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Double origine = résulte à la fois d'un principe révolutionnaire, et d’un arrêt du tribunal des conflits.
a) Le principe révolutionnaire
= Celui de la séparation des autorités administratives et judiciaires (loi des 16-24 août 1790)
qui défini l’organisation judiciaire.
Donc l’acte de puissance publique ne sera pas jugé par un tribunal judiciaire.
Jusqu’en 1799-1800 (cf. Napoleon et création du Conseil d’état (1799) et des conseils de
Préfecture (1800), il n’y avait pas de juridictions administratives.
Ces juridictions ont pour mission e régler les litiges administratifs en appliquant des règles
différentes de celles de droit privé.
Le TC est une juridiction paritaire qui a notamment pour mission d’attribuer et de régler un
conflit de compétences entre juridictions.
· Arrêt Blanco (1873) ( ! Article fondateur): une jeune enfant, Agnès Blanco, blessée par un
wagon qui l’avait renversée dans une manufacture a dû faire intervenir le Tribunal des
conflits
o Quel juge fallait-il choisir ?
· Le Tribunal des conflits (TC) affirme que « Lorsque l’administration n’agit pas en tant
que simple particulier pour les rapports de particuliers à particuliers.
o Elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité
de concilier les droits de l’état avec les droits privés
· Lorsque l’administration agit, elle doit toujours guider son action par l’intérêt général
(Notion clé)
o L’intérêt général n’est pas une notion abstraite. C’est toujours du concret. Il
faut regarder la conciliation entre l’action de la puissance et l’objectif du
législateur, et son action doit montrer qu’elle répond aux besoins de la société à
un moment donné.
o Toute action administrative doit être justifiée.
B) Définitions modernes
A partir des années 1950, George VEDEL, constitutionnaliste, a défini le droit administratif et
a constitué la doctrine des bases constitutionnelles du droit administratif.
Il prend en compte les critères organiques (et non pas que matériels)
Def 1 : le droit administratif est « l’ensemble des activités du gouvernement et des autorités
décentralisées étrangères à la conduite des relations internationales et aux rapports entre les
pouvoirs publics s’exerçant par la puissance publique »
Cette définition s'inspire de la Constitution et de la séparation des pouvoirs.
Elle permet d’exclure les relations internationales et les relations
gouvernement/parlement du droit administratif
Def détaillée : le droit administratif est le droit tourné vers les besoins d’intérêt général qui
se caractérise par l’utilisation des moyens de puissance publique et dont le champ d’application
exclut les relations internationales et les relations entre les pouvoirs publics constitutionnels
II LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF
2 types de sources : écrites et non écrites (= sources prétoriennes)
Le droit administratif s’est construit à partir de sources non écrites dégagées par la jurisprudence du
conseil d’état dans un souci de bonne administration.
Le conseil d’état a dégagé des sources de droit administratif = Principes Généraux de Droit (PGD)
Ex : le Conseil d’état a exigé que l’administration, lorsqu’elle veut sanctionner, respecte
les droits de défense des administrés. Elle doit préciser à l’agent les griefs qui lui sont reprochés
ainsi que de quels délais il dispose pour se défendre.
III LE CONTENU DU DROIT ADMINISTRATIF
Le droit administratif est le droit qui organise les relations entre l’administration et les administrés.
Il y a un aspect institutionnel qui concerne les personnes publiques = qui révèle les institutions
administratives (Etat, collectivités d’outre-mer…)
IV CARACTERES GENERAUX DU DROIT ADMINISTRATIF
· C’est un droit autonome par rapport au droit privé, adapté à l’action administrative
· Le juge administratif a une large part dans le droit administratif étant donné qu’il n’y a
pas de Code.
Titre 1 / LEGALITE ADMINISTRATIVE ET SA SANCTION
a) La Constitution
· Ils sont soit inscrits dans le préambule de la Constitution, soit ce sont ceux qui ont été
reconnus par le Conseil Constitutionnel
o Principes constitutionnels inscrits dans le préambule :
· Le CE peut dégager des solutions qui s’imposent aux autorités administratives, mais qui
ne seront pas écrites (Ex : le principe de continuité des services publics qui n’était
mentionné dans aucun texte écrit, mais le CE a fait un principe de fait que les services
publics devaient fonctionner en permanence et non pas de façon discontinue.
Les traités = autorités supérieures à celles des lois sous réserve de son application par
l’autre partie.
2) Le droit communautaire dérivé
· Les règlements communautaires entrent en vigueur dans le pays, dès leurs publications
dans le JO et s’imposent aux autorités administratives
· Les directives fixent des objectifs à atteindre aux Etats membres, Ceux-ci disposent d’un
délai de transposition nationale.
· Le CE a souligné qu’en aucun cas, une simple circulaire ne peut transposer un objectif
communautaire
· Les directives communautaires fixent des résultats à atteindre. Les états membres ont le
soin de trouver comment les mettre en œuvre.
o Le CE Ass 22/12/1978 Cohn Bendit indique la notion de délai de transposition
Le CE reconnait que les lois doivent être compatibles avec les réglements
communautaires, il reconnait une incompatibilité entre un règlement du CE
de 1972 et une disposition législative votée en 1980, ce qui entraîne
l’illégalité de l’arrêté ministériel et sa non application.
o CE Ass 03/02/1989 Alitalia
Il y a une hiérarchie des lois. Il faut régler le pb du partage Constitutionnel entre les
lois (règles générales et impersonnelles) et les règlements adminsitratifs
DEF Loi = règle générale et impersonnelle votée par le Parlement dans l’une des
matières énumérées à l’article 34 de la Constitution.
L’article 37 de la Constitution stipule que le règlement administratif est aussi une
règle générale et impersonnelle prise par une autorité administrative, soit pour
l’application d’une loi, soit de façon autonome.
· Le 1er ministre détient le pouvoir réglementaire, les ministres l’ont dans leur domaine
d’attribution.
· Le respect de ces lois est contrôlé par les juges Constitutionnels et administratifs
Il arrive que le juge Constitutionnel reconnaisse que certaines dispositions des lois ont un
caractère règlementaire (notamment les lois qui n’entrent pas dans l’article 34)
Dans ce cas, l’administration peut modifier le contenu règlementaire de la loi.
2) Hiérarchie des règlements administratifs
A) La Jurisprudence
2 catégories :
- annulation d’une décision administrative
- allocation d’une indemnité
· Le législateur a mis en place une procédure d’injonction (mise en place par la loi du
08/02/1995
· Def = procédure préventive qui permet d’éviter des difficultés d’exécution de décisions
de justice
· 2 domaines :
Art 5 du Code Civil interdit à tout juge de rendre des arrêts de règlements (= de remplacer le
législateur ou le pouvoir règlementaire)
Cependant, comme il n’y a pas de Code de Droit Administratif, le rôle du juge (également
appelé l’office du Juge) et du C.E. est comparable à celui d’un Code. Il appartient au juge
de trouver une solution à un litige administratif.
· jurisprudentielle, c’est le juge qui dégage les PGD à l’occasion d’un litige
o Le Conseil d’Etat dit expressément qu’il résulte «des PGD applicables même
en l’absence de textes qu’une sanction ne peut être légalement prononcée sans
que l’intéressé ait été préalablement mis en mesure de se défendre
· Les PGD sont infra législatifs, le législateur peut ne pas les prendre en compte
SECTION 5 – INFLUENCE DE LA CEDH (commission Européenne des Droits de
l’homme)
· signée en 1950 à Rome avec 44 états mais n’est entrée en vigueur qu’en 1974
· 1981, la France a souscrit au droit de recours individuel des ressortissants Français devant
la cour Européenne des droits de l’homme après épuisement des mesures nationales
o Art. 6 Par 1 de la CEDH qui prévoit « Toute personne a droit à ce que sa cause
soit entendue équitablement, publiquement, et dans un délai raisonnable par un
tribunal indépendant et impartial qui décidera soit des contestations sur les droits à
caractère civil, soit du bien fondé de toute accusation en matière de droit pénal
dirigée contre elle.
o De nombreux arrêts ont été rendus contre La France sur les délais non raisonnables
pour rendre un jugement
o Beaucoup d’affaires sont rendues en juge unique
· les autorités inférieures devront respecter les textes des autorités supérieures
· les services déconcentrés doivent respecter les actes des autorités supérieures
o Le pouvoir de tutelle est entre 2 personnes morales. Il est encadré par des textes.
· la décision de l’autorité inférieure doit être conforme à la décision prise par l’autorité
supérieure.
Def compétence liée : Il y a compétence liée lorsque l’autorité administrative est tenue
d’agir dans un sens déterminé par les textes.
· Puisque le législateur donne une marge de manœuvre, le juge dit que tout en la respectant,
il faut encadrer, empêcher des erreurs manifestes d’appréciation et de mettre en balance
les avantages et les inconvénients .
· il a été révoqué
Création d’un nouveau campus universitaire et d’une ville nouvelle à l’est de Lille.
Cette opération nécessitait la démolition de 250 maisons
Une association de défense se constitua concernant ce projet
Dans certaines circonstances, il est très difficile de respecter à la fois la légalité, la continuité
du service public, et d’assurer l’ordre public.
Par conséquent, le juge administratif et le législateur sont intervenus pour reconnaître qu’en
cas de crise, il y avait une nécessité d’assurer la continuité de l’état et de l’ordre public,
ces 2 éléments devant l’emporter sur le strict respect de la règle de droit.
En cas de crise, on va remplacer une égalité normale par des mesures d’exceptions.
Le principe de légalité est maintenu mais il est assoupli dans son contenu.
1) en cas de crise
Elle a été dégagée à l’occasion de la première guerre mondiale.
- théorie des pouvoirs de guerre
- cette théorie a été élargie aux pouvoirs de crise permettant d’assouplir de nombreuses
procédures.
Le juge a d’abord posé les conditions, puis a posé les effets juridiques.
- 4 conditions
Le juge exige des autorités administratives qu’elles identifient bien le contexte, et surtout un
contexte de crises.
b) exceptions textuelles
· article 16 de la Constitution
1) article 16
· pouvoir plus que discrétionnaire du chef de l’état qui peut décider seul du recours à
l’art 16 après consultation du 1 er ministre
· La décision du chef de l’état ne peut faire l’objet d’aucun recours devant le conseil
d’état
· Les mesures prises par le chef de l’état dans le cadre de son pouvoir exceptionnel ont
été revues par le CE (ASS 02.03.1962 Rubin de Servens)
o Dans le cas d’utilisaton de l’art 16, les décisions prises par le chef de l’état,
si en tant normal aurait relevé du parlement, elles sont injusticiables (le juge ne
peut les contrôler)
o Si les décisions, en tant normal, auraient relevé du pouvoir règlementaire, le juge
accepte de contrôler les mesures de l’art.16
· l’état de siège peut être déclaré par le Conseil des ministres pour une période de 12
jours.
· Effets :
Il y a 2 modalités :
- Contrôle par le biais de recours administratif
Un acte administratif est toujours considéré comme légal. Il y a simplement une présemption
de légalité des actes administratifs.
Il y a 2 grands recours administratifs possibles :
- Le recours gracieux,
- Le recours hiérarchique
L’exercice d’un recours contentieux ne suspend pas la décision administrative qui continue de
s’appliquer.
Le CE Ass 02.07.82 HUGLO en a fait une «règle fondamentale du Droit Public». Cette notion est
reprise sous l’article L4 du Code de justice administratif, mis en place en 2001.
C’est pour ne pas paralyser l’action administrative.
Le législateur a prévu une atténuation à cet effet non suspensif en mettant en place des procédures
d’urgence, ie la possibilité pour l’administré qui demande l’annulation d’une décision
administrative de demander accessoirement au juge de suspendre la décision jusqu’à ce qu’il se
prononce = procédure d’urgence du référé suspension L521-1 du code de justice administrative.
Il peut montrer au juge qu’il y a un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Cette procédure
est allégée (c’est un juge unique qui va se prononcer en urgence, il va prendre une ordonnance pour
suspendre ou non le permis de construire par exemple).
Elle se concrétise par le biais du recours pour excès de pouvoir ) voie directe en annulation
contentieuse.
- une personne saisie le JA d’une requête et demande l’annulation au juge de la décision pour des
raisons d’illégalités
Il ne peut invoquer devant le juge des raisons d’opportunité. L’annulation contentieuse a pour
vocation d’annuler pour l’avenir avec des effets rétroactifs. La décision contestée est censée
n’avoir jamais existé.
