POLÍTICAS PÚBLICAS IMPLEMENTADAS POR JUAN MOLINAR

El Ministro Ponente señala que en el IMSS no se desarrollaron medidas de

política pública eficaces para la conducción adecuada del Instituto. En este
sentido, a continuación se detallan diversas medidas adoptadas por Juan
Molinar Horcasitas al frente del IMSS, tanto para mejorar la calidad de los
servicios ofrecidos a los derechohabientes como para garantizar la
viabilidad financiera del IMSS, que contradicen esta afirmación.

Cuando en diciembre de 2006 Molinar Horcasitas toma posesión de la

Dirección General del IMSS, estaba en riesgo su viabilidad financiera y
presentaba un importante deterioro en su capacidad instalada para la
atención médica a los derechohabientes (al pasar de 1.8 camas por cada
1000 derechohabientes en 1980 a 0.83 en 2006).

De la misma forma, la institución implementaba un esquema de

tercerización del servicio de guarderías, avalado por diversos acuerdos del
Consejo Técnico del IMSS debido a la precaria situación financiera del
Instituto y a la imposibilidad de ofrecer el servicio de manera directa.

Así, una de sus primeras acciones fue la renovación de contratos de

guarderías subrogadas que, al ser multianuales, requerían la firma del
Director General para salvaguardar la integridad financiera del Instituto.

Es importante destacar que el número de niños atendidos bajo este

esquema de contratación era de alrededor de 200,000 y que las guarderías
cuyos contratos se presentaron para renovación constituían alrededor de
80% del total del sistema. De esta forma, se corría el riesgo de dejar a estos
niños sin la prestación de un servicio esencial garantizado por la Ley.

La Dirección General decidió renovar los contratos de guarderías dado que

habían sido presentados para su firma tras un largo procedimiento
institucional y no existía evidencia que permitiera sospechar que existiera
cualquier tipo de irregularidad en los contratos renovados.

Además de esto, el sistema de guarderías prácticamente no presentaba

quejas de derechohabientes, al contrario de lo que sucedía en otras áreas
de prestación de servicios, particularmente en la atención médica de primer
nivel. Aún más, las encuestas de satisfacción del usuario, como se detalla
más adelante, eran de niveles cercanos a 100%.

Bajo estas condiciones, el Director General del IMSS debió realizar un

diagnóstico de la situación y tomar diversas medidas urgentes para:

a) garantizar la viabilidad financiera del Instituto,

b) asegurar que se siguieran prestando los servicios indispensables, y

c) mejorar la calidad del servicio que se ofrecía a los derechohabientes.

1
En este sentido, se tomaron diversas decisiones de política pública
encaminadas a mejorar cuestiones que requerían de una atención urgente.
Lo que es importante señalar, es que las herramientas institucionales de
evaluación con las que contaba el Director General del IMSS señalaban que
los principales problemas del Instituto no estaban en el sistema de
guarderías, sino en otras áreas que requerían atención inmediata.

Viabilidad financiera del IMSS

El objetivo era mejorar la provisión de servicios que ofrecía el IMSS y dotarlo

de estabilidad financiera que brindara viabilidad futura mediante la
inversión en infraestructura y la contratación de personal que atendiera a la
creciente población derechohabiente.

Así, en 2007 se toma la primera decisión de política pública de gran

envergadura que implicó una serie de modificaciones al Contrato Colectivo
de Trabajo encaminadas disminuir el pasivo laboral y permitir la
contratación de más personal, particularmente médicos y enfermeras, así
como a establecer, por primera vez en su historia, incentivos a la
productividad y la eficiencia.

2
De la misma forma, se implementaron medidas tendientes a mejorar la
recaudación con lo que se ampliaba el marco de acción presupuestal del
IMSS.

Por otra parte, en 2007 se instauró una nueva política de adquisiciones que,
sin detrimento de la calidad de los productos, permitió generar ahorros
acumulados por 19 mil mdp.

