincias cuyo objetivo fue concensuar una forma de
distribuir lo recaudado, tratamiento para las deudas, bonos nacionales, provinciales, en este acuerdo las
provincias podían disponer libremente de esos fondos y no se computarían a fines de la coparticipación
provincia municipio.
Sale entonces el documento de los 14 puntos que fue mayoritariamente suscripto que intentaba abordar el
problema cristalizando pautas y acuerdos.
V
Entonces el problema del federalismo consiste en resistir la tentación de caer en el unitarismo o en el exceso de
la descentralización. Esto es el intento del gobierno central de concentrar todo el poder en sus manos o de
descentralizar todas sus responsabilidades a las provincias.
Hoy en día, la Argentina cuenta con uno de los sectores públicos más descentralizados de la región. Las
provincias están a cargo de la mayoría de los gastos sociales –educación básica, servicios de salud, programas
sociales contra la pobreza, seguridad social y vivienda—y de su infraestructura económica. En resumen, los
gobiernos sub-nacionales junto con las municipalidades son responsables del 63% del gasto público, pero sólo
generan ingresos fiscales por el 34% de dichos gastos.
Esto genera una fuerte tensión constante entre Nación y Provincias por imponer su mirada sobre la situación
nacional, mucho más cuando reconocemos la cultura presidencialista del país, en la cuál el presidente intenta
imponer un proyecto general de país, pero con recursos decetralizados sin estrategia general.
Si bien los gobiernos provinciales cuentan con amplios derechos constitucionales respecto de las decisiones
sobre recaudación de impuestos, en la práctica han delegado dicha facultad al gobierno Nacional, inclusive la
recaudación de los impuestos más importantes como el impuesto a la ganancia personal y de empresas o el
impuesto al valor agregado (IVA), por mencionar algunos. Los gobiernos provinciales recaudan impuestos
exclusivamente sobre la producción bruta, los bienes inmuebles y los automóviles y un impuesto a los
contratos.

