Corte Constitucional de Colombia

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A288-10

Auto 288/10

Referencia: expedientes D-7964 y D-

7965 (acumulados).

Demanda de inconstitucionalidad contra

el “Acuerdo complementario para la
cooperación y asistencia técnica en
defensa y seguridad entre los gobiernos
de la República de Colombia y de los
Estados Unidos de América”, suscrito en
Bogotá el 30 de octubre de 2009.

Demandantes:
- Luis Alfredo Sánchez y otros (D-
 7964).
- Sandra Rocío Barreto y otros (D-
7965).

Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diez (2010).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus

atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere el presente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad los ciudadanos

Luis Alfredo Sánchez, Liliana Rodríguez Naranjo, Mauricio Umbarila
Romero y Julieth Isadora Vanegas Delgado (expediente D-7964), demandan
el “Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en
defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de
los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de
2009 (en adelante el Acuerdo).

Simultáneamente, en ejercicio de la misma acción, los ciudadanos Sandra

Rocío Barreto, Edna Carolina Obando Bravo, Ingrid Paola Gómez Sánchez
y María Fernanda Ariza Carrero (expediente D-7965), solicitan la revisión
del precitado Acuerdo, “para que se ejerza el control automático u oficioso
por haber omitido el trámite consagrado para los tratados internacionales”.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del veinticinco (25) de

noviembre de dos mil nueve (2009), dispuso acumular los expedientes D-
7964 y D-7965 para tramitarlos conjuntamente.

La demanda se admitió por Auto del diez (10) de diciembre de dos mil
nueve (2009). En la misma providencia se dispuso: (i) decretar la práctica de
algunas pruebas; (ii) fijar en lista el asunto bajo revisión y simultáneamente
correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al
Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Relaciones Exteriores y
al Ministerio de Defensa; (iv) invitar al Defensor del Pueblo, al Presidente
de la Corte Suprema de Justicia, al Presidente del Consejo de Estado, al
Fiscal General de la Nación, a los ex presidentes de la República, doctores
Belisario Betancur Cuartas, César Gaviria Trujillo, Ernesto Samper Pizano y
Andrés Pastrana Arango, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la
Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad -Dejusticia-, a las facultades de Relaciones
Internacionales de las universidades Externado, Javeriana, Jorge Tadeo
Lozano, Militar Nueva Granada, del Rosario y Sergio Arboleda, así como a
las facultades de Derecho de las universidades de Antioquia, Externado,
Javeriana, Libre, Militar Nueva Granada, Nacional, de los Andes, del
Rosario y Sergio Arboleda, para que intervinieran expresando su opinión
sobre las demandas de la referencia.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución

Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la
demanda de la referencia.

II.- NORMA DEMANDADA

Teniendo en cuenta que el Acuerdo fue demandado en su totalidad, a

continuación la Corte hace la transcripción del mismo de conformidad con
la remisión y certificación hecha por la Directora de asuntos jurídicos
internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores[1]:

“ACUERDO COMPLEMENTARIO PARA LA COOPERACIÓN Y

ASISTENCIA TÉCNICA EN DEFENSA Y SEGURIDAD ENTRE LOS
GOBIERNOS DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA

Índice
Preámbulo
Artículo I Definiciones
Artículo II Consultas bilaterales sobre defensa y seguridad
Artículo III Objetivo de la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad
Artículo IV Acceso, uso y propiedad de las instalaciones y ubicaciones convenidas
Artículo V Procedimientos de autorización de ingreso y sobrevuelo de aeronaves
Artículo VI Pago de tarifas y otros cargos
Artículo VII Respeto por las leyes nacionales
Artículo VIII Estatus del personal
Artículo IX Documentación para entrar, salir y viajar
Artículo X Importación, exportación, adquisición y utilización de bienes y fondos
Artículo XI Construcción
Artículo XII Contratación y contratistas
Artículo XIII Servicios públicos
Artículo XIV Facilitación administrativa
Artículo XV Uniformes y armas
Artículo XVI Seguridad
Artículo XVII Licencias de conducción, matrículas, seguros de vehículos y licencias
profesionales
Artículo XVIII Trato fiscal
Artículo XIX Reclamaciones
Artículo XX Servicios postales y comunicaciones
Artículo XXI Medio ambiente, salud y seguridad
Artículo XXII Facilitación de los observadores aéreos
Artículo XXIII Implementación, evaluación y enmienda
Artículo XXIV Solución de controversias
Artículo XXV Entrada en vigor y duración

Preámbulo

El Gobierno de la República de Colombia ("Colombia") y el Gobierno de los

Estados Unidos de América ("los Estados Unidos"), en adelante "las Partes" o "la
Parte", según convenga:

En el marco del Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Colombia y los

Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 17 de abril de 1952 ("el Acuerdo
de 1952"); de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, suscrita en
Viena el 18 de abril de 1961 ("la Convención de Viena"); del Convenio General
para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 23 de julio de
1962 ("el Convenio de 1962"); del Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a una Misión del Ejército, una
Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de
América en la República de Colombia, suscrito en Bogotá el 7 de octubre de 1974
("el Acuerdo de Misiones Militares de 1974"); de la Convención de las Naciones
Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas,
suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988; de la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, suscrita en Nueva York
el 15 de noviembre de 2000; de las convenciones sobre la lucha contra actividades
terroristas, suscritas en el marco de las Naciones Unidas y de la Organización de
los Estados Americanos, de las cuales ambos países son signatarios; de la
Resolución 1373 de 2001 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; de la
Carta Democrática Interamericana de 2001; y de la Política de Defensa y
Seguridad Democrática de la República de Colombia; Teniendo en cuenta la
Declaración de Cartagena, sobre la producción, el tráfico y la demanda de drogas
ilícitas, suscrita en Cartagena el 15 de febrero de 1990, y la Declaración de San
Antonio sobre la cooperación regional en la lucha contra el problema mundial de
las drogas y los delitos relacionados, suscrita en San Antonio el 27 de febrero de
1992; Observando el Anexo al Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y
Afín entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados
Unidos de América, suscrito en Bogotá el 30 de agosto de 2004, que establece un
programa bilateral de control de narcóticos, incluido un programa integral contra
el narcotráfico, las actividades terroristas y otras amenazas contra la seguridad
nacional de Colombia; De conformidad con el Memorando de Entendimiento para
una Relación Estratégica de Seguridad para Promover la Cooperación entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América, suscrito en Bogotá el 14 de marzo de 2007; Teniendo en cuenta el
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los
Estados Unidos de América para Suprimir el Tráfico Ilícito por Mar (conocido
como "el Acuerdo de Interdicción Marítima"), suscrito en Bogotá el 20 de febrero
de 1997 y el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de los Estados Unidos de América Relativo al Programa de Supresión del Tráfico
Ilícito Aéreo de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas ("Acuerdo Air Bridge
Denial"), suscrito en Bogotá el 20 de diciembre de 2007; Reconociendo el historial
de cooperación bilateral, así como la importancia de promover y facilitar la
cooperación regional para contrarrestar las amenazas persistentes a la paz y la
estabilidad, como el terrorismo, el problema mundial de las drogas, la delincuencia
organizada transnacional y la proliferación de armas pequeñas y ligeras;
Reconociendo la necesidad de fortalecer la relación estratégica de seguridad entre
las Partes, estrechar la cooperación bilateral en materia de defensa y seguridad, así
como para enfrentar las amenazas comunes a la paz, la estabilidad, la libertad y la
democracia; Afirmando que esa cooperación se funda en el pleno respeto por la
soberanía de cada Parte y por los principios y propósitos de la Carta de las
Naciones Unidas; Observando la labor que lleva a cabo continuamente durante los
últimos años el Grupo de Trabajo Bilateral de Defensa Colombia - Estados Unidos
y su Comité de Dirección, el cual sirve de marco general para orientar la
cooperación entre las Partes; Con el deseo de suscribir un acuerdo que fortalezca
la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre las Partes; y
Reconociendo la importancia del fortalecimiento de la interoperabilidad de las
Fuerzas Militares de Colombia a través del incremento de su capacidad de
cooperar bilateral o multilateralmente con otras fuerzas militares; Han convenido
en lo siguiente:

Artículo I
Definiciones

A efectos del presente Acuerdo:

a) Por "personal civil" se entiende los empleados civiles o personas formalmente
asignadas al Departamento de Defensa de los Estados Unidos que se encuentren en
Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, así
como los empleados civiles de otros departamentos u organismos del Gobierno de
los Estados Unidos que estén en Colombia apoyando directamente una misión del
Departamento de Defensa de los Estados Unidos para llevar a cabo actividades en
el marco del presente Acuerdo.
b) Por "personal militar" se entiende los miembros de las Fuerzas Armadas de los
Estados Unidos que estén en Colombia para llevar a cabo actividades en el marco
del presente Acuerdo.
c) Por "personal de los Estados Unidos" se entiende el personal militar y el
personal civil de los Estados Unidos que estén en Colombia para llevar a cabo
actividades en el marco del presente Acuerdo.
d) Por "contratistas de los Estados Unidos" se entiende las personas naturales o
jurídicas que hayan concertado contratos con el Departamento de Defensa de los
Estados Unidos para proporcionar bienes y prestar servicios para llevar a cabo
actividades en el marco del presente Acuerdo.
e) Por "empleados de contratista de los Estados Unidos" se entiende las personas
naturales que sean empleados por un contratista de los Estados Unidos que estén en
Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.
f) Por "observadores aéreos" se entiende los representantes de Colombia o de
terceros Estados que, previa autorización de Colombia y por invitación de los
Estados Unidos, participen en misiones aéreas que se lleven a cabo en el marco del
presente Acuerdo.
g) Por "instalaciones y ubicaciones convenidas" se entiende los sitios,
emplazamientos e infraestructura cuyo acceso y uso sea autorizado por Colombia a
los Estados Unidos para llevar a cabo actividades en el marco del presente
Acuerdo.
h) Por "partes operativas" se entiende el Ministerio de Defensa de Colombia y el
Departamento de Defensa de los Estados Unidos.
i) Por "personas a cargo" se entiende los cónyuges del personal de los Estados
Unidos, o hijos de dicho personal que dependen de ellos para su manutención, así
como aquellas personas que por razones de tipo legal, financiero o de salud
dependen del personal de los Estados Unidos, son mantenidos por ellos, residen con
dicho personal, y que se encuentran en territorio de Colombia bajo órdenes de viaje
del Departamento de Defensa de los Estados Unidos que autorizan su presencia en
Colombia, para las actividades que se lleven a cabo en el marco del presente
Acuerdo.
j) Por "bienes" se entiende, entre otros bienes muebles, los productos, equipos,
materiales y suministros que guarden relación con el presente Acuerdo.
k) Por "aeronave de Estado de los Estados Unidos", se entiende una aeronave así
designada por los Estados Unidos ante las autoridades colombianas, que lleve a
cabo actividades mutuamente acordadas en el marco del presente Acuerdo.
l) Por "buque de Estado de los Estados Unidos", se entiende un buque así
designado por los Estados Unidos ante las autoridades colombianas, que lleve a
cabo actividades mutuamente acordadas en el marco del presente Acuerdo.

Artículo II
Consultas bilaterales sobre defensa y seguridad

Las Partes convienen en continuar las consultas bilaterales sobre defensa y

seguridad en el Grupo de Trabajo Bilateral (GTB) de Defensa Colombia - Estados
Unidos para promover la relación estratégica entre las Partes.

Artículo III
Objetivo de la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad

1. En el espíritu del Preámbulo de este Acuerdo y de conformidad con los acuerdos

bilaterales y multilaterales pertinentes de los cuales Colombia y los Estados Unidos
sean parte, en particular aquellos atinentes a la lucha contra el narcotráfico y el
terrorismo y con sujeción al ordenamiento jurídico de cada una de las Partes, éstas
acuerdan profundizar su cooperación en áreas tales como interoperabilidad,
procedimientos conjuntos, logística y equipo, entrenamiento e instrucción,
intercambio de inteligencia, capacidades de vigilancia y reconocimiento, ejercicios
combinados, y otras actividades acordadas mutuamente, y para enfrentar amenazas
comunes a la paz, la estabilidad, la libertad y la democracia.
2. Las actividades mutuamente acordadas, mencionadas anteriormente, requerirán
ser autorizadas por y coordinadas con las autoridades colombianas pertinentes,
quienes podrán tomar las medidas de seguimiento que correspondan. La
información derivada de tales actividades será compartida por las Partes de
acuerdo con los acuerdos existentes y los futuros acuerdos. Estas actividades
mutuamente acordadas no excederán lo establecido en los acuerdos de cooperación
bilaterales y multilaterales firmados por las Partes y respetarán las normas
colombianas. Para tal fin, las Partes podrán suscribir uno o más acuerdos de
implementación que establezcan un mecanismo ágil y eficiente para la autorización,
coordinación y seguimiento según la naturaleza de las actividades.
3. Las Partes se comprometen a fortalecer y apoyar iniciativas de cooperación
regionales y globales para el cumplimiento de los fines del presente Acuerdo.
4. Las Partes cumplirán sus obligaciones derivadas del presente Acuerdo de
manera que concuerde con los principios de la igualdad soberana, de la integridad
territorial de los Estados y de la no intervención en los asuntos internos de otros
Estados.
5. Las Partes, a través de sus Partes Operativas, tienen la intención de suscribir un
acuerdo de implementación en el que se establezcan las líneas y características de
la cooperación que los Estados Unidos podrán otorgar a Colombia, para mejorar
sus capacidades para el desarrollo de actividades en el marco del presente
Acuerdo.

Artículo IV
Acceso, uso y propiedad de las instalaciones y ubicaciones convenidas

1. El Gobierno de Colombia, de conformidad con su legislación interna cooperará

con los Estados Unidos, para llevar a cabo actividades mutuamente acordadas en el
marco del presente Acuerdo y continuará permitiendo el acceso y uso a las
instalaciones de la Base Aérea Germán Olano Moreno, Palanquero; la Base Aérea
Alberto Pawells Rodríguez, Malambo; el Fuerte Militar de Tolemaida, Nilo; el
Fuerte Militar Larandia, Florencia; la Base Aérea Capitán Luis Fernando Gómez
Niño, Apíay; la Base Naval ARC Bolívar en Cartagena; y la Base Naval ARC
Málaga en Bahía Málaga; y permitiendo el acceso y uso de las demás instalaciones
y ubicaciones en que convengan las Partes o sus Partes Operativas. Para tal fin, las
Partes Operativas establecerán un mecanismo de coordinación para autorizar el
número y categoría de las personas (personal de los Estados Unidos, contratistas
de los Estados Unidos, empleados de los contratistas de los Estados Unidos y
observadores aéreos) y el tipo y la cantidad de equipos que no excederá la
capacidad de las instalaciones y ubicaciones convenidas.
2. Las autoridades de Colombia, sin cobro de alquiler ni costos parecidos,
permitirán a los Estados Unidos el acceso y uso de las instalaciones y ubicaciones
convenidas y a las servidumbres y derechos de paso sobre bienes de propiedad de
Colombia que sean necesarios para llevar a cabo las actividades dentro del marco
del presente Acuerdo, incluida la construcción convenida. Los Estados Unidos
sufragarán todos los gastos de funcionamiento y de conservación necesarios que se
relacionen con la utilización de las instalaciones y ubicaciones convenidas.
3. El personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados Unidos y los
empleados de los contratistas de los Estados Unidos tendrán acceso y la capacidad
de moverse libremente dentro y entre las instalaciones y ubicaciones mutuamente
convenidas que se requieran para llevar a cabo actividades en el marco del
presente Acuerdo. Lo anterior sin perjuicio de lo establecido en el numeral 5 de este
artículo.
4. Los edificios, las estructuras inamovibles y los montajes construidos por los
Estados Unidos serán para su uso, salvo acuerdo en contrario entre las Partes o sus
Partes Operativas, hasta la entrega de los mismos a Colombia, en concordancia
con lo dispuesto por el numeral 7 de este artículo.
5. Para poner en práctica las disposiciones de los numerales 1, 2, 3 y 4 del presente
artículo, las Partes, a través de sus Partes Operativas, tienen la intención de
suscribir uno o más acuerdos de implementación en los cuales se establecerán los
protocolos de seguridad y los términos y condiciones para el acceso a dichas
instalaciones y ubicaciones, así como a los edificios, las estructuras inamovibles y
los montajes construidos por los Estados Unidos para su uso.
6. Colombia conservará el derecho de propiedad y título con respecto a las
instalaciones y ubicaciones convenidas, incluyendo los edificios, las estructuras
inamovibles y los montajes conectados a la tierra.
7. Una vez haya concluido el uso de cualquier instalación o ubicación convenida, o
de parte de la misma, incluidas las instalaciones construidas, mejoradas,
modificadas o reparadas conforme al presente Acuerdo, los Estados Unidos
entregarán dichas instalaciones a Colombia, en el estado de uso en que éstas se
encuentren. Los Estados Unidos no contraerán ningún gasto por concepto de esa
entrega. Los Estados Unidos no estarán obligados a desinstalar cualquier
instalación, edificio o mejora de los mismos que se haya construido con sus propios
fondos, a menos que se haya acordado esa condición en el momento de la
construcción. Las Partes o sus Partes Operativas se consultarán acerca de las
condiciones para la devolución de cualquier instalación o ubicación convenida,
incluyendo, donde hubiere lugar, consultas sobre la posible compensación por las
mejoras u obras de construcción.

Artículo V
Procedimientos de autorización de ingreso y sobrevuelo de aeronaves

1. Las aeronaves de Estado de los Estados Unidos serán autorizadas para entrar al
territorio colombiano, de conformidad con la normatividad colombiana.
2. Las Partes suscribirán un acuerdo de implementación en el que se establecerán
los procedimientos para la entrada, sobrevuelo y aterrizaje; se designarán los
aeropuertos internacionales para el ingreso y salida del país; y se establecerá un
mecanismo para determinar el número estimado de vuelos que harán uso de los
aeropuertos internacionales, de conformidad con la normatividad colombiana.
3. Cada Parte designará un punto de contacto para coordinar las solicitudes de
entrada, sobrevuelo y aterrizaje para las aeronaves de Estado de los Estados
Unidos que operen en el marco del presente Acuerdo.
4. Cuando se requiera, las aeronaves de estado de los Estados Unidos que lleven a
cabo actividades mutuamente acordadas en el espacio aéreo colombiano tendrán un
observador aéreo de Colombia a bordo, de conformidad con los procedimientos
mutuamente acordados por las Partes Operativas. Las funciones de dichos
observadores y las calidades necesarias de los mismos, se establecerán en el
acuerdo de implementación previsto en el artículo III del presente Acuerdo.

Artículo VI
Pago de tarifas y otros cargos

1. Las aeronaves de Estado de los Estados Unidos, cuando se encuentren en el

territorio de Colombia, no estarán sujetas al pago de derechos, incluidos los de
navegación aérea, sobrevuelo, aterrizaje y parqueo en rampa. Los Estados Unidos
pagarán las tarifas estándar establecidas por las empresas comerciales por los
servicios requeridos y recibidos. Colombia hará todos los esfuerzos necesarios para
que los Estados Unidos paguen tarifas no superiores a aquellas que pagan las
Fuerzas Militares de Colombia por los servicios solicitados y recibidos de empresas
comerciales.
2. Los buques de Estado de los Estados Unidos recibirán el mismo tratamiento y
privilegios que los buques de guerra, y en consecuencia no estarán sujetos al pago
de tasas de señalización marítima y fondeo. Los Estados Unidos pagarán las tarifas
establecidas en los puertos concesionados por los servicios solicitados y recibidos
de las empresas comerciales.
3. Los Estados Unidos certificarán ante las autoridades colombianas que los buques
y aeronaves de Estado de los Estados Unidos que se encuentren en Colombia para
llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo cumplen con los
estándares internacionales aplicables, incluidos los estándares pertinentes de medio
ambiente, salud, sanidad y seguridad.
4. De conformidad con el derecho consuetudinario internacional y la práctica, las
aeronaves y buques de Estado de los Estados Unidos no se someterán a abordaje e
inspección.
5. Sujeto a disponibilidad de fondos, en el marco de la cooperación bilateral y de
conformidad con el artículo IV del Acuerdo de 1952, Colombia sufragará los pagos
de peajes de las vías no concesionadas y del componente estatal de las
concesionadas, por el uso de la infraestructura que realicen los Estados Unidos
para el logro de actividades en el marco del presente Acuerdo. Las Partes tienen la
intención de suscribir un acuerdo de implementación para asegurar la circulación
expedita de los vehículos por los puntos de peajes en las vías.

Artículo VII
Respeto por las leyes nacionales

El personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo respetarán las leyes de
Colombia y se abstendrán de realizar cualquier actividad que sea incompatible con
ellas y con el presente Acuerdo. Los Estados Unidos informarán al personal de los
Estados Unidos y sus personas a cargo acerca de las leyes, usos y costumbres
colombianas pertinentes.

Artículo VIII
Estatus del personal

1. De conformidad con los artículos 5 y 11 del Acuerdo de Misiones Militares de

1974, Colombia otorgará al personal de los Estados Unidos y a las personas a
cargo los privilegios, exenciones e inmunidades otorgadas al personal
administrativo y técnico de una misión diplomática, bajo la Convención de Viena.
2. En relación con la presencia de personal militar de Colombia en los Estados
Unidos, para llevar a cabo actividades relacionadas con la cooperación bilateral,
dentro del marco del presente Acuerdo, las Partes reafirman lo previsto en el
Artículo V del Acuerdo de 1952. Los Estados Unidos brindarán a dicho personal
militar de Colombia, las cortesías usualmente disponibles para el personal militar
de los Estados Unidos de rango similar, hasta el máximo permitido por la ley de los
Estados Unidos.
3. De conformidad con el numeral 1 del presente artículo, Colombia garantizará
que sus autoridades verificarán, en el menor tiempo posible, el estatus de
inmunidad del personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo, que sean
sospechosos de una actividad criminal en Colombia y los entregarán a las
autoridades diplomáticas o militares apropiadas de los Estados Unidos en el menor
tiempo posible. Por su parte, los Estados Unidos tomarán todos los pasos
necesarios para asegurar que el personal de los Estados Unidos y sus personas a
cargo, de que trata el presente numeral por supuestos crímenes cometidos en
territorio colombiano, sean investigados con la cooperación de las autoridades
colombianas y, si se amerita, sean procesados con todo el rigor de la ley.
Adicionalmente, los Estados Unidos informarán periódicamente a las autoridades
colombianas y atenderán, en el marco de sus capacidades, los requerimientos de
información que éstas formulen sobre el desarrollo de las investigaciones y
procesamientos que se adelanten en contra del personal de los Estados Unidos o
sus personas a cargo que hayan cometido supuestos delitos en territorio
colombiano, así como la decisión final de las investigaciones o procesamientos.
4. Colombia reconoce la importancia del control disciplinario que ejercen las
autoridades de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos sobre el personal
militar de los Estados Unidos. En concordancia con el artículo 12 del Acuerdo de
Misiones Militares de 1974, los Estados Unidos podrán ejercer autoridad
disciplinaria sobre el personal militar de los Estados Unidos en Colombia.
5. Las autoridades pertinentes de los Estados Unidos considerarán con el debido
interés cualquier solicitud de renuncia a la inmunidad en las causas que las
autoridades de Colombia consideren de especial importancia.
6. Las Partes se brindarán mutua asistencia con fundamento en los acuerdos
vigentes, para realizar investigaciones de los supuestos crímenes cometidos por el
personal de los Estados Unidos o sus personas a cargo que se encuentren en
Colombia para los propósitos de este Acuerdo. Las Partes buscarán establecer y
fortalecer procedimientos para dicha asistencia mutua, incluso, si fuere apropiado,
con la conclusión de acuerdos adicionales.
7. Teniendo en cuenta que al personal de los Estados Unidos y sus personas a
cargo, Colombia les otorga una visa preferencial de servicio, estarán exonerados
de obtener permisos laborales y de residencia por concepto de las actividades que
se lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo.

Artículo IX
Documentación para entrar, salir y viajar

1. Las autoridades de Colombia permitirán al personal de los Estados Unidos, el

ingreso y permanencia hasta por 90 días, a menos que se acuerde mutuamente de
otra manera, para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo. Con
tal propósito este personal registrará sus entradas y salidas del territorio
colombiano, con la debida documentación de identidad (militar o civil) expedida
por los Estados Unidos, sin la necesidad de presentar pasaporte o visa. El personal
civil y las personas a cargo que no sean titulares de pasaporte de los Estados
Unidos podrán ingresar con visa de cortesía.
2. Las autoridades de Colombia permitirán a los contratistas de los Estados Unidos
y a los empleados de los contratistas de los Estados Unidos, el ingreso y
permanencia hasta por 90 días, a menos que se acuerde mutuamente de otra
manera, para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo. Para este
efecto, cuando entren y salgan del territorio colombiano, los contratistas de los
Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos
presentarán el respectivo pasaporte en el momento del registro migratorio.
3. Las autoridades de Colombia facilitarán los procedimientos de migración para la
entrada y salida sin demora de Colombia del personal de los Estados Unidos, las
personas a cargo, los contratistas de los Estados Unidos, los empleados de los
contratistas de los Estados Unidos y los observadores aéreos que entren o salgan de
Colombia para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo.
4. Para poner en práctica las disposiciones de este artículo, las Partes tienen la
intención de suscribir un acuerdo de implementación, en el cual se definirán:
las características de los documentos de identificación; los trámites migratorios
expeditos para el personal de nacionalidad estadounidense; los criterios para el
ingreso de nacionales de terceros países; los puertos de ingreso y salida; los
términos para obtener el visado correspondiente; los parámetros necesarios para
hacer efectivo el registro y control migratorio; y las condiciones para prolongar el
término de permanencia estipulado para los ciudadanos estadounidenses. En
ningún caso se excederán los límites establecidos por la normatividad migratoria
colombiana en cuanto a permanencia sin visa en el territorio nacional.
5. El personal de los Estados Unidos, sus personas a cargo, los contratistas de los
Estados Unidos, los empleados de los contratistas de los Estados Unidos y los
observadores aéreos que ingresen y salgan de Colombia, para llevar a cabo
actividades en el marco del presente Acuerdo, estarán exentos de pagos por entrada
y salida del país u otros impuestos de salida, a menos que utilicen aeropuertos
comerciales.

Artículo X
Importación, exportación, adquisición y utilización de bienes y fondos

1. De conformidad con el Artículo IV, numeral 2, del Acuerdo de 1952 y el literal

(a) del Artículo IV del Acuerdo de 1962, Colombia exonerará a los Estados Unidos
y a los contratistas de los Estados Unidos, salvo los ciudadanos colombianos y los
extranjeros con residencia permanente en Colombia, de todas las tarifas, aranceles,
impuestos y demás tributos que de otra forma se gravarían en Colombia, por la
importación, adquisición y utilización de bienes en Colombia y sobre los fondos que
se utilicen en Colombia para las actividades que se efectúen de conformidad con el
presente Acuerdo. El título de propiedad de dichos bienes seguirá perteneciendo a
los Estados Unidos, sus contratistas o las personas que se encuentren en Colombia
para llevar a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, según el caso, y
dichos bienes podrán sacarse de Colombia en cualquier momento.
2. Los Estados Unidos presentarán las declaraciones de aduanas de los bienes
importados o exportados para las actividades que se lleven a cabo en el marco del
presente Acuerdo, los cuales obtendrán el levante automático, en virtud del cual no
serán objeto de inspección. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades que las
autoridades competentes de Colombia puedan ejercer, previa coordinación entre
las Partes, a través de canales diplomáticos.
3. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo VIII del presente
Acuerdo, el equipaje, los efectos personales, productos u otros bienes que sean para
uso personal, del personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo, y que se
importen o utilicen en Colombia o se exporten de Colombia, están exentos de
derechos de importación y exportación, aranceles, impuestos, matriculación y
autorización de vehículos y demás tributos, que de otra forma se causarían en
Colombia. Esos bienes muebles podrán cederse a otro personal de los Estados
Unidos, o sus personas a cargo, exentos de derechos, aranceles, impuestos y
tributos similares. En el caso de que dichos bienes se cedan en Colombia a
personas o entidades a las que no corresponda la exoneración de derechos,
aranceles, impuestos y otros gravámenes, los mismos los pagarán las personas que
reciban dichos bienes, conforme a las leyes y los reglamentos locales.
4. En concordancia con el literal (b) del Artículo IV del Acuerdo de 1962, Colombia
exonerará al personal de los Estados Unidos que esté presente en Colombia, para
las actividades que se desarrollen en el marco del presente Acuerdo, de impuestos
en la compra, propiedad, uso y disposición de bienes para su propio uso.

Artículo XI
Construcción

1. Las construcciones nuevas y modificaciones mayores en las instalaciones y

ubicaciones convenidas requerirán el consentimiento de la Parte Operativa
colombiana. Las autoridades de Colombia permitirán que los Estados Unidos, con
la debida consideración de las operaciones existentes y planificadas, emprendan
reparaciones, mejoras, modificaciones y remociones menores para satisfacer las
necesidades que se relacionen con las actividades desarrolladas en el marco del
presente Acuerdo.
2. En el caso de que las especificaciones internas no concuerden con las de los
Estados Unidos, las Partes Operativas se consultarán para resolver el asunto de
forma práctica.
3. Con base en lo dispuesto en el numeral 1 del presente Artículo y en los planes y
estudios técnicos proporcionados por los Estados Unidos, la Parte Operativa de
Colombia será responsable de facilitar la expedición de los permisos y/o licencias
requeridos por las autoridades competentes de Colombia. Los impuestos u otros
tributos asociados a las construcciones serán asumidos por Colombia.

Artículo XII
Contratación y contratistas

1. Respetando la ley colombiana y de conformidad con las leyes y reglamentos de

los Estados Unidos, los Estados Unidos podrán adjudicar contratos para la
adquisición de artículos o servicios en Colombia, incluidas las obras de
construcción. Los Estados Unidos podrán adjudicar contratos a cualquier oferente
y llevar a cabo obras de construcción y otros servicios con su propio personal. De
conformidad con la política de los Estados Unidos de que el procedimiento de
solicitud de contrato sea abierto y plenamente competitivo, los Estados Unidos
recibirán con agrado las ofertas que presenten los contratistas colombianos o los
contratistas residentes en Colombia. Los contratistas de los Estados Unidos podrán
emplear a nacionales de los Estados Unidos o de otros países.
2. Las controversias contractuales se resolverán de conformidad con las cláusulas
correspondientes de los contratos respectivos. Los Estados Unidos instarán a los
contratistas de los Estados Unidos a que obtengan y mantengan los seguros
necesarios u otras garantías necesarias que permitan atender el pago de los
salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que se generen con ocasión de
la ejecución de los contratos y conforme a la normatividad colombiana.
3. Los Estados Unidos instarán a los contratistas de los Estados Unidos a que
obtengan y mantengan los seguros necesarios u otras garantías necesarias que
permitan atender las reclamaciones por responsabilidad civil extracontractual.
4. En cualquier contrato adjudicado en relación con las actividades dentro del
marco del presente Acuerdo, los Estados Unidos incluirán disposiciones que
informen al contratista que su conducta en el pasado, así como las observaciones
que sobre ésta tenga Colombia, será considerada antes de adjudicar futuros
contratos relacionados con actividades que se lleven a cabo en el marco del
presente Acuerdo.

Artículo XIII
Servicios públicos

Los Estados Unidos y los contratistas de los Estados Unidos podrán usar agua,
electricidad y otros servicios públicos para la construcción, mejora y utilización de
las instalaciones y ubicaciones convenidas para llevar a cabo actividades en el
marco del presente Acuerdo. Cada una de las Fuerzas Militares colombianas
seguirá siendo titular de sus respectivas cuentas de los servicios públicos, por lo
que asumirán los derechos u otros gravámenes que puedan cobrarse de manera
adicional en las facturas. Los Estados Unidos y los contratistas de los Estados
Unidos pagarán exclusivamente los valores correspondientes a los servicios
públicos efectivamente solicitados y consumidos. Los Estados Unidos y los
contratistas de los Estados Unidos pagarán las mismas tarifas legalmente
establecidas para los militares colombianos por los servicios públicos solicitados y
recibidos. Las autoridades de Colombia, previa solicitud, ayudarán a las
autoridades del Gobierno de los Estados Unidos a obtener suministros de agua,
electricidad y otros servicios públicos.

Artículo XIV
Facilitación administrativa

Los Estados Unidos, el personal de los Estados Unidos, los contratistas de los
Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos que estén
llevando a cabo actividades en el marco del presente Acuerdo, recibirán de las
autoridades colombianas toda la colaboración necesaria con respecto a la
tramitación sin demora de todos los procedimientos administrativos.

Artículo XV
Uniformes y armas

1. El personal de los Estados Unidos estará autorizado a usar uniforme de

conformidad con el Artículo 8 del Acuerdo de Misiones Militares de 1974.
2. El personal de los Estados Unidos podrá portar armas para actividades que se
lleven a cabo en el marco del presente Acuerdo, de conformidad con los
procedimientos acordados por las Partes Operativas en un acuerdo de
implementación y con el debido respeto de la normatividad colombiana.

Artículo XVI
Seguridad

Las autoridades de los Estados Unidos y Colombia se consultarán y adoptarán las

medidas necesarias para velar por la seguridad del personal de los Estados Unidos,
sus personas a cargo, los contratistas de los Estados Unidos y los empleados de los
contratistas de los Estados Unidos y los bienes de los Estados Unidos. Las
autoridades de Colombia tienen la responsabilidad por la seguridad física de las
instalaciones y ubicaciones convenidas. Las Partes Operativas desarrollarán
protocolos y establecerán responsabilidades para la seguridad, acceso y uso de las
instalaciones, y equipos para los cuales los Estados Unidos requieren medidas de
seguridad especiales.

Artículo XVII
Licencias de conducción, matrículas, seguros de vehículos y licencias
profesionales

1. De conformidad con la normatividad colombiana, para llevar a cabo actividades

en el marco del presente Acuerdo, las autoridades colombianas aceptarán la
validez, sin exámenes ni cobros, de las licencias o permisos de conducción de
vehículos, buques o aeronaves expedidos por las autoridades competentes de los
Estados Unidos al personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados
Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos, que se
encuentren temporalmente presentes en Colombia.
Los vehículos tácticos de propiedad de los Estados Unidos y operados por éstos,
que se encuentren temporalmente presentes en Colombia para llevar a cabo
actividades en el marco del presente Acuerdo, estarán exentos de inspecciones
técnicas, de licencias y matriculación por las autoridades de Colombia pero
llevarán las debidas identificaciones.
2. El personal de los Estados Unidos, las personas a cargo y los contratistas de los
Estados Unidos obtendrán seguros acordes con las leyes de Colombia para los
vehículos de su propiedad, incluido seguro de responsabilidad civil
extracontractual.
3. En conexión con las actividades efectuadas en relación con el presente Acuerdo,
las autoridades de Colombia aceptan como válidas las credenciales y licencias
profesionales expedidas por las autoridades competentes de los Estados Unidos al
personal de los Estados Unidos, los contratistas de los Estados Unidos y los
empleados de los contratistas de los Estados Unidos.

Artículo XVIII
Trato fiscal

1. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo VIII del presente

Acuerdo, para efectos fiscales, los períodos en los que el personal de los Estados
Unidos y sus personas a cargo se encuentren en Colombia por razón de las
actividades efectuadas conforme al presente Acuerdo, no se considerarán períodos
de residencia ni de domicilio.
2. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo VIII del presente Acuerdo
y del Artículo IV literal b) del Convenio de 1962, los ingresos que perciba el
personal de los Estados Unidos por los servicios prestados para el desarrollo de las
actividades relacionadas con el presente Acuerdo no estarán sometidos a los
gravámenes de Colombia. Los ingresos provenientes de fuera de Colombia del
personal de los Estados Unidos y sus personas a cargo que gocen de la condición
de no residentes en Colombia no estarán sometidos a gravámenes de Colombia.
3. En virtud de lo establecido en el Artículo IV del Convenio de 1962, los fondos
usados por los Estados Unidos, incluidos los fondos recibidos por los contratistas
de los Estados Unidos y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos, en
conexión con las actividades desarrolladas en el marco del presente Acuerdo, están
exentos de cualquier gravamen de Colombia
4. En virtud de lo establecido en el numeral 1 del Artículo, VIII del presente
Acuerdo, Colombia exonerará al personal de los Estados Unidos y a sus personas a
cargo, de los gravámenes por concepto de la propiedad, posesión, uso o cesión a
otro personal de los Estados Unidos y personas a cargo, o la transferencia por
defunción, de bienes que se encuentren en Colombia sólo por la presencia de esas
personas en Colombia con relación al presente Acuerdo.
5. Nada de lo establecido en este Artículo se aplicará a los colombianos o los
residentes en Colombia.

Artículo XIX
Reclamaciones

1. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos del presente Acuerdo es la

profundización de la cooperación para la lucha contra el narcotráfico y el
terrorismo, entre otros, cada Parte se compromete a asumir los costos por daños,
pérdida o destrucción de su respectiva propiedad o por la muerte o lesión del
personal militar de sus respectivas fuerzas u otro personal de sus Gobiernos que
ocurran en el cumplimiento de tareas oficiales relacionadas con actividades que se
desarrollen en el marco del presente Acuerdo, de conformidad con su normatividad
respectiva. Lo anterior sin perjuicio de las reclamaciones que puedan presentar los
terceros, como se establece en el numeral 2 del presente Artículo. Cualquier
controversia que surja con relación a este Artículo será resuelta de conformidad
con el Artículo XXIV de este Acuerdo.
2. Los Estados Unidos pagarán conforme a sus leyes y reglamentos aplicables
indemnizaciones para conciliar las reclamaciones justificadas de terceros. Esas
reclamaciones se presentarán a las autoridades que estén a cargo de actividades de
los Estados Unidos en Colombia llevadas a cabo en el marco del presente Acuerdo.
Las autoridades de los Estados Unidos tramitarán dichas reclamaciones sin
demora, de conformidad con las leyes y los reglamentos de los Estados Unidos.

Artículo XX
Servicios postales y comunicaciones

1. Las autoridades de Colombia reconocen que los Estados Unidos pueden

recolectar, transportar y distribuir documentos y correspondencia, para el personal
de los Estados Unidos, sus personas a cargo, los contratistas de los Estados Unidos
y los empleados de los contratistas de los Estados Unidos, fuera de la red postal
colombiana, sin trámite o concesión de licencias y sin costo alguno, siempre que
ello no constituya prestación de servicios postales en Colombia. Estos documentos y
correspondencia podrán llevar estampillas de los Estados Unidos siempre y cuando
no ingresen al sistema postal colombiano. Los documentos y la correspondencia
oficial tendrán el tratamiento equivalente de acuerdo a lo establecido en el artículo
27 de la Convención de Viena en cuanto a inviolabilidad, inspección y detención.
2. Los Estados Unidos podrán establecer estaciones receptoras por satélite para la
difusión de radio y televisión, sin trámite o concesión de licencias y sin costo alguno
para los Estados Unidos. Dichas difusiones podrán transmitirse a las instalaciones
y ubicaciones convenidas por mutuo acuerdo entre las Partes, en consulta con las
autoridades competentes.
3. La Parte Operativa de Colombia, de conformidad con la legislación colombiana,
permitirá a los Estados Unidos el uso de la infraestructura de red de
telecomunicaciones requerida, como se define "telecomunicaciones" en la
Constitución y la Convención de 1992 de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones, para el logro de las actividades que se lleven a cabo en el
marco del presente Acuerdo y sin trámite o concesión de licencias y sin costo
alguno, para los Estados Unidos. Las frecuencias de radio y el espectro de
telecomunicaciones que se utilizarán serán objeto de consultas entre las Partes
teniendo en cuenta las capacidades disponibles.

Artículo XXI
Medio ambiente, salud y seguridad

Las Partes convienen en aplicar el presente Acuerdo de forma compatible con la

protección del medio ambiente y la salud y seguridad de las personas.

Artículo XXII
Facilitación de los observadores aéreos

Previa autorización de las autoridades colombianas, las autoridades de los Estados

Unidos facilitarán la estadía de los observadores aéreos de terceros países en las
instalaciones y ubicaciones convenidas, e, inter alia, informarán a los observadores
 aéreos de terceros países acerca de las leyes y costumbres nacionales, con el fin de
asegurar su comportamiento disciplinado mientras se encuentren en Colombia.

