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Apresentação
Rodrigo Collaço
Presidente
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A APOSENTADORIA DOS AGENTES PÚBLICOS DEPOIS DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS
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Sumário
1 Introdução ......................................................................................... 9
Bibliografia ........................................................................................35
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A APOSENTADORIA DOS AGENTES PÚBLICOS DEPOIS DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS
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1 Introdução
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A começar pela própria caracterização de tais direitos, já que, tradicionalmente, a aposentadoria dos
ocupantes de cargos públicos era vista como questão atinente ao Direito Administrativo, mera exten-
são da relação jurídica iniciada quando da nomeação, posse e exercício no cargo. Hoje, existe a
concepção de que os agentes públicos também possuem Regime de Previdência Social e, conseqüen-
temente, uma relação jurídica previdenciária da qual resultam direitos de natureza previdenciária.
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A APOSENTADORIA DOS AGENTES PÚBLICOS DEPOIS DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS
2 Breve contextualização
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Entretanto, a noção de que os agentes públicos de cada ente da Fede-
ração possuem um Regime Previdenciário é recente.
Durante a maior parte da evolução histórica das políticas de proteção
social no Brasil, enquanto os trabalhadores da iniciativa privada tinham de con-
tribuir para obter o direito à aposentadoria e outros benefícios (v.g., auxílio-
doença), o agente público tinha esse direito concedido de forma graciosa
pelo Estado, como prêmio ou renda vitalícia a que fazia jus, razão pela qual
não tinha obrigação de contribuir.
Assim era visto o tema, desde os primórdios da República brasileira:
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cos e profissionais por conta própria) no art. 201 e, quanto aos agentes públi-
cos, no art. 40, com regras bastante diferenciadas quanto à obtenção de pro-
ventos3, e ainda, não exigindo destes últimos contribuição como requisito para a
concessão da aposentadoria, enquanto declarava expressamente a necessidade
de contribuições dos trabalhadores do Regime Geral para o direito a benefícios
da Previdência Social.
Somente em 1993, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 3, é
prevista no texto constitucional a contribuição dos servidores públicos com a
finalidade de custeio de aposentadorias.
A Emenda nº 20, de 15.12.1998, todavia, pode ser citada como ver-
dadeiro marco divisor no tratamento do tema, ao instituir a noção de
tempo de contribuição, eliminando contagens de tempo fictício, e prevendo a
possibilidade de adoção de um valor máximo para os proventos de aposenta-
doria, igual ao estabelecido para o Regime Geral de Previdência Social, confor-
me se observa da nova redação dada ao artigo 40, §§ 14 e 15.
A Emenda Constitucional nº 41, promulgada em 19.12.2003 e publicada
em 31.12.2003, novamente alterou as regras para os Regimes próprios dos
agentes públicos, passando a dispor, na nova redação do caput do art. 40 da
Constituição, que tais regimes se caracterizam pelo caráter contributivo e soli-
dário, “mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos
e inativos e dos pensionistas”. Indica-se, assim, a obrigatoriedade não só de
contribuição dos agentes públicos em atividade, mas também dos aposentados
e pensionistas dos regimes próprios, e ainda, e mais importante, a contribuição
do ente estatal, com o que se pode afirmar, apesar das críticas formuladas a
vários dispositivos emendados, que se trata, agora, verdadeiramente, de regi-
mes de previdência social (o que se confirma pela redação do § 20 do art. 40 da
Constituição, que exige a criação de uma – e somente uma – unidade gestora do
regime – também único para cada ente estatal), pois que não mais somente o
segurado é chamado a prestar contribuições.
Por fim, a Emenda nº 47, promulgada em 5 de julho de 2005, estabelece,
retroativamente à data de vigência da Emenda Constitucional nº 41, critérios
para os agentes públicos que já ocupavam cargos antes de sua promulgação,
bem como antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 1998,
como será mais adiante detalhado.
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Saliente-se, ainda, que disposições constitucionais específicas regiam a aposentadoria dos agentes
públicos ocupantes de cargos vitalícios: magistrados (art. 93, VI), membros do Ministério Público (art.
129, § 4º) e de Tribunais de Contas (art. 73, § 3º).
