Administrativo II

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Direto Administrativo II
DIREITO ADMINISTRATIVO II
Professor: Plínio Salgado

Organizador: André Campos Martins
Período de Elaboração: 2º semestre de 2008
AGENTES PÚBLICOS:
a) Conceito – a expressão “agentes públicos” designa todas as pessoas físicas que

exercem um cargo, uma função, ou um poder (atividade) público; A locução abarca
diversas situações. Ex: Presidentes, Membros do MP etc. Sendo assim, é um
gênero, comportando espécies ou modalidades. É necessário, portanto, estabelecer
uma classificação dos agentes públicos.
b) Classificação – os autores classificam os agentes de maneiras diferentes.

Adotaremos a classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello. Na verdade, tal
classificação não foi feita por este autor, e sim por seu pai, Oswaldo Aranha
Bandeira de Mello. Eis a classificação:
• Agentes políticos – Os agentes políticos são aqueles que exercem cargos

estruturais da organização política do país; cargos que compõem o
arcabouço constitucional do Estado. São as pessoas físicas que exercem os
cargos mais altos da estrutura organizacional/constitucional do Estado. A
expressão agentes políticos é restrita aos Presidentes, Vice-Presidente,
Governadores, Prefeitos e seus auxiliares, Senadores, Deputados e
Vereadores. Membros do MP e os magistrados não fazem parte dessa
categoria (como quer Helly Lopes Meireles) Para esta modalidade exige-se,
normalmente uma certa idade e, sempre, a condição de cidadão
(comprovada pelo título de eleitor). O vínculo que une o agente político ao
Estado é estritamente institucional ou político, não há vínculo
empregatício.
• Servidores Públicos – Os servidores públicos são as pessoas que se

prendem ao poder público por vínculo profissional ou de trabalho,
devidamente remunerados.
• Os particulares em colaboração com o poder público – A colaboração

pode se dar:
a) por requisição/convocação – nós somos convocados para o exercício

de uma profissão pública. Não depende da vontade. A remuneração
não é importante. Ex: mesários, jurados, serviço militar.
b) por vontade própria – são aqueles que diante de uma situação

emergencial, ou não, se dispõe a exercer uma função ou um
trabalho. Ex: aqueles que ajudam no caso de uma epidemia,
enchentes etc.
c) por concordância do poder público - o particular tem interesse em
exercer uma função, mas depende da concordância do poder público.
A concordância se faz via concurso ou licitação. Eles não têm
nenhum vínculo profissional com o Estado, pode haver vínculo
contratual.
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SERVIDORES PÚBLICOS
Os servidores públicos se dividem em três espécies:
• Servidores estatutários;
• Servidores celetistas; e
• Servidores temporários.
Os servidores estatutários se submetem ao regime estatutário e ocupam cargos

públicos.
Os celetistas se submetem ao regime da CLT e desempenham o emprego público.
Os servidores temporários submetem-se ao regime especial e exercem função

pública.
REGIME JURÍDICO (EM MATÉRIA DE SERVIDORES PÚBLICOS)
a) Conceito – é o conjunto de direitos, deveres e outros aspectos da vida funcional do

servidor.
Ex. de direitos: à remuneração, à estabilidade se tiver 3 anos de serviço

efetivo, à aposentadoria.
Ex. de deveres: lealdade às instituições, obediência aos seus

hierárquicos, observar as normas.
Ex. de função: investidura em cargo público após a nomeação.
b) Classificação – O regime jurídico, em matéria de servidor público poderá ser

estatutário, celetista ou especial.
O regime estatutário é o regime em que os direitos, os deveres e

outros aspectos da vida funcional são estabelecidos numa lei denominada estatuto.
Cada entidade estatal tem direito de organizar o seu quadro de servidores, desde que
observadas as normas constitucionais. Qualquer um dos estados tem competência para
editar os estatutos de seus servidores. A Lei 8.112 de 11-12-90 é o estatuto no âmbito
federal1. A Lei 869 de 05-07-52 é o estatuto dos servidores de Minas Gerais. Sempre é
imperativo a observância das normas constitucionais pertinentes.
O regime estatutário é de natureza unilateral e não contratual. É

unilateral porque os direitos e deveres dos servidores podem ser modificados, desde
que haja conveniência da Administração, mas sendo respeitados sempre os direitos
adquiridos.
O regime celetista é aquele em que os direitos e deveres do

servidor são estabelecidos nas leis do trabalho (CLT). É regime de natureza contratual,
semelhante à área privada (o Estado é o empregador), de forma que a Administração
não pode modificar as cláusulas contratuais unilateralmente.
1
Todavia, nem todos os servidores federais estão submetidos a esta lei. A Lei Orgânica do Ministério Público é
um estatuto próprio e específico. A mesma coisa acontece no âmbito estadual.
3
O regime especial tem natureza contratual. Suas características são

contratuais administrativas ou contratuais celetistas2 Esse contrato se estabelece para
atender necessidades temporárias em caráter excepcional de interesse público (ou seja,
atividade que não seja comum) (art. 39, IX da CR/88). Tal contratação, ainda, só será
admitida nos casos previstos na lei de cada entidade estatal (cada estado edita lei
especificando tais casos de contratação). Na área federal vigora a Lei nº 8.749 de
09/12/92, e só se aplica à União, autarquias e fundações; os estados e municípios têm
competência para editar suas normas. Alguns casos previstos em lei são a contratação
de assistências às situações de calamidade; combate a surtos endêmicos; realização de
recenseamentos e outras pesquisas de natureza estática efetuada pelo IBGE; admissão
de professor substituto e professor visitante; admissão de professor e pesquisador
estrangeiro. O prazo de contratação também está definido em lei, tal como a
remuneração. Esta contratação está prevista no art. 37, IX da CR/88, sendo que não se
exige na Constituição o concurso público, o que não impede que a lei estabeleça um
processo seletivo simplificado para a contratação, como ocorre na Lei nº. 8.749 de 09-
12-92, salvo casos de calamidade pública e surtos endêmicos.
Tanto o servidor estatutário, como empregado público e o servidor

público exercem funções. Algumas normas dos servidores estatutários aplicam-se ao
emprega público e aos servidores temporários.
CARGO PÚBLICO (art. 3º, Lei 8.112/90)
a) Conceito – de maneira geral o cargo se define como conjuntos de atribuições e

responsabilidades cometidas a um servidor, criado por lei, em número certo, com
denominação própria, remunerado pelos cofres públicos (a entidade a que presta
serviço).
b) classificação – segundo a CR/88 a classificação é a seguinte:
• Cargo efetivo;
• Cargo em comissão; e
• Cargo vitalício.
O cargo efetivo é o cargo provido ou preenchido com o pressuposto de

continuidade e permanência do ocupante. É preenchido mediante concurso público (art. 37,
II da CR/88).
O cargo em comissão é o cargo provido ou preenchido de

temporariedade (não se confunde com o servidor temporário). Esse cargo é de livre
preenchimento e exoneração/dispensa, não se exige concurso público. São os chamados
cargos em confiança.
O cargo vitalício é o cargo destinado aos magistrados, aos membros do

MP e do TC. Também se faz com o pressuposto da continuidade e permanência, a
diferença é que não se perde o cargo vitalício com tantas hipóteses, como no cargo efetivo.
Com relação ainda ao cargo em comissão, o recrutamento pode ser

amplo ou restrito. No amplo, o recrutamento pode ser qualquer pessoa de dentro ou de fora,
desde que observadas os requisitos legais. No restrito, só os servidores públicos com cargo
2
Na teoria, deveria ser contratual administrativo, por ser regime especial, não podendo ser estatutário e nem
celetista. Mas, na prática, observa-se mais a ocorrência de contratos regidos pela CLT (contratos celetistas).
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efetivo, podem ser recrutados. O art. 37, V da CR/88 coloca uma reserva cargos para serem
ocupados por servidores com cargo efetivo.
CARGO EFETIVO
Pode-se ainda classificar/dividir o cargo efetivo em:
• Cargo isolado – é aquele que não admite progressão vertical3. Não permite
ao servidor crescer na sua carreira. Estes cargos vêm se acabando, já que a
Constituição da República de 1988 prevê os cargos em carreira (ver o artigo)
4
;e
• Cargo de carreira - são aqueles que admitem a progressão vertical do

servidor. O servidor progride na carreira ou por mérito ou por antiguidade.
Classe é quando um grupo de cargos tem a mesma denominação e idênticas

atribuições, responsabilidades e vencimentos.
Carreira é o conjunto de classes escalonadas segundo as atribuições,

responsabilidades e vencimentos.
Os cargos, empregos e funções são criados mediante lei. No tocante ao legislativo,

os cargos são criados, transformados e extintos mediante resolução, por força de disposição
constitucional. Já quando o executivo pretende criar, modificar, ou extinguir um cargo, ele
encaminha um projeto de lei para que o legislativo o vote. O legislativo não têm iniciativa
para criar, modificar ou extinguir cargos no âmbito do executivo, só este a tem e, se aquele
a tomar, haverá inconstitucionalidade formal. O legislativo, contudo, tem o poder de veto, o
legislativo manda as suas resoluções para que o executivo a promulgue.5 Há uma exceção à
regra que a extinção de cargos se faz mediante lei, no artigo 84 da CR/88. O Presidente da
República pode extinguir cargos quando vagos.
O PROVIMENTO (art. 8º, Lei 8.112/90)
a) Conceito – O provimento é o preenchimento do cargo com a designação de seu

titular. Prover o cargo é preenchê-lo.
b) Formas – Existem duas formas de provimento:
• Inicial ou originária; (é inicial pela inexistência de vínculo anterior

entre o nomeado e o cargo)
A inicial ou originária se dá pelo ato da nomeação (que é ato

constitutivo de direito). Nomeação é um termo próprio do regime
estatutário ou do regime de cargo.
A nomeação pressupõe a existência de um cargo vago. Este está vago

porque ainda não foi provido, ou porque se tornou vago por exoneração,
demissão, ou promoção do servidor. Pressupõe, enfim, a vacância de
um cargo.
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A progressão horizontal é quanto ao vencimento, e nada impede que ela exista no cargo isolado.
4
Hoje, pela Constituição, os cargos são organizados em carreira para a maior valorização da carreira do servidor.
5
A mesma coisa acontece no Judiciário. O presidente de cada tribunal elabora um projeto de lei, encaminha ao
legislativo para ser votado e depois ao executivo para ser sancionado.
5
• Para se prover um tem-se que haver três fases, nomeação, posse e

exercício efetivo das atribuições, a saber:
• A nomeação para o provimento do cargo se dará de três formas,

vitalícia, efetiva e em comissão, variando de acordo com a natureza
do cargo.
• Posse: Ato em que as atribuições, os direitos, os deveres e as

prerrogativas do cargo são transferidos ao nomeado.
• Exercício: É o início do desempenho das atribuições do cargo.
• O conjunto da nomeação, posse e o início dos exercícios, alguns

doutrinadores chamam de investidura no cargo.
• A Derivada (pressupõe a existência de um vínculo presente ou

anterior do servidor com o cargo):
A forma derivada significa que o servidor ocupou um cargo, mas deixou

de exercê-lo em virtude de uma situação jurídica. Pode ser pela
reintegração, reversão, promoção, aproveitamento, readaptação e
recondução.
1. Reintegração ou Reingresso: (art.28) é o retorno ao cargo, do

servidor demitido sem motivo jurídico. Trata-se de um ato
vinculado. Exemplo: Ele exerce uma situação funcional, é
acusado de falta grave, que não foi provada/verificada e volta ao
cargo. O servidor que se considera demitido ilegalmente pode
recorrer à via administrativa ou à judicial. Os efeitos dessa
reintegração são ex tunc, ou seja, o servidor terá direito a tudo
que deixou de auferir no período da demissão.
2. A Reversão (art. 25) pode ocorrer em duas hipóteses:
a. retorno ao cargo do servidor aposentado por invalidez,

quando insubsistentes os motivos dessa aposentadoria
(ele deixou de ser doente). Efeitos ex nunc; e/ou por vício
de legalidade uma vez constatada a sua inexistência.
b. Retorno ao cargo do servidor aposentado que teve

cassada a sua aposentadoria. A aposentadoria será
cassada se houver alguma irregularidade superveniente
do servidor. A Administração abrirá um processo para
apurar a ilegalidade e porventura demiti-lo.
3. A Promoção é a acessão do servidor de um cargo de uma

classe inferior para outro cargo de classe superior, dentro de
uma mesma carreira (quase sempre em razão de merecimento
ou antiguidade).
4. O Aproveitamento: se dá quando um servidor posto em

disponibilidade remunerada, por ter tido o seu cargo extinto ou
declarado desnecessário, é restabelecido.
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5. A Readaptação (art. 24) é colocar um servidor num cargo de

atribuições e responsabilidades compatíveis com seu estado
físico e mental. Rigorosamente é inconstitucional, porque não se
pode prover cargo sem concurso.
6. A Recondução: é a recondução do servidor ao cargo que este

anteriormente ocupava (art. 29) (foi introduzida pela Lei nº.
8.112/90). Pode ocorrer em dois casos:
• Inabilitação no estágio probatório de novo cargo: A

recondução é o retorno do servidor ao cargo
anteriormente ocupado, quando inabilitado no estagio
probatório de novo cargo. O servidor é exonerado de seu
novo cargo e é reconduzido ao cargo antigo. Não há
previsão constitucional para esta hipótese de
recondução. Alguns até a consideram inconstitucional,
tendo em vista que o servidor voltaria para o cargo, para
o qual ele foi exonerado a pedido dele, rompendo, assim,
o seu vínculo com a Administração; e
• Reintegração do servidor anteriormente demitido: o

servidor A é demitido do cargo A. O servidor B, que
ocupava, o cargo B, passa no concurso para o cargo A,
que ficou vago em razão da demissão de A, e se torna
efetivo. Mas, ocorre a reintegração de A e B é
reconduzido ao cargo anterior. (artigo 41, § 2º da
Constituição da República de 1988).
A VACÂNCIA OU FORMA DE DESPROVIMENTO DE CARGO PÚBLICO (art. 33, Lei

8.112/90)
a) Conceito – A vacância é a situação do cargo sem ocupante ou titular, que esteve

provido, mas que vagou em virtude de demissão, exoneração, aposentadoria,
falecimento ou promoção.
b) Formas – A exceção da promoção já devidamente analisada, passa-se ao estudo

das demais:
1) Demissão é o desligamento do servidor do cargo efetivo por penalidade (porque

este cometeu falta grave). Só ocorre em relação ao cargo efetivo. É ex officio.
2) Exoneração é o desligamento do servidor do cargo efetivo ou do cargo em

comissão a seu pedido ou ex officio. Não se reveste do caráter de penalidade. Observa-se a
situação do:
2.1) Cargo em comissão – acontece:
2.1.1) a pedido;
2.1.2) ad nutum: a critério da Administração e sem necessidade de

justificativa, isto é, independentemente da vontade do ocupante;
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2.2 Cargo efetivo – a exoneração acontece:
2.2.1) a pedido. (O servidor em cargo efetivo não pede demissão, e

sim exoneração).
2.2.2) ex officio (exceção), nas seguintes hipóteses:
2.2.2.1) O servidor toma posse, é nomeado, mas não entra em

exercício;
2.2.2.2) O servidor cujo cargo é extinto estando ainda em

estágio probatório;
2.2.2.3) O servidor, no estágio probatório (período de 3 anos),

não consegue ser aprovado; e;
2.2.2.4) redução de despesas com pessoal aos limites

previstos em lei;
3) Destituição desligamento do servidor ocupante de cargo em comissão, quando

este comete falta grave, como penalidade. Não é muito comum. Mais comum é haver
exoneração.
4) Aposentadoria é a passagem do servidor à inatividade remunerada.
5) Falecimento é a causa natural de vacância do cargo. A morte do servidor

obviamente provoca a vacância do cargo.
EFETIVIDADE
a) Conceito – É a qualificação ou nome jurídico que se atribui ao cargo cujo provimento

se faz mediante concurso público de provas ou de provas e títulos. A estabilidade é
uma característica do cargo efetivo (aquele que pressupõe a continuidade e
permanência do servidor público);
b) A efetividade é um dos pressupostos para a estabilidade.
ESTABILIDADE
a) Conceito – É a garantia de permanência do servidor no serviço público, após 3 anos

de exercício, durante o qual tenha o seu desempenho aprovado em avaliação por
comissão especial, constituído para essa finalidade.
b) Requisitos:
• Efetividade - que só se adquire mediante concurso público;
• 3 anos de efetivo exercício do cargo (estágio probatório).
Se a comissão não avaliar o servidor em 3 anos, ou o resultado não sair nesse período,
no entendimento do Plínio Salgado, o servidor ficaria estável, por se tratar de norma em
favor da Administração e esta se mostrou negligente. Há entendimento em contrário que
sustente ser a avaliação prevista na Constituição.
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c) Tipos:
• Ordinária:
• Pressupostos:
• Efetividade;
• Cumprimento do estágio probatório (3 anos);
• Avaliação especial de desempenho.
• Extraordinária:
A extraordinária (assegura a estabilidade e não a efetividade. São ocupantes de função

pública) tem como requisito o implemento de tempo de serviço de 5 anos, via de regra
(artigo 19 do ADCT, da Constituição da República). O servidor que, na data da Carta de
1988 já tivesse 5 anos de serviço público, mas não fosse concursado, adquiriria
estabilidade. A diferença é que os cargos efetivos são organizados em carreira, e sem
efetividade o servidor ficaria estagnado.
ESTÁGIO PROBATÓRIO
a) Período – 3 anos;
b) Requisitos (art. 20 da Lei 8.112/90) – O servidor, no estágio probatório, deverá

apresentar disciplina, assiduidade, eficiência e outros requisitos estabelecidos em lei.
c) Ao final, será realizada uma avaliação especial de desempenho feita por comissão
especial feita para esse fim.
d) Se o servidor não for aprovado, ele será exonerado de ofício.
CONCURSO PÚBLICO
a) Conceito - É o procedimento pelo qual se seleciona os candidatos para o

provimento de cargos efetivos;
b) Fundamentos - Princípios constitucionais da igualdade/isonomia e moralidade.
Igualdade/Isonomia – todos têm direito a ocupar cargos públicos se atenderem às

necessidades impostas. (ver artigo 37, II da CR/88)
Moralidade Administrativa – perseguição; evitar protecionismo.
c) Pode haver concurso de:
• Provas; e
• Provas e títulos.
O concurso de provas e títulos vai depender da natureza e da complexidade das

atribuições dos cargos. Na verdade, via de regra, todo o cargo que exige nível superior
de escolaridade é de provas e títulos;
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d) Prazo de validade – de até 2 anos, prorrogável por igual período (igual período
estabelecido no edital);
e) Precedência na convocação em relação a candidatos aprovados em novo

concurso (no tempo do prazo de validade do concurso) – A Administração pode
abrir novo concurso no período de validade do concurso anterior, não há qualquer
vedação constitucional. Mas, a Constituição estabelece que os aprovados no
concurso anterior tenham prioridade na convocação (artigo 37, § 4º da Constituição
de 1988);
f) Expectativas de direito – existe apenas expectativa de direito quanto à6:
• Realização do concurso (mas, se não for realizado o concurso a

Administração tem que devolver os valores);
• Nomeação ou contratação, se for aprovado, salvo se for preterido na

ordem de classificação.
g) Limite de idade – Antes da Emenda Constitucional nº 19/98, a Constituição da

República de 1988 determinava, em seu artigo 39, §2º, que seria aplicado o artigo 7º,
XXX, da mesma Carta, que impedia qualquer discriminação de sexo, cor, raça, idade
etc. Isso criava uma dúvida quanto à possibilidade de estabelecer limites de idade,
dependendo da natureza do cargo a ser exercido. Discutia se se aplicava a norma
literalmente ou interpretava-se de outra forma. Colocando fim ao impasse, a referida
Emenda Constitucional passou o §2º para o §3º, dando nova redação a este,
permitindo o limite de idade de acordo com a natureza do cargo;
h) Reserva de percentual de cargos a serem providos por deficientes físicos – O

artigo 37, VIII da Constituição da República de 1988 estabelece uma reserva de
percentual de cargos para os deficientes físicos, mediante concurso;
i) Anulação do Concurso – Desfazimento do ato administrativo por vício legal. Pode

ser anulado se se constatar vício de legalidade.
• Concurso ainda sem realização das provas: Anula-se o concurso sem se

ouvir os candidatos inscritos;
• Concurso com a classificação já publicada: Anula-se o concurso sem

se ouvir os candidatos inscritos;
• Concurso com a nomeação dos candidatos já feita: Nesse caso

assegura-se o direito de defesa dos candidatos.
CRIAÇÃO, TRANSFORMAÇÃO E EXTINÇÃO DE CARGOS
Na criação forma-se novos cargos na estrutura funcional; na extinção eliminam-se os

cargos; a transformação nada mais é do que a extinção e a criação simultânea de cargos:
um cargo desaparece para dar lugar a outro.
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Essa regra não deve ser interpretada de maneira absoluta.
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Regra geral (art. 48, X, CR/88): cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente
da República, dispor sobre a criação, transformação e extinção dos cargos, empregos e
funções públicas. Como regra, esses fatos pressupõem a existência de lei. Enquadram-se
na regra geral:
Poder Judiciário  lei de sua iniciativa

MP  idem
TCU  ibidem
Exceções:
Poder Executivo (art. 84, VI, b): O Presidente da República pode, mediante decreto,
extinguir cargos vagos do Poder Executivo;
Poder Legislativo (artigos: 48, caput; 51, IV; 52, XIII): O próprio caput do artigo 48
dispensa a sanção do PR nos casos dos artigos 49, 51 e 52, que dispõem,
respectivamente, sobre a competência do Congresso, da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal. Em conseqüência, seus cargos são criados, transformados e
extintos mediante resolução. Assim, a Mesa da Casa apresenta o projeto, o plenário
aprova e a própria mesa promulga.
A ACUMULÇÃO REMUNERADA DE CARGOS, FUNÇÕES E EMPREGOS PÚBLICOS.
a) Regra – A regra é a vedação.O servidor não pode exercer simultaneamente mais

de um cargo, função ou emprego público. Os fundamentos dessa norma
constitucional são:
1. O exercício de mais de um cargo, emprego, ou função pode prejudicar o

desempenho do servidor;
2. A acumulação de cargos aumenta o desemprego, por privilegiar quem já

exerce algum cargo, emprego, ou função.;
b) Exceções, artigo 37, XVI E XVII, CR:
1. Dois cargos, empregos públicos, ou funções de professor (artigo

37, XVI, a da CR/88);
2. Um cargo, emprego público ou função de professor e outro

técnico7 ou científico8 (artigo 37, XVI, b, da CR/88);
3. Dois cargos, funções ou empregos públicos de área de saúde,

desde que regulamentadas as profissões (artigo 37, XVI, c, da CR/88).9
b.1) Requisitos:
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Via de regra prepara profissionalmente a pessoa de ensino médio.
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Via de regra, para pessoas com ensino superior.
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Antigamente, tal hipótese se restringia aos médicos somente, não abrangendo os demais profissionais da área
de saúde.
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Além de se encaixar em alguma dessas hipóteses, é necessário que ocorra a

compatibilidade de horários para que possa haver a acumulação; atitude
contrária seria uma afronta ao princípio da moralidade administrativa.10
c) Abrangência – Abrange a Administração Direta, as autarquias, as fundações, as

empresas públicas ou privadas (desde que mantidas pelo poder público), as
sociedades de economia mista e suas subsidiárias.
d) A acumulação pode ocorrer na área de uma mesma entidade estatal ou de

entidades diversas. Por exemplo, um servidor pode ser professor estado e ocupar
um cargo técnico ou científico também no âmbito estadual, ou pode ser professor
estadual e municipal.
e) A acumulação de cargo, emprego público, ou função com mandato eletivo

