Guvernanță şi teorii ale integrării în Uniunea Europeană

Uniunea Europeană nu reprezintă un simplu corn al abundenței care vine doar cu

drepturi și beneficii, fără obligații și responsabilități. Dimpotrivă, cred că transformarea
oportunităților care însoțesc dobândirea statutului de membru al UE în beneficii durabile este
condiționată de cunoașterea acestui sistem și internalizarea normelor și practicilor sale, formale
și informale (integrare), cu scopul de a participa la jocul european într-un mod care să permită
coordonarea propriilor strategii cu cele ale întregului, deoarece în acest context interesele
fiecărui actor sunt legate de cele ale celorlalți participanți.
În acest referat mi-am propus să analizez conceptul de guvernanță și să ofer un răspuns
la întrebarea: se poate vorbi despre o teorie a guvernanței în accepțiunea de teorie a integrării
aplicabilă spațiului european? În acest sens, aprofundând semnificațiile teoriilor integrării în
general și ale guvernanței în particular.
În anul 1990, o Uniune Europeană cu un număr dublu de state membre față de cei șase
fondatori ai primei Comunități Europene şi cunoscând un proces de dezvoltare cu o evoluţie
sinusoidală, nu prezenta nici un indiciu referitor la imaginea sa 20 ani mai târziu: 27 de
membri, alte state pe lista de aşteptare, experienţa unei încercări constituţionale eşuate formal,
dar cu input nemaiîntâlnit în eşafodajul normativ european. Astfel, în prezent, în timp ce vocile
care insistau că UE nu trebuie analizată strict ca o organizaţie internaţională clasică, dar nici în
mod determinist ca stat în devenire, au dobândit puteri sporite, rămâne de actualitate întrebarea:
cum putem aborda din punct de vedere teoretic fenomenul UE? Aplicând în continuare tradiţia
marilor teorii ale integrării sau preferând o concentrare pe aspecte particulare ale experienţei
europene? Cum putem studia cât mai adecvat aspecte ale unei UE aflate în permanentă
schimbare: punând accentul pe stat, pe societate, pe multiplicarea actorilor şi pe reţeaua densă
de interacţiuni în care sunt implicaţi. Spaţiul studiilor europene a devenit, astfel, extrem de
flexibil; s-a contestat însuşi conceptul de integrare, atât din perspectiva neofuncţionalistă
asupra acestuia, cât şi din cea interguvernamentalistă. Noile perspective sunt interesate mai
mult de aspecte precum eficientizarea procesului de luare a deciziei, de aspectele cotidiene ale
vieţii politice, fiind vorba despre orientarea către guvernanţă („the governance turn”) al acestor
studii interesate mai puţin de teoria relațiilor internaționale şi mai mult de studiile comparative
sau axate pe politici publice.

1
 Printre aceste noi abordări putem aminti: analiza guvernanţei, abordările interesate de
înfăptuirea de politici (policy-making), analiza reţelelor de politici (accent pe grupurile de
actori care determină informal creionarea şi implementarea unei politici anume), integrarea prin
drept (analiza dreptului UE şi a importanţei acestuia asupra procesului de construire a Uniunii),
abordarea discursivă (accent pe segmente de analiză precum guvernanţa, politica externă,
specificitatea proiectului european etc.), perspectivele de gen ș.a.
Dacă marile teorii erau acuzate de un prea mare grad de generalitate, noile demersuri
par să fie afectate de o sectoralizare acutizată care poate fi acuzată uneori chiar de parohialism.
Altfel spus, deşi complexitatea fenomenului construcţiei europene a devenit unanim
recunoscută, multiplicarea direcţiilor de analiză a acesteia poate conduce la noi probleme
teoretice.Deși aceste dezvoltări recente sunt cunoscute în general drept „noile teorii” ale
integrării europene, majoritatea analiştilor fac precizarea fie că sunt mai mult abordări decât
teorii, fie le oferă statutul bine delimitat de teorii de rang mediu, catalogate totuşi nu ca un
regres, ci ca un pas înainte al demersurilor teoretice prin racordarea studiilor europene la
studiile socio-politice contemporane. Nu putem vorbi, totuşi, despre un corp de elemente –
principii, metodologie etc. – centrale pentru categoria generală a noilor teorii ale integrării, un
punct comun fiind, probabil, în afară de concentrarea pe aspecte particulare ale procesului de
construcţie europeană şi ale guvernanţei UE, cel că UE rămâne un fenomen sui generis, însă nu
mai este perceput ca independent faţă de influenţele politicii interne sau cele ale globalizării.
Din prezentarea anterioară se distinge perspectiva guvernanţei, atât ca interes de
cercetare de sine stătător, cât și ca orientare care stă la baza majorității noilor abordări
dezvoltate în cadrul studiilor despre UE, înțelese de această dată ca o combinare a
instrumentelor provenind din cele două direcții de cercetare (teoria relațiilor internaționale și
studii ale politicii comparate), într-un context în care concepțiile tradiționale cu privire atât la
sistemul internațional, cât și la statul-națiune sunt provocate de fenomene care determină o
modificare a vechilor categorii analitice.
Este extrem de dificil de a vorbi despre o definire unanim acceptată a termenului de
guvernanță, din mai multe considerente. În primul rând, teoretizarea guvernanţei ca fenomen
distinct este relativ recentă (cel mult douăzeci de ani, perioadă în care s-au înregistrat schimbări
considerabile în percepţia fenomenului, cu greu putând vorbi despre o continuitate a viziunilor),
motiv pentru care cercetătorii nu au căzut de acord asupra unui cadru cât de cât stabil de
definire a termenului. În al doilea rând, s-a constatat existenţa unei multitudini de sectoare
politice, economice şi sociale aflate sub incidența guvernanţei, motiv pentru care unificarea
descrierilor referitoare la aceasta se dovedeşte un demers nu atât anevoios, cât lipsit de valenţe

