Abrúcio - Burocracia, Power Point

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DA BUROCRACIA CLÁSSICA À
NOVA GESTÃO PÚBLICA
Fernando Luiz Abrucio

1) Origens:
• O termo burocracia é muitas vezes
usado como correlato de grandes
máquinas administrativas que
existiram em Impérios antigos (como
o chinês) ou então para descrever a
estrutura organizacional da Igreja
Católica, na Idade Média.
• Em ambos os casos, a palavra
burocracia tem um sentido bem
diferente de sua conotação moderna.
• No mundo moderno, o conceito de

burocracia vai se relacionar, em suas
origens, com dois aspectos gerais:
- A criação do Estado-nação e seu
desenvolvimento
- A idéia de administração pública, que é
resultado da demarcação de um espaço
pública.
• Primeira definição de Administração Pública:

Revolução Francesa – o funcionário da coroa
passa a ser funcionário do público
qPara entender o surgimento da burocracia é
necessário primeiro descrever as bases
iniciais do Estado nação moderno.
• Origens: século XIV/século XVII (Paz de
Westphalia).
.
De maneira geral, o Estado Moderno

pressupunha a criação dos seguintes
elementos:
1. Constituição da nação: fronteiras e
nacionalidade;
2. Legitimidade social do poder político
3. Centralização política.
4- Constituição de uma estrutura
administrativa mínima (exército, tributos e
os primórdios da burocracia).
• Principal característica administrativa:

o modelo patrimonialista – é contra
este modelo que em boa medida a
administração burocrática será
constituída
Definição do modelo patrimonialista:

Não há separação nítida entre o espaço
público e o privado;
Forma de constituição de lealdade
política entre o Estado absoluto e os
grupos privados mais fortes
(predominantemente aristocráticos)
O modelo patrimonial gerava nepotismo e

favorecimento aos protegidos pelo poder
público.
No entanto, os primeiros passos de expansão
do espaço liberal-democrático, por meio de
eleições, embora bem restritas, não
acabaram por completo com o
patrimonialismo.
Em muitos casos, houve a criação de outra
lealdade patrimonial, a clientelista, cujo
objetivo era retribuir com cargos públicos
aos apoios recebidos na eleição. Isso
ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra,
no Brasil.
Causas que levaram à formação da administração

pública burocrática:
Há pelo menos três grandes causas, complementares
e não concorrentes
a) Processo de racionalização capitalista (Weber).

Mediante este processo, todas as organizações
complexas, privadas e públicas, devem
profissionalizar sua gestão, padronizar os
métodos administrativos e buscar maior eficácia
em suas ações, em termos de estrutura
hierárquica e qualificação prévia dos funcionários
(formação escolar). Argumento técnico e
funcionalista.
b) Expansão e complexificação do papel do Estado

- Primeiramente, exército regular e tributação
eficiente.
- Depois, direitos de propriedade, proteção legal
(rules of law)
- Ao longo do tempo, houve expansão para outras
atividades regulatórias e investimento em infra-
estrutura (o caso das ferrovias norte-americanas,
estudado por North).
- Nos países em desenvolvimento e mesmo nos casos
de modernização conservadora (Alemanha), o
Estado como vetor do desenvolvimento dependeu
da constituição de uma burocracia meritocrática.
Argumento da Economia Política.
c) Ampliação da liberal-democracia e a criação de

políticas públicas para garantir direitos sociais
- De forma tensa e conflituosa (under struggle of
class), o liberalismo transformou-se em liberal
democracia com a ampliação do sufrágio. A luta
por direitos se ampliou e levou à criação,
paulatina, de políticas sociais, que demandavam
de uma burocracia profissional e meritocrática
para realizar esta nova tarefa
- Esta luta por democratização e ampliação dos
direitos também resultou em medidas para tornar
mais igualitário o acesso aos cargos públicos.
- Em suma, a criação da burocracia esteve no
centro dos conflitos da montagem da liberal
democracia até a sua transformação mais adiante
em democracia. Argumento da Ciência política.
O modelo de administração pública

burocrática é muitas vezes citado como
modelo burocrático weberiano, pois foi o
sociólogo Max Weber o primeiro a
descrever uma estrutura burocrática em
sua forma típica ideal (descrição das
principais características).
• No entanto, Max Weber tinha um duplo

sentimento em relação à burocracia:
considerava que ela era imprescindível
para a racionalização das atividades
estatais, algo que a classe política não
conseguiria fazer sozinha, mas temia que
a burocracia tivesse poder demasiado e,
por isso, sempre propôs um controle
político sobre ela.
.
Ademais, não há um único modelo de

administração burocrática.
Há diferenças de origem, implementação e
mesmo de sentido entre países e regiões
Principais características do modelo burocrático:
• Separação nítida entre as esferas pública e