(artigo 38 da Constituição da República) – Esse aspecto é restrito à Administração
Direta, autárquica e fundacional. Os empregados das EP’s, SEM’s e fundações de
direito privado não se sujeitam às disposições do artigo em comento, e sim à CLT,
pelo que terão suspensos seus contratos de trabalho, quando no exercício de
mandato eletivo.
• Mandato Eletivo:
1. Federal, estadual e distrital – afastamento do cargo, emprego público, ou

função enquanto durar o mandato. Nesse período vai receber como
presidente, governador etc. Quando terminar o mandato, volta ao cargo.
Se exercer cargo em comissão, dele deverá ser exonerado.
2. Municipal:
2.1. Prefeito – afastamento do cargo, função ou emprego público

podendo optar por sua remuneração 11. O servidor não faz opção pelo
subsídio do mandato de prefeito, isto é, passa a recebê-lo
automaticamente, salvo se optar pela remuneração do cargo efetivo.
2.2. Vereador – admite duas regras:
2.2.1. há compatibilidade de horários – exerce a acumulação;
2.2.2. há incompatibilidade de horários – aplica-se a regra do

prefeito.
* No caso do vereador, se ele já tiver dois cargos, por exemplo,

dois de professor, terá que se afastar de um deles ou até mesmo
pedir exoneração. É que pode se acumular no máximo dois
cargos.
* Analogamente, se o cidadão exerce cargo em comissão de

recrutamento amplo, e é eleito vereador deve ser exonerado.
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Anteriormente, havia a necessidade de correlação de matérias. Isso foi banido.
11
A opção é pela remuneração do cargo e não se opta entre a remuneração de prefeito ou a do cargo. Pode fazer
a opção de voltar à remuneração do cargo. O Plínio Salgado tira ponto disso na prova.
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Em todos os casos, o tempo em que o servidor se afastou do seu cargo, emprego

público, ou função, para exercer o seu mandato, contará para todos os efeitos
legais, salvo para a promoção por merecimento.
ACUMULAÇÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA COM REMUNERAÇÃO
Os proventos constituem a retribuição pecuniária devido ao aposentado pelos

serviços prestados em atividades, quando estava no exercício de seu cargo, emprego
público, ou função.
O aposentado pode ter dois proventos, quando das hipóteses de acumulação de dois
cargos, funções, ou empregos públicos.
A remuneração é devida ao servidor em atividade.
a) Regra - Veda-se a acumulação de proventos com a remuneração.
b) Exceções:
1. Proventos com os subsídios de cargo eletivo (artigo 37, § 10º, da CR/88);
2. Proventos com a remuneração de cargo em comissão (artigo 37, § 10º,

da CR/88);
3. Exceção de caráter transitório - todos os aposentados que, antes da

Emenda Constitucional 20 de 1998, ingressaram no serviço público,
mediante concurso público (logo cargo efetivo), podem acumular proventos
e remuneração. Mas, é vedada a nova aposentadoria.
4. As exceções do artigo 37, XVI e XVII, da CR/88.
DISPONIBILIDADE REMUNERADA
a) Conceito – É a passagem do servidor estável a inatividade sob os pressupostos da

extinção do cargo ou da declaração de sua desnecessidade, percebendo proventos
proporcionais ao tempo de serviço.
b) Pressupostos:
• Extinção do cargo; ou
• Declaração de desnecessidade.
Essas expressões são diferentes, espelham situações distintas. A extinção do cargo

implica no seu desaparecimento do organograma geral (do quadro). A extinção do cargo
se faz mediante lei, salvo o cargo vago (ver o artigo).
Já, na declaração de desnecessidade, o cargo permanece no organograma funcional,

constando como inativo. Acontece por meio de ato administrativo e decreto. Plínio
Salgado entende que é necessário também uma lei, ou pelo menos, um regulamento,
declarando quais são os casos de declaração desnecessidade, para que não ocorra
abuso de poder.
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Se o servidor, ainda no seu estágio probatório, tem o cargo extinto ou declarado

desnecessário, ele é exonerado.
c) Proventos – serão proporcionais ao tempo de serviço12 e não ao tempo de

contribuição. O serviço pode ser federal, estadual ou municipal. Ou seja, se começar,
por exemplo, na esfera federal e depois passar13 para a estadual, o tempo de serviço
daquela contará para esta.
REMUNERAÇÃO OU VENCIMENTOS
a) Conceito – A retribuição devida ao servidor pelo exercício do cargo correspondente a um

nível ou padrão fixado em lei, acrescido de vantagens pecuniárias.
É o vencimento mais as vantagens pecuniárias. Essas vantagens são oferecidas ao servidor

em decorrência de situações fáticas (exemplo: tempo de serviço, qüinqüênio), estabelecidas
em lei.
SISTEMA REMUNERATÓRIO
1) De subsídio (art. 39, §4º): parcela única, vedado o acréscimo de gratificação, de

adicional ou de qualquer parcela remuneratória. Sem embargo, podem ser recebidas verbas
indenizatórias. Este sistema NÃO foi implantado, apesar de constitucionalmente previsto.
Refere-se a agentes políticos e a determinadas categorias de servidores como, por
exemplo, magistrados, membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas e outras
categorias de servidores, conforme venha a ser definido em lei.
1.5) Verbas indenizatórias: ressarcimento ao servidor das despesas que teve com seu
cargo como, por exemplo, transporte, diárias, etc.
2) Remuneração ou Vencimentos (no plural): retribuição pecuniária devida ao servidor

pelo exercício do cargo, correspondente a um nível ou padrão fixado em lei, acrescido de
vantagens pecuniárias. Decompõe-se em duas parcelas:
2.1) vencimento (no singular): a ele equivale a palavra salário, no regime celetista
– retribuição pecuniária devida ao servidor pelo exercício das atribuições do cargo
corresponde a um níveo ou padrão fixado em lei.
2.2) vantagens pecuniárias acréscimos ao vencimento. Podem ser de natureza

diversa. Essas vantagens são oferecidas ao servidor em decorrência de situações fáticas
(exemplo: tempo de serviço, qüinqüênio), estabelecidas em lei. Classificam-se em
adicionais e gratificações.
2.2.1) adicionais
- adicional por tempo de serviço (qüinqüênio);
- adicional por tempo integral (ex.: de policiais civis);
- adicional de função
2.2.2) gratificações
12
Para efeito de aposentadoria conta-se o tempo de contribuição. Para disponibilidade conta-se o tempo de
serviço.
13
Essa passagem tem que ser por causa de declaração de desnecessidade ou extinção do cargo.
14
- abono família (por dependentes);
- gratificação por risco de contágio (equivalente ao adicional de

periculosidade celetista);
c) Fixação – se faz mediante lei.
Executivo – projeto de lei de sua iniciativa;
Judiciário – idem;
Legislativo – ibidem;
MP – ibidem;
TC’s – ibidem;
c) Revisão – requer os seguintes requisitos (artigo 37, X da CR/88):
• Formal: compensação da perda do poder aquisitivo da moeda.
• Generalidade – a revisão deve alcançar a todos os servidores do

respectivo ente federativo;
• Anualidade – a revisão se faça pelo menos uma vez por ano; e
• Isonômico – a revisão se faça no mesmo índice ou percentual para todos os

servidores da entidade federativa.
d) Teto – É o teto geral. A remuneração dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, a

ser estabelecido em lei que ainda não foi editada.
e) Subteto:
1. No âmbito estadual, o âmbito será estabelecido para cada um dos

Poderes. No Executivo, é a remuneração dos governadores de estado.
No Legislativo, é a do deputado estadual. E, no Judiciário, é a dos
desembargadores.
2. No âmbito municipal, é a remuneração do prefeito o teto, pouco

importando se o servidor é do executivo ou do legislativo (Câmara
Municipal).
Tetos e Subtetos de Remuneração:
De todos os tetos, o mais importante e o subsídio mensal dos Ministros do STF,

válido para todos os integrantes da Administração Púbica.
Executivo Judiciário Legislativo

Federal Ministro do Ministro do STF Ministro do STF
STF
15
Estadual Governador Desembargador Deputado Estadual

Máx 90,25% Min. STF Máx. 75% Dep. Federal
Distrital Governador Desembargador Deputado Distrital
Máx 90,25% Min. STF Máx. 75% Dep. Federal
Municipal Prefeito XXX *Prefeito
f) Atraso de pagamento – O STJ já decidiu pelo menos duas vezes, que os atrasos
devem ser corrigidos, já que tem natureza alimentar.
SUBSÍDIO (REMUNERAÇÃO DOS SEGUINTES SERVIDORES POLÍTICOS)
a) Noção de subsídio – etimologicamente subsídio significa

adjutório. Na carta de 1967, subsídio significava a retribuição pecuniária devido ao
agente político. Já a Constituição de 1988, em sua redação original, substituiu
corretamente a palavra subsídio por remuneração. No entanto, a Emenda
Constitucional nº. 19, restabeleceu a palavra subsídio. Contudo, não podemos tomar
o termo como ajuda aí. O sentido é de remuneração – a retribuição pecuniária de
caráter alimentar - devida aos agentes políticos e a alguns servidores especiais.
g) Subsídio em parcela única – é vedado o acréscimo de vantagens, bonificações,

prêmios etc. Poderão apenas receber parcela de caráter indenizatório, mas nunca
remuneratório. Esse sistema de parcela única, contudo, não está implementado. O
artigo 48, XV da CR/88 anteriormente dispunha que o teto (o vencimento dos
Ministros do STF) seria estipulado por lei de iniciativa conjunta do Legislativo,
Executivo e Judiciário. Contudo, agora o inciso está modificado, dispondo que cabe
apenas ao Judiciário estipular esse vencimento fixado em lei. Mas, não há lei sobre
isso ainda, sendo que não é aplicado ainda o sistema de parcela única (e também
por força do artigo 8º da Emenda Constitucional nº 41 de 2003).Os vencimentos
dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser
superiores aos pagos pelo Poder Executivo: é uma norma inaplicada, tanto pela
dificuldade de se estabelecer identidade entre as atribuições dos cargos, bem como
pelo fato de que os servidores do PL e PJ sempre receberam mais do os do PE.
h) É vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias

para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público: motivação  evitar
aumentos em cascata. A própria Constituição cria exceções para os agentes
políticos, bem como para membros do Poder Judiciário (ex.: deputado estadual 
75% do deputado federal; desembargador  90,25% do ministro do STF).
i) Os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão

computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos
ulteriores: Fim do efeito cascata. Todos os acréscimos pecuniários do servidor
incidirão, necessariamente, sobre o seu vencimento básico.
j) O subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos

são irredutíveis, ressalvado:
• Incidência de Tributos;
• Tetos e Subtetos de Remuneração;
• Incidência de Cálculo Cumulativo (efeito cascata) de remuneração;

16
• Paradigma remuneratório do Poder Executivo.
FIXAÇÃO DOS SUBSÍDIOS DOS AGENTES POLÍTICOS
1) Plano Federal: Deputados Federais, Senadores, Presidente da República, Vice-

Presidente da República, Ministros de Estado  Resolução do Congresso Nacional
(CR/88: art. 49, VII e VIII);
2) Plano Estadual: Deputados Estaduais, Governador do Estado, Vice-Governador do

Estado, Secretários de Estado  Lei de Iniciativa da Assembléia Legislativa (CR/88: art.
27, §2º e 28, §2º)
3) Plano Municipal
3.1) Vereadores: resolução da Câmara Municipal (CR/88: art. 29, VI)
3.2) Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais  lei de iniciativa da Câmara

Municipal (CR/88: art. 29, V)
As despesas com o Legislativo Municipal, incluídos os gastos com subsídios de vereadores

e excluídos os gastos com inativos, não podem ultrapassar os seguintes percentuais da
receita total do município:
1) 8% para população <= 100.000
2) 7% para população > 100.000 <= 300.000
3) 6% para população > 300.000 <= 500.000
4) 5% para população > 500.000
DIREITOS DO SERVIDOR
a) A livre associação sindical – é um direito novo do servidor. Ele

filia-se ao sindicato se quiser, não é obrigado. É a vontade dele. O servidor eleito
para cargo diretivo sindical goza de estabilidade estendida até um ano. A
estabilidade não se estende a ocupante de cargo em comissão.
O sindicato dos servidores se diferencia dos outros. Estes (os outros) cuidam de
categoria profissional e econômica, podendo reivindicar direitos e salários dos
sindicalizados. O sindicato dos servidores não pode reivindicar salários por falta de
previsão legal (princípio da legalidade).
Quem não tinha estabilidade e assume um posto sindical adquire estabilidade.14
b) O direito à greve – a greve no serviço público sempre foi vedada,

em razão da continuidade do serviço público. A CR/88 é que inovou prevendo o
direito de greve para os servidores, que, em sua redação original, falava que esse
direito seria exercido na forma de Lei Complementar. Contudo, tal lei nunca foi
editada. Assim, a Emenda Constitucional nº 19 modificou para a regulamentação nos
14
Só adquiria a estabilidade o servidor em estágio probatório. Isto porque o servidor em cargo efetivo já tem a
estabilidade e o ocupante de cargo em comissão já tem também a sua estabilidade devido ao cargo em comissão
que ocupava antes.
17
termos de lei específica (que é lei ordinária), exigindo-se, portanto, quorum inferior
ao da complementar para ser aprovada. Discussão se tal norma é de:
• Eficácia contida – a norma é aplicável de imediato, tendo o

seu âmbito de normatividade de aplicação reduzido ou
ampliado pela lei ordinária. Nada impede que o legislador
ordinário promova mudanças posteriores
•
Eficácia limitada – o direito estipulado na norma aguarda
edição de lei disciplinando tal direito, de forma que este
não poderá ser exercido. A corrente majoritária, incluindo o
STF, adota essa corrente.
DIREITOS SOCIAIS (ARTIGO 39, §3º)
Aplicação aos servidores de alguns direitos previstos no artigo 7º da CR/88. Dentre tais
direitos sociais estão o salário mínimo, 13º salário, férias anuais + 1/3, descanso semanal
remunerado e outros mais. 15
DEVERES DO SERVIDOR
Dois deveres fundamentais/básicos, dos quais decorrem os demais:
• Lealdade – lealdade às instituições do país (a instituição a que ele

serve); e
• Obediência às normas dos superiores hierárquicos.
Três teorias foram formuladas:
Inglesa - o servidor só deve obediência às ordens legais provindas de seus superiores

hierárquicos;
Francesa – o servidor cumpre todas as ordens emanadas de seus superiores, pesando

sobre estes as responsabilidades decorrentes;
Germânica – se o servidor recebe uma ordem e tem desconfiança que ela é ilegal, ele é
obrigado a representar ao autor da ordem, suscitando a sua possível ilegalidade, se o autor
da ordem insiste em seu cumprimento, ela deverá ser cumprida, recaindo sobre este a
responsabilidade.
O direito brasileiro adota a teoria inglesa. Os servidores brasileiros não são obrigados a
cumprir ordens manifestamente ilegais.
• discrição no exercício do cargo;
• urbanidade no exercício das atribuições do cargo;
• obediência às normas legais e regulamentais;
DISPONIBILIDADE REMUNERADA:
a) Conceito – É a passagem do servidor estável a inatividade remunerada;
15
O servidor não tem direito a FGTS porque é estável.
18
b) Pressupostos:
• extinção do cargo: retirar o cargo do organograma administrativo; ou
• declaração de desnecessidade (desativação temporária do cargo no

organograma da administração).
Essas expressões são diferentes, espelham situações distintas. A extinção do cargo

implica no seu desaparecimento do organograma geral (do quadro). A extinção do cargo
se faz mediante lei, salvo o cargo vago do poder executivo (decreto) e cargo no
legislativo (resolução). Já na declaração de desnecessidade, o cargo permanece no
organograma funcional, constando como inativo. Acontece por meio de ato
administrativo.
Pode o cargo ser declarado desnecessário com base somente no texto constitucional?
Plínio Salgado entende que é necessário também uma lei no âmbito da entidade estatal
declarando genericamente quais são os casos de declaração desnecessidade, as regras
que devem ser seguidas, para que não ocorra abuso de poder, desvio de finalidade.
A jurisprudência do STF, no entanto, entende que o texto é auto-executável. Entende,

contudo, que deve haver ao menos um regulamento.
Professor entende que não é possível acumular os proventos de estabilidade

remunerada com os de outro cargo, salvo naquelas hipóteses constitucionais de
acumulação de cargos.
Se o servidor, ainda no seu estágio probatório, tem o cargo extinto ou declarado

desnecessário, ele é exonerado. A disponibilidade não tem caráter punitivo, mas de
garantia do servidor estável.
c) Proventos – serão proporcionais ao tempo de serviço e não ao tempo de

contribuição. O serviço pode ser federal, estadual ou municipal. Ou seja, se
começar, por exemplo, na esfera federal e depois passar para a estadual, o
tempo de serviço daquela contará para esta.
PERDA DO CARGO PÚBLICO (ARTIGO 41, §1º)
a) Em virtude sentença judicial transitada em julgado (artigo 41, §1º, I) – O servidor

perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado. A sentença
pode ser:
1. Sentença condenatória de pena privativa de liberdade. As hipóteses

podem ser:
a. Quando um condenado por tempo igual ou superior a um ano,

nos crimes praticados com abuso de poder ou violação do dever
para com a Administração Pública. Sujeito a pena de perda do
cargo.
b. Nos crimes por tempo igual ou superior a 4 anos, desde que a

sentença determine a perda do cargo (Código Penal, artigo 92, I,
a e b).
19
* A Lei 8.112 de 1990 prevê que se o servidor foi condenado à pena

privativa de liberdade e na sentença não foi condenado à perda do
cargo, ele receberá um auxílio reclusão;
b) Demissão precedida de processo administrativo disciplinar, em que seja

assegurada ampla defesa (artigo 41, §1º, II) – A perda do cargo em virtude de
demissão. A demissão é uma penalidade a ser aplicada mediante processo
administrativo disciplinar. Necessariamente, a penalidade será precedida de
processo administrativo disciplinar.
A palavra processo admite quatro sentidos:
1. Uma pasta onde estão papéis ou documentos

de interesse do servidor ou da Administração;
2. Conjunto de atos solucionando um conflito de

interesses no âmbito da Administração;
3. Conjunto de atos preparatórios de uma decisão

administrativa;
4. E, finalmente, a expressão é usada como

processo administrativo disciplinar (art. 148 e seguintes da
Lei 8.112/90).
b.1) Definição – é o conjunto de atos através dos quais a Administração apura

ilícitos ou faltas funcionais atribuídos ao servidor e o pune seus autores;, se
comprovadas às acusações.
b.2) Fases:
• Instauração;
• Instrução;
• Defesa;
• Relatório;
• Julgamento;
b.2.1) A INSTAURAÇÃO – A instauração é a abertura do processo disciplinar,

que depende de ato administrativo, normalmente se fazendo mediante portaria,
cujo conteúdo pode ser diversificado;
A portaria de constituição do processo deve indicar os fatos da acusação e as

normas legais supostamente transgredidas. A ausência de indicação pode não
acarretar a nulidade da portaria, podendo não macular o direito de defesa, uma
vez que o processo é marcado pelo informalismo.
A composição da comissão permanente se faz, via de regra, por 3 servidores

estáveis (para que tenham independência na atuação), dependendo do estatuto
do ente estatal.
O prazo de conclusão do processo, normalmente, é de 60 dias, mais 30 de

prorrogação, totalizando 90 dias. Mas, esse prazo não é fatal, a comissão pode
redesigná-lo.
20
b.2.2) O INQUÉRITO – se divide em : Instrução, defesa e relatório.
O servidor recebe a intimação da abertura de processo contra ele.
b.2.2.1) A INSTRUÇÃO – na instrução, são levantados todos os fatos

necessários ao esclarecimento das questões. È nessa fase que tem a produção
probatória.
b.2.2.2) A DEFESA – terminada a instrução sobrevém a defesa. Antes não se

permitia a saída dos autos da repartição, hoje já é permitido, para que o
advogado possa examinar o processo no prazo de 10 dias. Nada impede que a
Administração amplie este prazo, tendo em vista o volume do processo. A defesa
será:
• Direta – feita (subscrita) pelo próprio servidor; e
• Indireta – é feita por terceiro, que pode ser outro servidor ou um

advogado. Esta pode ser ainda:
1. dativa – quando diante da omissão do servidor a comissão

designa outro servidor (revel) para defendê-lo. Isso é
necessário porque a CR/88 exige o direito de defesa; ou
2. procurador – pode ser e aconselha-se que seja por

advogado.
b.2.2.3) Relatório – terminada a defesa, a comissão narra os fatos e opina sobre

a aplicação de penalidade, ou absolvição do servidor.
b.2.3) JULGAMENTO – o julgamento será feito por uma autoridade determinada

em lei (estatuto do respectivo ente estatal). A autoridade não é vinculada ao
relatório da comissão.
*Se o servidor for demitido ele poderá buscar a sua reintegração mediante pedido
de revisão no âmbito administrativo, ou até mesmo no judicial, via ação ordinária
ou mandado de segurança, sendo que a decisão judiciária ficará restrita à análise
da legalidade do processo administrativo disciplinar procedido.16
*A Sindicância – dois sentidos:
• Tradicional – conjunto de atos preparatórios a abertura de processo

disciplinar. Cria-se uma comissão de sindicância para ver se deve ser
aberto ou não um processo administrativo disciplinar. É uma medida
acautelatória.
• Moderno – Além do sentido tradicional, é o procedimento de apuração

para os quais são previstos as penas de advertência e suspensão de até
30 dias. Aí terá que ser resguardado o direito de defesa do servidor, sob
pena de ferir o devido processo legal, já que a comissão estaria aplicando
uma pena, se equiparando à autoridade no processo administrativo
disciplinar.
16
Há uma flexibilização, hoje, no que toca a análise exclusiva da legalidade pelo Judiciário.
21
c) Avaliação periódica de desempenho, assegurada de ampla defesa (artigo 41,

§1º, III); e
d) Perda do cargo para a redução de pessoal, quando superado o limite legal

(artigo 169, §4º e Lei nº. 9.801 de 14.06.1999) – Dificilmente esta hipótese correrá
na prática:
d.1) Medidas preliminares a serem adotadas antes da perda do cargo – De

acordo com a Lei Complementar nº 101 o gasto com pessoal, na área federal, é de
50% e, na estadual e municipal, é de 60%. Para se reduzir o gasto ao limite legal é
necessário adotar duas medidas:
1. Reduzir em pelo menos 20% dos cargos em comissão e funções de

confiança, que são de livre nomeação e exoneração.
2. Se a medida anterior não for suficiente, adota-se a exoneração de

servidores não estáveis. Todavia, estes não-estáveis não se refere aos
servidores em estágio probatório. Refere-se àqueles que foram admitidos
depois de 05 de outubro de 1988, sem concurso público (artigo 19 dos
Atos das Disposições Transitórias).
A exoneração será precedida de uma ato normativo de cada um dos chefes

dos Poderes. Esse ato normativo deverá conter as seguintes especificações:
a) o ato deverá especificar o montante da economia de recursos a ser

feita e o número de servidores a serem exonerados;
b) especificará a atividade funcional e o órgão ou a unidade

administrativa objeto de redução de pessoal.
c) critério geral e impessoal de identificação dos servidores desligados

dos respectivos cargos. Os critérios são:
C.1 – o menor tempo de serviço público;
C.2 – maior remuneração; e
C.3 – menor idade.
*A lei permite que qualquer desse critérios seja complementado com o

número de dependentes.
d) especificará o prazo de pagamento da indenização devida aos

servidores exonerados. A CR/88 estabelece que o servidor receberá uma
indenização equivalente a 1 mês de remuneração por ano de serviço
prestado.
e) especificará os recursos orçamentários que farão face à despesa com

o pagamento das indenizações.
f) Extinção do cargo ocupado pelo servidor e que só poderão ser criados

novamente 4 anos depois de atividades privativas do Estado, só poderá
ocorrer a redução de cargos para que se chegue ao limite legal, se
atendidos mais dois requisitos:
22
1) a redução de 30% das despesas nas atividades comuns;
2) as despesas com atividades privativas só podem ser reduzidas até

30%.
RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR PÚBLICO (art. 121, Lei 8.112/90)
O servidor, no exercício de seu cargo, tem responsabilidades especiais, que não se

confundem com as das pessoas comuns. São de três tipos:
• Civil;
• Penal; e
• Administrativa.
São independentes. Uma não exclui as outras, que podem coexistir em relação a um
mesmo servidor dependendo do fato que as originou.
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
a) Definição – decorre pela violação do servidor das normas internas

da administração. Noutros termos, violação das normas estatutárias que
estabelecem seus deveres.
Também á chamada de responsabilidade disciplinar.
Em razão das faltas e ilícitos administrativos que comete, o servidor está

sujeito a penalidades administrativas ou disciplinares. Tais penalidades estão previstas
nos estatutos dos servidores federais (Lei nº. 8.112 de 1990), estadual e municipal.
b) As penalidades são as seguintes:
1. Advertência (ou repreensão) (artigo 127, I da Lei 8.112 de 1990) – é a

penalidade que se aplica aos servidores que comete irregularidades
leves, sem maiores conseqüências (exemplos: levantar a voz com o
superior hierárquico, ausentar-se da repartição antes do horário etc.).
2. Suspensão (artigo 127, II da Lei 8.112 de 1990) – penalidade de

caráter financeiro. O servidor suspenso perde remuneração
correspondente ao período de suspensão. Pelo seu caráter financeiro, a
suspensão é dada em virtude de falta grave (exemplo: agressão física ao
colega, assédio sexual, reincidência em uma falta já punida com
advertência, etc.). Os estatutos, via de regra, estabelecem como
suspensão máxima o período de 90 dias. O quantum de suspensão é ato
discricionário da Administração, proporcionalmente à gravidade do fato
que originou a suspensão. Deve ser aplicada consoante o princípio da
proporcionalidade. Deve ser levada em conta a vida pregressa do
servidor.
Alguns estatutos estabelecem a multa. Resultam de conversão da pena de

suspensão. Até porque multar apenas o servidor não seja coerente com os
princípios da Administração Pública. Contudo, a pena de suspensão com a
conversão de sua remuneração em multa pode, por exemplo, ser aplicada
ao servidor indispensável ao funcionamento da administração.
23
3. Demissão – é a penalidade capital ao servidor público. Ela elimina o

vínculo existente entre o servidor e a Administração. Durante muito
tempo os estatutos estipulam quais atos causam demissão, para evitar
arbitrariedade da autoridade. Exemplos, três:
• Abandono de cargo;
• Lesão aos cofres públicos; e
• Embriaguez habitual.
Embora a lei estabeleça taxativamente os casos de demissão, deve-se

aplicar conjuntamente os princípios da proporcionalidade e da
razoabilidade e não aplicar somente a frieza do texto.
4. Destituição do cargo em comissão e função de confiança – o cargo

em comissão é de livre nomeação e exoneração. Assim, quando um
ocupante de cargo em comissão comete uma falta, pode-se exonerá-lo.
Mas, rigorosamente, por ocorrer faltas, o caso é de destituição. Contudo,
para a destituição precisa de prévio processo administrativo.
5. Cassação de aposentadoria – o servidor encontra-se em aposentadoria

por ter satisfeitos os requisitos. A Administração recebe uma denúncia de
que o aposentado cometeu falta grave em atividade. A Administração
apura o ilícito em processo administrativo disciplinar, com direito de
defesa para o aposentado. Se comprovado o ilícito, cassa-se a
aposentadoria, volta com o servidor para o cargo e então o demite.
Anteriormente, o servidor não contribuía para a sua aposentadoria.

