Historicizando brevemente:

da administração empresarial
à gestão democrática

Origem e desenvolvimento
As propostas de administração foram surgindo através dos tempos,
a partir da formação de organizações sociais, como: família, tribo, igreja,
exército e estado, bem como mediante o desenvolvimento da sociedade
humana.

Desde a Antiguidade, existem ideias de como coordenar os empreen-

dimentos. Os egípcios apresentaram princípios administrativos que nor-
teiam seus projetos arquitetônicos. Os gregos e os romanos se sobressaí-
ram ao dirigir empreendimentos cooperativos, como aventuras militares,
obras públicas e sistemas judiciários. Aristóteles, na Grécia, estabeleceu
princípios para o desenvolvimento de atividades científicas. Em Roma,
estabeleceram-se princípios de governo fundamentados no conceito de
ordem. A Igreja Católica Romana estabeleceu diretrizes para sua atuação
doutrinária e os princípios de hierarquia.

Em virtude do processo produtivo, a exigência de maior organização

fez surgir indústrias, reorganizando a produção artesanal nas famílias, exi-
gindo, pois, estudos formais voltados à administração,­ tendo isso ocorri-
do, principalmente, com a Revolução Industrial, na Inglaterra, nos séculos
XVIII e XIX.

A teoria administrativa do século XX está respaldada no desenvolvi-

mento das escolas: a clássica, a psicossocial e a contemporânea.

A escola clássica foi representada por três movimentos:

 A administração científica de Taylor, que estabelece o caráter cientí-

fico dos processos produtivos e a eficiência na empresa. Criador da
administração científica, preocupa-se com o controle e a racionaliza-
ção do trabalho, dando ênfase ao capital. Taylor buscava determinar
cientificamente os melhores métodos para a realização de qualquer
Modelos de Gestão: Qualidade e Produtividade

tarefa e para selecionar, treinar e motivar os trabalhadores. Taylor baseou

sua filosofia em quatro princípios básicos:

 o desenvolvimento de uma verdadeira ciência da administração, no

intuito de ser possível determinar o melhor método para realizar cada
tarefa;

 a seleção científica dos trabalhadores, a fim de que cada um deles ficas-

se responsável pela tarefa para a qual fosse mais bem habilitado;

 a educação e o desenvolvimento científico do trabalhador;

 a cooperação íntima e amigável entre a administração e os trabalha-

dores.

 A administração como ciência, de Henri Fayol, que propõe a previsão, a

organização, o comando, a coordenação e o controle como suas fases fun-
damentais, apresentando também os princípios da divisão de trabalho.
Fayol se interessava pela organização total e acreditava que a adminis-
tração era uma habilidade como qualquer outra, que pode ser ensinada,
desde que se compreendesse seus princípios básicos.

 A administração burocrática de Max Weber, propondo uma estrutura de

poder e autoridade, ou seja, defendia a necessidade de uma hierarquia
definida e governada por regulamentos e linhas de autoridade claramen-
te definidos.

A escola psicossocial apresenta a abordagem das relações humanas, repre-

sentadas por Elton Mayo e outros, contrapondo-se ao critério da eficiência eco-
nômica trazida pela escola clássica e no comportamento administrativo de Ber-
nard e Simon. Essa escola concebe a organização como um sistema orgânico e
natural, preocupando-se com a integração funcional em função dos objetivos
organizacionais, avançando em relação à escola clássica, mantendo, entretanto,
os critérios da eficiência e eficácia, mas relacionado ao sistema de decisões.

A escola contemporânea surge no início da década de 1980 e, segundo Hora

(2000), em função da instabilidade econômica e política em nível internacional,
surgiram questionamentos, levando a novas perspectivas teóricas da administra-
ção, sendo críticas, com base na fenomenologia, no existencialismo, no método
dialético e nas abordagens de ação, vinculando os atos e fatos administrativos
à relevância humana, considerando, portanto, a administração e a qualidade de
vida humana dos participantes, imbuídos de suas próprias opções existenciais.