L’annulation contentieuse vaut Erga Omnes (à l’égard de tous). C’est un contentieux objectif et
non pas subjectif.
Le CE en a fait un PGD (principe général de droit) qui s’impose en permanence à tous et vis à vis
de toutes les décisions administratives qui existent.
C) L’exception d’illégalité
C’est une voie de recours indirecte devant le JA. ie on a dépassé le délai de recours (2 mois contre
un rejet pour une décision administrative, individuelle qu’il conteste. Il va demander l’annulation
de la décision individuelle en soulevant l’exception d’illégalité du règlement (il dit au juge la
décision qui me concerne est illégale parce que le règlement est illégal). comme le juge ne peut pas
annuler le règlement, il déclare une exception d’illégalité.
Celles ci reprennent l’élaboration des actes administratifs pour vérifier la légalité de l’acte et en
fonction de la demande du requérant. Cela permet de classifier les formes d’illégalités externes et
internes.
Il faut respecter l’ordre d’élaboration de l’acte. Le requérant doit, pour appuyer sa demande,
argumenter en présentant des formes d’illégalités externes dans l’ordre d’élaboration.
Il y a :
Def vice de forme = l’AA n’a pas respecté les formalités imposées par la loi avant de prendre sa
décision administrative. ie un texte impose la consultation d’un organisme, si l’AA prend la
décision sans passer par la consultation de l’organisme, il y a vice de forme
Def vice de procédure = c’est lorsque l’AA n’a pas respecté la procédure prévue par un texte. ex
de la procédure contradictoire en matière de procédure administrative.
- Le juge administratif n’annule pas tous les vices de forme. il n’annule que les vices de forme
substantiels (ie les plus importants, qui ont des effets juridiques importants). Ex un acte administratif
tel qu’un défaut de signature n’est pas un vice de forme substantiel car on peut trouver celui qui
n’a pas signé.
Un vice substantiel est un vice qui empêche de garantir les droits des administrés ou encore qui
influence le sens de la décision finale ie si il n’y a pas eu d’avis du Conseil d’état, cela
influence car on ne sait pas si le CE est d’accord avec le décret par exemple. Le défaut de
procédure contradictoire est un vice substantiel.
elles touchent au contenu de l’acte, c’est à dire que le juge va rechercher à la demande du
requérant si il y a eu violation des règles de fond.
Il y a deux principales formes d’illégalités internes : violation de la règle de droit applicable, et
le détournement de pouvoir ou de procédure.
Le requérant peut donc montrer au juge que l’acte administratif viole la règle de droit applicable.
- violation directe de la loi : cad l’auteur de la décision a pris une décision que manifestement la loi
ne lui permettait pas de prendre.
- violation en ce qui concerne les motifs de la décision : le requérant va montre au juge une illégalité
touchant aux motifs de l’acte. Le législateur, à partir de la loi du 11 juillet 1979 qui concerne la
motivation de deux catégories de décisions administratives, les décisions individuelles défavorables, et
les décisions administratives dérogatoires (ie celles qui apportent une exception, qui déroge par rapport
au droit normal).
Ne pas confondre : la motivation des actes administratifs qui concerne l’administration et seulement
deux catégories de décisions administratives
à ne pas confondre avec le contrôle des motifs qui concerne le juge et qui concerne toutes les
décisions administratives soumises au juge administratif
Cela peut être une inexacte qualification juridique des faits, ie «les faits ne sont pas de nature à
justifier la décision». Ex CE 14/01/1916 CAMINO, seul un comportement fautif peut justifier une
sanction disciplinaire. Si le comportement de l’agent ne peut etre qualifié de faute, la sanction
retenue est illégale. Le juge peut aussi dire qu’il y a une erreur manifeste dans l’appréciation des
faits.
b) le détournement de pouvoir ou de procédure
Le requérant peut montrer au JA que l’acte administratif qu’il conteste est détourné par rapport au
but fixé par le législateur ou par rapport au but d’intérêt général.
il y a détournement de pouvoir lorsque l’AA utilise une compétence dans un autre but que celui de
l’intérêt général. CE Ass 13/07/1962 BREART DE BOISANGER : un règlement avait été pris pour
faire échec à autoriser la chose jugée (la décision de justice soit détournement de pouvoir)
Détournement de procédure = utiliser une procédure dans un but autre que celui fixé par le législateur.
Ce mode qui doit être invoqué par le demandeur est très peu retenu, car c’est le dernier moyen, si le
juge a trouvé d’autres moyens. Le juge dit souvent détournement de pouvoir et de procédure
Allégué par le requérant (connotation négative)
intro : Il faut bien rappeler que nous avons en France une justice partagée. Deux ordres de juridictions
indépendant. Les juridictions judiciaires sont compétentes pour connaître des litiges opposant les
particuliers entre eux et aussi pour sanctionner les infractions pénales. Les juridictions administratives
sont compétentes pour régler les litiges de l’action administrative. Il peut être difficile de savoir si le
litige relève de l’ordre du judiciaire et de l’administrative, et nous avons le tribunal des conflits qui
doit régler le conflit en désignant le tribunal competent. Le juridictions administratives fonctionnent
sous un double principe :
- toute décision administrative qui existe, ie dont on a connaissance, peut etre contestée devant le juge
administratif. voie de recours Annulation. il y aura une autorité de la chose jugée Absolue (ie qui
s’impose à tous)
- tout dommage résultant d’une activité administrative peut être réparé devant le juge administratif.
Voie de recours de réparation. ce principe concerne un contentieux subjectif. autorité relative de la
chose jugée (inter partes, entre les parties seulement).
Intro :
il faut relever que le CE qui a été en 1799 par Bonaparte, les Conseils de prefectures 1800, ces
juridictions administratives avaient chacunes leur règlementation. il faudra attendre plus de deux
siècles pour que le législateur mette en place un code de justice administrative ie regroupe les règles
d’organisations et de fonctionnement des disposition administratives générales . Ordonnance du 04
mai 2000, entrée en vigueur le 1er janvier 2001, qui met en place un code de justice administrative
regroupant toutes les règles d’organisation et de fonctionnement des juridictions administratives
générales.
Ce code de justice administrative a été préparé pour mieux réformer les juridictions administratives.
Cette codification a été préparée par le Conseil d’Etat. par conséquent, on peut souligner qu’ils ont
souhaités rapprocher les juridictions dans leurs modes de fonctionnement et d’organisation. Le CE
est l’organisme qui controle les juridictions administratives. Ce code de justice administrative
comporte pas moins de 9 livres, avec une organisation claire (partie législative, partie réglementaire).
la compétence des juridictions administratives ne s’est affirmée que tardivement dans le temps. sous
l’ancien régime, il y avait une confusion des pouvoirs, système de l’administration juge, c’était le
roi qui avait le dernier mot et été chargé de régler les litiges administratifs, parce que le roi avait une
véritable méfiance vis à vis des tribunaux ordinaires et il ne voulait pas soumettre les litiges
administratifs à d’autres organismes. Ceci s’est clairement affirmé dans 2 édits mis en place avant
le principe révolutionnaire :
Edit de saint germain 21 février 1641 où celui ci condamne l’interférence des parlements en matière
administratives. Cet Edit a été repris par l’Edit de Fontainebleau 08 juillet 1861 qui interdit au
parlement de connaître des affaires concernant l’état.
Le principe révolutionnaire va reprendre les 2 édits
Les révolutionnaires ont repris les 2 édits en y apportant des aménagements, art 13 des 16 et 24 août
1790 : « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions
administratives». Ce principe affirmé n’avait pas pour autant doté ces autorités d’un juge
administratif. C’est donc Napoleon Bonaparte 1799 Conseil d’etat et 1800 conseil de prefectures;
Cette mise en place ne permettait pas à ces juridictions de trancher des litiges administratifs, ie le CE
ne rendait que des avis qu’il devait faire approuver par l’éxecutif (administration juge). On appelait
cela le système de la justice retenue. il faudra attendre la loi du 24 mai 1872 pour passer du système
de la justice retenue à la justice déléguée, ie que le conseil d’état va rendre des actes juridictionnels.
il va donc avoir une véritable fonction de juge.
Malgré la création des TA et l’élargissement de leurs compétences, on s’est aperçu en 1986 que le
CE était à nouveau encombré en tant que juge d’appel avec plus de 100000 affaires en instances.
Deuxième réforme : loi du 31 décembre 1987 entrée en vigueur le 1er janvier 1989, Création des
cours administratives d’appel (5 à cette époque, 8 aujourd’hui). Les transferts de compétences
entre le CE et le CAA (cour administratives d’appel) ont été étalés dans le temps.
Une autre réforme récente : décret du 22 février 2010, réforme préparée par un groupe de travail du
CE et visant à améliorer le fonctionnement des juridictions administratives (TA, CAA et CE). Elle
comporte 3 grands volets :
- le CE se décharge, transfère sa compétence de 1er ressort au profit des TA. Le décret fixe une
nouvelle délimitation de compétence, le CE abandonnant sa compétence directe ie en tant que juge en
premier et dernier ressort (pour désencombrer le CE).
- Réforme de l’expertise. cette réforme préparée par un conseille de l’état. Elle s’inspire de la
procédure civile. l’expert ne peut se prononcer que sur des questions de fait, jamais sur des
questions de droit.
- Le décret crée «l’amicus curiae» ie possibilité pour le juge de demander un avis d’une
personnalité qualifiée, extérieure au litige, ex un professeur d’université.
C) Le statut constitutionnel de la juridiction administrative
Cette organisation tourne autour du CE. C’est le CE qui contrôle toute l’activité des juridictions
administratives grâce à la mission permanente d’inspection des juridictions administratives (qui
existe depuis 1945). Dans cette organisation, il faut distinguer les juridictions administratives générales
des juridictions administratives spéciales qui concernent par exemple des ordres professionnels.
- Tribunaux administratifs = premier ressort = juge de droit commun des litiges administratifs
- Cour administratives d’appel= jugent en appel les jugements rendus par les TA. Ce sont les juges
du fond
- Conseil d’état qui a une triple compétence :
- compétence directe = compétence en premier et dernier ressort = pour les actes sensibles
- il peut être juge d’appel et donc juge du fond
- Il est aussi et surtout juge de cassation. il peut examiner une procédure d’admission du
pourvoi en cour d’appel contre les arrêts rendus par les cours administratives d’appel, ou
vis des décisions rendues par les cours administratives spéciales.
Cependant, le juge de cassation ne rejuge pas le litige, il ne rejuge que le jugement ou l’arrêt sur le
litige.
Ils sont aujourd’hui 42 (31 en métro, et 11 outre mer), chaque TA est présidé par un président, et
est également composé de magistrats indépendants.
L’organisation des TA a été modifiée par le décret du 22 fev 2010, entré en vigueur le 1er avril
2010 cad il faut toujours distinguer la chambre (qui est en qqe sorte un aspect organique du TA, ex
chambre de la fonction publique, chambre fiscale) avec la formation de jugement (qui a un côté plus
fonctionnel, celle ci peut consister en un magistrat unique qui va rendre dans ce cas une ordonnance.
mais en principe, elle est collégiale (3 juges : 1 juge qui appartient à la chambre concernée par le
litige, 1 juge qui appartient à une autre chambre, et le président). Il peut y avoir des collégiales
élargies (5 magistrats). Le décret du 22 fév 2010 maintient la formation plénière parce qu’on veut
donner une solennité de la décision rendue. Ce décret crée une formation de jugement en chambres
réunies, ie on va retenir 2 voir 3 chambres.
Délai moyen de jugement en TA = 13 mois, pour l’année 2008, les TA ont enregistrés 173000 et ils
en ont jugés 198000. La moyenne pour un magistrat est 280 dossiers par an. Le taux d’appel est
inférieur à 20% mais le taux de réformation des jugements est inférieur à 20%
Les TA ont passé des contrats d’objectifs avec le CE et les objectifs atteints permettent d’avoir des
moyens
Depuis le 1er avril 2010 les tribunaux administratifs sont encore plus compétents car il y a eu un
transfert pour certains litiges qui relevaient de la compétence directe du CE.