Aposentava-se por tempo de serviço, razão pela qual a pena era
perfeitamente aplicável. Atualmente, contudo, o servidor se aposenta por
tempo de contribuição, o que coloca em cheque a legitimidade da pena.
*Em todas as penalidades é necessário o prévio processo disciplinar, salvo

na advertência, mas, mesmo nela, é necessário pelo menos ouvir o servidor.
RESPONSABILIDADE CIVIL
a) Definição – imputação ao servidor da obrigação de reparar o dano à

Administração ou a terceiro em decorrência de sua conduta dolosa ou culposa, de
caráter comissivo ou omissivo. Esta responsabilidade se traduz como a obrigação
que tem o servidor de ressarcir a Administração por dano causado a seu patrimônio
ou a terceiro, em decorrência de conduta culposa ou dolosa, em caráter comissivo
ou omissivo. Trata-se, então, de uma responsabilidade subjetiva.
A conduta deve ser dolosa ou culposa, isto é, responde subjetivamente. Não responde por
regular exercício de sua função.
b) Pode ser:
• Direta – o servidor pode causar um dano direto ao patrimônio da

Administração (por exemplo: destruir um veículo da Administração);
24
• Indireta – o servidor pode causar um dano indireto à Administração. Por

exemplo: o servidor causa um dano a carro particular. A Administração
cobre os prejuízos do particular e tem direito de regresso contra o
servidor.
RESPOSNSABILIDADE PENAL
a) Definição – que decorre da prática pelo servidor dos chamados crimes

funcionais. São crimes próprios porque só os servidores podem praticá-los. Alguns
destes crimes estão definidos nos artigos 312 a 327 do Código Penal. Outros em
legislação especial.
REFLEXO DA DECISÃO PENAL, NAS INSTÂNCIAS CIVIL E ADMINISTRATIVA,

QUANDO O FATO TAMBÉM SE CARACTERIZA COMO ILÍCITOS CIVIL E
ADMINISTRATIVO.
Exceções à regra da autonomia das instâncias
a) Sentença penal – pode ser sentença condenatória ou absolutória.
b) Sentença Condenatória – Repercute nas instâncias administrativa e civil,

necessariamente. Por exemplo, o artigo 317 do Código Penal, o crime de peculato,
se condenado o servidor (responsabilidade penal), o reflexo positivo é o desfalque
nos cofres públicos, autorizando a punição disciplinar (responsabilidade
administrativa) e o ressarcimento do desfalque (responsabilidade civil).
Contudo, é muito difícil que a sentença penal seja prolatada antes da decisão
administrativa. Como já vimos, o processo administrativo tem prazo, ainda que
prorrogável, apenas de 90 dias.
c) Sentença Absolutória:
• Reflexos positivos – A sentença por falta/insuficiência de provas não gera

efeitos. Pode, assim, a Administração em outras esferas punir ou pedir o
ressarcimento do servidor, sem influência da sentença.
• civil; e
• administrativo.
• Reflexos negativos – a sentença que declara a inexistência do fato,

ou negativa de autoria do servidor impede a punição do servidor nos âmbitos
civis e administrativos. Se o servidor já tiver sido punido, no âmbito
administrativo, ele será reintegrado no cargo.
• Civil; e
• Administrativo
*Disso conclui-se que as instâncias judiciária e administrativa são independentes.
APOSENTADORIA DO SERVIDOR PÚBLICO
a) Definição – A aposentadoria é a passagem do servidor a inatividade, percebendo

proventos em virtude da ocorrência de fatos jurídicos previamente estabelecidos.
25
A aposentadoria é uma garantia e um direito do servidor depois de atendidas as

exigências legais. Ele receberá proventos e não remuneração.
b) Classificação:
• Voluntária;
• Invalidez; e
• Compulsória.
A voluntária pressupõe um pedido do servidor. Os seus requisitos são:
Por contribuição (com proventos integrais)
Requisitos Genéricos
- 10 anos de serviço público;
- 05 anos no de exercício no cargo efetivo em que se pretende aposentar;
Requisitos Específicos
Homem
- 35 anos de contribuição;
- 60 anos de idade;
Mulher
- 30 anos de contribuição;
- 55 anos de idade;
Por idade (com proventos proporcionais)
Requisitos Genéricos
- 10 anos de serviço público;

- 05 anos no de exercício no cargo efetivo em que se pretende aposentar;
Requisitos Específicos
Homem
- 65 anos de idade;
Mulher
- 60 anos de idade;
**O professor de ensino infantil, médio e fundamental tem redução de 5 anos

de idade e de contribuição (artigo 40, §5º da CR/88) – só na aposentadoria
por contribuição. Assim:
1. 55 anos de idade e 30 de contribuição, se homem e professor;

2. 50 anos de idade e 25 de contribuição, se mulher e professor.
3. 10 anos pelo menos de serviço público e cinco no cargo efetivo, em que

se pretende aposentar. Esse requisito é comum ao homem e à mulher.
26
*Nas hipóteses “b” e “c” os proventos são integrais. Lembrando que sempre é
necessário com algum desses dois requisitos a exigência da letra “a”.
A aposentadoria por invalidez (art. 40, §1º, I) se dá por decorrência do estado

físico ou mental do servidor, que lhe impede o exercício do cargo. Ela se dá:
1. em virtude de acidente em serviço, moléstia profissional, doença grave,

contagiosa ou incurável especificada em lei. Nessas hipóteses os
proventos são integrais;
2. quando a doença não estiver especificada em lei (nos demais casos) os

proventos serão proporcionais.
A aposentadoria compulsória se dá por implemento de idade (70 anos de

idade). Os proventos serão proporcionais. Se, contudo, aos 70 anos de idade o
servidor homem tem 35 anos ou mais de contribuição, e a servidora mulher tem 30
ou mais, os proventos são integrais. Caso os tempos de contribuição sejam inferiores
aos citados, os proventos serão proporcionais.
REGIME PREVIDENCIÁRIO DO SERVIDOR PÚBLICO
a) Classificação:
• Regime previdenciário especial (ou específico) (artigo 40 da CR/88); e
• Regime previdenciário geral (artigo 201 e ss da CR/88).
i. Servidor celetista
ii. Servidor temporário
iii. Servidor ocupante de cargo em comissão
O regime previdenciário especial (artigo 40 da CR/88), se destina ao servidor

efetivo (ou seja, o servidor titular de cargo efetivo). Cada entidade estatal institui
mediante lei, no seu âmbito, o regime especial de seus servidores, observando as
normas gerais obrigatórias, estabelecidas na Lei Federal nº 9.717/98 e as normas
constitucionais. As normas complementares são de competência dos Estados e
Municípios.
O regime previdenciário geral (artigo 201 e ss da CR/88), comum a todos os

trabalhadores, é o que se aplica ao empregado público.
O servidor temporário, contratado pelo o regime estatutário ou celetista, se submete

também ao regime geral de previdência.
O servidor ocupante de cargo em comissão, se já for servidor efetivo, submete-se ao

Regime previdenciário especial, mas se for amplo o recrutamento (não for anteriormente
ocupante de cargo efetivo) o regime é o geral (art. 40, §13º) .
RESPONSABILIDADE CIVIL OU EXTRACONTRATUAL DO ESTADO17.
17
Alguns autores usam responsabilidade da Administração, mas o Plínio Salgado prefere do Estado.
27
a) Noção histórica – até metade do século XIX, o Estado não respondia

pelos danos decorrentes dos atos cometidos pelos seus agentes. O Estado se
confundia com intangibilidade do monarca. A responsabilidade seria do agente. A
justificativa para tanto era que, no entendimento da época, o Estado e o soberano se
identificavam, e este não erra (the king can do no wrong – le roir ne peut mal faire).
Em razão dessa concepção, formulou-se a teoria da irresponsabilidade do
Estado, sob o argumento/mandamento de que, se o Estado elabora o direito (regras
de comportamento humano) e o tutela, ele não poderia ir contra a lei emanada de si
próprio. Responsabilizava-se, portanto, o agente individualmente, já que este, ao
causar dano, teria, necessariamente, infringido a lei do Estado.
Posteriormente, essa teoria foi abandonada sob o fundamento de que o

Estado, enquanto pessoa jurídica, titular de direitos e obrigações, responde pelos
danos advindos de suas atividades, cometidos por seus agentes no exercício das
atribuições estatais. Abandonou-se, então, a teoria da irresponsabilidade estatal.
Teoria da responsabilidade estatal - a responsabilidade foi construída
gradativamente e se assentou em teorias diversas. Subdivisão: teorias civilistas: a
responsabilidade estatal seria regulada por princípios e normas de direito civil;
teorias publicistas: responsabilidade estatal seria regulada por princípios e normas
de direito público;
• Teoria dos atos de império e de gestão; e
• Teoria da culpa civil (pessoal, subjetiva ou comum).
Os atos de império são aqueles que se investem de imperatividade; são atos

coercitivos decorrentes do poder soberano do Estado. Os atos de gestão são os que
se aproximam do direito privado. Ex.: compra e venda ou locação de imóvel.
De acordo com a Teoria dos atos de império e de gestão, o Estado só responde

pelos atos de gestão e é irresponsável pelos atos de império. Para a
responsabilização do estado era necessário também a comprovação de culpa do
agente. Assim, para responsabilizar o Estado eram necessários dois requisitos:
tratar-se de atos de gestão e a culpa do agente, que deveria ser comprovada pela
vítima. Surgiu no contexto da Revolução Francesa, quando o Estado causava vários
danos em decorrência de atos de império. Logo, era conveniente ao Estado. Foi a
primeira teoria que consagrou a responsabilização do Estado. Existia uma
dificuldade de, na prática, separar os atos de império dos de gestão. Tal teoria foi,
então, abandonada.
O que importava era que o ato fosse de Estado, independente de sua

natureza, desde que comprovada a culpa do agente. Criou-se a Teoria da
responsabilidade subjetiva ou pessoal. A vítima tinha que comprovar a culpa do
agente e identificar o autor da infração. Não mais se fez a distinção entre atos de
império e atos de gestão.
Em contraposição a essas teorias, surgiram as Teorias publicistas, dizendo

que a responsabilidade do Estado é controlada pelo direito público.
Em fevereiro de 1873, em Bordeaux, uma menina foi colhida por um vagão de

uma empresa estatal. Seu pai propôs uma ação de reparação dos danos físicos dela
contra o Estado.
Na França, existe uma dúplice jurisdição (administrativa e comum). Enquanto

na comum, julga-se os contendas entre os indivíduos, na administrativa, julga-se as
28
questões envolvendo o Estado, tendo um tribunal, o Tribunal de Conflitos, que

decide a competência de cada um quando há dúvidas.
Neste caso, suscitado o conflito sobre qual jurisdição seria competente, o

Tribunal de Conflitos decidiu que a competência era da jurisdição administrativa, o
que foi essencial para se desgarrar da Teoria da responsabilidade pessoal ou
subjetiva.
Importância do caso: Estabelecer que a responsabilidade extracontratual do

Estado deveria ser analisada com base nos princípios e normas de Direito Público, e
não com base no Direito Civil. O caso implicou a mudança da responsabilidade
civilista para a responsabilidade publicista do estado.
As Teorias publicistas subdividem-se em:
• Teoria da culpa administrativa, (ou da culpa especial ou do acidente

administrativo ou culpa anônima ou da falta do serviço público); e
• Teoria do risco administrativo ou da responsabilidade objetiva.
Segundo a Teoria da culpa administrativa, não importa a culpa do agente. A

culpa é do serviço. A falta do serviço público basta para que o Estado responda. A
falta do serviço configura-se de três maneiras: pela inexistência do serviço, mau
funcionamento do serviço, ou retardamento do serviço público. Mas, é preciso que a
vítima comprove a falta do serviço público, isto é, o ônus da prova é da vítima.
Tendo em vista a necessidade de comprovação, por parte da vítima da falta

do serviço público, o direito evoluiu e construiu a Teoria do risco administrativo.
Basta o nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço e o dano sofrido pelo
administrado, isto é, a relação de causa e efeito entre o fato e o dano, para que o
Estado responda. Prescinde-se de culpa do servidor ou da falta de serviço público.
Baseia-se no princípio da solidariedade social ou princípio da igualdade dos ônus e
encargos sociais, segundo o qual, assim como os benefícios do serviço público
repartem-se por todos, também os prejuízos sofridos por alguns membros da
sociedade, não suportados pelos demais, devem ser também repartidos. Isto é, cabe
à coletividade, representada pelo Estado, ressarcir os que foram prejudicados pela
ação estatal. A culpa exclusiva da vítima é uma causa excludente da
responsabilidade do Estado. Se há culpa concorrente, há repartição do ônus da
reparação do dano entre Estado e vítima. É esta a teoria dominante.
Alguns autores (HLM, por exemplo), contudo, referem-se ainda à teoria do

risco integral segundo a qual o Estado é responsável, ainda que o dano seja
produzido pela vítima, isto é, ainda que haja culpa exclusiva da vítima.
b) Legislação nacional:
Artigo 70, CPC:
Art. 70. A denunciação da lide é obrigatória:

(...)
III - àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação
regressiva, o prejuízo do que perder a demanda.
29
Artigo 15 do Código Civil de 1916- “As pessoas jurídicas de direito público são
civilmente responsáveis pelos atos de seus representantes que nessa qualidade
causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a
dever prescrito por lei, salvo direito regressivo contra os causadores do dano” .
A expressão “pessoas jurídicas de direito público” já vinha sendo interpretada

pela doutrina e jurisprudência de forma ampla, incluindo as pessoas de direito
privado prestadoras de serviços públicos.
Alguns autores identificam a teoria publicista da responsabilidade objetiva. No

entanto, a doutrina majoritária entendeu que, até mesmo pela literalidade da norma,
esta acolheu a teoria privatista da responsabilidade subjetiva ou pessoal. Haveria
responsabilidade quando seu agente “procedesse de modo contrário ao direito ou
faltando a dever prescrito e lei”, o que caracteriza a culpa lato sensu.
Artigo 49 do Código Civil de 2002 –
*As Constituições de 1946, 1967, 1969 não exigiam a culpa do agente, sendo que
tais Constituições já tinham adotado a responsabilidade objetiva, tendo derrogado
(revogado parcialmente) a exigência de culpa do artigo 15 do Código Civil de 1916.
Da mesma forma ocorreu com a Constituinte de 1988.
Constituição da República de 1988 – art. 37, §6º
Art. 37 (...)
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de

serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos
casos de dolo ou culpa.
O legislador constituinte supriu a omissão cometida pelo legislador do CC/16 quanto

às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Além disso,
a conduta NÃO mais precisa ser contrária ao direito.
O dispositivo utiliza a terminologia “agentes”, mais ampla do que “funcionários”, o

que põe fim a uma antiga discussão sobre a (i) responsabilidade de agentes públicos
não considerados funcionários públicos. O conceito de “agente público” abrange todo
aquele que exerce função pública, ainda que sem remuneração.
Código Civil de 2002 – art. 43
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis
por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros,
ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte
destes, culpa ou dolo.
ELEMENTOS DA DEFINIÇÃO CONSTITUCIONAL DA RESPONSBILIDADE OBJETIVA

DO ESTADO
a) Pessoas Responsáveis:
• Pessoas jurídicas de direito público (União, estados, distrito federal e

municípios) e suas autarquias e fundações públicas de direito público;
30
• Pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público:
i. Empresas estatais: empresas públicas, sociedades de economia

mista e suas subsidiárias18, além das fundações públicas de direito
privado. Por força do art. 173,§1º, a empresa estatal não prestadora
de serviço de natureza pública responde subjetivamente.
ii. Concessionárias e permissionárias do serviço público. São os

particulares que exercem serviços públicos e por isso respondem
objetivamente.
b) Agentes – “os danos sejam causados pelos agentes nessa qualidade”, ou seja, no
exercício da função ou do serviço estatal, quando ocorreu o dano.
O sentido é amplo. O agente não corresponde apenas ao servidor, mas a

qualquer agente que exerça atividade pública, mesmo que não tenha vínculo
profissional com a Administração.
c) Relações Jurídicas – as relações jurídicas que são estabelecidas em decorrência do

ato danoso:
• Primeiro, há uma relação entre o Estado e a vítima (essa relação é objetiva);
• Segundo, a relação entre o Estado e o agente (que é de natureza subjetiva, por

precisar de culpa ou dolo do agente);
PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA
a) Fato Administrativo – o fato administrativo é toda a ação ou omissão, licita ou

ilícita, causadora de dano;
b) Dano – é o prejuízo que o particular sofre diante da ação ou omissão do estado, que
pode ser material ou moral. É lógico que o dano não pode ser causado pela vítima;
c) Nexo causal – é a relação de causa e efeito entre o fato e o dano,

independentemente de culpa.
*Por exemplo: Caso do jornalista Wladimir Herzog. Ele foi, em 1975, preso em São
Paulo, sob a alegação de subversão a ordem. Ele foi recolhido a uma cela de
segurança do exército de São Paulo, aonde ele permaneceria incomunicável por
grande tempo. Um dia o encontraram enforcado na cela. Daí o Estado alegou que
ele tinha se suicidado, enquanto a família dele entrou com uma Ação Declaratória de
Responsabilidade do Estado, para declarar a responsabilidade do Estado e depois
pedir o ressarcimento. No julgamento da causa, o juiz declarou responsável o
Estado, com respaldo nos argumentos da moderna teoria da responsabilidade
objetiva do Estado, sendo que os pressupostos do fato administrativo, do dano e do
nexo causal forma atendidos.
RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR LEI OU ATO JURISDICIONAL
18
As empresas estatais podem ser criadas para desempenhar serviço público, ou atividade econômica. No
primeiro caso, a responsabilidade é objetiva, no segundo é subjetiva, por força do artigo 173, §1º, II da CR/88.
31
A atividade do Estado se veicula através se atos e fatos administrativos. Se destes

resultam dano, o Estado responde objetivamente, desde que provada e relação de causa e
efeitos.
RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATO LEGISLATIVO
Podemos considerar a lei nos seus aspectos:
• Material – é a lei que traz uma norma geral, abstrata e impessoal. É a verdadeira lei.
Neste caso, o entendimento majoritário é de que o Estado não responde, salvo nos
casos de leis inconstitucionais.
• Concreta ou Formal – A lei formal, ou de efeitos concretos, é a que corresponde a

um único caso, exaurindo-se numa única situação (por exemplo: uma lei que
concede cidadania honorária, uma lei declaratória de uma determinada atividade
pública). Por esta o Estado responde. Essas leis são consideradas leis porque
observam o processo legislativo. Normalmente, tais leis não causam prejuízo, mas a
doutrina cita alguns exemplos. O empresário que tinha uma determinada vantagem
e o Estado a retira. O empresário exerce uma atividade econômica e uma lei vem e
a considera monopólio. Ou uma lei que considera reserva ambiental a propriedade
de alguém.
Regra: Irresponsabilidade do Estado.

Argumentos: 1) Soberania;
2) Normas gerais e abstratas;
3) Parlamentares eleitos pelos cidadãos;
Para que possa se falar em responsabilidade é necessária uma das duas condições:
1) Declaração de inconstitucionalidade da lei pelo STF, aí também se enquadra o ato

administrativo;
2) Lei que perde seu caráter geral e abstrato para atingir a particulares, gerando
ônus para particulares;
RE nº 153.464, Revista de Direito Administrativo (189)
RESPONSABILIDADE POR ATO JURISDICIONAL
Atos jurisdicionais <> atos judiciários
(1) Atos do juiz mediante os quais ele diz o direito. Atos decisórios do Poder Judiciário.
(2) Atos do Judiciário. Este Poder também pratica atos administrativos. Em relação a estes
últimos, a responsabilidade civil segue o mesmo esquema dos atos administrativos normais.
Argumentos:
1 – Soberania: O PJ não é soberano, é independente. Soberano é o Estado.
2 – Independência do Juiz: válido mais para períodos ditatoriais. Por que não aplicar este
argumento também para o administrador? O juiz é independente para decidir conforme as
leis e a constituição. Porém, independência não significa irresponsabilidade. É mais no
sentido de que não fique sob o jugo de outros chefes de poder.
32
3 – Magistrado não é funcionário Público: art. 37, §6º. Magistrado pode não ser
funcionário público, mas com certeza é agente público. Utilizou-se a expressão “agente”
com a intenção de responsabilizar.
4 – Imutabilidade da Coisa Julgada: não é absoluta. Ação Rescisória e Revisão Criminal.