Ahorros por nueva política de adquisiciones

IMSS 2007 – 2009

Medidas inmediatas en atención al derechohabiente

El diagnóstico elaborado por la administración de Molinar señaló también

aquellas áreas de servicio que requerían de atención urgente. De esta forma
se detectó que las áreas de primer y segundo nivel de atención, así como
las de pago de pensiones y abasto de medicamentos presentaban el mayor
cúmulo de quejas y los peores niveles de satisfacción de los usuarios.

3
 Quejas en los servicios del IMSS
Servicio Totales %Part
Consulta externa 3,218 20%
Hospitalización 2,636 16%
Tramite de pago de subsidios y pensiones 2,190 13%
Auxiliares de diagnóstico y tratamiento 1,528 9%
Servicios de afiliación-cobranza 1,384 8%
Cuerpo de Gobierno 1,251 8%
Servicios de apoyo 1,210 7%
Urgencias 1,033 6%
Traslado de enfermos 563 3%
Servicios jurídicos 446 3%
Otros 354 2%
Salud en el trabajo 297 2%
Medicina física y rehabilitación 268 2%
Total general 16,378 100%

Fuente: IMSS.
Por lo anterior, se definieron e implementaron acciones de mejora en los
siguientes aspectos:
1) Oportunidad de atención en áreas de urgencias, interconsulta y
utilización del recurso “cama” en hospitalización;
2) Oportunidad de atención en consultas externas de especialidades;
3) Agilizar la referencia del primero al segundo nivel de atención;
4) Controlar el uso y funcionamiento de los auxiliares de diagnóstico y el
proceso de transcripción de medicamentos;
5) Mejorar la oportunidad quirúrgica, incrementar el porcentaje de
cirugías concertadas efectivas, hacer uso eficiente de los quirófanos y
disminuir listas de espera;

6) Mejorar el porcentaje de derechohabientes atendidos con cita previa;

7) Mejorar el control de los diferentes grupos de pacientes y vigilar la

referencia de pacientes al segundo nivel de atención;

8) Trámite y pago de subsidios y pensiones; mejorar los trámites y la

oportunidad en el pago de subsidios, pensiones y ayudas;

9) Oportunidad en la entrega de medicamentos a los derechohabientes.

Las encuestas de satisfacción reafirmaron lo reflejado en las quejas

presentadas en el Instituto: los datos señalaban que las áreas de atención
médica de primero y segundo nivel mostraban niveles de satisfacción
promedio nacional de 66% y 70% respectivamente, mientras que las
delegaciones de Quintana Roo, Sonora, y Guanajuato precisaban medidas
de corrección inmediatas.

De la misma forma, se concluyó que el motivo por el cual imperaba esta

situación derivaba de estándares de evaluación poco enfocados al usuario
final y presentaban dificultades para realizar una evaluación homogénea
entre las diferentes delegaciones del IMSS.

4
En este sentido, como política pública para mejorar la gestión de los
delegados, se implementó una estrategia con la cual evaluar e impulsar su
gestión. La estrategia partió de un modelo de evaluación que contempla
indicadores de resultados establecidos por las direcciones normativas,
encuestas de opinión, cumplimiento de las metas institucionales, así como
indicadores de procesos.

Los resultados de las medidas tomadas en las delegaciones mostraron

mejoras en las diferentes áreas de oportunidad:

Comparativo índice de desempeño delegacional 2007 - 2008

2007 2008
Julio Febrero Agosto
Médicos 67.89 72.3 77.03
Incorporación y
86.30 88.03 89.99
Recaudación
Prestaciones
Económicas y 80.56 82.45 87.41
Sociales
Administrativos-
78.18 78.41 91.89
Financieros
Promedio
75.42 78.33 83.31
delegacional
Fuente: IMSS.