12
 Historicizando brevemente: da administração empresarial à gestão democrática

Critérios adotados nas diversas escolas

Cabe destacar a diferença significativa, em termos de critérios adotados pelos
teóricos da escola clássica, da psicossocial e da contemporânea, pois refletem
diretamente no sistema educacional. Aquelas definem eficiência – produzir o
máximo com o mínimo de recursos e tempo e alta produção – e eficácia – atingir
os objetivos voltados aos interesses organizacionais. Já a contemporânea elege
como critério a efetividade – mensuração da capacidade de produzir solução
pelos participantes da comunidade. Há, aqui, compromisso com objetivos so-
ciais e políticos da comunidade, preocupando-se com o desenvolvimento socio-
econômico e a melhoria das condições de vida humana.

Bordignon apud Ferreira e Aguiar (2000), quando enfoca a elaboração do pla-

nejamento, utiliza na relação: finalidade (definição da filosofia, das políticas e
objetivos institucionais) e ambiente (orienta as ações de acompanhamento do
projeto), além dos tradicionais conceitos de eficiência e eficácia (restritos à di-
mensão organizacional) os de efetividade e congruência. Estes dois últimos são
conceitos que buscam situar a organização no seu ambiente.

Dessa forma, deixa a organização, seja educacional ou não, de estar volta-

da apenas ao atingimento de metas internas e passa a um nível mais amplo,
abrangendo externamente, movimentos político-sociais. Assim, a efetividade se
sobrepõe à eficiência.

Critérios esses analisados na administração, com base nas teorias críticas, es-
tabelecendo como critério-chave a relevância humana na orientação dos atos e
fatos administrativos. “A relevância humana é um critério eticamente filosófico e
antropológico, cuja medida se dá em termos do significado, do valor, da impor-
tância e da pertinência dos atos e fatos administrativos para a vida dos partici-
pantes.” (HORA, 2000, p. 40).

Reflexos na educação brasileira

Nessa concepção teórica, está implícita a postura participativa dos responsá-
veis pela administração. Dessa forma, o grau que se imprime ao processo admi-
nistrativo de participação, de democracia e de solidariedade é que ampliará as
possibilidades de promoção de qualidade de vida humana. Aí, à administração
educacional e ao administrador cabem um outro papel: o de coordenador da
ação, atentando às características e aos valores dos grupos de indivíduos, com
vistas à realização plena desses.
13
Modelos de Gestão: Qualidade e Produtividade

Tratamos até aqui das teorias da administração influenciadoras da teoria da

administração escolar brasileira, denotando que simplesmente copiaram-se os
conceitos e as teorias desenvolvidas para outra realidade, com cultura própria, e
não educacionais, e foram aplicadas nas escolas brasileiras.

Segundo Paro (1993), não constitui absurdo ou heresia utilizar conhecimen-

tos desenvolvidos em outra realidade, desde que se faça uma análise crítica e se
proceda à adequação dos conceitos e teorias à realidade escolar brasileira. Pode,
assim, a teoria da administração escolar situar-se historicamente e desenvolver
sua função crítica, retomando a especificidade da administração vinculada à na-
tureza da educação, pois a natureza do processo educativo é diversa da natureza
do processo produtivo.

Assim, administrar uma escola não significa apenas aplicar técnicas e méto-
dos desenvolvidos para empresas que não têm qualquer propósito com a reali-
zação de objetivos educacionais.

Tais objetivos têm a ver com a própria construção da humanidade do educan-

do, à medida que é pela educação que o ser humano atualiza-se como sujeito
histórico, em termos do saber produzido pelo homem em sua progressiva dife-
renciação do restante da natureza, segundo Paro (1997, p. 7).

A produção teórica sobre administração escolar no Brasil, em sua maioria,

acaba adotando os princípios administrativos utilizados nas empresas capita-
listas, mesmo que implicitamente. Ocorre, entretanto, que a administração es-
colar fica sendo vista pelos educadores como decorrente, ou mais ainda, mera
aplicação da administração geral, “a administração escolar é uma das aplicações
da administração geral; ambas têm aspectos, tipos, processos, meios e objetivos
semelhantes” (RIBEIRO, 1978, p. 95). Nessa visão, a administração geral passa a
ter validade universal, pois seus métodos e técnicas podem ser aplicados em
qualquer organização, uma vez adaptados.