Supondo que esta prescreva ou seja julgada improcedente. Como pleitear rescisão? Saída:
ação de indenização contra o Estado
5 – Recorribilidade dos atos jurisdicionais: não impede, por exemplo, que um inocente
seja condenado. art. 630, CPP. Deste dispositivo poder-se-ia inferir que somente existe a
possibilidade no âmbito penal. art. 5º LXXV, CR a mokoronga da substituta diz que cabe
também na área cível. JSCF não concorda e nem eu. art. 133, CPC
RE 228.977
A conduta do juiz pode ser:
• Dolosa – existem duas posições:
1. não responde o juiz (responsabilidade subjetiva) - artigo 133 do Código

de Processo Civil
2. responde o Estado por força do artigo 37, §6º da CR/88

(responsabilidade objetiva) – entendimento do STF, em um caso, já
considerando que a ação deve ser movida contra o Estado, assegurando
a este o direito de regresso contra o juiz.
• Culposa – quando o juiz pratica o ato sem analisar

cuidadosamente os autos. Temos a figura do erro judiciário. O artigo 5º, LXXV da
CR/88 dispõe que o Estado será responsável pelo erro judiciário e pelo tempo que o
condenado ficar preso além da pena. Já, no erro judiciário civil, o entendimento
predominante é que não o Estado não responde, em virtude da imutabilidade da
coisa julgada. Mas, ainda há divergência no erro judiciário cível; o erro penal é
pacífico, o Estado responde.
REPARAÇÃO DE DANO
a) Ação de Indenização – na literalidade do artigo 37, §6º da Constituição da

República de 1988, via de regra, a ação de indenização é proposta contra o Estado
(lato sensu). Pode a ação ser dirigida contra o agente?
a. Não  com base no texto constitucional
b. Sim  Constituição quis proteger a vítima, concedendo ação contra o

Estado, que é mais solvente. Mas a vítima pode propor ação contra o agente,
tendo, neste caso, que provar o dolo ou a culpa. A ação pode ainda ser
proposta contra o Estado e o agente em litisconsórcio passivo. O ônus da
prova, da mesma forma, recairá sobre a vítima.
b) Ação Regressiva – o Estado indeniza a vítima e dirige a ação regressiva contra o

servidor.
c) Denunciação da lide pelo Estado – hipóteses:

33
• Obrigatoriedade – fundamento: artigo 70, III do Código de Processo

Civil.
• Desobrigatoriedade – o Estado, não só não está obrigado, como não

deve denunciar a lide. Fundamento: artigo 37, §6º da Constituição da
República. O Código de Processo Civil trata de causas que dependem de
dolo ou culpa. O caso aqui é de responsabilidade objetiva.
• Obrigatoriedade se o lesado ao propor a ação contra o Estado, alegar

dolo ou culpa do agente – é claro que, neste caso, a vítima tem que provar
o dolo e a culpa do servidor. (mas, só contra o servidor, contra o Estado
basta a nexo de causalidade.).
Por economia processual admite-se a denunciação da lide, para que o Estado possa
indenizar o lesado e já executar o agente pelo título executivo obtido contra este ao fim da
lide.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS DE TERCEIROS E POR

FENÔMENOS DA NATUREZA.
a) Regra – irresponsabilidade do estado. O Estado não responde por atos de terceiros.
b) Exceções – serviço público aliado ao ato de terceiro ou fenômeno da natureza

isto é, na omissão ou negligência do Estado. O Estado poderá ser responsabilizado,
se a omissão ou negligência estivessem ligados ao evento danoso.
b.1) Responsabilidade por ato de terceiro – Reunião do BID. Espera-se
manifestações, talvez violentas. Estado se omite e não policia o evento. Participantes
se ferem. Outro exemplo: detento morto por outros presos em uma cela superlotada.
Deve-se provar a inexistência, o mau funcionamento ou o retardamento do serviço
público para a responsabilização do Estado. Louco, aproveitando-se do mau
funcionamento da vigilância do manicômio, foge e comete assassinato.
Na década de 70, em Salvador, o então Governador Antônio Carlos Magalhães

recebeu uma notícia de que haveria uma greve e, nessa oportunidade, ocorreria um
saque. O Governador recebeu ordens do Governo Federal para se afastar e deixar
que a greve prosseguisse. Assim aconteceu. Nesse caso, o Estado seria
responsabilizado por sua omissão e negligência, que possibilitaram a ocorrência do
fato danoso.
b.2) Fenômeno da natureza – Outro caso: um morador recebeu a licença para construir
sua casa perto de um córrego. O córrego transbordou e a sua casa caiu. Verificou-se
que o desabamento da casa foi decorrência da sua construção em terreno argiloso,
sendo que, mais cedo ou mais tarde, desabaria. Ficou caracterizada a negligência da
Administração em conceder a licença.
Inundação – comprovada a ocorrência em razão de entupimento dos bueiros

– negligência e omissão do Estado ligada ao fenômeno da natureza –
responsabilidade do Estado.
Queda de árvores sobre automóveis – árvore podre que já deveria ter sido
cortada pelo Poder Público19 - responsabilidade do Estado, desde que comprovada a
negligência e omissão da Administração.20
19
Ônus da prova da vítima.
20
Segundo o entendimento jurisprudencial majoritário.
34
SERVIÇO PÚBLICO
a) Noção comum – é uma atividade para satisfazer as necessidades da coletividade.

Essa expressão, na linguagem comum, abarca tanto a atividade estatal (ex.: serviços
de energia elétrica, transporte coletivo, etc.), quanto a atividade privada, com vista a
atender interesse da coletividade (ex.: hospital particular que presta serviço público,
ainda que este público seja mais restrito).
b) Noção histórica – dois elementos colocados pela doutrina francesa:
c) Conceito jurídico – tema relevante no âmbito do Direito Administrativo, para o qual

contribuiu a doutrina francesa com os seguintes critérios:
1 – material – dá relevo à natureza da atividade exercida. Serviço público é toda

atividade de caráter geral para o atendimento do interesse público; e
2 – orgânico ou subjetivo – se refere à serviço de interesse geral prestado por

pessoa pública. Levam-se em conta os órgãos do Estado, responsáveis pela
execução das atividades.
3 – formal – atividade de interesse público, prestada por pessoa pública, sob

regime jurídico de direito público. Realça o aspecto pertinente ao regime jurídico
a que a atividade está submetida.
Esta última noção atendia perfeitamente enquanto os serviços públicos

limitavam-se às atividades essenciais do Estado (segurança pública, educação etc.).
No entanto, tal noção ficou defasada a partir do momento em que o Estado
passou a intervir no domínio econômico, exercendo atividades de natureza comercial e
industrial, reservada às pessoas privadas.
Soma-se a isso, o fato de que o Estado, percebendo a sua deficiência em

desempenhar os serviços públicos, criou, primeiramente, o sistema de autarquias e,
depois, adotou o sistema de concessão e permissão, além de criar suas empresas
estatais (que são de natureza privada).
Nessa nova conjuntura encontravam-se dois aspectos, que influíram no

conceito de serviços públicos:
• 1º aspecto – necessidade da sociedade e o lucro das pessoas

privadas;
• 2º aspecto – idéias socialistas.
Assim, dois elementos se dissociaram: o orgânico (pessoas de direito privado

exercendo atividades de interesse geral) e material (Estado exercendo atividades
comerciais e individuais).
Houve uma evolução no conceito de serviços públicos, já que o Estado não

desempenha só atividades estatais e também as pessoas privadas exerciam as
atividades estatais.
d) Noção atual – serviço público é a toda atividade que a lei atribuiu ao Estado, para
que a exerça diretamente, ou por meio dos seus delegados (de forma indireta, por
35
meio de autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista, empresas

públicas, concessão e permissão a pessoas privadas) para a satisfação concreta de
necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público.
e) Formas de prestação – de acordo com a noção atual:
• prestação direta – pelos próprios órgãos;
• prestação indireta – autarquias, fundações públicas, sociedades de economia

mista, empresas públicas e particulares, quando concessionárias e
permissionárias21 de serviços públicos. Pode ser por meio de:
1. Delegação Legal – o Estado institui, cria a entidade em razão de lei

e lhe atribui a execução do serviço.22
2. Delegação negocial – pressupõe a existência de um negócio jurídico

entre o Estado e o particular. Esse negócio se realiza por (artigo
175, I da CR/88 e Lei 8.987 de 13-02-95):
1. Concessão de serviços públicos, pode ser comum ou especial:
Especial
• Administrativa;
• Patrocinada.
• O patrocínio não será celebrado por prazo inferior à 5 anos, isso

por se envolverem valores altos, não inferiores à R$
20.000.000,00. Competência para legislar é da União (Norma
Geral) cabendo aos estados membros e aos municípios legislar
sobre as normas suplementares.
Características:
• a concessão de tem natureza contratual. Trata-

se de contrato administrativo;
• transferência da execução do serviço a uma

pessoa jurídica ou a um grupo ou consórcio de
empresas;
• a concessão se dá mediante concorrência (que é

uma modalidade de licitação);
• a execução do serviço se dá por conta e risco do

concessionário, que responde objetivamente (artigo
37, §6º da CR/88);
• a remuneração se dá por tarifas pagas pelos

usuários; e
21
A permissão pode ser concedida a pessoa física.
22
As autarquias e fundações são criadas por lei. Mas, as empresas estatais somente têm a sua criação autorizada
por lei.
36
• a execução do serviço é por prazo determinado.
2. Permissão de serviço público (Será sempre realizada por prazo determinado, e

precedida de licitação. A remuneração do permissionário será feita por meio de tarifa
paga pelo usuário dos serviços) – o sentido tradicional sempre foi de ato
administrativo precário. Todavia, a Lei 8.987 de 1995 atribuiu natureza de contrato à
permissão. As demais características são as mesmas da concessão. A única
diferença é que a permissão pode ser dada a pessoa física.
3. A extinção da concessão – Os mesmos motivos servem para a permissão. As

situações são:
3.1 – extingue-se a concessão pelo termo final do prazo;
3.2 – Extingue-se a concessão por anulação que ocorre por

vício/defeito de legalidade. Os efeitos são ex tunc. Pode ser
feito tanto pela via administrativa quando judicial;
3.3 – A rescisão (é de iniciativa do concessionário ou

permissionário). A rescisão se dá por inadimplemento do
Estado. O concessionário poderá pedir a rescisão do contrato.
O pedido deve ser feito pela via judicial. Dificilmente, será
conseguido pela via administrativa, só em caso de rescisão
consensual.
3.4 – A caducidade (É de iniciativa do Poder Público). A

caducidade é a extinção do contrato de concessão em virtude
do inadimplemento do concessionário. Pode ser pela via
administrativa ou judicial.
3.5 – A encampação. Condiciona-se a dois requisitos, primeiro,

deve haver autorização de lei especifica para se proceder
quanto da encampação e segundo, o concessionário deverá
ser indenizado. A encampação significa o retorno da execução
do serviço, no curso da concessão, ao próprio Estado.
Naturalmente, a encampação só ocorrerá por interesse público
(será indicado quando do encaminhamento do projeto de lei
necessária para a encampação), ressarcindo o particular dos
eventuais danos sofridos.
3.6 – A reversão dos bens. Reverter os bens utilizados na sua

execução para o Estado. Não é propriamente um forma de
extinção da concessão. No que toca à indenização do
concessionário, pode ser que ocorra ou não. Dependerá do
contrato. Pode-se estabelecer, no contrato, que, ao seu final,
os bens passem para o domínio público. A reversão tem que
estar prevista no contrato, não basta o interesse público.
3.7 – Falência do Concessionário.
PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO

37
Princípio é uma proposição básica, alicerce, que deve ser observado independentemente da
existência de norma legal.
a) Generalidade – significando que:
1. o serviço deverá atender ao maior número possível de usuários. Em

outras palavras, ter a maior amplitude possível; e
2. o serviço deverá ser prestado sem discriminação. Todos aqueles que

atenderem às condições técnicas para o recebimento do serviço, deverão
usufruí-lo.
b) Continuidade – significando que uma vez iniciado, o serviço não poderá ser
interrompido. O serviço não poderá sofrer solução de continuidade.
A continuidade nos leva à questão da suspensão do serviço público. O serviço poderá

ser suspenso:
• pela ausência de atendimento das condições técnicas para o seu

recebimento (ou para deles usufruir23).
• pela falta de pagamento. Suspende-se o serviço porque o usuário não

faz o pagamento. Aqui há necessidade de uma distinção:
a) serviço facultativo – exemplo: telefonia, luz. Se não

pagar o telefone, esse serviço será suspenso. O serviço
facultativo é custeado por tarifa.
b) Serviço obrigatório – por exemplo: água, coleta de lixo.

Aí é que se encontra a discussão. A falta de pagamento
pode suspender o serviço obrigatório? Por exemplo, a
água24? Uma parte entende que se não forem pagos, não
podem ser suspensos e devem ser cobrados na Justiça,
por serem custeados por taxas. Outros, entendem que
pode ocorrer a suspensão, até por serem empresas
estatais que vêm desempenhando essa atividade.
c) Eficiência – o serviço deve ser eficiente. Em face disso o serviço deve se

adequar às evoluções tecnológicas para se manter eficiente.
d) Modicidade – os preços devem ser módicos, acessíveis. Os preços não

devem ser inacessíveis aos usuários, mas devem possibilitar a melhoria do serviço e
até algum lucro.
e) Urbanidade – serviço deve ser prestado com educação, delicadeza etc.
CLASSIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
A classificação nos permite ter uma visão panorâmica do serviço público.Vários autores têm
classificações diversas. Acata-se os critérios selecionados por sua natureza, somente
podem ser prestados pelo Estado, diretamente, ou seja, o interesse tem que ser
23
Nessa hipótese o serviço já tem que ter sido iniciado, para se suspender.
24
No caso da água, entendeu o STF que deveria tratar o pagamento da água como tarifa e não como taxa, para
possibilitar a sua suspensão.
38
predominantemente do município. Por exemplo: transporte coletivo urbano, limpeza pública,

água, serviço de cemitério, saneamento etc., por seus órgãos ou agentes. Os serviços que
necessitam do ius imperii do Estado são indelegáveis. Há de se fazer uma observação
sobre a legitimidade da BH Trans de aplicar multas e fiscalizar o trânsito de Belo Horizonte,
uma vez que é um serviço indelegável, e a BH Trans é uma sociedade de economia mista.
O estadual é o que pertence ao estado (artigo 45 da CR/88). A competência do Estado é

remanescente. o que não é, nem da União e nem do Município, é do estado, exceto o
serviço de distribuição de gás, que é sempre do Estado. Exemplo:
• Delegáveis
São aqueles que, por sua natureza, ou porque assim dispõe o ordenamento jurídico, têm
sua prestação facultada a particulares. O Estado pode prestar diretamente o serviço, mas
por conveniência ele delega a prestação. Um exemplo é o transporte coletivo, não somente
interno, mas como intermunicipal ou interestadual.
• Administrativos
São os serviços de organização da administração pública. São internos. Embora prestados

internamente à administração, beneficiam indiretamente a coletividade. Ex.: serviços de
imprensa oficial para divulgar os atos da administração.
• De Utilidade Pública
São aqueles que se dirigem diretamente aos indivíduos.
• Serviços Gerais
São aqueles prestados à coletividade em seu todo, sem ter usuários determinados. São
também chamados indivisíveis, ou seja, não mensuráveis a cada destinatário. Ex.: saúde e
segurança. Têm como remuneração os impostos, à exceção da iluminação pública que,
por expressa disposição constitucional (art. 149, §4º), é remunerada por contribuição.
• Serviços Singulares, Específicos, Individuais ou Divisíveis
São serviços que têm usuários determinados. São proporcionados para sua fruição direta.
Ex.: telefonia domiciliar, energia elétrica domiciliar, distribuição de água domiciliar. Todos os
serviços singulares são facultativos, à exceção da água domiciliar. Têm sua remuneração
através de taxas ou tarifas.
• Compulsórios
São aqueles impostos aos indivíduos nas condições estabelecidas em lei. Ex.: coleta de lixo,
distribuição de água domiciliar. Quando são singulares, têm sua remuneração fixada
através do sistema de taxas à exceção do serviço de água domiciliar que, segundo
entendimento do STF, deve ser remunerado por tarifa, porquanto prestado por
concessionárias, tendo caráter contratual e, portanto, devendo assegurar o equilíbrio
econômico entre as partes.
• Facultativos
39
Não há imposição, sua utilização fica a critério dos indivíduos, que podem ou não utilizá-los.
Ex.: telefonia domiciliar, energia domiciliar. Têm sua remuneração fixada através do sistema
tarifas.
• Privativos
São aqueles atribuídos a apenas uma entidade estatal ou federativa. O ente é o TITULAR
do serviço, isto é, este pode ser prestação por particular, mediante delegação do ente titular.
Ex.: privativos da União: CR/88, art. 21  exemplos: VII – emissão de moeda; X – serviço
postal SBCT, que adota o sistema de franquias; XXII – polícia marítima e aeroportuária;
privativos dos Estados: CR/88, art. 25, §2º: serviços de gás canalizado; privativos dos
Municípios: CR/88, art. 30, III e V: pavimentação de ruas, urbanismo, água, cemitérios,
coleta de lixo e esgotos.
• Comuns
São atribuídos a mais de uma ente estatal ou federativo. CR/88. art. 23: assistência médica,
programas de construção de moradias, proteção ao meio-ambiente e preservação de
florestas, fauna e flora.
SUSPENSÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
• Compulsórios (ex.: água domiciliar)
1. Motivo Técnico: O usuário não atende as especificações

técnicas para o recebimento do serviço, ou há defeito
técnico na própria prestação do serviço. Em regra, quem
presta o serviço é por ele responsável, objetivamente. A
suspensão pode ocorrer, mediante aviso prévio.
2. Falta de Pagamento: Há controvérsias. Uma corrente

doutrinária e jurisprudencial entende que como o serviço é
obrigatório, não pode haver a suspensão, até porque ele é
remunerado por meio de taxa. A opção do poder público
seria cobrar judicialmente o débito. Outra corrente entende
sobre a possibilidade de suspensão por falta de
pagamento, devido ao caráter contratual da relação da
concessionária e o poder público.
• Facultativo (ex.: energia elétrica domiciliar)
1. Motivo Técnico: A suspensão é possível, e a

responsabilização ou não da concessionária
posteriormente dependerá do caso.
2. Falta de Pagamento: Pode haver suspensão, até pela

natureza do serviço, que é facultativo.
EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
• Forma Direta
40
É aquela realizada pelos próprios órgãos da pessoa jurídica estatal. São serviços
indelegáveis. Exs.: Serviço de polícia e de segurança pública, serviço de segurança
nacional.
• Forma Indireta
É a execução que não é realizada pela própria pessoa jurídica estatal, embora nada impeça
que ela mesma execute o serviço. Pela busca da agilização da prestação do serviço e do
oferecimento de maior comodidade ao usuário, a Administração descentraliza a execução
dos serviços. A delegação se dá:
1. Delegação Legal: serviços prestado por:
• autarquias e fundações públicas, criadas por lei, que lhes delega a

prestação do serviço;
• sociedades de economia mista e as empresas públicas, cuja criação é

autorizada por lei, e efetivada a partir do registro de seus atos constitutivos. A
lei que autoriza sua criação lhes delega a prestação do serviço.
2. Delegação Negocial: São os serviços cuja execução é delegada a particulares.

Pode ocorrer:
• Concessão Comum (Lei 8.987/95)
Há um contrato, porém a remuneração ocorre pelo próprio usuário do serviço

público.
1. Concessão Simples (art. 2º, II, Lei 8.987/95):
Conceito: É o contrato administrativo pelo qual a administração pública,

mediante licitação, na modalidade de concorrência, transfere a
execução do serviço público a pessoa jurídica ou a consórcio de
empresas cuja execução será feita por conta e risco do concessionário
e por prazo certo, remunerada pelos usuários. Em relação ao prazo da
concessão, há que se considerar que o Estatuto dos Contratos e
Licitações (Lei 8.666/93) estabelece um limite de cinco anos para os
contratos administrativos que tenham por objeto a prestação de serviços
a serem executados de forma contínua (art. 57, II). Todavia, essa
norma só se aplica àqueles ajustes em que o serviço é prestado
diretamente à Administração, mas não incide sobre as concessões, que
agora passam a ter estatuto próprio, no qual não há fixação de prazo
máximo, exigindo-se apenas que seja determinado (CR/188: art. 175).
Objeto: Mediato é a vontade da Administração de gerir o serviço de
forma indireta ou descentralizada, visando à agilidade e eficiência do
serviço. Imediato é a própria execução do serviço público.
2. Concessão Precedida da Execução de Obra Pública (art. 2º, III,

Lei 8.987/95):
Conceito: É o contrato administrativo pelo qual a administração pública,

mediante licitação na modalidade concorrência, ajusta com pessoa
jurídica ou consórcio de empresas a construção de obra pública,
41
assegurando ao construtor, após o término da obra, a exploração do

serviço que dela decorre, por sua conta e risco, com remuneração paga
pelos usuários, e por prazo determinado. Ex.: construção de estradas
para a posterior cobrança de pedágios.
Objeto: construção de obra pública e a execução do serviço dela
decorrente.
• Concessão Especial (Lei 11.099/04)
Há um contrato, porém, além da remuneração paga pelo usuário, há também

contrapartida pecuniária do poder público concedente. São as PPP’s, parcerias
público-privadas.
• Permissão (Lei 8.987/95)
Extinção da Concessão de Serviço Público (art. 35, Lei 8.987/95)
1- Advento do Termo Contratual: forma natural de extinção do contrato;
2- Anulação: O contrato administrativo é espécie do gênero ato administrativo e, como

tal, pode ser anulado por vício de legalidade. Tal anulação pode se operar pelas
vias administrativa ou judicial;
3- Rescisão (art. 39): Desfazimento do contrato por iniciativa do contratado, em caso

de inadimplemento do contratante, por via judicial. É importante ressaltar que para as
relações com o Estado não prevalece a exceção do contrato não adimplido (exceptio
non adimplenti contractus), que dá a uma das partes o direito de não cumprir sua
parte do contrato em caso de inadimplemento da outra parte. Porém, face ao
inadimplemento do Poder Público, o particular pode pleitear judicialmente que fique
desobrigado de cumprir o contrato;
4- Caducidade (art. 38): Desfazimento do contrato por iniciativa do contratante, em
virtude do inadimplemento do contratado. Pode ocorrer tanto por via administrativa
quanto por via judicial. Anteriormente à lei em análise, caducidade e rescisão eram
denominadas tão-somente rescisão.
5- Encampação (art. 37): Retomada do serviço público no curso do prazo contratual

por razões de interesse público. Neste caso, o contratado deverá ser ressarcido dos
prejuízos sofridos, pois não deu motivos para a encampação. A retomada deve ser
motivada, e necessita de dois requisitos, sendo eles uma autorização em lei
específica e o ressarcimento e a indenização dos prejuízos.
6- Falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou

incapacidade do titular, no caso de empresa individual.
REVERSÃO
Reversão significa voltar para trás. Há uma crítica a ser feita à lei, pois a reversão
deveria ser definida como o retorno da execução do serviço público ao contratante,
passando ao seu patrimônio os bens utilizados na execução dos serviços. Porém a lei
definiu a reversão como o retorno dos bens utilizados na execução do serviço ao contratante
(art. 35, §1º).
A verdade é que os bens nunca pertenceram ao contratante, apenas o serviço foi

concedido e executado pelo contratado com seus próprios bens. A infra-estrutura da
42
prestação dos serviços é do contratante, e seria uma contradição que estes bens
passassem a integrar o patrimônio do contratante, tão-somente. Na verdade, a expressão
significa dizer o retorno da execução dos serviços ao contratante, passando ao seu
patrimônio os bens utilizados na execução dos serviços.
É o contrato quem vai estabelecer se, quando da reversão, haverá ou não

indenização ao contratado (art. 36). Haverá, portanto, a reversão onerosa e a reversão
gratuita. É certo que, caso o contratado demonstre que não pôde recuperar o investimento
feito, terá direito à indenização.
PERMISSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO (arts. 2º, IV e 40)
Conceito
É o contrato administrativo de adesão pelo qual a administração, mediante licitação (na
modalidade concorrência, apesar da omissão legislativa), transfere à pessoa física ou
jurídica, a título precário, a execução de um certo serviço público, por sua conta e risco, por
prazo determinado, remunerado pelo sistema de tarifas pagas pelos usuários.
A permissão, em toda a doutrina clássica, sempre teve a natureza jurídica de ato

administrativo discricionário, unilateral e precário (possibilidade de desfazimento a
qualquer tempo). Entretanto, o diploma em questão atribuiu natureza contratual à
permissão de serviço público, fugindo à definição tradicional, tanto que a permissão de uso
de bem público continua a ser ato administrativo.
Assim, indaga-se por que a permissão é a título precário se tem natureza contratual. A
expressão título precário cai na inocuidade porque a concessão também pode ser desfeita a
qualquer tempo. Logo, a única diferença que se vislumbra entre os dois institutos é que a
permissão pode ser feita a pessoa física.
Objeto: o mesmo da concessão.
DOMÍNIO PÚBLICO
a) Conceito – a expressão domínio público compreende dois sentidos:
• Domínio eminente; e
• Domínio patrimonial.
O domínio eminente se traduz por um poder político inerente à soberania que o