Artículo XXIII
Implementación, evaluación y enmienda

1. Las Partes o sus Partes Operativas podrán suscribir los acuerdos de

implementación que sean requeridos para aplicar las disposiciones del presente
Acuerdo.
2. Las Partes o sus Partes Operativas, después de consultarse, facilitarán en todo lo
posible las actividades que prevé el presente Acuerdo, lo que incluye la cooperación
con otras naciones de la región.
3. Con el ánimo de colaborar estrechamente, las Partes Operativas se consultarán
de forma periódica con el propósito de asegurar la adecuada aplicación de las
disposiciones del presente Acuerdo y el cumplimiento satisfactorio de las mismas.
Anualmente las Partes Operativas se reunirán para evaluar el desarrollo del
Acuerdo en términos de las responsabilidades y beneficios compartidos y podrán
presentar un informe a sus respectivos gobiernos que incluya, entre otros aspectos,
las actividades desarrolladas, los resultados obtenidos y las recomendaciones que
se estimen pertinentes.
4. Cualquiera de las Partes podrá solicitar consultas con el fin de enmendar el
presente Acuerdo. Toda enmienda al presente Acuerdo, acordada por las Partes, se
hará por escrito.

Artículo XXIV
Solución de controversias
Toda controversia que surja en cuanto a la interpretación del presente Acuerdo
será resuelta por medio de consulta entre las Partes, incluso si fuera necesario a
través de la vía diplomática. Aquellas controversias relativas a la aplicación del
presente Acuerdo serán resueltas mediante consultas entre las Partes Operativas.
En caso de no lograrse acuerdo, la controversia se resolverá por consulta entre las
Partes. Las controversias no se remitirán a ninguna corte o tribunal nacional o
internacional u organismo similar ni a terceros para su resolución, salvo acuerdo
mutuo entre las Partes.

Artículo XXV
Entrada en vigor y duración
1. El presente Acuerdo entrará en vigor en la fecha de su firma.
2. Este Acuerdo permanecerá vigente durante un período inicial de diez (10) años y
en adelante, sujeto a revisión y acuerdo por escrito de las Partes, será prorrogable
por periodos adicionales de diez (10) años. Además, cualquiera de las Partes tiene
el derecho de terminar este Acuerdo al final de los periodos de diez (10) años
respectivos mediante notificación escrita de su propósito de terminar el Acuerdo
enviada a la otra Parte por la vía diplomática, con un (1) año de antelación”.

III. LAS DEMANDAS

1. Expediente D-7964

A juicio de los demandantes, el Acuerdo acusado vulnera los artículos 150-

16, 174-4, 217 y 241-10 de la Carta Política.
En primer lugar, señalan que aún cuando el Gobierno Nacional sostiene que
se trata de una adición al Acuerdo de Misiones Militares de 1974, lo cierto
es que en él se abordan temas que no fueron previstos en dicho convenio,
sobrepasando con ello “los límites, fundamentos fácticos y legales por los
cuales se suscribió”, así como las circunstancias de tiempo, modo y lugar.
En esa medida, sostienen que “se debió haber dado el trámite de tratado
internacional nuevo previsto en la Constitución, con su respectivo trámite y
aprobación por el Congreso” (art. 150-16 y 241-10 CP).

En segundo lugar, consideran que el Gobierno Nacional, al celebrar con los

Estados Unidos de América un convenio para permitir el tránsito de tropas
extranjeras en el territorio nacional sin la aprobación del Senado de la
República, usurpó la función de control político y constitucional atribuida a
esa autoridad, en detrimento del numeral 4° del artículo 173 Superior.

Finalmente, afirman que el uso de las bases militares colombianas por

tropas extranjeras deslegitima el mandato constitucional asignado a las
fuerzas militares (art. 217 CP), toda vez que se autoriza una defensa
compartida “permitiendo la disminución o vulneración fáctica y de hecho a
la soberanía nacional”.

2. Expediente D-7965

Los demandantes acusan la violación del Preámbulo y de los artículos 3º,

9º, 150-16, 189-2, 224 y 237 de la Constitución Política. En este sentido
solicitan la revisión del Acuerdo “para que se ejerza el control automático u
oficioso por haber omitido el trámite consagrado para los tratados
internacionales”.

Afirman que, según el propio Gobierno Nacional, el Acuerdo suscrito entre

Colombia y Estados Unidos es un “acuerdo simplificado”. En
consecuencia, teniendo en cuenta las normas aplicables (arts. 150-16 y 189-
2 CP) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencias C-1439/00
y C-400/98), estiman que los convenios de esta clase deben (i) ser
aprobados en el Congreso de la República aplicando el mismo
procedimiento previsto para los tratados internacionales y (ii) someterse al
control automático de constitucionalidad y las demás reglas del derecho
internacional en materia de tratados.

Manifiestan que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 224 de la

Constitución Política, para su validez los tratados deben ser aprobados por
el Congreso de la República, pues aún cuando en la Constitución se
mencionan solamente a los tratados para efectos de su aprobación o
improbación, ello no significa que los demás convenios internacionales,
incluidos los acuerdos simplificados, no requieran aprobación del Congreso
mediante ley, sanción ejecutiva y revisión constitucional (formal y
material), por cuanto se trata de verdaderos tratados internacionales.

De otro lado, los demandantes sostienen que para el tránsito de tropas

extrajeras, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de
guerra, en aguas, territorio o espacio aéreo de la nación, el Gobierno debe
oír previamente al Consejo de Estado (artículo 237 CP). Sin embargo,
advierten que en este caso el Gobierno ha considerado que no necesita de
autorización del Congreso ni del Consejo de Estado, ya que ello solo se
requiere cuando se transita de un país a otro, pero “no cuando se estaciona”.
Al respecto también consideran que el Gobierno, para evitar el control
constitucional del convenio, ha argumentado que las tropas extranjeras solo
serán transitorias, cuando “inexplicablemente fijarán siete (7) bases
militares en nuestro territorio”, lo cual desvirtúa su naturaleza transitoria,
“además de la inmunidad de la cual gozarán los integrantes de las fuerzas
estadounidenses”.

En criterio de los ciudadanos, con la firma del Acuerdo se vulnera la

soberanía nacional del Estado colombiano (artículo 9 CP) por cuanto: (i) se
está perdiendo la independencia, que consiste en la facultad de ejercer
dentro del territorio y sobre sus habitantes las funciones de un Estado para
someterse a la regulación de la comunidad internacional; y (ii) su aplicación
debe estar sujeta a la legislación existente en el país al momento de su
suscripción. Además, continúan, de acuerdo con el principio de no
injerencia la comunidad internacional, en aplicación del derecho indivisible,
absoluto, inalienable, indelegable, permanente e incondicional de los
pueblos a su soberanía, está en la obligación de no intervenir en los asuntos
propios de cada Estado (Sentencias C-418/95 y C-1189/00).

Por último, agregan que el control automático de constitucionalidad que le

corresponde realizar a la Corte Constitucional a los tratados internacionales
y las leyes que los aprueben debe ser completo, es decir, tanto del contenido
material como del trámite legislativo (art. 241-10 CP).

IV. INTERVENCIONES

1.- Ministerios del Interior y de Justicia, de Relaciones Exteriores, de

Defensa Nacional y Secretaría de la Presidencia de la República

Los Ministros del Interior y de Justicia, de Relaciones Exteriores, de

Defensa Nacional y el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República
solicitan a la Corte que, “de conformidad con lo dispuesto por el inciso final
del artículo 6 del Decreto 2067 de 2001, declare que es incompetente para
conocer de las demandadas acumuladas en el expediente de la referencia y
adopte la decisión de rechazarlas”.

(i) De manera introductoria señalan que aún cuando en el auto admisorio de

las demandas se consideró que éstas cumplían con los requisitos mínimos
contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, un examen
detenido evidencia que no contienen la razón por la cual la Corte es
competente para conocer de las mismas. En este sentido, indican que no se
expone la razón por la cual la Corte es competente para conocer de las
demandas y en ninguna de ellas se formulan razones específicas para
determinar por qué el Acuerdo acusado es un tratado y no un acuerdo
simplificado. A su juicio, lo anterior es contrario a lo dispuesto en el
numeral 3° del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, según el cual las
acciones públicas de inconstitucionalidad deben contener las razones por las
que se estiman violados los textos constitucionales; razones que, de acuerdo
con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, deben ser claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes.

(ii) Los intervinientes consideran que la Corte Constitucional no es

competente para conocer de las demandas presentadas, por las siguientes
razones:

- En primer lugar, porque “contra el Acuerdo demandado no cabe acción

pública de inconstitucionalidad, según los términos del numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución, ni cabe la revisión automática o la oficiosa
que con respecto a los tratados y a sus leyes aprobatorias le atribuye a la
Corte el numeral 10 del mismo artículo constitucional”.

Luego de señalar que la competencia de la Corte Constitucional se ejerce

“en los estrictos y precisos términos” del artículo 241 Superior, ponen de
presente que en varias oportunidades esta Corporación ha rechazado
demandas ciudadanas contra actas, acuerdos, memorandos de entendimiento
u otros actos de carácter internacional. Y añaden que ello debe ser así
“porque en un Estado social de derecho sólo se puede ejercer las
competencias que el orden jurídico confiere en forma expresa”. Citan al
respecto los autos proferidos el 21 de abril de 1993 (expediente D-241), 12
de julio de 1993 (expediente D-645), 15 de septiembre de 1994 (expediente
D-645), 11 de noviembre de 1994 (expediente D-762 y acumulados), 6 de
abril de 1995 (expediente D-881), 7 de abril de 1995 (expediente D-882), 2
de marzo de 2001 (expedientes D-3431 y D-3435), 12 de marzo de 2001
(expediente D-3444), 21 de marzo de 2001 (expediente D-3463), 29 de
marzo de 2001 (expediente D-3466), 12 de abril de 2001 (expediente D-
3485), 25 de abril de 2001 (expediente D-3518) y 19 de junio de 2001
(expediente D-3583).

- En segundo lugar, sostienen que la Corte Constitucional tampoco es

competente para conocer de las demandas “porque el instrumento
demandado es un acuerdo simplificado o derivado”, que no genera nuevas
obligaciones para el Estado colombiano, ni modifica las ya existentes, sino
que “se enmarca dentro de los propósitos y objetivos de los acuerdos
multilaterales y bilaterales a cuyo desarrollo y ejecución propende”.

Apoyados en jurisprudencia constitucional (Sentencias C-363/00 y C-

378/09), explican que los acuerdos complementarios o simplificados no
pueden considerarse tratados en estricto sentido, sino instrumentos
esenciales necesarios, ágiles y eficaces utilizados para darle desarrollo y
adecuada ejecución a los tratados internacionales propiamente dichos. En
esa medida, continúan los intervinientes, Colombia puede expresar su
consentimiento con la firma del Presidente de la República en su calidad de
director de las relaciones internacionales o con la de sus agentes
debidamente autorizados, sin más trámites internos.

Exponen luego algunas características de estos instrumentos y agregan que,

a diferencia de los tratados, los acuerdos simplificados no requieren para su
entrada en vigencia de ley aprobatoria y están exentos de la revisión
automática que surte la Corte Constitucional en relación con los tratados. En
este orden de ideas, concluyen que la Corte Constitucional no es competente
para analizar el contenido material y formal de un acuerdo simplificado ya
que tal facultad no le fue atribuida por el Constituyente.

(iii) Desde otra perspectiva, precisan que el Acuerdo tiene fundamento en

una serie de instrumentos internacionales de carácter multilateral, los cuales
prevén la posibilidad de celebrar acuerdos bilaterales con la finalidad de
desarrollar sus disposiciones, ya sometidos a la formalidad de la aprobación
legislativa y al control constitucional automático y, por lo tanto, con plena
vigencia en el orden interno. A saber:

- La Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de

Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en el año 1989, aprobada
mediante Ley 67 de 1993 y declarada exequible en la Sentencia C-176/94,
que tiene como objeto fortalecer la cooperación internacional para contener
el tráfico ilícito de estupefacientes, previendo y facilitando la concertación
de acuerdos a nivel bilateral y multilateral que desarrollen su articulado y
establezcan medidas de detección y represión orientadas a suprimir la
comisión del ese delito.

- La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada

Transnacional, suscrita en el año 2000, aprobada mediante Ley 800 de 2003
y declarada exequible en la Sentencia C-962/03, en la cual se tiene como
propósito central la promoción de la cooperación internacional para prevenir
y combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional,
objetivo para el que se contempla la posibilidad de celebrar acuerdos
bilaterales.

- Convención Interamericana contra el Terrorismo, suscrita en el año 2002,

aprobada mediante Ley 1108 de 2006 y declarada exequible en la Sentencia
C-537/06, que busca prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo, para lo
cual prevé la necesidad de fortalecer la cooperación internacional entre los
estados partes.

Finalizan este punto manifestando que “la lectura sistemática de los tratados
marco y el Acuerdo simplificado impugnado evidencia que este último no
modifica las obligaciones y los derechos adquiridos en los convenios
multilaterales, sino que por el contrario, mediante un acuerdo bilateral, se
limita a ejecutar y hacer efectivos los compromisos asumidos por los
Gobiernos contratantes. El Acuerdo impugnado se circunscribe a concretar
el objeto de los convenios marco, a organizar tareas específicas y a afianzar
la presencia militar en las zonas vulnerables a la delincuencia producida por
el narcotráfico y el terrorismo”.

En la misma dirección, las autoridades intervinientes refieren tres

instrumentos internacionales de carácter bilateral, actualmente vigentes, que
también sirven de sustento al Acuerdo:

- El Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Colombia y los

Estados Unidos de América de 1952;

- El Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el

Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América de
1962; y

- El Acuerdo entre el Gobierno de la república de Colombia y el Gobierno

de los Estados Unidos de América relativo a una misión del ejército, una
misión naval y una misión aérea de las fuerzas militares de los Estados
Unidos de América en la República de Colombia de 1974.

Luego de reseñar en detalle los instrumentos internacionales vigentes y la

relación histórica entre los Estados Unidos de América y Colombia,
concluyen que la cooperación en seguridad y defensa “ha evolucionado
constantemente y se viene proyectando para enfrentar los retos a intereses
comunes. Gracias a esta cooperación, que se ha construido a través del
marco jurídico existente, aplicado por los dos Estados bajo el principio de la
buena fe, Colombia ha logrado avances importantes en lucha contra el
problema mundial de las drogas y los delitos relacionados, y contra el
terrorismo”.
(iv) En concepto de los intervinientes, las inmunidades, exenciones y
privilegios contemplados en el Acuerdo tienen como fuente diversos
instrumentos internacionales con plena aplicabilidad para el Estado
colombiano y son un desarrollo de los mismos. Por lo tanto, no se trata de
estipulaciones nuevas o que no tengan antecedentes en el campo jurídico
interno. Específicamente, afirman, tienen como fundamento el Acuerdo de
1974, relativo a la permanencia de las Misiones del Ejército, Naval y Aérea
establecidas en Colombia.

(v) En cuanto a la facultad de permitir el tránsito de tropas en el territorio

colombiano, señalan que existen importantes antecedentes históricos
relacionados con la necesidad de garantizar la neutralidad del Estado
Colombiano en conflictos bélicos. Explican que la autorización del Senado
o en su caso el concepto previo del Consejo de Estado, contemplados en el
texto constitucional (artículos 173-4 y 189-7 CP), tiene su razón de ser en la
guarda de la neutralidad del Estado, “que se vería comprometida al permitir
el tránsito de tropas extranjeras que obviamente cumplirían una finalidad
bélica frente a otros Estados (…)”.

Sin embargo, consideran que esas normas solo son aplicables en épocas de
guerra, cuando se encuentra en juego la neutralidad del Estado, mas no en
este caso, donde la presencia de militares de un Estado extranjero en
territorio nacional prestando cooperación técnica en defensa y seguridad en
desarrollo de acuerdo previamente celebrado no pone en peligro la
neutralidad del país. Al respecto sostienen que la presencia de militares
extranjeros para brindar cooperación “no se encuentra contemplada en
norma constitucional alguna y en cambio obedece a la facultad del
Presidente de la república de dirigir las relaciones internacionales, previa la
suscripción de un tratado o acuerdo simplificado según sea el caso”.

(vi) Sobre el estacionamiento o tránsito de buques y aeronaves de guerra los

intervinientes aducen que el numeral 4° del artículo 237 de la Constitución
consagra, entre las atribuciones del Consejo de Estado, la de ser oído en
caso no sólo de tránsito de tropas extranjeras sino de estación o tránsito de
buques o aeronaves extranjeras de guerra. No obstante, plantean que no
existe jurisprudencia de la Corte Constitucional que permita determinar el
alcance de esa norma, por lo que la misma debe interpretarse de manera
armónica con la costumbre y el derecho internacional, de modo que la
dinámica de las relaciones internacionales y la necesidad de cooperación
para “hacer frente a las amenazas cambiantes de carácter internacional
hacen de la presencia de aeronaves y buques de guerra en territorio nacional
una constante cuyo objetivo es fortalecer los lazos de confianza y apoyo
para hacer frente a amenazas comunes, caso este último que, para el caso
colombiano, se ha convertido en un elemento más que relevante, para
garantizar la soberanía, la integridad del territorio y el Estado social de
derecho”.

Para los intervinientes, en virtud de los parámetros establecidos en

convenios bilaterales previamente suscritos en desarrollo de actividades de
cooperación, el Acuerdo permite la presencia de personal estadounidense en
territorio colombiano, previa autorización de las autoridades colombianas
competentes, por lo que se excluye cualquier finalidad bélica o disposición
de las tropas a combatir que pueda comprometer la neutralidad o soberanía
colombianas. Además, no establece autorizaciones abiertas para el ingreso
al territorio nacional de buques o aeronaves de guerra, pues lo previsto es
que todo se de con el cumplimiento de los procedimientos internos vigentes,
relacionados con la cooperación militar.

(vii) Por último, advierten que en virtud del principio pacta sunt servanda
no es dable la suspensión o la declaratoria unilateral de cese de un tratado y
que, por lo tanto, resulta “manifiesta la intangibilidad del ACUERDO,
instrumento que una vez entró en vigencia generó obligaciones para las
partes e impone su observancia, so pena de incurrir en responsabilidad
internacional”.

2.- Consejo de Estado

El presidente del Consejo de Estado, doctor Luis Fernando Álvarez

Jaramillo, remitió a la Corte Constitucional –en sobre cerrado- el concepto
emitido por esa Corporación el 13 de octubre de 2009 a solicitud del
Gobierno Nacional, respecto del entonces proyecto de Acuerdo
complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América, “advirtiendo del carácter reservado de tal
pronunciamiento”.

3.- Defensoría del Pueblo

3.1. La Defensoría del Pueblo, en intervención radicada el 1° de marzo de

2010, sostiene que las demandas a que se refieren los procesos D-7964 y D-
7965 no cumplen con los requisitos de forma y de fondo exigidos para el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en tanto “no existe un
hilo argumentativo coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las
razones por las cuales las normas de la Carta citadas como violadas resultan
desconocidas por los preceptos del Acuerdo”, lo que conllevaría un fallo
inhibitorio por parte de la Corte Constitucional.

No obstante, con fundamento en el principio pro actione, evidencia que “el

debate de fondo planteado por los demandantes amerita una consideración
sustancial que trascienda el plano formal, en guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución”. En este sentido señala lo siguiente:

“La Defensoría considera que, pese a que las demandas no desarrollan los
cargos mediante la exposición de razones que sean claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes, el planteamiento de algunas cuestiones relevantes de
orden constitucional sí permiten al intérprete deducir un cargo central, relativo
a que la naturaleza del Acuerdo exigía al Gobierno darle el trámite de que tratan
los artículos 224 y 241-10 de la Constitución”.

En este punto señala que para delimitar la competencia de la Corte es

necesario determinar previamente si el Acuerdo Complementario constituye
un nuevo tratado, a fin de establecer si ha debido someterse o no a la
aprobación del Congreso y a la revisión automática de la Corte
Constitucional. Al respecto precisa que el hecho de que el Acuerdo se
intitule como “complementario” o de implementación, “no conduce a
tenerlo por tal si de su texto, sus objetivos y su alcance surge que se trata en
verdad de un tratado constitutivo de nuevos compromisos y obligaciones
que habría que determinar”.

Para la Defensoría, una vez revisados y comparados los textos de los

acuerdos previos de cooperación suscritos entre Colombia y Estados
Unidos, el Acuerdo demandado establece compromisos que exceden los
concertados en los “denominados Acuerdos Marco de 1952, 1962 y 1974, lo
que implicaría la asunción de nuevos deberes y obligaciones para el
Gobierno colombiano”. Específicamente, considera que el Acuerdo genera
nuevas obligaciones en cuanto a los siguientes aspectos: acceso, uso y
propiedad de las instalaciones y ubicaciones convenidas (artículo IV);
reconocimiento y ampliación de inmunidades, exenciones, protecciones y
garantías del fuero diplomático (artículo VIII); ingreso y sobrevuelo de
aeronaves y buques (artículos IV, V y VI); pagos de derechos de salida y
tributos por importación y exportación de bienes (artículos X y XI);
contratación (artículo XII); licencias profesionales (artículo XVIII);
servicios postales y comunicaciones (artículo XX).

En ese orden de ideas, comenta que se está frente a un nuevo tratado, con las
consecuencias constitucionales y legales derivadas de tal circunstancia
(Sentencias C-400/98, C-1439/00), es decir, que debe ser sujeto a la
aprobación del Congreso de la República (art. 89-2 CP) y sometido a control
previo e integral de la Corte Constitucional (art. 241-10 CP),

A su parecer, el Acuerdo no es susceptible de acción pública de

inconstitucionalidad por vía de demanda ciudadana, ni de control oficioso e
integral por parte de la Corte Constitucional, hasta tanto no sea sometido a
consideración del Congreso.
Sin embargo, recuerda que la Constitución es norma de normas y que no
pueden existir cuerpos normativos eximidos de control constitucional, de
modo que si bien en el caso bajo análisis no es posible adoptar una decisión
sobre el fondo de la controversia, “ello no inhibe la competencia de la Corte
para pronunciarse respecto de normas que, por su alcance y naturaleza, están
sometidas a control automático e integral de dicha Corporación”.

Por lo tanto, con fundamento en el artículo 241 Superior y la jurisprudencia

constitucional (Sentencias C-400/98, C-972/04 y C-155/05), considera que
lo procedente es “realizar un estudio preliminar de las disposiciones del
Acuerdo Complementario de 2009, para determinar su naturaleza, el alcance
de las obligaciones que impone al Estado colombiano y decidir si
corresponde a un Tratado nuevo, en cuyo caso debe ser sometido al proceso
de aprobación legislativa y revisión automática, previa e integral de
constitucionalidad”. En caso afirmativo, concluye, la Corte debe elevar un
requerimiento al Gobierno Nacional para que de cumplimiento estricto al
procedimiento establecido para el efecto, advirtiéndole que, hasta tanto no
se hayan surtido dichos requisitos, el Acuerdo no podrá ser considerado
válido ni aplicable.

3.2. En escrito allegado con posterioridad interviene para plantear algunos

elementos de juicio adicionales que sirvan en el proceso de revisión.
Después de realizar una reseña de las demandas expone que, a su parecer,
éstas no cumplen con los requisitos de forma y de fondo exigidos para el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, lo que sustenta en los
siguientes argumentos:

(i) En el expediente D-7964 se señalan las normas supuestamente violadas,

pero “no se explican las razones por las cuáles dichos textos resultan
vulnerados y, menos aún, se específica si la totalidad o sólo una parte de las
disposiciones del Acuerdo Complementario de Asistencia Militar
desconocen los preceptos constitucionales mencionados”.

(ii) En el expediente D-7965 la demanda no tiene un hilo argumentativo

coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las razones por las
cuales las normas constitucionales presuntamente vulneradas son
desconocidas por los preceptos del Acuerdo. Además, “hay enunciación de
las normas violadas pero no se exponen los requerimientos formales y
sustantivos de una demanda de esta naturaleza, exigencias que son la base
para precisar la competencia de la Corte en el asunto”.

De lo anterior, infiere, se está en presencia de demandas ineptas lo cual

justificaría una decisión inhibitoria. En su sentir, ante la ausencia de cargos
la Corte no puede proceder al análisis de constitucionalidad de las normas
demandadas, ya que ello implicaría adelantar un control de oficio, “el cual
frente a la hipótesis de control rogado, se encuentra constitucionalmente
prohibido”.

Además, expone que si bien en algunas oportunidades la Corte ha realizado

un análisis de los requisitos de la demanda “con cierta laxitud” a fin de
garantizar el principio “pro-actione”, esa posibilidad se limita “no solo al
contexto de la demanda, sino también a la definición previa de su
competencia”. Así, advierte que en el caso bajo análisis, ante la total
deficiencia en la formulación de los cargos la Corte no puede asumir el
examen del Acuerdo, más aún cuando “no es clara ni específica su
competencia”.

Afirma que, según el Gobierno Nacional, el Acuerdo demandado es un

acuerdo complementario de simple ejecución de tratados, por lo que en
principio la Corte Constitucional no tendría competencia para pronunciarse
sobre la exequibilidad del mismo, “a menos que se demuestre mediante
demanda ciudadana que el citado Acuerdo de Cooperación contiene nuevas
obligaciones distintas a las pactadas en los tratados objeto de ejecución o
que, eventualmente, modifica las existentes”.

En ese orden de ideas, prosigue el Defensor del Pueblo, como la deficiencia

de las demandas recae en la formulación de los cargos, mal haría la Corte en
pronunciarse “sobre una materia frente a la cual no puede delimitar, ni
especificar su competencia de oficio”, de modo que no queda alternativa
distinta a proferir un fallo inhibitorio.

No obstante lo anterior, describe el contenido de algunos de los tratados

invocados como “objeto de ejecución” del Acuerdo demandado, con la
finalidad de que sirvan como material de análisis.

Al respecto considera que, “en el caso extraordinario en que la Corte decida

asumir el conocimiento del asunto de la referencia, es obligación del citado
Tribunal establecer si el Acuerdo de Cooperación Militar consagra nuevos
deberes y obligaciones distintos a los previstos en los acuerdos y tratados
objeto de ejecución, caso en el cual se estaría en presencia de un verdadero
tratado internacional, lo que habilitaría su conocimiento en virtud de lo
consagrado en el artículo 241-10 de la Constitución”.

Por último, recuerda que de acuerdo con las normas aplicables en materia de
tratados internacionales el examen de exequibilidad se origina por dos vías:
(i) el control automático e integral que prevé el artículo 241-10 de la
Constitución, en virtud del cual la Corte se pronuncia sobre la
constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueban; y (ii) la demanda ciudadana en el caso de los tratados que
“hubiesen sido aprobados mediante ley con anterioridad a la Constitución de
1991, en cuya virtud el control se origina en lo previsto en el numeral 4° del
citado artículo 241 del Texto Superior”, ninguna de las hipótesis que se
presenta en este caso.

En consecuencia, concluye que de abordarse un análisis material del asunto

la Corte debe limitarse a ordenar que el tratado internacional se someta al
trámite de incorporación interna (aprobación mediante ley en el Congreso
de la República y su posterior remisión a la Corte Constitucional).

4.- Presidencia de la República

En escrito remitido con posterioridad al término fijado para intervención

ciudadana, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República pide a la
Corte que tenga en cuenta el concepto que elaboró el profesor Marco
Gerardo Monroy Cabra, quien considera que la Corte Constitucional no
tiene competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
del Acuerdo acusado, las cuales, en su sentir, no reúnen los requisitos
necesarios para emitir un fallo de fondo y conducen a un pronunciamiento
inhibitorio. El mencionado interviniente fundamenta esas afirmaciones en
los siguientes argumentos:

(i) La Corte Constitucional tiene competencia para “decidir definitivamente

sobre la exequibilidad de los tratados y de las leyes que los aprueben”, al
tiempo que corresponde al Congreso, “aprobar o improbar los tratados que
el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho
internacional”.

El artículo 241-10 de la Carta Política es de interpretación restrictiva y no

admite analogía. Por tanto, la Corte tiene competencia para decidir sobre la
constitucionalidad de los tratados internacionales celebrados por Colombia
y aprobados por el Congreso, pero no de los acuerdos simplificados, como
el que es objeto de las demandas mencionadas, pues no tiene la naturaleza
de tratado internacional y por la misma razón tampoco requiere de
aprobación del Congreso. Además, el control constitucional previo para los
tratados es oficioso y no está previsto para los convenios simplificados. Por
eso los ciudadanos demandantes carecen de legitimación para presentar la
demanda de inconstitucionalidad contra el Acuerdo, mientras no se reforme
la Constitución y se denuncie la convención de Viena de 1969.

(ii) De acuerdo con el artículo 189-2 de la Constitución, corresponde al

Presidente de la República, como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema
autoridad administrativa, dirigir las relaciones internacionales y celebrar con
otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que
se someterán a la aprobación del Congreso. Con base en estas facultades el
Presidente podía escoger si el Acuerdo adoptaba la forma de tratado o de
acuerdo simplificado, como finalmente ocurrió.

El Acuerdo que se analiza “tiene la naturaleza jurídica de acuerdo

simplificado por la intención de los estados partes manifestada en el mismo,
porque menciona los tratados marco dentro de los cuales se va a desarrollar
y porque rige por la firma que es lo requerido por el artículo 12 de la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 como una de
las formas de manifestar el consentimiento de obligarse internacionalmente
por el acuerdo”.

(iii) Colombia aceptó la existencia de acuerdos en forma simplificada,

previstos en los artículos 12 y 13 de la Convención de Viena sobre Derecho
de los Tratados de 1969, aprobada internamente por la Ley 32 de 1985.
Dicha Convención distingue en esos artículos dos clases de acuerdos en
forma simplificada: aquellos en que el consentimiento para obligarse se
produce con la firma, sin necesidad de trámite posterior y los que establecen
que el consentimiento para obligarse se manifiesta por el canje de
instrumentos que constituyen el acuerdo. En consecuencia, es un imperativo
del Estado colombiano cumplir los artículos 12 y 13 de esa Convención,
porque sobre ellos no hizo reserva, porque lo obliga la cláusula “Pacta sunt
Servanda” establecida en el artículo 26 de la misma Convención y porque
es norma de “Jus Cogens” o derecho imperativo internacional consagrado
en el artículo 53 de la Convención y en las cartas de la ONU y de la OEA.

(iv) Colombia ha celebrado tradicionalmente los acuerdos de cooperación

mediante acuerdos en forma simplificada y la Corte Constitucional ha
rechazado las demandas contra esos acuerdos con base en su falta de
competencia, por no tratarse de leyes ordinarias, ni de leyes aprobatorias de
tratados públicos, como sucedió en el Auto del 7 de abril de 1995
(expediente D-882).

(v) La celebración de acuerdos en forma simplificada, acuerdos ejecutivos,

actas, memorandos de entendimiento, ha sido una práctica reiterada por
Colombia con otros Estados con la convicción de producir efectos jurídicos
internacionales, que ha llegado a ser una costumbre de derecho internacional
que vincula a Colombia, sin necesidad de norma jurídica alguna que la
recepcione en el derecho interno colombiano.

5.- Intervención del doctor Belisario Betancur Cuartas, ex presidente de

la República

Para el ex presidente Belisario Betancur, el Acuerdo demandado se

fundamenta en el marco de no menos de 13 instrumentos internacionales,
donde expresamente se refirieron los Acuerdos de 1952, 1962 y 1974, que
tienen por objeto llevar a cabo actividades relacionadas con la cooperación
bilateral respecto a la seguridad en temas como “el narcotráfico, el
terrorismo, la delincuencia organizada transnacional y la proliferación de
armas pequeñas y ligeras”. Bajo esta premisa, considera que el Acuerdo
acusado no hace más que continuar una cooperación de más de 35 años de
vigencia.

Sostiene, además, que en el texto del Acuerdo no se encuentra ninguna

referencia al tránsito de tropas hacia otro territorio, que es como debe
entenderse el artículo 173-4 de la Constitución, de modo que es
improcedente presumir la inconstitucionalidad derivada de la violación de
ese artículo.

En cuanto a la supuesta vulneración del artículo 217 Superior, comenta que

la Carta Política no excluye la cooperación internacional para el
cumplimiento de los fines de las fuerzas militares, sin que ninguno de los
artículos del Acuerdo reste el poder propio de las Fuerzas Armadas sobre el
personal extranjero que llegue colaborar en sus funciones.

Termina su intervención indicando que como el Acuerdo es continuación de

otros cuya vigencia se ha prolongado durante varios años, no es procedente,
tal y como lo ha sostenido el Gobierno Nacional, un trámite diferente al
acordado entre las partes.

6.- Comisión Colombiana de Juristas

Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esperanza Calderón y Juan

Camilo Rivera Rugeles, en sus calidades de director, coordinadora y
abogado de la Comisión Colombiana de Juristas, respectivamente, solicitan
se declare inexequible la totalidad del Acuerdo o en subsidio se declare la
inconstitucionalidad del artículo VIII, relativo a los privilegios e
inmunidades.

Su tesis central es que el Acuerdo demandado “es un auténtico tratado

internacional” y que por ello “debió seguir el trámite que para esa clase de
instrumentos establece la Constitución Política y no el de los acuerdos
simplificados, que fue el que efectivamente se le dio”. Por consiguiente, al
haber sido aprobado mediante un procedimiento distinto al que por su
naturaleza era exigible, se vicia de manera insubsanable la
constitucionalidad del mismo.

(i) En primer lugar, los intervinientes sostienen que la Corte es competente

para resolver las demandas que controvierten la constitucionalidad de un
instrumento normativo de carácter internacional al que se le haya dado la
denominación de acuerdo simplificado, cuando en dichas demandas se
argumente que el procedimiento de aprobación de los instrumentos
demandados ha debido ser el previsto en la Constitución para los tratados
internacionales.

Al respecto explican que aún cuando la atribución de calificar si un acuerdo

internacional tiene la naturaleza de un tratado internacional o de un acuerdo
simplificado le corresponde inicialmente al Presidente de la República como
director de las relaciones internacionales, esta atribución no puede ser
ejercida arbitrariamente ya que se podría abrir la posibilidad de que se
desconozcan los procedimientos previstos en la Constitución Política para
su aprobación. Para evitar este riesgo, añaden, que además puede socavar el
sistema de colaboración y mutuo control entre los poderes públicos
previstos en la Constitución para la aprobación de tratados internacionales,
debe permitirse que se controviertan las decisiones del Presidente a través
de la acción pública de inconstitucionalidad cuando en el derecho interno se
altere el curso normativo de un acuerdo internacional.

A su parecer, de una lectura sistemática del artículo 241-10 de la

Constitución se deduce que es la Corte el órgano encargado de conocer de la
acción de inconstitucionalidad, pues su competencia depende de la
naturaleza del acto controlado, más no del trámite que el Presidente decida
darle a aquel. En consecuencia consideran que esta Corporación “debe
decidir sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales,
entendidos por tales aquellos acuerdos internacionales que establecen
obligaciones nuevas o inéditas para el Estado colombiano, sin importar si
fueron aprobados o no previamente mediante ley de la República”.

Por lo anterior, sostienen que la Corte sólo puede estudiar el cargo planteado
en la demanda D-7964, según el cual el Acuerdo debió ser tramitado como
un tratado internacional y no como un acuerdo simplificado, indicando que
respecto a los demás cargos planteados por los demandantes debe declararse
inhibida porque se trató de un verdadero acuerdo simplificado, o bien
porque el Acuerdo es un tratado y por lo tanto debió ser aprobado por el
Congreso de la República.

Para los intervinientes, aún cuando podría objetarse que no es viable utilizar
la acción de inconstitucionalidad en este caso, ya que ello iría en contra de
la literalidad del artículo 241-10 de la Carta, que diseñó un control
automático de tratados, esto no desvirtúa la tesis propuesta toda vez que se
podrían desconocer las normas constitucionales que regulan el trámite de
aprobación de tratados y con ello la supremacía de la Constitución. En esa
medida, estiman que lo procedente es hacer una lectura sistemática del
Estatuto Superior de modo que se acepte la acción pública de
inconstitucionalidad.

Advierten que esta postura ha sido sostenida por la propia Corte al precisar
que no es competente para controlar la constitucionalidad de verdaderos
acuerdos simplificados, pero que sí lo es cuando un acuerdo se considera
simplificado “tan solo por su trámite de aprobación a nivel interno”, pero en
realidad se trata de un auténtico tratado internacional (Sentencias C-400/98
y C-710/98), aún cuando no se ha abordado directamente el punto relativo a
la procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad.

En suma, sobre este primer aspecto concluyen que en el caso de acuerdos

internacionales que crean nuevas obligaciones para el Estado, pero que son
tramitados como acuerdos simplificados, el mecanismo idóneo para exigir
que se cumplan los procedimientos establecidos en la Constitución para su
aprobación como tratados es la acción pública de inconstitucionalidad.

(ii) Desde otra perspectiva, la Comisión Colombiana de Juristas explica que

los tratados internacionales y los acuerdos simplificados son instrumentos
jurídicos diferenciables cuya relevancia sobresale en el derecho interno en
cuanto al procedimiento previsto para su aprobación, dado que los primeros
generan nuevas obligaciones en tanto que los segundos se limitan a
desarrollar los compromisos previamente adquiridos en un tratado.

(iii) En concepto de los ciudadanos, el Acuerdo bajo examen tiene

naturaleza de un tratado internacional y no de acuerdo simplificado, “en la
medida en que no se limita a desarrollar las obligaciones contraídas por
Colombia a través de acuerdos previamente celebrados (y que son citados en
el preámbulo del Acuerdo), sino que en virtud de él se contrajeron nuevas
obligaciones internacionales, lo que permite calificarlo como un tratado
internacional en sentido estricto”.

Luego de hacer un recuento del contenido del Acuerdo concluyen que no

existen disposiciones en tratados internacionales que le sirvan de
fundamento a por lo menos dos de las obligaciones contenidas en él: “la
relacionada con el acceso, uso y propiedad de instalaciones militares
colombianas, y la que tiene que ver con el otorgamiento de privilegios e
inmunidades a personal civil y militar de los Estados Unidos”.

(iii) Con fundamento en lo anterior, consideran que el Acuerdo esta viciado

de inconstitucionalidad porque se pretermitió el procedimiento de
aprobación mediante ley (art. 150-16 CP), en desmedro de los principios
democrático y de separación de poderes, deficiencia que no puede ser
subsanada ante la gravedad del vicio identificado.

(iv) Finalmente, recomiendan que la Corte declare la inconstitucionalidad

total del Acuerdo, “en la medida en que todas sus disposiciones guardan
relación con una obligación que no había sido asumida previamente por el
Estado, sino que nació para Colombia en el momento mismo en el que se
firmó el Acuerdo”. Sin embargo, de manera subsidiaria sugieren que se
declare la inconstitucionalidad parcial del Acuerdo, “limitándola tan solo al
artículo VIII, ya que el tema de los privilegios e inmunidades a favor de
personal civil y militar de Estados Unidos debió regularse a través de
tratado internacional”.

7.- Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la

Universidad Externado de Colombia

La Decana (e) de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones

Internacionales de la Universidad Externado de Colombia afirma que,
aunque los demandantes aducen la violación de diversos artículos de la
Constitución, el cargo central es la violación de las normas relacionadas con
la aprobación de los tratados internacionales, en particular los artículos 220
y 241-10.

En su concepto, el Acuerdo en cuestión es uno de los instrumentos

tipificados en el artículo 12 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los
Tratados de 1986, ratificado por el Congreso de la República de Colombia
por medio de la Ley 406 de 1997 y declarado exequible por la Corte
Constitucional en Sentencia C-400/98. Sostiene que el debate constitucional
sobre su validez puede abordarse desde dos perspectivas, una formalista y
otra que tenga en cuenta las relaciones internacionales de Colombia.

Manifiesta que el primer enfoque ya ha sido objeto de análisis por la

jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencias C-400/98, C-710/98,
C-363/00 y C-1439/00) y que en él subyacen los cargos de los demandantes.
Según estas decisiones, el Acuerdo es un tratado internacional típico,
respecto del cual es indispensable el cumplimiento de los procedimientos
previstos en los artículos 220 y 241-10 de la Constitución Política y no un
“acuerdo complementario o de desarrollo”, que no necesita aprobación del
Congreso ni control constitucional. Indica que, como esta clase de acuerdos
fueron declarados constitucionales mediante la Sentencia C-363/00, en este
escenario el debate se centraría en establecer si el Acuerdo bajo estudio
pertenece o no a esa categoría.