Ainda, essa visão de administração traz à luz uma dimensão restrita, valori-
zando somente os aspectos administrativos, descontextualizados sociopolítico
e economicamente, nas possíveis soluções aos problemas. A citação a seguir evi-
dencia o que acabamos de dizer:
A problemática central da escola brasileira, possivelmente da escola em geral, parece situar-se em
uma falha de natureza administrativa, qual seja, a sua incapacidade de ajustar-se às exigências
da vida contemporânea, ajustamento esse que requer, necessariamente, ação organizada
e planejada, realizada por pessoas qualificadas, a fim de que sejam atendidas as crescentes
demandas quantitativas e qualitativas da sociedade atual. (ALONSO, 1978, p. 11)

14
 Historicizando brevemente: da administração empresarial à gestão democrática

Após essas colocações, é importante retomarmos a colocação de Paro, desta-

cando a especificidade da administração e da escola e a adequação de conceitos
e teorias, pois, ao desconsiderar esses elementos essenciais, assume a adminis-
tração escolar uma postura acrítica a serviço dos interesses e necessidades do
capital, comprometida com os objetivos e interesses da classe capitalista, que
detém o poder político e econômico na sociedade brasileira, a fim de assegurar
a manutenção do status quo.
De fato, na medida em que a prática da administração escolar é tratada do ponto de vista
“puramente” técnico, são omitidas as suas articulações com as estruturas econômica, política e
social, obscurecendo a análise dos condicionantes da educação. As normas técnico-administrativas
que são propostas como normas para o funcionamento do sistema escolar constituem um
produto desses condicionantes. No entanto, elas são adotadas e implementadas como se fossem
autônomas, isentas das determinações econômico-sociais. (FÉLIX, 1984, p. 81-82).

Assim como Paro, Félix deixa em suas colocações a clareza de que a adminis-
tração é um instrumento que, dependendo dos objetivos a ela destinados, pode
servir à conservação apenas do que já está posto e estatuído pela classe domi-
nante como também pode articular-se para a transformação social.

A bibliografia especializada em administração escolar, como pudemos per-

ceber nesta unidade e procuraremos elucidar mais ainda na próxima, quando
abordaremos o papel da administração e do administrador, destaca dois mo-
mentos distintos: o primeiro, ressaltando a transferência dos princípios e méto-
dos da Teoria Geral da Administração Empresarial para a Administração Escolar;
e no segundo momento verifica-se uma crítica a essa primeira abordagem e a
apresentação de novas propostas voltadas à transformação social.

Nesse contexto, e principalmente pelo referencial bibliográfico utilizado, ci-

taremos, no primeiro momento, Querino Ribeiro e Myrtes Alonso e, no segundo,
Maria de Fátima Félix e Vítor Paro.

Da mesma forma que encontramos visões diferenciadas em concepções da

administração escolar, vamos também encontrá-las na gestão da educação. São
autores que a remetem no sentido de reprodução e de justificativa para a sua
utilização como gestão empresarial, usando inclusive o termo gestão como pre-
domínio ao de administração. Outros buscam a ressignificação dos conceitos da
administração da educação, mediante o contexto das transformações que estão
a ocorrer na chamada sociedade do conhecimento.

Diversos são os estudos e para isso vasta a literatura que nos apoia na posição
e no acreditar, pois se trata de instituição educacional, e aí voltamos à concepção
de homem, de sociedade, de cidadania, de uma gestão educacional que possibi-

15
Modelos de Gestão: Qualidade e Produtividade

lite a participação ativa e efetiva de toda a comunidade escolar no processo de

tomada de decisões.

