Bogotá, 24 de marzo de 2011

Señores
DIVISION DE LIQUIDACION
DIRECCION SECCIONAL DE IMPUESOS DE BOGOTA
Ciudad

Referencia: Pliego de Cargos 322392011000154

Con ocasión al pliego de cargos de la referencia y dentro del término para contestar me permito
anexar los formatos de la información no suministrada subsanando de esta forma el deber formal
de informar. Anexo formato 1001, 1002, 1003, 1007, 1008, 1009, 1011 y 1012.

Con respecto a la sanción propuesta me permito recurrir al derecho de equidad y progresividad

contemplados en el artículo 363 de la Carta Política, el bajo los siguientes lineamientos:

1) Soy un agricultor dedicado a la producción de papa, el cual he sido damnificado en varias

oportunidades por las olas invernales, los bajos precios y los altos costos de producción; no
obstante consciente del deber cívico de contribuir con el erario dentro de los conceptos de
equidad y justicia, he tributado en debida forma.

2) En años anteriores la producción de papa era exportada directamente a cliente de Venezuela;

clientes que debido a las políticas cambiarias de Venezuela y las relaciones comerciales entre
los dos países, no me han podido cancelar las exportaciones del 2008 y 2009 y que a la fecha
el pago de dicha deuda es incierto y de ser el caso su recuperabilidad es mínima. Situación
que me han llevado a la quiebra por las deudas con los proveedores, con el sector financiero y
con la misma DIAN; hasta el punto de pensar en acogerme a la Ley 1380 de 2010 de
Insolvencia Económica para Personas Naturales.

3) Si bien es cierto se omitió el deber formal de reportar en medios magnéticos, no se omitió el

deber sustancial de tributar, que pese a las anteriores circunstancias que afectan mi vida
económica y emocional es tomada para la imposición de sanciones más gravosas, que si
hubiese dejado de declarar.

Por lo anterior y de acuerdo con los principios de justicia, equidad y progresividad, contemplados
en la constitución política y aludiendo la sentencia C-160/98, respetuosamente solicito sea
reconsiderada la no aplicación de la tasa más alta y de la base que determina la sanción,
acogiéndome a lo establecido en el inciso 2° del literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario.

Cordialmente,

ALVARO ALEXIS NARANJO CASTILLO

C.C. 6.772.001 de Tunja
Parte fundamental del funcionamiento del Estado, depende de
la existencia de recursos para financiar los proyectos y gastos
que le permitan cumplir con sus funciones y fines. Por ello, la
importancia del deber que consagra el artículo 95, numeral 9º
de la Constitución, según el cual “es deber de las personas y de
los ciudadanos contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de los conceptos de equidad y
justicia”. Deber de colaboración que no está circunscrito a la
observancia de la obligación tributaria de carácter sustancial,
sino que abarca las accesorias que de ella se desprenden, y
que complementan y facilitan la actividad fiscal de la
administración.

por el incumplimiento del deber de tributar, en debida forma.

El poder que se reconoce a la administración, para la aplicación

de estas normas, no es ilimitado y discrecional, pues, la función
sancionadora debe ejercerse dentro de los límites de la equidad
y la justicia, tal como lo ordena la Constitución y el artículo 683
del Estatuto Tributario, según el cual “...la aplicación recta de
las leyes deberá estar presidida por un relevante espíritu de
justicia, [según el cual] el Estado no aspira a que al
contribuyente se le exija más de aquello con lo que la misma
ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas de la
Nación”.
Es claro, entonces, que las sanciones que puede imponer la
administración, deben estar enmarcadas en criterios de
proporcionalidad y razonabilidad que legitimen su poder
sancionador. Por tanto, en el caso en estudio, es necesario
concluir que no todo error cometido en la información que se
remite a la administración, puede generar las sanciones
consagradas en la norma acusada.