Le CE
institution Napoléonnienne 1799, qui a pour ancêtre le conseil du Roi. 2 missions essentielles, les
formations administratives pour conseiller le gouvernement, et la fonction de contentieux parce qu’il
est juge suprême. 3 compétences contentieuses : directe, d’appel et de cassation.
Grande réforme depuis le 1er janvier 2001. Le Ce était organisé et fonctionnait avec ses propres
règles à partir de l’ordonnance du 31 juillet 1945, et 1963. Ces textes ont été aménagés au cours de
la codification du 1er janvier 2001.
- une réorganisation des formations administratives (création d’une 6ème formation administrative)
une nouvelle section intitulée la section de l’administration, formation administrative et non pas
contentieuse. Pour permettre d’examiner des projets de lois ou de décrets qui sont transversaux pour
lesquels on ne souhaite pas attribuer à une seule formation administrative. section des finances /
intérieur / travaux publics/ questions sociales / administration / section du rapport et des études qui est
utile parce que tous les ans elle effectue des études, et elle a un pouvoir d’injonction : en cas de
difficulté d’exécution on peut demander a cette section de donner dans un délai de 6 mois pourquoi
il y a des difficultés dans la bonne exécution des décisions de justice.
3ème réforme
décret du 22 fev 2010 entrée en vigueur au 1er avril
Le décret crée une nouvelle formation de jugement : en formation de sous sections réunies. pour des
affaires qui présentent une difficulté assez importante mais qui ne nécessite pas l’intervention ni de
la section du contentieux ni de l’assemblée du contentieux, il est possible de faire appel à cette
formation de sous sections réunies.
Pour accélérer la procédure devant le CE, les présidents de sous sections peuvent régler certaines
affaires par voie d’ordonnance, ie par juge unique , pour accélérer le cour de la justice
administrative. Cette possibilité est même étendue au président de la section du contentieux.
Elles sont une cinquantaine. Il s’agit d’organes qui ont des compétences techniques, le plus souvent
disciplinaires. elles relèvent du CE en cassation
Juridiction spéciale
- la cour des comptes, qui fait l’objet de beaucoup de réformes
- la cour de discipline budgétaire
- commissions d’aides sociales au niveau local et au niveau central
- les ordres professionnels, quant elles ont une compétence disciplinaire, ie l’ordre des médecins
la procédure a un régime autonome, ses règles propres. Le procès administratif n’est pas le procès
civil. on a des sources textuelles avec le code de justice administrative. On a des sources
jurisprudentielles parce que le CC a souligné qu’il y avait un droit d’agir en justice (indépendance
de la PF) dans la décision CC 09/04/1996 statut autonomie de la polynésie française). Le CE en a fait
un PGD.
1) le caractère inquisitorial
le JA dirige le procès administratif. il dirige l’instruction. Ce ne sont pas les parties qui dirigent le
procès. on est pas dans le cadre d’une procédure accusatoire que l’on retrouve dans le procès civil.
Ce caractère se remarque car lorsqu’on saisit le JA , on le sait par une requête et non pas par une
assignation. On adresse une demande au JA. Le rôle du juge (l’office du juge) est extrèmement
important. dès que la requête est enregistrée au greffe, il y a désignation d’un rapporteur qui va
donc diriger l’instruction. Il va pouvoir prendre des mesures d’instructions, soit de sa propre
initiative, soit à la demande des parties. ie en matière d’urbanisme, il peut décider d’aller sur les
lieux. Il peut aussi ordonner une expertise. le décret du 22/02/2010 a réformé l’expertise dans un
souci d’efficacité en reprenant beaucoup de l’expertise qui se déroule devant le juge civil.
l’expertise est la principale mesure d’instruction. La difficulté en matière d’expertise, c’est que
celle ci allonge la durée du procès, il y a un cout supplémentaire. parfois l’expert rencontre des
difficultés pour se faire communiquer des documents ce qui peut rallonger la mesure d’expertise. le
décret a modifié le rôle et les conditions d’intervention de l’expert. Il est en effet désormais
possible pour l’expert (et pour les parties) de demander au juge des référés de modifier le périmètre
de l’expertise pour que sa mission soit plus efficace à propos des questions de fait que propose le
litige. Il est possible aussi de tenir une audience d’expertise, (un rdv oral) dans le but de débloquer
une expertise pour avoir des réponses aux questions de fait et accélérer le rapport de l’expert. Le
magistrat instructeur peut aussi recourir à une consultation technique, ie vis à vis d’une personne
qualifiée, lui demander son avis et l’avis sera communiqué aux parties. Le juge peut recourir à
l’amicus curiae (inviter au cour de l’instruction toute personne qualifiée à présenter et à produire
des observations d’ordre général ou plus ponctuel, de façon à avoir un éclairage extérieur vis à vis
du litige). Le juge pourra inviter cette personne soit oralement soit par écrit. Ce même juge peut
demander un mémoire récapitulatif, ie demander à une partie qui a tendance à se répéter, de produire
un mémoire récapitulatif des moyens et des conclusions pour l’obliger à cerner beaucoup plus ce qui
demandé au juge administratif. Ce magistrat va rédiger un rapport qui est le cadre du futur jugement.
Le rôle du magistrat instructeur est donc très important car il va préparer déjà dans son instruction la
solution
2) le caractère contradictoire
élément qui découle de l’art 6-1 de la CEDH. Il est indispensable pour tout procès administratif. Le
CE en a fait une règle générale de procédure qui s’impose à toute juridiction administrative, CE
16/01/1970 GATE. Il ne faut pas confondre le contradictoire avec le droit de la défense qui concerne
l’administration avec son administré. le contradictoire concerne le juge.
Au cours du procès administratif, toutes les parties doivent se voir communiquer tous les mémoires
entre le demandeur et le défenseur. C’est la garantie d’un procès équitable. Cependant, il y a eu
des difficultés avec une spécificité Française à propos du rôle de notre commissaire du gouvernement
qui s’appelle aujourd’hui qui s’appelle rapporteur public,
CE Sect 10.07.1957 Gervaise : «la mission impartie au commissaire du gouvernement est d’exposer
les questions que présente à juger chaque recours contentieux et faire connaitre, en formulant en toute
indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait
de l’espèce et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu’appellent,
suivant sa conscience, le litige soumis à sa juridiction» ie il prépare le jugement. Il a un rôle de
réviseur. Le rôle du rapporteur est très important aujourd’hui.
Décret du 07.01.2009 : on a changé le nom du commissaire du gouvernement en rapporteur public, et
devant les TA et les CAA, il y a communication du sens des conclusions du rapporteur public avant
la tenue de l’audience. C’est une communication dématérialisée sur le logiciel sagace un jour franc
avant le jour de l’audience. Le sens des conclusions ne peut plus être modifié après avoir été mis en
ligne. Les parties peuvent demander à présenter des observations orales à l’audience.
il découle des pouvoirs inquisitoriaux du JA qui va demander des mémoires écrits en fixant des délais
sous peine d’acquiescement aux faits.
Le procès administratif a aussi une phase orale qui se déroule lors de l’audience ou séance de
jugement. l’audience est décidée après la clôture de l’instruction.
très important au niveau des droits processuels. toute la phase d’instruction est secrète. Le débat
contentieux reste secret. Il y aussi le secret du délibéré parce que c’est une garantie de
l’indépendance du magistrat. Ce secret du délibéré s’impose à toute juridiction administrative (CE
16/10/1957 GOPEE).
Cependant, la cour de strasbourg a considéré que la présence aux délibérés du commissaire du
gouvernement portait atteinte aux droits de
La France a répondu qu’il y avait une présence mais sans participation : la cour a répondu que la
théorie de l’apparence gênait)
Les modifications sont intervenues à partir de 2006 R732-2 du code de justice administrative : la
décision du TA ou de la CAA est délibérée hors la présence des parties et du commissaire du
gouvernement (rapporteur public).
R733-3 du code de justice administrative : « sauf demande contraire d’une partie, le commissaire du
gouvernement assiste aux délibérés. Il n’y prend pas part. Le CE veut montrer l’apport très positif
du rapporteur public.
1) celle d’Edouard Laferriere qui a écrit le premier traité de la juridiction administrative en 1881. Ce
traité a été actualisé par la RGDJ en 1987-1988.
Il a fondé dans sa classification 4 types de recours contentieux avec pour critère essentiel les pouvoirs
du JA. il s’est fondé sur la fin du procès administratif.
- le JA peut avoir des pouvoirs de pleine juridiction (du plein contentieux) = le JA peut non seulement
annuler une décision administrative mais aussi la réformer, ex en matière fiscale, on peut annuler un
avis d’imposition et recalculer l’impot.
- le JA peut seulement avoir des pouvoirs d’annulation, annulation pour inégalité ayant pour motif
une inégalité constatée. donc Recours en annulation
- le JA peut avoir seulement des pouvoirs d’appréciation de la légalité. On lui demande seulement
d’interpréter une décision administrative et de dire si elle est légale. ie apprécier la notoriété d’un
licenciement pour raisons économiques.
- le JA a un pouvoir répressif, pour condamner et infliger des amendes. Des infractions commises
envers les lois du domaine public (contravention de grande voierie)
2) celle de Léon Duguy (1921) (Ecole du service public), qui a proposé une classification bipartite.
Repose sur le début du procès.
- recours subjectif : quand le justiciable demande par exemple, réparation après un préjudice subi à
l’hopital. meme chose pour un contentieux fiscal.
- recours objectif : annulation de la déclaration d’utilité publique, l’annulation d’un règlement
bipartite :
- il y a des actions en justice qui prenait en compte l’ensemble social et qu’il appelle «actions
hollistes» ie l’action en justice est fait dans un but social, qui vise l’intérêt de la société toute
entière.
- il y a des actions en justice individualistes, qui sont les recours en indemnités qui ne concerne que le
requérant.
Le juge retient :
le recours pour excès de pouvoir
le recours en plein contentieux
il est le plus important. il représente plus de 40%. Le CE a voulu ouvrir à tous ce recours en
appréciant les conditions de recevabilité de ces demandes.
3 conditions de recevabilité (la recevabilité précède le fond)
- la qualité du requérant
- y a til eu une décision
- est ce dans les délais
a) la qualité du requérant
Le requérant doit avoir la capacité pour agir en justice (majeur...). la qualité du requérant lui donne un
intérêt pour agir. Ce demandeur doit avoir un intérêt personnel et suffisant pour conteste la décision
administrative qu’il soumet au juge. Le CE a montré qu’il avait une position libérale (ouverte) en
ce qui concerne cette qualité du requérant, ex la qualité de contribuable (communaux... mais pas
national) suffit pour agir et demander l’annulation du budget de la collectivité. Ex la qualité
d’usager (utilisateur d’un service public) est également suffisante pour demander le changement de
tarification à la sncf par exemple. Le CE a même admis que l’intérêt à agir pouvait être collectif,
exemple une association de défense est recevable pour contester le statut d’un syndicat etc...
b) décision
Il s’agit de montrer au juge la liaison du contentieux, ie une décision administrative préalable et que
l’on conteste. Cette décision doit être communiquée au juge et elle doit exister et faire grief, ie il ne
doit pas s’agir d’une simple de décision de préparation (exemple d’une circulaire), sauf en
matière de procédure d’urgence.
c) délai
C’est une condition qui est strictement et sévèrement appréciée par le JA. Le recours en annulation
doit être formulé en principe dans les 2 mois qui suivent soit la publication du réglement soit la
notification d’une décision ou dans les 2 mois qui suivent l’AR d’une demande d’un administré
(si pas de réponse, on sait le JA pour faire annuler un refus)
C’est un délai franc = on ne compte pas les jours fériés non ouvrés, ni le premier jour, ni le dernier
jour) en fait, comme le dit Chaput, il faut rajouter +1 jour.
Conséquence radicale de l’expiration du délai de 2 mois = il y a forclusion (= déchéance d’un
droit). Le juge estime que la requête est irrecevable pour forclusion
La tardiveté est un moyen d’ordre public = le juge va le soulever d’office, il ne peut pas passer
outre. Il doit le constater matériellement
Il n’existait pas de procédure d’urgence, référé, réforme loi 30.06.2000 relative au référé devant
les juridictions administratives.
Réforme préparée par le CE, arrêtée par le gouvernement et votée parlement. Livre 5 du code de la
justice administrative. Inspiration sur le modèle judiciaire.