Uma escola que se propõe a possibilitar a formação para a cidadania deve ter, por
pressupostos teóricos fundamentais, a gestão democrática, a autonomia da escola
e a construção coletiva do Projeto Político-Pedagógico. Vemos, assim, a escola como
cumpridora de sua função social, seu verdadeiro papel político-institucional, afirma
Ferreira (2000, p. 304).
A gestão democrática da educação é, hoje, um valor já consagrado no Brasil e no mundo,
embora ainda não totalmente compreendido e incorporado à prática social global e à
prática educacional brasileira e mundial. É indubitável sua importância como um recurso de
participação humana e de formação para a cidadania. É indubitável sua necessidade para a
construção de uma sociedade mais justa e igualitária. É indubitável sua importância como
fonte de humanização. (FERREIRA, 2000, p. 167)

A gestão da educação, hoje, e no nosso entendimento, superou a fase de transpo-

sição dos princípios e métodos da Teoria da Administração Empresarial para a Admi-
nistração Educacional e encontrou respaldo na participação de todos os integrantes
da escola, podendo, assim, construir coletivamente a sua cidadania, constituindo-se
na gestão democrática.
Gestão é administração, é tomada de decisão, é organização, é direção. Relaciona-se com
a atividade de impulsionar uma organização a atingir seus objetivos, cumprir sua função,
desempenhar seu papel. Constitui-se de princípios e práticas decorrentes que afirmam ou
desafirmam os princípios que as geram. Estes princípios, entretanto, não são intrínsecos à
gestão como a concebia a administração clássica, mas são princípios sociais, visto que a gestão
da educação é responsável por garantir a qualidade de uma “mediação no seio da prática social
global” (SAVIANI, 1980, p. 120), que se constitui no único mecanismo de hominização do ser
humano, que é a educação, a formação humana de cidadãos. (FERREIRA, 2000, p. 306-7)

Texto complementar

Da administração escolar à gestão educacional

e escolar: um longo caminho de mudanças
(SANTOS, 2008)

O caminho para a mudança será construído no dia a dia, à medida que

vamos compreendendo os problemas educacionais.

Neidson Rodrigues

16
 Historicizando brevemente: da administração empresarial à gestão democrática

[...]

Para Drucker (1993), passamos de uma sociedade industrial para uma so-
ciedade de serviços, o que exige nova parceria entre a educação e os negócios.
Nos tempos atuais, a educação mudará mais do que já mudou desde a criação
da escola “moderna”, há 300 anos. O mesmo autor nos faz um alerta, o de que
não se pode limitar a educação apenas ao trabalho da escola, porque toda ins-
tituição deve tornar-se um educador, isto é, deve existir para aceitar e propor
mudanças. Um novo mundo surge a cada 30 ou 40 anos e os jovens não con-
seguem entender como seus pais e avós viviam.

No século XIII, na Europa, ocorreu o êxodo em massa para as cidades, sur-

gindo, de um dia para o outro, os grupos sociais diferentes e o comércio entre
os povos mais distantes, especialmente com o Oriente Médio. Em meados
do século XV, Gutenberg inventou a imprensa de tipos móveis de metal; pos-
teriormente, aconteceram a Reforma Protestante de Lutero, a Revolução In-
dustrial, iniciada com o motor a vapor; Adam Smith escreveu A Riqueza das
Nações. No fim do século XX apareceram os sofisticados meios de comunica-
ção e a informática. Tais fatos provocaram importantes e significativas trans-
formações no mundo, em todos os aspectos: social, econômico, político, tec-
nológico, de usos e costumes, religioso e, acentuadamente, no educacional.

[...]

As mudanças levam a uma nova dicotomia de valores, não literária e cien-

tífica, mas entre “intelectuais” e “gerentes”. Enquanto os primeiros se preocu-
pam com palavras e ideias, os segundos imporiam-se com pessoas e traba-
lho. O grande desafio filosófico e educacional é transcender essa dicotomia.
Dowbor (1997) aponta os grandes eixos dessas mudanças que atingem o
início do século XXI:

 O progresso tecnológico – a informática revolucionou todas as áreas,

em particular as do conhecimento; a biotecnologia provocou profun-
das modificações na agricultura e na indústria química e farmacêutica;
as telecomunicações transmitem mensagens, imagens, sons, em gran-
de volume e com impressionante rapidez e eficácia; as novas formas
de energia, especialmente o “laser”, são aplicadas na medicina, no co-
mércio etc., por novos materiais, incluindo as cerâmicas, supercondu-
tores e variados tipos de plásticos.