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A despesa com os benefícios devidos a servidores públicos federais e
pensionistas era considerada despesa orçamentária da União, paga, portanto,
com recursos do Tesouro Nacional, não sendo geridos pelo INSS. Entretanto,
salientam os estudiosos que o pagamento dos benefícios a estes são custeados
ainda, ao menos em parte, pela arrecadação da Seguridade Social, mediante a
possibilidade aberta pelo art. 17 da Lei nº 8.212/91, no sentido de que a União
possa se valer da arrecadação de contribuições das empresas sobre faturamento
e lucro para arcar com os chamados Encargos Previdenciários da União.
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A APOSENTADORIA DOS AGENTES PÚBLICOS DEPOIS DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS
3 Definição de Aposentadoria
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Razão pela qual sustento ser impossível manter-se cabível a hipótese de “aposentadoria a bem do
serviço público”, de natureza disciplinar, seja pelo fundamento de que um direito não pode ser
atribuído como pena (por ferir a lógica jurídica), seja porque, uma vez aplicada, estar-se-ia ferindo a
garantia da vitaliciedade, ou seja, a impossibilidade de perda do cargo senão por decisão judicial
transitada em julgado (considerando que tais “penas” são aplicadas, via de regra, por decisão adminis-
trativa dos Tribunais, e hipoteticamente, também agora pelo Conselho Nacional de Justiça, impossi-
bilidade que pretendo defender em trabalho em vias de publicação.
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Cf. dispõe o art. 33, inciso VII, da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o
regime jurídico dos servidores públicos civis da União, autarquias e fundações públicas federais.
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“A relação entre o aposentado e o Estado, reformulada, tem como objeto uma ‘pensão vitalícia’,
irredutível, resultante de um direito subjetivo (ou de uma situação individual) do funcionário, frente
à prestação obrigacional do Estado” (OLIVEIRA, J. E. de Abreu. Aposentadoria no Serviço Público.
Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1970, p. 36).
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DEMO, Roberto Luís Luchi. Reforma da Previdência. Servidor Público que toma posse em novo
cargo. Regime previdenciário aplicável. In: Revista de Previdência Social. São Paulo: LTr, nº 280,
mar. 2004, p. 215.
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4 Espécies de Aposentadoria
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A APOSENTADORIA DOS AGENTES PÚBLICOS DEPOIS DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS
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É oportuno frisar que essa proporção não foi, ainda, regulamentada. É nossa sugestão a apresentação,
pelas entidades representativas da magistratura e do serviço público, de um anteprojeto de lei
fixando o patamar mínimo de tal proporção em 70% da média, mais 1% por ano de contribuição, a
exemplo do que acontece no Regime Geral de Previdência Social – INSS (Lei nº 8.213/91).
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Há PEC em tramitação no sentido de aumentar tal idade para 75 anos. Caso não ocorram
outras mudanças, o que for dito sobre essa espécie de aposentadoria vale para o caso de ser
estendida a idade.
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Também não se exige, para tal modalidade, qualquer outro requisi-
to (tempo de contribuição, de serviço público, de carreira ou de exercício
do cargo).
Tal aposentadoria sempre foi considerada, para fins de cálculo, como
devida com proventos proporcionais ao tempo (antes de serviço, a partir da
Emenda nº 20/98, de contribuição).
A base de cálculo é que passa a ser diferenciada, com a Emenda nº 41:
a proporcionalidade é alcançada sobre a média das maiores remunerações (equi-
valentes a 80% do período, desde julho de 1994, segundo a Lei nº 10.887/
2004) que serviram de base para a contribuição vertida aos regimes de Previ-
dência, atualizadas monetariamente. Aqui também vale a observação constante
da nota de rodapé nº 9.
Da mesma forma que já comentado em relação à aposentadoria por
invalidez, não há que se falar em proventos proporcionais se o magistrado já
havia implementado os requisitos para a concessão de aposentadoria voluntária,
devendo então os proventos ser calculados com base nessa modalidade, e não
como se compulsória fosse.
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A Emenda nº 41/2003, por seu turno, não modificou os requisitos para a
concessão, mas sim o cálculo, passando a estabelecer que os proventos obe-
deceriam à média dos maiores valores que serviram de base para a contribui-
ção aos regimes de Previdência a que o agente público se vinculou durante a
sua vida, atualizados monetariamente.
Também a Emenda nº 41 fixou regras de transição para os agentes públi-
cos já em exercício, revogando algumas regras de transição estabelecidas pela
Emenda nº 20 – o que será visto adiante.