3 référés d’urgence :
· Référé suspension
· Référé liberté (référé sauvegarde)
· Référé conservatoire
Pour obtenir le référé suspension avant 2001 : il existait le sursis d’exécution d’application limité
parce que les conditions d’application étaient sévères. Remplir deux conditions pour que le juge
puisse suspendre. Un moyen sérieux d’illégalité plus des conséquences difficilement réparables pour
le requérant (ex financier). Donc très peu utilisé car trop complexe.
A L521-1 Code Justice Administrative a assoupli les conditions :
En exigeant l’urgence et seulement une condition un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Lorsque ces deux conditions sont réunies le juge peut accorder le référé suspension, ordonner la
suspension de la décision attaquée, mais pas d’obligation pour le juge.
· Urgence :
Liée à une situation de fait précise, au cas par cas. Liée à la situation personnelle du demandeur, il
doit montrer au juge l’urgence de la situation, peut-être une situation financière difficile, la durée du
jugement (ex fonctionnaire qui attaque son licenciement, délai de jugement 1 an).
Le juge peut suspendre la décision attaquée mais ce n’est pas une obligation. Le verbe pouvoir et
non devoir permet au juge de moduler les effets de la suspension dans le temps et dans l’espace.
Ex : construction d’un immeuble, il peut laisser construire jusqu’au 3 étage puis suspendre pour la
suite. Il peut fixer un délai à la suspension, il n’est pas sûr que l’urgence persiste au-delà d’un
temps.
Moduler les effets de la suspension dans le temps et dans l’espace.
Pragmatisme du juge, étude au cas par cas.
Le juge du référé est un juge unique et promulgue une ordonnance provisoire (il ne s’est pas encore
prononcé sur le fond) et peut être contestée en appel par la cours administrative d’appel ou le CE.
C’est une innovation du 30.06.2000, n’existait pas avant de référé liberté, attention particulière du
législateur pour l’efficacité du traitement de l’urgence.
Les conditions de mise en œuvre du référé liberté :
· Condition d’urgence en premier, exigence particulière car un délai de réflexion pour le juge
de 48 h (délai indicatif), rapidité pour empêcher un manquement de l’administration, atteinte
liberté.
Délai indicatif (pas de sanction, peut-être dépassé) à OPPOSER délai de rigueur (sanction ex : recours
de 2 mois sanction forclusion).
L521-2« Assurer la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit
public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans
l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. »
· Sauvegarde d’une liberté fondamentale montrer au juge l’atteinte d’un droit fondamental
protégé par les textes d’une liberté publique (religieuse, se réunir, d’expression…) le droit
à l’intégrité physique, le droit d’asile…
Conseil d’Etat a reconnu le droit au respect de la vie privée comme une liberté fondamentale au
sens de l’article L521-2 du code de la justice administrative CE ordonnance du 25.10.2007 Madame
Y Une mère biologique avait demandé le retrait de toutes les informations qui la concernait dans le
dossier de pupille de son enfant. L’administration doit retirer les éléments personnels de cette mère
dans le dossier de l’enfant.
Protéger sur le plan constitutionnel.
· Caractère manifeste et grave de l’atteinte d’une liberté protégée et commise dans le cadre
de pouvoir administratif.
Dans un comportement administratif, elle se rattache à l’exercice du pouvoir administratif
(DISTINGUER avec la voie de fait, destruction d’un bien privé ne se rattache à aucun pouvoir
administratif).
Les deux conditions réunies le juge va ordonner de cesser un tel comportement administratif, il peut
contraindre l’administratif à un autre comportement. Il peut prendre toute mesure nécessaire à la
sauvegarde des libertés fondamentales menacées.
Le juge peut ordonner la tenue d’une réunion politique, référé liberté, il oblige le préfet à autoriser
la réunion.
Le juge unique par voie d’ordonnance ordonne la fin d’un comportement portant atteinte aux
libertés fondamentales.
Aujourd’hui meilleur traitement de l’urgence devant le juge administratif. Les administrés peuvent
paralyser ou faire cesser un comportement administratif grave, manifestement illégal.
Limite du système des référés :
Le juge unique manque de contradictions et se prononce rapidement donc peut de temps pour garder
l’aspect d’efficacité.
TITRE 2 LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
CHAPITRE 2, Le contentieux administratif : procédures et recours
Il n’existait pas de procédure d’urgence, référé, réforme loi 30.06.2000 relative au référé devant
les juridictions administratives.
Réforme préparée par le CE, arrêtée par le gouvernement et votée parlement. Livre 5 du code de la
justice administrative. Inspiration sur le modèle judiciaire.
3 référés d’urgence :
· Référé suspension
· Référé liberté (référé sauvegarde)
· Référé conservatoire
Pour obtenir le référé suspension avant 2001 : il existait le sursis d’exécution d’application limité
parce que les conditions d’application étaient sévères. Remplir deux conditions pour que le juge
puisse suspendre. Un moyen sérieux d’illégalité plus des conséquences difficilement réparables pour
le requérant (ex financier). Donc très peu utilisé car trop complexe.
A L521-1 Code Justice Administrative a assoupli les conditions :
En exigeant l’urgence et seulement une condition un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Lorsque ces deux conditions sont réunies le juge peut accorder le référé suspension, ordonner la
suspension de la décision attaquée, mais pas d’obligation pour le juge.
· Urgence :
Liée à une situation de fait précise, au cas par cas. Liée à la situation personnelle du demandeur, il
doit montrer au juge l’urgence de la situation, peut-être une situation financière difficile, la durée du
jugement (ex fonctionnaire qui attaque son licenciement, délai de jugement 1 an).
· Un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :
Pas besoin d’une preuve certaine mais juste de renverser la charge de la preuve sur
l’administration, condition allégée. On ne cherche pas un moyen d’illégalité (incompétence, vice de
procédure...).
Le juge peut suspendre la décision attaquée mais ce n’est pas une obligation. Le verbe pouvoir et
non devoir permet au juge de moduler les effets de la suspension dans le temps et dans l’espace.
Ex : construction d’un immeuble, il peut laisser construire jusqu’au 3 étage puis suspendre pour la
suite. Il peut fixer un délai à la suspension, il n’est pas sûr que l’urgence persiste au-delà d’un
temps.
Moduler les effets de la suspension dans le temps et dans l’espace.
Pragmatisme du juge, étude au cas par cas.
Le juge du référé est un juge unique et promulgue une ordonnance provisoire (il ne s’est pas encore
prononcé sur le fond) et peut être contestée en appel par la cours administrative d’appel ou le CE.
C’est une innovation du 30.06.2000, n’existait pas avant de référé liberté, attention particulière du
législateur pour l’efficacité du traitement de l’urgence.
Les conditions de mise en œuvre du référé liberté :
· Condition d’urgence en premier, exigence particulière car un délai de réflexion pour le juge
de 48 h (délai indicatif), rapidité pour empêcher un manquement de l’administration, atteinte
liberté.
Délai indicatif (pas de sanction, peut-être dépassé) à OPPOSER délai de rigueur (sanction ex : recours
de 2 mois sanction forclusion).
L521-2« Assurer la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit
public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans
l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. »
· Sauvegarde d’une liberté fondamentale montrer au juge l’atteinte d’un droit fondamental
protégé par les textes d’une liberté publique (religieuse, se réunir, d’expression…) le droit
à l’intégrité physique, le droit d’asile…
Conseil d’Etat a reconnu le droit au respect de la vie privée comme une liberté fondamentale au
sens de l’article L521-2 du code de la justice administrative CE ordonnance du 25.10.2007 Madame
Y Une mère biologique avait demandé le retrait de toutes les informations qui la concernait dans le
dossier de pupille de son enfant. L’administration doit retirer les éléments personnels de cette mère
dans le dossier de l’enfant.
Protéger sur le plan constitutionnel.
· Caractère manifeste et grave de l’atteinte d’une liberté protégée et commise dans le cadre
de pouvoir administratif.
Dans un comportement administratif, elle se rattache à l’exercice du pouvoir administratif
(DISTINGUER avec la voie de fait, destruction d’un bien privé ne se rattache à aucun pouvoir
administratif).
Les deux conditions réunies le juge va ordonner de cesser un tel comportement administratif, il peut
contraindre l’administratif à un autre comportement. Il peut prendre toute mesure nécessaire à la
sauvegarde des libertés fondamentales menacées.
Le juge peut ordonner la tenue d’une réunion politique, référé liberté, il oblige le préfet à autoriser
la réunion.
Le juge unique par voie d’ordonnance ordonne la fin d’un comportement portant atteinte aux
libertés fondamentales.
Aujourd’hui meilleur traitement de l’urgence devant le juge administratif. Les administrés peuvent
paralyser ou faire cesser un comportement administratif grave, manifestement illégal.
Limite du système des référés :
Le juge unique manque de contradictions et se prononce rapidement donc peut de temps pour garder
l’aspect d’efficacité.
Reprises
Chapitre 3 : La responsabilité administrative
3 grands domaines
- les dommages causés aux choses
- les dommages subis par des collaborateurs occasionnels
- les dommages de travaux publics causés aux tiers
le CE s’est inspiré de ce qu’il avait déjà imaginé pour les agents permanents de l’administration.
Arrêt de principe : CE 21.06.1895 CAMES, un accident ayant entraîné une incapacité permanente
d’un ouvrier d’état, blessé par un éclat de métal. Il demande une indemnisation : le CE répond
que il y a des risques liés à sa fonction et par conséquent, il doit être indemnisé (en l’absence de
législation applicable). Le CE a donc étendu la jurisprudence CAMES aux collaborateurs non
permanents de l’administration, ie à des personnes qui prêtent leurs concours à une mission de
service public (sauvetage, secours) et qui à cette occasion subissent un dommage. La jurisprudence a
tout de même progressivement élargie la notion de collaborateurs occasionnels, même si la défini de
collaborateurs occasionnels est du cas par cas pour permettre une réparation, une indemnisation sans
faute.
Dans les années 1945, le CE a souligné que la collaboration devait être sollicitée (CE Ass 22.11.1946,
commune de Saint Priest La plaine) la commune devait demander qui veut tirer les feux d’artifices.
Il s’agissait d’une explosion prématurée qui avait blessé deux bénévoles, la participation de ces
bénévoles avait été sollicitée par le maire. Donc indemnisation payée par la commune.
Plus tard le CE a considéré que la collaboration pouvait être spontanée à condition qu’elle soit
justifiée, CE 14.12.1981 GUINARD, où il s’agissait d’un monsieur qui sortait de l’hôpital et qui
venait d’être opéré de l’appendicite. Il était encore convalescent. Il propose sa collaboration pour
aider 6 infirmiers à faire entrer une personne malade, obèse et très agitée dans une ambulance, il
tombe et se casse une jambe. le CE souligne qu’il y a collaboration spontanée mais pas justifiée : il
était en convalescence, et les infirmiers étaient assez nombreux.
Aujourd’hui, cette collaboration occasionnelle se traduit surtout dans l’urgence. CE S 25.12.1970,
Commune de Batz-sur-mer. Médecin se porte secours en urgence d’un enfant qui était en train de se
noyer, et qui se noie aussi. La commune a été condamnée à payer 50 millions de francs à la famille
du médecin décédé.
Récemment, le CE a repris la jurisprudence de Batz-sur-mer CE S 12.10.2009, Madame Chevillard et
autres. Le CE est venu préciser, alors qu’il s’agissait d’une mission de sauvetage en mer, de nuit,
pour un marin victime d’un traumatisme cranien. Cette mission de service publique était coordonnée
par le CROS, et l’armateur du navire avait fait appel à l’un de ses prestataires pour affreter un
hélicoptère afin de permettre une évacuation plus rapide. Le pilote d’hélicoptère de cette société
privée, qui avait accepté ce mission de sauvetage a été considéré comme collaborateur occasionnel
parce qu’on était dans une situation d’urgence. Le rapporteur public souligne que cette extension
de la notion de collaborateur bénévole est plutôt d’ordre moral.
Pour le CE, il y a une distinction entre l’usager (utilisateur)et les tiers (passif par rapport à
l’ouvrage public). Lorsque la voie publique ou l’ouvrage publique est particulièrement dangereuse,
le CE accepte de ne pas faire de différences, il y a une responsabilité sans faute. arret de principe =
CE S 18.12.1953 GAIN pour une rupture d’une canalisation d’eau. Cette jurisprudence a été
confirme par CE 06.07.1973 DALLEAU, route exceptionnellement dangereuse.