Estado exerce sobre todas as coisas existentes nos limites de seu território. Este
domínio eminente, ou este poder político superior a tudo é que autoriza o Estado a
estabelecer limitações ou restrições aos direitos individuais. Exemplo: desapropriação,
requisição de propriedade, a servidão administrativa, o tombamento etc.
O domínio patrimonial corresponde ao poder que o Estado exerce sobre seus

próprios bens, os bens que pertencem ao seu patrimônio, os bens públicos.
BENS PÚBLICOS
a) Conceito – são bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. São

todas as coisas móveis, imóveis, semoventes, direitos e ações das pessoas jurídicas
de direito público (União, Estados, Município, Distrito Federal, Territórios e suas
43
autarquias e fundações públicas de direito público (As empresas estatais são de

direito privado).
b) Classificação – os critérios são:
1. Entidade a qual pertencem o bem. Os bens serão:
1.1. Federais (CR/88 art. 20);
1.2. Estaduais; (CR/88, art. 26)
1.3. Municipais.
2. Critério da utilização (artigo 98, do Código Civil de 2002):
Bens de uso comum do povo;
Bens de uso especial; e
Bens dominiais.
Os bens de uso comum são os abertos ao público (por exemplo:

rodovia, praias etc.).
Os bens de uso especial são os bens utilizados na execução dos

serviços públicos. Imóveis são os prédios aonde funcionam os serviços
públicos.
Os bens dominiais são bens sem utilização específica e que podem

ser alienados. Isso não significa que os outros bens não podem ser
alienados. Podem desde que sejam desafetados.
UTILIZAÇÃO DOS BENS PELOS PARTICULARES
a) Classificação – dois tipos de utilização:
1. Comum; e
2. Especial
1. A utilização comum é franqueada a todos e indistintamente. Exemplo: trafegar

pelas ruas, pelas avenidas, pelas praças. Via de regra, ela é incondicionada, o que
alguns autores chamam de ordinária. Todavia, excepcionalmente, ela pode ser
condicionada (por exemplo: cobrar pedágio, exame médico para se banhar numa piscina
pública etc.).
2. A utilização especial:
2.1) Conceito – ocorre quando a Administração consente que o

particular desenvolva uma atividade em determinado bem público, que
pode ser de uso comum, especial, ou dominial.
2.2) Formas:
44
2.2.1) Autorização de uso – é um ato unilateral, discricionário e

precário. Exemplo: uma autorização para que o particular
deposite, num terreno devoluto, materiais para a construção de
sua casa; ou retira água que se localiza em terreno público.
Nesses casos, apenas o particular se beneficia. Não há nenhum
benefício para a coletividade.
2.2.2) Permissão de uso – é um ato unilateral, discricionário e a

título precário. Sob o ponto de vista doutrinário, não é idêntico à
autorização de uso, porque se atende aos interesses da
coletividade e do permissionário. Exemplo: instalação de bancas
de jornal nas calçadas, feiras livres, quiosques,. Deve ser
precedida de licitação, segundo a Lei 8.666.
2.2.3) Autorização especial de uso – ato unilateral, discricionário

e precário. A Medida Provisória nº. 2.220/2001, no seu artigo 9º,
estabeleceu duas regras. Assegurou, mediante autorização de
uso, aquele particular, com autorização de uso, que estivesse
exercendo atividade comercial, até o dia ___ de junho de 2001,
em terreno de até 200 m2, concedendo autorização especial de
uso.
2.2.4) concessão de uso – estabelece-se um contrato de uso

entre particular e Administração para a concessão de uso. Por
exemplo: Box de venda no Mineirão, lanchonete. A concessão
de uso deve ser precedida de licitação.
2.2.5) Concessão especial de uso para moradia – a exemplo da

autorização especial de uso, é uma regra de caráter transitório.
A Medida Provisória nº. 2.220 autorizou que todo aquele que, até
o dia 30 de junho de 2001, estivesse ocupando terreno público,
com 5 anos consecutivos e ininterruptos, sem oposição, com até
250 hectares; e que não tivesse outro imóvel urbano ou rural,
adquiriu o direito à concessão de uso. É tipo um usucapião. Só
que, no usucapião, adquire-se a propriedade plena. Aqui é só
uma concessão de uso. Não depende de licitação, logicamente.
2.2.6) Concessão de direito real de uso – Prevista no Decreto-

Lei 271 de 1967, artigo 7º. Ocorre nos casos de:
- urbanização;
- industrialização;
- edificação;
- cultivo;
- e outra finalidade de interesse social
É precedida necessariamente de licitação. Corresponde ao

antigo instituto de direito civil do aforamento ou enfiteuse. Pode
ser gratuita ou remunerada. Normalmente, é remunerado.
Perdida a finalidade, ocorre a concessão. Essa concessão é

transferível inter-vivos ou por disposição testamentária. Já a
concessão de simples uso, não.
45
2.2.7) Concessão de uso – é a transferência da posse ou d o

uso de um órgão para outro da mesma entidade. Exemplo:
Prefeitura transferiu um bem para a Câmara Municipal. Alguns
admitem a cessão de uso de uma entidade para outra. O Plínio
Salgado acha que é melhor ______.
AFETAÇÃO
Afetação: Fato administrativo pelo qual se atribui ao bem público uma destinação pública
específica de interesse social.
É precedida necessariamente de licitação. Corresponde ao antigo instituto de direito civil do

aforamento direto ou indireto da Administração. O bem sai de sua categoria de bem dominial
e ingressa na categoria de bem de uso especial ou bem de uso comum do povo.
Desafetação: fato administrativo pelo qual um bem público deixa de servir à finalidade
pública específica anteriormente atribuída. O bem sai de sua categoria de bem de uso
especial ou bem de uso comum do povo e ingressa na categoria de bem dominial.
O fato administrativo tanto pode ocorrer mediante a prática de ato administrativo formal,
como através de fato jurídico de natureza diversa. Assim, há as seguintes formas para a
afetação e/ou a desafetação:
1) natural (ou automática): ex.: o governador determina, independentemente de qualquer

ato, a construção em um terreno baldio de uma escola agrícola.
2) por ato administrativo: ex.: um terreno sem utilização venha a ser aproveitado como
área de plantio para órgão público de pesquisa.
BENS PÚBLICOS (CONCEITO DADO PELO ART. 98, CC)
• Bens Públicos em espécie:
a) Terras devolutas – as terras devolutas são as terras públicas sem destinação

específica. Pode ser tanto urbano com rural.
Pertenciam inicialmente à Portugal, por isso é que o particular tem que
provar que a terra á dele, senão é do Governo. A primeira lei que definiu terras
públicas foi de 1850.
A Constituição de 1891, primeira constituição republicana, partilhou as

terras públicas no país. As terras devolutas pertenciam ao Estado (regra). E à União
as terras devolutas necessárias à proteção das fronteiras, construções militares e
estradas de ferro.
Ilhas Marítimas – pertencem à União, mas os Estados poderão ter domínios, áreas totais
ou parciais nestas ilhas. Subdividem-se em marítimas (distantes da costa, terra) e costeiras
(ilhas fluviais (rios) e lacustres (lagoas):
b.1) Oceânicas: pertencem à União, mas os Estados poderão ter domínios, áreas totais
ou parciais nestas ilhas. O Plínio Salgado dá um exemplo de ilha pertencente a um Estado,
e não à União, Fernando de Noronha, que pertence a Pernambuco. Essa ilhas podem ser
utilizadas por particulares via permissão ou ainda os particulares podem ser seus donos, o
que a Constituição da República de 1988 permite no seu artigo 26, II, in fine.
b.2) Ilhas fluviais ((rios) e lacustres (lagoas)): pertencem à União, mas os Estados
poderão ter domínios, áreas totais ou parciais nestas ilhas (artigo 20, IV, da CR/88).
46
As ilhas marítimas onde estão situadas as sedes dos municípios, pertenceram à

estes (Emenda Constitucional 45). Sem se vedar à União e ao estado membro que
tenham áreas nestas ilhas.
b) Rios e lagos – os rios e lagos pertencem aos Estados, salvo se banharem mais de
um Estado ou virem do exterior, casos em que pertencem à União.
c) Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios (trata-se de um bem público de

uso especial) – pertencem à União. Os índios têm o usufruto permanente das
riquezas dessas terras e de seus rios e lagos. Tais terras podem ser utilizadas para
pesquisa de lavras, desde que obtenham autorização do Congresso Nacional e os
índios terão participação no resultado da exploração. São definidos como bens de
uso especial.
ALIENAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS (TRANSFERÊNCIA DO BEM PÚBLICO À OUTEM)
Os bens de uso comum e especial são inalienáveis, enquanto afetados com o uso comum
ou especial.
Desafetar um bem – retirá-lo de sua destinação específica.
Se tais bens forem desafetados, eles se convertem em bens dominicais., que são
alienáveis.
a) Formas – as formas de alienação dos bens públicos são as mesmas do direito

privado.
1. Venda – ela se condiciona inteiramente ao interesse público. Os

requisitos para venda de bens imóveis são:
Interesse público, devidamente justificado;
Avaliação prévia;
Autorização legislativa – isto é, há a necessidade de autorização legislativa; e feita
mediante lei especifica para a venda;
Licitação na modalidade de concorrência, salvo na hipótese de bem adquirido em

processos judiciais e os bens oferecidos em dação em pagamento.
2. Permuta – condições:
2.1. atender ao interesse público;

2.2. avaliação prévia do bem público e do bem particular, com o
intuito de se avaliar se a proporção está correta
2.3. autorização legislativa.
* A concorrência é incompatível com a permuta. Nesta, se visa a um
bem específico.
3. Doação (o Donatário deverá ser certo, determinado):

3.2. avaliação prévia; e
47
* A concorrência é incompatível com a doação.

* Tem uma cautelar de uma ADIN contra o artigo 17 da Lei 8.666.
4. Dação em pagamento – oferecer um bem a título de pagamento. Requisitos:

* A concorrência é incompatível com a dação em pagamento.
5. Investidura – na verdade, é uma compra e venda, mas a Lei 8.666, no artigo 17

diz que é investidura. Diz a lei: a venda ao proprietário de imóvel lindeiro de área
remanescente de obra pública. A Administração realiza uma obra que sua área
só interessa ao proprietário lindeiro. Requisitos:

* A concorrência é incompatível com a investidura.
*A Lei estabelece um valor máximo.
AQUISIÇÃO DE BENS IMÓVEIS PELA ADMINISTRAÇÃO
a) Formas:
• Compra e venda;
• Permuta;
• Doação; e
• Desapropriação.
b) Requisitos:
1. Interesse público;
2. Autorização legislativa – na doação, depende. Se for uma doação

sem encargos não precisa de lei. Mas, se for uma doação onerosa é
necessária a lei.
3. Concorrência – na compra e venda, precisa, salvo no caso de

compra e venda de imóvel, que a Administração tenha interesse em
determinado bem, com determinada localização. Nesta hipótese, a
Lei de Licitação, no artigo 24 dispensa a licitação. Se não se
encontrar, nesse caso, tem que ocorrer a licitação.
*Quando a Administração adquire um bem por meio de dação em

pagamento, ou na via judicial, ele poderá ser alienado com os
seguintes requisitos:
1. Interesse público;
48
2. avaliação prévia;
3. licitação, na modalidade concorrência ou leilão;
*Não precisa de autorização legislativa.
**Os bens públicos são impenhoráveis. O procedimento de execução do Poder Público é

feito através das precatórias.
***Os bens públicos podem ser usucapidos e, por conseqüência, são insuscetíveis de
oneração, por exemplo, não podem ser hipotecados.
Projetos de lei (...)
DESAPROPRIAÇÃO OU EXPROPRIAÇÃO.
Não há nenhuma diferença entre os dois termos. Todos os dois prefixos dão idéia de
esvaziamento ou de perda, que será de propriedade porque a palavra apropriação significa
aquisição de propriedade.
O Estado tem um patrimônio imobiliário considerável. Mas, às vezes, esse patrimônio

não é suficiente para atender aos seus fins. Algumas vezes ele se vale da compra e venda,
mas, em outras, do instituto da desapropriação.
a) Conceito – é um procedimento (conjunto de atos) pelo qual o Estado (sentido lato)

fundado em razões de necessidade pública, utilidade pública, ou interesse social
retira compulsoriamente o bem do proprietário, mediante prévia e justa indenização
em dinheiro (CR, art. 5º), ou em títulos da dívida pública (CR, art. 182, § 4º) ou
agrária (CR, art. 184).
Para o proprietário há uma perda da propriedade, muitas vezes indesejável.
Para o Estado há uma aquisição de propriedade.
Compete a União legislar sobre (CR, art. 22, II).
b) Pressupostos Constitucionais – são dois (artigo 5º, XXIV, da CR/88):

• Declaração de necessidade pública, utilidade pública, ou interesse social.25
• Pagamento de prévia e justa indenização em dinheiro, ou em títulos da

dívida26 pública ou agrária.
Na utilidade pública, o bem se incorpora ao patrimônio do Estado, para ser utilizado na

execução dos diversos serviços públicos, e só, excepcionalmente, é transferido à
terceiros.
Já, no interesse social, o bem entra no patrimônio estatal e, então, é destinado à terceiro
para satisfazer o interesse social.
c) Modalidades – temos duas modalidades:
25
A desapropriação se restringe à utilidade o pública (na qual se engloba a necessidade pública) ou ao interesse
social.
26
Embora os títulos sejam emitidos previamente, o resgate é a posteriori.
49
• a que se fundamenta na utilidade pública (na qual se entende também a

necessidade pública); e
• a que se fundamenta no interesse social.
DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA (DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21-06-

1941).
A mais freqüente é a desapropriação por utilidade pública.
Trata-se de um Decreto - Lei porque à época o Congresso Nacional estava fechado.

Vigorava a Constituição de 1967 que autorizava o Presidente (Getúlio Vargas) a legislar.
Este Decreto-Lei foi feito por um mineiro, Francisco Campos, que até então era o Ministro da
Justiça.
a) Procedimento expropriatório (visão panorâmica) – constitui-se de duas fases:
1. Fase declaratória – compreende a declaração de utilidade pública. Tal

declaração é o ato inaugural do procedimento. Não retira o bem do
proprietário. Constitui em uma anunciação do direito do Estado de
desapropriar e que este está se aparelhando para isso.
• Compete às pessoas legislativas legislar sobre a declaração de utilidade

pública, salvo nos casos estabelecidos em lei (DNIT e ANEEL).
• Forma da Declaração: A regra geral é que a declaração deve ser feita

através de Decreto Lei. Quando a declaração tiver sido feita pelo DNIT ou
pela ANEEL, a forma de declaração será via Portaria.
• Requisitos: 1º - Menção ao artigo da lei que autoriza a declaração de

utilidade pública. 2º - Descrição do bem a ser expropriado. 3º - Indicação
da finalidade da desapropriação.
•Efeitos: 1º - Permissão para o expropriante penetrar no imóvel. 2º - Início

do prazo de caducidade (5 anos). 3º - indicação do estado do imóvel para
efeitos de indenização.
2. Fase executória – diz respeito à adoção das providências para efetivar a
desapropriação.
• Competência:
• Todas as pessoas federativas (União, estados, Distrito federal e os

Municípios);
• Pessoas administrativas (autarquias, fundações públicas, sociedades

de economia mista, etc.), desde que autorizadas por lei.
• Concessionário e Permissionário de serviço público, se autorizado no

respectivo contrato de concessão ou permissão.
• A fase executória se subdivide em:

50
2.1. Fase extrajudicial – o Estado faz uma proposta de compra e

venda ao proprietário. Se este aceitar, lavra-se no cartório uma
escritura de compra e venda por desapropriação, da qual constará
todo o texto do Decreto-Lei nº3.365 de 21-06-1941.
2.2. Fase judicial – Se o proprietário não aceitar a proposta feita pelo

Estado, tem início a fase judicial. Nessa fase, o Estado irá propor uma
Ação de Desapropriação. Essa fase admite duas outras:
2.2.1. Homologação – há um acordo entre o proprietário e o

Estado, antes ou depois da contestação, e o juiz apenas o
homologará. O termo de acordo será levado a registro.
2.2.2. Contenciosa – o proprietário contesta a Ação. Pode

contestar o preço ou a validade do ato declaratório.27
Naturalmente, o novo preço será apurado em perícia.
DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA
A fase declaratória consubstancia-se na declaração de utilidade pública.
a) Forma:
1. Regra geral28 – é o decreto (que é um ato administrativo), cuja

competência é do chefe do Executivo (Federal, Estadual ou Municipal).
2. Exceção – a declaração de utilidade pública poderá ser veiculada

mediante lei (artigo 8º do Decreto-Lei nº3.365 de 1941), que será,
naturalmente, lei de efeito concreto. O Legislativo declara o ato, nesse caso,
mas quem executa sempre é o Executivo (o Legislativo não pode executar).
Há quem diga, como Cretella Junior, que o artigo 8º é letra morta, porque,
apesar da declaração do Legislativo, o Executivo não é obrigado a realizá-la.
Outra exceção é, no caso do DNIT, em que a desapropriação pode se dar por

meio de portaria, caso os bens sejam afetados para fins rodoviários.
b) Efeitos:
1. 1º efeito natural é que a declaração de utilidade pública autoriza a

desapropriação;
2. autoriza o Estado a entrar no bem (só para verificar o bem).
3. Com a declaração de utilidade pública inicia-se o prazo de

caducidade. A caducidade da declaração é a perda de seus efeitos pelo
decurso de prazo. O prazo de caducidade é de 5 anos, a contar da
declaração de utilidade pública. O Estado fica impedido, após a caducidade
do prazo, de baixar nova declaração durante 1 ano. Mas, isso só serve para a
entidade pública que fez a declaração. Outra entidade não estará impedida.
Por exemplo: BH declarou e caducou, MG não está impedido.
27
Por exemplo, a finalidade não é pública e sim privada.
28
A declaração de utilidade pública é privativa do Executivo, já que só, excepcionalmente, o Legislativo e o
DNIT podem desapropriar.
51
4. Fixação do estado físico do bem para efeito de indenização. Ou seja,

aquilo que o bem apresenta fisicamente na data da declaração é que contará
para os efeitos de indenização. Se houver bem feitorias a posteriori:
• As benfeitorias necessárias serão indenizadas;
• Desobrigação de indenizar as benfeitorias úteis, salvo se autorizadas.
• Desobrigação de indenizar as benfeitorias voluptuárias.
*Isso significa que, apesar da declaração de utilidade

pública, nada impede o proprietário de construir. Ele pode
não ser indenizado, todavia. Ele pode também alienar o bem.
FASE DE EXECUÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA
a) Competência:
1. Entidade políticas (União, Estado e Município);
2. Entidades Administrativas (autarquias, fundações, sociedades de

economia mista, empresas públicas), se autorizadas pela entidade política,
conforme previsão em lei.
3. Concessionários e permissionários de serviços públicos, se

autorizados no contrato de concessão ou de permissão. Claro que a
desapropriação deve restringir-se ao objeto da concessão ou permissão.
Modelos de decreto que declara utilidade pública (...)
BENS EXPROPRIÁVEIS.
Há alguns bens que são insuscetíveis de desapropriação. Por exemplo:
• Direitos personalíssimos;
• Direitos ou moeda corrente no país – se a indenização da desapropriação é em

dinheiro, não há sentido em se desapropriar dinheiro. Mas, moedas raras podem ser
desapropriadas.
• Cadáver – além do aspecto sentimental envolvido, o aspecto jurídico mais relevante

é que o cadáver é insuscetível de avaliação, impossibilitando, portanto, a
indenização.
A desapropriação pode recair sobre móveis e imóveis.
Com mais freqüência, contudo, a desapropriação recai cobre imóveis, porque são bens
inconfundíveis (são bens infungíveis).
Aliás, a regra é que o Estado só desapropria o que é necessário para o interesse público.
Todavia, há duas exceções estabelecidas, no Decreto-Lei 3.365 de 1941:

52
1. Desapropriação extensiva. Desapropriação de área contígua para o

desempenho futuro do empreendimento público. Por exemplo, desapropria-se
uma área para construir uma avenida. Sabe-se que o crescimento
demográfico exigirá o alargamento da avenida. Expropria-se também, de uma
vez, uma área extra para o futuro alargamento. É necessário que o decreto
mencione a área para a construção futura.
2. Desapropriação por Zona – o Poder Público estende a desapropriação

às áreas adjacentes, que venham a se beneficiar, extraordinariamente, após
a conclusão do empreendimento. Isso ocorre para que o Poder Público possa
vender essa área e assim ressarcir-se das despesas com a construção. É
necessário que o decreto mencione a área destinada a revenda.
ASPECTOS JUDICIAIS DA EXPROPRIAÇÃO
I – Petição Inicial
a) Requisitos:
• Atendimento das condições estabelecidas no artigo 282 do Código de

Processo Civil;
• Oferta do preço (afinal da contas a discussão na Ação de Expropriação é o

valor da indenização);
• Juntada do decreto expropriatório (do jornal que publicou o decreto, isso é a

prova de que foi feito a declaração de utilidade pública).
• A planta do imóvel ou a sua descrição.
b) Imissão provisória na posse – o expropriante pode requerer a imissão possessória

na posse.
II – Imissão provisória na posse.
É provisória porque a definitiva se dará ao final, no pagamento da desapropriação.
É disciplinada por dois textos jurídicos:
1. Imóvel situado em zona rural ou residencial urbano, não habitado pelo

proprietário, ou o compromissário comprador com o título registrado.
Regulado pelo Decreto-Lei nº. 3.365 de 1941 (Lei Geral da Desapropriação).
2. Imóvel urbano habitado pelo proprietário ou pelo compromissário
comprador com o título registrado. Regulado pelo Decreto-Lei nº. 1.075 de
1970 (artigo 35).
a) Requisitos no 1º caso:
• Declaração de urgência;
• Depósito do preço ofertado;
*A declaração de urgência pode ser feita no decreto, ou na petição inicial.