Así, por primera vez en muchos años, se dotó al Instituto con herramientas
que contribuyen al monitoreo y seguimiento de las políticas públicas
instauradas, lo que permitió que:

• A partir de la identificación de los principales problemas operativos en

la producción de servicios y con base en los resultados de la
evaluación del desempeño (ranking), se definieran metas y
compromisos para las delegaciones.

• Se compartiera la perspectiva y diagnóstico de los responsables de la

operación delegacional con la normativa de cada proceso,
identificando necesidades de cambio de normas, recursos y
problemas en la gestión directiva.

Las evaluaciones de los indicadores de la Unidad de Evaluación de

Delegaciones también evidenciaban otras acciones de política pública
inmediata, pues las carencias de infraestructura médica adecuada estaban
afectando el desempeño de las delegaciones en el primer y segundo nivel
de atención.

Por lo anterior, se tomaron las siguientes medidas de política pública para

combatir el rezago de forma inmediata:

5
 • Hospital sin ladrillos (aprovechamiento de espacios vacíos y
recuperación de camas para servicios más demandados): Desde el
inicio del programa en 2008 hasta junio de 2009 se recuperaron
1,369 camas de hospital, lo que representa un ahorro por 7,500 mdp
(10 hospitales modelo de 144 camas). En total se programó habilitar
2,318 camas censables, equivalentes a la construcción de por lo
menos 16 hospitales (12,000 mdp).

• Atención en Sexto y séptimo día (atención en fines de semana): 576

consultorios de 127 clínicas a lo largo del país.

Los resultados de las Evaluaciones ya comenzaban a mostrar mejorías:

Fuente: IMSS

A partir de las mejoras en el desempeño delegacional, se propuso desde

principios de 2009 la “Norma que establecía las disposiciones para la
implantación el Modelo de Competitividad, Efectividad y Resultados
Institucionales”.

El modelo contemplaba diferentes factores como los de gestión, y tenía un

particular enfoque hacia los usuarios finales de los servicios que ofrece el
Instituto. La Norma implicaba que todas las áreas del Instituto comenzarían
a ser evaluadas bajo un programa de trabajo que contemplaba a las
Guarderías.

El objetivo de todas las acciones fue dotar a los tomadores de decisiones de

instrumentos que tomaran en cuenta la percepción de los usuarios finales, y
tomar las medidas de política pública adecuadas. La gráfica anterior
mostraba que se iba por el camino adecuado

6
Construcción de infraestructura

Más allá de las políticas ya señaladas, durante la gestión de Juan Molinar al

frente del IMSS se inició el programa más ambicioso de construcción de
infraestructura hospitalaria en dos décadas, el cual presentó los siguientes
avances:

Obra concluida

Tipo de Unidad Dic 200 Ene-Mar

2007 Tot 2009
(obra nueva) 2006 8 2009
al
UMF 3 13 8 4 12 28
UMAA 2 8 4 0 10 14
Hospital 1 0 0 1 8 2
Infraestructura
6 21 12 5 44 30
médica construida
• En diciembre de 2006 existían 11 obras detenidas (1 hospital, 6 clínicas y 4 Unidades
Médicas de Atención Ambulatoria). Al día de hoy, 5 de ellas han sido totalmente
concluidas y se encuentran en funcionamiento.

Gracias a la construcción, ampliación y remodelación de infraestructura, así

como a programas como “Hospital sin ladrillos” o “Sexto y séptimo día” por
primera vez desde 1988 se logró revertir la tendencia negativa en la
infraestructura médica del IMSS.
Camas por cada 1000 DHU

2
1.9
1.85
1.8
1.7
1.6
1.5
1.4
1.3
1.2
1.1
1
0.9 0.84
0.85
0.8 0.83
0.7
1 98 9

1 99 1

1 99 3

1 99 5

1 99 7

2 00 0

2 00 2
2 0 03
2 00 4
1 98 0

1 98 2

19 8 5

19 8 7

1 99 9

2 00 1

2 00 6

2 00 8
19 81

19 83
19 84

19 86

19 88

19 90

19 98

20 05

20 07
19 92

19 94

19 96

7
8
Evaluación y medidas implementadas en el sistema de guarderías

Como ya se mencionó, cuando Juan Molinar toma la dirección general del

IMSS, el sistema de guarderías sólo presentaba casos aislados de queja y
ninguno tenía que ver con cuestiones de seguridad.