Señala que en el segundo enfoque se entraría a considerar el contexto de la

política internacional de Colombia y especialmente las competencias
constitucionales del Presidente de la República en el manejo de las
relaciones y la defensa nacional (art. 189 CP). Contexto que está dado, en
primera instancia, por el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca
(TIAR), suscrito por Colombia y Estados Unidos en 1947, el cual prohíbe a
las partes contratantes el uso o la amenaza de la fuerza y prevé que, de ser
atacada cualquiera de ellas, recibirá ayuda de las demás. De lo anterior
concluye que el TIAR tiene que ser un referente indispensable en el análisis
de los convenios de cooperación en materia de defensa y seguridad entre
estas dos naciones. Agrega que como antecedente al Acuerdo demandado se
suscribieron convenios similares con Estados Unidos en 1952, 1962 y 1974,
sin que en ellos se considerara necesaria para su validez la aprobación del
Congreso de la República.

En ese orden de ideas, a su parecer, en este caso, como en los convenios

anteriores, “se podría entender el Acuerdo como una forma de desarrollar y
precisar los aspectos logísticos de la cooperación militar brindada por los
Estados Unidos de América a Colombia en el territorio nacional, dentro del
ámbito de las competencias constitucionales propias del Presidente de la
República como director de las relaciones internacionales y comandante en
jefe de las Fuerzas Armadas”.

Finalmente, hace referencia a la delicada coyuntura de las relaciones

exteriores de Colombia y específicamente sobre las amenazas que ha
recibido por parte de una nación de la región. Afirma que, según algunas
versiones de prensa, “el Acuerdo habría sido negociado y suscrito a
petición de Colombia como un medio simbólico para respaldar la
prohibición del TIAR de tales amenazas, lo cual haría de aquel un
instrumento más de la política internacional del país”.

8.- Universidad Militar Nueva Granada, Facultad de Relaciones

Internacionales, Estrategia y Seguridad

El Decano de la Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y

Seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada, Mayor General (r)
Hernando Ortiz Rodríguez, considera que el Acuerdo celebrado se ajusta a
la Constitución.

Sostiene que el acuerdo se encuentra “apalancado en los requerimientos de

la Política de Seguridad Democrática, principal directriz en materia de
seguridad nacional de Colombia, por correspondencia entre los objetivos
respectivos”, de manera que la implementación del Acuerdo se convierte en
una razón de Estado que representa “la esencia misma de la Seguridad
Democrática” y no contraría a las instituciones del país.

A su parecer, el Acuerdo no viola principios constitucionales ya que según

la Convención de Viena y sentencias constitucionales “no requiere trámite
adicional al ya realizado en el acuerdo macro, Acuerdo relativo a una misión
de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de Colombia de 1974”.

En su opinión, con el Acuerdo no se amenaza la soberanía nacional, en la

medida en que las tropas extranjeras no asumirán funciones propias de la
Fuerza Pública colombiana.
De otra parte, considera que tampoco se violan normas constitucionales
relacionadas con el tránsito de tropas extranjeras, “pues no es esta la
naturaleza del acuerdo”, sino que corresponde a una herramienta de
cooperación recíproca que no implica injerencia extranjera, subordinación o
imposición.

Por último, señala que “Colombia, en los términos del convenio, no está
apoyando a ningún Estado para operaciones contra terceros Estados, sino
permitiendo la ‘toma de puerto’ para enfrentar una situación interna”, que
en su sentir es necesaria dentro del orden público permanente que genera
ingobernabilidad.

9.- Corporación Colectivo de Abogados

Los ciudadanos Rafael Barrios Mendivil, Dora Lucy Arias Giraldo y Linda
María Cabrera Cifuentes, actuando en nombre del Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo, piden a la Corte que declare inexequible el Acuerdo
demandado por considerar que viola el principio de separación de poderes
(CP., artículos 1, 2, 4, 113, 114, 115, 116, 121, 150 y 173) y el principio de
soberanía nacional (CP., artículos 3, 9, 95, 100 y 101).

Su exposición se divide en varios acápites: (i) en primer lugar, hacen una

presentación del contenido del Acuerdo; (ii) en segundo lugar, dan cuenta
del concepto previo y negativo que sobre el particular emitió el Consejo de
Estado antes de la suscripción del mismo; (iii) en tercer lugar, exponen
algunas reflexiones sobre los acuerdos simplificados de cooperación
internacional y su control de acuerdo con la jurisprudencia constitucional;
por último (iv) abordan el análisis de los cargos de inconstitucionalidad.

(i) En cuanto al alcance del Acuerdo, consideran que “se reduce a la

adopción de un conjunto de medidas en beneficio exclusivo de Estados
Unidos, en contravía con el principio de reciprocidad y de soberanía”,
consistente en un triple compromiso unilateral de Colombia, sin ninguna
reciprocidad, en relación con la cooperación en el desarrollo de las
actividades previstas, la continuación del acceso y uso de siete (7) bases
militares y la autorización para el acceso y uso de las demás instalaciones
que convengan los dos países; todo ello sujeto a la eventualidad de
convenios adicionales. Sobre el particular concluyen:

“El Acuerdo plantea un conjunto de medidas para beneficiar al personal

estadounidense durante su permanencia –de 90 días prorrogables
indefinidamente- en nuestro país. Entre ellas, la renuncia al ejercicio de
competencias migratorias, fiscales, tributarias, de tránsito, aduaneras y
 especialmente, militares, territoriales y aéreas etc., a favor de Estados Unidos.
Además establece un régimen de inmunidad, propio para los cuerpos
diplomáticos civiles, en beneficio de los militares estadounidenses y sus familias.
Asimismo se autoriza la explotación del espectro electromagnético sin costo ni
licencia alguna. El Acuerdo también establece una serie de medidas abiertas que
las partes determinarán a través de acuerdos de implementación, de manera que
distintos aspectos del Acuerdo no son conocidos”.

(ii) De otra parte, los intervinientes recuerdan que en su oportunidad el

Consejo Estado emitió concepto previo en relación con el “entonces
proyecto de Acuerdo de Bases Militares”, en el que reiteró su falta de
competencia para ejercer control judicial sobre los actos jurídicos
internacionales del Gobierno, como los tratados y los acuerdos
simplificados, pero recomendó que ese proyecto de acuerdo cumpliera con
las solemnidades propias de un tratado internacional. Lo anterior, en virtud
de que ninguno de los instrumentos internacionales, mencionados o no por
el Gobierno, eran fundamento idóneo del proyecto de Acuerdo; además,
porque su objeto y contenido obligacional era muy amplio y desbalanceado
para Colombia, aparte de que podría ser cambiado totalmente por medio de
acuerdos y enmiendas adicionales futuras[2].

(iii) En tercer lugar, los intervinientes reseñan la jurisprudencia

constitucional sobre los convenios de cooperación entre los Estados,
también llamados convenios de ejecución, convenios administrativos,
convenios simplificados o celebrados en forma simplificada. Al respecto
resaltan tres aspectos: de un lado, el cambio del precedente jurisprudencial a
partir de la sentencia C-710/98, en el sentido de aceptar la competencia de
la Corte Constitucional para conocer de la inexequibilidad de los acuerdos
simplificados; de otro lado, que los acuerdos simplificados en estricto
sentido deben referirse a convenios de cooperación técnica para desarrollar
operativamente un tratado marco, sin contener obligaciones adicionales o
nuevas para Colombia, caso en el cual pueden ser aprobados sin trámite
legislativo, ni control constitucional; y finalmente, que si el acuerdo
simplificado contiene obligaciones adicionales o nuevas para el Estado,
debe ser aprobado por el Congreso y revisado previamente por la Corte
Constitucional.

(iv) En cuanto al análisis del que denominan “Acuerdo de Bases Militares”,

los intervinientes consideran que viola los artículos 1, 2, 4, 113, 114, 115,
116, 121, 150 y 173 de la Constitución Política, por desconocer el principio
de separación de poderes y las facultades de cada autoridad de la República
para cumplir las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho,
en virtud de que no fue aprobado por una ley del Congreso revisada
previamente por la Corte Constitucional, por tratarse de un acuerdo
simplificado que no se fundamenta en un tratado marco y que contiene no
solo materias nuevas, sino facultades para adicionarlo con acuerdos futuros
cuyo contenido se desconoce.

Así mismo, imputan la violación de los artículos 3, 9, 95, 100 y 101 de la

Constitución Política, en lo relativo a la soberanía, la independencia y la
integridad nacionales, porque, “en primer lugar, existen pretensiones
hegemónicas por parte de los Estados Unidos, que afectan la independencia
de Colombia por la concesión irrestricta de un conjunto de prerrogativas no
reconocidas a la población nacional y la cesión de porciones considerables y
estratégicas del territorio a favor de los Estados Unidos; en segundo, porque
se cede el componente de inmediación soberana al permitir el ejercicio de la
fuerza por parte de militares extranjeros en las instalaciones de las bases
militares y fuera de ellas ante las demás autoridades que deben renunciar a
sus competencias en beneficio del ‘personal’ estadounidense y sus
acompañantes; y tercero, porque las cesiones en materia de soberanía son a
favor de organismos internacionales pero nunca de Estados, mucho menos,
como ocurre en el caso del Acuerdo de Bases Militares en cuestión, a la
nación más poderosa en términos armamentísticos, políticos y económicos,
por la situación de desequilibrio que ello implica”.

Por último, sostienen que el Gobierno ha hecho una extensión ilegítima y

sin fundamento constitucional de la inmunidad diplomática, no prevista en
el derecho internacional para el personal militar, ni para sus familiares o
contratistas.

10.- Otras intervenciones ciudadanas

10.1.- El ciudadano Jorge Enrique Robledo interviene para solicitar a la

Corte que declare inexequible el Acuerdo impugnado.

(i) Comienza por recordar que todo ordenamiento jurídico tiene dos
características: la plenitud, es decir, la posibilidad del derecho de dar
respuesta a cualquier contradicción en la sociedad, y la coherencia, según la
cual no pueden existir contradicciones entre dos o más normas que integran
un ordenamiento jurídico.

Advierte que para superar los problemas de coherencia se ha establecido el

principio de jerarquía de las normas, que en el caso colombiano supone la
supremacía constitucional. Según sus palabras, a la luz del artículo 4º de la
Carta Política, en el ordenamiento jurídico colombiano “no puede existir
ninguna norma –de cualquier tipo- que contradiga los mandatos
constitucionales”, lo cual implica la posibilidad de que todas las normas
sean objeto de control judicial de constitucionalidad.

Explica luego que el Acuerdo impugnado constituye una norma de carácter

general, impersonal y abstracto, de manera que debe ser susceptible de
control de constitucionalidad, bien sea de la Corte Constitucional o del
Consejo de Estado.

Recuerda que como el Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada

que carece de competencia para controlar las actuaciones del gobierno sobre
relaciones exteriores, y específicamente la nulidad de los acuerdos
simplificados[3], necesariamente ha de ser la Corte Constitucional la
encargada de ejercer el control de dichos actos al amparo del artículo 241-
10 Superior, que le encomienda el control constitucional de los tratados
internacionales, cualquiera sea su denominación.

A juicio del ciudadano, lo anterior se refuerza si se tiene en cuenta que, de

conformidad con la Convención de Viena, el Acuerdo celebrado entre
Colombia y Estados Unidos es un tratado internacional porque es un
acuerdo de voluntades entre dos Estados, celebrado por escrito y regido por
el derecho internacional.

Comenta que si bien en el Auto 018/94 la Corte Constitucional señaló que

su competencia se restringe a los tratados aprobados mediante ley, es
necesario modificar este precedente porque del texto del artículo 241-10 de
la Constitución no se infiere que para revisar la constitucionalidad de los
tratados sea indispensable una ley aprobatoria. Dice al respecto que si el
Constituyente hubiese tenido la intención de condicionar la competencia de
la Corte a la existencia de una ley, “hubiera dicho simplemente que el
Tribunal es competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad
de las leyes aprobatorias de tratados internacionales”.

También justifica la procedencia de la acción pública de

inconstitucionalidad en los principios democrático y de separación de
poderes, así como en la tesis de la inexistencia de actos jurídicos que se
sustraigan del control judicial.

(ii) En cuanto al fondo del asunto, luego de explicar la diferencia entre los
tratados marco (mediante los cuales el Estado adquiere obligaciones a nivel
internacional) y los acuerdos simplificados (donde se desarrollan y
especifican tales obligaciones), sobre el Acuerdo demandado concluye que
Colombia adquiere nuevas obligaciones, por lo que debió tramitarse de
acuerdo con las normas constitucionales, esto es, aprobación por medio de
ley y control previo por parte de la Corte.

Sobre el particular, el interviniente estima que con el Acuerdo suscrito

Colombia asume trece (13) nuevas obligaciones, entre las que destaca: la
autorización a Estados Unidos para permitir el uso de bases militares; el
ingreso y sobrevuelo de aeronaves; exonerar el pago de tasas marítimas y de
fondeo; abstenerse de realizar abordajes e inspecciones sobre esos buques y
aeronaves; sufragar el pago de peajes de vías no concesionadas y del
componente estatal de las concesionadas; permitir el ingreso y permanencia
de personal Estadounidense hasta por 90 días sin exigir pasaporte o visa;
autorizar las reparaciones locativas necesarias a instalaciones militares que
puedan usar las fuerzas extranjeras; sufragar impuestos y otros tributos;
aceptar licencias y permisos de conducción de vehículos, buques o
aeronaves expedidos por autoridades extranjeras; permitir a Estados Unidos
recolectar, transportar y distribuir documentos por fuera de la red postal
colombiana; autorizar sin requisito alguno el uso de estaciones receptoras
por satélite para difusión de radio y televisión; permitir el uso de la
infraestructura de telecomunicaciones.

(iii) Por último, aduce la violación del principio de soberanía nacional como
fundamento de las relaciones exteriores del Estado, derivado de la abierta e
irrestricta presencia de militares estadounidenses en el territorio
colombiano, y del principio de integración latinoamericana, “porque, como
es de público conocimiento, [la suscripción del Acuerdo] ha deteriorado las
relaciones con países vecinos”.

10.2.- El ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño interviene en el

presente asunto como “impugnador” solicitando la revisión de la totalidad
del Acuerdo, que considera inconstitucional por haberse omitido el trámite
de aprobación por el Congreso de la República para tratados internacionales.
Es así como considera vulnerados los artículos 93, 94, 150 (numerales 16 y
19), 164, 189 (numerales 2, 6 y 25), 224 y 241 (numeral 10), 287 y 338 de
la Constitución.

Explica que el Acuerdo Complementario no es una simple extensión de

otros tratados internacionales suscritos por Colombia con Estados Unidos,
sino que es un tratado autónomo con características propias.

Además, estima que la Corte Constitucional, al abocar el conocimiento de

este “Tratado Internacional”, debe ordenar que se siga el procedimiento
constitucional establecido en los artículos 150-16, 164, 189-2, 224 y 241-10
de la Constitución Política; 39 y 44 del Decreto con Fuerza de Ley 2067 de
1991; y 139, 144, 147, 160, 161 y 162 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del
Congreso de la República.

10.3.- Los ciudadanos Rene Fernando Urueña Hernández, Beatriz Eugenia

Sánchez Mojica y Juliana Emilia Galindo Villarreal intervinieron ante la
Corte para coadyuvar las demandas presentadas.

En primer lugar, consideran que la Corte Constitucional debe confirmar su

competencia para ejercer control respecto de tratados internacionales
perfeccionados sin la observancia de las normas de derecho interno
aplicables para su aprobación, especialmente si éstos no son integrados en
una ley de la República, pues sólo de esta forma se garantiza la supremacía
constitucional consagrada en el artículo 4º de la Carta Política.

En segundo lugar, después de exponer los elementos centrales del régimen

de aprobación de tratados previsto en la Constitución, así como los
elementos que han sido analizados por la jurisprudencia constitucional en
relación con los acuerdos simplificados, sostienen que el Acuerdo
demandado no cumple con los elementos de un acuerdo simplificado,
específicamente porque “no se enmarca en ningún Tratado Internacional
ratificado por el Estado Colombiano que justifique su trámite simplificado”.

Comentan que tal y como lo señaló el Consejo de Estado en relación al

Acuerdo objeto de estudio, “la normatividad invocada en el preámbulo del
instrumento internacional no evidencia la existencia de un tratado marco
sobre el cual pueda invocarse la figura de acuerdo simplificado”.

Así mismo, indican que es evidente que el Acuerdo no cumple con el

requisito de continuación de propósitos y objetivos de un tratado marco,
pues los fundamentos normativos citados por el Gobierno Nacional en el
preámbulo del Acuerdo tienen propósitos diferentes a la cooperación militar
en defensa y seguridad, al tiempo que las obligaciones contenidas son
diferentes a las asumidas en otros tratados y convenios celebrados.

Por último, solicitan que subsidiariamente se declare la exequibilidad

condicionada de los artículo VII y XIX del Acuerdo, en el entendido de que
los mismos “no limiten la inmunidad al ejercicio de las funciones del
beneficiado, no impliquen inmunidad de jurisdicción en casos de violación a
las Convenciones de Ginebra de 1949, y que no conlleven la dejación de las
responsabilidades del Estado colombiano frente a la garantía de los derechos
a la verdad, justicia y reparación”.

10.4.- La ciudadana Sandra M. Molina solicita a la Corte declarar la

inconstitucionalidad del Acuerdo acusado.

Señala que el convenio se desprende de un Acuerdo internacional suscrito

en 1962 entre la República de Colombia y los Estado Unidos de América,
denominado “Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín”,
el cual no contó con la aprobación legislativa sino que fue aprobado
conforme al procedimiento establecido en la Ley 24 de 1959. Afirma que
por alguna razón o posible error el “Tratado de 1962” fue aprobado por un
mecanismo diferente al estipulado en la Constitución de 1986, de tal manera
que se hace indispensable su renegociación y curso por el Congreso con el
fin que se surtan los requisitos exigidos en la Carta Política.
Advierte que la inconstitucionalidad del Acuerdo demandado debe partir del
examen del Acuerdo de 1962, documento del cual se deriva. En ese orden
de ideas, dice la interviniente, dado que “no puede dar vida a un acuerdo
nuevo y con semejante magnitud (…) se hace indispensable que éste ultimo
surta su trámite ante el Congreso de la Republica”.

10.5.- Las organizaciones Justicia y Vida, Movimientos Magisterial

Dignidad Educativa, Central Unitaria de Trabajadores, Asociación de
FamRed de Colombianos Unidos por los Derechos Constitucionales, TJER,
Mesa Contra la Impunidad, AMEN-SD, Asociación Distrital de Educadores,
Circulo del Pensamiento Crítico Latinoamericano, Otra Colombia es
Posible, Colombianas y Colombianos por la Paz, Campaña Prohibido
Olvidar, Nomadesc, Federación de Estudiantes Universitarios, Poder
Ciudadano, Sintraminergética, Iglesia Menonita de Berna, Comisión
Interfranciscana de Justicia y Paz, Movimiento de Cristianos por la Paz y
Colombia no Bases, intervienen en este asunto, aunque de manera
extemporánea, para coadyuvar con los argumentos de las demandas de la
referencia.

Sostienen que el Acuerdo demandado transgrede los artículos 9º, 150, 173,
226, 227 y 241 de la Constitución Política. Para ello señalan que el
Gobierno Nacional argumenta que el Acuerdo es una simple adición al
“Acuerdo de Misiones Militares” suscrito en octubre de 1974, pero al
hacerse un análisis comparativo se concluye que las partes, además de las
obligaciones adquiridas con anterioridad, están asumiendo otras
obligaciones nuevas, a saber: las operaciones militares y sus actividades
conexas, ejecutadas no sólo por militares armados sino también por
personas civiles que prestan servicios al Departamento de Defensa de los
Estados Unidos y otros Departamentos u organismos de ese país; inclusión
como parte de las operaciones a los contratistas, subcontratistas y a los
denominados “observadores aéreos”; autorización al personal militar y civil
de los Estados Unidos para movilizarse por el territorio colombiano y
acceder a las bases militares, aéreas y navales, quedando el Estado
colombiano obligado a brindarles seguridad a las personas y a las
instalaciones físicas donde permanezcan por un término no superior de 90
días; prerrogativas a nivel migratorio y de inmunidad diplomática, otorgadas
con la correlativa cesión de la soberanía judicial local e internacional.

En ese orden de ideas, consideran que el Acuerdo debió cumplir el trámite

dispuesto para los tratados internacionales que prevé la Constitución y que
exige la aprobación por parte del Congreso.

Al omitir ese procedimiento, concluyen, se usurpa el control político y

constitucional que debe garantizarse en estos casos. Así, afirman que el
Acuerdo demandado, lejos de proteger el derecho a la paz consagrado en la
Constitución, “amenaza con empeorar la situación de conflicto por la que
atraviesa nuestro país, dadas las reacciones bien conocidas en la región
frente a la firma de este”.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, mediante concepto 4937, radicado el

veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010), solicita a la Corte que se
declare inhibida para examinar la Constitucionalidad del “Acuerdo
Complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y
Seguridad”, suscrito el 30 de octubre de 2009 entre los Gobiernos de la
República de Colombia y los Estados Unidos de América.

Sostiene que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-10 de la

Constitución Política y con lo precisado en la sentencia C-400/98, la Corte
tiene competencia para ejercer control de constitucionalidad no solo sobre la
forma sino también sobre el fondo de los tratados internacionales aprobados
por el Congreso y sobre las leyes que aprueban tratados perfeccionados que
aún no han sido objeto de control de constitucionalidad en vigencia de la
Constitución de 1991, aún cuando “en todo caso es necesaria la existencia
de una ley”.

Explica que en el derecho internacional, especialmente con fundamento en

lo dispuesto por los artículos 11 a 17 de la Convención de Viena, existen los
llamados acuerdos simplificados, que son aquellos que para su
perfeccionamiento no requieren ser sometidos a las formalidades propias de
los demás tratados y que “rigen por la sola firma y sin las exigencias de
plenos poderes”.

A su juicio, los acuerdos simplificados no requieren aprobación

parlamentaria cuando se limitan a reglamentar un tratado previamente
aprobado por el Congreso, ni tampoco examen de la Corte Constitucional.

El jefe del Ministerio Público recuerda que el Acuerdo demandado fue

suscrito por los ministros de Relaciones Exteriores, del Interior y de Justicia
y de Defensa Nacional, por parte de Colombia, y por el Embajador de los
Estados Unidos de América, debidamente autorizados por sus respectivos
gobiernos. Además, pone de presente que, según la Directora de Asuntos
Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, ese acto
jurídico “no ha sido enviado al Congreso de la República para su
aprobación, por cuanto su naturaleza jurídica corresponde a la de un
Acuerdo o procedimiento breve o de forma simplificada” y por tanto “no ha
sido incorporado al ordenamiento interno por medio de ley”.

De otra parte, entiende que en relación con los acuerdos simplificados la

jurisprudencia constitucional ha tenido tres etapas: (i) en la primera, dice el
Procurador, “la Corte dio validez a los acuerdos en forma simplificada que
no requerían control constitucional ni ser aprobados por el Congreso con
base en los artículos 12 y 13 de la Convención de Viena” (Sentencia C-
170/95); (ii) en la segunda etapa “la Corte Constitucional establece que los
acuerdos en forma simplificada deben ser aprobados por el Congreso y
revisados por la Corte Constitucional” (Sentencias C-400/98, C-710/98, C-
187/99 y C-249 de 1994); y (iii) en la tercera etapa la Corte sostiene que “si
se trata de un instrumento que es desarrollo de un tratado aprobado y que es
revisado por la Corte, no se requiere aprobación del Congreso ni aprobación
de la Corte Constitucional”. (Sentencias C-363/00, C-303/01, C-862/01 y C-
264/02).

El representante del Ministerio Público considera que ésta última es la tesis

vigente de la jurisprudencia constitucional acerca de los acuerdos
simplificados. En esa medida, insiste en que la Corte no tiene competencia
para revisar la exequibilidad del Acuerdo demandado y por lo tanto debe
declararse inhibida para conocer de las demandas D-7694 y D-7965, “pues
el artículo 241.10 de la Constitución Política no le faculta para examinar la
constitucionalidad de un tratado internacional que no ha surtido el trámite
descrito precisamente en dicha norma”.

VI.- PRUEBAS SOLICITADAS

Mediante Auto del diez (10) de diciembre de dos mil nueve (2009), el
Magistrado Sustanciador decretó la práctica de las siguientes pruebas.

1.- A la Presidencia de la República

La Corte solicitó a la Presidencia de la República que, directamente o por

intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, suministrara
información relacionada con la negociación, suscripción y trámite del
Acuerdo impugnado, lo que fue oportunamente atendido por el Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República mediante oficio OAJ. CAT.
No.1157 del 8 de enero de 2010[4]. En concreto se solicitó a la Presidencia
de la República que:

(i) Remitiera a la Corte Constitucional copia auténtica del “Acuerdo

complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los
Estados Unidos de América”, hecho en Bogotá el 30 de octubre de 2009.

(ii) Certificara cuál fue el funcionario autorizado para la negociación y

suscripción del Acuerdo, los plenos poderes de los cuales disponía para su
celebración y si fueron confirmados sus actos por el Presidente de la
República, acompañando para el efecto los soportes a que hubiere lugar.

La Secretaría Jurídica informó que las negociaciones estuvieron lideradas

por los viceministros de Defensa Nacional y de Relaciones Exteriores, con
la participación del Ministerio del Interior y de Justicia, de Transporte, de la
Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, del Ministerio de
las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y de la Fiscalía General de la
Nación. Así mismo, precisó que una vez concluidas las negociaciones, el
Acuerdo fue suscrito por los ministros del Interior y de Justicia, de
Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional, de acuerdo con lo previsto en
el artículo 7º, numeral 2º, de la Convención de Viena de 1969 sobre derecho
de los tratados.

(iii) Certificara si se ha enviado al Congreso de la República el referido

Acuerdo, a fin de que se adelante el trámite de aprobación mediante Ley de
la República, acompañando para el efecto los soportes a que hubiere lugar.
En caso contrario, señalara las razones por las cuales no ha sido enviado
dicho instrumento al Congreso.

En su respuesta, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República

precisó lo siguiente:

“El Acuerdo Complementario (…) no ha sido enviado al Congreso de la

República para su aprobación, por cuanto su naturaleza jurídica corresponde a la
de un Acuerdo de procedimiento breve o de forma simplificada. Se adjunta un
estudio sobre este tipo de acuerdos, preparado por la Dirección de Asuntos
Jurídicos Internacionales de ese Ministerio, cuyas fuentes son el derecho
internacional público, la doctrina nacional e internacional y la jurisprudencia del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional”. (Resaltado fuera de texto).

(iv) Certificara si para la suscripción del Acuerdo fue convocada la

Comisión Asesora de Relaciones Exteriores a que hace referencia el artículo
225 de la Constitución Política, acompañando para el efecto los soportes a
que hubiere lugar.

Al respecto se señaló que la Secretaría General del Ministerio de Relaciones

Exteriores, en su condición de Secretaría Técnica de la Comisión Asesora
de Relaciones Exteriores, mediante comunicación SGE No. 70300 del 12 de
diciembre de 2009, certificó que “en el orden del día aprobado para la
Comisión realizada el 13 de agosto de 2009, fue incluido el Acuerdo
complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América”.

(v) Remitiera a la Corte Constitucional los documentos invocados como

marco jurídico para la suscripción del Acuerdo demandado, señalando
constancia de su suscripción y entrada en vigencia en el ordenamiento
jurídico colombiano.

2.- Al Congreso de la República

La Corte también solicitó al Secretario General del Congreso de la

República que se sirviera certificar si esa Corporación ha adelantado el
trámite de aprobación, mediante Ley de la República, de los siguientes
acuerdos, adjuntado para ello los soportes correspondientes:

(i) Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de Colombia y los Estados

Unidos de América, suscrito en Bogotá el 17 de abril de 1952 ("el Acuerdo de
1952");
(ii) Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el Gobierno de
Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el
23 de julio de 1962 ("el Convenio de 1962");
(iii) Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos
de América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y una Misión
Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América en la República
de Colombia, suscrito en Bogotá el 7 de octubre de 1974 ("el Acuerdo de
Misiones Militares de 1974");
(iv) Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América.

En respuesta remitida por el Secretario General del Senado de la República

se informa a la Corte que en esa Corporación “no reposan antecedentes de
discusión de los acuerdos mencionados en el oficio de la referencia”[5].

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

• Aclaración preliminar. Del concepto del Consejo de Estado

1.- Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte

Constitucional el 23 de febrero de 2010, el presidente del Consejo de
Estado, doctor Luis Fernando Álvarez Jaramillo, remitió a la Corte
Constitucional –en sobre cerrado- el concepto emitido por esa Corporación
el 13 de octubre de 2009 a solicitud del Gobierno Nacional, respecto del
entonces proyecto de Acuerdo complementario para la cooperación y
asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República
de Colombia y de los Estados Unidos de América, “advirtiendo del carácter
reservado de tal pronunciamiento”[6].

La Sala pone de presente que en su análisis de constitucionalidad ha tomado

atenta nota del concepto remitido por el Consejo de Estado. Sin embargo,
teniendo en cuenta el carácter reservado sobre el que advirtió el presidente
de esa Corporación, se abstendrá de hacer referencias puntuales del mismo.

2.- De igual forma debe mencionar que la Sección Primera del Consejo de
Estado, mediante Auto del 8 de junio de 2010, rechazó por improcedente
una demanda de nulidad interpuesta contra el Acuerdo que ahora es objeto
de examen. Siguiendo la jurisprudencia del alto Tribunal en la materia[7],
señaló que una vez perfeccionado un acuerdo de esta naturaleza, donde
interviene la voluntad de otro Estado, el mismo escapa al control de la
jurisdicción contencioso administrativa por tratarse de un “acto complejo e
indivisible de carácter constitucional”, ajeno a las competencias asignadas a
esa Corporación[8].

• Breve presentación del caso

1.- Los demandantes consideran que la Corte es competente para examinar

el Acuerdo acusado, en virtud de lo previsto en el artículo 241-10 de la
Constitución, por cuanto con independencia de su denominación formal
como acuerdo simplificado, materialmente corresponde a un tratado
internacional. En uno de los expedientes sugieren incluso que “se ejerza el
control automático u oficioso por haber omitido el trámite consagrado para
los tratados internacionales”[9], lo que también fue planteado por un
ciudadano al allegar su escrito “dentro del proceso de revisión de
constitucionalidad” del precitado convenio[10].

En primer lugar, reprochan la violación de los artículos 150-16, 189-2, 224

y 241-10 de la Constitución. Aducen que por la naturaleza y alcance de las
obligaciones asumidas, en especial en lo relativo al tránsito y
estacionamiento de tropas extranjeras en el territorio nacional, la utilización
de bases militares por personal extranjero y el reconocimiento de privilegios
e inmunidades a nacionales de otro país, el Acuerdo debió ser suscrito como
tratado internacional con las formalidades que le son propias, es decir,
sometido a la aprobación del Congreso mediante ley de la República y
sujeto a revisión previa y definitiva de la Corte Constitucional; pero como
ello no ocurrió, añaden, la Corte debe declararlo inexequible[11]. En
segundo lugar, acusan la violación del artículo 173-4 de la Carta Política,
porque no se contó con la aprobación del Senado para el tránsito de tropas
extranjeras por el territorio nacional. Y en tercer lugar, afirman que el
Acuerdo desconoce el principio de soberanía nacional (art. 9 CP), así como
la función constitucional de las fuerzas militares (art. 217 CP), por cuanto al
autorizarse la defensa compartida se pierde la independencia y autonomía
para decidir sobre cuestiones de interés nacional.

2.- Algunos de los intervinientes respaldan la tesis según la cual la Corte es

competente para conocer de las demandas presentadas. Argumentan que si
la Constitución tiene carácter vinculante y superior, entonces no puede
haber cuerpos normativos que se sustraigan del control constitucional como
ocurriría con el Acuerdo impugnado, aún más cuando el Consejo de Estado
ya ha señalado su falta de competencia para examinar tales actos;
consideran que el artículo 241-10 de la Constitución asigna a la Corte la
facultad de decidir sobre la exequibilidad tanto de los tratados como de sus
leyes aprobatorias, lo cual no depende de la denominación formal del acto
sino de su naturaleza material; añaden que de una lectura integral y
sistemática del artículo 241 Superior se deriva la facultad de hacer uso de la
acción pública de inconstitucionalidad cuando un tratado no ha sido
sometido a la aprobación del Congreso ni remitido a la Corte para que ejerza
el control automático, previo y definitivo, pues de lo contrario se renunciaría
al principio democrático, a la separación de poderes y a la supremacía
constitucional.

3.- Las autoridades que participaron en la celebración del Acuerdo, así como
otros intervinientes, sostienen que la Corte no es competente para
pronunciarse en relación con el convenio acusado. Señalan que las
atribuciones de la Corte se ejercen “en los estrictos y precisos términos” del
artículo 241 Superior. Estiman que contra el acuerdo demandado no cabe la
acción pública de inconstitucionalidad porque no se ha impugnado ninguna
ley de la República (art. 241-4 CP). Y concluyen que tampoco cabe la
revisión automática prevista para los tratados y sus leyes aprobatorias, por
cuanto el instrumento demandado no es un tratado sino un “Acuerdo
Simplificado” y como tal no requería aprobación por el Congreso ni revisión
ante la Corte Constitucional.

Así mismo, estiman que la Corte debe inhibirse de emitir un

pronunciamiento de fondo porque los demandantes no formularon un cargo
apto de inconstitucionalidad, pues no expusieron las razones por las cuales
el acto acusado debió ser aprobado como un tratado internacional; y en todo
caso insisten en que el Convenio no es un tratado sino un acuerdo
simplificado que no genera nuevas obligaciones para Colombia.

4.- La Defensoría del Pueblo señala que en las demandas no existe un hilo
argumentativo coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las
razones por las cuales el Acuerdo vulnera la Constitución. Sin embargo,
advierte que en aplicación del principio pro actione “el debate de fondo
planteado por los demandantes amerita una consideración sustancial que
trascienda el plano formal, en guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución”. Más adelante estima que la Corte debe proferir un fallo
inhibitorio y, en caso de abordar un análisis de fondo, limitarse a ordenar
que el tratado se someta al Congreso de la República para su incorporación
interna mediante ley. Los demás intervinientes no encuentran reparos a los
cargos de la demanda, de manera que proceden a coadyuvarla o a defender
la constitucionalidad del Acuerdo impugnado.

• Problemas jurídicos y metodología de análisis

De acuerdo con los antecedentes reseñados, en el asunto sometido a

consideración de la Corte es necesario dar respuesta a los siguientes
problemas jurídicos:

(i) En primer lugar, previo a cualquier otro pronunciamiento se debe

establecer cuál es la naturaleza jurídica del “Acuerdo complementario para
la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los
gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de
América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009.

(ii) En segundo lugar, despejado el anterior interrogante se debe definir si la

Corte Constitucional es competente o no para pronunciarse, en virtud de una
acción pública de inconstitucionalidad, sobre la validez en el derecho
interno del Acuerdo acusado.

(iii) En tercer lugar, en caso de que la Corte sea competente para

pronunciarse en relación con el Acuerdo, deberá analizar si los cargos de
inconstitucionalidad fueron presentados en debida forma y si se dan los
supuestos para abordar un estudio de fondo.

(iv) Por último, de reunirse las exigencias anotadas, corresponderá a la Sala

determinar si el Acuerdo debió cumplir con el trámite constitucional
previsto para los tratados internacionales, esto es, someterse a la aprobación
del Congreso mediante ley y a control previo ante la Corte Constitucional;
si, en tal caso, dicho instrumento puede o no producir efectos jurídicos en el
ordenamiento interno colombiano; si se vulneró el artículo 173-4 de la
Carta Política porque no se contó con la aprobación del Senado para el
tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional; y si se desconoce el
principio de soberanía nacional (art. 9 CP), así como la función
constitucional de las fuerzas militares (art. 217 CP), por autorizarse, según
los demandantes, una suerte de defensa compartida del territorio.

Por razones metodológicas la Corte abordará un estudio independiente de

cada uno de estos asuntos, precisando que el análisis de constitucionalidad
se circunscribe únicamente al Acuerdo complementario para la cooperación
y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la
República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en
Bogotá el 30 de octubre de 2009.

A.- DE LA NATURALEZA DEL ACTO ACUSADO

El primer asunto que debe analizar la Corte es el referente a la naturaleza
jurídica del Acuerdo. Al respecto los demandantes y algunos intervinientes
consideran que el acto impugnado es un verdadero tratado internacional; por
el contrario, a juicio de otros intervinientes y de las autoridades que
participaron en la suscripción de dicho instrumento, el mismo no
corresponde a un tratado sino a un “Acuerdo Simplificado”.

La Sala advierte que la respuesta a este interrogante requiere un estudio

previo de la noción de tratados y convenios internacionales, así como sobre
la diferenciación entre tratados solemnes y acuerdos simplificados, en
particular en el marco de la jurisprudencia constitucional.

1.- La tríada constitucional de los tratados como actos jurídicos

complejos

En el diseño adoptado por el Constituyente de 1991 los tratados son “actos

jurídicos complejos, no sólo por cuanto se desarrollan en diversos
momentos sino además porque involucran diferentes órganos del Estado y
están sometidos a normas tanto internacionales como constitucionales”[12].
Desde la perspectiva institucional, la aprobación de tratados se fundamenta
en una tríada orgánica, donde se requiere el concurso activo de las tres
ramas del poder público para que el Estado colombiano adquiera
válidamente obligaciones internacionales por esa vía.

(i) En primer lugar es imprescindible la intervención del Presidente de la

República, quien en su calidad de director de las relaciones internacionales
tiene la potestad exclusiva y excluyente de tomar la iniciativa para celebrar
tratados o convenios con otros Estados o entidades de derecho internacional.
Es el Ejecutivo quien directamente o por intermedio de sus delegados puede
entablar negociaciones, fijar los términos y alcance de las mismas, avalar o
no los acuerdos logrados y, en últimas, suscribir el texto de un tratado o
abstenerse de hacerlo. Sin embargo, su intervención es ad referéndum, en la
medida en que debe someter los tratados a la aprobación del Congreso (art.
189-2 CP).

(ii) En segundo lugar, la Constitución exige la intervención de la rama

legislativa del poder público. Como laboratorio de la democracia y foro
político por excelencia, al Congreso de la República corresponde “aprobar o
improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con
entidades de derecho internacional” (art. 150-16 CP).

(iii) En tercer lugar, la intervención de la rama judicial se desarrolla por

intermedio de la Corte Constitucional, a quien compete ejercer el control de
constitucionalidad de los acuerdos celebrados, como condición previa a la
manifestación del consentimiento por el Presidente de la República y con
ello la adquisición formal de nuevos compromisos internacionales (art. 241
CP).

(iv) Finalmente, con posterioridad a la revisión de constitucionalidad, el

Presidente interviene de nuevo a efecto de proceder a la ratificación del
tratado, lo que desde luego ejerce de manera autónoma, reafirmándose
entonces su calidad de director de las relaciones internacionales[13].

2.- Los tratados internacionales son independientes de su denominación

formal

Los tratados internacionales son actos normativos que proyectan sus efectos
en diferentes ámbitos, de modo que “poseen naturaleza de acto jurídico con
valor simultáneo en el derecho interno y en el derecho internacional”[14].
En tal sentido esta Corporación ha reconocido que “el derecho internacional
consagra la vida y los efectos internacionales de esos acuerdos, mientras que
el derecho constitucional establece la eficacia interna de los tratados así
como las competencias orgánicas y los procedimientos institucionales por
medio de los cuales un país adquiere determinados compromisos
internacionales”[15].

La doctrina se ha referido a los tratados como “toda concordancia de

voluntades entre dos o más sujetos de derecho internacional destinada a
producir efectos jurídicos; es decir, a crear, modificar o extinguir un
derecho”[16]; también los ha definido como una “manifestación de
voluntades concordantes, imputables a dos o más sujetos de derecho
internacional y destinada a producir efectos jurídicos de acuerdo con las
normas de derecho internacional”[17]. En términos más precisos, ha
considerado como tratado “todo acuerdo de voluntades entre dos o más
sujetos de derecho internacional destinado a producir efectos jurídicos
regulados por el derecho internacional”[18].