privada, a fim de evitar a interferência de
interesses particulares na administração
pública – é a luta contra o patrimonialismo;
• Rotinas e procedimentos formalizados segundo
regras definidas a priori;
• Impessoalidade e neutralidade do corpo de
funcionários
• Estrutura fortemente verticalizada de

hierarquia funcional;
• Seleção meritocrática do corpo de
funcionários, a partir de critérios de
seleção e promoção baseados em
competências definidas pela
especialização profissional;
• Profissionalização da carreira
administrativa, com critérios de proteção e
ascensão definidos de antemão, em
contraposição ao arbítrio pessoal;
• Predominância do controle legal como
critério de avaliação da ação
administrativa (due process);
• A eficácia (efficacy) como princípio

norteador da racionalidade, isto é, a
criação de meios para atingir certos
resultados definidos como produtos
tangíveis, com pouca preocupação sobre
os custos, a otimização, a democratização
e o impacto da ação governamental
(efetividade)
qRígida divisão entre políticos e burocratas

– embora o próprio Weber propusesse o
controle dos primeiros em relação aos
segundos, não obstante ele manteve a
separação entre os que têm o saber
técnico e os que têm a legitimidade
política.
Entre as principais vantagens da burocracia,

proclamadas por seus criadores iniciais,
estariam:
- A racionalização da ação administrativa, numa
era de expansão do Estado;
- Uma definição precisa de cargos e processos
operacionais e a delimitação clara dos limites e
responsabilidades de cada função;
- A continuidade da administração, estabelecendo
mais claramente a diferença entre Estado e
Governo;
- E, sobretudo, a erradicação dos princípios
patrimoniais de poder.
Em análise sobre oitenta países, estudo de Peter

Evans & Rauch (1999) mostrou que a
substituição de um modelo patrimonial pela
criação de uma burocracia profissional foi uma
condição não suficiente porém necessária para
o desenvolvimento dos países no século XX. Na
verdade, é possível dizer que sem uma
administração pública baseada no mérito,
nenhum Estado pode realizar com sucesso suas
atividades.
Sem entrar ainda nas críticas mais recentes

à burocracia, muitos autores do século XX
perceberam que poderiam surgir
disfunções vinculadas intrinsecamente ao
modelo. Entre eles destacam-se Michels,
Merton, Crozier, Claude Lefort, e na
América Latina, lembraria de Hélio
Jaguaribe (década de 50), Bresser Pereira
(décadas de 60 e 70) e Maurício
Tragtenberg (décadas de 70 e 80)
Entre os problemas endógenos da

burocracia, poderíamos citar
a) A separação entre Política e
Administração
- O mito tecnocrata, a visão negativa
em relação aos políticos e a falta de
accountability – problemas da teorias
de insulamento
- A complexificação da atividade
política: o nascimento dos policy-
makers
b) O fortalecimento do formalismo
- O apego exagerado a regulamentos,
meios dominando os fins: o processo
organizacional seria mais voltado a
responder, quase que exclusivamente, à
legalidade e não aos resultados das
políticas.
- O controle da delegação torna-se mais
difícil: o problema dos “nichos de
incerteza” e do cartorialismo
c) Os problemas organizacionais
- As falhas da estrutura burocrática e seus
efeitos (compartimentalização, burocracia
auto-referida e os desestímulos à
responsabilização)
d) Os problemas de desempenho
- Procedimentos versus resultados
- A complexificação dos “Es” da
Administração Pública (economia,
eficácia, eficiência, efetividade,
eqüidade e ética)
Falhas de seleção e
motivação dos burocratas
• Competências versus especialização
• Habilidades em mutação e estrutura
burocrática
• Compartimentalização e trabalho em
equipe
• O problema da liderança burocrática
• A crise do ethos burocrático tradicional
A crise atual da burocracia é vinculada sim a

seus problemas endógenos, mas
principalmente aos novos desafios colocados
pelo mundo contemporâneo, desde pelo
menos a década de 1970. Tais desafios
relacionam-se à crise do Estado, às
mudanças sociais e tecnológicas do mundo
contemporâneo e á democratização. Tudo
isso leva à necessidade de reconstrução do
modelo de administração pública, sob o
alicerce do lado mais positivo do modelo
burocrático, que é a profissionalização do
serviço civil.
Primeiro fator: Crise do Estado