17
Modelos de Gestão: Qualidade e Produtividade

 A internacionalização – o processo de globalização responsável por

boa parte dos avanços tecnológicos...

 A urbanização – apesar de fenômeno discreto, em meio século, vem

provocando o êxodo rural.

 As polarizações – a distância entre ricos e pobres ultimamente vem

aumentando a um ritmo não conhecido em épocas anteriores.

 A dimensão do Estado Moderno – a modernização institucional e

política determina a opção pelo neoliberalismo.

Dryden e Vos (1996) indicam as tendências que moldarão o mundo de

amanhã:

 A era da comunicação instantânea – grande capacidade de armaze-

namento de informações e de torná-las disponíveis em diferentes for-
mas para todos os lugares e a qualquer momento, como a informática
e, em especial, a internet. Atualmente, pelos meios modernos de co-
municação, não ouvimos falar de guerras, catástrofes, acontecimentos
políticos e sociais etc., nós os vemos diretamente no momento em que
acontecem. Não se pode falar hoje em educação escolar sem o uso das
modernas tecnologias.

 Um mundo sem fronteiras econômicas – a transferência de dinheiro,

em todo o mundo, alterou a natureza das transações e do comércio mun-
dial. Ao sistema educacional não pode bastar um número limitado de in-
formações, para não se manter à margem da tecnologia e do mercado.

 Três passos para uma economia única – embora se proponha uma

economia mundial única, pela globalização, estão se destacando três
blocos comerciais: Europa unificada, as Américas e os países asiáticos.
Se, no comércio do século XIX, o destaque foi britânico, e no século XX
foi o norte-americano dos Estados Unidos, a previsão é que o próximo
será dos países orientais, liderados por Japão, Coreia e China, os cha-
mados “tigres asiáticos” e/ou outros emergentes, designados pela sigla
“Bric”: Brasil, Rússia, Índia e China.

 A nova sociedade de serviços – há consenso quanto à mudança de

uma sociedade industrial para uma sociedade de serviços, em que as
demandas educacionais serão muito grandes e exigirão novas meto-

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 Historicizando brevemente: da administração empresarial à gestão democrática

dologias de ensino. A educação sempre acompanhou o método in-

dustrial de produção, hoje em pleno declínio. Por isso, os currículos
atuais ainda são divididos em matérias e disciplinas, para se trabalhar
em unidades em um semestre ou em um ano letivo e avaliar, na maio-
ria das vezes, por provas ou testes padronizados.

 De grande a pequeno – na economia industrial tradicional, predo-

minavam as grandes empresas com administração centralizada; hoje
ocorre a divisão em pequenas equipes de projeto, autônomas e com
gerência própria, fazendo desaparecer a hierarquia piramidal. A nova
empresa exige mais o raciocínio criativo e habilidades conceituais.

 A nova era do lazer – as expectativas de vida aumentaram e, conse-

quentemente, o lazer é bastante valorizado.

 A forma mutável do trabalho – atualmente, há uma tendência de di-

minuir o número de adultos em idade de trabalho em emprego em
tempo integral nas empresas tradicionais, nos serviços administrati-
vos essenciais. Boa parte trabalhará:

 projetos específicos, normalmente por períodos curtos;

 trabalhadores em meio período e sazonais, com dois ou três dias

por semana, nos fins de semana ou em temporadas (turismo e ou-
tras formas de lazer);

 grupos familiares, fazendo o que lhes apraz, e que exigirão uma

educação que os habilite a ser seus próprios gerentes, divulgado-
res e comunicadores.

 Mulheres na liderança – no emprego, aumento significativo de mu-

lheres em posições de liderança no mundo todo, especialmente nos
países desenvolvidos. A presença feminina está mudando a filosofia
das empresas e o encaminhamento dos negócios.

 A década do cérebro – nos anos 1970 ocorreu a explosão espacial;

nos anos 1980, a voracidade e a ganância; nos anos 1990, o uso do
homem-cérebro: a aprendizagem exige raciocínio, leitura, discussão,
conhecimento.