Así, este nivel de centralización impositiva, conjuntamente con el nivel de descentralización de gastos, ha
conducido a un alto nivel de desequilibrios fiscales verticales que se corrigen mediante un complejo sistema de
transferencias intergubernamentales. Donde la extorsión habla de la forma de hacer política bastante discutible.
La coparticipación constituye el más importante régimen de distribución de impuestos de la Argentina. Recibió
status constitucional en la constitución reformada de 1994, la cual establecía que se debía promulgar una nueva
ley de coparticipación para 1996, si bien tal requisito no se ha cumplido hasta el momento. La Ley 23.548
(1998) aún regula el régimen de coparticipación. En la misma, se establece que el gobierno nacional retiene el
42,44% de tales impuestos mientras que el 56,66% se distribuye entre las provincias y el 1% se aparta y destina
como fondo para el Tesoro Nacional. La ley también establece los porcentajes de la distribución secundaria.
A través de los años, la ley 23.548 se ha enmendado varias veces explica Arlía. Uno de los cambios importantes
a esta ley permitió al gobierno Central lograr un 15% de reducción en el monto a compartir con las provincias, a
fin de financiar los crecientes déficits del sistema previsional (1992). Otra modificación importante consistió en
brindar algunas transferencias de suma fija y una garantía de transferencia mínima a las provincias. Además, se
han incorporado nuevos tipos de transferencias paralelas a la Coparticipación misma. Debido a este contexto,
numerosos expertos hablan del laberinto fiscal federal de la Argentina.
En su opinión, el elevado nivel de desequilibrio vertical (60% de los gastos provinciales son financiados por
recursos provenientes de fuera de la provincia) crea algunos incentivos perversos al momento de cobrar
ingresos tributarios. Cada gobierno sub-nacional sabe que el gobierno Central juega el papel de prestamista de
último recurso y, en tiempos de dificultades, acabará rescatando al gobierno sub-nacional. Así, existe una
tendencia a gastar en exceso.
Grandes disparidades geográficas entre las provincias. En Argentina, cinco de las veinticuatro jurisdicciones
(provincias) concentran el 80% del PBI geográfico, y la provincia de Buenos Aires, solamente, produce el 60%
del PBI del país. Por esta razón, Cetrángolo expresa que no existe la descentralización de recursos para las
provincias pobres que no cuentan con una base imponible. Además, las provincias de pocos recursos tienen una
deficiente gestión tributaria, lo cual dificulta pensar que la descentralización del poder de recaudar impuestos
sea la solución.
Para ilustrar las consecuencias de años de descentralización caótica, Cetrángolo comparte algunos de los
resultados de un trabajo reciente que analiza la relación entre tasas de mortalidad, tests de educación e ingreso
per capita. Encuentra que las provincias con un elevado nivel de mortalidad también son las que tienen los
resultados educativos más bajos, y que las provincias con los menores niveles de mortalidad también son las de
mayor nivel educativo como Buenos Aires y La Pampa, que son provincias donde se encuentra el mayor PBI
per capita.
VI Ley de Responsabilidad Fiscal
Como el Gobierno Nacional no ha logrado avanzar en la Ley de Coparticipación Federal, verdadero foco del
conflicto del esquema federal de redistribución social de los frutos del crecimiento económico, está decidido a
acometer con este nuevo atropello a la soberanía económica, a las autonomías provinciales y municipales y al
sistema federal de gobierno. El mero hecho de pretender fijar un marco de referencia para la aplicación de los
gastos de todas las jurisdicciones, sin haber previamente acordado la cuestión de los recursos.
Los puntos del articulado que constituyen la columna vertebral del proyecto, fijan los instrumentos que
garantizan el cumplimiento de estos fines:
-Tope para el GASTO: establecido en el ART 10, limita el aumento del gasto público primario (el que nutre las
prestaciones sociales básicas) a los niveles de crecimiento del PBI.
Esto en la práctica lo que hace es CONGELAR el nivel del Gasto Público/PBI (que, especialmente
considerando el esquema tributario argentino vigente, es el principal medio de redistribución de la riqueza del
país) en los NIVELES MÁS BAJOS de la HISTORIA de nuestro país.
Si consideramos que las provincias prestan casi todos los servicios esenciales (educación, salud, justicia,
seguridad, servicios sanitarios, vivienda e infraestructura vial), este rígido tope impediría la mejor y mayor
prestación de los mismos.
Como referencia el gasto público consolidado argentino (nación más provincias) apenas alcanza
aproximadamente un 25% del PBI. Mientras que en los países desarrollados orilla el 50%. Incluso en Brasil y
Chile ronda el 40%.
En síntesis, el cumplimiento a rajatabla de esta medida representaría una condena de por vida a la POBREZA y
la INDIGENCIA para MILLONES de ARGENTINOS.
-Tope para el ENDEUDAMIENTO: según el ART 21, no podrán destinar más del 15% de los recursos
corrientes provinciales a los servicios de deuda.
Cuando trasladamos este límite teórico a la realidad Argentina, donde CASI LA MITAD de las provincias
(cuando deban empezar a afrontar las amortizaciones del PFO - Programa Financiamiento Ordenado -) estaría
en violación de este punto. Si adicionamos que la norma no establece ningún mecanismo de regularización del
stock de deuda para estos distritos, entonces la única escapatoria remanente para estas provincias, a fin de evitar
las sanciones previstas, sería un RECORTE inmediato en las partidas destinadas a las prestaciones a la
población, con lo que incluso se estaría profundizando la crítica situación explicada en el punto precedente
anterior.
En conclusión, la Nación fijas reglas leoninas, pero se lava las manos completamente de la suerte de las
provincias, cuando es responsable, al menos en forma parcial de los aumentos en los niveles de endeudamiento
vía reducción de la participación de las mismas en el reparto de los recursos totales.
Excluye al ESTADO Nacional de la sujeción al tope del 15% de endeudamiento
Al establecer posibles sanciones económicas, que podrían recaer sobre los distritos con los peores índices de
emergencia social, este proyecto se convierte en un mecanismo de profundización del MODELO de
EXCLUSIÓN, que en lugar de mitigar las ya evidentes desigualdades que se observan entre distintas regiones
de nuestro país, las acentuaría.
Este es el objetivo exactamente opuesto al que debe perseguir un país que se tiene por solidario y federal,
debiendo tender al desarrollo de todas sus economías regionales, especialmente aquellas más castigadas por la
pobreza y la marginación.
La verdadera discusión entre la Nación y las Provincias requiere situar en el centro del debate las problemáticas
provinciales que hacen tanto a los dilemas fiscales que exhibe el país como a la situación de crisis social y
deterioro productivo que el mismo presenta.
La agenda de temas lógicos debiera priorizar los siguientes ejes en el marco de un nuevo Pacto Federal:
a) Replanteo de la negociación del endeudamiento a efectos de reducir el peso de los pagos.
b) Drástica Reforma Impositiva de claro sesgo progresivo.
c) Nuevo Sistema de Políticas Públicas en materia social dirigido a erradicar la pobreza en base a tres
instrumentos que actúen sobre los menores, los mayores sin cobertura previsional y los desocupados.
d) Nuevo Proyecto Productivo que privilegie la agregación de valor sobre los recursos naturales y
promueva de ese modo polos de desarrollo regional.
e) Nuevo Régimen de Coparticipación inscripto en el marco expuesto y dirigido a igualar derechos a lo
largo y ancho del país. Se trata de construir un nuevo piso de derechos que reconstituya los fragmentos
de la Nación perdida.
A lo expuesto en el punto anterior correspondería agregar el impacto que esta norma promueve considerando
los efectos que sobre el diseño y la reorganización del Estado ha impuesto la experiencia neoliberal.
Así este proyecto de ley opera sobre un contexto donde el Estado Nacional se ha transformado en el garante de
los pagos por deuda, en tanto las provincias (vía el proceso de transferencias de servicios educativos, sanitarios
y asistenciales) son responsables del nivel de vida de sus habitantes. Este proceso ha impuesto en la práctica una
profunda fragmentación del país, debido a que la capacidad de sostener el nivel de vida de sus habitantes pasó a
depender de los recursos propios de cada provincia. La evidente desigualdad productiva de cada provincia,
consecuencia también de la desintegración económica de la Nación, terminó configurando un cuadro donde
existen distintos tipos de ciudadanos según la suerte de haber nacido en una provincia u otra.
del proceso de reorganización estatal, evidenciando la distribución del Gasto Primario en base al criterio ya
señalado de un Estado Nacional garante de los pagos por deuda y de los Estados Provinciales responsables de la
vida de sus habitantes.
En este marco a su vez se ha operado un avance sustantivo de la Nación en la apropiación de recursos que se
obtienen por recaudación. Así, mientras a comienzos de los noventa las provincias apropiaban $45 de cada $100
de recaudación, hoy obtiene $27 de cada $100 recaudado.