En contraste con la costumbre internacional, los tratados (convenios o

acuerdos internacionales) son un método más moderno y deliberado de crear
derecho entre Estados[19]. Si bien pueden existir tratados con
organizaciones internacionales, generalmente se dirigen a regular relaciones
entre Estados de manera que los signatarios se obligan a actuar bajo los
lineamientos por ellos trazados de conformidad con las reglas del derecho
internacional[20]. Desde esta perspectiva tienen una cercana semejanza con
los contratos, en cuanto las partes crean obligaciones recíprocas, con la
notable diferencia que media el reconocimiento de la soberanía nacional.

En el ámbito normativo internacional la Convención de Viena de 1969

define las reglas relacionadas con los tratados entre Estados y se ha
considerado que desarrolla la costumbre internacional en la materia. El
artículo 2º consagra una definición material de tratado en los siguientes
términos:

“a) Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre
Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único
o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación
particular”. (Resaltado fuera de texto).

Un concepto similar se acoge en el artículo 2º de la Convención de Viena de

1986, sobre el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones
internacionales o entre organizaciones internacionales. Dice la norma:

“a) Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional regido por el derecho

internacional y celebrado por escrito:
i) Entre uno o varios Estados y una o varias organizaciones internacionales; o
ii) Entre organizaciones internacionales,
ya conste ese acuerdo en un instrumento único o en dos o más instrumentos
conexos y cualquiera que sea su denominación particular;”

Bajo los lineamientos de la Convención de Viena, y por supuesto sin

pretensiones exhaustivas en la materia, se entiende que un tratado (i) es un
acuerdo escrito, (ii) celebrado entre dos sujetos de derecho internacional,
(iii) regido por el derecho internacional y (iv) que es independiente de la
denominación formal que del mismo se haga.

Puede afirmarse, entonces, que cuando dos o más estados asumen

obligaciones mediante un instrumento de las características anotadas se está
en presencia de un verdadero tratado, de manera que para el derecho
internacional, en virtud del principio de no formalismo, ha perdido
relevancia la denominación que se haga de un acuerdo internacional. Por
ello también son conocidos como convenciones, pactos, protocolos,
convenios, acuerdos, etc., según lo ha destacado la propia Corte
Internacional de Justicia en varios de sus pronunciamientos. Por ejemplo, en
el asunto de la plataforma continental del Mar Egeo sostuvo:

“Sobre la cuestión de forma, el Tribunal sólo necesita hacer notar que no existe
regla de derecho internacional que impida a un comunicado conjunto construir un
acuerdo internacional por el que se somete una controversia a arbitraje o arreglo
judicial (ver arts. 2.3 y 11 de la Convención de Viena). Por consiguiente, si el
comunicado de Bruselas de 31-05-1975 constituye o no tal acuerdo depende de la
naturaleza del acto o transacción que el comunicado expresa; no se resuelve la
cuestión simplemente al referirse a la forma del comunicado en que ese acto o
transacción se ha incorporado”[21]. (Resaltado fuera de texto).

En el ordenamiento jurídico colombiano la Constitución se refiere

genéricamente a “tratados o convenios”, sin hacer precisiones conceptuales
al respecto[22]. Sin embargo, como ha sido aprobada tanto la Convención
de Viena de 1969 sobre derecho de los tratados entre Estados[23], como la
Convención de Viena de 1986 sobre tratados entre Estados y organizaciones
internacionales[24], las características anotadas resultan relevantes en la
conceptualización de los tratados en el derecho interno. Es así como desde
sus primeros pronunciamientos la Corte Constitucional ha tomado como
referente la noción material de tratado. Por ejemplo, en la Sentencia C-
226/93 sostuvo lo siguiente:

“La celebración o conclusión de un tratado puede ser definida como ‘el acto
único o el conjunto de actos a través del cual o de los cuales un sujeto de derecho
internacional manifiesta su consentimiento por obligarse por un tratado’[25]”.

De esta forma, la Corte ha recogido el concepto material de tratado que

emana de la Convención de Viena:

“Se ocupa la Constitución Política de 1991 del procedimiento que debe agotarse
previamente a la entrada en vigencia de un tratado internacional, entendido éste
en su significación más amplia, como el acuerdo de voluntades entre dos o más
sujetos de Derecho Internacional orientado a producir determinados efectos
jurídicos. Y en su acepción más precisa según la cual se trata de "un acuerdo
internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho
internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos
conexos y cualquiera que sea su denominación particular". (art. 2o. Ley 32 de
1985), (Carta, protocolo, concordato, convención, acuerdo, acta, etc.)”[26].
(Resaltado fuera de texto).

Recuérdese también la Sentencia C-249/94, donde la Corte declaró

exequible el “Canje de Notas constitutivo del Acuerdo entre Colombia y el
Brasil para la recíproca exención de doble tributación a favor de las
empresas marítimas o aéreas de ambos países”, suscrito en Bogotá el 28 de
junio de 1971, así como la Ley 71 de 1993 que lo aprobó. En dicha
oportunidad precisó que dicho instrumento constituía un “verdadero
tratado” según la regulación prevista en la Convención de Viena, por lo que
debía sujetarse a los requisitos constitucionales previstos para su
aprobación. Dijo entonces:

“Las notas diplomáticas se distinguen de los tratados internacionales en sentido

estricto, por la sencillez de su creación. Muchos autores coinciden en afirmar que
éstas se utilizan para concretar asuntos administrativos o de rutina, lo que no es
en todos los casos cierto, ya que algunas notas, como la que aquí se revisa,
tratan de asuntos de gran trascendencia, que generan obligaciones para el Estado
Colombiano, y por lo tanto, siempre debe sujetarse a todo el trámite
constitucional propio de un tratado.

El procedimiento utilizado para la concreción de un acuerdo por medio de notas

diplomáticas es más sencillo que el utilizado para formalizar un tratado, pues el
Ministro de Relaciones Exteriores de un Estado le dirige a su homólogo en otro
Estado, una nota, carta, o comunicación, no importa la denominación, en la cual
 se contemplan y fijan los puntos objeto de acuerdo.
(…)
Ni en la Constitución de 1886, y mucho menos en la Constitución de 1991, se
encuentra excepción alguna al control que debe ejercer el Congreso de la
República, en la aprobación de los tratados internacionales. Porque si bien el
Canje de Notas requiere de un procedimiento más sencillo para su culminación,
es un verdadero tratado, por lo menos el que aquí se revisa. En efecto, responde a
la definición de "tratado" que hace la Convención de Viena, en su artículo 2o.,
literal a) cuando expresa: (…)

Con fundamento en lo expuesto, la Corte considera que el Canje de Notas

suscrito por los Ministros de Relaciones Exteriores de Colombia y Brasil, a
pesar de su denominación, es un verdadero tratado, sujeto al cumplimiento de los
requisitos exigidos por la Constitución para su aprobación y posterior ratificación.
Requisitos dentro de los cuales se encuentra la revisión, automática, integral y
definitiva, tanto del texto de las notas como de la ley aprobatoria de las mismas,
por parte de la Corte Constitucional”. (Resaltado fuera de texto).

Con mayor contundencia, en la Sentencia C-785/99 la Corte señaló de

manera expresa que “no es el nombre o denominación de un instrumento
internacional sino su contenido lo que define su naturaleza de Tratado”. Fue
así como puntualizó:

“2. Aspectos de fondo. La denominación de un instrumento internacional no

obsta para que se lo considere "tratado internacional", sometido a la aprobación
del Congreso y al control de constitucionalidad de esta Corte, siempre que su
contenido material corresponda a esa categoría.

Ante todo debe dejarse en claro que, si bien el instrumento objeto de examen
aparece bajo la denominación de "acta", su contenido material no es otro que el
de un tratado internacional, ya que, en él se plasma lo acordado en la Asamblea
Constitutiva del mencionado organismo, durante la cual se adoptaron decisiones
de fondo -la primera de ellas, la creación de INFOPESCA-, y los Estados partes
asumieron compromisos de Derecho Internacional; se señalaron los objetivos del
ente creado; se estableció su sede; se contempló su estatuto jurídico; se
reconocieron al Centro unas prerrogativas e inmunidades; se definió quiénes
serían sus miembros, los derechos y obligaciones de los mismos; se determinó lo
referente a sus órganos (Asamblea General, Comité Ejecutivo, Comité Consultivo
y órganos auxiliares) y, en fin, fueron estipuladas funciones y competencias, así
como formas de contribución económica para la constitución y sostenimiento del
organismo.

Igualmente, en el texto del Acta fueron incorporadas las reglas de Derecho

Internacional aplicables en relación con los Estados y otras organizaciones; y en
lo referente a enmiendas, interpretación y solución de controversias, retiro,
supresión, exclusión y disolución, firma, adhesión y entrada en vigor e idiomas
oficiales de la institución, a la vez que se acordó dejar en cabeza del Director de
la FAO la calidad de Depositario de la Constitución aprobada.

Para la Corte Constitucional es claro que no es el nombre o denominación de un

instrumento internacional sino su contenido lo que define su naturaleza de
 Tratado.

Por tanto, si ese contenido, como en el presente caso, permite concluir que se está
ante un convenio cuyas características son las de establecer un marco jurídico de
relaciones entre Estados o entidades de Derecho Internacional, a él son aplicables
las reglas contempladas en los artículos 150-16, 189-2, 224 y 241-10 de la Carta
Política y, en consecuencia, debe pasar por el examen del Congreso, que
dispondrá sobre su aprobación o improbación, y por el control jurídico previo y
automático de esta Corte en punto de su constitucionalidad”. (Resaltado fuera de
texto).

En el mismo sentido se destacan, entre otras, las Sentencias C-226/93, C-

400/98 y C-750/08, que recogen todas ellas el concepto material de tratado
consagrado en la Convención de Viena. Así, apelando a la noción material
de tratado la Corte concluyó que el examen de constitucionalidad del
Acuerdo de Promoción Comercial entre Colombia y Estados Unidos (TLC)
debía incluir no sólo el Acuerdo, sus cartas adjuntas y entendimientos, sino
también los Anexos, Apéndices y las Notas al Pie de Página, los cuales
consideró parte integrante del tratado[27].

3.- La distinción entre tratados solemnes y acuerdos simplificados

En cuanto a la forma como los Estados pueden expresar el consentimiento

para obligarse mediante un tratado, la Comisión de Derecho Internacional
de Naciones Unidas, reunida en 1962 para estudiar cuál sería el régimen
jurídico aplicable, analizó si era conveniente hacer la distinción entre
tratados que requieren la firma y posterior ratificación de los Estados, y
aquellos que sólo exigen el primer requisito[28]. En la regulación finalmente
adoptada, el artículo 11 de la Convención de Viena de 1969 señaló las
diversas formas mediante las cuales un Estado puede expresar su
consentimiento, una de las cuales es la firma del instrumento
internacional[29]; por su parte, el artículo 12 precisó cuándo la firma es
suficiente para que un Estado se obligue válidamente[30]. Los mismos
criterios fueron adoptados en los artículos 11 y 12 de la Convención de
Viena de 1986.

Estas normas han dado lugar a la distinción entre los llamados “tratados
solemnes” y los “acuerdos simplificados”, aún cuando en el plano
internacional ello no altera su valor jurídico ni su eficacia dentro de la
denominación genérica de tratado que acogió la Convención de Viena. Es
así como, “junto con el modelo extenso, complejo y solemne, aparece, en
distintas versiones, un modelo abreviado de celebración de tratados,
frecuente en las relaciones bilaterales. Es en este sentido en el que con más
provecho puede utilizarse la expresión de acuerdos en forma
simplificada”[31].
La jurisprudencia constitucional también se ha referido a la diferenciación
entre tratados solemnes y acuerdos simplificados, destacando su relevancia
para dinamizar las relaciones internacionales pero teniendo la cautela de
precisar cuál es el alcance y límite de las obligaciones que puede asumir el
Estado colombiano por una u otra vía. A continuación se reseñan sus
principales características.

3.1.- Los tratados solemnes como forma prevista en la Constitución

para que el Estado colombiano pueda asumir obligaciones
internacionales ex novo, ampliarlas o modificarlas

Los acuerdos o tratados “solemnes” son aquellos que para su validez y

entrada en vigencia requieren el agotamiento de varias etapas, así como la
intervención de diferentes autoridades públicas. Esta fue la vía prevista por
el Constituyente para que el Estado colombiano pueda asumir o modificar
sus obligaciones internacionales, con excepción de la aplicación provisional
de tratados de naturaleza económica y comercial, que de todas maneras
deberán enviarse al Congreso para su aprobación. En tal sentido el artículo
224 de la Constitución señala de manera categórica lo siguiente:

“Artículo 224.- Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el
Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación
provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el
ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan
pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al
Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba se suspenderá la
aplicación del tratado”. (Resaltado fuera de texto).

Cabe recordar que en cuanto al procedimiento para la formación de los

tratados se distinguen tres momentos: la negociación del acuerdo, la
aprobación interna y la manifestación del consentimiento internacional de
obligarse por el tratado.

Sobre este último aspecto, en la Sentencia C-400/98 la Corte dejó en claro

que “el Estado colombiano sólo puede legítimamente obligarse a nivel
internacional una vez se hayan surtido los trámites internos de aprobación
del tratado, tal y como lo ordena la Carta”. En aquella oportunidad esta
Corporación examinó la constitucionalidad de la Convención de Viena
sobre el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones
internacionales o entre organizaciones internacionales, aprobada mediante
Ley 406 de 1997. Al examinar las normas del tratado relativas a la
manifestación del consentimiento (artículos 11 a 17), de aplicación
provisional (artículo 25) y de prohibición de invocar las normas de derecho
interno para incumplir un tratado (artículo 27), declaró su constitucionalidad
condicionada en los siguientes términos:
 “Segundo: Declarar EXEQUIBLE la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre
Organizaciones Internacionales, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986, siempre
y cuando el Gobierno de Colombia formule, al depositar el instrumento de
ratificación, las siguientes reservas y la siguiente declaración interpretativa:

a) En relación con los artículos 11 a 17, y en consonancia con el artículo 46,

Colombia precisa que el representante plenipotenciario de Colombia sólo podrá
manifestar el consentimiento del Estado colombiano una vez que el tratado haya
sido aprobado por el Congreso y revisado por la Corte Constitucional.

b) En relación con el artículo 25, Colombia precisa que sólo son susceptibles de
aplicación provisional por Colombia, sin previa aprobación por el Congreso y
revisión por la Corte Constitucional, los tratados de naturaleza económica y
comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo
dispongan.

c) En relación con el artículo 27-1, Colombia precisa que acepta que un Estado no
puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del
incumplimiento del tratado, en el entendido de que esta norma no excluye el
control judicial de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los tratados”.
(Resaltado fuera de texto).

Tal postura se ha mantenido inalterada en las más recientes decisiones. Por

ejemplo, en la Sentencia C-446/09, donde se declaró la exequibilidad del
tratado de libre comercio con varios países de Centro América[32], la Corte
señaló:

“En ese orden de ideas, para la suscripción de un convenio que comprometa al

Estado colombiano, se deben agotar diversas etapas sucesivas en las que
intervienen las distintas ramas del poder público para su perfeccionamiento -por
tratarse de un acto complejo-, así: (1) suscripción del instrumento internacional
por parte del Presidente de la República; (2) aprobación del convenio
internacional por el Congreso mediante una ley aprobatoria; (3) estudio del
Convenio y de su ley aprobatoria por parte de la Corte Constitucional, y
finalmente, (4) ratificación del instrumento internacional por parte del Presidente
de la República, en su calidad de Jefe de Estado[33]. Perfeccionado el tratado
según las formalidades señaladas, que generalmente se relacionan con el
cumplimiento de los requisitos internos en el instrumento internacional[34], los
compromisos celebrados por el Estado son plenamente exigibles[35]”.

Bajo esta perspectiva, desde sus primeras decisiones y de manera

consistente la Corte ha sostenido que por regla general los tratados tienen
carácter solemne para su aprobación en el derecho interno de cada Estado,
de manera que la asunción de compromisos internacionales requiere la
participación activa y el consentimiento expreso de las tres ramas del poder
público. Ello significa, a su vez, que ni el Presidente de la República ni
ninguna otra autoridad pueden asumir compromisos internacionales de
manera autónoma o sin el concurso y aprobación de las autoridades antes
mencionadas[36].

Sin embargo, como se explica a continuación, esta exigencia no riñe con la

posibilidad de celebrar acuerdos en forma simplificada, encaminados a
desarrollar o poner en marcha los tratados solemnes (aquellos suscritos bajo
las formalidades que la Constitución impone), con el propósito último de
dinamizar las relaciones internacionales.

3.2.- Los Acuerdos Simplificados no pueden contener obligaciones

internacionales nuevas, o que excedan o modifiquen las asumidas en el
tratado solemne del cual se derivan

Los acuerdos simplificados son también acuerdos internacionales y por lo

mismo actos con eficacia jurídica tanto en el derecho internacional como en
el derecho interno. La diferencia entre tratados solemnes y acuerdos
simplificados radica esencialmente en la forma como se perfecciona el
convenio y expresa el consentimiento, pues mientras en los tratados
solemnes su “perfeccionamiento exige un acto de ratificación autorizada por
el Parlamento, la intervención en su proceso formativo del Jefe de Estado
como órgano supremo de las relaciones internacionales, y el intercambio o
depósito de los instrumentos de ratificación”, los acuerdos de forma
simplificada “obligan en virtud de un acto distinto a la ratificación,
manifestándose mediante la autenticación del texto del acuerdo o por un
acto posterior a la autenticación, distinto de la ratificación, como la
aprobación, la notificación, la aceptación o la adhesión”[37].

En el foro internacional la diferencia tiene que ver con la forma como un

Estado manifiesta el consentimiento, aún cuando ello ofrece escasa
relevancia o es cuando menos discutible: “salvo que es diferente el
procedimiento para su celebración, los tratados en forma simplificada se
encuentran sujetos a las mismas reglas que los demás tratados, y tienen
idéntico carácter jurídico; se usan muy a menudo para completar o incluso
para modificar los tratados en forma solemne”[38].

Aún cuando en la práctica un considerable número de obligaciones entre

Estados se asume por la vía de los acuerdos simplificados, lo cual se suele
justificar en la necesidad de dinamizar las relaciones internacionales,
especialmente en asuntos de cooperación técnica o administrativa, se ha
señalado que la existencia de tratados internacionales concluidos de forma
solemne o en forma simplificada tiene mayor relevancia para el derecho
interno de cada Estado que para el derecho internacional[39]. No en vano un
sector de la doctrina sostiene que “la denominación del acuerdo escrito,
irrelevante en principio internacionalmente, puede no serlo en el orden
interno”[40].
Algunos ordenamientos autorizan al Presidente, en su calidad de director de
las relaciones internacionales, a celebrar y perfeccionar ciertos tratados sin
la intervención directa de otros órganos, generalmente cuando no se
involucran cuestiones relacionadas con la soberanía nacional. A manera de
ejemplo, el artículo 94 de la Constitución española exige la autorización de
las Cortes Generales -el Parlamento de ese país- en los asuntos más
sensibles, mientras que para los demás casos sólo pide que se les
informe[41]; algo similar ocurre en Francia, donde el artículo 53 de la
Constitución obliga a la aprobación mediante ley para la suscripción de los
acuerdos más importantes[42]; una regulación similar se prevé en la
Constitución alemana, que sólo impone aprobación de ley federal para las
relaciones políticas de la Federación o propias de la legislación federal[43];
y de todos ellos el caso de mayor recordación es el estadounidense, donde el
Presidente celebra un amplio número de acuerdos de esta naturaleza
(executive agreements) ante la complejidad del proceso de ratificación de
los tratados internacionales. También en el escenario latinoamericano se ha
reconocido la existencia de acuerdos simplificados en países como
Argentina, Perú, Chile o México, bien porque expresamente se prevé su
suscripción o bien como consecuencia de la práctica en las relaciones
internacionales[44].

En el caso colombiano un antecedente remoto de los Acuerdos

Simplificados se encuentra en la Ley 24 de 1959. El artículo 1º de esa ley
autorizó al Gobierno Nacional para celebrar convenios internacionales “con
el fin específico de asegurar el aprovechamiento o la prestación de
asistencia técnica o el suministro de elementos u otras facilidades requeridas
para la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo
económico, social, cultural, sanitario u otras materias conexas”[45]. A su
turno, el artículo 2º dispuso que dichos acuerdos “sólo requieren para su
validez, la aprobación del Presidente de la República, previo concepto
favorable del Consejo de ministros”[46].

Como la Constitución de 1886 exigía al Congreso aprobar o improbar los

tratados, la ley fue demandada ante la Corte Suprema de Justicia por
considerar que se facultaba al Gobierno para celebrar tratados
internacionales sin atender al trámite de aprobación legislativa previsto en el
artículo 76 de ese ordenamiento[47]. En Sentencia del 3 de julio de 1975 la
Corte Suprema declaró exequible la norma, luego de advertir que sólo se
autorizaba al Gobierno a suscribir convenios en asuntos de contratación
administrativa pero no lo facultaba para celebrar tratados internacionales por
fuera del trámite previsto en la Constitución. Dijo entonces:

“Los organismos o agencias con los cuales puede celebrar el Gobierno Nacional
contratos para la prestación de asistencia técnica, o el suministro de elementos
para la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo general de
 que trata la ley 24 de 1959 y que, según el actor, contrarían la ley fundamental
son las extranjeras y las de derecho internacional. Tales organismos o agencias
extranjeros no representan a ningún Estado en particular y solo tienen una
organización que busca el mejoramiento de los países menos desarrollados. Estos
contratos o convenios que con las finalidades anotadas en la Ley 24 de 1959
celebre el Gobierno no tienen el carácter de administrativos y encajan dentro de
los artículos 76, ordinales 11 y 16 y 120-13 de la Constitución. O sea que sólo
requieren la aprobación posterior del Congreso cuando falta la previa
autorización, o no se ajustan a la respectiva ley, o dejan de cumplir los requisitos
en ella exigidos. Estos contratos no son tratados públicos que se rijan por los
artículos 76-18 y 120-20 de la Carta.”[48]

La misma ley fue demandada en el año 2006, pero la Corte Constitucional

se declaró inhibida para pronunciarse de fondo al constatar que la norma no
se encontraba vigente[49].

En el marco de la Constitución de 1991, algunos autores consideran,

siguiendo los lineamientos de la Convención de Viena, que “las
diferencias que existen entre los tratados formales y acuerdos en forma
simplificada son de procedimiento, pero no respecto de la validez y eficacia
del tratado”[50]. Otros sostienen incluso que la Constitución de 1991 “no
reconoce ni reglamenta en forma alguna los acuerdos en forma simplificada,
ni permite su perfeccionamiento sin previa aprobación del Congreso y
control de la Corte Constitucional”[51].

Los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 permiten

concluir que aún cuando la existencia de los acuerdos simplificados no fue
expresamente reconocida en la Carta Política, lo cierto es que tampoco
fueron prohibidos[52].

Esta Corporación ha tenido ocasión de pronunciarse en repetidas

oportunidades sobre el alcance de los acuerdos simplificados, cuya
existencia es compatible con los principios de derecho internacional
aceptados por Colombia, a los cuales se refiere el artículo 9 superior.

Desde sus primeros fallos la Corte ha reconocido que, aún cuando la forma
tradicional como se expresa el consentimiento y se asumen nuevas
obligaciones internacionales es mediante la celebración de tratados
solemnes, es decir, mediante el trámite complejo y cualificado antes
descrito, la evolución de las relaciones internacionales hace necesario que
existan procedimientos mediante los cuales se dinamice el
perfeccionamiento de las obligaciones internacionales, en particular en lo
relativo a los asuntos de cooperación técnica y económica. No obstante, ha
insistido en el carácter limitado del Presidente para adquirir autónomamente
compromisos en el plano internacional por la vía de los acuerdos
simplificados.
En este sentido siempre ha advertido que si bien los acuerdos simplificados
son un instrumento legítimo y constitucionalmente válido para facilitar las
relaciones en asuntos de cooperación internacional, a través de ellos el
Presidente de la República no puede adquirir obligaciones internacionales
que excedan, amplíen, rebasen o superen las que han sido previamente
asumidas mediante un tratado celebrado con las formalidades anteriormente
anotadas[53]. Un breve recuento jurisprudencial permite clarificar la
cuestión.

- La primera sentencia que se refirió expresamente a los acuerdos

simplificados fue la C-170/95, en cuya oportunidad la Corte explicó que en
ellos el consentimiento se manifiesta con la firma del acuerdo
internacional[54]. Dijo entonces:
“Por lo demás conviene recordar a este respecto que la Comisión de Derecho
Internacional de Naciones Unidas consagró la distinción entre tratados o acuerdos
de concertación "compuesta" (que son aquellos sujetos a una forma compleja de
celebración, que incluye su aprobación por el órgano legislativo y los de
concertación "simple", que son los llamados "acuerdos en forma simplificada" en
los cuales el consentimiento se manifiesta por la mera firma de quienes son
titulares de plenos derechos para ellos”. (Resaltado fuera de texto).

- Más adelante, en la Sentencia C-710/98 la Corte recordó que los acuerdos

simplificados hallan su origen en la Convención de Viena, de modo que
tienen la misma validez que los tratados internacionales[55]:

“Ahora bien, resulta oportuno expresar que los Acuerdos Simplificados están
previstos en los artículos 12 y 13 de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre
Organizaciones Internacionales, hecha en Viena el 21 de marzo de 1986, de los
cuales puede inferirse que tienen tanta validez los tratados formales como los
acuerdos en forma simplificada”. (Resaltado fuera de texto).

En aquella oportunidad la Corte insistió en la necesidad del control

constitucional a los acuerdos simplificados, retomó planteamientos de la
Sentencia C-400/98 e incluso sostuvo que para su aprobación se debía surtir
el trámite propio de un tratado internacional, por ser ésta la única forma
prevista en la Constitución para que el Estado colombiano asuma
obligaciones en el foro internacional. Con relación a este último aspecto la
Sala Plena de la Corte añadió:

“Ahora bien, en esta oportunidad es preciso señalar que aun cuando en el texto de
la Constitución Política (artículos 150-16 y 241-10) no se mencione sino a los
tratados para efectos de su aprobación o improbación, y del control
constitucional, ello no significa que los demás acuerdos internacionales, como los
simplificados, no requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción
 ejecutiva y revisión constitucional, formal y material por la Corte Constitucional,
pues, como ya se anotó, se trata de verdaderos tratados internacionales. En tal
virtud, deben cumplir los requisitos exigidos constitucionalmente (artículos 150,
189 y 241): negociación, adopción y autenticación; aprobación interna por parte
de los Estados, lo cual incluye, la intervención del Congreso, del Ejecutivo y de la
Corte Constitucional; y la manifestación internacional de los sujetos del
consentimiento de obligarse por medio del tratado”. (Resaltado fuera de texto).

- En la Sentencia C-363/00 la Corte precisó sus precedentes

jurisprudenciales, en el sentido de que los acuerdos simplificados no pueden
generar nuevas obligaciones sino limitarse a desarrollar las adquiridas
previamente a través de un tratado solemne, caso en el cual no requieren
aprobación parlamentaria ni control previo de constitucionalidad[56].
Debido a su importancia es necesario hacer transcripción detallada de la
misma:

“En relación con la posibilidad que tienen los Estados Partes de celebrar acuerdos
complementarios, no estima la Corporación que se vulnere el ordenamiento
superior, por cuanto los mismos constituyen instrumentos esenciales y necesarios
para darle desarrollo y adecuada ejecución al Tratado internacional propiamente
dicho sometido a todas las formalidades propias, conforme al derecho
internacional y al derecho interno y que es objeto del control por la Corte. En
efecto, la finalidad de dichos acuerdos complementarios es ofrecerle a los Estados
Partes un instrumento ágil y eficaz mediante el cual se puedan poner en operación
las diversas acciones de cooperación en materia turística delimitadas en el
artículo III del Convenio, lo cual constituye el objetivo del mismo. En
consecuencia, de una lectura integral de todo el Convenio, en especial de los
artículos I y III, es evidente que la ejecución de las acciones de cooperación
turística entre las Partes queda subordinada fundamentalmente a que se celebren
los mencionados acuerdos complementarios.
(…)
Esos acuerdos complementarios o de desarrollo de tratados ya incorporados a la
legislación colombiana corresponden a una de las clases de los llamados
procedimientos simplificados que como se ha dicho y surge del texto de
Convenio sujeto a análisis son instrumentos que buscan dar cumplimiento a las
cláusulas sustantivas de un tratado vigente y que no dan origen a obligaciones
nuevas ni puede exceder las ya contraídas por el Estado colombiano; la otra clase
de procedimientos simplificados se integra por aquellos acuerdos relativos a
materias que son de la órbita exclusiva del Presidente de la República,
directamente o por delegación, como director de las relaciones internacionales.

A juicio de la Corporación, si se trata de un instrumento internacional que no

genera nuevas obligaciones para Colombia, por ser desarrollo directo de un
tratado negociado, suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la
Constitución Política (artículos 189, numeral 2., 150, numeral 16., 241, numeral
10) puede prescindirse del trámite de aprobación parlamentaria y ponerse en
vigor por el Presidente de la República, en ejercicio de la competencia que posee
para la dirección de las relaciones internacionales. Al igual que cuando se trata de
declaraciones de enunciados políticos, de actos unilaterales del Estado
colombiano o de acuerdos verbales, instrumentos que no están sometidos a la
 formalidad de la aprobación legislativa, la cual se aplica únicamente a los tratados
propiamente dichos. Ni menos aún a control constitucional por parte de esta
Corporación.

En efecto, si se trata de instrumentos en los que simplemente se contempla la

ejecución por el Jefe de la Rama Ejecutiva de actividades que le son propias en
virtud de sus funciones y de sus competencias exclusivas y discrecionales, no hay
lugar a que la Corporación sea llamada a confrontar dichas acciones con la Carta.

En este punto es pertinente precisar que las anteriores consideraciones no

modifican la orientación asumida por esta Corte en las sentencias C-710 de 1.998
y C- 187 de 1999 expresada en la primera de ellas en los siguientes términos: (…)

En efecto, esa orientación, dentro del contexto constitucional colombiano busca

impedir que sin el lleno de los requisitos constitucionales pueda el Estado
Colombiano comprometerse internacionalmente ex novo; por ello, en la medida
en que el acuerdo simplificado forme parte, como necesario instrumento de
ejecución, de un tratado que haya sido sometido al trámite completo y propio de
los tratados y no contenga obligaciones nuevas que excedan el marco de los
compromisos expresamente enunciados en el tratado sujeto a aprobación
legislativa y control de constitucionalidad, no se ve razón constitucional que
imponga la sumisión a los trámites completos y al control de la Corte. En ese
supuesto se estaría confrontando el acuerdo no tanto con las normas
constitucionales como con el texto del Tratado a cuyo desarrollo y ejecución
propende, lo cual excede de manera evidente la precisa competencia de esta
Corporación en la materia”. (Resaltado fuera de texto).

- La Sentencia C-1258/00 reiteró que los acuerdos simplificados que se

limitan a la ejecución de un tratado solemne no requieren aprobación del
Congreso, pero sí deben cumplir dicho trámite cuando generan nuevas
obligaciones en el escenario internacional[57]:

“En este caso, dichos acuerdos forman parte de un tratado que cumplió con los
pasos previstos en la Constitución (arts. 189-2 y 150-16) y ahora sometido a la
revisión constitucional ordenada en el artículo 241-10 del ordenamiento superior.
Así las cosas, resulta claro que las obligaciones genéricas de cada parte se fijan en
el tratado marco, de suerte que el país no adquirirá nuevos compromisos y que
por lo mismo, el numeral (2) del artículo I no contradice ningún precepto
constitucional.

Sin embargo, en este punto hay que precisar, de acuerdo con la jurisprudencia de
esta Corporación[58], que existen una serie de instrumentos que se agrupan en la
categoría de los denominados procedimientos simplificados que no entran en esa
modalidad, pues a pesar de que son desarrollo de otro tratado, no se restringen a
su mera ejecución sino que implican para los Estados partes la asunción de
compromisos adicionales a los estipulados en el tratado principal, razón por la
cual de conformidad con la Constitución, deben ser sometidos a la aprobación del
Congreso y al control automático de constitucionalidad y demás reglas del
derecho internacional en materia de tratados”. (Resaltado fuera de texto).

- La misma tesis se mantuvo en la Sentencia C-1489/00, donde la Corte

advirtió que la modificación de un tratado sometido al trámite complejo no
puede hacerse por la vía de los acuerdos simplificados[59]:

“Las disposiciones finales se refieren a la entrada en vigor del convenio (Artículo

X), la vigencia del mismo (Artículo XI), a las condiciones para introducir
modificaciones (Artículo XII), los mecanismos de arreglo de diferencias (XIII), la
denuncia del tratado (XIV) y la posibilidad de ampliar la cooperación bilateral, de
conformidad con la experiencia adquirida. No encuentra la Corte que tales
disposiciones, comunes en derecho internacional, desconozcan la Carta. Sin
embargo, advierte que, en lo que al artículo XII respecta, la modificación del
Convenio, por tratarse de un acto complejo, deberá hacerse por el mismo cauce.
Es decir, no podrá modificarse mediante acuerdos simplificados”. (Resaltado
fuera de texto).

- Siguiendo esta línea jurisprudencial, en la Sentencia C-303/01 esta

Corporación condicionó la constitucionalidad de un convenio de
cooperación técnica y científica celebrado con Nicaragua[60], advirtiendo
que los acuerdos complementarios cuya suscripción se autorizaba por el
tratado marco no podían contener nuevas obligaciones. Sobre el particular
aclaró:

“Conforme con lo anterior, este Tratado es constitucional condicionadamente en

la medida que los Acuerdos Complementarios previstos en este Convenio: a) No
contengan nuevas obligaciones distintas a las pactadas en el mismo; b) Se
enmarquen dentro de los propósitos y objetivos del Convenio, que pretende
“desarrollar el conjunto de las relaciones y científicas entre los dos países”, con
base en el respeto de los principios de igualdad de ventajas mutuas como lo dice
el Preámbulo; y c) No se modifique el convenio, ni se refieran dichos Acuerdos a
aspectos diferentes a la cooperación técnica y científica entre los dos Estados.
(…)
En relación con lo dispuesto en el artículo VI del Convenio, la Corte lo interpreta
en el sentido que si se crean nuevas obligaciones, o se modifica o adiciona el
Convenio, debe someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación
del Congreso y revisión de constitucionalidad por esta Corporación, de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 150 numeral 16, 189 numeral 2° y
241 de la Constitución”. (Resaltado fuera de texto).

- Iguales consideraciones fueron expuestas en las Sentencias C-896/03, C-

622/04 y C-239/06. En la última de ellas se examinó la constitucionalidad
de la Ley 24 de 1959, que autorizó al Gobierno Nacional a celebrar algunos
convenios internacionales sin la aprobación del Congreso y, como ya fue
reseñado, la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo, luego de
constatar que la ley no estaba vigente. Sin embargo, recogiendo las
consideraciones que en su momento expuso la Corte Suprema de Justicia en
relación con dicha norma, precisó que dicha ley no facultaba al Presidente
para celebrar tratados internacionales sin la aprobación del Congreso:

“La Corte Constitucional coincide con la Corte Suprema de Justicia y con las
 intervenciones antes reseñadas en el sentido de que las disposiciones
parcialmente demandadas se limitaban a consagrar un trámite especial para la
celebración de contratos o convenios administrativos de cooperación técnica con
cualquier tipo de entidad. Adicionalmente, la Ley estudiada establecía exenciones
tributarias para los capitales, bienes o servicios que ingresaran al país con motivo
de tales contratos o convenios, así como algunas disposiciones tributarias en la
materia. Sin embargo, dichas disposiciones no autorizaban al gobierno a celebrar
tratados internacionales al margen del Congreso. Como surge claramente de las
sentencias citadas de la Corte Suprema de Justicia, una norma en este sentido
hubiere resultado inconstitucional”. (Resaltado fuera de texto).

La Sala también advirtió que por la vía de un acuerdo simplificado no se

puede comprometer la responsabilidad del Estado colombiano, de modo que
sólo tendrá validez “si se trata, materialmente, de un convenio de ejecución
y no de un nuevo tratado internacional”. Fue así como de manera categórica
señaló:

“El Estado colombiano ha celebrado acuerdos o tratados marco de cooperación

con múltiples Estados, organizaciones o agencias internacionales en cuyo texto se
prevén mecanismos especiales de ejecución de las obligaciones convenidas. En
particular estos instrumentos suelen referirse a los llamados convenios de
ejecución, también llamados convenios administrativos, acuerdos simplificados o
celebrados en forma simplificada. Como lo ha reiterado la Corte, dichos acuerdos
tendrán validez en el derecho interno siempre que se firmen en desarrollo de una
ley que apruebe el tratado marco y siempre que las obligaciones en éste
contenidas sean un simple desarrollo de las obligaciones contempladas en la ley
aprobatoria del tratado marco. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado
enfáticamente que por vía del trámite de los acuerdos celebrados en forma
simplificada no puede el gobierno comprometer la responsabilidad del Estado
colombiano en aquello que el Congreso no hubiere aprobado a través de la ley
que aprueba el tratado marco. En este sentido, lo cierto es que dichos acuerdos
sólo tendrán validez si la norma habilitante reúne los requisitos establecidos en la
Constitución y si se trata, materialmente, de un convenio de ejecución y no de un
nuevo tratado internacional”. (Resaltado fuera de texto).

La misma postura jurisprudencial se mantiene en las Sentencias C-862/01,

C-264/02, C-962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04 y C-1144 de 2004, al
decidir sobre la exequibilidad de varios instrumentos internacionales y de
sus leyes aprobatorias. En la Sentencia C-1144/04 la Corte decidió hacer un
pronunciamiento expreso en la parte resolutiva de su fallo, exigiendo la
formulación de una reserva en cuanto a los límites de los acuerdos
complementarios para la modificación del tratado destinadas a contraer
nuevas obligaciones. Resolvió entonces:

“Segundo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la

Constitución Política, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el
consentimiento a la Resolución N° AG-1/98 que modifica el Convenio
Constitutivo del Banco Centroamericano de Integración Económica-BCIE,
formulando la correspondiente reserva, según la cual el Estado colombiano
 someterá a aprobación del Congreso de la República y revisión de la Corte
Constitucional, según los trámites establecidos en su Constitución, toda
modificación al Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de
Integración Económica-BCIE que implique nuevas obligaciones para Colombia,
o la modificación de las contraídas”. (Resaltado fuera de texto).

- Esta modalidad de decisión mediante reserva se reitera en las sentencias C-

150/05, C-154/05, C-241/05 y C-926/07, donde se analizó y condicionó
expresamente la constitucionalidad de diferentes acuerdos internacionales y
sus leyes aprobatorias, en los cuales estaba prevista la suscripción de
acuerdos complementarios o de forma simplificada.

Por último, en la Sentencia C-379/09 la Corte reafirmó su jurisprudencia en

cuanto a los acuerdos simplificados, señalando que debido a su alcance
limitado, en estricto sentido no son tratados internacionales sino
instrumentos internacionales que desarrollan de forma directa un tratado,
este sí ratificado con el lleno de las exigencias previstas en los artículos 150-
6 y 241 de la Constitución[61]. Sobre el punto concluyó:

“En definitiva, la jurisprudencia ha condicionado la constitucionalidad de los

convenios complementarios a que cuando involucren la adquisición de
obligaciones diferentes a aquéllas del tratado de cooperación inicial deben ser
sometidos a la aprobación del Congreso y al control automático de
constitucionalidad por tratarse de verdaderos tratados internacionales.
Condicionamiento que debe ser vertido en una declaración interpretativa en el
momento en que el Gobierno manifieste el consentimiento frente al tratado
internacional de cooperación.

Así, en la parte resolutiva del fallo la Sala Plena resolvió:

“Segundo. DECLARAR EXEQUIBLE CONDICIONADAMENTE el artículo

VII del “Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana, suscrito en
la ciudad de Bogotá, Colombia a los 3 días del mes de agosto de 2004”. Como
consecuencia de ello se ORDENA al Presidente de la República que al prestar
consentimiento realice una declaración interpretativa respecto del artículo VII
según la cual los convenios complementarios deben (i) enmarcarse dentro de los
propósitos y objetivos del tratado de cooperación inicial, (ii) no deben contener
obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las pactadas en el tratado de
cooperación inicial y (iii) no deben modificar el tratado de cooperación inicial;
pues si tales convenios exceden los fines del tratado de cooperación inicial, o lo
modifican, o crean compromisos nuevos, distintos o adicionales deben someterse
a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión de
constitucionalidad por la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto
por los artículos 150 numeral 16 y 241 de la Constitución Colombiana de 1991”.
(Resaltado fuera de texto).