 Nacionalismo cultural – a economia única cria um contramovimen-

to denominado nacionalismo cultural. A globalização torna os países

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Modelos de Gestão: Qualidade e Produtividade

economicamente independentes, porém cresce o desejo de cada povo

de valorizar sua língua, suas raízes e cultura. Quanto mais a tecnologia
se desenvolve, maior deve ser o esforço para manter a nossa herança
cultural: música, dança, linguagem, arte e história.

 A crescente subclasse – nas cidades grandes, especialmente na peri-

feria, vegeta uma subclasse de pessoas presas em um ciclo autoperpe-
tuador: sem poder de ganho, sem autoestima, que sofre o preconceito
de toda ordem, o fracasso escolar, a violência, a subnutrição, o desem-
prego, a dependência às drogas, a falta de perspectiva, com muitas
jovens que engravidam precocemente e se casam sem preparo.

 O envelhecimento da população ativa – o perfil demográfico está

mudando. A expectativa de vida nos Estados Unidos, por exemplo,
conforme dados da U.S. National Center for Health Statistics (DRYDEN;
VOS, 1996), que em 1860 era pouco mais de 40 anos, em 1950 passou
para 75 anos. A geração com mais de 60 anos representa um dos maio-
res recursos não explorados para o futuro da educação.

 A nova onda do “faça você mesmo” – a confusão da estrutura com o

funcionamento é um fenômeno típico da era industrial. Grandes em-
presas surgiram para “fornecer” educação e saúde, o que ocasionou a
confusão de educação com instrução, saúde com tratamento de do-
ença e hospital, e lei com advogado. O slogan “faça você mesmo”, mais
do que pintar a casa e cuidar do jardim, envolve assumir o controle da
própria vida.

 Empreendimento cooperativo – o comunismo soviético entrou em

colapso na década de 1990; o mesmo ocorre com o capitalismo estilo
“jogo de cassino”. Ambos estão sendo substituídos pelos novos con-
ceitos de “empreendimento corporativo”: parcerias, posse de ações,
distribuição de lucros, educação continuada, divisão de tarefas, hono-
rários flexíveis, equipes de projeto etc. Os empresários financiam cur-
sos para o desenvolvimento profissional dos funcionários.

 O triunfo do individualismo – em todo o mundo, valorizam-se as po-

tencialidades e responsabilidades individuais. O consumidor é o “rei”,
com direito a escolher os melhores produtos e serviços. A própria edu-
cação, para alguns, torna-se uma escolha pessoal.

20
 Historicizando brevemente: da administração empresarial à gestão democrática

[...]

A escola precisa encarar a mudança como necessidade e não só transmitir

conteúdo aos alunos – o que Paulo Freire (1975) denominou de “educação ban-
cária”, isto é, o ato de depositar, transferir, transmitir valores e conhecimentos
como em uma operação financeira mecânica e informatizada. A educação deve
ser a problematizadora e rompedora dos esquemas verticais de ensino caracte-
rísticos da “educação bancária”.

Há nas escolas uma cultura que impede – e ao mesmo tempo rechaça –

qualquer proposta de reformas, muitas vezes, planejadas com critério.

[...]

Dica de estudo
O vídeo Princípios e Bases da Gestão Democrática (parte 1). Disponível em:
<http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/PesquisaObraForm.jsp>, possibili-
ta uma visão histórica da caminhada da gestão democrática, com imagens verídi-
cas, e mais importante ainda, conta com a participação de educadores e também
autores, os mais atuantes e reconhecidos no país na área de Gestão Educacional,
como: Vitor Henrique Paro, Isaura Beloni, Jamil Cury, Ilma Passos e outros. A con-
tribuição dos educadores referidos, além de facilitar o entendimento do processo
histórico traz à tona a discussão da conceituação, ou seja, a compreensão do que
vem a ser gestão democrática.

Atividades
1. Analise o texto e responda: qual foi a real necessidade do desenvolvimento
das teorias administrativas?

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Modelos de Gestão: Qualidade e Produtividade

2. A partir da leitura da aula, faça uma síntese dos elementos mais significativos
das escolas: clássica, psicossocial e contemporânea.

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