Por otra parte, las encuestas de satisfacción de usuarios levantadas por el

IMSS presentaban niveles de satisfacción de usuarios consistentemente
superiores a los demás servicios y ubicada entre 97 y 98%.
Satisfacción de usuarios de guarderías

Fuente: IMSS.

Es importante destacar que la política pública de Guarderías se encuentran

definidas en las Normas: 3000-001-0008 (2004); 3000-001-009 (2004) y
3000-001-011 (2007). Además, de estar reguladas por tres normas oficiales
mexicanas: NOM-167-SSA1-1997; NOM -031-SSA2-1999 y NOM-093-SSA1-
1994.

Adicionalmente, existen 4 instructivos de operación para la práctica

asistencial, educativa, promoción y fomento a la salud y servicio de
alimentación.

A pesar de la baja problemática observada en el sistema, debemos destacar

que sí se tomaron medidas tendientes a mejorar el servicio de
guarderías. En 2008 se sustituyó el mecanismo de adjudicación directa de
guarderías subrogadas por uno de licitación pública.

Esto atrajo no sólo las ventajas inherentes de la transparencia, sino también

las ventajas propias de la competencia al introducir incentivos y condiciones
para que el mejor prestador de servicios resultara ganador. Junto con esta
decisión, también se incrementaron los requerimientos para la selección de
candidatos y la obtención de los contratos, como se demuestra en la
siguiente tabla:

Requisitos para adjudicación Requisitos para licitación desde

directa hasta 2006 2008 impulsados por Molinar
Se parte de verificación de inmueble Verificación de congruencia de proyecto
capacidad instalada, bajo riesgo arquitectónico con lineamientos de
servicio.

Si se cumplen todos los requisitos para

Dictamen estructural del inmueble por
participación, verificación presencial
exhaustiva de adecuación de inmueble
(distribución de salas, servicios,
recreativas, seguridad, etc.)
Dictamen estructural del inmueble por

9
perito contratado por prestador perito contratado por licitante y
potencial registrado ante autoridades.
Documentación sobre ubicación, Documentación y reporte fotográfico
capacidad instalada. impreso (condiciones de inmueble, así
como exteriores, calle, servicios)
Dictamen técnico de seguridad por Dictamen de factibilidad de uso de suelo
autoridad local o equivalente por autoridad local
Licencias de funcionamiento, de uso de Escrito bajo protesta de decir verdad de
suelo y sanitaria como guardería por obtención y actualización de licencias,
autoridad local (capacitación, espacios, permisos y autorizaciones
personal por beneficiarios, etc.) gubernamentales necesarias para
funcionamiento de guardería.
OPCIONAL: Seguro de responsabilidad Escrito bajo protesta de decir verdad
civil sobre contratación de seguro de
responsabilidad civil
UNA VEZ APROBADOS LOS PROYECTOS, Escritos bajo protesta de decir verdad
se proporcionan normas y lineamientos sobre:
para prestación de servicio, Conocimiento y apego a procedimientos,
capacitación, para aplicación por instructivos y normas del IMSS aplicables
prestador de servicio. al servicio de guarderías.
Capacitación del personal previa a inicio
de servicio y continua.
Disposición de infraestructura y
capacidad instalada ofertada
Distribución de salas de atención y
disposición de mobiliario, equipo,
material adecuado a servicio y
capacidad instalada
Disposición de plantilla de personal
según perfiles de puestos, capacidad
instalada y distribución de inmueble.
Evaluación documental de propuesta de
prestación de servicios (nutrición,
pedagogía, salud y apoyo terapéutico en
guarderías que incluyan atención a niños
con discapacidad)

Es de destacar que el nuevo esquema establecido durante la gestión de

Molinar exige no sólo la presentación de las autorizaciones para el uso del
inmueble por la autoridad local, sino que incluye para el ganador el
compromiso de mantener actualizadas dichas autorizaciones y lo
compromete a contratar un seguro de responsabilidad civil, que antes era
opcional.