SECTION 2
Responsabilité pour rupture directe d’égalité devant les charges publiques
Ce fondement a un caractère d’ordre public. On peut être sur qu’à propos de tout litige, le juge a
regardé s’il n’y avait pas une rupture d’égalité devant les charges publiques. Il doit donc vérifier
à l’occasion de chaque demande, s’il n’y a pas de ruptures directes d’égalité devant les charges
publiques.
Le juge va se monter très exigeant sur les caractères anormals et spécials. Il va falloir démontrer au
juge qu’il y a une véritable rupture d’égalité devant les charges publiques et que le préjudice est
spécial, ie individualisable.
Ce type de responsabilité sans faute ne s’applique pas aux dommages d’origine accidentels, c’est
donc à propos des dommages non accidentels qu’il y a lieu de rechercher ce fondement de
responsabilité de rupture directe devant les charges publiques.
Ce fondement concerne 5 domaines d’application :
- dommages permanents de travaux publics liés à la présence d’un ouvrage public ou du
fonctionnement
- responsabilité du fait de la loi,
- responsabilité du fait des conventions internationales
- responsabilité du fait des règlements légaux
- responsabilité du fait des décisions individuelles légales
Paragraphe 1
- dommages permanents de travaux publics liés à la présence d’un ouvrage public ou du
fonctionnement
Il arrive en effet que certaines personnes supportent pendant un certain temps et dans l’intérêt de
tous, des dommages causés par la présence ou le fonctionnement d’un ouvrage public, ie l’ouvrage
public est construit dans un intérêt général, mais il peut occasionner une gêne importante dans sa
durée qui entraîne une rupture d’égalité devant les charges publiques. Il doit donc y avoir
indemnisation pour la personne qui supporte spécialement et anormalement la gêne permanente liée à
la présence de l’ouvrage public.
Ex : construction d’une ligne de tramway, travaux publics d’intérêt général. Pendant les travaux,
qui vont durer un certain temps, un commerçant peut donc montrer au juge qu’à l’occasion de la
construction de cet ouvrage public, il supporte une baisse de chiffre d’affaire qu’il peut chiffrer et
demander réparation pour rupture directe d’égalité.
Paragraphe 2
- responsabilité du fait de la loi
Paragraphe 3
- responsabilité du fait de conventions internationales
Paragraphe 5
- responsabilité du fait des décisions individuelles légales
Cela concerne surtout ce qu’on appelle les refus de concours de la force publique pour assurer
l’execution d’une décision de justice. Le préfet oppose un intérêt supérieur (ordre public) à celui
lié à l’exercice de la décision de justice. Le CE a considéré qu’il fallait mettre en place un régime
de responsabilité sans faute du fait d’un intérêt supérieur
CE ASS 30.11.1923 COUITEAS
dans cette affaire, expulsion 8000 personnes. Le refus est justifié, mais il faut indemniser la personne
qui était propriétaire.
CE ASS 03.06.1938 Société Cartonnerie Saint Charles, qui a montré le refus d’expulser des
manifestants (bien que légal), mais il y aura une indemnisation à donner à l’entreprise.
02/11/2010
TITRE IV LES ACTIVITES ADMINISTRATIVES
Il s’agit de considérer les activités administratives dans un but d’intérêt général identifié.
Cela concerne notamment les transports, les services de l’enseignement. Il y a une activité
administrative qui a un but d’intérêt général un peu particulier : la police administrative.
La police administrative n’est pas une activité de prestation, mais une activité de règlementation.
Elle doit garantir l’ordre public dans toutes ses componentes.
Les services publics / L’organisation des services publics
Aujourd’hui le service public est moins une institution qu’un mode de fonctionnement.
notion complexe du droit administratif qui a subit une très forte évolution à la fin du XIXème siècle
avec la privatisation, ie utilisation des règles de droit privé (civiles ou commerciales) et avec la
gestion des services publics par des services publics privés.
L’expression service figure dans l’arrêt Blanco 08.02.1873, considérant que la responsabilité qui
peut incomber à l’état...dans le service public.
Elle a servi à justifier la compétence du juge administratif, et à mettre en place des règles spéciales
liées aux activités d’intérêt général.
on a mis en avant dans un premier temps le critère organique, ie lié à la personne publique, et il y a
deux écoles : école du service public (Léon Duguy / école de Bordeaux), «l’état est une coopération
du service public organisée et contrôlée par des gouvernants. c’est une conception objective du
service public qui retient surtout un critère matériel lié à l’activité indispensable à la réalisation et
au développement de la société.
Cette définition a été complétée par deux grands auteurs : Gaston Jèze et Archille Mestre, qui y ont
apporté une conception plus subjective, ie en recherchant l’intention des gouvernants.
Jèze «sont uniquement des services publics, les besoins d’intérêt général que les gouvernants d’un
pays donné, à une époque donnée, ont décidé de satisfaire par le procédé du service public»
Mestre : «cette intention des gouvernants se reconnait dans le régime juridique exorbitant du droit
commun appliqué à une activité». On dit aussi prérogative exorbitante de droit commun.
Ces conceptions ont retenu un critère organique et matériel.Nécessairement, la notion de service public
est évolutive.
La jurisprudence a complété les définitions Doctrinales en retenant tout d’abord le critère organique
en soulignant qu’un service public est un ensemble de moyens qu’une personne publique affecte à
une activité d’intérêt général.
Egalement , la jurisprudence a retenu un critère matériel lié à l’activité d’intérêt général (CE
04.03.1910 THEROND, la ville de montpellier avait demandé à mr Therond de capturer les chiens
errants sur la voie publique et de les mettre en fourrière. Le CE a considéré que cela était une activité
d’intérêt général)
La jurisprudence reconnaît également le critère juridique, en retenant que les activité d’intérêts
général étaient assurées par des prérogatives exorbitantes de droit commun.
Le service public est une activité d’intérêt général assuré par une personne publique aux moyens de
prérogatives exorbitantes de droit commun.
après la 1ère guerre mondiale, l’administration et notamment l’état va devoir prendre en charge
certaines activités qui jusque là étaient considérées comme privées. Par conséquent, la jurisprudence
vont reconnaître que l’administration et en particulier l’état peut utiliser des règles de droit privé,
civil ou commercial pour répondre aux besoins d’intérêt général.
Arrêt important :
La naissance des SPIC (services publics industriels et commerciaux, arrêt Tribunal de conflits
22.01.1921, Bac d’Eloka). Il s’agissait d’un transport pour passer d’une rive à l’autre,
contexte économique difficile alors l’état a donc repris le fonctionnement du bac et il a été autorisé
à utiliser les règles commerciales (redevances pour services rendus).
Le TC a confié la compétence aux juges judiciaires..
Cet arrêt va créer également une distinction SPA (service public administratif) / SPIC (services
publics industriels et commerciaux).
A partir des années 35-38, la gestion des services publics va être confiée à des personnes privées.
Les 3 critères (organiques, matériels et juridiques) sont toujours présent. L’ordre en a été changé.
Aujourd’hui le service public est avant tout une activité d’intérêt général (critère fonctionnel,)
assuré soit par une personne publique soit par une personne privée, rattachée à la personne publique et
contrôlée par la puissance publique, et soumise à des règles juridiques particulières, ie à un régime
exorbitant du droit commun.
premier critère de la définition du service public. Pour certaines activités, il y a eu une évolution
extensive, ie une reconnaissance par le CE d’activité général, ie répondant aux besoins de tous à un
moment donné. Exemple : domaine culturel, au début du XXème siècle, les spectacles... n’étaient
pas considéré comme des activités d’intérêt général sauf la comédie Française et le Théâtre des
armées
La jurisprudence du CE a donné la qualité de service public aux théatres nationaux et municipaux,
aux maisons d’art et de la culture, et à d’autres activités comme l’exploitattion d’une plage, à
la création d’un casino dans une commune. Le CE a considéré dans CE 25.03.1966, Ville de Royan
«la création d’un casino peut être un service public dans la mesure où ceci contribue à l’activité
touristique de la ville»
Ce premier critère a un sens très évolutif et extensif : il s’agit de reconnaitre à un moment donné
qu’une activité correspond aux besoins de tous (intérêt général).
Ce critère a complètement éclaté, car pour un bon nombre (transport), ce sont des personnes privées.
La personne privée qui gère le service public ne peut le faire que sur la base d’une autorisation de
la personne publique, souvent par une délégation, sur la base d’un contrat administratif.
Ce peut aussi être sur la base de la loi. La personne doit être également contrôlée par
l’administration.
CE 28/06/1963 NARCY qui a mis en place la méthode du faisceau d’indices pour reconnaitre la
qualification du service public
Le juge recherche d’abord s’il existe une mission d’intérêt général, exercé par le biais de
prérogatives de puissances publiques.
3ème indice, contrôle ou droit de regard de l’autorité publique sur la gestion du service
* critère juridique
critère important pour connaitre le juge compétent en cas de litige. on va rechercher des règles
exorbitantes de droit commun. Quels moyens sont utilisés par la personne qui gère le service. A t elle
un pouvoir règlementaire? un pouvoir d’imposer des actes?
Conclusion
La notion de service public ne permet pas de définir le droit administratif. Il y a toujours un faisceau
d’indices qui permettent de reconnaitre une qualification du service public
3 critères :
- activité de service général
- personne publique ou privée à gérer le service public
- régime juridique particulier
On se préoccupe plus des règles de fonctionnements du service public que de l’aspect institutionnel,
de la définition du service public.
Le droit de l’union Européenne utilise cette notion de service public. Le traité de Rome parle des
services économiques d’intérêt général, ie ces services sont soumis aux règles des traités de
l’union et en particulier aux règles de transparence et de concurrence loyale. Cela concerne avant
tout les entreprises.
Au niveau de l’UE, il y a aussi le service public universel = service de base offert à tous, exemple
la poste est un service universel. Par conséquent les traités exigent que l’acheminement des lettres
soient mis dans le secteur concurrentiel.
Dans les années 2000, il y a la modernisation des services publics et le regroupement de services
publics, permettant de réunion des services publics de l’état, puis d’autres services de sécurité
sociale au sein d’une même maison de service publics. (Loi du 12 avril 2000)
En l’absence de lois, la jurisprudence a reconnu de critères de reconnaissance entre les SPA et les
SPIC
- l’objet du service
- l’origine des ressources du service public
- les modalités de fonctionnement de service public.
*L’objet du service
si le service public a une activité analogue à celle d’une entreprise privée, c’est un prestataire de
service, cela permet d’avoir une qualification en faveur du SPIC, mais ce critère n’est pas suffisant
illustration :
SPA = il s’agira d’activités d’intérêts générales non concurrentielles (enseignement, hopitaux
publics, musées, justice, police).
CE 07.12.1984 Centre d’études marines avancées : le CE n’hésite pas à souligner que l’EPIC
gère un SPA
* gestion directe
C’est le mode le plus classique. Il y a deux modalités précises de gestion directe qui s’opposent :
- la régie
- l’établissement public
La régie : un service public est dit en régie quant il est géré directement par la personne publique
(Etat ou Collectivité territoriales). Un service public mis en régie n’a aucune autonomie, il n’a pas
de budget propre, pas de structures indépendantes, n’a pas la personnalité juridique
L’établissement public, se caractérise par son autonomie, c’est aussi ce qu’on appelle le service
public individualisé. L’établissement public a la personnalité juridique, il a l’autonomie financière.
C’est le cas des universités.
* gestion déléguée
C’est ce qu’on appelle aussi le mode de gestion contractuelle. conclu entre une personne publique
et au profit de personnes privées.
Ce mode de gestion est extrèmement ancien. Il s’est développé au 19ème siècle. Ce qui est nouveau,
c’est que le législateur (loi du 6 février 1992, relative à l’administration territoriale de la
République, communément appelée loi chevènement), a donné un cadre légal à cette délégation de
service public. Il a donné les règles relatives à la délégation de service public. Les délégations de
service publics se sont considérablement multipliées.
Etablissement Vezia 1935 Caisse primaire aide et protection : les établissements publics ont confié la
gestion de certains service à des personnes privées. Ce phénomène s’est amplifié, par exemple en
faveur des ordres professionnels, en faveur des fédérations sportives, des fondations pour lutter contre
le cancer ou autres.`
La jurisprudence exige une habilitation, ie une reconnaissance formelle en faveur des personnes
privées. Par conséquent, il doit y avoir un acte législatif ou administratif, autorisant une personne
privée. Cet acte juridique devra prévoir également un contrôle en demandant par exemple un rapport
d’activité annuel, en prévoyant un audit etc...