3) Un tercer elemento a considerar es también la baja recaudación que nuestro país exhibe en relación al PBI.
Vemos la importante diferencia que en términos de presión tributaria diferencia a la Argentina del Brasil
De igual modo, que exhibe sólo la presión tributaria del Estado Nacional en comparación con otros países,
confirma la situación mencionada.
No está de más agregar que la decisión de atar la evolución del Gasto Público de las Provincias a la evolución
del PBI Nacional puede producir groseras distorsiones. Como es lógico, y en el marco de un país fragmentado
donde la dinámica post-devaluación consolida una dirección económica hacia arriba (abastecer el consumo de
los ricos) y hacia fuera (demanda mundial), el impacto sobre las provincias es claramente desigual. Situación
que impone a un Gobierno Provincial crece más que el promedio nacional no podría expandir su gasto en
relación con dicha evolución.
Un elemento de contexto que debe considerarse y que quita todo asidero al intentar promover una norma de esta
naturaleza, radica en el hecho de que en el momento actual todas las provincias, menos una, exhiben resultados
primarios y financieros positivos. Incluso las estimaciones para el año 2005 indica que la totalidad de las
provincias alcanzarían esta situación. Tal como lo refleja los Cuadros Nº10 y Nº11.
Cuadro Nº10: Cuentas Fiscales provinciales. En millones de pesos corrientes. 2004.