Obsérvese cómo la misma norma acusada, en su parágrafo,

faculta al administrado para corregir voluntariamente los yerros
cometidos, exonerándolo de la sanción, si efectúa la corrección
con anterioridad a la notificación del pliego de cargos. Este
hecho, hace presumir que, para el legislador, antes que la
imposición de una multa, lo importante es que el administrado
colabore con la administración, suministrando, en debida
forma, la información que posee.

debido a las condiciones impuestas se pierde más del 70%

Como agricultor contribuyente

El deber cívico de contribuir con el erario, con arreglo a la capacidad económica y en los mismos
términos fijados por la ley, se predica por igual de las personas que se encuentran en la misma
situación contemplada por la norma. En este caso, el indicio de inequidad surge de limitar el
alcance de una exención a un concepto que también cabe predicar de otro sujeto que, sin
embargo, se excluye del beneficio fiscal. La Corte debe precisar si la exclusión del mencionado
beneficio tiene una razón de ser que la haga admisible. De lo contrario, será patente la violación
del principio de igualdad en la carga tributaria q

El sistema tributario Colombiano esta fundamentado en el cumplimiento voluntario de las

obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes, y con ese mismo espíritu se ha
estructurado el sistema sancionatorio en materia tributaria, de modo tal que en la medida en que el
contribuyente corrija los errores e inconsistencias en su declaraciones, la sanción será menos
gravosa.

El proceso tributario adoptado por normas especiales expedidas en 1987, se basa en la premisa de
que la fiscalización debe perseguir ante todo que el contribuyente evasor corrija su comportamiento
antes que se dé aplicación a severas sanciones por parte de la Administración.
Dentro de esta concepción, se crean instrumentos persuasivos como los emplazamientos para
declarar y corregir. Las sanciones son más gravosas en la medida en que el contribuyente no
corrija voluntariamente las fallas, omisiones o errores en que pueda haber incurrido.

Así por ejemplo, un contribuyente que presenta inconsistencias en su declaración tiene como
sanción un 10% de la diferencia del mayor impuesto declarado si corrige voluntariamente, un 20%
si lo hace después de un emplazamiento, un 40% si efectúa la corrección motivo del requerimiento
especial, un 80% si lo hace después de la liquidación de revisión y sólo se aplicará la sanción de
inexactitud completa del 160% con ocasión del fallo favorable al Estado, del recurso de
reconsideración en la vía gubernativa.

De igual manera, se eliminaron las inequidades que existían en el régimen anterior, al reducir
sustancialmente el monto de la mayoría de las sanciones vigentes, y al establecer un sistema de
disminución de las mismas. La aplicación práctica de estos principios podemos verla en las
siguientes situaciones:

La sanción por libros de contabilidad que anteriormente era del 2% de los ingresos o del 1% del
patrimonio, se reduce al 0.5% de los ingresos o patrimonio del año anterior y, si es aceptada con
motivo del traslado de cargos, se paga solamente el 50% de su valor. Si se acepta y paga después
de haber sido impuesta la sanción, se reduce al 75%.

La sanción por corrección aritmética, que era del 100%, se reduce al 30%, y el contribuyente la
acepta paga solamente la mitad de la misma (15%). Las sanciones por no enviar información o por
no expedir los certificados de retención en la fuente son del 5% del valor no informado o certificado
y se rebaja al 10% de su valor inicial, si con motivo del pliego de cargos se envía la información o
se expiden los certificados.

De esta forma, se facilita el cumplimiento de las obligaciones por parte de los contribuyentes y se
encamina la función fiscalizadora hacia la corrección voluntaria de las conductas infractoras, lo cual
busca crear una cultura en el contribuyente de pago y corrección voluntaria lo que indudablemente
le representara a la DIAN menos recursos logísticos, financieros y de personal, por lo que con la
implementación de éste sistema, tanto la administración de impuestos como el contribuyente
resultan beneficiosos.

