Direito Administrativo - Atos Administrativos Marcelo Góis

ATOS ADMINISTRATIVOS

I - DEFINIÇÃO: segundo o art. 81 do CC, temos a definição de ato jurídico: é todo ato lícito que possui por
finalidade imediata adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.
=> é espécie de ato jurídico, é ato infralegal;
=> diferenciação: ato jurídico, fato jurídico e negócio jurídico;
=> diferenças entre ato administrativo, processo administrativo e procedimento administrativo
=> manifestação lícita e unilateral da Administração ou de quem lhe faça as vezes p/ adquirir, transferir,
modificar ou extinguir direitos e obrigações.
=> praticados pelo Estado ou por alguém em nome dele.
=> atos administrativos não são definidos pela condição da pessoa que realiza.
=> são regidos pelo Direito Público.
=> ato administrativo x ato da administração (ato praticado por órgão vinculado à estrutura do Executivo)
OBS.: Nem todo ato praticado pela Administração será ato administrativo, pois há circunstâncias em que a
Administração se afasta das prerrogativas que possui, equiparando-se ao particular, os tidos atos de gestão.

II - PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA

1) Ato Perfeito: acabado, que completou o ciclo necessário à sua formação.
2) Ato Válido: de acordo com as normas superiores que devem regê-lo.
3) Ato Eficaz: apto a produzir efeitos. Causas que determinam ineficácia do ato administrativo são:
1) a subordinação do ato a uma condição suspensiva, ou seja, o ato estará subordinado a um fato futuro e
incerto. Enquanto o fato não acontecer, o ato será ineficaz;
2) a subordinação do ato a termo inicial, ou seja, o ato estará subordinado a fato futuro e certo. Enquanto
fato não acontecer, o ato é ineficaz;
3) a subordinação dos efeitos do ato à prática de outro ato jurídico.

III - REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

=> Condições necessárias para a existência válida do ato.

=> Nem todos os autores usam a denominação “requisitos”; podem ser chamados elementos,
pressupostos, etc.
=> Temos cinco requisitos dos atos administrativos:
1) competência : agente capaz; o dever-poder atribuído a um agente público para a prática de atos
administrativos. Sujeito competente pratica atos válidos. Para configurar competência, atende-se a três
perspectivas:
• é necessário que a pessoa jurídica que pratica o ato tenha competência;
• é necessário que o órgão que pratica o ato seja competente;
• é necessário que o agente, a pessoa física, seja competente.
2) finalidade :o ato administrativo somente visa a uma finalidade, que é a pública; se o ato praticado não
tiver essa finalidade, ocorrerá abuso de poder;
3) forma: somente a prevista em lei;
4) motivo: acontecimento da realidade que autoriza ou determina a prática de um ato administrativo, ou
seja, os atos administrativos irão acontecer após um fato da realidade. Ex.: está disposto que funcionário público
que faltar mais de 30 dias será demitido. O funcionário “A” falta mais de trinta dias e é demitido.
O motivo da demissão está no fato de “A” ter faltado mais de trinta dias. O motivo determina a validade
dos atos administrativos por força da Teoria dos Motivos Determinantes. Essa teoria afirma que os motivos
alegados da prática do ato administrativo ficam a ele vinculados de modo que praticar ato administrativo com
motivos falsos ou inexistentes é inválido. Alegado motivo ao ato, se inexistente, ocorrendo a invalidade do ato,
não se poderá alegar outro motivo, visto que o primeiro fica vinculado ao ato por tal teoria. Não se pode confundir
motivo com motivação.
• motivação: é a justificação escrita pela autoridade que praticou o ato com as razões de fato e de direito
da prática do ato. Difere do motivo, visto que este é o fato e a motivação é a exposição escrita do motivo. Há
casos em que a motivação é obrigatória e nesses casos ela será uma formalidade do ato administrativo, e sua falta
invalida do ato.