A Emenda nº 47/2005 modifica apenas as regras de transição estabeleci-
das pela Emenda nº 41, com efeitos retro-operantes a 1º.1.2004.
Antes de passar a uma análise cronológica das mudanças e de como os
magistrados são afetados por elas, conforme a época de ingresso no serviço
público, convém anotar que, ao contrário do que se tem apontado em algumas
fontes doutrinárias11, não foi estabelecido, ainda, como limite do valor das
aposentadorias pagas aos magistrados e demais agentes públicos, o “teto” dos
benefícios do Regime Geral de Previdência Social – INSS). O § 14 do art. 40
dispõe que somente quando criado regime de previdência complementar
(fundo de pensão) poderá o respectivo ente da Federação limitar o valor
das aposentadorias ao teto do RGPS, e ainda assim, àqueles que ingressa-
rem no serviço público após a instituição de tal regime previdenciário comple-
mentar (§ 16 do art. 40).
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Verbi gratia, MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15. ed. atual. São Paulo: Atlas,
2004, p. 360.
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Convém, também, fazer referência ao entendimento que se possa ter quanto à expressão “tempo
de serviço público”, que poderá ser fundamental para a caracterização do direito à aposentadoria
com mais ou menos tempo de atividade na judicatura. Se adotado, por exemplo, o conceito de que
serviço público é aquele prestado à Administração Direta, Autarquias e Fundações, em cargo de
provimento efetivo ou vitalício, apenas, teremos um resultado; se estendido o conceito ao exercício
de cargos de provimento em comissão, cargos eletivos, temporários, empregos públicos da Adminis-
tração Direta, Autarquias e Fundações, empregos públicos em Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista, tempo de advocacia (como ocorria com o adicional por tempo de serviço – ATS),
teremos resultados bem diferentes, com afetação no tocante a esse requisito. Urge, portanto, que seja
esclarecido o que poderá ser considerado “tempo de serviço público” para tais fins.
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frente. Para estes, o critério estabelecido é único: sua aposentadoria será
deferida somente quando preenchidos os requisitos hoje vigentes e calculada
na forma da redação atual do art. 40, § 1º, III, “a” ou “b” da Constituição.
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• idade mínima de 60 anos (h) ou 55 anos (m);
• tempo de contribuição mínimo de 35 anos (h) ou 30 anos (m);
• dez anos de efetivo exercício no serviço público;
• cinco anos no cargo em que se dará a aposentadoria.17
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Vide item 5.2 supra.
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Vide nota de rodapé n. 16.
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Para os magistrados, o cômputo do tempo já prestado deveria ser acres-
cido de 17% (para homens e mulheres) – art. 8º, § 3º, da Emenda nº 20.
Exemplificando, um magistrado (homem ou mulher) que tivesse, em
16.12.1998, 25 anos de serviço23, teria computado, para este fim, em função
do acréscimo de 17% aplicado ao tempo “real”, 29 anos e 1/424, ou seja, 29
anos e três meses.
Então, para se aposentar pela regra do “caput”, caso fosse do sexo mas-
culino, teria de cumprir, ainda, cinco anos e nove meses, mais 20%, ou seja, 6,9
anos (quase sete anos) – o que inviabiliza a utilização do dispositivo, pois a revo-
gação ocorreu antes disso (31.12.2003, ou seja, cinco anos e 15 dias após).25
Já se fosse do sexo feminino, faltar-lhe-iam apenas nove meses mais 20%
- ou seja, mais 324 dias após 16.12.1998, podendo assim, caso cumpridos os
demais requisitos (idade mínima de 48 anos e cinco anos no cargo), se valer
desta regra, a qualquer tempo após cumprir o interregno.
Aos magistrados que façam jus à aposentadoria com base na regra do art.
8º, caput, da Emenda nº 20, é assegurada a isenção da contribuição previdenci-
ária até cumprir as exigências para aposentadoria voluntária fixadas pela Emen-
da nº 20 (idade mínima, tempo de contribuição, tempo de serviço público e de
exercício no cargo) - § 5º do art. 8º da Emenda nº 20 - e depois, fazem jus ao
“abono de permanência” estabelecido pela Emenda nº 41 (art. 3º).26
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Prestado no âmbito público ou privado.