Además, la jurisprudencia ha entendido que las modificaciones a los

tratados internacionales, por menores e intrascendentes que puedan parecer,
requieren el mismo trámite que para su aprobación mediante ley. Así, por
ejemplo, en reciente decisión, al examinar la constitucionalidad de la Ley
1359 de 2009, aprobatoria del “Acuerdo de Cooperación Laboral entre
Canadá y la República de Colombia”, hecho en Lima, Perú, el 21 de
noviembre de 2008, y el “Canje de Notas entre Canadá y la República de
Colombia del 20 de febrero de 2009, por medio del cual se corrigen errores
técnicos y materiales del Acuerdo de Cooperación Laboral entre Canadá y la
República de Colombia”, esta Corporación precisó:

“En cuanto al Canje de notas entre Canadá y Colombia, éste se dio con el fin de
corregir errores de traducción y mecanográficos y no a modificaciones
sustanciales del acuerdo, en particular por el empleo del término ‘español’, en
lugar de la expresión ‘castellano’ para referirse a uno de los idiomas oficiales del
Acuerdo”[62]. (Resaltado fuera de texto).

En suma, los Acuerdos Simplificados no pueden ser utilizados como

instrumentos para crear o modificar las obligaciones internacionales del
Estado colombiano, de modo que por medio de ellos no es posible exceder,
ampliar o superar el alcance de las obligaciones adquiridas previamente
mediante un tratado celebrado de manera solemne.

4.- Las obligaciones nuevas o adicionales en un Acuerdo Simplificado

La línea jurisprudencial descrita es absolutamente consistente en cuanto al

alcance y límites de los acuerdos simplificados. En este sentido, la Corte ha
señalado con claridad, de manera consolidada y cada vez con mayor rigor,
que los acuerdos simplificados “sólo tendrán validez si la norma habilitante
reúne los requisitos establecidos en la Constitución y si se trata,
materialmente, de un convenio de ejecución y no de un nuevo tratado
internacional”[63].

Bajo el esquema diseñado en la Constitución de 1991, la forma tradicional

prevista para que el Estado colombiano pueda asumir o modificar sus
obligaciones en el escenario internacional es mediante la suscripción de un
tratado sujeto a las solemnidades dispuestas en la propia Carta Política,
mientras que los acuerdos simplificados, si bien son válidos como
instrumentos para dinamizar las relaciones internacionales, no pueden
contener obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las previamente
asumidas en el tratado solemne del cual se derivan, de manera que no
pueden modificar su alcance.

Con todo, es razonable suponer que un tratado no haga un recuento

pormenorizado de cada una de las obligaciones asumidas por el Estado al
momento de celebrarlos. En esa medida, es plausible aceptar acuerdos
complementarios que concreten, precisen o desarrollen esas obligaciones;
 justamente por ello la Corte ha avalado la existencia de acuerdos
simplificados. Sin embargo, esto no implica que un tratado sea una norma
habilitante o en blanco para que en un Acuerdo Simplificado se pueda
consagrar cualquier tipo de obligaciones por el sólo hecho de que guarden
cierto grado de conexidad con el tratado al cual se adscriben (tratado
principal). Aceptar esta hipótesis desnaturalizaría la esencia de los acuerdos
simplificados como instrumentos para desarrollar el contenido de un tratado
solemne, excediendo los límites que de ellos emanan.

Ahora bien, un “Acuerdo Simplificado” regula asuntos propios de un

“tratado solemne” en aquellos eventos en los cuales impone obligaciones
diferentes o que exceden el alcance de los compromisos adquiridos con
anterioridad. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado diversos
criterios constitucionales para determinar si un acuerdo de esta naturaleza ha
desbordado dicha órbita, a saber:

(i) Cuando el Acuerdo no es “desarrollo directo de un tratado negociado,

suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la Constitución
Política”[64].

(ii) Cuando el Acuerdo no busca “dar cumplimiento a las cláusulas

sustantivas de un tratado vigente”, de manera que excede “las ya contraídas
por el Estado colombiano”[65].

(iii) Cuando el Acuerdo se refiere a materias que no corresponden a la

“órbita exclusiva del Presidente de la República, directamente o por
delegación, como director de las relaciones internacionales”[66].

(iv) Cuando el Acuerdo no es un instrumento de ejecución de un proyecto

específico dentro del marco de un tratado ratificado por Colombia, sino que
implica “la asunción de compromisos adicionales a los estipulados en el
tratado principal”[67].

(v) Cuando el Acuerdo no se enmarca “dentro de los propósitos y objetivos”

del tratado principal[68].

(vi) Cuando el Acuerdo pretenda modificar el alcance del tratado

principal[69] o alterar una obligación en él definida para convertirla en una
sustancialmente distinta de la originaria. Lo mismo ocurre en asuntos
sometidos a reserva de ley o respecto de los cuales la Constitución señala un
trámite específico para su aprobación, porque ello implicaría modificar el
contenido del tratado sin las formalidades que la propia Constitución exige.

En definitiva, en un Acuerdo Simplificado no es admisible regular

obligaciones que no emanan de forma clara y directa del tratado principal o
que son ajenos a sus objetivos, en tanto significaría crear o modificar un
compromiso internacional. De esta manera, “cuando los denominados
convenios complementarios impliquen la asunción de obligaciones nuevas,
diferentes o adicionales a las del tratado de cooperación inicial, no tendrían
la calidad de acuerdos simplificados sino de tratados internacionales que de
conformidad con la Constitución, deben ser sometidos a la aprobación del
Congreso y al control automático de constitucionalidad”[70].

5.- El Acuerdo acusado es formalmente un acuerdo simplificado pero su

contenido material regula asuntos propios de un tratado internacional

El “Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en

defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de
los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de
2009, tiene la denominación formal de un acuerdo simplificado. Sin
embargo, materialmente involucra nuevas obligaciones para el Estado
colombiano, así como una extensión de las adquiridas con anterioridad, con
lo cual regula asuntos propios de un tratado internacional.

Lo anterior se explica por el alcance y contenido ex novo de las obligaciones

y deberes que adquiere el Estado Colombiano con otro sujeto de derecho
internacional y por la extensión de los compromisos previamente asumidos.
Compromisos que además tienen alta trascendencia debido a su conexidad
con diversos tópicos de orden político-constitucional como, entre otros, el
ejercicio de la soberanía, la restricción de la potestad punitiva del Estado, el
estatuto de personal, el principio de soberanía fiscal, el monopolio de la
fuerza y el dominio eminente sobre el territorio como elementos
constitutivos del Estado.

A continuación la Sala precisa cuáles son las obligaciones adquiridas por el

Estado colombiano mediante el precitado Acuerdo. Seguidamente se referirá
a los instrumentos internacionales invocados en el preámbulo, para mostrar
luego cuáles compromisos no están previstos en dichos instrumentos ni
guardan relación directa con ellos, de modo que en algunos casos pueden
calificarse como ex novo o en otros corresponden a una extensión indebida
de los mismos.

Es importante advertir que el preámbulo del Acuerdo cumple una función

fundamental para determinar la finalidad y objeto del mismo, por cuanto las
partes autónomamente han definido el marco jurídico que sirve de base para
la suscripción del instrumento. En otras palabras, han sido las autoridades
signatarias las encargadas de señalar cuáles son los actos que serán
desarrollados por la vía de un acuerdo simplificado. Por lo tanto, el análisis
que corresponde adelantar a la Corte debe tomar como base ese –y no otro-
marco referencial.
5.1.- Obligaciones adquiridas por el Estado colombiano a través del
Acuerdo

El Acuerdo bajo examen tiene como propósitos generales la cooperación y

la asistencia técnica en defensa y seguridad con miras a enfrentar amenazas
a la paz, a la estabilidad, a la libertad y a la democracia, particularmente en
el marco de la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo. Para el
cumplimiento de sus objetivos las partes acuerdan profundizar su
cooperación en áreas de inter-operabilidad, procedimientos conjuntos,
logística y equipo, entrenamiento e instrucción, intercambio de inteligencia,
capacidades de vigilancia y reconocimiento, ejercicios combinados y otras
actividades acordadas mutuamente (numeral 1º del artículo III).

Un examen detallado del Acuerdo permite a la Corte constatar que del

mismo emanan importantes y significativas obligaciones para el Estado
colombiano, que abordan un amplio panorama jurídico-constitucional. La
Sala destaca las siguientes:

• Obligaciones en cuanto al acceso, uso y propiedad de las

instalaciones y ubicaciones militares (Artículo IV)

- El Estado Colombiano permitirá a los Estados Unidos el acceso y uso de

las instalaciones militares expresamente señaladas, así como de otras que
eventualmente llegaren a acordar las partes. El Acuerdo menciona las
siguientes: la Base Aérea Germán Olano Moreno (Palanquero), la Base
Aérea Alberto Pawells Rodríguez (Malambo), el Fuerte Militar de
Tolemaida (Nilo), el Fuerte Militar Larandia (Florencia), la Base Aérea
Capitán Luis Fernando Gómez Niño (Apíay), la Base Naval ARC Bolívar
en Cartagena y la Base Naval ARC Málaga en Bahía Málaga.

- El Estado Colombiano permitirá el acceso y uso de las instalaciones

convenidas, de las servidumbres y derechos de paso, exonerando el cobro de
alquiler o costos similares.

- El personal de los Estados Unidos (incluidos contratistas y sus empleados)

tendrá acceso y libre circulación en las instalaciones convenidas.

- Las construcciones hechas por Estados Unidos serán para su uso y una vez
concluido el mismo serán entregadas a Colombia, en el estado en que se
encuentren, sin que los Estados Unidos deban asumir costo alguno.

• Obligaciones en cuanto al ingreso y sobrevuelo de aeronaves

(Artículo V)
- El Estado colombiano autorizará el ingreso de aeronaves de Estados
Unidos y designará aeropuertos internacionales de ingreso y salida,
pudiendo contar con observadores aéreos en algunas misiones. Para todo
ello deberá suscribirse un acuerdo de implementación.

• Exenciones tarifarias, de abordaje, de inspección y de otros cargos

(Artículo VI)

- Las aeronaves de Estado de Estados Unidos estarán exentas del pago de

derechos, incluidos los de navegación aérea, sobrevuelo, aterrizaje y
parqueo en rampa en el territorio colombiano.

- Los buques de Estado de Estados Unidos recibirán el tratamiento y

privilegios de buques de guerra y estarán exentos tasas de señalización
marítima y de fondeo.

- Las aeronaves y buques de Estado de Estados Unidos estarán exentos de

abordaje e inspección.

- El Estado colombiano sufragará el pago de peajes de las vías no

concesionadas y el componente estatal de las concesionadas, por el uso de la
infraestructura que realicen los Estados Unidos para el logro del Acuerdo
(de conformidad con el artículo IV del Acuerdo de 1952).

• Estatuto de personal. Privilegios e inmunidades de diverso orden

(Artículo VIII)

- El Estado colombiano brindará al personal de los Estados Unidos y a las

personas a cargo los privilegios e inmunidades otorgadas al personal
administrativo y técnico de una misión diplomática, bajo la Convención de
Viena (se refieren los artículos 5 y 11 del Acuerdo de Misiones Militares de
1974).

- Concordante con lo anterior, el Estado colombiano se limitará a entregar a

las autoridades diplomáticas o militares de los Estados Unidos el personal
de los Estados Unidos que sea sospechoso de una actividad criminal en el
territorio colombiano.

- El Estado colombiano otorgará visa preferencial de servicio al personal de

los Estados Unidos y sus personas a cargo, estando exonerados de obtener
permisos laborales y de residencia por las actividades que adelanten en el
marco del acuerdo.

• Obligaciones y exenciones respecto de la documentación para

ingreso, viajes y salida del país (Artículo IX)
- Las autoridades colombianas autorizarán el ingreso y permanencia de
personal hasta por 90 días, salvo que se acuerde de otra manera, sin la
necesidad de presentar pasaporte o visa. Podrán ingresar con visa de
cortesía.

- En cuanto a contratistas y sus empleados, será suficiente presentar el

pasaporte en el registro migratorio.

- Las autoridades colombianas facilitarán los procedimientos de migración

para entrada y salida del país del personal de los Estados Unidos,
contratistas, empleados y observadores aéreos.

- El Estado colombiano exonerará del pago por entrada y salida del país, u
otros impuestos de salida, a menos que se utilicen aeropuertos comerciales.

• Exenciones tributarias en cuanto a la importación, adquisición y

utilización de bienes y recursos (Artículo X)

- El Estado colombiano exonerará al personal extranjero –salvo que tengan

residencia en el país- de todas las tarifas, aranceles, impuestos y demás
tributos que se gravarían en Colombia, por la importación, adquisición y
utilización de bienes en Colombia y sobre los fondos que se utilicen en
Colombia para las actividades que se efectúen en el marco del acuerdo (se
refieren los Acuerdos de 1952 y 1962).

- El Estado colombiano no podrá inspeccionar los bienes importados o

exportados por Estados Unidos.

- El Estado colombiano exonerará de derechos de importación y

exportación, aranceles, impuestos, matriculación, autorización de vehículos
y demás tributos, el equipaje, efectos personales, productos y otros bienes
que sean para uso personal del personal de Estados Unidos y sus personas a
cargo.

- El Estado colombiano exonerará al personal de los Estados Unidos, para

las actividades que se desarrollen en el marco del Acuerdo, de impuestos de
compra, propiedad, uso y disposición de los bienes para su uso (se refiere el
Acuerdo de 1962).

• Obligaciones tributarias, permisos y licencias en materia de

construcción (Artículo XI)

- El Estado colombiano pagará los impuestos u otros tributos sobre

construcciones nuevas y modificaciones a las instalaciones utilizadas, al
tiempo que facilitará la expedición de permisos y licencias requeridas por
las autoridades colombianas.

• Procesos de contratación (Artículo XII)

- De conformidad con su normatividad, Estados Unidos podrá adjudicar

contratos para la adquisición de artículos nuevos o servicios en Colombia,
de manera que el Estado colombiano no intervendrá en dichos procesos.

- Las controversias contractuales surgidas se resolverán de conformidad con

las cláusulas de los respectivos contratos.

• Obligaciones en asuntos de servicios públicos (Artículo XIII)

- El Estado colombiano autoriza a los Estados Unidos a utilizar agua,

electricidad y demás servicios públicos para la construcción, mejora y
utilización de las instalaciones, pero la titularidad de las cuentas será de
cada una de las Fuerzas Militares colombianas.

- Los Estados Unidos y sus contratistas pagarán exclusivamente los valores

correspondientes a servicios públicos efectivamente solicitados y
consumidos, para lo cual el Estado colombiano fijará la misma tarifa
establecida para militares colombianos.

• Obligaciones en cuanto a los trámites administrativos (Artículo

XIV)

- Las autoridades colombianas prestarán toda la colaboración necesaria para

la tramitación sin demora de todos los procedimientos administrativos.

• Utilización de uniformes y armas (Artículo XV)

- El Estado colombiano autoriza al personal de Estados Unidos a usar

uniforme (Según el Acuerdo de Misiones Militares de 1974).

- El Estado colombiano autoriza al personal de Estados Unidos a portar

armas para actividades que se lleven a cabo en el marco del Acuerdo, según
los procedimientos fijados en un acuerdo de implementación celebrado
posteriormente.

• Obligaciones en materia de seguridad (Artículo XVI)

- Las autoridades colombianas tienen la responsabilidad por la seguridad

física de las instalaciones y ubicaciones convenidas, según los protocolos
que se desarrollen.
 • Licencias de conducción, matrículas, seguros de vehículos y
licencias profesionales (Artículo XVII)

- Las autoridades colombianas aceptarán la validez, sin exámenes ni cobros,

de licencias, credenciales, permisos de conducción de vehículos, buques o
aeronaves, expedidas por autoridades de los Estados Unidos.

- Las autoridades colombianas no podrán realizar inspecciones técnicas,

exigir licencias ni matriculación de los vehículos tácticos de propiedad de
los Estados Unidos.

• Exenciones tributarias y tratamiento fiscal (Artículo XVIII)

- Los periodos de permanencia del personal de los Estados Unidos no se

considerarán periodos de residencia o domicilio.

- Los ingresos percibidos por el personal de los Estados Unidos, no estarán

sometidos a gravámenes de Colombia (se refiere el Acuerdo de 1962).

- Los fondos usados por Estados Unidos y su personal relacionados con el

Acuerdo, están exentos de cualquier gravamen en Colombia (se refiere el
Acuerdo de 1962).

- El Estado colombiano exonerará al personal de Estados Unidos de

gravámenes por concepto de propiedad, posesión, uso y cesión de bienes.

• Utilización de redes de comunicación, espectro electromagnético

y servicios postales (Artículo XX)

- El Estado colombiano autoriza a Estados Unidos a recolectar, transportar y

distribuir documentos y correspondencia para su personal por fuera de la red
postal colombiana, sin trámite de concesión de licencias y sin costo alguno.

- El Estado colombiano autoriza a Estados Unidos a establecer estaciones

receptoras por satélite para la difusión de radio y televisión, sin trámite de
licencias y sin costo alguno.

- El Estado colombiano autorizará a Estados Unidos a utilizar la

infraestructura de la red de telecomunicaciones requerida (frecuencias de
radio y espectro electromagnético) para el logro de los fines del Acuerdo,
sin trámite o concesión de licencias y sin costo alguno.

• Observadores aéreos de terceros países (Artículo XXII)

- El Estado colombiano podrá autorizar la estadía de observadores aéreos de
terceros países en las instalaciones y ubicaciones convenidas.

5.2.- El Acuerdo contiene obligaciones ex novo para el Estado

colombiano, así como una extensión de las adquiridas con anterioridad

El Acuerdo bajo examen contempla obligaciones que exceden el alcance y

ámbito de aplicación de los compromisos asumidos por Colombia en los
instrumentos internacionales que sirvieron al Gobierno como referente y
marco jurídico para suscribir el acto acusado (preámbulo). A continuación la
Sala reseña esos instrumentos, para mostrar cuáles de los compromisos
ahora adquiridos no guardan relación con ellos, de manera que representan
nuevos deberes y obligaciones para el Estado colombiano, es decir, que no
han sido adquiridos previamente.

• El Acuerdo de Asistencia Militar de 1952

El Acuerdo de Asistencia Militar de 1952, suscrito el 17 de abril de ese año

entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América (“el
Acuerdo de 1952”), tuvo como referente el Tratado Interamericano de
Ayuda Recíproca (TIAR)[71]. Se enmarca en el caso de amenazas y actos
de agresión de cualquier Estado contra un Estado Americano y en los
conflictos entre ellos, con lo cual difiere de los objetivos señalados en el
“Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en
defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de
los Estados Unidos de América” celebrado en Bogotá el 30 de octubre de
2009.

El objeto del Acuerdo de 1952 es determinar las condiciones del suministro

de la ayuda del Gobierno de los Estados Unidos al Gobierno de la Republica
de Colombia, con el objetivo de fomentar la paz y la seguridad del
hemisferio occidental (consideraciones, numeral 1 del Artículo I). Es así
como sobresalen los siguientes compromisos asumidos por Colombia:

- Autoriza suministro de equipos, materiales, servicios y demás ayuda

militar que acuerden las partes, para la defensa y el mantenimiento de la
paz, debiéndose hacer uso eficaz de la misma (art. 1).
- Prevé la devolución de equipos y ayuda ofrecida cuando ya no sea
necesaria según los fines propuestos (art. 1).
- Prohíbe el traspaso a terceros de los bienes suministrados, a menos que se
cuente con el consentimiento previo de ambas partes (art. 1).
- Los bienes no serán objeto de embargo, secuestro, incautación o cualquier
procedimiento judicial cuando el Gobierno de Estados Unidos lo considere
necesario (art. 1).
- El Gobierno debe dar información al público sobre las gestiones
adelantadas (art. 2).
- Las partes deberán asegurar el otorgamiento de licencias concedidas bajo
patente de invención y asegurar eventuales responsabilidades a cargo de los
Estados (art. 3).
- Colombia proporcionará al Gobierno de Estados Unidos pesos
colombianos para gastos de administración y funcionamiento (art. 4).
- Colombia concederá entrada libre de tributación a la importación o
reexportación de productos, bienes materiales o equipos que se importen en
relación con el Acuerdo (art. 4).
- Se prevé la exención de derechos de aduana a los artículos importados por
el personal y sus familias (art. 5).
- El personal actuará como parte de la embajada y bajo la dirección y
jurisdicción del jefe de la misión diplomática (ar. 5).
- Se otorgarán las prerrogativas que se reconoce al personal de rango de
embajada (art. 5).

• Convenio para ayuda económica, técnica y afín de 1962

El Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el

Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América,
suscrito en Bogotá el 23 de julio de 1962 (“el Convenio de 1962”), fue
celebrado al amparo del artículo 2º de la Ley 24 de 1959, es decir, con el
concepto favorable del Consejo de Ministros y la aprobación del Presidente
de la República, en el marco de la denominada “Alianza para el progreso”.
El artículo 1º del Acuerdo fijó como derrotero la contribución al progreso y
el desarrollo económico y social en los siguientes términos:

“Artículo I.- Con el fin de ayudar al Gobierno de Colombia en lo que respecta a

su desarrollo nacional y a sus esfuerzos por alcanzar el progreso económico y
social mediante la utilización efectiva de sus propios recursos y otras medidas de
ayuda propia, el Gobierno de los Estados Unidos de América proporcionará la
ayuda económica, técnica y afín que en adelante soliciten los representantes de
organismos competentes del Gobierno de Colombia y que aprueben los
representantes del organismo u organismos designados por el Gobierno de los
Estados Unidos para la administración de sus compromisos conforme al presente
convenio”.

Como fue expuesto, en su momento la Corte Suprema de Justicia declaró

exequible la Ley 24 de 1959, pero precisó que por medio de ella solamente
se autorizaba la celebración de convenios de cooperación destinados a
apoyar financiera o técnicamente la elaboración o implementación de
planes, programas o proyectos de desarrollo, y en ningún caso la suscripción
de tratados internacionales. El alto tribunal sostuvo en aquel entonces:

“Los contratos o convenios que el Gobierno celebre para el servicio público

están regulados por los artículos 76, ordinales 11 y 16, y hacen pare de la
 función que al Presidente corresponde como suprema autoridad administrativa,
artículo 120-13 de la Carta; estos contratos se garantizan solamente con la
responsabilidad económica del Estado; y aunque las partes contratantes sean
organismos o agencias extranjeras o de carácter internacional las vinculaciones
que se contraten no son de orden político.

En cambio, los tratados o convenios con otros Estados o entidades de derecho

internacional tienen su fundamento en los artículos 76-18 y los celebra el
Presidente como Jefe de Estado, artículo 120-20; y en estos, el Estado actúa
como sujeto de derecho internacional.

Cada uno tiene tramitación especial que desde el punto de vista constitucional
que preocupa al actor se precisa así: los contratos podrán pactarse con
autorización previa del congreso en los términos del 76-11; no así los tratados
que requieren posterior aprobación de la rama legislativa (76-18).
(…)
Los organismos o agencias con los cuales puede celebrar el Gobierno Nacional
contratos para la prestación de asistencia técnica, o el suministro de elementos
para la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo general de
que trata la ley 24 de 1959 y que, según el actor, contrarían la ley fundamental
son las extranjeras y las de derecho internacional. Tales organismos o agencias
extranjeros no representan a ningún Estado en particular y solo tienen una
organización que busca el mejoramiento de los países menos desarrollados.
Estos contratos o convenios que con las finalidades anotadas en la Ley 24 de
1959 celebre el Gobierno tienen el carácter de administrativos y encajan dentro
de los artículos 76, ordinales 11 y 16 y 120-13 de la Constitución. O sea que
sólo requieren la aprobación posterior del Congreso cuando falta la previa
autorización, o no se ajustan a la respectiva ley, o dejan de cumplir los
requisitos en ella exigidos. Estos contratos no son tratados públicos que se rijan
por los artículos 76-18 y 120-20 de la Carta.” [72]

Ahora bien, entre las obligaciones del Acuerdo de 1962 se destacan las
siguientes:

- Con el fin de ayudar al Gobierno de Colombia en sus esfuerzos por

alcanzar el progreso económico y social, el Gobierno de Estados Unidos
proporcionará ayuda económica, técnica y afín que sea solicitada y aprobada
por las partes (art. 1).
- El Gobierno debe dar completa información sobre planes y programas
implementados (art. 2).
- El personal que desempeñe los deberes del Gobierno de Estados Unidos
actuará como parte de la misión diplomática, con el fin de concederle los
privilegios e inmunidades que se otorgan a esas misiones y a su personal de
igual rango (art. 3).
- Los bienes o fondos utilizados estarán exentos de impuesto de propiedad,
uso, inversión, depósito, aranceles, aduanas y cualquier otro gravamen (art.
4).
- Para efecto de importación y exportación de bienes, derechos de aduana y
aranceles, se brindará el mismo trato que al personal diplomático (art. 4).
- El personal y sus familias estará exento de impuesto de renta, seguridad
social y de impuestos sobre compra, propiedad, uso y disposición de bienes
muebles (art. 4).
- Los fondos asignados serán convertibles en moneda colombiana de
acuerdo con el tipo de cambio vigente (art.5).

• Acuerdo de Misiones Militares de 1974

El Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno de los Estados

Unidos de América relativo a una Misión del Ejército, una Misión Naval y
una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de los Estados Unidos de
América en la República de Colombia, fue suscrito en Bogotá el 7 de
octubre de 1974.

El objetivo del Acuerdo de 1974 fue prorrogar la permanencia de las

Misiones Militares de los Estados Unidos de América establecidas en
Colombia e integrar en uno solo los convenios existentes (consideraciones,
artículo 1, artículo 30). Misiones que se establecieron con el fin de prestar
cooperación de carácter consultivo y técnico al Ejército, la Armada y la
Fuerza Aérea de la República de Colombia (artículo 2). Las partes
acordaron, en esencia, lo siguiente:

- Las misiones militares estarán conformadas por personal de las Fuerzas

Militares de los Estados Unidos de América, previo acuerdo entre los
respectivos Jefes de las Misiones Militares y los Comandantes de Fuerzas
colombianos, aprobado por el Comandante General de las Fuerzas Militares
y autorizado por el Ministerio de Defensa de Colombia (arts. 3 y 5).
- Las misiones constarán de un jefe de la misión, quien deberá ser un oficial,
así como del personal previamente acordado por las partes, que tendrá la
calidad de acreditado (art. 3).
- El grado y especialidad será señalado por cada comandante de la fuerza de
Colombia, previo acuerdo con el jefe de la misión militar (art. 4).
- El personal asignado tiene la calidad de acreditado, pero puede haber
personal complementario no acreditado para tareas administrativas (art. 5).
- Las funciones de los miembros de la misión serán acordadas entre los
respectivos Jefes de las Misiones Militares y los Comandantes de Fuerzas
colombianos, aprobadas por el Comandante General de las Fuerzas
Militares (art. 6).
- Los jefes de cada misión son responsables, ante los comandantes de cada
fuerza colombiana, por el adecuado funcionamiento del organismo y
personal a su cargo (art. 7).
- Los grados y el uso de uniformes de sus miembros corresponderán a los
conferidos por el Gobierno de los Estados Unidos (art. 8), con equivalencia
y derechos según el grado en Colombia (arts. 9, 10).
- El personal y sus familias gozarán de los mismos privilegios e
inmunidades que corresponden al personal de la embajada de Estados
Unidos, de grados y niveles similares (art.11).
- Estarán regidos, para efectos disciplinarios, por los reglamentos de las
Fuerzas Militares de los Estados Unidos de América (art. 12).
- La remuneración de los servicios prestados por las Misiones Militares no
corresponde al Gobierno de Colombia (art. 13).
- Colombia pagará vuelos en primera clase a jefes de misiones, esposa e
hijos legítimos no emancipados, y de turismo para los demás y sus
familiares (art. 14), siempre que haya permanencia mínima de 2 años
(art.15).
- Los integrantes tendrán exención de tributos aduaneros para los artículos
que importen para su uso o de sus familias (art. 16).
- Para cumplimiento de misiones fuera de la sede oficial el Gobierno debe
proporcionar medio de transporte adecuado (art. 17).
- Colombia ofrecerá a cada jefe de misión automóvil y conductor para su
uso en asuntos oficiales (art.18).
- Colombia proporcionará instalaciones adecuadas provistas de servicios
públicos (art. 19).
- En caso de fallecimiento del personal acreditado o sus familiares,
Colombia asumirá gastos de traslado (art. 20).
- Los integrantes de las misiones asumen el compromiso de no divulgar
secretos o asuntos clasificados, aún después de concluida la misión (art. 21).
- No será exigible el pago derechos de aduana de artículos de uso personal
de los integrantes de misión y sus familias (arts.5, 22).
- El personal tendrá derecho a vacaciones, dentro de los límites de los
reglamentos de los Estados Unidos (arts. 23, 24 y 25).
- El personal acreditado y sus familias tendrán los mismos beneficios y
prerrogativas previstos para las Fuerzas Militares colombianas en lo relativo
a viajes y asistencia médica (arts. 10 y 26).
- El personal deberá servir en Colombia por un período mínimo de dos (2)
años (art. 28).
- En cuanto a la vigencia, se estipuló la suspensión o cancelación del
Acuerdo por mutuo acuerdo o por voluntad unilateral comunicada por
escrito con noventa (90) días de anticipación, término que se obvia en caso
que de conflicto externo o interno de cualquiera de los dos países (artículo
2).

De lo expuesto se desprende que las Misiones Militares de los Estados

Unidos tendrían como propósito brindar cooperación permanente de
carácter consultivo y técnico al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la
República de Colombia.

• Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, suscrita en

Viena el 18 de abril de 1961
Esta Convención multilateral (aprobada en Colombia mediante la Ley 6 de
1972), regula lo relativo a las misiones diplomáticas, así como algunos
privilegios e inmunidades en ese ámbito.

Parte de la base de que las relaciones diplomáticas entre Estados y el envío

de misiones “diplomáticas” permanentes se efectúa por consentimiento
mutuo, con el propósito de contribuir al desarrollo de las relaciones
amistosas entre naciones, prescindiendo de sus diferencias de régimen
constitucional o legal, y reconociendo que las inmunidades y privilegios no
se conceden en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el
desempeño eficaz de las misiones diplomáticas en calidad de representantes
de los Estados.

• Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de

Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, suscrita en Viena el 20
de diciembre de 1988

Aprobada mediante Ley 67 de 1993 y declarada exequible por la Corte

Constitucional en la Sentencia C-176/94 (con algunos condicionamientos),
tiene como propósito global promover la cooperación entre Estados para
enfrentar con mayor rigor el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias
sicotrópicas. Para tal fin, el artículo 1º señala que “las Partes adoptarán las
medidas necesarias, comprendidas las de orden legislativo y administrativo,
de conformidad con las disposiciones fundamentales de sus respectivos
ordenamientos jurídicos internos”.

En la Sentencia C-176/94, al precisar su objetivo y alcance, la Corte

Constitucional se refirió a la Convención como un tratado dirigido a regular
asuntos de orden punitivo y de cooperación en materia de extradición y
asistencia judicial recíproca. Dijo entonces lo siguiente:

“Sin embargo, la Convención de 1988 no es una simple reproducción o

actualización de los tratados anteriores pues introduce importantes novedades.
Esto por cuanto su objetivo no es únicamente reprimir y criminalizar, en nombre
de la salud pública, el tráfico de esas sustancias definidas como estupefacientes o
sustancias sicotrópicas sino también lograr otras finalidades. En particular, la
Convención pretende "privar a las personas dedicadas al tráfico ilícito del
producto de sus actividades delictivas y eliminar así su principal incentivo para
tal actividad" (Preámbulo de la Convención). Por eso la Convención busca
criminalizar también el desvío de sustancias químicas (los llamados precursores)
para la producción de las drogas ilegales; también pretende convertir en delito el
llamado lavado de dinero; establece numerosas innovaciones procesales como la
posibilidad de invertir en ciertos contextos la carga de la prueba o utilizar la
figura del agente provocador; busca decomisar los dineros provenientes del
narcotráfico; y, consagra también formas de ampliación de la cooperación judicial
y la extradición entre los países partícipes de este tratado multilateral.
 Esas finalidades globales de la Convención -señaladas en su preámbulo- se
ajustan al ordenamiento colombiano, puesto que la Constitución autoriza que
nuestro país efectúe formas de cooperación internacional para prevenir y reprimir
formas delictivas, obviamente dentro del respeto de la soberanía nacional, la
autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del
derecho internacional (CP art 9). Esos objetivos explican también el contenido de
esta Convención que es entonces, de un lado, un Tratado de derecho penal y
procedimiento penal destinado a que los países se comprometan a definir ciertas
conductas como delictivas y a adoptar ciertos procedimientos, entre los cuales se
destaca como central el decomiso del producto y de los bienes provenientes
directa o indirectamente del narcotráfico; de otro lado, es un tratado de
cooperación entre los países para la represión del narcotráfico que da un especial
relieve a la extradición y a la asistencia judicial recíproca”.

Entre sus aspectos más relevantes, la Convención de Naciones Unidas

contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas se refiere
genéricamente a la asistencia judicial recíproca (art. 7), a otras formas de
cooperación y capacitación (art. 9), a la cooperación y asistencia
internacionales para los estados de tránsito (art. 10), a materiales y equipos
(art. 13), así como a medidas para erradicar cultivos ilícitos (art. 14). Al
examinar su alcance la Corte destacó “el carácter democrático, participativo
y pluralista (art 1 CP) del Estado colombiano”, conforme al cual
“corresponderá a la sociedad colombiana debatir de manera reposada y libre
cual es la política más adecuada para enfrentar el problema de las drogas”.

• Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia

Organizada Transnacional, suscrita en Nueva York el 15 de
noviembre de 2000

Aprobada mediante Ley 800 de 2003 y declarada exequible por la Corte

Constitucional en la Sentencia C-962/03, su objetivo es adoptar medidas de
cooperación y asistencia judicial (especialmente de naturaleza penal y
procesal penal) y administrativa para prevenir y combatir la delincuencia
organizada internacional, sin consagrar mecanismos de cooperación militar.

El artículo 4º estipula expresamente que “nada de lo dispuesto en la presente

Convención facultará a un Estado Parte para ejercer, en el territorio de otro
Estado, jurisdicción o funciones que el derecho interno de ese Estado
reserve exclusivamente a sus autoridades”. Al examinar su
constitucionalidad esta Corporación señaló lo siguiente:

“El Convenio y el Protocolo desarrollan el mandato de la internacionalización de

las relaciones exteriores, el respeto a la autodeterminación, la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas sociales sobre bases
de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (artículo 226 de la Carta
Política)
 El ámbito del instrumento en revisión, tiene como objetivo promover la
cooperación entre los Estados Partes con el fin de combatir y prevenir la
actividad de la delincuencia transnacional, conocer el modus operandi de las
organizaciones internacionales dedicadas a la ejecución de delitos
transnacionales, con el fin de su desarticulación y juzgamiento de los
responsables de dichos ilícitos.

Las normas que consagran la Convención y el Protocolo, sirven de marco para

que cada Estado adopte dentro de su legislación procedimientos tendientes a la
prevención y represión de los ilícitos de carácter transnacional que afectan la
vida, la libertad y los derechos humanos”. (Resaltado fuera de texto)

Como el artículo 27 del tratado prevé la celebración de acuerdos bilaterales

o multilaterales para llevar a cabo la cooperación en los asuntos descritos, la
Corte precisó que los mismos deberían someterse a la aprobación por el
Congreso exigida para la validez de los tratados. Dijo al respecto:

“Ello significa que los acuerdos bilaterales o multilaterales para llevar a cabo la
cooperación directa entre autoridades del Estado Colombiano con otros Estados,
necesariamente ha de sujetarse al artículo 224 de la Constitución, es decir, que no
puede eludirse ni la aprobación por el Congreso de la República, ni el control por
la Corte Constitucional, ni afectarse en manera alguna la atribución del Presidente
de la República para dirigir, como Jefe del Estado, las relaciones internacionales
de Colombia, de acuerdo con lo previsto en los artículos 224 y 189 numeral 2 de
la Constitución”[73]. (Resaltado fuera de texto).

• Convención Interamericana contra el terrorismo, suscrita en

Barbados, el 3 de junio de 2002, en el marco de la Organización
de los Estados Americanos

Aprobada mediante Ley 1108 de 2006 y declarada exequible por la Corte

Constitucional en la Sentencia C-537/08, su finalidad es prevenir, sancionar
y eliminar el terrorismo. Para ello el artículo 4º señala que las partes
contratantes deberán “establecer un régimen jurídico y administrativo para
prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo y para lograr
una cooperación internacional efectiva al respecto”.

La Convención señala genéricamente el deber de adoptar medidas para

prevenir, combatir y erradicar el terrorismo (arts 3 y 4), la cooperación en el
ámbito fronterizo, la asistencia jurídica mutua, así como el deber de
propiciar la cooperación a través de los órganos de la OEA (art. 17 y ss).
Otras normas del tratado consagran obligaciones específicas que fueron
reseñadas en la Sentencia C-537/08, en los siguientes términos:

“Para cumplir con esta finalidad, la Convención identifica los instrumentos

internacionales aplicables para la determinación de las conductas que encuadran
dentro del concepto de terrorismo y determina el régimen sobre la aplicabilidad
 de estos convenios para los Estados parte (Arts. 2º y 3º). Del mismo modo,
establece las obligaciones que contraen los Estados respecto de la
implementación de medidas para prevenir, combatir y erradicar la financiación
del terrorismo; la adopción de medidas para embargar y decomisar los bienes
relacionados con ese delito; la tipificación en la legislación penal interna de las
conductas determinantes del lavado de dinero y; la promoción y fortalecimiento
de los mecanismos de cooperación internacional, el intercambio de información y
la asistencia jurídica mutua, dirigidos a la prevención y sanción del terrorismo.
(Arts. 4 a 10, 16 a 19). Igualmente, la Convención determina la prohibición de
adscribir a los responsables del delito de terrorismo las condiciones de
delincuente político, refugiado o titular del derecho de asilo (Arts. 11 a 13).
Luego, el instrumento internacional impone cláusulas de compatibilidad entre la
aplicación de las normas de la Convención y la prohibición de discriminación por
motivos sospechosos y, en general, los derechos humanos, el derecho
internacional humanitario y las libertades fundamentales (Arts. 14 y 15).
Finalmente, la Convención establece la normatividad genérica de derecho
internacional público, relativa al otorgamiento de la voluntad de los Estados para
obligarse por las disposiciones del instrumento. (Arts. 20 a 23)”.

• Resolución 1373 de 2001 del Consejo de Seguridad de las

Naciones Unidas

Esta Resolución, Aprobada por el Consejo de Seguridad en su 4385ª sesión,

celebrada el 28 de septiembre de 2001, exhorta a los Estados a “encontrar
medios para intensificar y agilizar el intercambio de información
operacional, especialmente en relación con las actividades o movimientos
de terroristas individuales o de redes de terroristas”; a “intercambiar
información de conformidad con el derecho internacional y la legislación
interna y cooperar en las esferas administrativas y judiciales para impedir la
comisión de actos de terrorismo; así como a “cooperar, en particular
mediante acuerdos y convenios bilaterales y multilaterales, para impedir y
reprimir los ataques terroristas, y adoptar medidas contra quienes cometan
esos actos”.

• Carta Democrática Interamericana de 2001

Adoptada en el marco de la Organización de Estados Americanos en Lima,

Perú, el 11 de septiembre de 2001, apunta a fortalecer la democracia y sus
elementos esenciales[74], definidos en el artículo 3º.

En sus aspectos centrales, este instrumento se refiere a la importancia de la

democracia en el sistema interamericano de derechos humanos (artículos 1 a
6); a su relación con los derechos humanos (artículos 7 a 10); a la
democracia y el desarrollo económico y social como elementos
interdependientes (artículos 13 a 16); a la necesidad de fortalecer y
preservar la institucionalidad democrática (artículos 17 a 22); a la
democracia y las misiones de observación electoral (artículos 23 a 25); y a
la necesidad de promoción de la cultura democrática (artículos 26 a 28).