Más aún, la subrogación ya no sólo depende de la valoración económica y

general del inmueble destinado para la guardería sino también de la
evaluación de las propuestas de servicio. Finalmente, se obliga a los
licitantes a conocer y cumplir la normatividad relacionada con la prestación
del servicio de guarderías.

Como queda claro, más allá de la renovación de los contratos realizada por
su evidente urgencia en diciembre de 2006 y que habían seguido los causes
institucionales necesarios, durante el resto de la gestión de Juan Molinar al

10
frente del IMSS no se otorgó contrato nuevo alguno que no fuera a través de
licitación.

Así, el 14 de agosto de 2008 se publicó en el DOF la primera convocatoria

de licitación pública para 129 guarderías número 00641322-005-08 bajo los
esquemas vecinal comunitario e integradora. De la misma forma, el 13 de
noviembre de 2008 se publicó la convocatoria a licitación pública número
00641322-035-08 para contratar 104 guarderías.

Este cambio en el sistema de adjudicación probó su eficacia, por lo que la

administración actual del IMSS continuó utilizándolo y el 21 de mayo de
2009 publicó una nueva convocatoria para la contratación de guarderías en
Baja California, Chihuahua, Edomex (oriente y poniente) y Veracruz norte.

Por otra parte, en cuanto a la NOM167-SSA1-1997 (Página 101 del Dictamen

presentado por el Ministro Zaldivar), es claro que la vigilancia de la
aplicación de la norma compete a la Secretaría de Salud y a los gobiernos
de las entidades federativas1. Sin embargo, si bien no le compete al
Instituto la vigilancia de la norma, la administración de Molinar continuó las
políticas públicas implementadas en la Guía Técnica de Supervisión de la
Operación del Servicio de Guardería, la cual contempla un apartado
seguridad e higiene que considera la vigilancia de los siguientes renglones:

• Condiciones de Inmuebles (Paredes, Pisos, Techos, cancelería,

puertas, etc.)

• Instalaciones (Eléctricas, hidráulicas y sanitarias)

La NOM-167-SSA1-1997 Para la prestación de servicios de asistencia social

para menores y adultos mayores, en su numeral 12 Observancia de la Norma, dispone
que la vigilancia de su aplicación corresponde a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de
las entidades federativas en el ámbito de su respectiva competencia.

El artículo 45, fracción II, de la Ley de Educación para el Estado de Sonora,

establece que la autorización y los reconocimientos de validez oficial de estudios se
otorgarán cuando los solicitantes cuenten con instalaciones que satisfagan las condiciones
higiénicas, de seguridad y pedagógicas, que la Secretaría de Educación y Cultura
estatal determine, cuya verificación corresponde a la propia dependencia.

El Reglamento para la Prevención de Incendios y Protección Civil del

Municipio de Hermosillo, en su artículo 78, señala que todo edificio público o
lugar cerrado de reunión debe contar con alarmas contra incendio, sistemas de
detección de incendios, extintores, gabinetes de mangueras, rociadores, rutas de
evacuación, salidas y puertas de emergencia, y sistema automático de alumbrado
de emergencia, como lo indica el Reglamento. La verificación del cumplimiento de
dicha disposición, corresponde al Ayuntamiento de Hermosillo.

11
 • Equipo (estufa, refrigeradores, basculas licuadoras etc.)