2
practice. În al treilea rând, chiar în cazul analizei unui singur sector bine delimitat, varietatea
aspectelor guvernanţei întâlnite în termeni de actori implicaţi, relaţii posibile între aceştia,
managementul interacţiunilor etc. conduce la o plajă extrem de largă de interpretări şi
descrieri. Acesta este motivul pentru care, studiind guvernanța din perspectiva științelor
politice, am analizat la o serie de lucrări de referință, pentru a identifica trăsăturile generale
ale fenomenului și pentru a alege ulterior o definiție de lucru.
În primul rând, apariția ideii de guvernanţă, foarte utilizată în cadrul analizelor despre
Uniunea Europeană mai ales în forma guvernanţei multi-nivel - multiplicarea niveluri
teritoriale, a numărului și a tipurilor actori implicați în procesul decizional etc. -, aceasta a
generat în momentul apariției ca sintagmă destul de multe confuzii. În al doilea rând, se
desprinde și imaginea guvernanței în rețea ca alternativă (la ierarhie și la piață) de înfăptuire
de politici publice. Guvernanța este un mod de guvernare, iar două trăsături principale ale
acesteia sunt, pe de o parte, caracterul multi-nivel și, pe de altă parte, prezența rețelelor. Pe baza
acestor caracteristici, putem discuta despre apariția modurilor de guvernanță ale UE: metoda
deschisă de coordonare, comitologia etc. Relaţia dintre guvernanța multi-nivel şi guvernanța în
rețea rămânea însă relativ inexact definită, în contextul în care teoreticienii recunosc explicit
legătura strânsă dintre cele două manifestări punctuale ale guvernanţei, însă natura sau sensul
interacţiunii acestora nu este explicat la fel de precis. Din acest motiv, am analizat separat
guvernanța multi-nivel și guvernanța în rețea, mai întâi cu scopul de a evidenția faptul că sunt
componente particulare ale guvernanței și apoi pentru a încerca regruparea lor explicită în
cadrul acesteia, sub forma unei teorii a guvernanței.
Guvernanța din punct de vedere teoretic, se află în continuitatea acelor abordări care
atrăgeau atenția încă de acum 50 de ani asupra diluării atributelor clasice ale suveranității
statale într-un context decizional din ce în ce mai deschis către influența și participarea unor noi
tipuri de actori. Din punct de vedere factual, „guvernanţa nu este un proces apolitic”, deşi
utilizarea negocierii și a cadrelor de colaborare ar putea fi interpretată în mod eronat ca „o
negare a rolului politicului”; puterea rămâne la fel de importantă, cu diferenţa dată de faptul că
nu mai este concentrată la un anumit nivel sau la puţine categorii de actori, deși există în
continuare asimetrii între pozițiile participanților.
Din punct de vedere teoretic, guvernanța ar putea părea un amestec de abordări teoretice
grupate sub o pălărie comună, guvernanța multi-nivel și guvernanța în rețea putând fi
considerate cele mai dezvoltate ramuri ale acesteia. Cred însă că guvernanța ar putea fi privită
și ca o teorie în sine în cazul în care guvernanța multi-nivel și guvernanța în rețea sunt