• Declaración de Cartagena, sobre la producción, el tráfico y la

demanda de drogas ilícitas, suscrita en Cartagena el 15 de febrero
de 1990

Esta declaración, suscrita por los presidentes de Bolivia, Colombia y

Estados Unidos, tiene como propósito contribuir en la lucha contra las
drogas ilícitas. Para ello señala que “las partes negociarán acuerdos
bilaterales y multilaterales, de conformidad con sus acciones en contra de
las drogas ilícitas, en los que constarán sus responsabilidades y
compromisos con respecto a la cooperación económica y a la intensificación
de las medidas de control”.

En ella se abordan tres tópicos: (i) De un lado, “entendimientos relativos a

los aspectos económicos y al desarrollo alternativo”, los cuales se concretan
en propuestas de desarrollo alternativo y sustitución de cultivos, para
mitigar el impacto social y económico de la lucha contra el tráfico ilícito de
drogas, e iniciativas comerciales de estímulo a las exportaciones y a la
inversión extranjera y privada. De otro lado, (ii) recoge los “entendimientos
relativos al ataque contra las drogas. En ellos las partes signatarias se
comprometen a apoyar programas de prevención integral, a adoptar medidas
para interrumpir la corriente de drogas ilícitas, a adoptar medidas por parte
de las fuerzas armadas de cada país, a fomentar la cooperación y el
intercambio binacional, a luchar contra la erradicación y desalentar el
cultivo ilícito, a fortalecer el control de activos financieros, a adoptar un
sistema para el decomiso y reparto de bienes provenientes del narcotráfico,
a controlar las sustancias químicas usadas en la producción de drogas
ilícitas, a controlar armamentos, aeronaves, navíos, explosivos y equipos de
comunicaciones utilizados en el tráfico ilícito de drogas, a cooperar en el
campo legal. Además, (iii) se recogen los “entendimientos relativos a
iniciativas diplomáticas y de opinión pública para la toma de conciencia
sobre los efectos destructivos de la producción ilegal, el tráfico ilícito y el
consumo indebido de estupefacientes”.

• Declaración de San Antonio sobre la cooperación regional en la

lucha contra el problema mundial de las drogas y los delitos
relacionados, suscrita en San Antonio el 27 de febrero de 1992

En ella los Gobiernos de Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Perú,

Estados Unidos y Venezuela reafirman el compromiso asumido en la
Declaración de Cartagena de 1990 para luchar contra el tráfico de drogas
ilícitas.

• Anexo al Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y

 Afín entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el
30 de agosto de 2004

Suscrito por la Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia y el

Embajador de Estados Unidos, su eje es la ayuda económica con miras a
contribuir al desarrollo económico y social, en tanto constituye un Anexo al
Acuerdo de 1962. Dicho plan está concebido como una carta de navegación
en materia de lucha contra el narcotráfico, pero en él no se consagran
obligaciones relacionadas con la presencia permanente de personal militar y
civil extranjero en las siete bases militares descritas (o en otras acordadas
con posterioridad), al menos en los términos y con el alcance previsto en el
Acuerdo de 2009.

• Memorando de Entendimiento para una Relación Estratégica de

Seguridad para Promover la Cooperación entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de
América, suscrito en Bogotá el 14 de marzo de 2007

En él se plantea la intención de cooperar y fortalecer la relación estratégica

de seguridad entre los Estados, como respuesta eficaz a las amenazas a la
paz y la estabilidad. Así mismo, los Gobiernos reconocen la “intención” de
celebrar consultas ordinarias y extraordinarias de seguridad, la adquisición
de equipo militar, el soporte logístico y la reforma a la justicia militar.

• Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el

Gobierno de los Estados Unidos de América para Suprimir el
Tráfico Ilícito por Mar (conocido como "el Acuerdo de
Interdicción Marítima"), suscrito en Bogotá el 20 de febrero de
1997

El objeto de este acuerdo es cooperar en la lucha contra el tráfico ilícito por

mar, con la advertencia de que “una Parte no ejercerá en el territorio de la
otra Parte competencias ni funciones que hayan sido reservadas
exclusivamente a las autoridades de esa otra Parte por su derecho interno”
(artículo 3). Así mismo, precisa que “las operaciones para suprimir el tráfico
ilícito llevadas a cabo en y sobre aguas en las cuales cada una de las Partes
ejerza soberanía de conformidad con su derecho interno son realizadas por
las autoridades de dicha parte” (artículo 4).

El acuerdo regula “la vista e inspección de naves privadas o comerciales de

nacionalidad o con matrícula de alguna de las Partes, que se encuentren más
allá del mar territorial de cualquier Estado, y sobre las cuales cualquiera de
las Partes tenga motivos razonables para sospechar que están desarrollando
actividades de tráfico ilícito” (artículo 6).
 • Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de los Estados Unidos de América Relativo al
Programa de Supresión del Tráfico Ilícito Aéreo de
Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas ("Acuerdo Air Bridge
Denial"), suscrito en Bogotá el 20 de diciembre de 2007

Fue celebrado invocando el Convenio para ayuda económica, técnica y afín

de 1962. Pretende “fortalecer la capacidad del Gobierno Colombiano para
eliminar el tráfico ilícito aéreo de estupefacientes y sustancias sicotrópicas
en el espacio aéreo de la República de Colombia” (artículo I).

Para tal fin fue diseñado un programa de financiamiento cuyos recursos

podrán utilizarse para “proporcionar aeronaves, equipamiento de rastreo
aéreo, entrenamiento, piezas de repuesto, equipo de comunicaciones, equipo
de apoyo, combustible y productos derivados del petróleo y servicios
técnicos de mantenimiento, así como asesoramiento por representantes del
USG del programa ABD”).

5.3.- Conclusiones

Una revisión tanto individual como conjunta de los instrumentos

internacionales señalados en el preámbulo del convenio bajo examen, los
cuales constituyen el marco definido por las partes para la suscripción del
mismo, permite a la Sala concluir que el “Acuerdo complementario para la
cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos
de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito
en Bogotá el 30 de octubre de 2009, consagra numerosos compromisos para
el Estado colombiano cuyo contenido involucra nuevas obligaciones, así
como una extensión que supera el alcance de las adquiridas con
anterioridad. De esta manera, con independencia de la denominación formal
del instrumento, lo cierto es que por su contenido material el Acuerdo regula
aspectos propios de un tratado internacional, además de su notable impacto
relacionado con el ejercicio de la soberanía nacional.

Aún cuando entre aquellos instrumentos y el convenio demandado existen

indudables puntos de convergencia, la Corte constata que, en su esencia,
aquéllos tienen objetivos y regulaciones que son ajenas al componente
militar y de seguridad, al menos en los términos y con el alcance que
expresamente señala el Acuerdo de 2009, e incluso difieren sustancialmente
de éste en algunos de sus tópicos. En efecto, las fuentes invocadas como
marco referencial para la suscripción del convenio no contemplan, entre
otros, los siguientes compromisos que sí están presentes en el Acuerdo
objeto de control:
 - Autorización para acceder y utilizar instalaciones militares por
personal militar y civil extranjero. Recuérdese que el Acuerdo de
2009 permite a los Estados Unidos el acceso y uso, con vocación de
permanencia, de la Base Aérea Germán Olano Moreno (Palanquero),
de la Base Aérea Alberto Pawells Rodríguez (Malambo), del Fuerte
Militar de Tolemaida (Nilo), del Fuerte Militar Larandia (Florencia),
de la Base Aérea Capitán Luis Fernando Gómez Niño (Apíay), de la
Base Naval ARC Bolívar en Cartagena y de la Base Naval ARC
Málaga en Bahía Málaga, así como de otras que eventualmente
llegaren a acordar las partes. Es de precisar que la vocación de
permanencia del personal civil y militar extranjero se deriva del
artículo XXV del Acuerdo, que señala una vigencia inicial de diez
(10) años pero prorrogable por periodos iguales de manera indefinida.

- Acceso y libre circulación en las instalaciones convenidas por parte

del personal de los Estado Unidos (militar y civil).

- Facultad de ingreso y libre circulación de buques, naves, aeronaves

y vehículos tácticos extranjeros por el territorio nacional, sin
posibilidad de inspección o control por las autoridades nacionales.

- Autorización para el uso y porte de armas en el territorio nacional

por personal extranjero.

- Reconocimiento y ampliación de un estatuto personal de

inmunidades, privilegios diplomáticos y fiscales para contratistas y
subcontratistas, así como para quienes están a cargo del personal de
los Estados Unidos.

Por su naturaleza estas obligaciones tienen profundas implicaciones

jurídicas, pues si bien es cierto que el acuerdo fue celebrado entre sujetos de
derecho internacional, también lo es que representa un acto jurídico que
podría proyectar sus efectos en el derecho interno.

A juicio de la Corte el acto bajo examen no puede ser considerado un

Acuerdo Simplificado, como ha sido presentado por las autoridades que
participaron en su celebración y por algunos de los intervinientes, lo cual se
explica por varias razones:

En primer lugar, porque, como fue reseñado, en unos casos fija deberes y
obligaciones ex novo para el Estado colombiano, y en otros hace una
extensión de las adquiridas con anterioridad, de modo que las convierte en
sustancialmente distintas excediendo los límites trazados por la
jurisprudencia constitucional para los acuerdos simplificados.
En segundo lugar, el Acuerdo no es una concreción o desarrollo de tratados
previos, ni representa una codificación o sistematización de tales
compromisos que solo pretenda dar cumplimiento a cláusulas sustantivas de
un tratado vigente. En efecto, según fue reseñado, los acuerdos suscritos
tienen propósito y alcance diferente (no establecen como objetivo principal
la cooperación y asistencia militar en Defensa y Seguridad con vocación de
permanencia en diferentes instalaciones militares del territorio nacional), o
bien señalan obligaciones genéricas e indeterminadas a los cuales no es
posible adscribir las que emanan del nuevo convenio.

En tercer lugar, el Acuerdo versa sobre asuntos que por su naturaleza tienen
reserva de ley o respecto de los cuales la Constitución exige un trámite
específico, que en general se refieren a importantes obligaciones para el
Estado colombiano relacionadas con el ejercicio de su soberanía. Al
respecto la jurisprudencia ha reconocido que aún cuando el concepto de
soberanía se redefine con el desarrollo de las relaciones internacionales y las
necesidades de la comunidad internacional, sus pilares se mantienen
inalterados. Por ejemplo, en la Sentencia C-578/02 la Corte sostuvo:

“A pesar de esa evolución, se mantienen constantes tres elementos de la

soberanía: (i) el entendimiento de la soberanía como independencia,[75] en
especial frente a Estados con pretensiones hegemónicas; (ii) la aceptación de que
adquirir obligaciones internacionales no compromete la soberanía,[76] así como
el reconocimiento de que no se puede invocar la soberanía para retractarse de
obligaciones válidamente adquiridas;[77] y (iii) la reafirmación del principio de
inmediación según el cual el ejercicio de la soberanía del Estado está sometido,
sin intermediación del poder de otro Estado, al derecho internacional.[78]”

De igual forma, esta Corporación ha advertido que la soberanía no puede ser

invocada para llegar al punto de traducirse en la renuncia o cesión plena de
competencias nacionales, en tanto se desnaturalizaría su esencia:

“Así entendida, la soberanía en sentido jurídico confiere derechos y obligaciones

a los Estados, quienes gozan de autonomía e independencia para la regulación de
sus asuntos internos,[79] y pueden aceptar libremente, sin imposiciones foráneas,
en su condición de sujetos iguales de la comunidad internacional, obligaciones
orientadas a la convivencia pacífica y al fortalecimiento de relaciones de
cooperación y ayuda mutua.[80] En ocasiones ello puede requerir la aceptación
de la competencia de organismos internacionales sobre algunos asuntos de
competencia nacional, o la cesión de algunas competencias nacionales a
instancias supranacionales. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte,
tal posibilidad es compatible con nuestro ordenamiento constitucional,[81]
siempre que tal limitación a la soberanía no suponga una cesión total de las
competencias nacionales”[82].
Finalmente, el Acuerdo consagra la posibilidad de “acuerdos de
implementación” o “protocolos” en las siguientes materias, cuyo alcance
implica la asunción de compromisos adicionales a los consagrados en los
tratados previamente suscritos por Colombia:

- Convenios de implementación para el acceso, uso y propiedad de las

instalaciones y ubicaciones contenidas (artículo IV).
- Acuerdos de implementación para regular procedimientos de entrada,
sobrevuelo y aterrizaje de aeronaves, así como para determinar la
función de los observadores de vuelo (artículo V).
- Acuerdos de implementación para asegurar la circulación expedita de
vehículos por los puntos de peajes en las vías (artículo VI).
- Acuerdos para implementar disposiciones sobre documentación,
ingreso, permanencia y salida del país del personal extranjero
(artículo IX).
- Acuerdos de implementación para el porte de armas por personal de
los Estados Unidos (artículo XV).
- Protocolos para la seguridad, acceso y uso de instalaciones y equipos
(artículo XVI).

Lo anterior reafirma que el instrumento bajo examen no corresponde a un

acuerdo simplificado sino que consagra nuevas y trascendentales
obligaciones, o una extensión de las adquiridas con anterioridad, algunas de
las cuales inclusive podrán ser concretadas en instrumentos posteriores
(estos sí acuerdos simplificados).

En suma, examinado el Acuerdo Complementario para la Cooperación y

Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la
República de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en
Bogotá el 30 de octubre de 2009, la Corte concluye que no corresponde a un
acuerdo simplificado sino que regula asuntos que por su naturaleza son
propios de un tratado internacional.

B.- DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Una vez resuelta la controversia sobre la naturaleza jurídica del Acuerdo

demandado queda por examinar si, a través de una acción pública de
inconstitucionalidad, la Corte es competente o no para pronunciarse sobre su
validez.

Sobre este tópico se han planteado algunas dudas por todos los
intervinientes, pues aún cuando la Corte ha señalado que los acuerdos
simplificados no pueden involucrar obligaciones nuevas o diferentes a las
previstas en un tratado solemne sometido a las ritualidades que la
Constitución exige, ni una extensión de las mismas, lo cierto es que la
jurisprudencia no ha precisado aún cuál es el mecanismo específico de
control previsto para un acuerdo que excede sus límites constitucionales.

1.- El control de constitucionalidad como garantía básica en un Estado

de Derecho

En un Estado de Derecho no puede haber acto normativo que se sustraiga

del control constitucional, pues uno de su axiomas es la sujeción del poder
de las autoridades públicas al imperio de la ley. Además, si la Constitución
es ley de leyes, no puede concebirse un acto jurídico exento de control
constitucional.

Recuérdese que uno de los fundamentos del control judicial a los actos del
poder público fue la idea según la cual las limitaciones emanadas de la
Constitución “sólo pueden mantenerse en la práctica a través de los
tribunales de justicia, cuyo deber ha de ser el declarar nulos todos los actos
contrarios al sentido evidente de la Constitución”[83]. Tales postulados han
sido retomados de manera insistente por la doctrina autorizada, en particular
al examinar las características del constitucionalismo contemporáneo[84].
En este sentido, “no es concebible la Constitución como norma, y menos la
Constitución del Estado social y democrático de Derecho, si no descansa en
la existencia y efectividad de los controles”[85]. También se ha señalado
que “para que un Estado merezca el calificativo de constitucional es preciso
que cuente con una auténtica Constitución normativa”[86], lo cual
necesariamente supone la existencia de control de constitucionalidad.

En esta línea conceptual, refiriéndose al caso colombiano y su diseño a

partir de la Carta de 1991, la jurisprudencia de esta Corporación también ha
explicado que en un Estado de derecho ningún acto jurídico es ajeno al
control constitucional, en la medida en que el poder del Estado se supedita
al poder del derecho[87]. Al respecto ha señalado:

“El Estado de Derecho implica entonces, necesariamente, la limitación del poder

del Estado por el derecho. Por consiguiente, en un Estado de Derecho los actos
de éste son realizados en su totalidad de conformidad con el orden jurídico. Por
ende, el Estado de Derecho constituye un orden coactivo de la conducta humana.

Así entonces, en el Estado de Derecho se parte de la base de que quien gobierna

es la ley y no los hombres; y lógicamente todos los órganos del Estado así como
el gobernante deben estar sometidos al derecho. La ley del Estado de Derecho
proviene de la manifestación de la voluntad general, por consiguiente
exclusivamente la libertad de los hombres puede verse limitada a través de la ley.

En este orden de ideas, el Estado de Derecho apareja consigo el encuadramiento

jurídico del poder que trae como resultado la eliminación de las arbitrariedades
no sólo por parte de los gobernantes sino de los mismos órganos del Estado”[88].
Concordante con ello, la Corte ha insistido en la importancia del control
constitucional como “una garantía básica dentro del Estado de derecho”,
encaminada a hacer efectivo el principio de integridad y supremacía
constitucional. Ha dicho:

“De acuerdo con Kelsen, ‘el orden jurídico no es un sistema de normas de

derecho situadas en un mismo plano, ordenadas equivalentemente, sino una
construcción escalonada de diversos estrados de normas jurídicas’[89]. En esa
medida, el reconocimiento de la Constitución como norma jurídica sólo se
garantiza en cuanto existan mecanismos de control que aseguren su superioridad
frente a normas de inferior jerarquía. El control constitucional se erige así como
‘una garantía básica dentro del Estado de derecho con el fin de hacer efectivo el
principio de integridad y supremacía de la Constitución’ [90]”[91]. (Resaltado
fuera de texto).

Así pues, teniendo en cuenta que la Carta Política de 1991 pregona la

existencia de un estado social y democrático de derecho (art.1 CP) y
reconoce de manera expresa el carácter normativo y supremo de la
Constitución (art. 4 CP), no puede aceptarse la coexistencia de normas
contrarias a ella. De presentarse esta eventualidad, el mecanismo del
control constitucional se convierte en el cauce institucional para asegurar su
primacía jerárquica y expulsar del ordenamiento jurídico las normas que la
desconozcan. No de otra forma puede concebirse la fuerza vinculante,
normativa y suprema de la Constitución[92].

Ahora bien, como los tratados y acuerdos internacionales tienen la

potencialidad de integrarse al sistema interno de fuentes, esta circunstancia
hace necesario su control de constitucionalidad por cuanto, como se ha
dicho, en un Estado de Derecho no puede haber acto jurídico ajeno al
control constitucional.

2.- La fundamentación múltiple del control constitucional de tratados.

Evolución jurisprudencial

El advenimiento de la Carta Política de 1991 mantuvo los principios

generales consagrados en la Constitución de 1886 respecto de la necesidad
de aprobación de tratados por el Congreso de la República[93]. Sin
embargo, la nueva Carta representó un profundo cambio de paradigma en
cuanto al control judicial de dichos instrumentos, pues además de señalar de
manera expresa el control constitucional de tratados, tuvo la cautela de
consagrar una fundamentación múltiple que permite asegurar su armonía
con el estatuto superior a través de dos vías: (i) el control oficioso, previo,
automático, definitivo e integral de los tratados y de sus leyes aprobatorias;
y (ii) el control mediante la acción pública de inconstitucionalidad,
precisamente el mecanismo idóneo para examinar los acuerdos
internacionales cuando involucran obligaciones nuevas o que exceden las
previamente adquiridas, como ocurre en esta oportunidad, pues de otra
manera se sustraerían de su examen a la luz del ordenamiento superior.

Una revisión de la jurisprudencia muestra que la dogmática sobre el control

constitucional de los tratados y convenios internacionales ha pasado por
varias etapas, habiéndose consolidado la tesis sobre la fundamentación
múltiple. Cabe precisar que algunos de los fallos que se refieren a
continuación no constituyen precedente directamente aplicable al caso bajo
examen, aún cuando sí resultan relevantes para determinar cuál es el alcance
dado por la jurisprudencia en cuanto al control constitucional de tratados y
acuerdos internacionales.

Leer aqi2.1.- Primera etapa. Procedencia de la acción pública de

inconstitucionalidad

El primer momento en el que esta Corporación abordó un análisis en torno

al control constitucional de los tratados fue la Sentencia C-477/92, donde
declaró exequible el “Acuerdo Básico de Cooperación Técnica y Científica
entre la República de Colombia y la República oriental del Uruguay” de
1989. Debido a su importancia para el asunto que ahora es objeto de
análisis, la Sala estima necesario referirse en detalle a esta decisión.

La aprobación de aquel tratado había comenzado su trámite en el Congreso

de la República cuando se vio afectada por la entrada en vigor de la
Constitución de 1991. Frente a esta eventualidad, el artículo 58 transitorio
de la Constitución autorizó al Gobierno Nacional para “ratificar los tratados
o convenios celebrados que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de
las Cámaras del Congreso de la República”, siempre y cuando la Comisión
Especial creada por el artículo 6º transitorio de la Constitución los avalara.
El Acuerdo fue aprobado por la Comisión Especial, de manera que se
remitió a la Corte para que ejerciera el control automático de
constitucionalidad.

Durante el trámite de revisión el Procurador General de la Nación conceptuó

que la Corte debía proferir un fallo inhibitorio por cuanto no se daban los
supuestos exigidos en el artículo 241-10 de la Constitución. En particular,
señaló que uno de los requisitos para activar la competencia de la Corte
respecto del control constitucional de tratados era la “existencia de una ley
aprobatoria”, ausente en ese caso[94].

Como esta era la primera vez que se abordaba la problemática del control
constitucional de los tratados en el marco de la Constitución de 1991, la
Corte encomendó a uno de sus integrantes la realización de un estudio al
respecto, que luego fue avalado en forma unánime por la Sala Plena. El
análisis reconoció una fundamentación múltiple en el control constitucional
de los tratados internacionales, destacando que la Carta Política de 1991 no
sólo autorizó el control previo y automático, sino también a través de la
acción pública de inconstitucionalidad. Las conclusiones fueron recogidas
en la sentencia y debido a su pertinencia para el asunto que ahora ocupa la
atención de la Sala se transcriben in extenso:

“Un estudio preliminar efectuado por el Honorable Magistrado Ciro Angarita

Barón y acogido por la Sala Plena, relativo precisamente al tema de la
competencia de la Corte para proferir fallo de fondo en cuanto a este y seis
tratados más recibidos del Gobierno Nacional, dejó establecidos con toda claridad
los criterios que la sustentan.

El estudio en referencia llega a las siguientes conclusiones:

‘Primera. En la Constitución de 1886 no hubo un texto que positivamente

consagrara el control de constitucionalidad respecto de los Tratados Públicos.

Desde julio 6 de 1914 y hasta la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte Suprema

de Justicia -Sala Plena- afirmó su incompetencia absoluta para conocer de las
leyes aprobatorias de tratados públicos.

Por vía jurisprudencial, a partir de la sentencia de junio 6 de 1985 la Corte

Suprema de Justicia sostuvo, por mayoría de sus miembros, aunque no de manera
unánime, la tesis según la cual es competente para conocer del tratado público y
de su ley aprobatoria, antes de que el instrumento internacional se haya
perfeccionado, por haberse producido la ratificación o el canje de los
instrumentos de ratificación o adhesión.

A partir de la sentencia de diciembre 12 de 1986 y hasta abril 9 de 1991, fecha de

su último pronunciamiento en la materia, esa Corporación afirmó su competencia
plena e intemporal para conocer en cualquier tiempo de las demandas de
inconstitucionalidad que, por la vía de acción pública, se intentaren contra las
leyes aprobatorias de Tratados Públicos por vicios de procedimiento en su
formación; sin embargo, en esa hipótesis reiteró su incompetencia para
pronunciarse sobre las acusaciones que cuestionaran el contenido normativo del
Tratado en sí mismo considerado.

Segunda. El control constitucional instituido por el Constituyente de 1991 en ésta

materia tiene una fundamentación múltiple. Su regulación está contenida, por una
parte, en los numerales 4 y 10 del artículo 241 de la Carta Política y en el artículo
4 en concordancia con el 9 ibídem, por la otra.

La referida dogmática positiva permite caracterizar el sistema de control de

constitucionalidad en ésta materia a partir de dos criterios esenciales; el primero,
referido al momento en el cual opera así como al acto sobre el cual se produce y,
el segundo, a la vía que lo pone en marcha.

De acuerdo a esos criterios, en ésta materia pueden distinguirse las siguientes

formas de control de constitucionalidad:
 1º Control integral, previo y automático de constitucionalidad del proyecto de
tratado y de su ley aprobatoria por razones de fondo y respecto de ésta última
también por motivos de forma, consagrado en el numeral 10 del artículo 241 de la
Carta.

La interpretación literal, histórica, sistemática y teleológica de la norma sustentan

esta tesis.

2º Control de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, desde su

sanción hasta antes de su perfeccionamiento, por vía de acción pública, por
razones de fondo y de forma, siempre que en el último caso se intente antes del
año siguiente a su publicación. Este control lo consagra el numeral 4 del artículo
241 ibídem, y opera respecto de aquellas cuya sanción se haya producido antes de
la entrada en vigor de la nueva Constitución.

3º Control posterior, por vía de acción pública ciudadana contra los tratados
perfeccionados, cuando se han celebrado con manifiesta violación de una norma
de derecho interno concerniente a la competencia para celebrarlos.

Dicho control se infiere de lo dispuesto en los artículos 4o. y 9o. de la

Constitución Política, en concordancia con lo preceptuado en los artículos 27 y 46
de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados -Ley 32 de 1985-

Los presupuestos fundamentales de esta posición se enraizan en los propios

presupuestos axiológicos e institucionales que explican la razón de ser del control
de constitucionalidad en el estado de derecho, así como la supremacía de la
Constitución como símbolo máximo de jerarquía jurídico-ideológica y en cuanto
dispositivo conformador de la sociedad política y de dosificación y limitación al
ejercicio del poder en el Estado, mediante su distribución y control.

Tercera. Los siete documentos enviados por el Ministerio de Relaciones

Exteriores, pese al trámite sui generis y de carácter excepcional que sufrieron por
razón del tránsito constitucional, constituyen verdaderos tratados en vías de
formación. Como tales están sometidos al control de constitucionalidad previsto
en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta’.” (Resaltado fuera de texto).

Luego de recoger las conclusiones del estudio la Corte precisó que su

competencia al respecto es para examinar la constitucionalidad de los
tratados, “haya o no ley aprobatoria”. Dijo entonces la Corporación:

“A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, habida cuenta de la previsión

consagrada en el numeral 10 de su artículo 241, no cabe duda sobre el necesario
sometimiento al control previo de constitucionalidad a cargo de esta Corte sobre
los tratados internacionales y las leyes que los aprueben.

La medida de esta función de la Corte está dada no solamente por el claro sentido
del texto, el cual extiende el control -haya o no ley aprobatoria- al tratado mismo,
sino por una razón sistemática: la de que el ordenamiento constitucional está
orientado a la revisión de los tratados cuyo canje de notas aún no se ha producido,
a fin de asegurar, antes de que entre en vigencia, la sujeción de sus cláusulas a las
previsiones constitucionales, conciliando así la prevalencia de las normas
 fundamentales con el principio de Derecho Internacional sobre cumplimiento de
los tratados en vigor. Ello explica porqué la norma del artículo 241 consagra,
como medio para alcanzar el fin expresado, el envío de la ley aprobatoria a la
Corte dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción, procedimiento
encaminado a evitar que el Ejecutivo efectúe el canje de notas sin la previa
revisión de constitucionalidad”. (Resaltado fuera de texto).

Así mismo, la Corte explicó que si bien el artículo 58 transitorio permitía

que algunos tratados no pasaran por el Congreso (debido al cambio
constitucional), dicha norma no autorizaba al Gobierno para poner en
vigencia tratados sin el control previo de constitucionalidad, por cuanto
“ello significaría supeditar el control material que la norma establece al
criterio formal de no estar incorporado el convenio a una ley de la
República”:

“Esa referencia a la ley aprobatoria en modo alguno implica que la Constitución

autorice al Gobierno para poner en vigencia directamente convenios o tratados
que no han pasado por el Congreso, como parcialmente ocurre en el presente
caso, pues ello significaría supeditar el control material que la norma establece al
criterio formal de no estar incorporado el convenio a una ley de la República”.
(Resaltado fuera de texto).

Con estos elementos de juicio, la Corte desestimó por unanimidad las

apreciaciones del Procurador y consideró, por el contrario, que sí era
competente para pronunciarse respecto del tratado suscrito teniendo en
cuenta la primacía del control material y con independencia de que existiera
o no una ley aprobatoria del mismo, pues sólo de esta manera aseguraba el
cumplimiento de su función como garante de la supremacía e integridad de
la Constitución y luego de analizar el contenido declaró su exequibilidad.

- Esta postura fue reafirmada en las Sentencias C-504/92[95], C-562/92[96],

C-563/92[97], C-564/92[98], C-574/92[99] y C-589/92[100].

- Lo propio ocurrió en la Sentencia C-027/93, donde la Corte se pronunció

con motivo de una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 20 de
1974, “por la cual se aprueba el Concordato y Protocolo Final entre la
República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de
1973”, y declaró inexequibles algunos apartes. En esa oportunidad reiteró la
fundamentación múltiple del control constitucional de tratados,
particularmente al referirse a la procedencia de la acción pública de
inconstitucionalidad contra los acuerdos ya perfeccionados. Adicionalmente
precisó:
“3.- Control posterior contra los tratados que ya están perfeccionados y ello
mediante el uso de la acción ciudadana, siempre y cuando que exista un vicio de
competencia manifiesto para celebrarlos, del órgano interno del país.
 Este control halla respaldo en los artículos 4° y 9° de la Carta y los artículos 27 y
46 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, aprobado por la
Ley 32 de 1985.

Por otra parte, esta Corte destaca que como ya lo ha puesto de presente, respecto
de tratados y leyes aprobatorias existen múltiples fundamentos al control
constitucional, por lo que no son aceptables frente a la nueva Carta las tesis que
sobre la materia se sostuvieron frente a la regulación que traía la Constitución
Nacional de 1886.

Por lo demás, juzga la Corporación necesario relievar que, dada la

fundamentación múltiple que conforme al análisis anterior tiene el control de
constitucionalidad de los tratados y sus leyes aprobatorias, la enumeración de las
anteriores tres hipótesis no excluye la existencia de otras posibilidades de
control, que se nutran de los mismos criterios y elementos”. (Resaltado fuera de
texto).

Estas providencias representan un primer y significativo antecedente en el

cual se destacó la importancia que el Constituyente otorgó a los tratados
como fuente de obligaciones en el derecho internacional y en el derecho
interno, así como al control constitucional como mecanismo idóneo para
asegurar la supremacía y fuerza vinculante de la Carta Política de 1991.

Como bien puede observarse, desde entonces la Corte tuvo la certidumbre

de que el control constitucional de los tratados podía abordarse al menos por
dos caminos: (i) mediante el control previo y automático de
constitucionalidad o (ii) por la vía de la acción pública de
inconstitucionalidad.

2.2.- Segunda etapa. Improcedencia del control mediante acción pública

de inconstitucionalidad frente a instrumentos ratificados, pero
advertencia sobre una situación “irregular y preocupante, que atenta
contra el orden interno y la seguridad jurídica”

La tesis descrita tuvo una modificación parcial en la Sentencia C-276 de

1993, en la revisión automática de constitucionalidad de la Ley 33 de 1992,
aprobatoria del “Tratado de derecho civil internacional y el Tratado de
derecho comercial internacional”, firmados en Montevideo el 12 de febrero
de 1889. La Corte declaró exequible por aspectos formales la Ley 33 de
1992, pero se inhibió de proferir pronunciamiento de fondo respecto de la
constitucionalidad del tratado, pues consideró que carecía de competencia
para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los tratados cuando
Colombia ya había prestado su consentimiento internacional[101].

- Ese mismo año la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad

interpuesta contra el “Acta de Barahona” de 5 de diciembre de 1991,
suscrita en el marco de la integración comercial andina entre Colombia,
Ecuador, Perú y Venezuela[102]. La demanda fue rechazada y esa decisión
se confirmó mediante Auto 003/93, porque, a juicio de la Sala, el acto
impugnado por “su naturaleza no es [era] ni formal ni materialmente un
tratado”. La Corte también sostuvo que el artículo 241-10 Superior no
contempló la posibilidad de demandar los tratados y las leyes aprobatorias,
“ya que lo que adoptó el estatuto constitucional en la norma en referencia,
fue el control previo por la vía de revisión directa y no el posterior a su
ratificación, bien por el mecanismo automático o mediante la acción
pública”.

- Posteriormente, en Auto 018/94 la Corte confirmó el rechazo a una

demanda interpuesta contra el “Acta de Consulta suscrita entre las
autoridades aeronáuticas de Chile y Colombia el 16 de julio de 1993”. En
concepto del demandante (Luis Carlos Sáchica Aponte) debido al contenido
de los derechos y obligaciones adquiridos el acto acusado constituía un
verdadero tratado, pero la Corte estimó que carecía de competencia para
ejercer el control mediante acción pública de inconstitucionalidad, por
cuanto “no existe el ejercicio de la acción por parte de los ciudadanos con
respecto a demandas de inconstitucionalidad contra actos o Tratados que
no han sido aprobados a través de una ley del Congreso”.

Sin embargo, la Corte advirtió sobre la existencia de una situación

“irregular y preocupante, que atenta contra el orden interno y la seguridad
jurídica”, debido a que el Gobierno Nacional estaba asumiendo
compromisos internacionales por vías distintas a las previstas en el
ordenamiento constitucional para la suscripción de tratados. En
consecuencia, dispuso oficiar al Presidente de la República para que
adoptara los correctivos pertinentes. Dijo entonces:

“Ante la circunstancia de que el Acta demandada está produciendo efectos según

la certificación emanada de la Aeronáutica Civil, se dispondrá oficiar al
Presidente de la República para que adopte las medidas a que haya lugar bajo la
advertencia de que constituye una situación irregular y preocupante, que atenta
contra el orden interno y la seguridad jurídica, el hecho de que las relaciones
internacionales entre Colombia y Repúblicas Extranjeras se pongan en vigencia
mediante simples Actas y sin el cumplimiento cabal de los trámites
constitucionales relacionados con la negociación de los Tratados por parte del
Presidente de la República (artículo 189, numeral 2o. CP.), su aprobación por el
Congreso (artículo 150 numera 16 de la C.P) y la revisión constitucional previa
por parte de la Corte Constitucional (artículo 241, numeral 10) o mediante el
sistema de la aplicación provisional de los Tratados de naturaleza económica y
comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo
dispongan (artículo 224 de la C.P).

Por los motivos expuestos, habrá de confirmarse por falta de competencia

expresa el auto recurrido y se ordenará oficiar al señor Presidente de la
República para los efectos de las advertencias aquí previstas, remitiéndole copia
 de las diligencias procesales correspondientes”. (Resaltado fuera de texto).

- Siguiendo esta línea, en el Auto 026 de 1994 se rechazó una demanda

contra varias Actas y Memorandos de Entendimiento de similares
características a las anteriormente anotadas, acusadas de constituir
verdaderos tratados internacionales[103]. La Corte reiteró su falta de
competencia para examinar los actos impugnados pero de nuevo advirtió
sobre las posibles irregularidades en la forma de asumir compromisos
internacionales al considerar:

“5. Que, no obstante los considerandos anteriores, la Sala Plena de esta

Corporación, mediante Auto de fecha 29 de septiembre de 1993 sostuvo que " si
bien la Corte carece de competencia para asumir el estudio de constitucionalidad
demandado, es claro que si un documento de las características del acta aquí
acusada, está produciendo efectos jurídicos (...) sin agotar los requisitos que exige
la Constitución para que tenga efectos vinculantes con el Estado contratante, este
hecho constituye una irregularidad que de una forma u otra habrá de subsanarse";
por esta razón se considera necesario oficiar al señor Presidente de la República
para que, con relación a los instrumentos internacionales demandados, realice los
actos de su competencia”. (Resaltado fuera de texto).

- Así mismo, mediante Auto del 6 de abril de 1995 se rechazó la demanda

de inconstitucionalidad contra el “Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y
el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a una Misión del
Ejército, una Misión Naval y una Misión Aérea de las Fuerzas Militares de
los Estados Unidos de América en la República de Colombia”, hecho en
Bogotá el 7 de octubre de 1974[104]. El magistrado sustanciador rechazó la
demanda por falta de competencia para examinar dicho acto. No obstante,
atendiendo lo dispuesto en el Auto 018/94, dispuso oficiar al Presidente de
la República para que “realice los actos de su competencia”. Contra la
decisión de rechazo no se interpuso recurso de súplica, por lo que la Sala
Plena de la Corte Constitucional no se pronunció sobre el particular.

- Lo propio ocurrió mediante Auto del 7 de abril de 1995, en la demanda

interpuesta contra el “Acuerdo de Asistencia Militar entre la República de
Colombia y los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 17 de
abril de 1952. El magistrado sustanciador rechazó la demanda y puntualizó
que “para que la Corte pueda ejercer su competencia en materia de tratados,
es requisito indispensable que éste haya sido aprobado por el Congreso de la
República mediante ley”[105]. Tampoco se interpuso recurso de súplica
ante la plenaria de la Corporación.

2.3.- Tercera etapa. Rectificación de jurisprudencia y procedencia de la

acción pública de inconstitucionalidad

La anterior postura fue revisada en la Sentencia C-400/98, cuando la Corte

analizó la constitucionalidad de la Convención de Viena sobre el derecho de
los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre
organizaciones internacionales y su ley aprobatoria 406 de 1997. La Corte
reiteró la tesis de la supremacía constitucional sobre los tratados
internacionales, salvo aquellos que definen los límites del territorio y los de
derechos humanos que prohíben su limitación en estados de excepción
(monismo moderado). Así mismo, rectificó expresamente su jurisprudencia
anterior (Sentencia C-276/93) y reconoció la procedencia de la acción
pública de inconstitucionalidad contra tratados perfeccionados antes de la
Constitución de 1991. Una particularidad de esta sentencia radica en el
hecho de destacar que, “cuando existen dudas sobre el alcance de las
competencias consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se
prefiera aquella interpretación que permita la guarda de la supremacía de la
Carta”. Dijo al respecto:

“55- El análisis histórico y literal sugiere que el control previo de los nuevos
tratados que serían suscritos por Colombia no excluye sino que es
complementario de la posibilidad de que los ciudadanos demanden las leyes
aprobatorias de un tratado ya perfeccionado, siempre y cuando sobre esa norma
no exista cosa juzgada constitucional. Los argumentos no son empero
concluyentes al respecto y no puede la Corte Constitucional reconstruir la
voluntad histórica de un cuerpo plural, como la Asamblea Constituyente, que no
se manifestó unívocamente sobre el tema. Sin embargo, eso no significa que el
problema constitucional no tenga solución.

Así, es cierto que la Corte ejerce su control en los estrictos y precisos términos
del artículo 241 de la Carta. Pero la función de este tribunal es preservar la
supremacía e integridad de la Constitución, por lo cual, cuando existen dudas
sobre el alcance de una de las competencias consagradas en el artículo 241
superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que mejor permita la
guarda de la supremacía de la Carta. Este criterio hermenéutico finalista sobre los
alcances de la competencia de la Corte Constitucional no es en manera alguna
una innovación de esta sentencia, puesto que ya había sido utilizado por esta
Corporación en anteriores decisiones. Así, esta Corte admitió ser competente para
conocer de una demanda contra un decreto legislativo, a pesar de que el artículo
241 no prevé la acción pública contra esas normas sino la revisión oficiosa por
cuanto consideró que, por tratarse de un decreto preconstituyente, si la Corte no
estudiaba su constitucionalidad, entonces esa norma quedaría sin control”.
(Resaltado fuera de texto).

Con fundamento en lo anterior, la Corte declaró exequible el tratado y su ley

aprobatoria, pero condicionó la constitucionalidad de varios artículos y
ordenó al Gobierno formular una reserva en el sentido de que “sólo podrá
manifestar el consentimiento del Estado colombiano una vez que el tratado
haya sido aprobado por el Congreso y revisado por la Corte Constitucional”.