• Factores de riesgo

• Programa de Protección civil

• Extintores

• Salidas de emergencias

Además, en ningún artículo de la Ley del Seguro Social ni del Reglamento

Interior, se faculta al Director General del IMSS, ya sea con este carácter o
el de Presidente del Consejo Técnico o de la Asamblea General, a
implementar políticas públicas en materia de protección civil. Y los
servidores públicos tienen reservada la esfera de su actuación a lo que las
leyes explícitamente les facultan.
Así, las medidas necesarias para que el servicio de guarderías cumpliera
con las disposiciones aplicables están implementadas en diversos
lineamientos y documentos institucionales y se ejercen y supervisan a
través de la Dirección Normativa correspondiente; en el caso concreto, la
Comisión Investigadora dio cuenta precisa de todas estas normas (Ver
páginas 27 a 49, del Informe Preliminar) que conforman la política pública
referida.
Por lo demás, si observamos los requisitos a los que se obliga una Guardería
del IMSS en comparación con las Guarderías de otras Instituciones de
Gobierno, los requerimientos son mayores en una Guardería del IMSS.

REQUISITOS PARA LA I NSTALACIÓN DE UNA GUARDERÍA:

OTRAS INSTITUCIONES IMSS
GOBERNAMENTALES
• Personas Físicas o morales que estén en • Participar en un proceso de selección.
condiciones de pobreza. • Dirigido a Personas Físicas y Morales
• Presentar la documentación requerida • Cumplir con todos los requisitos
(Solicitud de apoyo, Cédula de información arquitectónicos.
Socioeconómica, Identificación oficial y • Tener una capacidad instalada mínima de 100
Acta Constitutiva, en su caso) lugares y máxima de 252, esto en función de
• Espacio para atender a 5 o más niños o la demanda
niñas. • Ubicarse en la localidad que requiera el
• Que se encuentre ubicada en una zona de Instituto.
alta concentración de pobreza o Cabe señalar que se cuentan con indicadores de
marginada. espacio, así como, un documento que deberán
• Afiliarse a la red en un plazo no mayor a 2 considerar para la elaboración de proyecto, obra,
meses posteriores a la entrega del apoyo equipamiento y aspectos de seguridad.
económico • Expediente legal: Deberá estar integrado al
100% (se cuenta con un documento en el que
se indica la documentación solicitada en
relación al inmueble, y al prestador de
servicio)

12
Por otra parte, en los anexos que componen el expediente de la
investigación, existe constancia fidedigna de las políticas implementadas
por la Coordinación de Guarderías, para impedir la contratación de
guarderías que no cumpliesen con todos los requisitos legales y
administrativos necesarios para su operación.

En el caso concreto de Sonora, existe prueba irrefutable de que el Delegado

Estatal del IMSS en Sonora, el Jefe de Prestaciones Económicas y Sociales, y
la Jefa del Departamento de Guarderías, responsables operativos del
sistema de guarderías en esa Delegación, avalaron el cumplimiento de los
requisitos legales y administrativos para la contratación de la guardería
(oficios 099001320000/2290 del 7 de noviembre de 2006, de la
Coordinadora de Guarderías; y 279001300200/34146 del 10 de noviembre
de 2006, del Delegado en Sonora).

Finalmente, se realizaron cambios importantes en la metodología para la

realización de las encuestas de satisfacción de usuarios. Derivado de estas
modificaciones se realizó la encuesta de 26 de junio de 2009, posterior a la
lamentable tragedia, que fue avalada por Transparencia Mexicana y que
arroja nuevamente muy altos niveles de aprobación del sistema de
guarderías:

• 89% considera muy importante al sistema.

• 87% de los encuestados considera que son guarderías con

instalaciones seguras,

• 93 % de los encuestados recomendarían la guardería donde tienen

adscritos a sus niños,

Lo anterior reafirma la relevancia del sistema de guarderías del IMSS y la

confianza que los usuarios tienen en él.

13