Nueva Estimación Oficial 2004 (*)

PROVINCIAS Resulta
Gastos Resultad
Ingresos do
Primario o Intereses
Totales Financie
s Primario
ro

G.C.B.A. 4.887 4.642 245 160 85

BUENOS AIRES 14.882 14.294 588 449 139

CATAMARCA 914 838 76 27 49

CORDOBA 4.324 4.098 226 145 81

CORRIENTES 1.225 1.141 84 54 30

CHACO 1.750 1.583 167 71 96

CHUBUT 1.258 1.224 34 24 10

ENTRE RIOS 1.893 1.821 72 67 5

FORMOSA 1.047 966 81 51 30

JUJUY 919 830 89 55 34

LA PAMPA 867 819 48 17 31

LA RIOJA 841 743 98 18 80

MENDOZA 2.299 2.093 206 132 74

MISIONES 1.283 1.236 47 52 -5

NEUQUEN 2.107 2.024 83 35 48

RIO NEGRO 1.182 1.054 128 61 67

SALTA 1.379 1.226 153 35 118

SAN JUAN 1.050 950 100 45 55

SAN LUIS 994 855 139 2 137

SANTA CRUZ 1.464 1.430 34 7 27

SANTA FE 4.322 4.364 -42 74 -116

S. DEL ESTERO 1.376 1.166 210 60 150

TUCUMAN 1.755 1.544 211 76 135

T. DEL FUEGO 645 629 16 8 8

TOTAL 54.662 51.570 3.092 1.725 1.367

*Estimación oficial del Ministerio de Economía y Producción.

Fuente: Ministerio de Economía y Producción

Cuadro Nº11: Estimación de las Cuentas Fiscales provinciales. En millones de pesos corrientes. 2005*.

2005
PROVINCIAS
Ingresos Gastos Resultado Resultado
Intereses
Totales Primarios Primario Financiero

G.C.B.A. 5.212 4.909 303 160 143

BUENOS AIRES 16.296 14.968 1.328 449 879

CATAMARCA 1.052 873 179 27 152

CORDOBA 4.819 4.262 557 145 412

CORRIENTES 1.413 1.195 218 54 164

CHACO 1.999 1.654 345 71 274

CHUBUT 1.345 1.283 62 24 38

ENTRE RIOS 2.151 1.902 249 67 182

FORMOSA 1.227 1.014 213 51 162

JUJUY 1.062 874 188 55 133

LA PAMPA 969 853 116 17 99

LA RIOJA 944 778 166 18 148

MENDOZA 2.533 2.196 337 132 205

MISIONES 1.455 1.288 167 52 115

NEUQUEN 2.211 2.113 98 35 63

RIO NEGRO 1.318 1.108 210 61 149

SALTA 1.578 1.280 298 35 263

SAN JUAN 1.221 996 225 45 180

SAN LUIS 1.115 891 224 2 222

SANTA CRUZ 1.549 1.468 81 7 74

SANTA FE 4.825 4.547 278 74 204

S. DEL ESTERO 1.585 1.214 371 60 311

TUCUMAN 2.004 1.609 395 76 319

T. DEL FUEGO 712 662 50 8 42

TOTAL 60.595 53.937 6.658 1.725 4.933

*Estimación propia en base a datos del Ministerio de Economía y Producción.Fuente: Ministerio de Economía y Producción

No estamos en presencia de un cuadro de desorden fiscal si por tal se entiende la existencia de situaciones
deficitarias. Es más, una evaluación lógica del momento actual revela la vigencia de un cuadro de orden fiscal
que coexiste con una flagrante situación de injusticia social por el modo en que se alcanzó dicho ordenamiento
de las cuentas públicas y por la baja participación del esquema fiscal en el conjunto de la economía.