- En la misma dirección, la Sentencia C-710/98 representó un giro expreso

en la jurisprudencia constitucional, específicamente en lo relativo al control
de constitucionalidad de los acuerdos simplificados. En aquella oportunidad
se ejerció el control automático de la Ley 438 de 1998 “por medio de la cual
se aprueba el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y la
Universidad para la paz para la creación de un centro mundial de
investigación y capacitación para la solución de conflictos” de 1986. La
Corte señaló el cambio de jurisprudencia advirtiendo de manera categórica
que respecto de los Acuerdos Simplificados también tiene competencia para
ejercer control constitucional. Dijo entonces:

“2.2.- Cambio de jurisprudencia en relación al control constitucional a que

deben ser sometidos los denominados "Acuerdos Simplificados"

Anteriormente esta Corporación no admitía su competencia para conocer acerca

de la constitucionalidad de los denominados "Acuerdos Simplificados", al
considerar que estos regían con la sola firma o el canje de los respectivos
instrumentos, razón por la cual no se encontraban sometidos a control
constitucional. A partir de lo expresado en la sentencia C-400 de 1998, dichos
Acuerdos están sometidos a la exigencia según la cual, para que el
consentimiento pueda ser prestado por el representante colombiano, debe haberse
aprobado el tratado por el Congreso y verificada su constitucionalidad por la
Corte Constitucional.
(…)
Ahora bien, en esta oportunidad es preciso señalar que aun cuando en el texto de
la Constitución Política (artículos 150-16 y 241-10) no se mencione sino a los
tratados para efectos de su aprobación o improbación, y del control
constitucional, ello no significa que los demás acuerdos internacionales, como los
simplificados, no requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción
ejecutiva y revisión constitucional, formal y material por la Corte Constitucional,
pues, como ya se anotó, se trata de verdaderos tratados internacionales. En tal
virtud, deben cumplir los requisitos exigidos constitucionalmente (artículos 150,
189 y 241): negociación, adopción y autenticación; aprobación interna por parte
de los Estados, lo cual incluye, la intervención del Congreso, del Ejecutivo y de la
Corte Constitucional; y la manifestación internacional de los sujetos del
consentimiento de obligarse por medio del tratado. En este aspecto, se modifica
por lo tanto, en esta providencia, la jurisprudencia de la Corporación.

Aplicados los anteriores razonamientos al asunto materia de examen

constitucional, es preciso concluir que el Convenio que se revisa, celebrado entre
el Gobierno de Colombia y la Universidad para la Paz, crea un "centro mundial
de investigación y capacitación para la solución de conflictos", el cual se
constituye en sujeto de derecho internacional, y en consecuencia, debe ser objeto
del control constitucional por esta Corporación, de conformidad con la nueva
posición jurisprudencial aquí adoptada por la Corte Constitucional”. (Resaltado
fuera de texto).

- Otra importante decisión en la materia es la Sentencia C-369/02, donde la

Corte declaró exequible la Ley 671 de 2001, aprobatoria del “Cuarto
Protocolo anexo al acuerdo General sobre el Comercio de Servicios con la
lista de compromisos específicos de Colombia anexa”, hecho en Ginebra el
15 de abril de 1997. Si bien, como en el caso anterior, se trató del control
automático de un tratado y su ley aprobatoria, la Corte constató la existencia
de una irregularidad “por cuanto el representante de Colombia habría
comprometido internacionalmente a Colombia, antes de que el tratado
hubiera sido aprobado por el Congreso y su constitucionalidad hubiera sido
revisada por esta Corte”. Al respecto puntualizó:

“Era entonces claro que el Congreso debía aprobar este Cuarto Protocolo anexo al
Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (de ahora en adelante AGCS) y
la lista de compromisos específicos de Colombia, por medio de una ley
aprobatoria de tratados, cuya constitucionalidad debía a su vez ser revisada por
esta Corte Constitucional. Y es que en nuestro ordenamiento constitucional, todo
tratado requiere ser aprobado por el Congreso, y su constitucionalidad debe ser
previamente revisada por esta Corte, antes de que el Ejecutivo pueda obligar
internacionalmente al país (CP arts 224 y 241).
(…)
7- Todo lo anterior sugiere que el presente protocolo al AGCS fue suscrito
irregularmente, por cuanto el representante de Colombia habría comprometido
internacionalmente a Colombia, antes de que el tratado hubiera sido aprobado por
el Congreso y su constitucionalidad hubiera sido revisada por esta Corte. Esta
situación es gravemente anormal, pues el Presidente sólo puede comprometer a
Colombia por un tratado, cuando éste ya ha sido aprobado por el Congreso y su
constitucionalidad ya ha sido revisada por esta Corte, siendo la única excepción,
la posibilidad que tiene el Gobierno de dar aplicación provisional a los tratados de
naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos
internacionales, que así lo dispongan (CP art. 224). Sin embargo, incluso si
pudiera concluirse que este Cuarto Protocolo al AGCS era un tratado de esa
naturaleza, lo cual no aparece claro en el expediente, sin embargo de todos modos
la situación constitucional sería también irregular, por cuanto el artículo 224
superior ordena que tan pronto como entre en vigor provisionalmente el tratado,
deberá enviarse al Congreso para su aprobación, lo cual no sucedió en el presente
caso.

La Corte encontró, sin embargo, que esa irregularidad se había superado

justamente con la aprobación en el Congreso del instrumento internacional,
de modo que declaró la exequibilidad del acuerdo y de su ley aprobatoria.

Así, en una tercera etapa la Corte reconoció expresamente (i) la procedencia

de la acción pública de inconstitucionalidad contra leyes aprobatorias de
tratados anteriores a la Carta Política de 1991 y (ii) el control constitucional
de los acuerdos simplificados cuando corresponden a verdaderos tratados
internacionales.

Esta postura se ha reiterado, con algunos matices, hasta la jurisprudencia

reciente. De hecho, como ya se expuso, en decisiones posteriores la Corte ha
advertido que los acuerdos simplificados no pueden ser utilizados para que
por esa vía el Estado colombiano asuma nuevas obligaciones internacionales
o exceda las previamente asumidas, caso en el cual deberán ser sometidos a
la aprobación del Congreso y el correspondiente control de
constitucionalidad[106].

3.- Procedencia de la acción de inconstitucionalidad contra acuerdos

que regulan aspectos propios de un tratado internacional

El anterior recuento jurisprudencial conduce a la Sala a sostener que el

control constitucional de tratados internacionales tiene una fundamentación
múltiple, a través del cual es posible su activación por dos vías, ambas
previstas en el artículo 241 de la Constitución. Veamos.

3.1.- Control previo y automático de constitucionalidad

El control previo, automático, integral y definitivo de los tratados suscritos

por el Presidente y aprobados por el Congreso mediante ley de la república,
remitidos a la Corte para ejercer el control constitucional como paso previo
a la ratificación por el Presidente de la República[107]. Este es el
mecanismo más usual para examinar la constitucionalidad de los tratados,
previsto en el artículo 241-10 Superior[108].

3.2.- Control mediante acción pública de inconstitucionalidad

La procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad contra acuerdos

internacionales también ha sido aceptada por la jurisprudencia de esta
Corporación desde sus primeras decisiones y tiene cabida al menos en tres
eventos:

(i) Contra las leyes aprobatorias de tratados celebrados y ratificados antes de

la Constitución de 1991. Esta fue la postura sentada en la Sentencia que
examinó una demanda contra la ley aprobatoria del concordato[109],
abandonada por un corto periodo y reasumida luego en la Sentencia que
examinó la Convención de Viena sobre derecho de los tratados entre estados
y organizaciones internacionales[110].

(ii) Contra leyes aprobatorias de tratados que por alguna razón no se han
sometido al control previo y definitivo constitucionalidad (art. 241-4 CP).
Así ocurre, por ejemplo, cuando una ley no se envía a la Corte dentro de los
6 días siguientes a la sanción presidencial[111].

(iii) Contra los actos que regulan obligaciones internacionales que por su
contenido son propias de un tratado, cuando han sido perfeccionados sin el
cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o que riñen
abiertamente con ella. En este evento, que es justamente el que se presenta
en esta oportunidad, la procedencia de la acción pública de
inconstitucionalidad se explica por las siguientes razones:

- En primer lugar, debe recordarse que la Constitución asigna a la Corte la

función de decidir “definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueban” (art. 241-10). De este modo,
el control constitucional recae de ordinario sobre ambos instrumentos pero
no excluye la hipótesis del control sólo sobre uno de ellos, es decir, cuando
se pretermite el trámite del otro.

En consecuencia, el hecho de que eventualmente no exista una ley

aprobatoria de un tratado no significa que éste no tenga la potencialidad de
producir efectos tanto en el ámbito nacional como internacional. Un
antecedente al respecto es la Sentencia C-369/02, donde la Corte constató
que un tratado mantuvo su vigencia en el ordenamiento jurídico e incluso
produjo efectos –por supuesto de manera irregular-, porque durante algún
tiempo no fue sometido a consideración del Congreso de la República para
que le diera o no su aprobación.

En este sentido debe tenerse en cuenta que un acto que impone obligaciones
propias de un tratado internacional tiene la fuerza jurídica para incidir en el
ordenamiento y alterar el sistema de fuentes. Sobre este aspecto la Corte ya
ha tenido la oportunidad de precisar el concepto que en la teoría del derecho
se conoce como “fuerza jurídica”, que permite la inclusión de una norma
en el sistema de fuentes de acuerdo con su potencialidad para crear o
modificar el ordenamiento. Así fue explicado en la Sentencia C-1154/08,
donde la Corte señaló que el criterio material de una norma es un elemento
que define la competencia para pronunciarse sobre su validez constitucional.
Dijo entonces:

“1.2.2.- Criterio material

Con todo, no es extraño que el criterio formal resulte insuficiente para determinar
la competencia en el control constitucional de los decretos dictados por el
Presidente de la República. En efecto, puede ocurrir que un decreto no señale
cuáles facultades le sirven de base, que lo haga de manera ambigua e imprecisa, o
que invoque diversos fundamentos jurídicos, de modo que no permita establecer
–con el criterio formal- si la norma fue expedida dentro del marco de las hipótesis
previstas en el artículo 241 de la Carta Política –y por lo tanto su examen
corresponde a la Corte Constitucional-, o si ello ocurrió al margen de dicha
regulación –y por lo tanto su estudio corresponde al Consejo de Estado-.

Cuando surge un dilema así, la problemática resulta particularmente compleja y

para superarla es necesario acudir al criterio material. Según éste, la autoridad
competente para examinar la constitucionalidad de un decreto dictado por el
Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza
material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hipótesis previstas en el
artículo 241 de la Carta Política, su examen corresponderá a la Corte
 Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una
norma que no tiene vocación legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado
(art. 237-2 CP).

Lo anterior guarda relación con el concepto que en la teoría del derecho se

conoce como fuerza jurídica, a partir del cual se permite la ordenación jerárquica
de una norma en el sistema de fuentes de acuerdo con “su capacidad jurídica para
incidir en el ordenamiento jurídico creando derecho objetivo, o modificando el ya
existente”, es decir, de acuerdo con “su potencialidad normativa frente a las otras
fuentes”[112].
(…)
Conforme al criterio material, la Sala encuentra que el Decreto 28 de 2008
constituye una norma con fuerza de ley, de manera que la competencia para
adelantar el examen de constitucionalidad corresponde a esta Corporación en el
marco de lo previsto en los numerales 4 y 5 de la Carta Política, que asigna a la
Corte la competencia para examinar los decretos con fuerza de ley expedidos por
el Gobierno Nacional”. (Resaltado fuera de texto).

Conviene recordar que este criterio ha sido utilizado reiteradamente por la

Corte Constitucional para ejercer el control de decretos y otros actos que
formalmente no son leyes, pero que materialmente constituyen normas de
esa naturaleza y por lo mismo deben ser objeto de control constitucional. Es
así como, debido a su fuerza jurídica, la Corte ha abordado examen de actos
que de otro modo estarían exentos de control constitucional, a saber:

- Decretos con fuerza material de ley expedidos con anterioridad a la

Constitución de 1991[113];
- Decretos que compilan leyes o normas con fuerza de ley[114];
- Decretos que declaran estados de excepción[115];
- Decretos con fuerza material de leyes estatutarias[116];
- Decretos con fuerza material de ley expedidos al amparo de actos
legislativos[117];
- Actos normativos con fuerza material de ley estatutaria (Reglamento
01 de 2003 expedido por el Consejo Nacional Electoral al amparo de
un acto legislativo)[118].

- En segundo lugar, en el caso de los acuerdos que por su contenido versan

sobre aspectos propios de un tratado internacional, el hecho de que “haya o
no ley aprobatoria” no anula la posibilidad del control constitucional, pues,
como ya lo ha advertido esta Corporación “ello significaría supeditar el
control material que la norma establece [art. 241-10 CP] al criterio formal
de no estar incorporado el convenio a una ley de la República”[119].

- En tercer lugar, es claro que si bien el artículo 241 de la Constitución

señala que las atribuciones se ejercerán “en los estrictos y precisos términos
de este artículo”, también lo es que la posibilidad de hacer uso de la acción
pública de inconstitucionalidad está prevista precisamente en el numeral 4º
de esa norma y no es incompatible con el numeral 10º, relativo al control de
tratados. Por el contrario, tal mecanismo armoniza con una lectura
teleológica, integral y sistemática de la Carta Política, que en su artículo 40-
6 faculta a los ciudadanos para “interponer acciones públicas en defensa de
la Constitución y de la Ley”. Además, ello es concordante con “los
presupuestos axiológicos e institucionales que explican la razón de ser del
control de constitucionalidad en el Estado de derecho, así como la
supremacía de la Constitución como símbolo máximo de jerarquía jurídico-
ideológica y en cuanto dispositivo conformador de la sociedad política y de
dosificación y limitación al ejercicio del poder en el Estado, mediante su
distribución y control”[120].

- En cuarto lugar, no puede perderse de vista el principio trazado por la

jurisprudencia que propende por el control constitucional, de modo que
“cuando existen dudas sobre el alcance de las competencias consagradas en
el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella interpretación que
permita la guarda de la supremacía de la Carta”[121].

- En quinto lugar, la Sala considera necesario poner de presente que el

Consejo de Estado ha declarado su incompetencia para conocer de las
demandas interpuestas contra acuerdos internacionales suscritos a nombre
del Estado colombiano, cuando la voluntad se ha fusionado con la de otro
Estado[122]. Así ocurrió, en concreto, respecto del Acuerdo que ahora es
objeto de examen[123].

Ahora bien, para el caso específico de los “acuerdos simplificados” la

doctrina ha advertido sobre la necesidad de que se sujeten a algún
procedimiento de revisión jurisdiccional, pues ello es una consecuencia
necesaria en un Estado constitucional. Refiriéndose a este tipo de actos el
profesor Remiro Brotóns explica:

“En el siglo XIX la práctica diplomática y parlamentaria española, al igual que la

de otros muchos países, consideró que el tratado irregularmente concluido era un
hecho consumado, que obligaba al Estado y no podía ser fiscalizable
judicialmente; todo lo más, podía dar lugar a la responsabilidad personal y
política del Gobierno y de sus miembros. Asumía así una concepción
internacionalista pura, según la cual el Derecho interno es irrelevante en el orden
internacional frente al cual se alzarán concepciones constitucionalistas
igualmente extremas.
(…)
Esta estampa se mantiene allí donde los ordenamientos estatales continúan
ignorando el control judicial de la constitucionalidad o, incluso, la prohíben
expresamente (Constitución holandesa, art.120), pero no donde el control
constitucional ha sido instaurado, como es el caso de España [también
Colombia]”[124].

Incluso en Estados Unidos, donde con mayor frecuencia se apela a los

acuerdos ejecutivos o simplificados (executive agreements), la Corte
Suprema de ese país no ha renunciado a examinar los límites a la potestad
del Presidente, aún cuando ha sido relativamente flexible en su
aceptación[125]. Es así como ha señalado que cuando el Ejecutivo adopta
“medidas incompatibles con la voluntad expresa o implícita del Congreso,
su poder está en su mínima expresión”, lo cual se justifica porque “una
pretensión presidencial a una competencia tan concluyente y excluyente
debe ser escrutada con cautela, porque estaría en juego el equilibrio
establecido en nuestro sistema constitucional”[126].

La doctrina nacional también ha destacado la necesidad de someter a control

constitucional los acuerdos suscritos bajo la denominación de acuerdos
simplificados, en la medida en que de lo contrario podrían constituirse en
una vía para eludir el control constitucional cuando el Estado colombiano
adquiere nuevas obligaciones internacionales sin la observancia de los
requisitos que la Constitución impone[127]. Precisamente por ello algunos
autores, como el profesor Marco Gerardo Monroy Cabra sostienen que
“como los acuerdos en forma simplificada son verdaderos tratados, deben
ser aprobados por el Congreso al tenor del artículo 150 numeral 16 de la
Constitución Política”[128].

En el plano jurisprudencial puede referirse la Sentencia C-239/06, cuando la

Corte se inhibió para pronunciarse sobre una demanda interpuesta contra la
Ley 24 de 1959 por constatar que no estaba vigente. En aquella oportunidad
también se acusó la inconstitucionalidad de varios acuerdos internacionales
celebrados al amparo de dicha ley. La Corte se abstuvo de pronunciarse
sobre estos Acuerdos porque los accionantes no los identificaron
plenamente e incurrieron en algunas deficiencias al formular los cargos de la
demanda, mas no por falta de competencia para analizar su
constitucionalidad. En este sentido aclaró lo siguiente:

“Finalmente, la Corporación se abstendrá de pronunciarse respecto de los

acuerdos internacionales que han sido celebrados directa o indirectamente con
fundamento en la Ley parcialmente demandada. En efecto, como se señaló en el
auto a través del cual se inadmitió la demanda respectiva y como se reiteró en la
decisión que terminó por rechazar dicha demanda, para que la Corte pueda
adelantar un juicio de constitucionalidad contra una disposición, es necesario que
el demandante la identifique plenamente, aporte su trascripción literal por
cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de la misma, indique las
razones por las cuales la Corte es competente para conocer concretamente dicha
disposición y precise las normas constitucionales vulneradas y las razones
concretas y específicas por las cuales la disposición demandada vulnera lo
dispuesto en la Constitución. En el presente caso, sin embargo, se omitió el
cumplimiento de algunos de estos requisitos. Por estas razones la parte respectiva
de la demanda fue rechazada”. (Resaltado fuera de texto).

En suma, la posibilidad de hacer uso de la acción pública de

inconstitucionalidad para controvertir los acuerdos que regulan materias
propias de un tratado internacional, se explica porque de lo contrario se
socavaría el principio de separación de poderes mediante actos sustraídos de
control, lo cual también es inconcebible en un Estado de Derecho e
incompatible con el carácter supremo, normativo y vinculante de la
Constitución. Además, armoniza plenamente con la jurisprudencia trazada
por esta Corporación en relación con el alcance y límites de los Acuerdos
Simplificados.

Sin embargo, no puede confundirse la competencia de la Corte para que

mediante la acción pública de inconstitucionalidad ejerza el control de los
actos que involucran obligaciones reservadas a los tratados, con el momento
en el cual se lleva a cabo el examen material de los mismos. En este sentido,
la Constitución asignó a la Corte la facultad de decidir definitivamente sobre
la exequibilidad de los tratados y de las leyes que los aprueban (art. 241-10),
lo cual significa, por un lado, que existe una competencia expresamente
asignada a esta Corporación para controlar los tratados internacionales con
independencia de su denominación formal y, por el otro, que el análisis
material de dichos actos sólo se ejerce una vez se cuente con la ley
aprobatoria del instrumento internacional.

Por lo tanto, la falta de ley aprobatoria de un acto que formalmente es un

acuerdo simplificado pero que por su contenido comprende asuntos propios
de un tratado solemne, impide a la Corte adelantar el examen de fondo del
instrumento, aún cuando no la priva de la competencia para declarar dicho
acto como ineficaz en el ordenamiento jurídico interno, precisamente por no
haberse sometido aún a las exigencias que la Constitución demanda.

Al respecto vale la pena recordar que una situación similar se presentó en el

Auto 001 de 2003, cuando la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la
constitucionalidad del proyecto de ley número 47 de 2002 Senado – 57 de
2002 Cámara, que convocaba a un referendo y sometía a consideración del
pueblo un proyecto de reforma constitucional. En aquella oportunidad la
Corte señaló que el control ejercido por esta Corporación frente a las
convocatorias a referendo constitucional es “posterior a la sanción y
promulgación de la ley correspondiente”, ante lo cual ordenó devolver el
proyecto al Gobierno Nacional para que una vez sancionada y promulgada
la ley, se remitiera a la Corte para adelantar el correspondiente examen de
constitucionalidad, como en efecto ocurrió[129].

La Sala aclara que con ello no se altera el modelo de control constitucional

de tratados, es decir, previo, automático, integral y definitivo. Esta es y
seguirá siendo la vía ordinaria para que la Corte examine la validez de los
tratados, como hasta ahora ha venido ocurriendo. Simplemente se acepta
que, de manera excepcional, pueda acudirse a la acción pública de
inconstitucionalidad para controvertir acuerdos internacionales que no han
sido sometidos a la aprobación del Congreso o que en general se han
celebrado de manera irregular, pues de lo contrario se correría el grave
riesgo de que en lo sucesivo el Ejecutivo adquiera nuevos e importantes
compromisos internacionales eludiendo el trámite de tratados y con ello el
control tanto del poder legislativo como del órgano judicial.

4.- Conclusiones

Examinadas con detenimiento las demandas presentadas, las intervenciones

ciudadanas e institucionales, así como el concepto del señor Procurador
General de la Nación, la Sala concluye que la acción pública de
inconstitucionalidad sí es procedente para impugnar el “Acuerdo
complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y
seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados
Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009. De igual
forma, la Corte Constitucional es competente para examinar por esta vía la
validez del mencionado Acuerdo. En efecto:

- En un Estado de Derecho no puede haber acto normativo exento del

control judicial. Además, si en el Estado constitucional la Constitución es
ley de leyes, no puede concebirse un acto jurídico exento de control
constitucional.

- El control constitucional de los tratados y convenios internacionales tiene

fuente múltiple, de modo que el mismo se adelanta no sólo a través del
control previo, automático y definitivo de constitucionalidad, sino también a
través de la acción pública de inconstitucionalidad.

- Los acuerdos internacionales, cualquiera sea la denominación que de ellos

se haga, son actos con la potencialidad de producir efectos normativos con
eficacia tanto en el derecho internacional como en el derecho interno, de
manera que no pueden sustraerse del control constitucional (fuerza
jurídica).

- En virtud de lo previsto en el artículo 241 de la Constitución, que atribuye

a la Corte la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así
como en los numerales 4º y 10º del mismo artículo, la Corte es competente
para ejercer el control, a través de una acción pública de
inconstitucionalidad, de los convenios internacionales celebrados por el
Gobierno de Colombia con otros Estados, en la medida en que es éste el
medio de control previsto cuando dichos actos se acusan de haber sido
suscritos sin el cumplimiento de los requisitos que la Constitución exige o
en contravía de normas superiores.
- La falta de ley aprobatoria de un acto que formalmente es un acuerdo
simplificado pero que por su contenido comprende asuntos propios de un
tratado solemne, impide a la Corte adelantar el examen de fondo del
instrumento, aún cuando no la priva de la competencia para declarar dicho
acto como ineficaz en el ordenamiento jurídico interno, precisamente por no
haberse sometido aún a las exigencias que la Constitución demanda.

- El Acuerdo bajo examen es susceptible de ser demandado mediante acción

pública de inconstitucionalidad, por tratarse de un acto que se cuestiona
como aprobado sin el cumplimiento de los requisitos que la Constitución
exige o que riñen abiertamente con ella. Por lo tanto, la Corte Constitucional
es competente para pronunciarse sobre su validez constitucional.

C.- ANÁLISIS DEL ACUERDO DEMANDADO

Una vez examinadas las cuestiones sobre la naturaleza jurídica del acto
acusado y la competencia de la Corte para pronunciarse en el marco de una
acción pública de inconstitucionalidad, queda por analizar la validez del
Acuerdo impugnado. Sin embargo, antes de ello la Sala debe definir si la
solicitud de inhibición planteada por algunos intervinientes está llamada a
prosperar, o si por el contrario los cargos de inconstitucionalidad fueron
formulados de manera correcta.

1.- Breve reseña de los cargos y de las intervenciones presentadas

Los demandantes consideran, en primer lugar, que el Acuerdo vulnera los

artículos 150-16, 189-2, 224 y 241-10 de la Constitución. En su sentir, por
la naturaleza y alcance de las obligaciones asumidas, en especial en lo
relativo al tránsito y estacionamiento de tropas extranjeras en el territorio
nacional, la utilización de bases militares por personal extranjero y el
reconocimiento de privilegios e inmunidades a nacionales de otro país, el
Acuerdo debió ser suscrito como tratado internacional con las formalidades
que le son propias, es decir sometido a la aprobación del Congreso mediante
ley de la República y sujeto a revisión previa y definitiva de la Corte
Constitucional; pero como ello no ocurrió, añaden, la Corte debe declarar su
inexequibilidad[130]. En segundo lugar, acusan la violación del artículo
173-4 de la Carta Política, porque no se contó con la aprobación del Senado
para el tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional. Y en tercer
lugar, afirman que el Acuerdo desconoce el principio de soberanía nacional
(art. 9 CP), así como la función constitucional de las fuerzas militares (art.
217 CP), por cuanto al autorizarse la defensa compartida se pierde la
independencia y autonomía para decidir sobre cuestiones de interés
nacional.

Las autoridades que actuaron en la celebración del Acuerdo sostienen que la

Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo porque los
demandantes no formularon un cargo apto de inconstitucionalidad, pues no
se expusieron las razones por las cuales el acto acusado debió ser aprobado
como un tratado internacional. En todo caso, insisten en que el Convenio no
es un tratado sino un acuerdo simplificado que no genera nuevas
obligaciones para Colombia.

La Defensoría del Pueblo señala que en las demandas no existe un hilo

argumentativo coherente, suficiente y pertinente que permita inferir las
razones por las cuales el Acuerdo vulnera la Constitución. Sin embargo,
reconoce que en aplicación del principio pro actione “el debate de fondo
planteado por los demandantes amerita una consideración sustancial que
trascienda el plano formal, en guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución”. Más adelante estima que la Corte debe proferir un fallo
inhibitorio y, en caso de abordar un análisis de fondo, limitarse a ordenar
que el tratado se someta al Congreso de la República para su incorporación
interna mediante ley. Los demás intervinientes no encuentran reparos a los
cargos de la demanda, de manera que proceden a coadyuvarla o a defender
la constitucionalidad del Acuerdo.

2.- Idoneidad de la demanda

La Corte considera que los demandantes formularon un cargo apto de

inconstitucionalidad, referido a la presunta violación de los artículos 150-16,
189-2, 224 y 241-10 de la Carta Política, pues en lo demás se limitaron a
hacer afirmaciones genéricas, abstractas e indeterminadas.

Argumentan que por la naturaleza y alcance de las obligaciones asumidas,

que implican el tránsito y estacionamiento de tropas extranjeras en el
territorio nacional, la utilización de siete (7) bases militares por personal
extranjero y el reconocimiento de privilegios e inmunidades, el Acuerdo
debió ser suscrito como tratado internacional bajo las formalidades que le
son propias, es decir, sometido a la aprobación del Congreso y a la revisión
previa y automática de la Corte Constitucional.

Esta acusación cumple con los requisitos exigidos en el artículo 2º del

Decreto 2067 de 1991, de conformidad con los lineamientos trazados por la
jurisprudencia constitucional[131]. Es cierta porque, como fue explicado en
la primera parte de esta sentencia, las obligaciones señaladas efectivamente
se derivan del contenido del Acuerdo; los ciudadanos expresan con claridad
cómo, en su criterio, el instrumento desconoce los mandatos
constitucionales sobre la aprobación de tratados por el Congreso de la
República; es específica y pertinente, pues se concreta en el reparo del
Acuerdo a partir de precisas y puntuales normas de orden constitucional
(arts. 150-16, 189-2, 224 y 241-10 CP); y pese a su brevedad resulta
suficiente para plantear una problemática seria de inconstitucionalidad.

En este punto la Corte acoge la intervención de la Defensoría del Pueblo,

según la cual, a pesar de ciertas deficiencias, “el planteamiento de algunas
cuestiones relevantes de orden constitucional sí permiten al intérprete
deducir un cargo central, relativo a que la naturaleza del Acuerdo exigía al
Gobierno darle el trámite de que tratan los artículos 224 y 241-10 de la
Constitución”.

Si bien el cargo ha sido expuesto de manera precisa y sencilla, esa sola

circunstancia no significa que pueda calificarse como inepto o insuficiente.
De hecho, la totalidad de los intervinientes se pronunciaron en relación con
ese cargo, lo cual demuestra que no se ha truncado la transparencia del
debate constitucional sino que por el contrario se ha cumplido a cabalidad
permitiendo una amplia y fecunda participación ciudadana.

Tampoco puede perderse de vista que el control constitucional de tratados es

por regla general integral, automático y definitivo, lo cual atempera el rigor
en la formulación de los cargos. Así, abandonando formalismos extremos, la
Sala tiene el deber de velar por que los compromisos asumidos por el Estado
colombiano se ajusten a los requisitos previstos en la Constitución para la
celebración de tratados.

En suma, la Corte considera que frente a este cargo la demanda resulta apta
teniendo como base el principio pro actione, según el cual “el examen de
los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso
escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria,
de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación
ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”[132].

3.- El Acuerdo demandado no puede surtir efectos en el ordenamiento

jurídico interno por no haber cumplido con los requisitos
constitucionales exigidos para la aprobación de tratados

Atendiendo los requerimientos probatorios de la Corte Constitucional, el

Secretario Jurídico de la Presidencia de la República informó que el
“Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en
defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de
los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de
2009, no ha sido enviado al Congreso de la República para su aprobación
mediante ley, por considerar que corresponde a un acuerdo simplificado que
no exige dicho trámite. Concordante con ello, el Secretario General del
Senado informó que en esa Corporación no reposan antecedentes de
discusión legislativa de dicho acuerdo.
Sin embargo, en la primera parte de esta providencia se explicó por qué el
mencionado acto no puede ser calificado como un “acuerdo simplificado”,
debido a que involucra nuevas obligaciones por el Estado colombiano así
como una extensión de las adquiridas con anterioridad, que además tienen
un significativo impacto jurídico-político relacionado con el ejercicio de la
soberanía. De esta manera, con independencia de la denominación formal
del Acuerdo, lo cierto es que por su contenido material regula aspectos
propios de un tratado internacional. Ello obliga a la Sala a preguntarse lo
siguiente:

¿Cuáles son las consecuencias que se derivan del hecho de que el precitado
Acuerdo no se haya sometido a la aprobación del Congreso de la República
y remitido a la Corte Constitucional para adelantar el correspondiente
control de constitucionalidad?

Pues bien, la Sala encuentra que al no haberse presentado el Acuerdo a

consideración del Congreso, ni haberse remitido luego a la Corte para que
decidiera sobre su constitucionalidad, dicho acto no puede surtir efectos en
el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite
constitucional previsto para los tratados en forma solemne, en concreto su
aprobación legislativa (art. 150-16, 189-2 y 224 CP) y el control previo,
automático, integral y definitivo de constitucionalidad (art. 241 CP).

Si bien es cierto que el artículo 189-2 de la Constitución reconoce al

Presidente de la República la calidad de director de las relaciones
internacionales, para lo cual le autoriza a celebrar tratados o convenios
internacionales, también lo es que la misma norma advierte que en todo caso
esos acuerdos “se someterán a la aprobación del Congreso”. Dice al
respecto:

“ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de

Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y
consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y
entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la
aprobación del Congreso”. (Resaltado fuera de texto)

Concordante con ello, el artículo 150-16 de la Carta asigna al Congreso la

función de aprobar, mediante ley de la república, los tratados que el
Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho
internacional, o por el contrario improbarlos por las razones que estime
pertinentes:

“ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones:
 (…)
16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o
con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el
Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir
parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan
por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados”.
(Resaltado fuera de texto)

Finalmente, el artículo 224 de la Constitución señala de manera inobjetable

que la validez de los tratados depende de su aprobación por el Congreso,
con la única excepción de tratados de naturaleza económica y comercial que
pueden tener aplicación provisional (cuya vigencia definitiva depende en
todo caso de la aprobación del Congreso). Dice la norma:

“Artículo 224.- Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el
Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación
provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el
ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan
pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al
congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba se suspenderá la
aplicación del tratado”. (Resaltado fuera de texto)

De otra parte, el artículo 241-10 de la Constitución, sobre el que ya se ha

hecho referencia, dispone que los tratados, una vez aprobados mediante ley,
deban ser remitidos a la Corte Constitucional para que ejerza el control
correspondiente, de manera que el Presidente sólo podrá manifestar el
consentimiento para obligar al Estado una vez se haya superado esta
instancia:

“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y

supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(…)
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales
y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte,
dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano
podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los
declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso
contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado
multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el
Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la
correspondiente reserva”. (Resaltado fuera de texto).

En la jurisprudencia de esta Corporación es absolutamente claro que

contrarían la Constitución aquellos actos celebrados como tratados cuando
no han cumplido el trámite que la Carta Política prevé[133]:

“La Corte Constitucional, en desarrollo de los artículos 241, numeral 10, y 150,
numeral 16, de la Constitución, ha establecido en su jurisprudencia que contrarían
 la Constitución todos aquellos tratados celebrados sin el lleno de los requisitos
del trámite interno, a saber, existencia de ley aprobatoria del tratado y análisis de
constitucionalidad de ésta y el tratado que contiene, por parte de la Corte”[134].

La importancia del aval congresional para la validez de los tratados se

explica porque si bien el Presidente, en su calidad de jefe de Estado, es
quien dirige las relaciones internacionales, es al Parlamento como foro
político y democrático por excelencia a quien corresponde decidir cuál es el
alcance y límite de las obligaciones que Colombia está dispuesta a asumir
en el escenario internacional, como expresión de la soberanía que reside en
el pueblo pero es ejercida a través de sus representantes democráticos. Sobre
el particular, la jurisprudencia ha destacado el vínculo inescindible entre los
tratados y la soberanía, la seguridad y la existencia misma de la nación. En
este sentido ha indicado lo siguiente:
“La facultad concedida al Congreso tiene una razón de ser evidente: la
importancia de los tratados internacionales, y su relación con la soberanía, la
seguridad y la existencia de la nación, exigen que en sus trámites se manifieste la
voluntad de ésta última representada en el Congreso. Tales asuntos mal podrían
dejarse a la voluntad de una sola persona”[135].

Con ello también se asegura que la formación de la voluntad del Estado sea
verdaderamente auténtica y soberana, contando con la participación activa y
directa de las tres ramas del poder público, fruto de una abierta deliberación
democrática y siempre dentro de los límites que la Constitución impone.

En la misma dirección, la doctrina ha cuestionado la asunción de

compromisos internacionales sin el consentimiento del Congreso, porque
representa una forma de eludir el control democrático:

“La práctica bastante generalizada de asumir obligaciones por medio de acuerdos

ejecutivos, con la variante latinoamericana de las notas reversales, ofrece el
reparo de impedir un control democrático inmediato y sobre el mismos acto. Deja
al arbitrio del poder administrador la consumación de un acto para el que la
Constitución ha fijado una gestión o competencia compartida entre los poderes
políticos del Estado. Para escapar a tales recaudos sólo se han invocado razones
prácticas, que hacen rapidez que reclaman ciertas negociaciones propias del ritmo
acelerado de las cuestiones exteriores contemporáneas”[136].

Lo anterior se refuerza cuando, como ocurre en esta oportunidad, un

acuerdo internacional involucra obligaciones que son cuantitativa y sobre
todo cualitativamente sensibles para el Estado colombiano, en la medida en
que guardan relación directa con importantes principios constitucionales
como el ejercicio de la soberanía, la restricción de la potestad punitiva, el
principio de soberanía fiscal, el monopolio de la fuerza y el dominio
eminente sobre el territorio como elementos esenciales del Estado, por
mencionar solo algunos de ellos.
Cada uno de los compromisos y deberes asumidos por esta vía exige la
intervención y aval del Congreso, luego de una profunda y cautelosa
deliberación democrática, así como la revisión de constitucionalidad antes
de que el Presidente de la República pueda manifestar el consentimiento
para obligar al Estado colombiano. Sin embargo, como nada de esto ha
ocurrido en el caso del “Acuerdo complementario para la cooperación y
asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República
de Colombia y de los Estados Unidos de América”, la Corte concluye que la
formación de la voluntad del Estado se encuentra apenas en proceso de
gestación.

En este orden de ideas, en la medida en que para el derecho interno no

existe formalmente un tratado internacional que reúna las exigencias
previstas en la Constitución, la Corte no puede emitir un pronunciamiento
de fondo sobre su exequibilidad o inexequibilidad.

Abordar un análisis al respecto implicaría aceptar que un tratado puede estar

vigente durante algún tiempo sin la aprobación del Congreso, al menos
hasta que la Corte declare su inexequibilidad, cuando es claro que el artículo
224 de la Constitución sólo permite la aplicación provisional de tratados de
naturaleza económica o comercial. Además, la declaratoria de
inexequibilidad conduciría a anular un acto que en sí mismo no se encuentra
viciado –la suscripción del Acuerdo por el Presidente de la República-, sino
que hace parte de la tríada constitucional de los tratados como actos
jurídicos complejos, que en este caso se encuentra apenas está en proceso de
formación.

Por tal motivo, la Corte considera que lo procedente es remitir el Acuerdo al

Presidente de la República, para que le imparta el trámite constitucional
propio de los tratados, por supuesto dentro del ámbito de discrecionalidad
inherente a su condición de director de las relaciones internacionales,

Sin embargo, las razones aquí expuestas permiten afirmar y hacen necesario
que la Corte declare expresamente que, ante la falta de aprobación
legislativa y control previo de constitucionalidad, el Acuerdo bajo examen
no puede producir efectos jurídicos en el ordenamiento interno hasta tanto
cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados en forma
solemne, es decir, de conformidad con lo establecido en los artículos 150-
16, 154, 157, 158, 160, 165, 224 y 241-10 de la Carta Política.

Desde otra perspectiva, esta Corporación estima que no le corresponde

evaluar ni pronunciarse sobre el alcance jurídico del Acuerdo en el foro
internacional, ni señalar los efectos o implicaciones de esta decisión en
dicho ámbito, puesto que ello escapa a su órbita de competencia y a sus
atribuciones como juez constitucional.

Por último, la Sala encuentra que si bien es cierto que no todo el contenido
del Acuerdo involucra nuevas obligaciones o conlleva una extensión de los
compromisos previamente adquiridos, también lo es que su decisión debe
comprender la totalidad del instrumento. En efecto, el Acuerdo conforma
una unidad de sistema, donde cada una de sus cláusulas guarda un vínculo
inescindible con el resto del articulado, más aún cuando, como es razonable
suponer, éstas han sido el resultado de complejas negociaciones entre las
partes signatarias[137].

Así mismo, la Corte precisa que esta decisión de ninguna manera implica
abordar un análisis sobre la constitucionalidad de las cláusulas del Acuerdo,
pues ello sólo tendrá lugar si se cumplen dos condiciones:

(i) Que el Presidente de la República, en su calidad de director de las

relaciones internacionales, decida someter el Acuerdo a consideración
del Congreso, ya sea manteniéndolo inalterado o previa
renegociación;
(ii) Que el Congreso le imparta su aprobación mediante ley de la
República.

En tal caso, el tratado deberá ser remitido a la Corte para que ejerza el
correspondiente control previo, automático, definitivo e integral de
constitucionalidad.

VIII.- DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de

Colombia, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE

Primero.- REMITIR al Presidente de la República el denominado

“Acuerdo complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en
Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de
los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de
2009, para que le imparta el trámite constitucionalmente previsto para los
tratados internacionales.

Segundo.- DECLARAR que el denominado “Acuerdo complementario

para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los
Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de
América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, no puede surtir
efectos en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el
trámite constitucional previsto para los tratados en forma solemne, de
conformidad con lo establecido en los artículos 150.16, 154, 157, 158, 160,
165, 224 y 241 numeral 10 de la Carta Política.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese y cúmplase.

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente
Con salvamento parcial de voto

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado
Con salvamento parcial de voto

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado
Con salvamento de voto
 HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

SUMARIO

Pág.

I.
ANTECEDENTES…………………………………………………………1

II.- NORMA
DEMANDADA………………………………………………..2

III. LAS DEMANDAS

1. Expediente D-7964…………………………………………………
15
2. Expediente D-7965…………………………………………………
15

IV. INTERVENCIONES

1.- Ministerios del Interior y de Justicia,

de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional y
Secretaría de la Presidencia de la
República…………………….....16

2.- Consejo de Estado………………………………………….