- oferta versus demanda: efeitos fiscais e
no modelo de gestão
- Internacionalização
- Pacto social mais pluralista e mais tênue
- zonas de hobbesianismo
- paradoxo: nunca o Estado foi tão
necessário e tão frágil para resolver os
dilemas coletivos
Segundo Fator:
As transformações tecnológicas e
produtivas, que exigem um Estado mais
ágil e eficiente
Terceiro Fator: mudanças sociais e

culturais, como o envelhecimento da
população, a maior inserção das mulheres
no mercado de trabalho, aumento da
escolaridade média, a urbanização, entre
as principais, aumentaram as demandas
por direitos e novas políticas estatais, com
melhor qualidade na provisão.
Quarto Fator: Democratização e ampliação

da esfera pública, aumentando o número
de atores sociais importantes e criando
novas formas de controle e participação
na esfera pública (por exemplo: o papel do
Terceiro Setor, a descentralização etc.)
O modelo burocrático, afora os seus

problemas endógenos, não consegue
responder a estes novos desafios. A
administração pública atual precisa
responder a estes novos imperativos,
aumentando a eficiência, a efetividade e a
accountability pública
Juntamente com problemas endógenos da

burocracia e dos novos desafios
colocados para o Estado, a crise também
foi impulsionada por atores e idéias sobre
o funcionamento estatal
Efetividade e conformação desse
movimento de reforma dependeu do
contexto de cada país, das estratégias de
mudança e da combinação de modelos
IDEÁRIO GERAL DA NOVA

GESTÃO PÚBLICA
• Grande tema: gestão por resultados – questões
norteadoras e instrumentos
• Perfil dos burocratas e o gerencialismo
• Estrutura Burocrática e as formas de
flexibilização: contrato de trabalho,
autonomização das agências, contratualização
e novas formas de provisão de serviços públicos
• Redefinição do conceito de público: os planos
da gestão e do controle
A EXPERIÊNCIA INGLESA: AS
CONTRADIÇÕES DO CASO
PARADIGMÁTICO:
- O CONTEXTO DA REFORMA
- O GERENCIALISMO PURO E SUAS
PRINCIPAIS IDÉIAS (PAPEL DO
ESTADO, MODELO DE PÚBLICO,
PREOCUPAÇÃO NORTEADORA E
FORMAS DE GESTÃO)
CONSUMERISMO
PAPEL DO ESTADO
MODELO DE PÚBLICO
PREOCUPAÇÃO NORTEADORA
FORMAS DE GESTÃO
PUBLIC SERVICE ORIENTATION E A NOVA

GESTÃO PÚBLICA
PAPEL DO ESTADO
MODELO DE PÚBLICO
PREOCUPAÇÃO NORTEADORA
FORMAS DE GESTÃO
RESULTADOS: HIBRIDISMO E NOVOS

QUESTIONAMENTOS
RESULTADOS DA NOVA
GESTÃO PÚBLICA
• RESULTADOS DIFERENCIADOS POR
PAÍS E REGIÃO
• O QUE EXPLICA ESTE PROCESSO?
• PARA ESTA RESPOSTA, NÃO DEIXEM

DE VER O PRÓXIMO CAPÍTULO –
TEXTO E AULA
RESULTADOS DA NOVA
GESTÃO PÚBLICA
MOTIVOS PARA REFORMA
(1) Capacidade de aumentar gastos públicos
(2) Problema do desempenho
(3) Responsabilização
MODELOS DE REFORMA: 4 M’s

à manter, modernizar,mercantilizar e minimizar
REFORMA DO ESTADO NA
AMÉRICA LATINA
(1) Condições iniciais de reforma
– Crise econômica
– Democratização
– Descentralização
– Legado estatal burocrático
(2) Rodadas de reforma

(3) Especificidades dos países
(4) Aprendizado

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Fernando Luiz Abrucio

• No mundo moderno, o conceito de

• Primeira definição de Administração Pública:

De maneira geral, o Estado Moderno

• Principal característica administrativa:

Definição do modelo patrimonialista:

O modelo patrimonial gerava nepotismo e

Causas que levaram à formação da administração

a) Processo de racionalização capitalista (Weber).

b) Expansão e complexificação do papel do Estado

c) Ampliação da liberal-democracia e a criação de

O modelo de administração pública

• No entanto, Max Weber tinha um duplo

Ademais, não há um único modelo de

Principais características do modelo burocrático:

• Separação nítida entre as esferas pública e

• Estrutura fortemente verticalizada de

• A eficácia (efficacy) como princípio

qRígida divisão entre políticos e burocratas

Entre as principais vantagens da burocracia,

Em análise sobre oitenta países, estudo de Peter

Sem entrar ainda nas críticas mais recentes

Entre os problemas endógenos da

A crise atual da burocracia é vinculada sim a

Primeiro fator: Crise do Estado

Terceiro Fator: mudanças sociais e

Quarto Fator: Democratização e ampliação

O modelo burocrático, afora os seus

Juntamente com problemas endógenos da

IDEÁRIO GERAL DA NOVA

PUBLIC SERVICE ORIENTATION E A NOVA

RESULTADOS: HIBRIDISMO E NOVOS

• O QUE EXPLICA ESTE PROCESSO?

• PARA ESTA RESPOSTA, NÃO DEIXEM

MODELOS DE REFORMA: 4 M’s

(2) Rodadas de reforma

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