24
25 anos mais 17% dessa quantidade de tempo.
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Esse exemplo será retomado mais à frente, onde será enquadrado noutras regras de transição.
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Vide nota de rodapé nº 16.
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b.3) A regra de transição do art. 2º da Emenda nº 41
Esta regra veio substituir a regra do art. 8º da Emenda nº 20, revogada
pela Emenda nº 41, porém em situação muito desfavorável. Pelo dispositivo em
questão, o magistrado pode requerer a aposentadoria, que será apurada por
média das remunerações que serviram de base para as contribuições aos
Regimes de Previdência a que esteve vinculado (até o limite da última remunera-
ção do cargo), com proventos reajustados conforme os índices utilizados para
os benefícios do RGPS-INSS (sem paridade com os magistrados em ativida-
de), caso cumpra, na data do requerimento, todos os seguintes requisitos:
• idade mínima de 53 anos (h) ou 48 anos (m);
• tempo de contribuição de 35 anos (h) ou 30 anos (m);
• cinco anos de efetivo exercício do cargo.
• um período adicional de tempo de contribuição equivalente a 20% so-
bre o tempo faltante, na data da promulgação da Emenda nº 20 (16.12.1998),
para completar o tempo de contribuição exigido.
Ou seja, podem ser utilizados os mesmos exemplos adotados para escla-
recer o subitem b.1, observando que a regra ora em comento só se aplica quan-
do o implemento dos requisitos ocorrer de 1º.1.2004 em diante.
O aspecto mais negativo dessa regra de transição é que ela estabelece um
redutor para o valor da aposentadoria. Assim, o magistrado que implementar
todos os requisitos para aposentadoria até 31.12.2005 sofrerá uma redução de
3,5% por ano de idade inferior a 60 anos (homem) ou 55 anos (mulher), e
aquele que implementar os requisitos a partir de 1º.1.2006 sofrerá redução de
5% por ano a menos.
Tornando ao exemplo do subitem b.1, um magistrado (homem ou mu-
lher) que tivesse, em 16.12.1998, 25 anos de serviço27, teria computado, para
este fim, 29,25 anos28, ou seja, 29 anos e três meses.
Então, para se aposentar pela regra do “caput”, caso fosse do sexo mas-
culino, teria de cumprir, ainda, cinco anos e nove meses, mais 20%, ou seja, 6,9
anos (quase sete anos) após 16.12.1998 – sendo sujeito, pois, à regra agora em
comento.
Pois bem, considerando a hipótese de que esse magistrado tenha, em
dezembro de 2005, 55 anos de idade e, como visto, cumpriu o chamado “pedá-
gio” de tempo faltante, poderia requerer aposentadoria na forma do art. 2º da
Emenda nº 41, que seria calculada com base na média das remunerações que
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Prestado no âmbito público ou privado.
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25 anos mais 17% dessa quantidade de tempo.
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É dizer, essa regra de transição assegura ao magistrado que preencha
todos os requisitos estabelecidos, o direito de se aposentar com o valor da
última remuneração do cargo em que permaneceu por cinco anos ou mais,
bem como a paridade plena com os magistrados em atividade, sem exigir,
no caso das mulheres, nenhum tempo a mais do que antes da Emenda nº 20 já
fosse exigido (30 anos), e para os homens, exigindo apenas cinco anos a mais.
Evidentemente, a dificuldade maior estará na comprovação dos demais
requisitos (25 anos de serviço público e 15 de carreira), que nem todos possu-
em ainda, mas podem vir a cumprir, quando, a partir de então, poderão requerer
aposentadoria com base na Emenda nº 47.
O único aspecto negativo do novel dispositivo é que ele não assegura o
“abono de permanência” correspondente à contribuição previdenciária devida.
Ou seja, a opção pela permanência em atividade não gera vantagem quanto à
incidência de contribuição.
c) Quanto à possibilidade de utilização da regra geral constante da atual
redação do art. 40, § 1º, inciso III, alíneas “a” ou “b”, da Constituição, esta se
mantém existente. Isto é, o magistrado que, por opção, pretender se aposentar
pela média das remunerações que serviram de base para a contribuição previ-
denciária vertida aos Regimes a que esteve vinculado desde julho de 1994, ou
desde o início de sua filiação a algum Regime (o que ocorreu, cronologicamente,
por último), limitado ao valor de sua última remuneração, e com proventos rea-
justados pelos índices aplicados aos benefícios do RGPS-INSS, pode fazê-lo.