……....21

3.- Defensoría del Pueblo……………………………………….…..…

 21

4.- Presidencia de la
República………………………………………..24

5.- Doctor Belisario Betancur

Cuartas………………………………...26

6.- Comisión Colombiana de Juristas…………………………………

26

7.- Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales

de la Universidad Externado de
Colombia………………………...29

8.- Universidad Militar Nueva Grada…………………………………

30

9.- Corporación Colectivo de

Abogados……………………………...31

10.- Otras intervenciones ciudadanas…………………………………

33

V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR…………………………………...37

VI.- PRUEBAS

1.- A la Presidencia de la República..…………………………………

38
2.- Al Congreso de la República……………………………..
……......40

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

• Aclaración preliminar. Del Concepto del Consejo de

Estado……...40
• Breve presentación del caso…………………………….
………….41
• Problemas jurídicos y metodología de análisis………….
……........43
 A.- DE LA NATURALEZA DEL ACTO ACUSADO

1.- La tríada constitucional de los tratados

como actos jurídicos
complejos…………………………………….....44

2.- Los tratados internacionales son independientes

de su denominación formal……………………………………………
45

3.- La distinción entre tratados solemnes y acuerdos

simplificados…..49

3.1.- Los tratados solemnes como forma prevista

en la Constitución para que el Estado colombiano
pueda asumir obligaciones internacionales
ex novo, ampliarlas o modificarlas……..
………………….50
3.2.- Los Acuerdos Simplificados no pueden contener
obligaciones internacionales nuevas, o que
excedan o modifiquen las asumidas en el tratado
solemne del cual se
derivan……………………………….53

4.- Las obligaciones nuevas o adicionales

en un Acuerdo
Simplificado………………………………………..62

5.- El Acuerdo demandado es formalmente un acuerdo

simplificado pero su contenido material regula asuntos
propios de un tratado internacional……..
………………………….64

5.1.- Obligaciones adquiridas por el Estado colombiano

a través del Acuerdo.
……………………………………...65
5.2.- El Acuerdo contiene obligaciones ex novo para el
Estado colombiano, así como una extensión
de las adquiridas con anterioridad…….…………….
….....70
5.3.- Conclusiones……………………………………….
……...81

B.- DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 1.- El control de constitucionalidad como garantía básica
en un Estado de Derecho
………………………………………….85

2.- La fundamentación múltiple del control constitucional

de tratados. Evolución
jurisprudencial……………………………..86

2.1.- Primera etapa. Procedencia de la acción

pública de inconstitucionalidad…..
……………………….87
2.2.- Segunda etapa. Improcedencia del control mediante
acción pública de inconstitucionalidad pero advertencia
sobre una situación “irregular y preocupante, que
atenta contra el orden interno y la seguridad jurídica”…
92
2.3.- Tercera etapa. Rectificación de jurisprudencia y
procedencia de la acción pública de
inconstitucionalidad..94

3.- Procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad

contra acuerdos que regulan aspectos propios de un
tratado
internacional………………………………………………..97

3.1.- Control previo y automático de

constitucionalidad……….97
3.2.- Control por acción pública de
inconstitucionalidad............98

4.- Conclusiones………………………………….……..
…………....104

C.- ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ACUERDO

1.- Breve reseña de los cargos de inconstitucionalidad

y de las intervenciones presentadas………………………………
105

2.- Idoneidad de la demanda… ………………………………...……

106

3.- El Acuerdo demandado no puede surtir efectos en el

ordenamiento jurídico interno por no haber cumplido
con los requisitos constitucionales exigidos para la
 aprobación de
tratados…………………………………………....107

VIII.- DECISIÓN……………………...
…………………………………..112

[1] Cfr., Cuaderno Anexo, folios 5 a 20.

[2] Los intervinientes anexaron “copia simple del Concepto del Consejo de Estado del 13 de octubre de
2009”. No obstante, teniendo en cuenta su carácter reservado, la Corte procedió a reconocer dicha
condición al mencionado anexo. Cfr., folio 510 del cuaderno principal.
[3] Cita el Auto de 30 de marzo de 1991 (expediente 1498) y la Sentencia del 25 de noviembre de 1993.
[4] Cfr., Cuaderno 2 del expediente.
[5] Cuaderno principal, folio 77 del expediente.
[6] Folio 143 del expediente.
[7] Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 15 de julio de 1994, radicación 2928 (el Consejo de
Estado confirmó la inadmisión de una demanda contra el “Memorando de entendimiento sobre
cooperación judicial entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de
Costa Rica, suscrito en Santafé de Bogotá el 3 de marzo de 1992 por la Ministra de Relaciones Exteriores
de Colombia y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Costa Rica”); Consejo de Estado, Sección
Primera, Auto del 15 de julio de 1994, radicación 2932 (el Consejo de Estado confirmó la inadmisión de
una demanda interpuesta contra el “Memorando de entendimiento sobre cooperación e investigación
judicial entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Guatemala,
suscrito en Santafé de Bogotá el 31 de agosto de 1991 por el Ministro de Relaciones Exteriores de
Colombia y por el Ministro de Relaciones Exteriores de Guatemala”). En el mismo sentido pueden
consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Auto del 4 de mayo de 1994, expediente 2802; Auto
del 26 de julio de 1993, radicación 2105; Autos del 27 de marzo y del 14 de septiembre de 1989,
expediente 1144; Sentencia del 28 de enero de 1976, CP. Carlos Galindo Pinilla; Auto del 30 de marzo de
1971, radicación 1498, CP. Lucrecio Jaramillo Vélez.
[8] Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 8 de junio de 2010, exp. 201000047, demanda
interpuesta por el Comité Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos contra el Ministerio de
Relaciones Exteriores.
[9] Expediente D-7965.
[10] Intervención del ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño, folios 58 y ss.
[11] Cabe precisar que los demandantes del expediente D-7965 ejercen la acción pública de
inconstitucionalidad, aún cuando advierten que la Corte debe ejercer el control automático de
constitucionalidad previsto en el artículo 241-10 Superior.
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-400/98.
[13] Corte Constitucional, Sentencias C-276/93 y C-246/99, entre otras.
[14] Fernando Mariño Menéndez, “Derecho Internacional Público”. Madrid, Trotta, 1993, p.231.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-400/98.
[16] Eduardo Jiménez de Arechaga, “Curso de Derecho Internacional Público”. Montevideo, Fundación
de Cultura Universitaria, 1959, Tomo 1, p.24.
[17] Reuter P, “Droit International”. Citado por Julio D. González Campos, et. al., “Curso de Derecho
Internacional Público”. Madrid, Civitas, 1998, p.165.
[18] Juan Antonio Carrillo Salcedo, “Curso de Derecho Internacional Público”. Madrid, Tecnos, 1991,
p.03.
[19] Oxford, Dictionary of Law. Edited by Elizabeth A. Martin. Oxford University Press, 5th Edition, 2003,
p. 507.
[20] Malcolm N. Shaw, “International Law”. Cambridge University Press, 5th Edition, 2003, p.88, 811.
[21] Corte Internacional de Justicia, Rec. 1978.
[22] Constitución, artículos 44, 93, 96, 101, 150, 164, 170, 189, 224, 227 y 241. Algunas de estas normas
son las siguientes:
ARTICULO 189. “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y
Suprema Autoridad Administrativa: (…) 2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes
diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de
derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.
ARTICULO 93. “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los
derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden
interno”.
ARTICULO TRANSITORIO 58. “Autorízase al Gobierno Nacional para ratificar los tratados o convenios
celebrados que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las Cámaras del Congreso de la República”.
[23] La Convención de Viena entró en vigor desde el 27 de enero de 1980, aprobada por Colombia
mediante la Ley 32 de 1985, se depositó el instrumento de ratificación en marzo de 1986 e hizo reserva del
artículo 25 que trata sobre la aplicación provisional de los tratados.
[24] Aprobada en el derecho interno mediante Ley 406/97 y declarada exequible por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-400/98.
[25] Ernesto de la Guardia y Marcelo Delpech. “El derecho de los tratados y la Convención de Viena de
1969”, Buenos Aires. Edit. la Ley, 1970. Pág. 193.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-563/92.
[27] Dijo la Corte: “4.7.2. En el presente caso, según lo señalado en el Capítulo Veintitrés (art. 23.1), sobre
Disposiciones Finales, las Partes acordaron que, ‘Los Anexos, Apéndices, y las notas al pie de página de
este Acuerdo constituyen parte integrante del mismo’. Por tanto, el control de constitucionalidad en este
caso incluirá no solo el Acuerdo sus cartas adjuntas y entendimientos sino también los Anexos, Apéndices
y las Notas al Pié de Página”.
[28] Sobre el particular, por ejemplo, uno de los intervinientes anotó: “40. Se ha sugerido la conveniencia
de distinguir entre tratados que necesitan ratificación y los que no la necesitan, según la importancia de la
materia a que se refiera el tratado. Esta distinción no aporta ningún criterio objetivo; las disposiciones de
derecho constitucional sobre qué materias se consideran importantes varían considerablemente de un país a
otro. Una distinción basada en la forma del tratado sería igualmente incierta porque la práctica
contemporánea no establece una diferenciación rígida entre los tratados solemnes y los acuerdos
simplificados y con frecuencia la transición de unos a otros es casi imperceptible, como señala el profesor
Rousseau (Principes généraux du droit international public, 1944, tomo I, p.250)”. Intervención del
Comisionado Erik Castren, “Anuario de la Comisión de Derecho Internacional”, 1962, Volumen I. Actas
resumidas del decimocuarto período de sesiones 24 de abril—29 de junio de 1962. p.132.
[29] Dice la norma: “11. Formas de manifestación del consentimiento en obligarse por un tratado. El
consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado podrá manifestarse mediante la firma, el canje de
instrumentos que constituyan un tratado la ratificación, la aceptación, la aprobación o la adhesión, o en
cualquier otra forma que se hubiere convenido”.
[30] Dice la norma: “12. Consentimiento en obligarse por un tratado manifestado mediante la firma. El
consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestara mediante la firma de su
representante: a) cuando el tratado disponga que la firma tendrá ese efecto; b) cuando conste de otro modo
que los Estados negociadores han convenido que la firma tenga ese efecto; o c) cuando la intención del
Estado de dar ese efecto a la firma se desprenda de los plenos poderes de su representante o se haya
manifestado durante la negociación. // 2. Para los efectos del párrafo l: a) la rubrica de un texto equivaldrá
a la firma del tratado cuando conste que los Estados negociadores así lo han convenido; b) la firma "ad
referéndum" de un tratado por un representante equivaldrá a la firma definitiva del tratado si su Estado la
confirma”.
[31] Antonio Remiro Brotóns, “Derecho Internacional”. Madrid, Mc Graw Hill, 1997, p.202.
[32] La Corte analizó la constitucionalidad de la Ley 1241 de 30 de 2008, “por medio de la cual se aprueba
el Tratado de Libre Comercio celebrado entre la República de Colombia y las Repúblicas de El Salvador,
Guatemala y Honduras, hecho y firmado en Medellín, República de Colombia, el 9 de agosto de 2007” y
los “Canjes de Notas que corrigen el Anexo 3.4 del Capítulo 3 relativo al Trato Nacional y Acceso de
Mercancías al Mercado Sección Agrícola –Lista de Desgravaciones de Colombia para El Salvador,
Guatemala y Honduras, del 16 de enero de 2008, 11 de enero de 2008 y 15 de enero de 2008,
respectivamente”.
[33] Sentencia C-863 de 2006. Ver sentencia C-172 de 2006 y la Sentencia C-276 de 1993.
[34] Sentencia C-170 de 1995.
[35] Es importante recordar que el no cumplimiento de las formalidades establecidas por el ordenamiento
jurídico de cada Estado para que se pueda expresar su voluntad de obligarse en el ámbito internacional,
constituye un vicio del consentimiento, susceptible de ser alegado a través de la nulidad del tratado, tal
como lo prevé el artículo 46 de la Convención de Viena.
[36] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-477/92, C-504/92, C-562/92, C-563/92, C-564/92, C-589/92,
C-027/93, C-276/93, C-400/98, C-363/00, C-1258/00, C-1439/00, C-303/01, C-862/01, C-264/02, C-
896/03, C-962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04, C-622/04, C-1144/04, C-150/05, C-154/05, C-176/06,
C-239/06, C-926/07, C-944/08 y C-379/09, entre muchas otras.
[37] Manuel Díez de Velasco, “Instituciones de Derecho Internacional Público”. Madrid, Tecnos, 1999,
p.139-140.
[38] Charles Rousseau, “Derecho Internacional Público”. México, Fondo de Cultura Económico, 1973,
p.157.
[39] “La distinción entre los acuerdos internacionales que son concluidos en forma solemne y aquellos que
aceptan una forma simplificada está basada en gran medida en el derecho interno de cada Estado”. Juan
Vicente Sola, “Constitución y Economía”. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2004, p.532.
[40] Antonio Remiro Brotóns, “Derecho Internacional”. Madrid, Mc Graw Hill, 1997, p.182.
[41] “Artículo 94.- 1. La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de Tratados o
convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:
Tratados de carácter político.
Tratados o convenios de carácter militar.
Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes
fundamentales establecidos en el Título primero.
Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.
Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas
legislativas para su ejecución.
2. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes Tratados o
convenios”.
[42] “Artículo 53.- No podrán ser ratificados ni aprobados sino en virtud de una ley los tratados de paz, los
tratados de comercio, los tratados o acuerdos relativos a la organización internacional, los que impliquen
obligaciones financieras para la Hacienda Pública, los que modifiquen disposiciones de naturaleza
legislativa, los relativos al estado de las personas y los que entrañen cesión, canje o accesión territorial. No
surtirán efecto sino después de haber sido ratificados o aprobados. Ninguna cesión, canje o accesión
territorial será válida sin el consentimiento de las poblaciones interesadas”.
[43] “Artículo 59 [Representación internacional de la Federación]. 1) El Presidente Federal representa a la
Federación en el plano internacional. En nombre de la Federación concluye los tratados con Estados
extranjeros. Acredita y recibe a los representantes diplomáticos.
(2) Los tratados que regulen las relaciones políticas de la Federación o se refieran a materias de la
legislación federal, requieren la aprobación o la participación, bajo la forma de una ley federal, de los
órganos competentes en la respectiva materia de legislación federal. A los convenios administrativos se
aplicarán por analogía las disposiciones relativas a la administración federal.
[44] Cfr., César Moyano Bonilla, “Acuerdos en forma simplificada”. Bogotá, Ediciones Gustavo Ibañez,
1997.
[45] “Artículo 1°. El Gobierno Nacional podrá celebrar contratos o convenios con los representantes,
debidamente autorizados, de organismos o agencias especializadas internacionales o con entidades
públicas o privadas nacionales, extranjeras o de carácter internacional, con el fin específico de asegurar el
aprovechamiento o la prestación de asistencia técnica o el suministro de elementos u otras facilidades
requeridas para la formulación o ejecución de planes y programas de desarrollo económico, social,
cultural, sanitario u otras materias conexas.
Parágrafo. Los proyectos de tales contratos o convenios deben ser sometidos al estudio y concepto del
Consejo Nacional de Política Económica y Planeación”.
[46] “Artículo 2°. Los contratos o convenios que se celebren por el Gobierno Nacional de conformidad con
el artículo anterior, sólo requieren para su validez, la aprobación del Presidente de la República, previo
concepto favorable del Consejo de ministros”.
[47] “Artículo 76.- Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
atribuciones: (…) 20. Aprobar o desaprobar los Tratados que el Gobierno celebre con Potencias
extranjeras”.
[48] Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 3 de julio de 1975. Gaceta Judicial, Tomo 152-153, años
1975 y 1976, pp. 100 y subsiguientes.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-239/06.
[50] Marco Gerardo Monroy Cabra, “Derecho Internacional Público”. Bogotá, Temis, 1995, p.63.
[51] Germán Cavalier, “Régimen Jurídico de los tratados internacionales en Colombia”. Bogotá, Legis,
2000, p.492. Ver también César Moyano Bonilla, “Acuerdos en forma simplificada”. Bogotá, Ediciones
Gustavo Ibañez, 1997, p.137.
[52] Cfr., Debates Asamblea Nacional Constituyente, Gacetas Constitucionales números 78, 83, 102 y 121.
Por ejemplo, en la sesión del 3 de mayo de 1991, la Comisión Tercera examinó el tema relativo al control
de constitucionalidad de los tratados. En esa oportunidad, el constituyente Guillermo Plaza Alcid dejó la
siguiente constancia: “Sin embargo, no se necesitará la aprobación del Congreso cuando se trate de
acuerdos en forma simplificada que se refieran a asuntos administrativos y técnicos dentro de la órbita
constitucional del Presidente de la República, pero respecto de ellos el Gobierno estará obligado a dar
cuanta al Congreso. La Ley reglamentará esta materia por medio de una ley orgánica”.
[53] Corte Constitucional, Sentencias C-170/95, C-710/98, C-363/00, C-1258/00, C-1439/00, C-303/01, C-
862/01, C-264/02, C-896/03, C-962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04, C-622/04, C-1144/04, C-150/05,
C-154/05, C-174/06, C-239/06, C-926/07, C-944/08 y C-379/09.
[54] La Corte declaró exequible la expresión “los acuerdos entre gobiernos y los usos internacionalmente
consagrados”, contenida en el artículo 538 del Código de Procedimiento Penal de entonces, referente a la
normatividad aplicable en asuntos probatorios.
[55] La Corte declaró exequible el Convenio suscrito entre el Gobierno de la República de Colombia y la
Universidad para la Paz “para la Creación de un Centro Mundial de Investigación y Capacitación para la
Solución de Conflictos”, suscrito en Bogotá el 30 de julio de 1986, así como la Ley 438 de 1998, por
medio de la cual se aprobó dicho Convenio.
[56] La Corte declaró exequible el “Convenio de Cooperación Turística entre el Gobierno de la República
de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba”, hecho en la ciudad de la Habana a los veintiún (21)
días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995), así como la Ley 513 de 1999, por
medio de la cual se aprobó dicho Convenio.
[57] La Corte declaró exequible el “Convenio entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República Federal de Alemania sobre Cooperación Técnica”, hecho en Santa Fe de Bogotá,
el 26 de mayo de 1998, así como la Ley 560 de 2000, por medio de la cual se aprobó dicho Convenio.
[58] Auto 018/94, Sentencias C-400/98, C-710/98 y C-187/99
[59] La Corte declaró exequible el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la
República de Colombia y la República del Perú, suscrito en Lima el doce (12) de diciembre de mil
novecientos noventa y siete (1997)”, así como la Ley 577 de 2000, por medio de la cual se aprobó dicho
Convenio.
[60] La Corte declaró la exequibilidad del “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la
República de Colombia y la República de Nicaragua”, hecho en Bogotá, el veintiocho (28) de junio de mil
novecientos noventa y uno (1991), así como de su la Ley 604 del 27 de julio de 2000, por medio del cual
se aprobó dicho instrumento.
[61] La Corte declaró la exequibilidad condicionada del “Convenio de Cooperación Técnica y Científica
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana, suscrito en la
ciudad de Bogotá, Colombia a los 3 días del mes de agosto de 2004” y de la Ley 1192 de 2008 que lo
aprobó.
[62] Corte Constitucional, Sentencia C-609/10, expediente LAT-357.
[63] Corte Constitucional, Sentencia C-239/06.
[64] Corte Constitucional, Sentencia C-363 de 2000.
[65] Corte Constitucional, Sentencia C-363 de 2000. Ver también la Sentencia C-303 de 2001
[66] Corte Constitucional, Sentencia C-363 de 2000.
[67] Corte Constitucional, Sentencia C-1439 de 2000.
[68] Corte Constitucional, Sentencia C-301 de 2001, C-154 de 2005 y C-241 de 2005.
[69] Corte Constitucional, Sentencia C-301 de 2001, C-154 de 2005 y C-241 de 2005.
[70] Corte Constitucional, Sentencia C-378/09.
[71] El TIAR fue celebrado en el marco de la Conferencia Interamericana para el Mantenimiento de la Paz
y la Seguridad del Continente, en Río de Janeiro el 2 de septiembre de 1947, y aprobado por Colombia
mediante Ley 52 de 1947. Tiene como propósito principal proveer ayuda recíproca para hacer frente a las
amenazas y los actos de agresión de un Estado contra cualquier Estado Americano y conjurar las amenazas
de agresión, a fin de asegurar la paz y la seguridad regional en el marco internacional (considerandos). Las
partes contratantes establecieron como principio la condena formal de la guerra, del cual se derivan dos
obligaciones principales: (i) la obligación de los Estados contratantes de no recurrir a la amenaza ni al uso
de la fuerza en forma incompatible con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas o del tratado
(artículo 1) y (ii) la solución pacífica de las controversias entre ellas (artículo 2).
Sobre las amenazas y actos de agresión, el tratado establece diferentes eventos: ataque armado dentro de la
región descrita en el tratado (artículo 4); ataque armado por fuera de dicha zona (numeral 3 del artículo 4);
agresiones que no sean ataque armado (artículo 6). Estas diferencias tendrán como consecuencia la
adopción de ciertas medidas (previstas en el artículo 8) por parte de los Estados Americanos.
Las medidas previstas son: el retiro de los jefes de misión, la ruptura de las relaciones diplomáticas, la
ruptura de las relaciones consulares, la interrupción parcial o total de las relaciones económicas, o de las
comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, telefónicas, radiotelefónicas o
radiotelegráficas, y el empleo de la fuerza armada (artículo 8). La ejecución de aquellas que acuerde el
Órgano de Consulta, se hará mediante los procedimientos y órganos existentes o que en adelante se
establecieren (artículo 21).
Cuando se trate de conflicto entre dos o más Estados Americanos, el tratado establece como obligación de
las partes contratantes reunirse en consultas para instar a los Estados contendientes para restablecer la paz
y la seguridad interamericanas y la solución pacífica de los conflictos (artículo 7). Las consultas a que se
refiere el tratado se realizan por medio de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de las
Repúblicas Americanas que lo hayan ratificado (artículo 11), o provisionalmente por el Consejo Directivo
de la Unión Panamericana (artículo 12).
El tratado prevé la posibilidad de acuerdos futuros para establecer los procedimientos y órganos para la
ejecución de las medidas que acuerde el Órgano de Consulta (artículo 21).
En síntesis, el TIAR es un tratado en cuanto constituye un acuerdo internacional de carácter multilateral,
consta por escrito, establece compromisos para los estados contratantes destinado a producir efectos
jurídicos, está regido por las normas de derecho internacional y se encuentra contenido en un documento
único.
[72] Cfr., Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 3 de julio de 1975. Gaceta Judicial, Tomo 152-153,
años 1975 y 1976, pp. 100 y subsiguientes. Ver también la Sentencia C-239/06 dictada por la Corte
Constitucional en relación con la misma norma.
[73] Corte Constitucional, Sentencia C-962/03.
[74] “Artículo 3.- Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los
derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado
de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y
secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones
políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos”.
[75] Corte Permanente de Arbitraje, Caso de la Isla Palmas, 1928, Estados Unidos y Países Bajos,
publicado en Reports of International Arbitral Awards, Vol. 2, p. 829. En este caso se dijo que la soberanía
en las relaciones internacionales debía entenderse como independencia para ejercer sobre un determinado
territorio y habitantes las funciones de un Estado.
[76] Corte Permanente Internacional de Justicia, 1923, Caso Wimbledon, World Court Reports, Serie A,
No. I.
[77] Sentencia Arbitral, Cámara de Comercio Internacional, 30 de abril de 1982, Caso Framatome contra
Atomic Energy Organisation, J.D.I., 1984, p. 58 y ss.
[78] Ver entre otros Nguyen Quoc Dinh, Droit International Public, Librairie Générale de Droit et de
Jurisprudence, París 1994, p.410. Brownlie, Ian. Principles of Public International Law. Fourth Edition.
Clarendon Press. 1990, p. 107 y ss. Verdross, Alfred. Derecho Internacional Público. Biblioteca Jurídica
Aguilar. 1982, p. 174 y ss. Henkin, Louis. International Law. Cases and Materials. Third Edition. West
Publishing Co. St. Paul, Minneapolis, 1993, p. 13 y ss.
[79] Reportes de la Corte Internacional de Justicia, 1986, Caso relativo a las actividades militares y
paramilitares en y contra Nicaragua, Nicaragua vs Estados Unidos de América, Fallo del 27 de junio de
1986, párrafos 202 a 209. La Corte definió como asuntos internos aquellos frente a los cuales el Estado
goza de autonomía para decidir sin injerencia externa, tales como su organización política, económica,
social, cultural y jurídica, así como la definición de su política internacional.
[80] Reportes de la Corte Internacional de Justicia, 1.949. Caso Estrecho de Corfú, Reino Unido vs.
Albania
[81] Ver, por ejemplo, las sentencias: C-088/93, que declaró la constitucionalidad de la Ley 11 de 1992,
mediante la cual se incorporó al ordenamiento interno el Protocolos I Adicional a los Convenios de
Ginebra de 1949; C-225/95, que declaró ajustada a nuestra Carta el Protocolo II Adicional a los Convenios
de Ginebra de 1949, incorporada a nuestro ordenamiento mediante la Ley 171 de 1994; C-331/96, que
declaró la constitucionalidad de la Ley 216 de 1995, mediante la cual se aprobaba el Convenio
Constitutivo de la Asociación de Estados del Caribe; C-231/97, que declaró la constitucionalidad de la Ley
323 de 1996 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Protocolo modificatorio del Acuerdo de Integración
Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena), suscrito en Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996"; C-
137/95, que declaró la constitucionalidad de la Ley 170 de diciembre 15 de 1994, " Por medio de la cual se
aprueba el acuerdo por el cual se establece la Organización Mundial de Comercio (OMC), suscrito en
Marraketch (Marruecos) el 15 de abril de 1994, sus acuerdos multilaterales anexos y el Acuerdo
Plurilateral anexo sobre la carne de Bovino."
[82] Corte Constitucional, Sentencia C-578/02.
[83] Hamilton, A., Madison, J., & Jay, J. “El Federalista”. México, Fondo de Cultura Económica, 2004,
p.331. En la Corte Suprema de Estados Unidos el “judicial review” se consolida en el célebre caso
Marbury v. Madison (1803), donde la Corte sostuvo que “si los Tribunales deben respetar la Constitución
y ésta es superior a cualquier acto ordinario del Poder Legislativo, la Constitución y no las normas
legislativas, debe regular un caso en litigio en el que estas dos normas podrían ser aplicables”.
[84] Cfr., entre muchos otros, Luis Prieto Sanchís, “Ley, Principios, derechos”. Madrid, Dykinson, 1998;
Gustavo Zagrebelsky, “El derecho Dúctil”. Madrid, Trotta, 2005; Eduardo García de Enterría, “La
Constitución como norma y el Tribunal Constitucional”, Madrid, Civitas, 1991.
[85] Manuel Aragón Reyes, “Constitución y control del poder”. Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 1999, p.36.
[86] Luis Prieto Sanchís, “Ley, Principios, derechos”. Madrid, Dykinson, 1998, p.32. Del mismo autor ver
también “Justicia constitucional y derechos fundamentales”. Madrid, Trotta, 2003, p.116.
[87] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-477/92, C-179/94, C-560/99, C-832/01, C-1290/1, C-428/02,
C-800/02, C-319/07 y C-1154/08, entre muchas otras.
[88] Corte Constitucional, Sentencia C-319/97.
[89] Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho. México, Editorial Porrúa, 15ª edición, 2007, p.232.
[90] Corte Constitucional, Sentencias C-560 de 1999 y C-1290 de 2001.
[91] Corte Constitucional, Sentencia C-1154/08.
[92] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-037/00.
[93] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-477/92.
[94] La intervención del Ministerio Público fue reseñada en los siguientes términos: “El Procurador
General de la Nación, mediante oficio 031 del 28 de marzo, solicita a la Corte que se abstenga de proferir
fallo de mérito sobre la constitucionalidad del Acuerdo Básico mencionado por cuanto, a su juicio, como
no existía ley aprobatoria, la Asamblea Constituyente suspendió su procedimiento de incorporación
ordinario para que única y exclusivamente se ratificase y entrase en vigor.
En concepto del Procurador, no se daban los presupuestos constitucionales necesarios en virtud de los
cuales el Gobierno enviara el Convenio a la Corte Constitucional y sólo le quedaba una vía: ratificarlo o no
hacerlo, en la medida en que la autorización era facultativa y no le señaló un plazo para utilizarla.
Sostiene el Ministerio Público que la Corte no goza de competencia para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad del convenio en cuestión, razonando así:
‘Inequivocadamente (sic), la competencia de la Corte Constitucional para ejercer su potestad de control
previo de revisión, debe ajustarse a los presupuestos que se relacionan a continuación:
5.1. Que el tratado internacional sea remitido por el Gobierno Nacional dentro de los seis días siguientes a
la sanción de la Ley.
5.2. Que se trate de una ley aprobatoria de un tratado internacional, debidamente sancionada por el
Presidente de la República.
5.3. Que la ley aprobatoria no se encuentre perfeccionada, esto es que el Estado no haya manifestado su
consentimiento en obligarse internacionalmente al contenido clausular del convenio.
Es evidente, que esos requisitos exigidos por el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política
vigente, no se reúnen en el presente asunto, pues no existe ley aprobatoria del Acuerdo Básico de
Cooperación, sino simplemente un convenio internacional cuya tramitación legislativa se truncó por
mandato Constitucional Transitorio, pues se encontraba en trámite en la Cámara de Representantes
después de haber sido aprobado por el Senado, sin que se presentare Ponencia para primer debate. Ante
esta situación la Constituyente estimó necesario autorizar al Presidente de la República, para que ratificara
los tratados internacionales que se hallaban en curso de ser incorporados válidamente en ordenamiento
interno, obviando la segunda parte del proceso de adopción y la sanción presidencial de rigor’.
El Procurador formula glosas a la actuación del Gobierno Nacional en esta materia, pues, en su criterio, el
Ejecutivo desconoció la autorización prevista en el artículo 58 Transitorio de la Constitución, que lo
autorizó para ratificar los tratados o convenios que hubiesen sido aprobados, al menos, por una de las
cámaras del Congreso de la República”. (Resaltado fuera de texto).
[95] La Corte declaró exequible el Convenio celebrado entre la República de Colombia y la República del
Ecuador sobre tránsito de personas, vehículos, embarcaciones fluviales y marítimas y aeronaves y no
improbado por la Comisión Especial Legislativa el día 4 de septiembre de 1991.
[96] La Corte declaró exequible el convenio internacional denominado Instrumento de enmienda a la
Constitución de la Organización Internacional del Trabajo de 1986.
[97] La Corte declaró exequible el Convenio que crea el Consejo de Cooperación Aduanera, firmado en
Bruselas el 15 de diciembre de 1950.
[98] La Corte declaró exequible el Acuerdo sobre el Sistema Global de Preferencias Comerciales entre
países en desarrollo, suscrito el 13 de abril de 1988 en Belgrado, y no improbado por la Comisión
Legislativa el 11 de septiembre de 1991.
[99] La Corte declaró exequible el Protocolo I adicional a los convenios de Ginebra del 12 de Agosto de
1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales.
[100] La Corte declaró exequible el “Convenio Integración Cinematográfica Iberoamericano”, suscrito en
Caracas el 11 de noviembre de 1989 y no improbado por la Comisión Especial.
[101] Sentencia que contó con cuatro (4) salvamentos de voto. La posición de la mayoría fue la siguiente:
“La Constitución Política deja, pues, en claro la diferenciación y oportunidad de las funciones que
competen a cada órgano del poder público. Por ello, en el caso bajo examen, el presupuesto procesal para
que la revisión sobre el contenido de los tratados prospere no se cumple, por cuanto el examen
constitucional no se puede ejercer respecto de instrumentos públicos internacionales ya perfeccionados.
Así lo reconoció expresamente esta Corte en reciente providencia, cuando se dice que ‘después de
perfeccionado el Tratado, se pierde la capacidad de su juzgamiento interno, haciendo tránsito al campo del
Derecho Internacional’ (Expediente D-241). Esto se entiende como un reflejo natural de la
supranacionalidad en este tipo de convenios que comprometen a la Nación, como persona de derecho
público internacional, en un acto en el que ha perfeccionado su voluntad y en donde ningún organismo de
carácter interno, ni siquiera el órgano encargado de la jurisdicción constitucional, puede entrar a revisar
aquello que es ley entre las partes, siendo tales los Estados vinculados. La Carta Política ha tenido en
cuenta este espíritu de equivalencia entre las partes, al considerar que el control constitucional tan sólo se
puede ejercer con anterioridad al momento en que se perfeccione el Tratado, esto es, previamente a la
manifestación íntegra de la voluntad del Estado pactante. Es por ello que el artículo 241 num. 10, establece
que el control debe ser previo al canje de instrumentos de ratificación o de adhesión, que es uno de los
actos mediante los cuales se perfeccionan los tratados”.
[102] Expediente D-241 (demandante Germán Cavalier Gaviria).
[103] Expedientes D-762 y acumulados (demandante Pedro Pablo Camargo).
[104] Expediente D-881 (demandante Pedro Pablo Camargo).
[105] Expediente D-882 (demandante Pedro Pablo Camargo).
[106] Corte Constitucional, Sentencias C-170/95, C-710/98, C-363/00, C-1258/00, C-1439/00, C-303/01,
C-862/01, C-264/02, C-896/03, C-962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04, C-622/04, C-1144/04, C-
150/05, C-154/05, C-174/06, C-239/06, C-926/07, C-944/08 y C-379/09.
[107] Cfr., entre muchas otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-477/92, C-378 de
1996, C-682 de 1996, C-468 de 1997, C-400 de 1998, C-924 de 2000, C-206 de 2005, C-176 de 2006, C-
958 de 2007, C-927 de 2007, C-859 de 2007, C-036 de 2008, C-464 de 2008, C-387 de 2008, C-383 de
2008, C-189 de 2008, C-121 de 2008 y C-1056 de 2008.
[108] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de
la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones: (…)
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de
la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte
los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán
ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la
Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la
correspondiente reserva”.
[109] Corte Constitucional, Sentencia C-027/93.
[110] Corte Constitucional, Sentencia C-400/98.
[111] “Por las razones anotadas, cuando el Gobierno Nacional no haya enviado las citadas disposiciones
dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción, según lo dispone el numeral 10o. del artículo 241
constitucional, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio el estudio de constitucionalidad de los
tratados internacionales y las leyes aprobatorias de los mismos. No obstante lo anterior, como puede
escapar al conocimiento de esta Corte la celebración del tratado y la expedición de la correspondiente ley
aprobatoria -justamente por no haber sido oportunamente enterada de uno y otro evento- será procedente la
admisión de la demanda de cualquier ciudadano en los términos que se explican a continuación”. Corte
Constitucional, Sentencia C-059/94, reiterada, entre otras, en la Sentencia C-864/06 y C-036/08.
[112] Jerónimo Betegón, Marina Gascón, Juan Ramón de Páramo y Luis Prieto Sanchís, Lecciones de
Teoría del Derecho. Madrid, McGraw Hill, 1997, p.230.
[113] Corte Constitucional, Sentencias C-557/93, C-416/94, C-069/95, C-339/96, C-587/97, C-233/98, C-
890/99, C-1646/00, C-507/01, C-830/02, C-803/06, C-733/08.
[114] Corte Constitucional, Sentencias C-506/96, C-365/01, entre otras.
[115] Corte Constitucional, Sentencia C-802/02, C-070/09, C-252/10, entre otras.
[116] Corte Constitucional, Sentencias C-971/04, C-972/04, C-523/05, C-672/05, entre otras.
[117] Corte Constitucional, Sentencias C-028/08. En esta oportunidad la Corte examinó, a través de acción
pública de inconstitucionalidad, el Decreto 028 de 2008, “por el cual se define la estrategia de monitoreo,
seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”,
dictado al amparo del Acto Legislativo 4 de 2007.
[118] Corte Constitucional, Sentencias C-155/05 y C-1081/05.
[119] Corte Constitucional, Sentencia C-477/92 y C-574/92, entre otras.
[120] Corte Constitucional, Sentencia C-477/92.
[121] Corte Constitucional, Sentencia C-400/98, reiterada en el Auto 149/05. En sentido similar puede
verse la Sentencia C-319/94, así como todas aquellas decisiones en las que la Corte ha abordado el examen
de constitucionalidad de normas con fuerza material de ley.
[122] Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 15 de julio de 1994, radicación 2928 (El Consejo de
Estado confirmó la inadmisión de una demanda contra el “Memorando de entendimiento sobre
cooperación judicial entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de
Costa Rica, suscrito en Santafé de Bogotá el 3 de marzo de 1992 por la Ministra de Relaciones Exteriores
de Colombia y el Ministerio de Relaciones Exteriores de Costa Rica”); Consejo de Estado, Sección
Primera, Auto del 15 de julio de 1994, radicación 2932 (El Consejo de Estado confirmó la inadmisión de
una demanda interpuesta contra el “Memorando de entendimiento sobre cooperación e investigación
judicial entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Guatemala,
suscrito en Santafé de Bogotá el 31 de agosto de 1991 por el Ministro de Relaciones Exteriores de
Colombia y por el Ministro de Relaciones Exteriores de Guatemala”). En el mismo sentido pueden
consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Auto del 4 de mayo de 1994, expediente 2802; Auto
del 26 de julio de 1993, radicación 2105; Autos del 27 de marzo y del 14 de septiembre de 1989,
expediente 1144; Sentencia del 28 de enero de 1976, CP. Carlos Galindo Pinilla; Auto del 30 de marzo de
1971, radicación 1498, CP. Lucrecio Jaramillo Vélez.
[123] Consejo de Estado, Auto del 8 de junio de 2010, exp. 201000047, demanda interpuesta por el Comité
Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
[124] Antonio Remiro Brotóns, “Derecho Internacional”. Madrid, Mc Graw Hill, 1997, p.241.
[125] Sobre el particular se pueden consultar numerosos asuntos. Se destacan, por ejemplo: “United States
v. Belmont”, donde se analizó la constitucionalidad del acuerdo por el que los Estados Unidos
reconocieron a la Unión Soviética en 1937 (301 U.S. 324); o el caso “Dames & Moore v. Regan”,
relacionado con la autorización del presidente Carter para transferir fondos bloqueados a Irán luego de la
liberación de los rehenes de la Embajada de Estados Unidos en ese país en 1981 (435 U.S. 654)
[126] “Youngstown Shett & Tube Co v. Sawyer, 343, U.S. 579, 635-37 (1952). Opinión concurrente del
juez Robert Jackson.
[127] Cfr., Manuel Fernando Quinche, “La elusión constitucional”. Bogotá, Ediciones Doctrina y Ley,
capítulo V, p.79 y ss; Ver también: Ricardo Abello Gálvis y Manuel Fernando Quinche, “El Control
constitucional de los acuerdos en forma simplificada en Colombia. Un caso de evasión del control”. En:
“International Law. Revista Colombiana de Derecho Internacional”, número 8. Bogotá, Universidad
Javeriana, 2006, p.11-52.
[128] Marco Gerardo Monroy Cabra, “Derecho Internacional Público”. Bogotá, Temis, 1995, p.63.
[129] Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.
[130] En el expediente D-7965 los demandantes ejercen la acción pública de inconstitucionalidad, aún
cuando estiman que la Corte debe ejercer el control automático de constitucionalidad previsto en el artículo
241-10 Superior.
[131] Cfr., entre muchas otras, las sentencias C-236 de 1997, C-447 y C-542 de 1997, C-519 de 1998, C-
986 de 1999, C-013 de 2000, C-1052, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002,
C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180
de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 2007 y C-666 de 2007.
[132] Corte Constitucional, Sentencia C-508 de 2008. Ver también las Sentencias C-069/09, C-451 de
2005, C-480 de 2003 y C-1052 de 2001, entre otras.
[133] Corte Constitucional, sentencias C-477/92, C-504/92, C-562/92, C-563/92, C-564/92, C-589/92, C-
027/93, C-276/93, C-400/98, C-363/00, C-1258/00, C-1439/00, C-303/01, C-862/01, C-264/02, C-896/03,
C-962/03, C-280/04, C-533/04, C-557/04, C-622/04, C-1144/04, C-150/05, C-154/05, C-176/06, C-
239/06, C-926/07, C-944/08 y C-379/09, entre muchas otras.
[134] Corte Constitucional, Sentencia C-622/04.
[135] Corte Constitucional, Sentencia C-227/93.
[136] Juan Vicente Sola, “Constitución y Economía”. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2004, p.532.
[137] Cfr., Sentencias C-087/98, C-557/00, C-251/02 y C-879/08, entre otras.