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y EQUIDAD

El principio de progresividad, el cual se predica del sistema tributario, hace referencia al reparto de
la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad contributiva de la
que disponen, es decir, es un criterio de análisis de la proporción del aporte total de cada
contribuyente en relación con su capacidad contributiva. En este orden de ideas, es neutro el
sistema que conserva las diferencias relativas entre los aportantes de mayor y de menor capacidad
contributiva; es progresivo el que las reduce; y es regresivo el que las aumenta. En esa misma
medida, una dimensión más amplia del principio de progresividad del sistema, relevante en este
proceso, invita a valorar el destino y los efectos del gasto público financiado con los recursos
recaudados. En este sentido, es relevante el impacto del gasto público en la situación relativa de
los contribuyentes y, en general, de los habitantes de un país. La neutralidad, progresividad o
regresividad del sistema en esta perspectiva más amplia se apreciaría comparando las condiciones
económicas de los diferentes integrantes de la sociedad después de efectuado el gasto público [ 1].
En la sentencia C-419 de 1995, la Corte explicó que el principio de progresividad se deduce del
principio de equidad vertical, puesto que aquél “permite otorgar un tratamiento diferencial en
relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente terminan
aportando más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están obligados.” Constituye, así,
una manifestación particular del citado principio de equidad, cuyos alcances fueron delimitados en
la sentencia C-643 de 2002: “el principio de progresividad compensa la insuficiencia del principio
de proporcionalidad en el sistema tributario pues como en este ámbito no basta con mantener en
todos los niveles una relación simplemente porcentual entre la capacidad económica del
contribuyente y el monto de los impuestos a su cargo, el constituyente ha superado esa deficiencia
disponiendo que quienes tienen mayor patrimonio y perciben mayores ingresos aporten en mayor
proporción al financiamiento de los gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga tributaria
sea mayor entre mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente.”

En tal sentido, la sentencia C-364 de 1993[2] fue inequívoca al establecer que “el deber de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado debe, en principio, consultar la capacidad
real de pago de los contribuyentes, a fin de garantizar la justicia y equidad fiscales. La
progresividad responde precisamente a este mandato constitucional. El sistema tributario, en su
conjunto, ciertamente debe traducir esta exigencia constitucional. También cada tributo, en
particular, debe, en lo posible, y dependiendo de su estructura técnica, orientarse en el mismo
sentido. Es claro que algunos tributos –particularmente los indirectos-, por la mencionada
conformación técnica y la necesidad de su administración eficiente, no son susceptibles de ser
creados y recaudados atendiendo el criterio de la progresividad, sin que por ello dejen de tener
fundamento constitucional y figurar entre las fuentes de ingresos fiscales”. De allí que la Corte haya
establecido, desde el inicio de su jurisprudencia, una regla que resulta de alta relevancia para el
caso presente: el principio de progresividad –como sucede con los principios de equidad y
eficiencia- puede predicarse, bien sea del sistema tributario, o bien de las implicaciones de los
impuestos individuales para dicho sistema, analizado en contexto. Se trata de dos ejercicios
analíticos distintos, que pueden llevarse a cabo en forma independiente; en otras palabras, el
hecho de que el examen constitucional de un determinado impuesto no admita la aplicación del
principio de progresividad -por la naturaleza indirecta de tal tributo-, no excluye el deber del juez
constitucional de verificar si el sistema tributario, teniendo en cuenta la inclusión del impuesto
individual que se examina, resulta acorde con el principio constitucional de progresividad tributaria.

Se observa, pues, que si bien hay una concurrencia entre los principios de progresividad y equidad
-en la medida en que ambos se refieren a la distribución de las cargas que impone el sistema
tributario y los beneficios que éste genera-, una diferencia importante entre ellos consiste en que el
principio de equidad es un criterio más amplio e indeterminado de ponderación, relativo a la forma
como una disposición tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios a la luz de ciertos
valores constitucionales, mientras que el principio de progresividad mide cómo una carga o un
beneficio tributario modifica la situación económica de un grupo de personas en comparación con
los demás[3]. (Corte constitucional, Sentencia C-776 de 2003).

[1] Sobre este tema, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-333 de 1993 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), C-335 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-597 de 2000 (M.P.
Alvaro Tafur Galvis. S.V. Ms. Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández Galindo y Carlos
Gaviria Díaz) y C-637 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Galvis).
[2] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[3] De otro lado, se observa que el principio de equidad permite analizar materias frente a las
cuales el principio de progresividad no aporta elementos directos de juicio. Por ejemplo, en la
Sentencia C-690 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte declaró la exequibilidad
condicionada de una norma en la que se preveían las situaciones en las que se consideraba que el
contribuyente no había cumplido con su obligación de presentar una declaración tributaria, en el
entendido de que se permitiera presentar prueba que justificara el incumplimiento. La actora alegó,
de manera específica, que la norma resultaba especialmente gravosa para personas secuestradas,
a las cuales les resultaba imposible cumplir con la obligación referida. Uno de los criterios
determinantes para la adopción por la Corte de la decisión ya señalada, fue el de la equidad. En
este ámbito, como ya se señaló, el principio de progresividad no tiene aplicación o manifestación
directa alguna. Por el contrario, es difícil imaginar una norma que sea susceptible de ser analizada
con base en el principio de progresividad más no según el de equidad.