Continuité et égalité ont une valeur juridique supérieure. Le CE en a fait des PGD. Le Conseil
Constitutionnel en a fait des principes à valeurs constitutionnelles.
c’est la plus importante. un service public répond à un besoin permanent. par conséquent il doit
fonctionner en permanence. Les pouvoirs publics ont pu jusqu’en 1946 empêcher le droit de grève
aux agents grâce à ce principe de continuité. CE 07 aôut 1909 WINKEL, interdiction de droit de
grève justifié en particulier par ce principe de continuité.
Après le préambule de la constitution de 1946, qui a consacré le caractère constitutionnel du droit de
grève, sans exclure les fonctionnaires. Nouvel arrêt du CE Ass (nouvelle solution), 07.07.1950
DEHAENE. Le CE déduit du préambule de 1946 que si les agents des services publics disposent du
droit de grève, le principe de continuité autorise cependant le législateur et le gouvernement à prendre
des mesures nécessaires pour éviter un usage abusif de la grève.
cour du 03/11/2010
une première loi du 31 juillet 1963, codifiée L-521 - 2 du code du travail a encadré le droit de grève
dans les services publics, en prévoyant des modalités d’organisation de la grève. Le législateur a
interdit certaines grèves tournantes.
Suppression du droit de grève pour les militaires, les CRS.
Il faut organiser un minimum le droit de grève afin de permettre un service minimum dans le service
public.
En ce qui concerne le transport terrestre régulier de voyageurs, le législateur est intervenu avec la loi
du 21 août 2007 sur la continuité du service dans les transports terrestres réguliers de voyageurs. Cette
loi n’instaure pas de service minimum, elle oblige à mettre en place des accords cadres qui ont pour
but de prévenir et d’organiser les grèves.
Il y a donc dépôt d’un préavis et le délai a été porté de 5 à 13 jours. Il y a obligation d’informer
les usagers et il y a un droit pour l’usager d’être remboursé en totalité ou partiellement de son titre
de transport.
Le CC 25/07/1979 droit de grève dans l’audiovisuel : le CC a montré que tous les deux avaient une
nature constitutionnelle (droit de grève et continuité), par conséquent, il appartient au législateur de
concilier ces deux points.
Le CE 19.05.2008, Syndicat sud RATP a annulé une partie de l’accord cadre de prévisibilité
(dialogue social etc...), et renforce le caractère individuel du droit de grève. Chaque gréviste doit se
déclarer gréviste. Le droit de grève devient de plus en plus individualiste
Dans l’arrêt CE 11/06/2010 Syndicat sud RATP, le CE souligne que la loi du 21 août 2007 ne traite
que des points particuliers du droit de grève et que par conséquent, ne constitue pas une législation
complète sur les limites du droit de grève dans les transports publics. Par conséquent, les responsables
ont conservé, en application de la jurisprudence Dehaene de 1950, le pouvoir de déterminer les
limitations qui doivent être apportées à l’exercice du droit de grève en vue d’en éviter un usage
abusif ou contraire aux nécessités de l’ordre public.
La loi du 20.08.2008 met en place un service minimum d’accueil dans les écoles (service minimum
d’accueil SMA). un jugement du TA de Paris 30.01.2009, dans lequel le TA de Paris annule la
décision du maire de ne pas mettre en place le SMA les jours où les enseignants font grève. Le juge
souligne que bien que cela puisse générer des difficultés d’organisation cela n’autorise pas le maire
à refuser de mettre en oeuvre la loi. Le juge a utilisé son pouvoir d’injonction en demandant au
maire de lui transmettre la liste du personnel d’éducation susceptible en cas de grève d’assurer le
service minimum et en lui donnant un délai de 3 mois.
Les conséquences du principe de continuité sont extrèmement importantes, par exemple en matière de
contrat administratif : la personne publique pourra obliger son con-contractant à maintenir son activité,
si elle est déficitaire pour maintenir cette continuité du service public.
Cette règle signifie que le service publique doit suivre l’évolution des besoins du public pour bien
fonctionner (règle de fonctionnement). La notion d’IG ne peut jamais être abstraite, au contraire,
c’est une notion évolutive qui va varier dans le temps ou en fonction des nécessités des besoins des
administrés ou des usagers, et qui va permettre la modification du service d’intérêt général
(mutabilité)
Ex : adaptation du service public aux nouvelles technologies.
Il s’agit d’une application du principe d’égalité devant la loi et qui découle de la DDHC de 1789,
le CE a repris dans sa jurisprudence en l’appliquant au service public et en en faisant un principe
général du droit, qui s’impose à l’administration. Le CC en a fait un principe à valeur
constitutionnel, qui s’impose au législateur.
Définition : définition concrète : toutes les personnes qui se trouvent placées dans une situation
rigoureusement identique dans leurs relations avec le service public, ces personnes doivent être traitées
de la même façon. C’est ce qu’on appelle une égalité de traitement.
C’est aussi une égalité stricte, ie, si on est pas placé dans une rigoureusement identique, on peut se
voir appliquer des règles différentes.
l’égalité devant le service public est toujours une égalité catégorielle, il faut reconnaitre à quelle
catégorie on appartient (candidat dans le cadre d’un concours, agent ou utilisateur du service public)
on parle du principe d’égalité d’accès au service public. Le CE admet que l’AA compétente peut
prévoir des conditions objectives d’accès à l’enseignement publique, ie pour accéder à
l’université. Le principe d’égalité d’accès à l’université n’empêche pas des conditions
objectives d’accès (être titulaire d’un bac général, de tenir compte des capacités financières des
candidats, de prévoir un ordre prioritaire pour tenir compte des capacités d’accueil des universités).
Avis contentieux du CE 15.01.1997 GOUZIEN, (avis contentieux = un président de TA se retrouve
devant une difficulté sérieuse et un contentieux de masse, dans ce cas il va demander un avis au CE
qui doit répondre dans les 6 mois. Cet avis ne lie pas le président, mais est généralement suivi) : il
s’agissait de l’université de Rennes 2 avait décidé de prévoir une procédure d’inscription par
voie de minitel, en décidant de retenir l’ordre des connections, le CE a répondu que la procédure
entraînait une rupture d’égalité.
En matière de carrière administrative, les agents fonctionnaires qui appartiennent au même corps se
voient appliquer les memes règles.
Le CE 25.11.2009, n° 328776 Haut commissaire de la république en Polynésie Française. Il
s’agissait d’une loi du pays, (acte administratif pouvant être soumis au CE) qui prévoyait dans son
art 18 de réserver aux résidents de la polynésie française 95% des postes à pourvoir par la voie de
concours externes et dans tous les cadres d’emplois des catégories B et C, et dans la plupart de ceux
des cat D et A sans qu’il ressorte «de la loi du Pays, contestée, que le choix de ce pourcentage
aurait été opéré en fonction de critères objectifs et rationnels, fondés sur les caractéristiques de
l’emploi local et les nécessités propres à sa promotion dans chacun des cadres d’emploi
concernés». Le CE souligne que la loi du pays ne peut déroger au principe constitutionnel d’égal
accès à la fonction publique et par conséquent il déduit qu’il y a eu méconnaissance du principe
constitutionnel d’égal accès aux emplois publics.
- Cet arrêt a connu une évolution à propos des écoles municipales de musique. Le CE, dans
un arrêt de section CE s 26.04.1985, Ville de Tarbes, avait jugé que le principe d’égalité
devant le service public s’opposait à ce que les tarifs d’une école municipale de musique
varie en fonction des ressources familiales.
- Le CE, dans un autre arrêt, 29.12.1997 Commune de Gennevilliers, ne remet pas en cause
l’idée selon laquelle la différence de revenus ne constitue pas une différence de situation
pertinente pour justifier des tarifs différents, mais il reconnait que l’institution de tarifs
variant en fonction des revenus des familles peut être justifié par l’intérêt général, qui
s’attache à ce que le conservatoire de musique puisse être fréquenté par tous les élèves qui
le souhaitent sans distinction selon leurs possibilités financières. Cet arrêt a mis en place une
tarification sociale. L
La règle de neutralité dans le service public est très importante aujourd’hui, elle est liée au principe
supérieur de laicite. Les agents ont une obligation de secret professionnel, et une obligation de réserve
qu’ils peuvent cependant contourner en utilisant un pseudonyme.
C’est un service public qui ne peut pas être délégué, sauf entre pouvoirs publics (etat / collectivités
territoriales).
3 conséquences essentielles :
- l’activité de police administrative prend toujours la forme d’une règlementation unilatérale
qui s’impose en tant que telle. Ce n’est pas une activité de prestation.
ex : lorsque une commune délègue l’exploitation d’une plage, la commune reste la responsabilité
des baigneurs. CE 23/05/1955 AMONDRUZ. Elle doit donc mettre en place une règlementation pour
prévenir les baigneurs.
- l’administration a le devoir d’exercer son pouvoir de police, ie dès qu’elle a identifié
une menace, un trouble à l’ordre public, elle doit agir. (compétence liée). Mais, la
personne publique a le choix des moyens d’intervention (pouvoir discrétionnaire)
- les mesures de police ne crée pas de droit, ne donne pas de droits acquis, elles s’imposent,
elles peuvent être modifiées, retirées sans que l’on puisse invoquer le maintien aux droits
acquis
2 objectifs :
- assurer, ie de maintenir l’ordre public
- empêcher des troubles, de prévenir toute atteinte à l’ordre public
Paragraphe 1
La notion d’ordre public et son évolution
Le contenu de la notion d’ordre public a beaucoup évolué en suivant les évolutions sociologiques. A
partir des lois de 1873-74, on a donné le sens traditionnel de l’ordre public qui correspond à ce que
mme morand de viller appelle la trilogie de l’ordre public :
tranquilité / sécurité / salubrité / ie protéger les citoyens contre toute sorte de troubles.
Aujourd’hui le code général des collectivités territoriales parle du bon ordre qui permet d’inclure
l’affichage, les immeubles insalubres, la pollution, les déchets... et retient également des éléments
non matériels tels que l’ordre public moral (notion dégagé dans un arrêt de principe du Conseil
d’Etat CEs 18.12.1959 société des films Lutétia : Le CE reconnaît la légalité d’une interdiction de
projection d’un film en soulignant que le film intitulé le feu dans la peau serait susceptible
d’entraîner des troubles sérieux ou d’être à raison du caractère immoral préjudiciable à l’ordre
public.
CE Ass 27.10.1995, Morsang sur Orge, il s’agissait d’une activité licite, rémunérée et volontaire
(lancer de nains). Le CE a considéré qu’une telle activité ou attraction portait atteinte à la dignité
humaine même en l’absence de circonstances locales particulières alors même que des mesures de
protection avaient été prises pour assurer la sécurité du dit projectile (le nain)
Def : la police administrative se définit comme l’activité de la fonction dont le but est d’empêcher
la survenance de troubles ou d’atteintes à l’ordre public, et c’est grâce à ce caractère préventif
que la police administrative se distingue de la police judiciaire qui a pour mission de rechercher et de
constater et de réprimer des infractions à caractère pénal.
Il arrive que les deux se rejoignent : l’agent de police qui fait la circulation (police administrative) et
peut mettre une contravention (police judiciaire)
CES 11/05/1951 Consorts Baudu
TC 7/06/1951 Noualek
Le CE a permis cette distinction police administrative, police judiciaire en regardant le but
(administratif ou repressif)
il s’agissait d’appréhender des individus,
dans l’arrêt noualek, une personne avait été blessé par arme à feu lors d’une visite à domicile des
autorités de police lors d’une opération de contrôle d’identité (donc police administrative)
Paragraphe 1 : distinction entre police administrative générale et les polices administratives spéciales
L’état se charge de réglementer sur le territoire national pour prévenir et empecher des troubles.
C’est le premier ministre qui détient le pouvoir réglementaire pour prendre des mesures de police
administrative générale, ie applicable sur tout le territoire. CE 08.08.1919, Labonne, arrêt confirmé
sous la Vème République par CE Ass 13.05.1960, SARL Restaurant Nicolas.
Le chef de l’état peut retrouver un pouvoir de réglementation dans le cadre de l’art 16.