Mas, se declarada naquele, o Poder Público tem o prazo de 120 dias para
53
requerer a imissão na posse. Declarado no decreto, dispensa a

declaração na inicial.
b) Requisitos no 2º caso:
• Declaração de urgência;
• Depósito do preço ofertado.
*Contudo, nesse caso, há um procedimento: o juiz, antes de imitir a posse

ao expropriante, abre vista ao expropriado, para que este possa impugnar
a desapropriação. Daí em ____ dias far-se-á uma perícia, e o juiz, em 48
horas, fixará o valor provisório. A imissão, nesse caso, não é mias
inaudita altera parte.
c) Valor provisório – os critérios para o valor provisório encontram-se no

Decreto –Lei nº.3.365 de 1941. Os critérios são:
1. O valor provisório é superior ao dobro da oferta, hipótese em que

o expropriante complementará o depósito ofertado até atingir a
metade do valor provisório. Por exemplo, o Poder Público oferece 100,
o perito diz que é 300. O Poder Público terá que complementar até
150 (ou seja, pagar mais 50). O expropriado pode levantar esses 150.;
2. O valor provisório é igual ou inferior ao dobro da oferta. O Poder

Público oferece 100, o perito diz que é 180, o expropriado poderá
levantar ou 80% de 100 (que é 80), ou 90% de 180 (que é 90).
*Em ambos os casos, o expropriado continuará no processo até o

final.
**O entendimento jurisprudencial hoje é que, em ambos os casos, o

juiz deve pedir perícia, para que se faça um laudo, para se saber o
valor provisório. Isso existe hoje, em razão da Constituição da
República de 1988 e seus princípios do contraditório e da ampla
defesa, sendo que não é razoável a expropriação inaudita altera parte.
d) Levantamento do valor relativo à imissão provisória na posse (em

ambos os casos) – Requisitos:
1. prova da propriedade;
2. prova ou certidão de inexistência de débitos fiscais sobre a

propriedade;
3. publicação de editais com o prazo de 10 dias, para conhecimento

de terceiros;
ALIENAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
Os institutos jurídicos para a alienação dos bens públicos pelo poder público são os
mesmos do direito privado.
54
1) Venda (requisitos, o expropriado poderá levantar o valor.):
III – Contestação.
É a defesa do proprietário.
A contestação deverá versar sobre dois aspectos:
1. caráter preliminar – vícios processuais (tanto em relação à

desapropriação, quanto às questões de falta de interesse de agir, de
legitimidade etc.).
2. aspecto principal – é a impugnação do preço. Não se discute se é

de utilidade pública ou não o bem.
Isso não impede que o proprietário possa propor uma ação direta contra o decreto
expropriatório, por apresentar vícios.
IV – Perícia
O juiz designa perito e cada uma das partes pode indicar o seu assistente de
perito/técnico.
Alguns aspectos da perícia:
• Quanto o proprietário pagou pelo imóvel;

• Qual o valor atual;
• Qual a localização do imóvel;
• Qual o preço de imóveis similares naquela área, nos últimos 5 anos;
• Se o local é servido por linha de ônibus;
• Se tem água, asfalto etc.
Com base nesses dados o perito sugere o valor, ao qual o juiz não está adstrito a
acatá-lo.
VI – Participação do Ministério Público no processo
Há uma divergência doutrinária sobre a participação do Ministério Público no

processo. Na opinião do Plínio Salgado, o Ministério Público deve intervir sim, já que o
interesse público é relevante e o Ministério Público é o fiscal da lei.
VII – Sentença
A sentença é de fixação do valor indenizatório. Transitada em julgada é levada a

transcrição no registro imobiliário.
VIII – Justa indenização (de acordo com a Constituição da República de 1988):
a. Interesse público efetivamente comprovado
b. Avaliação prévia
c. Autorização legislativa (lei)

55
d. Licitação na modalidade concorrência
2) Doação: Não há a necessidade de haver licitação, pois, em regra, o destinatário já

previamente conhecido. Porém, não há impedimento de o poder público recorrer à
concorrência para realizar a doação. Por exemplo, em caso de doação de terreno
para construção de um hospital, pode estabelecer o poder público exigências em
relação ao projeto do hospital, e licitar o projeto que melhor atenda os interesses
públicos. Seria, portanto, uma doação onerosa.
3) Permuta: Idem doação ( = requisitos da venda – licitação);
4) Dação: Ibidem;
5) Investidura: Ibidem; a Lei nº 8.666/97 (lei de licitações) disciplina, em seu art. 17,
que a investidura é a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área
remanescente ou resultante de obra pública, área esta que se tornar inaproveitável
isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse não
ultrapasse a R$ 40.000,00 (quarenta mil reais).
• Projeto de Lei de Doação
Autoriza a doação de imóvel ao Estado de Minas Gerais.

Art. 1º - Fica o Prefeito Municipal autorizado a doar ao Estado de Minas Gerais imóvel
situado no Distrito de Piracicaba, compreendido por uma área de terreno medindo vinte mil
m2, com os seguintes limites e confrontações: (...)
Art. 2º - O terreno descrito no artigo anterior se destina à construção de uma penitenciária, e

reverterá ao patrimônio do município caso, no prazo de cinco anos, contado da outorga da
escritura de doação, não se lhe atribuir a finalidade prevista nesta Lei.
Art. 3º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Baependi, 05 de maio de 2.006
João da Silva
Prefeito Municipal
• Justificativa do Prefeito
Baependi, 05 de maio de 2.006.

Senhor Presidente,
Encaminho a V. Exa. e o seu atento intermédio, ao exame e deliberação da egrégia Câmara
Municipal, o incluso Projeto de Lei, pelo qual o chefe do poder executivo municipal é
autorizado a doar imóvel ao Estado de Minas Gerais.
Trata-se, na forma da proposta ora encaminhada de um terreno dominical para o qual não
há previsão de uso pelo município.
De outro lado, o donatário construirá no imóvel uma penitenciária para abrigar um mil
presidiários conforme projeto arquitetônico.
UTILIZAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS PELOS PARTICULARES
1) Comum: É exercida em igualdade de condições por todos os indivíduos da

coletividade.
56
a. Ordinária: aberta a todos, indistintamente, sem que a administração faça

qualquer tipo de exigência, seja pecuniária ou de natureza diversa. Ex.: andar
pelas ruas, transitar por ruas.
b. Extraordinária: a administração estabelece limitações quanto ao uso do bem

público, limitações estas traduzidas por um pagamento pecuniário ou por seu
próprio consentimento, manifestado previamente. Ex.: realizações de shows
em praças públicas, dependentes de autorização prévia, uma licença do
poder público e pagamento de pedágios em estradas e rodovias.
2) Privativa (especial): administração consente que o particular se utilize de um bem

público ou de parcela dele com exclusividade (seja um bem de uso comum do povo,
seja bem de uso especial).
Na feira hippie, na Av. Afonso Pena, em cada local onde são expostos os produtos
nas barracas, cada barraca ocupa um espaço público, com exclusividade, sendo
utilização de bens públicos pelos particulares pela modalidade privativa. As bancas
de jornal também enquadram-se nesta hipótese. A utilização pode atender
unicamente o interesse daquele que utiliza o bem (no caso da autorização) ou
atender também o interesse público (em caso de permissão).
a. Atos administrativos: O consentimento da administração ao uso exclusivo é

revelado ou veiculado por atos administrativos, também chamados de títulos
jurídicos. Entretanto, em alguns casos, pode ser dado o consentimento por
ato de direito privado. Consoante o ato que concede o uso privativo, ele se
classifica em:
i. Unilateral
1. Autorização de uso: ato administrativo unilateral,

discricionário, pelo qual a administração consente, a título
precário, que o particular se utilize de um bem público ou de
parcela dele.
A provocação do particular, que é necessária, não

descaracteriza a unilateralidade do ato. A discricionariedade
estabelece que a autorização pode ou não ser concedida, e
sendo precário, pode ser revogado a qualquer tempo. Somente
atende ao interesse do requerente. Pode ser gratuita ou
onerosa. NÃO depende de licitação.
2. Permissão de uso: é ato administrativo unilateral,

discricionário, pelo qual a administração consente que o
particular se utilize de bem público ou de parcela dele. Na
permissão, há interesse tanto do particular quanto interesse
público. Também pode ser gratuita ou onerosa. A permissão
unilateral, em regra, deve ser estabelecida por um prazo, e
deve ser precedida de licitação. A permissão de uso NÃO é
precária, até porque é feita por prazo determinado.
ii. Contratual (bilateral)
1. concessão de uso: contrato administrativo pelo qual a

administração faculta ao particular a utilização de um bem
57
público ou de parte dele para, predominantemente, atender ao

interesse da coletividade.
Embora possa ser gratuita, ela é, em regra, remunerada.

Características:
- depende de autorização legislativa (lei);

- licitação na modalidade de concorrência;
- estabelecida por prazo certo;
As bancas de jornal vão depender de permissão ou de

concessão de uso, conforme o ente federativo (conforme a
legislação do município)
2. concessão de direito real de uso: A lei 8.666, Lei de

Licitações, estabelece que precedendo a venda ou a doação
de bens públicos, haverá, necessariamente, a utilização deste
instituto. Uma vez que haja bem sem uso específico
pertencente ao Estado, pode o particular obter uma concessão
de direito real de uso:
a. Natureza contratual
b. Autorização legislativa (lei)
c. Interesse público
d. Prazo certo
e. Finalidade: edificação, urbanização, industrialização,

cultivo da terra ou outra finalidade de interesse social
f. Escritura pública, contrato ou termo administrativo
g. Transferível a terceiros por ato inter vivos ou causa

mortis
h. Concorrência
Este instituto substituiu a enfiteuse ou aforamento. O Município

pode construir conjunto habitacional e conceder direito real de
uso aos habitantes, desde que haja previsão legal para tanto.
Também pode instituir doação clausulada, condicionada ao
exercício da finalidade do imóvel;
REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS
1) Inalienabilidade: Os bens somente serão inalienáveis quando afetados ao uso

comum do povo ou ao uso especial. Desta forma, somente serão alienáveis os bens
dominicais.
2) Impenhorabilidade: O processo de execução contra o poder público se faz pelo

sistema de precatórios (art. 183, §3º, CR/88);
58
3) Imprescritibilidade: Os bens não podem ser objeto de usucapião (prescrição

aquisitiva)
4) Não-Onerabilidade: Não se pode gravá-los de ônus jurídicos tais como a hipoteca.
DESAPROPRIAÇÃO (OU EXPROPRIAÇÃO)
É a forma mais drástica do Estado interferir na propriedade privada. Há autores que diferem
a desapropriação da expropriação, considerando que a segunda tem caráter sancionatório,
em caso de cultivo de plantas psicotrópicas (art. 243, CR/88). Na verdade, não há diferença,
ambas expressões possuem sentido de esvaziamento, é a perda da propriedade, não
obstante a aquisição da mesma pelo Estado. As expressões são, portanto, sinônimas.
O Estado possui um patrimônio considerável, mas, muitas vezes, seu patrimônio se revela
insuficiente para que o próprio Estado possa realizar seus objetivos, necessitando de
adquirir bens, sobretudo imóveis. Um dos instrumentos que o Estado se utiliza para adquirir
propriedade é a desapropriação. Por vezes, o particular não deseja se desfazer do bem que
o Estado necessita, por questões de foro íntimo ou por julgar baixo o preço oferecido pelo
Estado. O Estado necessita de uma lei (autorização legislativa) que o autorize a adquirir
bens, através da compra. Através da desapropriação esta exigência inexiste, razão pela
qual o processo é mais célere.
Conceito: É o procedimento pelo qual o Estado ou seus delegados, fundados em

declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõem ao
proprietário a perda da propriedade mediante prévia e justa indenização em dinheiro, ou em
títulos da dívida pública ou da dívida agrária, conforme a modalidade expropriatória.
Observa-se que pelo lado do Estado, trata-se de hipótese de aquisição de bens, e do lado
do proprietário, trata-se de perda da propriedade, pois ele não pode se opor à
desapropriação, desde que esta seja fundada em interesse público. Pode, porém, o
proprietário discutir o valor da indenização.
Fundamentos Constitucionais:
• Declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social (CR, Art. 5º,
XXIV).
• Prévia e justa indenização em dinheiro (CR, Art. 5º, XXIV) ou em títulos da dívida
pública ou agrária (CR, Art. 182, Parágrafo 4º, III e Art. 184).
Antigamente, o Código Civil de 1.916 fazia uma distinção entre casos de necessidade
pública e utilidade pública. O Código Civil de 2002 igualou as duas expressões.
Modalidades:
1) por utilidade pública (Decreto-lei 3.365/41): a diferença entre utilidade e

necessidade tão-somente doutrinária
2) por interesse social (Lei 4.132/62);
Procedimento (Expropriação por Utilidade Pública - prevista no Artigo 5º, XXIV, e

regulada pelo Decreto-lei 3.365/41);
59
1) Fase declaratória: Esta fase consubstancia a declaração de utilidade pública ou

a declaração de interesse social. Esta declaração é veiculada por decreto, salvo
em certos casos, que pode se dar por lei ou portaria.
É necessária a declaração de utilidade pública, que tem a forma de decreto, em

regra, e, por exceção, lei ou portaria.
O Artigo 8º da referida lei estabelece que a iniciativa da desapropriação poderá

ser do legislativo. Assim, a declaração será sob a forma de lei. Alguns
doutrinadores pensam que esta norma é norma morta, uma vez que, se o
executivo não concretizar a desapropriação, esta nunca ocorrerá.
A legislação brasileira prevê que a declaração de utilidade pública tenha a forma

de portaria, por exemplo, no caso do Departamento Nacional de Infra-Estrutura,
que pode declarar a utilidade pública de áreas que servirão para a abertura e
conservação de rodovias.
A declaração de utilidade pública não retira o bem do proprietário, mas tão-

somente constitui a nunciação da existência do direito do Estado em
desapropriar, e que ele está se aparelhando para efetivar este direito, tanto que,
o proprietário pode alienar o bem, edificar no bem, embora possa não vir a ser
indenizado pela construção.
Súmula 23 do STF: não pode ser negado alvará de construção em razão de

declaração de desapropriação;
Os efeitos da declaração são:
- submissão do bem à força expropriatória do Estado;
- autorização para que o expropriante penetre no bem;
- obrigação de o Estado indenizar as benfeitorias necessárias. As úteis só

serão indenizadas se autorizadas pelo Poder expropriante.
- fixação do estado físico do bem para efeito de se estabelecer a indenização,

ou seja, o Estado fará sua oferta de preço conforme àquilo que o bem
apresenta fisicamente na data da declaração.
- desencadeia o prazo decadencial para efetivação da expropriação;
A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente

dentre de 5 (cinco) anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e
findos os quais este caducará. Neste caso, somente decorrido 1 (um) ano,
poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração.
A conseqüência supra se aplicará tão-somente ao Poder expropriante que tiver

emitido a declaração de expropriação caduca.
Em relação à desapropriação por interesse social (Lei 4.132/62): O

expropriante tem prazo de 2 (dois) anos, a partir da decretação da
desapropriação por interesse social, para efetivar a aludida desapropriação e
iniciar as providências de aproveitamento do bem expropriado.
60
Após a declaração, o Poder expropriante faz a proposta de preço. A aceitação ou

não da proposta enseja o início da fase executória.
2) Fase executória: Corresponde à adoção das providências efetivas para se

concretizar a desapropriação. Conforme o caso, transcorrerá de forma
extrajudicial (amigável) judicial (homologatória ou contenciosa, conforme a
hipótese).
a. Extrajudicial (amigável): a proposta é aceita. Lavra-se a escritura de

compra e venda por desapropriação por preço amigável.
b. Judicial: a proposta não é aceita. Estado deve ajuizar ação

expropriatória, cujo objeto é fixação do preço do bem a ser expropriado.
i. Homologatória: Citado o réu, havendo concordância sobre o

preço, o juiz o homologará por sentença (art. 22).
ii. Contenciosa: Não há acordo e o réu contesta a ação. A

contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou
impugnação do preço. Qualquer outra questão deverá ser decidida
por ação direta (art. 20). Ao despachar a inicial da expropriatória, o
juiz designará um perito para proceder à avaliação dos bens (art.
14). Apresentada a avaliação, o juiz arbitra o valor ao bem.
Decreto nº 810, de 23 de maio de 2006.
Declara de utilidade pública, para fins de desapropriação, imóvel que menciona.
O Prefeito Municipal de Itaúna, no uso de sua atribuição legal, e tendo em vista o disposto
no Artigo 6º do Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, decreta:
Art. 1º: Fica declarada de utilidade pública para fins de desapropriação, amigável ou
judicialmente, terreno com área de 2.000 m2, situado no bairro da Várzea da Olaria, à Rua
Pedro Calambau, esquina com a Rua José de Aguiar, de propriedade de Victor Penido
Machado, com os seguintes limites e confrontações: (...).
Art. 2º: O imóvel descrito no artigo anterior se destina à edificação e instalação de

estabelecimento hospitalar para tratamento de doentes mentais.
Art. 3º: As despesas decorrentes da execução deste decreto correrão por conta da dotação
(...) do orçamento vigente do município.
Art. 4º: Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Itaúna, aos 23 de maio de 2.006

Eugênio Pinto,
Prefeito Municipal.
Desapropriação por zona (art. 4º, Decreto-Lei 3.365/41) – Modalidades:
As referidas áreas devem ser bem especificadas quando da declaração de utilidade pública,
indicando-se quais as que vão propiciar o desenvolvimento da obra e aquelas que vão sofrer
a valorização extraordinária.
61
1) Áreas adjacentes necessárias ao desenvolvimento futuro da obra
Uma vez que as áreas adjacentes à obra possam ser necessárias ao desenvolvimento da
mesma, o poder público pode desapropriá-las, a fim de garantir o bom andamento da obra.
2) Áreas que venham a se valorizar extraordinariamente em conseqüência da

obra
Exemplo: o Poder Público vai abrir uma avenida importante, e as áreas próximas a esta
avenida vão sofrer uma grande valorização. A finalidade de tal desapropriação é a revenda,
pois o expropriante vai se beneficiar da diferença de preço entre o que ele pagou e o que ele
vai auferir na revenda, com o objetivo de custear a obra. Este instituto pode suscitar a
especulação imobiliária pelo Estado, e deve ser evitado. O caminho correto seria a adoção
da contribuição de melhoria por parte do Estado.
Poderia acontecer o inverso, de a obra resultar em uma desvalorização extraordinária dos

terrenos adjacentes. Ou o poder público estende a desapropriação também a estas áreas ou
pode ser compelido a indenizar os prejudicados posteriormente, por perdas e danos.
Bens Expropriáveis por utilidade pública (segundo o Decreto-Lei nº 3.365/41)
Todos os bens privados são expropriáveis no direito brasileiro, sendo imóveis,

móveis, semoventes, direitos, ações, quotas, desde que observada a declaração de
utilidade pública e a justa indenização em dinheiro.
Não são expropriáveis os direitos personalíssimos como a honra, cidadania, e a

moeda circulante no país, o dinheiro, uma vez que ela é o instrumento de pagamento,
indenização da desapropriação. Porém, moedas raras podem ser desapropriadas.
Uma questão discutida é a possibilidade de desapropriação do cadáver, para fins de

pesquisa científica. A grande questão é o quantum da indenização. Defendeu-se que a
indenização corresponderia às despesas hospitalares, médicas, etc.. O cadáver está fora do
comércio, e o professor pensa que não há como fixar a indenização, portanto não teria
possibilidade de desapropriação.
(Decreto 3.365/1941, art.2º, §3º) A desapropriação, pelos Estados, DF, Municípios e

Territórios, de ações, quotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas
cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua
fiscalização (ex.: bancos, submetidos à fiscalização do BACEN) submete-se aos seguintes
requisitos:
1) Autorização do Presidente da República por decreto;
2) Declaração de utilidade pública;
3) Prévia e justa indenização em dinheiro.
Para os bens públicos, a entidade maior pode fazer a desapropriação das entidades
menores, observados os seguintes requisitos:
1) autorização em lei;
2) declaração de utilidade pública;
3) pagamento da prévia e justa indenização em dinheiro.

62
Um município não pode desapropriar bens de outro município, ainda que este bem
esteja dentro de seu território, uma vez que ambos possuem igualdade constitucional. A
mesma regra se dá para os estados.
Imissão Provisória na Posse
Situação jurídica em que o expropriante passa a ter a posse provisória do bem antes da
finalização da ação expropriatória. Tem os seguintes requisitos:
• Declaração de Urgência da Desapropriação
o No próprio decreto expropriatório
o Na inicial expropriatória (mais comum)
o Em outro momento
• Prazo para requerimento
o 120 dias, contados da declaração de utilidade pública, sob pena de perder o

direito à imissão provisória na posse.
• Depósito do preço ofertado
Não há a necessidade de prova da urgência na desapropriação, isto é, bastavam os

requisitos supra para que o Poder Público esteja imitido na posse. Hoje, há necessidade de
uma avaliação provisória para que seja dada imissão na posse (construção doutrinária e
jurisprudencial). Como todo ato administrativo, o decreto expropriatório pode ser contestado
por vício de competência, forma, finalidade, motivo, e objeto. A anulação pode ser pleiteada
por ação ordinária ou mandado de segurança.
São dois tipos de imissão provisória que obedecem estes requisitos:
1) Baseada no Decreto-lei 3.365/41
Antes era comum, quando do depósito do preço ofertado, o deferimento, pelo juiz, da
imissão provisória na posse do poder público. Hoje a tendência é a garantia da ampla
defesa e do contraditório ao particular proprietário. Depositado o preço, o proprietário poderá
levantar até 80% do valor depositado (art. 33, §2º, DL 3.365) e continuar no processo
discutindo o preço.
2) Baseada no Decreto-lei 1.075/70
Nesta modalidade há a necessidade de ser o objeto da desapropriação prédio residencial

urbano, habitado pelo proprietário ou compromissário comprador, cuja promessa de compra
esteja devidamente inscrita no Registro de Imóveis.
Permite ao proprietário impugnar o preço no prazo de 05 (cinco dias).
Impugnada a oferta pelo expropriado, o juiz, servindo-se, caso necessário, de perito

avaliador, fixará em 48 (quarenta e oito) horas o valor provisório do imóvel.
O perito, quando designado, deverá apresentar o laudo no prazo máximo de 05 (cinco) dias.
63
Fixado judicialmente o valor do imóvel, há 2 (duas) hipóteses distintas, a saber:
A. Valor arbitrado > 2 x Oferta
Juiz determina que o expropriante complemente o valor do depósito para que este
atinja a metade do valor arbitrado. Poderá haver imediato levantamento do valor
depositado, através de alvará para levantamento do valor, e continuará o litígio a fim
de se pleitear o restante da indenização.
B. Valor arbitrado <= 2x Oferta
O particular pode optar pelo levantamento de 80% do valor depositado ou por 50%
do valor provisório.
Indenização na Desapropriação
A indenização deve ser justa, prévia, e em dinheiro, consoante os fundamentos

constitucionais da desapropriação. A indenização deve compreender:
O legislador quis enfatizar que a indenização deve ser justa.
AS parcelas que compõem a justa indenização são29:
• o valor real – é o valor de mercado, é o valor que o proprietário

obteria caso pudesse alienar o bem livremente. É a parcela mais importante
da justa indenização;
• juros compensatórios – é a expressão da idéia que a indenização

visa a compensar algo. É exatamente isso. Tais juros visam compensar a
perda antecipada da propriedade, por ocasião da imissão provisória na
posse.
*Artigo 15-A do Decreto-Lei nº. 3.365 de 1941 – está suspenso por razão da
liminar julgada procedente pelo STF.
**Hoje, vale a taxa de juros compensatórios de 12% a.a. e contados a partir

da imissão provisória na posse.
***Os 12% a.a. incidem sobre a diferença do valor ofertado e do valor

estabelecido na sentença.
• Juros moratórios – são devidos pelo atraso do pagamento da

indenização. Os juros moratórios podem ser fixados em até no máximo 6%
a.a. (artigo 15-B do Decreto-lei nº.3.365 de 1941). A Medida provisória nº.
2.183-56/2001 introduziu uma nova modalidade prejudicial ao proprietário: os
juros moratórios contam-se a partir do primeiro janeiro do exercício
subseqüente posterior, ao qual o pagamento deveria ser realizado (data da
sentença que os fixar). Isso ocorre porque tais juros devem constar do
orçamento, que deve ser entregue para ser aprovado pelo Legislativo até o
dia 1º de julho. Aí é que está o problema: se a sentença transita em julgado
no 1º semestre, inclui-se no exercício posterior. Mas, se ela transita em
julgado no 2º semestre os juros serão devidos a partir do 1º ou do 2º ano
29
Essas parcelas dependem do que ocorreu no processo desapropriatório.
64
seguinte. Há divergência doutrinária. Todavia, à luz da CR/88 incidiram

apenas a partir do 2º ano.
• Correção monetária – devida em razão da inflação. Há diferença

entre a lei e a doutrina e a jurisprudência:
• Diz a lei que a correção monetária existirá se transcorrer

o prazo de 1 ano entre o laudo de avaliação e a data do
julgamento (?);
• Mas, a lei é antiga. Em sua época quase não havia

inflação. Todavia, hoje a inflação é maior e essa regra não se
aplica. A correção se aplica independentemente do lapso de
1 ano.
• Honorários de advogado – (Media Provisória 2.183/2001). Os

honorários de advogado são devidos de 0,5 a 5% não podendo ultrapassar
R$ 121.000,00, mas devendo ser corrigido anualmente. Esse percentual
incidirá sobre o proveito econômico, que é a diferença do valor fixado na
sentença pelo valor ofertado.
• Honorários de perito – o expropriado só paga se o laudo constatar

valor menor que o ofertado. Caso contrário, arca com a perícia o Estado.
• Custas processuais;
• Fundo de comércio: quando pertencente ao proprietário;
• Outras despesas: danos emergentes, lucros cessantes, despesas

com mudanças;
Esses valores compõem a justa indenização que será fixada na sentença.
Desistência da desapropriação.
Sem a declaração de utilidade pública não se pode desapropriar. Contudo, aquela

não implica necessariamente a ocorrência da desapropriação.
a) Fase extrajudicial – o Estado poderá desistir da desapropriação, revogando o

decreto expropriatório, por meio de um outro decreto;
b) Fase judicial - Estado envia uma petição ao juiz, comunicando-lhe a desistência.