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ATENÇÃO: Existe, entretanto, uma polêmica doutrinária sobre quando se deverá determinar a
obrigatoriedade da motivação. Quando a lei dispõe expressamente os casos em que a motivação é obrigatória,
não existe divergência, ela irá ocorrer nos casos em que a lei nada estabelece.
Os atos administrativos, vinculados ou discricionários, deverão obrigatoriamente ser motivados, ainda que
a lei nada tenha expressado. Esse entendimento baseia-se no Princípio da Motivação (princípio implícito na
CF/88). Esse princípio decorre do Princípio da Legalidade, do Princípio do Estado de Direito e do princípio que
afirma que todos os atos que trazem lesão de direitos deverão ser apreciados pelo Poder Judiciário.
=> Existem exceções em que o ato administrativo pode validamente ser praticado sem motivação:
1) quando o ato administrativo não for praticado de forma escrita;
2) quando em um ato, por suas circunstâncias intrínsecas, o motivo que enseja a sua prática é induvidoso
em todos os seus aspectos, permitindo o seu conhecimento de plano por qualquer interessado.
5) objeto lícito: pois são atos infralegais;
=> Há certas condições para que o ato exista e há certas condições para que o ato seja válido;

IV - ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

=> são prerrogativas que existem por conta dos interesses que a Administração representa;
=> são as qualidades que permitem diferenciar os atos administrativos dos outros atos jurídicos;
=> São atributos do ato administrativo:
1) Presunção de Legitimidade
=> ÚNICO atributo presente em todos os atos administrativos;
=> é presunção relativa, juris tantum, admitindo prova em contrário;
=> ônus probandi cabe ao particular (administrado);
2) Imperatividade
=> a administração unilateralmente cria obrigações para os administrados, ou impõe-lhes restrições;
=> decorre do poder extroverso do Estado;
=> atributo que não está presente em todos os atos administrativos, exs. atos que reconheçam direitos ao
particular ou declarem situações preexistentes;
=> podem ser imediatamente impostos aos particulares a partir de sua edição, mesmo questionados
administrativa ou judicialmente, salvo em efeito suspensivo de recurso administrativo ou decisão judicial;
3) Auto-executoriedade
=> poder dos atos administrativos de serem executados materialmente pela própria administração
independentemente de recurso ao Judiciário;
=> atributo de alguns atos administrativos, ou seja, não existe em todos os atos (p. ex: procedimento
tributário, desapropriação etc.). Poderá ocorrer em dois casos:
• quando a lei expressamente prever;
• quando estiver tacitamente prevista em lei (nesse caso deverá haver a soma dos requisitos de situação de
urgência e inexistência de meio judicial idôneo capaz de, a tempo, evitar a lesão).
=> esse atributo NUNCA afasta a apreciação judicial do ato, apenas dispensa a administração de obter
ordem judicial para sua prática;
=> NÃO é um atributo presente em todos os atos administrativos;
=> exemplos de atos executórios mais comuns:
4) Tipicidade
=> o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas em lei aptas a produzir resultados;
=> fundamento: segurança jurídica, dando mais garantias para o administrado;
OBS.: na prática, a exigência de um ato específico para cada medida administrativa não é observada, mas a
doutrina maciça assim considera como um atributo do ato administrativo.
EXTRA: Alguns autores ainda citam como mais um atributo a Exigibilidade ou Coercibilidade: os atos
administrativos podem ser exigidos sob ameaça de sanção. A imperatividade e a exigibilidade nascem no mesmo
momento. Excepcionalmente o legislador poderá diferenciar o momento do nascimento da imperatividade e o da
exigibilidade. No entanto, a imperatividade é pressuposto lógico da exigibilidade, ou seja, não se poderá exigir
obrigação que não tenha sido criada.

V – CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

- quanto aos destinatários (gerais e individuais);
- quanto ao alcance (internos e externos);

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- quanto ao objeto (de império, de gestão e de expedinte);

- quanto ao regramento
- quanto à formação; neste, vale frisar as definições de Helly Lopes Meirelles:
a) ato simples: é o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado. Não
importa o número de pessoas que participaram do ato, o que importa é a vontade unitária que expressam para dar
origem ao ato colimado pela Administração.
b) ato complexo: é o que se forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão administrativo. O essencial
é o concurso de vontades de órgãos diferentes para a formação de um ato único.
c) ato composto: é o que resulta da vontade de um órgão (única), mas depende de verificação por parte de outro,
para se tornar exeqüível, autorização(principal) que depende de visto(complementar).