Aucun ministre ne dispose d’un pouvoir général de police. C’est le premier ministre seul qui a le
pouvoir de réglementer au niveau national. Celui-ci délègue cependant à ses ministres. Ceux ci ont
donc des pouvoirs d’attribution, sur délégation du 1er ministre.
Les préfets (qui représentent l’état et tous les ministres) ont par conséquent un rôle très important
dans le cadre de la sécurité, l’insalubrité de l’ordre public. Ceux ci reçoivent également des
compétences pour mettre en oeuvre ces mesures.
Elle est prévue dans le code général des collectivités territoriales (art 2211-1 à 2216-3).
Concerne le passage des rues, l’éclairage, etc... un domaine très vaste pour tout ce qui peut être un
trouble à la sécurité.
Le maire est donc une autorité extrêmement importante. Pour les communes de plus de 10000
habitants, ce n’est pas le maire qui a la charge de la police, la police municipale est intégrée dans la
police d’état, ie en ce qui concerne les attroupements, les manifestations, c’est le préfet qui
interviendra. C’est ce qu’on appelle être placé sous la police d’état.
On trouve dans les textes des procédures à mettre en place (ex pour les étrangers : procédures de
reconduite aux frontières).
Il arrive qu’en matière de police, qu’un domaine de police soit partagé entre deux ou trois
autorités administratives, par exemple en un préfet et un maire, et par conséquent se poste
nécessairement un problème de compétences en matière de police administrative.
Paragraphe 2
L’aménagement des compétences en matière de police administrative
3 formes de concurence :
- en matière de police administrative générale
- en matière de police administrative générale et spéciales
- en matière de police spéciales
A) la concurrence en matière de police administrative générale
Il arrive que il y ait une concurrence entre deux autorités administratives, il faut nécessairement
reconnaître qu’elle est l’autorité supérieure de celle qui est inférieure.
Le CE a posé la solution dans l’arrêt de principe : CE 18.04.1902, commune de Néris-les-bains :
principe : si l’autorité de police de niveau inférieur ne peut pas empiéter sur les pouvoirs de
l’autorité supérieure, en revanche, l’autorité inférieure peut toujours compléter les mesures de
l’autorité supérieure, mais seulement en les aggravant, et à condition que les circonstances locales le
justifie.
En principe les textes législatifs qui prévoient les domaines de police spéciales en désignant les
autorités compétentes et les procédures doivent être respectés, ie en principe empêche l’intervention
d’une autorité administrative qui possède un pouvoir de police général.
Le CE en a déduit dans un premier temps que l’autorité admnistrative de police générale ne devait
pas intervenir en matière de police administrative spéciale : CE 20.07.1935 Etablissement S.A.T.A.N:
le CE souligne ici que le maire ne peut pas intervenir dans le domaine de police des chemins de fer
qui a été exclusivement confié au ministre du transport. C’est ce qu’on a appelé un principe
d’exclusivité des polices spéciales.
Le CE estime aussi que en l’absence de textes contraires, l’existence d’une police spéciale ne fait
pas obstacle à l’exercice de la police générale lorsque les circonstances locales l’exigent. Exemple
CE S 18.09.1959, Société des films Lutétia : le maire peut seulement aggraver la mesure de police
spéciale au vu des circonstances locales.
L’étendue du pouvoir de police administrative varie selon la nature de l’activité concernée. C’est
à dire que certaines activités sont spécialement protégées alors que d’autres ne le sont pas.
Parmi les activités spécialement protégées, il y a celles qui sont reconnues par la constitution ou par
la loi, par exemple toutes les libertés publiques et individuelles.
Le CE a démontré que l’autorité de police devait permettre l’exercice du culte en tant que liberté
protégée par la constitution. Arrêt du CE 19.04.1909 Abbé Olivier, le CE juge illégal une interdiction
de toute manifestation religieuse sur la voie publique à l’occasion des funérailles.
Par conséquent, en ce qui concerne toutes les libertés reconnues par la constitution et le législateur,
l’autorité de police doit avant tout protéger ces libertés et non pas les restreindre. La liberté est la
règle, la restriction de la liberté est l’exception.
Le juge administratif sera le protecteur des libertés fondamentales en annulant des mesures de police
qui porterait atteinte aux libertés.
Si l’activité n’est pas reconnue au titre des libertés, l’intervention du pouvoir de police est plus
facile. Aujourd’hui en matière de défilé, il est plus facile de réglementer.
en ce qui concerne le choix des moyens, il est parfois difficile à l’autorité de police de choisir et de
retenir une solution. Il faut souligner qu’une mesure radicale peut être justifiée au vu des
circonstances de fait : CE 13/05/1983 Félix RHODES, il s’agissait de plusieurs arrêtés du préfet de
la Guadeloupe qui interdisait toute circulation terrestre et maritime en raison de l’activité du volcan
de la souffrière. Le CE a estimé que cette mesure était justifiée au vu des circonstances de fait.
Le plus souvent, le JA n’admet pas les mesures radicales (interdictions générales et absolues) car il
considére que l’aa doit rechercher la mesure la plus adaptée, la plus proportionnée à la situation
concrète. Ex : CE 04.05.1984 GUEZ, le CE sanctionne une interdiction générale et permanente
d’attraction dans les rues piétonnières du quartier des Halles à Paris.
3 types de recours :
- le recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. La mesure de police est une
décision qui fait grief = qui fait du droit et non pas du droit acquis. Par conséquent, elle peut
être contestée.
- le référé suspension. En montrant au juge un doute sérieux, par exemple si l’interdiction
porte atteinte aux libertés fondamentales.
- recours par le biais de l’exception d’illégalité : un règlement de police de stationnement,
de circulation soit illégal mais personne ne l’a contesté. A l’occasion d’une mesure
d’application du règlement, d’une mesure individuelle, on peut soulever l’exception
d’illégalité du règlement de police que l’on estime illégal.
1) rappel : responsabilité pour faute du fait des mesures de police (fondement juridique CE
10.02.1905 Thomaso Grecco)
2) pour certaines activités sur le terrain utilisant des armes à feux, le juge exige une faute
lourde. Cette faute peut aussi concerner des activités de police en bureau lorsqu’elle
présente des difficultés particulière (jurisprudence MARABOUT de 1972)
3) arrêt montrant que seule une faute lourde engage la responsabilité des autorités de police
lorsqu’elle rencontre des difficultés particulières pour mettre en place des mesures de
police). Arret Doublet de 1962, faute lourde.
Pour certaines activités, il y a un recul de la faute lourde, par exemple pour les activités de secours
(lutte contre l’incendie, secours en mer). La faute simple suffit.
CE 13.03.1998 AMEON
- rupture d’égalité devant les charges publiques. il s’agit d’indemniser les victimes d’un
préjudice spécial et anormal résultant d’une décision administrative légale mais qui sacrifie un
administré.
Il y a beaucoup d’actes administratifs, mais tous les actes produits par l’administration n’ont pas
tous des valeurs juridiques. Il est donc très important de qualifier un acte administratif pour lui donner
sa portée.
1) les actes administratifs unilatéraux (AAU)
C’est ce qu’on appelle le moyen normal de l’action administrative. C’est une décision
exécutoire (qui s’impose d’elle-même) et qui crée des droits ou des obligations.
il s’agit de la forme la plus courante des décisions administratives. L’execution en est obligatoire.
Le juge administratif, le CE dans son arrêt de principe en a fait une règle fondamentale du droit
public (CE Ass 02.07.1982 HUGLO). La décision s’exécute même si elle fait l’objet d’un
recours, sauf dans le cas d’un référé suspension
Le Juge Administratif parle de décisions qui fait grief, c’est une décision exécutoire qui s’impose
aux administrés concernés. Cette décision modifie l’état de droit antérieur. C’est ce qu’on
appelle aussi un acte créateur de droit.
Def : décisions qui ne font pas grief et qui par conséquent ne peuvent pas être contestés devant le JA.
3 catégories de décisions non exécutoires :
- les actes de gouvernement. ces actes sont qualifiés d’actes injusticiables, ie qui ne peuvent
être contestés devant le juge administratif, par conséquent il n’y a pas de contrôle de
légalité. Ces actes se répartissent en 2 sous catégories :
o les relations entre l’exécutif et le le législatif (gouvernement et parlement), ex un
décret de convocation en session extraordinaire = acte administratif injusticiable,
également pour un décret de promulgation de la loi, également la décision du chef de
l’état d’utiliser l’article 16
o les relations internationales, ie les actes administratifs de négociation, de conclusion
ou d’exécution d’un traité.
- les décisions préparatoires à une décision exécutoire et les actes administratifs d’exécution
des décisions. Exemple : les enquêtes administratives, les rapports, les avis, qui sont des
décisions qui n’ont qu’une valeur d’information et qui préparent la décision exécutoire.
et pour les actes administratifs d’exécution des décisions, les publications de nomination
individuelles
- les mesures d’ordre intérieur : prises généralement par voies de circulaires, instructions,
notes. elles posent un problème de principe : empecher le recours pour excès de pouvoir
permettant de contrôler la légalité d’une mesure externe ou interne. elles nuisent à la notion
qui permet à tout administré de saisir les juges
Oriou : ces mesures sont destinées à organiser le fonctionnement des administrations
pour les agents afin que ceux-ci l’appliquent de la même manière. Mesures intérieures qui
s’imposent aux agents.
En principe, ces mesures ne concernent que la vie des services et les agents publics. Par conséquent,
on en a déduit que les administrés ne pouvaient contester les mesures d’ordre intérieur car elles ne
les concerne pas. Ex : une décision d’affectation d’un étudiant dans un groupe de travaux dirigés,
l’administration décide. Cette décision est une mesure d’ordre intérieur.
Le but du CE est d’admettre, de recevoir le plus possible des circulaires qui s’imposent dans une
pratique administrative et qui peuvent avoir des conséquences juridiques importantes et qui par
conséquent nécessite un contrôle du juge.
Cette jurisprudence de 2002 n’a pas remplacé la distinction circulaire interprétative / circulaire
réglementaire.
La jurisprudence a donné au ministre mais aussi à tout chef de service un pouvoir réglementaire
d’organisation du service. Pour cela, ils ont recours aux circulaires, instructions qui ont avant tout
des effets internes mais qui parfois peuvent avoir des effets indirects sur les administrés et par
conséquent, le juge acceptera de les connaître.
Arrêt de principe : CE S 07.02.1936 JAMART, pouvoir réglementaire d’organisation du service,
accordé au ministre et à tout chef de service : «même dans le cas où les ministres ne tiennent
d’aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de
service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous
leur autorité».
- les directives
Ce sont des textes administratifs destinés à montrer des objectifs en laissant aux autorités qui vont
appliquer une marge d’appréciation au vu d’un examen particulier du dossier.
Le CE dans CE S 11.12.1970, Crédit Foncier de France, dans lequel il a souligné que les directives ne
définissaient que des orientations générales sans modifier la situation des administrés et que par
conséquent n’avaient pas un caractère réglementaire.
Le CE a complété cette jurisprudence par CE 26.06.1973 GEA, dans lequel il souligne «n’ayant
aucun caractère réglementaire, les directives ne modifient pas par elles-mêmes la situation juridique
des administrés, ie elles ne peuvent faire recours pour excès de pouvoir». Mais, si une décision
administrative se fonde sur une directive, il y a ce qu’on appelle un effet indirect de la directive,
donc, à l’occasion de la demande d’annulation de la décision concernant l’administré, celui ci
pourra invoquer la directive.
Il faut retenir qu’à partir des années 1990 il y a eu un mouvement jurisprudentiel des mesures
d’ordre intérieur pour permettre le contrôle du juge et permettre la sanction. Cela a commencé par
les règlements intérieurs des collèges qui interdisaient le port du foulard islamique dans l’enceinte de
l’établissement avec mises en place de sanctions. Le CE est intervenu dans un arrêt de principe : CE
02.11.1992 KHEROUA. Le CE a accepté d’examiner la sanction d’exclusion de la collégienne en
considérant que le réglement de l’établissement pouvait être soumis au contrôle du juge. Il a
cependant estimé que l’exclusion était légale.
Cette ouverture de recours contre l’exclusion encombre le CE avec plusieurs demandes. Le
législateur est intervenu par la loi du 15 mars 2004 qui encadre les mesures d’exclusions en
application du principe de laïcité. Le législateur a donc interdit le port de signes ou de tenues
ostensibles dans l’établissement scolaire.