Nessa hipótese, deve-se ressarcir o proprietário dos danos que teve. Pode ocorrer
em qualquer momento do processo expropriatório. A desistência deve ser motivada.
Se algum pagamento já foi feito a título de imissão provisória na posse os tribunais
entendem não ser aconselhável a desistência;
c) Após o processo expropriatório, porém antes da indenização – há duas teses:
1. os que defendem que pode revogar a desapropriação, discutem

que a sentença é de condenação ao pagamento de indenização,
ou seja, o Estado pode desapropriar atendendo à condição de
pagar esse preço.
65
2. os que são contra, falam que há coisa julgada.
A consumação da desapropriação se dá com o pagamento da indenização.
Desapropriação Indireta (art. 35, DL 3.365/41): é aquela feita sem a declaração de

interesse público ou sem pagamento de justa e prévia indenização.
É irregular (esbulho possessório ou apossamento administrativo de propriedade). Se o bem

ainda não foi utilizado pelo Poder Público, o particular pode impedir que ocorra a
desapropriação. Se, por outro lado, já houve afetação, cabe ao particular requerer
indenização.
VIII – Recurso de apelação.
a) Apelação voluntária:
• Por parte do expropriado – efeito devolutivo apenas;
• Por parte do expropriante – efeito devolutivo e suspensivo.
b) Recurso necessário ou de ofício – artigo 28, §1º, do Decreto-Lei nº. 3.365 de

1941, condiciona a fixação da condenação de indenização superior ao dobro da
oferta. (tem que ter o duplo grau de jurisdição). A remessa necessária tem efeito
devolutivo e suspensivo.
IX – Desistência da desapropriação.
Trataremos sobre dois aspectos:
d) Durante o processo expropriatório – o Estado poderá desistir da desapropriação,

revogando o decreto expropriatório, por meio de outro decreto e enviando uma
petição ao juiz, comunicando-lhe a desistência. Nessa hipótese, deve-se ressarcir o
proprietário dos danos que teve. Pode ocorrer em qualquer momento do processo
expropriatório. A desistência deve ser motivada.
e) Após o processo expropriatório, porém antes da indenização – há duas teses:
3. os que defendem que pode revogar a desapropriação, discutem

que a sentença é de condenação ao pagamento de indenização,
ou seja, o Estado pode desapropriar atendendo à condição de
pagar esse preço.
Os que são contra, falam que há coisa julgada.
RETROCESSÃO
O bem desapropriado, já incorporado ao patrimônio do Estado, deve ser utilizado para uma
finalidade pública.
Em princípio, a finalidade deve ser aquela indicada no decreto expropriatório. Porém Poder
Público pode dar outro fim distinto daquele do decreto expropriatório, desde que se
mantenha a utilidade pública. A CR/88 só exige utilidade pública no geral.30
30
só pode ter essa destinação.
66
O que não pode ocorrer é dar outro fim ao bem que não seja de utilidade pública. Se isso
ocorrer, caracteriza-se o desvio de finalidade ou tredestinação, que é um dos mias graves
vícios de legalidade. Frente a esse vício opera-se retrocessão.
Existem duas correntes sobre a retrocessão:
Direito a faculdade de reivindicar o bem, devolvendo seu preço atual.
No 2º caso (direito pessoal), o expropriado tem direito a facultar a indenização por

perdas e danos.
A retrocessão como direito real tem como fundamento o artigo 5º, XXIV da CR/88. Isso se
dá porque o presente dispositivo só autoriza a desapropriação com interesse público
(utilidade pública e interesse social). Se se desvirtua deste fim não há razão para
desapropriar e, por via de conseqüência, afronta-se, se houver, os pressupostos nela
estabelecidos, todos eles sempre retratando a futura execução de atividade de interesse
público. Ora, se o Poder Público desiste dos fins a que se destinava a desapropriação, tem
o proprietário o direito real de reivindicar a propriedade do bem. Por isso, a aquisição da
propriedade tem caráter resolúvel: não atingido o fim colimado pelo Poder Público, resolve-
se a aquisição e reingressa o bem no patrimônio do ex-proprietário. Fundamento: art. 5º,
XXXIV, CR/88.
Direito Pessoal: Fundamentos: Art. 519 do Código Civil de 2002 e 519 e o Decreto-Lei nº.
3.365 de 1941, no artigo 35, oferecem Art. 35 do D.L 3.365/45. O dispositivo civil situa-se no
capítulo relativo à preempção ou preferência, matéria típica do direito obrigacional, que se
resolve em perdas e danos, numa evidente demonstração de que disciplinam direitos
pessoais. Art. 35: a lei considera definitivamente incorporado o bem ao patrimônio público.
Desse modo, o ex-proprietário não poderia ter o direito real de reaver a coisa, mas apenas o
direito pessoal de pleitear indenização, provando que sofreu prejuízo com a superveniente
desistência do Poder Público de dar a devida destinação ao bem desapropriado. O Poder
Público deve oferecer ao expropriado o direito de preferência de readquirir o bem, obrigando
o expropriante a oferecer pelo prelo atual o bem expropriado. Todavia, se o Poder Público
descumpre tal determinação, resolve-se a obrigação em perdas e danos.
Art 5º, §3º, DL 3365/41 – é uma exceção à regra de que bem pode ser utilizado para
finalidade diversa, desde que pública. No caso de desapropriação para construção de
casas populares não poderá dar outra finalidade. Também não caberá retrocessão. Se o
poder público ficar inerte (não fizer o parcelamento popular) caberá ação popular (proposta
por qualquer cidadão) ou ação civil pública (proposta pelo MP) para anular a venda feita
irregularmente, a mudança de destinação, ou exigindo que se cumpra a finalidade, isto é,
que se construam casas populares.
Prazo para a propositura da ação:

Se entendermos que se trata de direito pessoal, o prazo será de 5 anos. Se
entendermos que se trata de direito real, o prazo é de 10 anos, entre presentes, ou 15
anos, entre ausentes.
• em se tratando de direito pessoal, o prazo prescricional é de 5 anos (Decreto
nº. 20.910, de 6-1-1933);
• em se tratando de direito real, o prazo para a propositura da ação é de 10 a

15 anos .
O prazo para a propositura da ação começa a correr a partir do momento que o

Poder Público dá fim distinto ao interesse público. A determinação desse momento variará
de acordo com cada caso.
67
Desapropriação por Interesse Social (Lei nº 4.132/62)
O fundamento constitucional genérico para esta desapropriação está no Artigo 5º,

Inciso XXIV da Constituição, e a regulamentação encontra-se na lei citada.
regulada pela Lei nº. 4.132 de 10-9-1962; e Competência
• para fins de reforma agrária.
A desapropriação regulada pela Lei 4.132 de 1962:
a) Características:
a.1) Competência – toda entidade política e administração. Todavia, sempre que a

entidade administrativa for desapropriar, depende de autorização em lei;
a.2) Todas as entidades políticas e administrativas têm competência para efetuar esta
desapropriação. As entidades administrativas como autarquias, sociedades de economia
mista, etc., somente possuem competência para efetuar esta desapropriação em caso de
autorização específica em lei. Houve tempo em que se entendeu que somente a União
poderia desapropriar com base nesta lei. Porém esta exclusividade se dá somente para fins
de reforma agrária.
Objeto
Qualquer imóvel, ainda que rural, desde que não seja com o fim de reforma agrária.
Declaração de interesse social – prazo – 2 anos, e, nesse prazo, deve-se iniciar o

processo expropriatório. Então, esse prazo decadencial é tanto para a declaração como
para o aproveitamento do bem (caducidade);Interesse Social
Prazo de 2 anos, ao contrário da declaração de utilidade pública que caduca em 5 anos. O
expropriante tem prazo de 2 (dois) anos, a partir da decretação da desapropriação por
interesse social, para efetivar a aludida desapropriação e iniciar as providências de
aproveitamento do bem expropriado.
Indenização – é em dinheiro;
a.5) Processo judicial) é o mesmo da utilidade pública. Aliás a Lei 4.132 de 1962,
no seu artigo 5º, dispõe que, no que couber, se aplicam as normas do Decreto-Lei
3.365 de 1941.
a.6) Deve ser prévia, justa e em dinheiro, tal como a desapropriação por utilidade
pública.
Casos – são mencionados na Lei 4.132 de 1962 e o principal deles é o de construção de

habitação popular. (O Plínio Salgado acha gosta de pedir um decreto com esse objetivo. É o
mesmo da utilidade pública, a única diferença é que é interesse social ao invés de utilidade
pública. A partir daí é só adaptar).
Desapropriação para fins de reforma agrária (também é interesse social).
a) Fontes legais:
68
Construção de habitação popular: O poder público efetua a desapropriação e a construção

de casas populares para serem alienadas a preços acessíveis ou outorga a particular para
fazê-lo.
Procedimento
É o mesmo procedimento da desapropriação por utilidade pública, tanto que o Artigo 5º da

lei 4.132/62 determina a aplicação a esta modalidade de desapropriação, no que couber, do
Decreto-lei 3.365/41. O que se altera é a fundamentação legal e a destinação do bem.
Desapropriação por Interesse Social – Áreas Urbanas Incluídas no Plano Diretor da

Cidade
CR/88: art. 182, §1º: Os municípios com mais de 20 mil habitantes devem ter seu plano
diretor de desenvolvimento, a ser elaborado por uma equipe de técnicos, e será aprovado
em lei municipal. A mesma regra vale para municípios que compõem regiões metropolitanas
e os municípios considerados como pólos turísticos.
Fonte Jurídica
A fonte jurídica genérica é o Artigo 5º, Inciso XXIV da Constituição da República. A fonte
jurídica específica é o Artigo 182, §4º, Inciso III da mesma Lei maior, e a Lei Federal nº
10.257/2001, o Estatuto da Cidade, mais exatamente nos artigos 5º e 8º.
Competência
É do município.
Precedida de lei municipal específica
Haverá necessidade de edição de lei para as áreas incluídas no plano diretor.
Objeto – imóvel rural que não cumpre sua função social, que é quando (artigo 186, da
CR/88):
1. O aproveitamento racional e adequado;
2. utilização adequada das reservas naturais disponíveis e preservação do meio-

ambiente;
3. observância das normas reguladoras das relações de trabalho;
4. exploração que favoreça o bem-estar do proprietário e dos trabalhadores.
Áreas não edificadas, sub-utilizadas ou não utilizadas, dentro do plano diretor da cidade.
Indenização
Se faz em títulos da dívida municipal, resgatáveis no prazo de até 10 anos, em parcelas

anuais iguais e sucessivas.
69
Procedimento preliminar
1) Parcelamento ou edificação compulsórios, ou seja, a prefeitura determina ao

proprietário que parcele sua área ou terreno (faça o loteamento), ou que edifique na área. O
proprietário é notificado e tem até 1 ano, após a notificação, para apresentar seu projeto de
edificação ou loteamento (art. 5º, §4º, I). Apresentado o projeto de edificação, deve iniciar a
execução do projeto no prazo de 2 anos (art. 5º, §4º, II), totalizando 3 anos.
2) Não iniciado o projeto, a Prefeitura instituirá o imposto sobre predial territorial

urbano (IPTU) progressivamente, durante 5 anos. Ao final do 5 anos, se o particular não
cumpriu a determinação da prefeitura, o imóvel será desapropriado, para ser destinado à
venda, a fim de que o comprador atribua ao imóvel a finalidade prevista. Se a prefeitura não
conseguir compradores, terá de aproveitar o imóvel. Em razão das medidas preliminares,
em regra, a desapropriação não ocorrerá. Trata-se, por isto, de uma desapropriação
sancionatória.
Interesse Social
É o interesse de se dar à área finalidade que atenda o interesse da coletividade.
Desapropriação por Interesse Social – Áreas Rurais Para Fins de Reforma Agrária
Fonte Jurídica
A constitucional, genérica, Artigo 5º, Inciso XXIV, os artigos da Constituição 184 e 186, Lei
nº 8.629/93 e Lei Complementar nº 76/93. A lei ordinária estabelece as normas substantivas
para a desapropriação para fins de reforma agrária e a lei complementar estabelece as
normas procedimentais.
Competência
É da União Federal, que a delegou ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

(INCRA).
Objeto (art. 2º, Lei 8.629/93)
Propriedade rural que não cumprir a função social prevista pelo art. 9º da Lei 8.629/93.
Trata-se, portanto, de desapropriação sancionatória.
Indenização (Lei 8.629/93, art. 5º e §§)
Terra Nua: faz-se em títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo de até 20 anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, a partir do 2º ano, com cláusula de preservação de seu
valor.
Benfeitorias Úteis e Necessárias: A indenização se faz em dinheiro.
Áreas insuscetíveis de desapropriação (art. 4º e parágrafo único da Lei 8.629/93)
Pequena e média propriedade, se o proprietário não possuir outra. O conceito de pequena e

média propriedade está contido na lei 8.629/93.
Propriedade que cumpre sua função social
Não há razão de desapropriar tal propriedade. O artigo 186 da Constituição da República,

que fala em aproveitamento racional e adequado, utilização adequada dos recursos naturais
disponíveis, preservação do meio ambiente, observância pelo proprietário das normas que
70
regulam as relações de trabalho ou exploração que favoreça o bem estar do proprietário de

sua família e dos trabalhadores.
Processo judicial
a) Petição inicial:
1. Artigo 282 do Código de Processo Civil31;
2. Oferta do preço:
Terra nua – indenizada através de títulos da dívida agrária;

Benfeitorias necessárias e úteis – indenizáveis em dinheiro;
3. Demais requisitos:
Decreto expropriatório por interesse social, publicado no Diário Oficial, ou uma certidão do
decreto;
Certidões imobiliárias relativas ao imóvel objeto da desapropriação;

documento cadastral do imóvel (é o registro no INCRA);
O laudo de vistoria e avaliação administrativa32 do imóvel.33
Prova do lançamento dos títulos as dívida agrária, suficientes para a indenização da terra
nua.
Comprovante do depósito do preço das benfeitorias.
b) Instrução:
1. O juiz, ao receber a inicial, determina de plano, ou em 48 horas, a matrícula do

imóvel em nome do expropriante e ordena a expedição do mandado de
averbação da ação no Registro Imobiliário do imóvel, para conhecimento de
terceiros.
2. O juiz determina a citação do proprietário para contestar a ação em 15 dias34. É

interessante ressaltar que, nesses 10 primeiros dias, pode ser realizada uma
audiência, visando a um acordo entre as partes. Havendo acordo, ele será
homologado. Não havendo o acordo, será juntada a contestação.
3. Juntada a contestação, o juiz nomeia um perito, já que o laudo inicial é um laudo

administrativo. O juiz tem 30 dias para proferir a sentença.
4. Proferida a sentença, esta será uma sentença que determina um valor.
5. O Recurso:
• do expropriado tem efeito devolutivo;
31
ração, determinando os poderes, porque estes já vêm expressos as Lei Orgânica da Advogado da União. Basta a
determinação do procurador.
32
Este termo indica que o laudo foi feito pelo expropriante unilateralmente.
33
e as benfeitorias, com seus respectivos valores.
34
71
• do expropriante tem efeito devolutivo e suspensivo;
6. A Remessa necessária ocorrerá quando a sentença condenar em valor superior

a 50% do valor da oferta. Assim, a lei causa uma dúvida: se, por exemplo, o
Poder Público oferecer 500 e a sentença condenar em 260, o Estado foi
vencedor. A interpretação que resta, portanto, é que, se a sentença condenar
em valor superior, no caso, a 750, haveria a remessa necessária.
7. Os honorários serão de 0,5 a 5%, até o limite de R$151.000,00.
DESAPROPRIAÇÃO PREVISTA NO ARTIGO 182, §4º, III, DA CONSTITUIÇÃO DA

REPÚBLICA DE 1988.
Alguns autores designam essa desapropriação, como desapropriação para fins urbanísticos.
a) Modalidades preliminares (medidas que devem ser adotadas antes

de se recorrer a essa modalidade de desapropriação):
1. Parcelamento e edificações compulsórias;
2. Instituição do imposto predial e territorial urbano no tempo (IPTU);
b) Objeto – terreno não edificado, subutilizado ou não utilizado, incluído no

plano diretor do município.
c) Competência – Municípios ou Distrito Federal;
d) A declaração – não está definido se é de utilidade pública ou interesse

social. O Plínio Salgado acha que é de utilidade pública.
e) Indenização – essa indenização tem caráter sancionatório, porque se

faz em títulos da dívida pública municipal, resgatáveis em até 10 anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas, preservando seu valor real.
*O município, antes de recorrer à desapropriação, tomará as medidas preliminares supra,

obrigando o proprietário a parcelar ou construir no imóvel. Não ocorrendo nenhuma dessas
duas, o Poder Público cobra durante 5 anos o imposto progressivo no tempo. Se o
proprietário não pagar, construir e nem regulamentar aí se desapropria. Essa matéria é
regulada na Lei nº.10.257 de 2002 (Estatuto da Cidade). A partir de então, o Poder Público
desapropria, durante um determinado prazo e, não ocorrendo isso, aliena o bem dentro do
plano compatível. Não há retrocessão, porque se não for utilizado o bem, a Lei determina a
sua alienação35. Por isso, é que é chamada de desapropriação sancionatória.
DESAPROPRIAÇÃO CONFISCATÓRIA
Fontes legais – Constituição da República Artigo 243 e Lei nº 8.257/91, regulamentada

pelo Decreto 527 de 24-06-1992. (O Plínio Salgado só vai cobrar no plano constitucional).
Competência – embora a CR/88 não diga, ela é privativa da União.

União Federal, que delega sua competência ao INCRA.
Objeto
35
72
a) Áreas rurais, em que são localizadas, o onde haja, secretamente, cultivo

ilícito de plantas psicotrópicas;
b) Declaração – inexistente. Não existe declaração de utilidade pública ou

interesse social.
c) Indenização – inexistente. Por isso que se chama desapropriação

confiscatória.
Órgãos responsáveis pelas providências efetivas pela localização e propositura da
ação – a polícia federal que deve localizar o cultivo e o INCRA que via propor a ação.
Destinação
Assentamento de colonos para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentos (até

mesmo de drogas com fins medicamentosos).
Se o cultivo for em apenas uma parte da área, desapropria-se a área toda.
Indenização
Não há, por isto é chamada de desapropriação confiscatória. No processo judicial da

desapropriação, não se compreende forma genérica, no artigo 5º, XXIII e 170, III (função
social da propriedade), e é regulada por normas infra-constitucionais. Ademais, a CR/88
confere à União a competência para legislar sobre propriedade e suas exceções, sendo a
servidão uma exceção discute o preço, mas o plantio, se há plantas psicotrópicas sendo
cultivadas ou não. Discute-se também se há cultivo em toda a propriedade ou somente em
uma parte dela. A desapropriação deve alcançar a propriedade integralmente, ainda que o
cultivo se dê apenas em parte dela. O proprietário tem o dever de vigilância sobre sua
propriedade, de modo que é de se presumir que conhecia o cultivo.
Servidão Administrativa
A regulamentação infra-constitucional se dá no artigo 40, do Decreto-Lei nº.3.365 de 1941. É

aí que está o fundamento d constituição de servidão.
Conceito – é um direito real de uso imposto sobre a propriedade privada, em favor do

Estado, para assegurar ou possibilitar a realização de obras ou serviços públicos, mediante
indenização de prejuízos suportados pelo proprietário.
É mais uma forma, ou instrumento jurídico de intervenção do Estado na propriedade.
Fonte Jurídica
A servidão tem como fonte jurídica genérica a Constituição da República, arts. 5º, XXIII, e
170, III, que versam sobre a função social da propriedade, segundo a qual o direito do
proprietário se sujeita à função social que a propriedade tem. A fonte jurídica específica, que
autoriza o poder público a instituir servidão é o Decreto-lei nº 3.365/41, Artigo 40.
Conceito: É o ônus ou direito real de uso que o Poder Público impõe à propriedade
para assegurar a realização de obras ou serviços públicos.
Na servidão, o proprietário não perde o bem, ele conserva a o domínio, mas o seu uso é
submetido ao Estado. Indeniza-se os eventuais prejuízos advindos do uso e não da
propriedade.
73
a) Indenização – indeniza-se os prejuízos eventuais, que o proprietário sofra em razão do

uso. Se houver prejuízo total da propriedade, recorre-se à desapropriação e não à
servidão administrativa.
b) Tempo de uso – indeterminado, enquanto houver interesse ou utilidade pública será

mantida a servidão.
c) Objeto – imóvel;
Competência – das Desta forma, o Poder Público utiliza-se da propriedade para assegurar
a execução de obras ou serviços públicos, sem retirar a propriedade do proprietário, mas
apenas a utiliza. Também pode ser instituída servidão administrativa sobre bens de
entidades públicas inferiores, assim como na desapropriação. Sendo que as autoridades
políticas podem declarar a utilidade pública e a as administrativas fazem a execução quando
autorizadas em lei (é igual a desapropriação).
Procedimento – são duas fases:
Tempo
A servidão administrativa é perpétua. Enquanto houver interesse público, ela permanece

sobre o bem privado ou público. Deixando de haver interesse público, o uso da propriedade
pelo poder público será desconstituído.
1. Execução – compreende a adoção das medidas concretas para a

constituição de servidão. Compreende outras suas fases:
2.1. extrajudicial – quando há acordo sobre a indenização dos

eventuais prejuízos;
2.2. judicial – propõe-se a Ação de Constituição de Servidão.

Podendo ser:
2.2.1. homologatória – com acordo em juízo;
2.2.2. contenciosa.
Casos – o mais comum é a servidão de energia elétrica. Outro exemplo é a servidão de

aqueduto.
Um exemplo que já se encontra em desuso é a utilização do espaço em muros de casas de

esquina para colocação de placas indicativas dos nomes de ruas.
Postes, juntamente com os fios transmissores de energia elétrica, na maioria dos casos,
utilizam faixa de terreno onde estão instaladas torres pelas quais passam fios condutores de
energia elétrica, através de servidão.
Aquedutos subterrâneos para transporte de petróleo ou gasodutos, para transporte de gás,

que têm lugar nos terrenos abaixo das propriedades privadas.
Na maioria dos casos, não há prejuízo para o proprietário. Caso haja prejuízo, haverá
indenização.
Indenização
74
Como regra, somente haverá indenização em caso de prejuízo para o proprietário, em

virtude de o poder público estar utilizando sua propriedade. Todavia, a construção
jurisprudencial tem se assentado no sentido de que, principalmente em caso de servidão
administrativa de energia elétrica, se deva indenizar o proprietário em percentual entre 20 e
30% do valor da terra utilizada (valor da obra?).
Procedimento
É similar ao procedimento expropriatório. Divide-se em duas fases:

Declaratória: Consubstancia à declaração de utilidade pública para fins de servidão
administrativa, que possui o formato da declaração de utilidade pública para fins de
desapropriação, porém, adaptada. O poder público executa a declaração, e autoriza, por
exemplo, a Cemig a efetuar a desapropriação.
Executória: É a adoção de medidas efetivas para que a servidão seja instituída.
Extrajudicial ou administrativa, o poder público instituirá a servidão e, havendo

prejuízo para o proprietário, e a entidade faz uma proposta de indenização ao
particular, não da propriedade, mas por prejuízos que o proprietário venha a sofrer
em razão da utilização de sua propriedade pelo poder público. Caso haja aceite do
proprietário, forma-se um termo de acordo de instituição da servidão, a ser
averbada em cartório. Não acontecendo acordo, a servidão irá instituir-se por via
judicial.
Judicial, o poder público utiliza-se da justiça para efetuar a servidão, e, havendo

acordo entre as partes, haverá a fase homologatória, na qual o juiz homologará o
acordo, e a fase contenciosa, em caso de não haver acordo, quando o juiz decidirá
o valor da indenização. O Juízo competente será a Vara da Fazenda Pública. No
caso de transmissão de energia, a competência é da União e, portanto, o processo
transcorre perante a Justiça Federal.
Há uma servidão que é instituída diretamente por lei, que proíbe que os proprietários
construam livremente ao redor dos aeroportos, em relação à altura, e se impõe sobre uma
coletividade de imóveis. São condições que se fazem necessárias, limitando o uso do solo e
do espaço aéreo da propriedade.
Outra servidão instituída diretamente da lei proíbe a construção ao redor das

margens dos rios, que estabelece uma altura mínima, contada da cheia para que se possa
construir, por razões de segurança.
REQUISIÇÃO
Do mesmo modo que as servidões, como fundamentos genéricos, tem o artigo 5º,
XXIII e 170, III da CR/88. Fonte específica constitucional- artigo 5º, XXV da CR/88.
a) Conceito – a requisição é a forma (ou forma jurídica) pela qual o Poder Público utiliza
bens e serviços dos particulares, para assegurar a realização de interesses sociais, em
caso de perigo público iminente, mediante indenização ulterior, caso haja dano.
b) Objeto – bens ou serviços. Os bens podem ser tanto móveis, quanto imóveis.
c) Requisito – perigo público iminente.
d) Indenização – ulterior, se houver dano.