VI – ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS

- NONEP: normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos;

VII - EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

1) Cumprimento dos seus Efeitos: o ato existe para gerar efeitos; cumprindo todos os seus efeitos, não
há mais razão de existir sob o ponto de vista jurídico, sendo, então, considerado extinto (ex.: despacho que libera
as férias de servidor por 30 dias; passados os 30 dias, o ato cumpriu todos os seus efeitos e será extinto).
2) Revogação: retirada do ato administrativo por inconveniência ou inoportunidade por interesse público.
Somente se revoga ato válido que foi praticado dentro da Lei. Somente poderá ser feita por via administrativa.
3) Anulação: retirada de um ato administrativo do mundo jurídico por razões de legalidade e/ou
legitimidade. Pode ser realizada pelo Poder Judiciário ou pela própria Administração (autotutela).
4) Caducidade: desaparecimento do sujeito ou objeto do Ato; se sujeito ou objeto (bens) perecer, o ato
será extinto (ex: servidor em férias e falece; o ato que as concedeu será extinto por perecimento do sujeito).
5) Cassação: retirada do ato administrativo pelo fato do beneficiário ter descumprido condição
indispensável ao ato. Não se discute validade nem conveniência do ato. Se o beneficiário não atender às condições
legais, o ato será cassado.

VI - ATO ADMINISTRATIVO INVÁLIDOS

=> os que estão em desacordo com a lei. HELY LOPES MEIRELLES fala em invalidação como sendo
gênero das espécies de anulação e revogação, sendo inválido o ato ilegal e inoportuno.
1) Categorias de Invalidade do Ato Administrativo
• Ato administrativo inexistente: tem aparência de ato administrativo, mas não existe como tal (ex: decreto
assinado pelo Presidente da República, mas não publicado. Tem a aparência de ato, mas não é, visto a falta da
publicação). O ato inexistente não traz consequência jurídicas e não produz efeitos nem obrigações.
• Ato administrativo nulo: ato com vício que não pode ser convalidado, ou seja, o ato existe, mas possui vício que
não pode ser corrigido após. Não há operação jurídica para sanar o vício. Esse ato pode gerar efeitos.
• Ato administrativo anulável: tem um vício que pode ser sanado, ou seja, é um ato que pode ser convalidado. O
vício poderá ser corrigido, posteriormente, por uma operação jurídica. Esse ato também poderá gerar efeitos.
• Ato administrativo irregular: o ato que, embora com vício, não traz prejuízo a ninguém, não traz consequência
nem perdas jurídicas para ninguém. Não há nulidade quando não há prejuízo.

1.1) Convalidação do Ato Administrativo

=> é o ato administrativo que, com efeitos retroativos, sana vício de ato antecedente, de modo a torná-lo
válido desde o seu nascimento;
=> é um ato posterior que sana um vício de um ato anterior, transformando-o em válido desde o momento
em que foi praticado.
Há alguns autores que não aceitam a convalidação dos atos, sustentando que os atos administrativos
somente podem ser nulos. Os únicos atos que sofrem convalidação seriam os atos anuláveis. Existem três formas
de convalidação:
• ratificação: é a convalidação feita pela própria autoridade que praticou o ato;
• confirmação: é a convalidação feita por autoridade superior àquela que praticou o ato;
• saneamento: convalidação por ato de terceiro, não é feita nem por quem fez o ato nem autoridade superior.