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• Principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal en materia tributaria
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El principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, está consagrado en nuestra
constitución nacional en el artículo 228, el cual contempla que en las actuaciones de la
administración de justicia prevalecerá el derecho sustancial.

Este principio, busca que las formalidades no impidan el logro de los objetivos del derecho
sustancial, y siempre que el derecho sustancial se pueda cumplir a cabalidad, el incumplimiento o
inobservancia de alguna formalidad, no debe ser causal para que el derecho sustancial no surta
efecto.

En materia tributaria, es bien difícil conseguir que la administración de impuestos en la práctica de

aplicación a este principio, esto debido a que la corte constitucional ha expedido varias sentencias
en las cuales estima que se debe dar cumplimiento de los obligaciones formales en materia
tributaria.

Una de ellas, la sentencia C-733 de 2003, en uno de sus partes expresa:

“Así entonces, el cumplimiento de las obligaciones tributarias formales hoy en día ha adquirido una
relevancia propia que no se reduce al caso colombiano , pues permite hacer efectivo el deber
material de tributación consagrado en el artículo 95-9 de la Constitución así como los
principios esenciales del sistema tributario como son los de equidad, eficiencia y
progresividad consagrados en el artículo 363 de la Carta Política, por lo que es
imprescindible que dichos deberes formales sean cumplidos con todo rigor”.

Esto ha dado pie a que muchos funcionarios de la administración de impuestos ignoren el principio
de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, aun cuando la misma administración de
impuestos, en circular 175 de 2001, exige a sus funcionarios la observancia de este principio.

Si bien es cierto que las obligaciones formales son de obligatorio cumplimiento, en los casos en
que incumplimiento de una de ellas, no afecte el cumplimiento del derecho sustancial, debe
prevalecer este último.

Ciertamente, en la mayoría de los casos, el incumplimiento de los deberes formales del

contribuyente impide o hace imposible que la administración de impuestos pueda recaudar los
impuestos que un contribuyente debe pagar, o que pueda verificar la exactitud de los mismos,
casos en los cuales, evidentemente no se puede alegar la prevalencia del derecho sustancial sobre
el formal.
Caso contrario sucede cuando el incumplimiento de una obligación formal, no afecta para nada el
impuesto que el contribuyente debe pagar, y en esos casos, sí debe prevalecer el derecho
sustancial sobre el formal, puesto que el objetivo de la ley se ha conseguido, y el logro del objetivo
no puede ser desconocido por una simple formalidad.

Este tipo de situaciones, por lo general se presentan cuando se trata de normas que conceden
beneficios tributarios a los contribuyentes, en los cuales, la administración de impuestos suele
excusarse en cualquier formalidad no observada para proceder a desconocer el beneficio.

El principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, va de la mano con el principio
de eficacia consagrado por el artículo 3 del código contencioso administrativo, el cual contempla:

“En virtud del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su
finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones
inhibitorias. Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podrán sanearse en cualquier
tiempo a petición del interesado”.

Es claro que todo funcionario público, debe actuar siempre considerando que las formalidades no
pueden entorpecer la consecución del objetivo perseguido por una norma sustancial. En estos
casos se debe tener presente el espíritu de la ley, y por consiguiente, los contenidos de fondo
deben prevalecer sobre las simples formalidades, tal y como lo expresa la administración de
impuestos en la circular 75 de 2001.

Debe quedar claro que el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, no
debe llevar al incumplimiento de sus obligaciones por parte del contribuyente, pero tampoco se
puede desconocer este principio cuando el objetivo del derecho sustancial se ha conseguido, en
donde deben prevalecer los hechos de fondo.

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términos fijados por la ley, se predica por igual de las personas que se encuentran en la misma
situación contemplada por la norma. En este caso, el indicio de inequidad surge de limitar el
alcance de una exención a un concepto que también cabe predicar de otro sujeto que, sin
embargo, se excluye del beneficio fiscal. La Corte debe precisar si la exclusión del mencionado
beneficio tiene una razón de ser que la haga admisible. De lo contrario, será patente la violación
del principio de igualdad en la carga tributaria q