75
e) Competência – todas as entidades políticas podem requisitar. Entidades

administrativas, se houver autorização em lei.
f) Casos:
• Inundação – o Poder Público requisita caminhões para a retirada da lama;
• Epidemia- requisitar hospitais, serviços de profissionais da medicina;
*Podem ser requisitados também gêneros alimentícios. A requisição de bens alimentícios

assemelha-se à desapropriação, mas em dois fundamentos ele se distinguem:
1. Na desapropriação, a indenização é prévia e, na requisição, a

indenização é ulterior.
2. Na desapropriação, a imissão provisória depende de autorização

judicial, na requisição, não.
g) Tipos –
1. Civil – em tempos de paz;
2. Militar – em período de guerra.
A requisição de coisas móveis e fungíveis assemelha-se a desapropriação, mas com ela

não se confunde, primeiro porque a indenização é a posteriori, segundo porque é executada
diretamente pela Administração, independentemente de ordem Judicial para imissão na
posse. A requisição não depende de intervenção prévia do Poder Judiciário para da
execução porque, como ato de urgência, não se compatibiliza com o controle judicial a
priori.
OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA
Na verdade, há dois tipos:
• Instalação de juntas eleitorais;
• Realização de concursos públicos.
Ocupa-se ou requisita-se.
Fonte legal: Decreto-Lei nº.3.365 de 1941, artigo 36.
a) Conceito – é a utilização temporária, pelo Poder Público, de terrenos particulares,

próximos a obras públicas, para possibilitar sua realização, mediante indenização do
proprietário, que poderá exigir caução ou garantia.
b) Objeto – terrenos particulares, que estejam próximos a obras públicas.
c) Objetivo- assegurar a realização de obras.
d) Indenização do proprietário:
76
1. Consensual ou amigável;
2. Judicial.
e) Instituição mediante ato administrativo (pode ser até mediante decreto)
Tombamento
Mais uma forma ou instrumento jurídico de intervenção do Estado na propriedade.
Origem
O termo tombamento advém do verbo tombar, de origem portuguesa, que significa
inventariar, registrar ou inscrever nos arquivos do reino, guardados na Torre do Tombo.
Conceito: É o procedimento (processo) de intervenção na propriedade pelo qual o

poder público busca proteger o patrimônio histórico, artístico e cultural brasileiro.
Este patrimônio é formado de bens, imóveis, móveis, documentos, etc., e deve ser protegido
com o objetivo de preservar a memória nacional.
Competência para Legislar
A competência é concorrente, ou seja, pertence a mais de uma entidade federativa. O art.

24, VII da Constituição da República, estabelece que a competência para legislar sobre o
tombamento pertence à União, estados e o Distrito Federal. Porém, o município também
possui a competência de proteger o patrimônio existente no seu território. O art. 30, I e II, da
Constituição da República estabelece que compete ao município legislar sobre assuntos de
interesse local e suplementar legislação federal e estadual, portanto, entendemos também
poder o município legislar sobre tombamento de seu patrimônio. Desta forma, sendo a
competência concorrente, a União editará normas gerais e os Estados, Distrito Federal e
municípios editarão normas suplementares.
Competência para Promover o Tombamento
É de todas as entidades políticas, União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Os arts.

216, §1º; 30, IX e 23, III, estabelecem que ao Poder Público compete promover a proteção
do patrimônio público brasileiro.
Modalidades de Tombamento
Quanto à Constituição:
• De Ofício: Incide sobre bens públicos, e se realiza pela simples notificação à

entidade inferior. Há a hierarquia, em razão da qual a entidade pública
superior pode tombar bens da entidade pública inferior, mas a recíproca não
é verdadeira.
• Voluntário: Incide sobre bens de propriedade particular, e ocorre quando o

proprietário solicita o tombamento, que será analisado pelo órgão técnico do
poder público, verificando seu valor histórico, artístico e cultural, OU quando o
Poder Público toma a iniciativa de tombar determinado bem e o proprietário
aceita.
77
• Compulsório: Incide sobre bens de propriedade particular, e independe da

vontade do proprietário. É a modalidade mais comum.
Quanto à Eficácia:
• Provisório: Realiza-se por mera notificação. Já se iniciam, a partir de

então, restrições quanto ao uso da propriedade. Digamos que a Roberta
tenha uma casa antiga no Belvedere que tem, para o patrimônio histórico,
valor artístico e histórico. O poder público decide tombar a casa, e emite uma
notificação para a Roberta, que tem efeito de tombamento provisório. Tais
efeitos ocorrem com o objetivo de se evitar que se destrua o bem a ser
tombado.
• Definitivo: Ocorre ao final, já com a inscrição do bem no livro de tombo. A

sua diferença para o provisório é que o definitivo é levado ao registro
imobiliário.
Quanto ao Destinatário:
• Individual: Incide sobre um único bem, individualmente. Ex.: Imóvel

na Rua da Bahia.
• Geral: Envolve uma coletividade de bens. Há autores que criticam a

expressão tombamento geral, coletivo, uma vez que cada imóvel é inscrito no
livro do tombo, isto é, o tombamento incidiria sobre cada bem
individualmente. Ex.: Ouro Preto, Olinda.
Natureza Jurídica
Há discussão, alguns autores entendem ser ato vinculado. Outros entendem ser ato
discricionário. Na verdade, é vinculado e discricionário. É vinculado no sentido de que o
poder público somente pode tombar o bem se justificar seu valor histórico, artístico ou
cultural. É discricionário porque a Administração tem a liberdade de valorar a qualificação
histórica, artística ou cultural, podendo decidir se o bem apresenta este valor.
Efeitos
• Positivos: Obrigação de fazer.
 Conservar o bem. Caso não haja condições de conservar, o poder

público deve ser cientificado.
 Em caso de alienação onerosa do bem, o proprietário deve oferecê-lo

ao poder público, que tem preferência na aquisição.
 Em caso de bens móveis, caso o proprietário deseje exibi-lo fora do

lugar onde se encontra, deverá solicitar autorização do patrimônio
histórico.
• Negativos: Obrigação de não fazer.

78
 Não pode destruir, mutilar, restaurá-lo sem autorização do Instituto do

Patrimônio Histórico. Há, inclusive, reflexo nas propriedades vizinhas,
uma vez que não deve ser prejudicada a visibilidade do bem tombado.
a) Procedimento:
1. Inicia-se com o laudo técnico do Instituto do Patrimônio Histórico, que indicará o

valor histórico do bem;
2. O proprietário é notificado, naturalmente, para fazer sua defesa; a casos, porém,

que o proprietário concorda (tombamento voluntário por anuência). Essa
notificação já faz o tombamento provisório, antes mesmo da defesa, para que se
evite a alienação, ou até a destruição do bem pelo proprietário;
1. Defesa do proprietário;
2. Decisão. Tombamento ou não;

3. A questão pode ser decidida na via judicial.
b) Efeitos ou obrigações do tombamento:
1. Positivos – O proprietário é obrigado a conservar a propriedade. Caso

ele não tenha condições, ele deve notificar o Instituto do Patrimônio Histórico,
para que este tome as providências devidas. Se traduzem em um fazer.
2. Negativo – Em caso de se pretender alienar o bem, o Poder Público

tem preferência na sua aquisição. Se traduzem em um não - fazer, por
exemplo, destruir, demolir ou mutilar o bem, sob pena de sofrer multa.
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública aqui é tomada em sentido amplo (órgãos do Poder

Executivo e órgãos administrativos do Poder Judiciário e Legislativo).
Admite-se:
• O controle interno ou administrativo;
• O controle legislativo;
• O controle judicial.
Controle Interno ou Administrativo
Conceito: é a fiscalização que o Poder Executivo e os órgãos de administração dos

Poderes Legislativo e Judiciário exercem sobre as suas próprias atividades, conforme os
aspectos de ilegalidade e mérito.
Tipos
• Legalidade
• Mérito
79
O controle de legalidade é o controle, pelo qual se verifica se os atos estão de

acordo com a lei (ato anulado).
O controle de mérito é o controle de conveniência ou oportunidade dos atos (ato

revogado).
Fundamento
Poder de autotutela – Súmulas 346 e 473 do STF. Esta última: A administração pode anular
seus próprios atos , quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se
originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados
os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Iniciativa do Controle (Formas)
• De ofício  poder de auto-tutela da Administração, que, por seu turno, tem como
fundamento o princípio da legalidade.;
• Por provocação: através dos Recursos Administrativos
 Conceito: meios hábeis pelos quais os administrados buscam o reexame dos

atos praticados pela Administração.
 Espécies
• Representação: É a denúncia de irregularidade que qualquer pessoa faz

perante a administração. O recurso é incondicionado, imprescritível e não
exige pagamento de taxa para representar. Fundamenta-se na
Constituição da República, art. 5º, XXXIV, a.
O artigo 74, §2º, da CR/88 contém norma semelhante. Enquanto a do artigo 5º, XXXIV, da
CR/88 é genérica, a do artigo 74, §2º é específica ao Tribunal de Contas da União,
aplicando-se também ao Tribunal de Contas do Estado, em razão do princípio da simetria
concêntrica.
• Reclamação: É a oposição do administrado, por escrito, contra ato da

administração que afete seus direitos ou interesses legítimos. Atos ilegais
ou praticados com abuso de poder.subjetivos. Tem como fundamento o
mesmo artigo da Constituição da República (Art. 5º, XXXIV, a). Não é
imprescritível, deve ser realizado nos termos da CR/88. Exemplo: se o
transporte urbano não chega ao seu bairro.
• Pedido de reconsideração: É dirigido à mesma autoridade que praticou

o ato, para que o reexamine. Independe de previsão legal, por ser
inerente ao Estado de direito, mas deve ser fundamentado. Porém, nada
impede que a lei estabeleça prazo para apresentar o pedido de
reconsideração.
• Recurso hierárquico: É dirigido à autoridade superior, para que

reexamine o ato praticado pela autoridade inferior. É inerente ao Estado
de democrático de direito. Acredito que tem efeito suspensivo.
 Efeitos
80
• Devolutivo: o exame da matéria é devolvido à autoridade competente.

Efeito normal dos recursos;
• Suspensivo: suspende o ato do qual se recorre. Somente existe quando

há expressa previsão legal. Deste efeito decorrem as seguintes
conseqüências:
o Impedimento de fluência do prazo prescricional: começa a correr o

prazo da decisão final ou do esgotamento do prazo do recurso não
interposto.
o Impossibilidade jurídica de utilização das vias judiciárias: Como o

ato foi suspenso, não há lesão e, portanto, falta interesse de agir. Há
que se considerar, contudo, que, como regra, não é preciso exaurir a
via administrativa para acionar as vias judiciárias.
*Para o habeas data e o mandado de segurança, precisas de exaurir a via

administrativa.
Prescrição Administrativa
É matéria inerente ao direito administrativo e, como tal, cada entidade estatal (União,
estados, Distrito Federal e municípios) tem autonomia para legislar a respeito. No âmbito da
União Federal, a lei 9.784/89 é o diploma legal cabível, estabelecendo os prazos para
oferecer recursos, quando for o caso, por exemplo, para a reclamação, pedido de
reconsideração e o recurso hierárquico.
Em relação ao administrado
Se a pessoa não recorre dentro do prazo estabelecido, na via administrativa, está

prescrito seu direito de interpor recurso. Porém, embora prescrito na área administrativa o
direito de interpor o recurso, a administração pode relevar esta prescrição administrativa
caso o direito do administrado não esteja prescrito na via judicial. Porém, caso já haja se
configurado a prescrição judicial, a administração não deve relevar a prescrição
administrativa.
Em relação à administração
A administração também está sujeita a prazos para praticar seus atos, sob pena de
não mais poder fazê-lo.
CONTROLE JUDICIAL DA ADMINISTRAÇÃO
MANDADO DE SEGURANÇA
Fundamento Legal
(CR/88, Art. 5º, LXIX e LXX)
Lei 1.533/51
Lei 4.348/64
Sujeito ativo
Pessoa física ou jurídica, pública ou privada, órgão com personalidade judiciária (dotado de
capacidade processual), e as universalidades reconhecidas por lei (espólio, condomínio,
massa falida, etc.).
81
Sujeito passivo
É a autoridade coatora, também chamada de impetrado. A participação da autoridade

coatora se dá até o momento em que ela presta informações. Prestadas as informações,
passa a atuar o órgão, dotado de capacidade judiciária, ou a pessoa jurídica à qual a
unidade coatora pertence.
Pressupostos (art. 1º, Lei 1.533/51)
• Ato de autoridade: Ato é toda ação ou omissão do poder público. O ato comissivo
ou a omissão podem ser atacados pelo mandado de segurança. Autoridade é o
agente público investido do poder de decisão.
• Ilegalidade ou abuso de poder: É necessário que haja alguma ilegalidade ou abuso

de poder.
• Lesão ou ameaça de lesão: Desta forma, o mandado de segurança possui fins

repressivos e fins repressivos.
• Direito líquido e certo individual ou coletivo: Desde que não amparado por
habeas data ou habeas corpus. Direito líquido e certo é o direito que se apresenta
manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercido no
momento da impetração. Em outras palavras, é o direito que se comprova de
imediato, a não ser que os documentos com os quais se deseja provar o direito
esteja em poder da autoridade coatora.
• Prazo (art. 18, Lei 1.533/51): 120 dias, com natureza decadencial. Desta forma, uma
vez iniciado não se interrompe nem se suspende.
o Ato comissivo: O prazo corre a partir da ciência pelo ofendido do ato a ser
atacado.
o Ato omissivo: Deve-se requerer com base no Artigo 5º citado
 Há previsão em lei: Havendo previsão em lei para a manifestação da

administração, quando termina o prazo, sem manifestação, é o marco
de início da lesão do direito, e inicia-se a contagem do prazo.
 Não há previsão em lei: Pode-se ingressar com a segurança em

qualquer tempo.
• Restrições
o Ato administrativo (Lei 1.533/51, art. 5º, I e III)

 Veda-se o mandado de segurança contra ato administrativo de que
caiba recurso interno (administrativo), com efeito suspensivo,
independentemente de caução.
 Veda-se o mandado de segurança contra ato disciplinar, salvo nas

hipóteses previstas no referido art. 5º, quais sejam, praticado por
autoridade incompetente, praticado com inobservância de formalidade
essencial.
82
o Ato judicial (Lei 1.533/51, art. 5º, II e Súmulas 267 e 268/ STF): Segundo a
lei do mandado de segurança, não se dá a utilização deste instrumento
contra ato judicial quando houver previsão de recurso processual específico.
Desta forma, contra sentença há a apelação, contra decisão interlocutória há
agravo, e contra o despacho seria possível. Porém, na prática, somente não
se dará o mandado de segurança quando o recurso possuir efeito
suspensivo. Também não cabe contra decisão transitada em julgado.
o Ato legislativo (Súmula 266/STF): descabe contra lei em tese, diploma

jurídica que transmite normas gerais abstratas e impessoais. O ato legislativo
típico é a lei, que pode ser considerada em seu sentido material, também
designado por lei em tese ou lei de efeito concreto. A lei que é genérica,
abstrata e impessoal não causa lesão por si só, mas somente por sua
aplicação. Neste caso, a segurança deverá ser interposta por ato de
execução. A lei que tem efeito concreto, que modifica direito individual, de lei
somente possui o rótulo, pois tem conteúdo de ato administrativo, e produz
efeitos semelhantes ao ato administrativo.
• Liminar:
o Prazo (art.1º, Lei 4.348/64): 90 dias, prorrogável por mais 30 dias,

totalizando 120 dias. Este prazo não é fatal, se a decisão não for proferida
nesse meio tempo, o prazo para a liminar é prorrogado automaticamente.
o Pressupostos (art. 7º, II, Lei 1.533/51): Fumus boni iuris e periculum in
mora.
o Revogação: Caso o juiz não se convença de que os pressupostos estão

presentes, pode revogar a liminar.
o Suspensão (art. 4º, Lei 4.348/64);
 Requisitos
• É realizada pelo órgão dotado de capacidade judiciária ou a
pessoa jurídica à qual pertence a autoridade coatora, e não ela
própria.
• Tem competência para suspender o presidente do tribunal
competente para julgar o recurso.
• Possibilidade de lesão à ordem, à segurança, à saúde ou à
economia públicas.
• Da decisão que suspenda a liminar, cabe agravo regimental.
As informações deverão ser prestadas pela autoridade coatora no prazo de dez dias.
HABEAS DATA
Fonte Jurídica
Constituição da República, Artigo 5º, Inciso LXXII.

Lei 9.507/97
Objeto
83
Obtenção de informações, retificação de informações ou anotação de esclarecimentos ou

justificativas nos registros ou banco de dados de caráter público.
Sujeito Passivo
Entidades governamentais (União, estados, municípios, Distrito Federal, autarquias,

fundações, sociedades de economia mistas, dentre outras) ou de interesse público
(entidades privadas que guardam informações em bancos de dados ou registros,
armazenando informações sobre as pessoas, por exemplo, o serviço de proteção ao
crédito).
Sujeito Ativo
É a pessoa física ou jurídica que necessite de obtenção de informações, retificação destas

informações, anotação de esclarecimentos ou justificativas em registros ou banco de dados
de entidades governamentais ou de interesse público.
As informações são sobre a pessoa, e devem constar em registros de banco de dados. O

habeas data fora criado em razão do Serviço Nacional de Informações, que possuía dados
de natureza pessoal, sexual, etc., utilizado pelo governo militar. Não se confunde com o
pedido de informações descrito na Constituição, Artigo 5º Inciso XXXIII.
Requisito
Além de estarem configurados os sujeitos ativo e passivo, o habeas data está condicionado
à recusa ao acesso às informações ou decurso de mais de dez dias sem decisão para o
fornecimento de informações.
Para a retificação de informações, deve também haver recusa na retificação ou decurso de

mais de quinze dias sem resposta.
Em caso de anotação de esclarecimentos, deve haver recusa na anotação de
esclarecimentos ou justificativas nos registros ou falta de resposta por mais de 15 dias.
O processo de habeas data é similar ao do mandado de segurança, sendo também

sumaríssimo.
AÇÃO POPULAR
Fonte Jurídica
Constituição da República, Art. 5º, Inciso LXXIII.

Lei 4.717/65.
Sujeito Ativo
Somente o Cidadão tem legitimidade para propositura de ação popular.
Sujeito Passivo
Há litisconsórcio passivo necessário, e figuram no pólo passivo da ação popular a entidade

em nome da qual se praticou o ato e as autoridades, administradores ou servidores que
houverem autorizado ou praticado o ato. Ainda, eventualmente, podem figurar no pólo
passivo, os beneficiários do ato (art. 6º) da referida lei ordinária.
A entidade pode contestar, abster-se de contestar ou atuar ao lado do autor popular, uma
vez que a ação popular tem o objetivo de proteger seu patrimônio (art. 6º, §3º).
84
Objeto
Proteção do patrimônio público, da moralidade administrativa, da preservação do meio

ambiente e do patrimônio histórico, artístico e cultural.
Requisitos
Quando houver ilegalidade ou imoralidade praticados pelo poder público ou pelas entidades
das quais ele participa, havendo lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público, a
moralidade administrativa, ao patrimônio histórico, artístico e cultural ou à preservação do
meio ambiente.

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1

Professor: Plínio Salgado

a) Conceito – a expressão “agentes públicos” designa todas as pessoas físicas que

b) Classificação – os autores classificam os agentes de maneiras diferentes.

• Agentes políticos – Os agentes políticos são aqueles que exercem cargos

• Servidores Públicos – Os servidores públicos são as pessoas que se

• Os particulares em colaboração com o poder público – A colaboração

a) por requisição/convocação – nós somos convocados para o exercício

b) por vontade própria – são aqueles que diante de uma situação

Os servidores públicos se dividem em três espécies:

Os servidores estatutários se submetem ao regime estatutário e ocupam cargos

Os celetistas se submetem ao regime da CLT e desempenham o emprego público.

Os servidores temporários submetem-se ao regime especial e exercem função

REGIME JURÍDICO (EM MATÉRIA DE SERVIDORES PÚBLICOS)

a) Conceito – é o conjunto de direitos, deveres e outros aspectos da vida funcional do

Ex. de direitos: à remuneração, à estabilidade se tiver 3 anos de serviço

Ex. de deveres: lealdade às instituições, obediência aos seus

Ex. de função: investidura em cargo público após a nomeação.

b) Classificação – O regime jurídico, em matéria de servidor público poderá ser

O regime estatutário é o regime em que os direitos, os deveres e

O regime estatutário é de natureza unilateral e não contratual. É

O regime celetista é aquele em que os direitos e deveres do

O regime especial tem natureza contratual. Suas características são

Tanto o servidor estatutário, como empregado público e o servidor

CARGO PÚBLICO (art. 3º, Lei 8.112/90)

a) Conceito – de maneira geral o cargo se define como conjuntos de atribuições e

b) classificação – segundo a CR/88 a classificação é a seguinte:

O cargo efetivo é o cargo provido ou preenchido com o pressuposto de

O cargo em comissão é o cargo provido ou preenchido de

O cargo vitalício é o cargo destinado aos magistrados, aos membros do

Com relação ainda ao cargo em comissão, o recrutamento pode ser

Pode-se ainda classificar/dividir o cargo efetivo em:

• Cargo de carreira - são aqueles que admitem a progressão vertical do

Classe é quando um grupo de cargos tem a mesma denominação e idênticas

Carreira é o conjunto de classes escalonadas segundo as atribuições,

Os cargos, empregos e funções são criados mediante lei. No tocante ao legislativo,

O PROVIMENTO (art. 8º, Lei 8.112/90)

a) Conceito – O provimento é o preenchimento do cargo com a designação de seu

b) Formas – Existem duas formas de provimento:

• Inicial ou originária; (é inicial pela inexistência de vínculo anterior

A inicial ou originária se dá pelo ato da nomeação (que é ato

A nomeação pressupõe a existência de um cargo vago. Este está vago

• Para se prover um tem-se que haver três fases, nomeação, posse e

• A nomeação para o provimento do cargo se dará de três formas,

• Posse: Ato em que as atribuições, os direitos, os deveres e as

• Exercício: É o início do desempenho das atribuições do cargo.

• O conjunto da nomeação, posse e o início dos exercícios, alguns

• A Derivada (pressupõe a existência de um vínculo presente ou

A forma derivada significa que o servidor ocupou um cargo, mas deixou

1. Reintegração ou Reingresso: (art.28) é o retorno ao cargo, do

2. A Reversão (art. 25) pode ocorrer em duas hipóteses:

a. retorno ao cargo do servidor aposentado por invalidez,

b. Retorno ao cargo do servidor aposentado que teve

3. A Promoção é a acessão do servidor de um cargo de uma

4. O Aproveitamento: se dá quando um servidor posto em

5. A Readaptação (art. 24) é colocar um servidor num cargo de

6. A Recondução: é a recondução do servidor ao cargo que este

• Inabilitação no estágio probatório de novo cargo: A

• Reintegração do servidor anteriormente demitido: o

A VACÂNCIA OU FORMA DE DESPROVIMENTO DE CARGO PÚBLICO (art. 33, Lei

a) Conceito – A vacância é a situação do cargo sem ocupante ou titular, que esteve

b) Formas – A exceção da promoção já devidamente analisada, passa-se ao estudo

1) Demissão é o desligamento do servidor do cargo efetivo por penalidade (porque