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7 O Requerimento de Aposentadoria
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Entendemos que, a exemplo do que dispõe o Regulamento do RGPS (Decreto nº 3.048/99 e suas
alterações), o órgão de concessão da aposentadoria deveria apresentar ao agente público, quando de
sua intenção em se aposentar, todas as opções possíveis, conforme a sua situação jurídica em face das
diversas alterações constitucionais, para que então se fizesse a escolha pela opção mais benéfica.
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Em verdade, trata-se de verdadeiro imposto sobre renda, travestido de contribuição social.
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Conforme decidiu o STF no julgamento da ADI sobre o assunto, equiparando todas as aposentado-
rias, concedidas antes ou após a promulgação da Emenda.
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CASTRO, Carlos Alberto Pereira de. Contribuição dos Aposentados e Pensionistas: aspectos
destacados. Jornal do 18. Congresso Brasileiro de Previdência Social. São Paulo: LTr, 2005.
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9 Quadro das Mudanças Constitucionais
Antes de
16.12.1998 Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Entre
16.12.1998 e Não Sim Não Sim Não Sim Não
31.12.2003
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Proventos integrais (última remuneração), após 30 anos de serviço e cinco anos na magistratura, completados
até 16.12.1998, sem idade mínima. Aposentadoria reajustada conforme os índices de reajuste dos magistrados
em atividade.
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Proventos integrais (última remuneração), após 60 anos de idade e 35 anos de contribuição (h), ou 55 anos de
idade e 30 anos de contribuição (m), desde que cumpridos dez anos de serviço público e cinco anos no cargo,
completados até 31.12.2003. Aposentadoria reajustada conforme os índices de reajuste dos magistrados em
atividade.
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Proventos integrais (última remuneração), após 53 anos de idade e 35 anos de contribuição (h), ou 48 anos de
idade e 30 anos de contribuição (m), com o acréscimo de 20% sobre o tempo de contribuição faltante (apurado
em 16.12.1998), completados até 31.12.2003, ou proporcionais, com o acréscimo de 40% sobre o tempo de
contribuição faltante. Aposentadoria reajustada conforme os índices de reajuste dos magistrados em atividade.
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Proventos calculados sobre a média das maiores remunerações que serviram de base para o cálculo da
contribuição previdenciária vertida aos Regimes de Previdência, corrigidas monetariamente, equivalentes a 80%
do período, desde julho de 1994, após 60 anos de idade e 35 anos de contribuição (h), ou 55 anos de idade e
30 anos de contribuição (m), desde que cumpridos dez anos de serviço público e cinco anos no cargo,
completados a qualquer tempo após 1º.1.2004. Aposentadoria reajustada conforme os índices dos benefícios do
Regime Geral de Previdência Social (INSS).
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Proventos calculados sobre a média das maiores remunerações que serviram de base para o cálculo da
contribuição previdenciária vertida aos Regimes de Previdência, corrigidas monetariamente, equivalentes a 80%
do período, desde julho de 1994, após 53 anos de idade e 35 anos de contribuição (h), ou 48 anos de idade e
30 anos de contribuição (m), com o acréscimo de 20% sobre o tempo de contribuição faltante. Aposentadoria
reajustada conforme os índices dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social (INSS).
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Proventos integrais (última remuneração), após 60 anos de idade e 35 anos de contribuição (h), ou 55 anos de
idade e 30 anos de contribuição (m), desde que cumpridos 20 anos de serviço público, dez anos de carreira e
cinco anos no cargo, completados após 1º.1.2004. Aposentadoria reajustada conforme os índices de reajuste
dos magistrados em atividade.
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Proventos integrais (última remuneração), após 35 anos de contribuição (h), ou 30 anos de contribuição (m),
desde que o tempo de contribuição, somado à idade, seja igual ou maior que 95 (h) ou 85 (m), cumpridos 25
anos de serviço público, 15 anos de carreira e cinco anos no cargo, completados após 1º.1.2004. Aposentadoria
reajustada conforme os índices de reajuste dos magistrados em atividade.
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Bibliografia
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo:
Atlas, 2004.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 15ª ed. atual. São Paulo:
Atlas, 2004.
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