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Alguns autores entendem que, verificado que um determinado ato é anulável, a convalidação será
discricionária, ou seja, a Administração convalidará ou não o ato de acordo com a conveniência. Outros autores
entendem que a convalidação deverá ser obrigatória, visto que, se houver como sanar o vício de um ato, ele
deverá ser sanado. É possível, entretanto, que existam obstáculos ao dever de convalidar, não havendo outra
alternativa senão anular o ato. Os obstáculos para se convalidar são:
• Impugnação do ato: se houve a impugnação, judicial ou administrativa, não há que se falar mais em
convalidação. O dever de convalidar o ato só se afirma se ainda não houve sua impugnação.
• Decurso de tempo: pode gerar um obstáculo ao dever de convalidar. Se a lei estabelecer prazo para
anulação administrativa, se o prazo impedir a anulação, o ato não poderá ser convalidado, pois o tempo o
estabilizará – o ato não poderá ser anulado e não haverá necessidade de sua convalidação.
Não se deve confundir a convalidação com a conversão do ato administrativo.
Conversão: ato adm. que, com efeitos retroativos, sana vício de ato antecedente, transformando-o em ato distinto,
de diferente categoria, desde o seu nascimento. Há um ato viciado e, para regularizar a situação, ele é
transformado em outro, de diferente tipologia (ex: concessão de uso sem prévia autorização legislativa; a
concessão é transformada em permissão de uso, que não precisa de autorização legislativa, para que seja um ato
válido – conversão).
=> o ato nulo, embora não possa ser convalidado, poderá ser convertido, transformando-se em ato válido.

Questões de concursos – Atos Administrativos

1) (CESPE - 2010 - TRE-BA - Analista Judiciário - Área Judiciária) Um dos efeitos do atributo da presunção
de veracidade dos atos administrativos reside na impossibilidade de apreciação de ofício da validade do ato por
parte do Poder Judiciário.
2) (CESPE - 2010 - TRE-BA - Analista Judiciário - Área Judiciária) Apesar de o ato de revogação ser dotado
de discricionariedade, não podem ser revogados os atos administrativos que geram direitos adquiridos.
3) (CESPE - 2010 - TRE-BA - Técnico Judiciário - Área Administrativa) A autoexecutoriedade é um atributo
de todos os atos administrativos.
4) (CESPE - 2010 - TRE-BA - Técnico Judiciário - Área Administrativa) Entre as espécies de atos
administrativos, os atestados são classificados como enunciativos, porque seu conteúdo expressa a existência de
certo fato jurídico.
5) (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo - Comum a todos) São exemplos de atos
administrativos relacionados com a vida funcional de servidores públicos a nomeação e a exoneração. Já os atos
praticados pelos concessionários e permissionários do serviço público não podem ser alçados à categoria de atos
administrativos.
6) (CESPE - 2010 - TRE-BA - Técnico Judiciário - Área Administrativa) Compete ao Conselho Nacional de
Justiça (CNJ) apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por
membros ou órgãos do Poder Judiciário, fixando prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei. É negada ao CNJ competência para desconstituir ou rever atos praticados pelos presidentes
dos tribunais de justiça.
7) (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo) A declaração de sigilo dos atos administrativos, sob a
invocação do argumento da segurança nacional, é privilégio indevido para a prática de um ato administrativo, pois
o princípio da publicidade administrativa exige a transparência absoluta dos atos, para possibilitar o seu controle
de legalidade.
8) (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo) Os atos praticados pelo Poder Legislativo e pelo
Poder Judiciário devem sempre ser atribuídos à sua função típica, razão pela qual tais poderes não praticam atos
administrativos.
9) (CESPE - 2009 - TCE-RN - Assessor Técnico Jurídico) Atos administrativos enunciativos são aqueles em
que a administração certifica ou atesta um fato ou emite um juízo de valor acerca de determinado assunto, como,
por exemplo, as certidões e os atestados.
10) (CESPE - 2009 - TRT - 17ª Região (ES) - Analista Judiciário - Execução de Mandados) Tendo em vista
razões de conveniência e oportunidade no atendimento do interesse público, mesmo os atos administrativos dos
quais resultarem direitos adquiridos poderão ser revogados unilateralmente pela administração.
11) (CESPE - 2009 - TRT - 17ª Região (ES) - Analista Judiciário - Execução de Mandados) O direito de a
administração anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários expira em
cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.