3
percepute ca teze de tipul spillover-ului neofuncționalist. În plus, deși are multe puncte comune
cu neofuncționalismul (definirea actorilor relevanți, rolul grupurilor de interese etc.), o teorie a
guvernanței poate fi privită și ca o surmontare a vechiului clivaj neofuncționalism versus
interguvernamentalism deoarece conține o serie de argumente compatibile cu
interguvernamentalismul liberal (interesul pentru dinamica internă care structurează agenda
externă, recunoașterea rolului actorilor majori etc.). Cu toate acestea, o teorie a guvernanței nu
ar trebui catalogată drept o juxtapunere de elemente neofuncționaliste, interguvernamentaliste
sau instituționaliste (mai ales tipul istoric), ci ca un întreg mai mare decât suma părților, fiind ea
însăși o posibilă nouă teorie a integrării.
Guvernanța multi-nivel sau guvernanța în rețea, luate separat, pot reprezenta modele
ideale, simbolice ale Uniunii Europene. Împreună, însă, capătă valențele unei teorii de rang
mediu care explică procesele politice cotidiene ale Uniunii Europene; în plus, cu un input
neofuncționalist orientat către procesele desfășurate la nivel sistemic, s-ar putea ajunge la o
teorie a guvernanței europene cu un statut complet, cu o capacitate predictivă majoră legată de
evoluția sistemului. O maximizare a caracteristicilor teoretice ale guvernanței ar putea conduce,
însă, la un eșec similar celui experimentat de macro-teoriile neofuncționalistă și
interguvernamentalistă, motiv pentru care guvernanța trebuie să (a) fie se limitează la un rang
mediu, (b) fie își joacă precaut rolul de teorie, având grijă să nu cadă în capcanele deterministe
cunoscute de către predecesori.
Argumentele evidențiate pe parcursul referatului indică faptul că guvernanța poate
reprezenta o modalitate de aprofundare a integrării europene în cazul în care este respectat
echilibrul dintre considerentele privind legitimitatea democratică și eficiența; în plus,
înțelegerea mecanismelor guvernanței a devenit o necesitate pentru înfăptuirea de politici
publice europene. Astfel guvernanța poate fi considerată o teorie a integrării europene, cel puțin
de rang mediu, în forma combinării explicite a tezei guvernanței multi-nivel cu cea a
guvernanței în rețea.
Funcțiile teoriei menționate în contextul discuției despre teoriile integrării sunt :
- guvernanța oferă explicații / înțelegere a modului în care se desfășoară procesul decizional și
de înfăptuire de politici publice în cadrul UE;
- prin intermediul guvernanței pot fi descrise (de exemplu, prin sintagmele multi-nivel, în rețea)
și analizate procesele amintite;
- guvernanța are o componentă critică și normativă, pe de o parte atrăgând atenția – de exemplu
– asupra problemelor democratice existente, și, pe de altă parte, propunând soluții de echilibrare
a cerințelor de legitimitate și eficiență.

4
 Prin îndeplinirea acestor funcții, în termeni de arie de aplicabilitate şi putere explicativă,
conjugarea guvernanței multi-nivel cu guvernanța în rețele se dovedeşte – în calitate de teorie
de rang mediu – o alegere potrivită pentru analiza diferitelor politici ale UE; adăugarea unei
componente neofuncționaliste ar amplifica capacitățile sale explicative, proiectându-le și la
nivel sistemic, cu precauția dată însă de conştientizarea inadvertenţei marilor teorii explicative
şi a ideii că nu poate exista o teorie exhaustivă a integrării europene. Deschiderile oferite de
Tratatul de la Lisabona reprezintă argumente pentru a susține această afirmație. Astfel, a
explica exercitarea guvernării Uniunii Europene prin modul oferit de guvernanță înseamnă și a
dilua supranaționalismul și a interguvernamentalismul într-un singur cadru decizional care
determină interacțiuni între diferite niveluri de autoritate și diferiți actori.

Ignat Andreea Lavinia

CSE An I D

5
 BIBLIOGRAFIE

1 Ivan, Adrian, Sub zodia statelor Unite ale Europei –De la Ideea
Europeană la Comunitatile economice Europene, Ed. CA Publishing,
2009;

2 Prisacaru, Petre, Guvernanța Uniunii Europene, București,

Ed.Economică, 2005;

CSE An I - ID
Ignat Andreea Lavinia