En ce qui concerne les mesures administratives dans les établissements pénitentiaires : à partir de
1995, 2 arrêts rendus le même jour avec 2 solutions différentes : CE 17.02.1995 Mr Marie, et CE
17.02.1995 Mr Ardouin.
Cela concernait des mesures disciplinaires.
En ce qui concerne Mr Marie, qui était en prison, et s’était vu infliger une mise en cellule de
punition (mesure administrative), le CE souligne que cette mesure agrave les conditions de détention
de Mr Marie et diminue sa possibilité de libération anticipée. Par conséquent le CE souligne qu’il
accepte d’examiner cette mesure intérieure et va annuler la sanction infligée à Mr Marie comme
étant disproportionnée.
En ce qui concerne Mr HARDUOIN mis aux arrêts dans sa caserne, le CE considère qu’elle peut
avoir des conséquences sur son avancement et les suites de sa carrière sur le renouvellement ou pas
de son contrat d’engagement. Il accepte d’examiner ces mesures. Le CE souligne que cette mise
aux arrêts n’est pas entachées d’erreurs manifestes d’appréciations, donc maintient la mise aux
arrêts.
Cette jurisprudence s’est prolongée pour contrôler la mesure et pour obliger les responsables
d’établissements de justifier les mesures disciplinaires.
CE Ass (arrêt de principe), prolongement de Mr Marie, CE ASS 14.12.2008, Ministre de la Justice c/
Mr BOUSSOUAR, le CE réaffirme ici qu’une mesure de changement d’affectation d’un détenu
est un acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation (décision qui fait
grief et qui peut donc être annulée par le juge).
Paragraphe 3 :
Les différentes catégories de décisions exécutoires.
Ces décisions prennent la forme, soit de règlements administratifs, soit de règlements individuels. Il
existe différentes formes de règlements.
le règlement administratif se définit comme une norme (règle générale et impersonnelle). il y a deux
grandes formes de règlements à ne pas confondre :
1) règlement d’exécution des lois (art 21 : le 1er ministre assure l’execution des lois). On
déduit de cet article que le 1er ministre a un pouvoir réglementaire général mais aussi un
pouvoir réglementaire dérivé, ie un pouvoir d’exécution de la loi. Le règlement doit être
conforme à la loi qu’il ne fait qu’appliquer, il ne doit pas dénaturer la loi.
Ces règlements d’exécution doivent être pris dans un délai raisonnable puisqu’ils sont censés
appliquer la loi. En principe, ce délai est entre 6 mois et un an. Il est arrivé au CE de sanctionner la
lenteur dans la mise en oeuvre de l’application d’une loi.
Il s’agit ici de permettre aux AA d’intervenir dans des matières autres que celles réservées au
législateur (art 34). Ces règlements autonomes doivent respecter les PGD et les normes supérieures.
2 niveaux :
- les autorités centrales de l’état
- les autorités locales, territoriales
On parle d’un pouvoir réglementaire partagé entre le 1er ministre et le chef de l’état.
Les ministres n’ont pas de pouvoir réglementaire général, mais des pouvoirs réglementaires
d’attributions (attribués par le 1er ministre)
C’est la constitution du 4 octobre 1958 qui a effectué un partage de compétence entre le chef de
l’état et le 1er ministre, sachant que le 1er ministre a une compétence de principe (art 21), mais qui
lui est retiré (donc pouvoir partagé) lorsque la constitution (art 13) ou la loi renvoi à un décret en
conseil des ministres car dans ces cas, les décrets réglementaires sont signés du président de la
république. La pratique politique et administrative a montré une réelle tendance des chefs d’états à
vouloir élargir leurs compétences réglementaires, ie à vouloir signer des décrets pour affirmer une
compétence administrative, réglementaire.
en toute hypothèse, le CE exige la signature du 1er ministre, en soulignant que la signature du chef de
l’état est surabondante (on en a pas besoin, il faut celle du 1er ministre)
Des personnes privées peuvent avoir un pouvoir réglementaire. Ex les fédérations sportives : celles ci
reçoivent une compétence réglementaire pour organiser les compétitions locales ou nationales en fixant
une réglementation qui s’impose à tous.
Il y a toujours un fondement juridique pour pouvoir exercer une compétence, soit la constitution, soit
la loi, soit un règlement qui désigne une autorité compétente pour prendre un acte administratif
unilatéral; Par conséquent il est indispensable de vérifier la compétence de l’auteur d’un acte
administratif telle qu’elle résulte du texte.
Les règles de compétence sont d’ordre publique, elles seront soulevées d’office par le juge.
Il y a un formalisme modéré en ce qui concerne les actes administratifs, c’est à dire que ce
formalisme est destiné à garantir les droits des administrés dans leurs relations avec l’administration.
en principe, une décision administrative est explicite. Elle peut aussi être implicite (par exemple la
non réponse d’une administration). Celle ci doit comporter une date et une signature. La date est
importante pour connaître la législation applicable, la signature pour en connaître l’auteur.
Il y a également la motivation qui consiste à exposer les motifs en droit et en fait qui conduisent à la
décision.
La motivation est une garantie que la décision est justifiée, mais cette garantie est d’application
limitée puisque la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs ne prévoit que
deux grandes catégories de décisions individuelles individuelles défavorables,ex les décisions qui
infligent une sanction, les décisions qui restreignent les libertés publiques, Et les décisions
dérogatoires (qui refusent une autorisation par exemple).
Lorsque l’AA est dans une situation d’urgence, la décision peut comporter une motivation à
posteriori, ie l’AA informe les personnes concernées qu’elle motivera sa décision dans le délai du
recours contentieux.
Il s’agit d’une formalité SUBSTANTIELLE car elle est imposée par la loi qui conduira à
l’annulation pour absence de motivation ou insuffisance.
C) les règles d’exécution des actes administratifs unilatéraux
Par définition, un acte administratif exécutoire doit être exécuté et pour cela, il doit entrer en vigueur
(ils sont soumis à une publicité destinée à permettre aux personnes concernées d’en prendre
connaissance et aussi éventuelle, de la contester).
L’entrée en vigueur permet l’opposabilité de l’acte.
Il ne faut pas confondre la validité de l’acte, qui s’apprécie au jour de la signature de l’acte. Par
exemple, le CE a souligné qu’il est toujours possible d’attaquer un acte signé sans attendre qu’il
soit rendu public. CE S. 26.06.1959, Syndicat général des ingénieurs conseils :il s’agissait d’une
nomination, le CE souligne qu’une nomination peut être contestée même si elle n’a pas été
publiée.
donc il ne faut pas confondre la validité de l’acte avec son opposabilité (qui elle fait référence à son
entrée en vigueur)
Les actes administratifs unilatéraux ne sont pas opposables tant qu’ils n’ont pas fait l’objet de
mesures de publicité adéquates.
Par conséquent, les effets juridiques de l’acte s’apprécient au jour où les personnes concernées en
ont eu connaissance. Par conséquent, en pratique, la publicité de l’acte administratif marque en
principe la date à partir de laquelle l’acte devient obligatoire pour les administrés ou à partir de
laquelle ils peuvent les contester.
Les modalités de publicités varient selon qu’il s’agit d’actes réglementaires ou de décisions
individuelles.
Actes réglementaires :
En ce qui concerne les actes réglementaires, la publicité doit se faire grâce à la publication dans un
recueil officiel (JO, BO) Il faut que soit précisée la date d’entrée en vigueur.
l’ordonnance du 20 fev 2004, pour ce qui concerne les lois et décrets, la date d’entrée en vigueur
a été modifié. Elle reprend pour l’essentiel une étude du CE du 27.02.2001. Les lois et actes
administratifs réglementaires entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou à défaut le lendemain de
leur publication. Ce texte a modifié un décret loi de 1870 qui prévoyait que la date d’entrée en
vigueur était la date d’arrivée dans le chef lieu du département.
L’ordonnance du 20.02.2004 a précisé les formalités de publications, avec prise en comptes des
nouveaux moyens technologiques (publication concomitante sur papier et par voie électronique)
Décisions individuelles :
l’entrée en vigueur résulte de la notification de la décision individuelle, en général par envoi de
lettre recommandée à la personne nominativement désignée.
Il peut arriver qu’une décision administrative soit individuelle et concerne également des tiers
(permis de construire). il faut donc notifier la personne concernée, et procéder à un affichage dès le
début des travaux.
Conséquence, si il manque un élément de publicité, le délai de recours ne cours pas.
L’entrée en vigueur en principe ne peut avoir d’effets rétroactifs. C’est un principe de non-rétro
activité des actes administratifs : CE 25/06/1948 Société du journal l’Aurore : dans cet arrêt le CE
en a fait un PGD. Les autorités administratives ne prennent des actes en principe que pour l’avenir.
1) le retrait rétroactif
On a une atteinte au principe de non rétro activité des actes administratifs. Le retrait signifie que
l’acte est annulé par l’administration pour l’avenir mais aussi pour ses effets passés.
Compte tenu de cette atteinte à la sécurité juridique, la jurisprudence a beaucoup encadré le retrait
rétroactif pour des raisons de sécurité juridique. Le retrait rétroactif relève de règles différentes selon
que l’acte administratif est régulier ou au contraire irrégulier.
En ce qui concerne les actes réguliers, il faut faire une nouvelle distinction selon que l’acte régulier
a été créateur de droit ou non. En principe, les actes réglementaires ne créent pas de droit. Nul n’a
de droits acquis. Le retrait d’un acte administratif qui a crée des droits n’est pas possible (sécurité
juridique) sauf dans 3 cas :
- lorsque le législateur le prévoit ou autorise le retrait,
- lorsqu’il s’agit de la conséquence d’une décision juridictionnelle (pour tenir compte
d’une annulation)
- lorsque le retrait est demandé par le bénéficiaire, à condition qu’il ne porte pas atteinte aux
droits acquis par des tiers.
L’acte régulier mais qui ne crée pas de droits, le retrait est toujours possible.
En ce qui concerne le retrait des actes administratifs irréguliers, il faudra distinguer selon que l’acte
régulier a ou non crée des droits. Même illégal, un acte peut avoir donné des droits.
Si l’acte irrégulier n’a pas donné de droits, il peut être retiré et donc rétroactivement à tout
moment.
En revanche, si l’acte irrégulier a donné des droits, jusqu’en 2001, deux conditions devaient être
réunies au vu de la jurisprudence CE 03.11.1922 Dame CACHET : les deux conditions à réunir :
- le motif du retrait doit être de mettre fin à une illégalité.
- le retrait devait intervenir dans le délai du recours contentieux, soit 2 mois. Au delà de ce
délai, l’acte administratif, même irrégulier devenait définitif
En ce qui concerne les décisions implicites d’autorisation, le législateur est intervenu (loi du 12 avril
2000 sur les relations des citoyens avec l’administration, art 23, qui prévoit qu «une décision
implicite d’acceptation peut être retirée pour illégalité par l’autorité administrative, premièrement
pendant le délai de recours contentieux lorsque des mesures d’information des tiers ont été mis en
oeuvre, deuxièmement, pendant le délai de 2 mois à compter de la date à compter de laquelle est
intervenue la décision lorsqu’aucune mesure d’information des tiers n’a été mise en oeuvre,
troisièmement pendant la durée de l’instance juridictionnelle lorsqu’un recours contentieux a été
formé.
En dehors de ces 3 hypothèses, la décision implicite d’acceptation ne peut être retirée, elle devient
définitive. On a un régime spécial en ce qui concerne les décisions implicites ou tacites
d’acceptation.
2) l’abrogation
3) L’inexistence
il s’agit d’une véritable sanction d’une illégalité grave. Le juge décide ici que «l’acte est de nul
effet», il n’existe pas. L’inexistence peut prendre deux formes :
- il peut y avoir une inexistence juridique (ex emplois fictifs, on peut aller devant le juge à
n’importe quel moment)
- il peut y avoir une inexistence matérielle, qui concerne plus les collectivités territoriales (ex
un maire décide d’aménager un parc de stationnement sur une place publique et de
construire un tennis en invoquant l’autorisation du conseil municipal, on constate
matériellement qu’il n’y a jamais eu de vote, c’est donc un acte matériellement
inexistant. CE 28.02.1986 Préfet des Landes.