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Sulamis Dain
Introdução
Gráfico 1
Dívida líquida do setor público
(% do PIB)
(1) A primeira metade da década de 1990 apresentou comportamento extremamente favorável das contas
públicas. Na esteira da redução do custo da dívida pública e da desvalorização patrimonial do Plano Collor, as
contas públicas garantiram as expectativas dos agentes econômicos na implantação do Plano Real. No ano de
1993, o déficit operacional foi de apenas 0,7% do PIB, sendo o resultado primário superavitário em 1,1% do PIB.
Este comportamento reproduzia números extremamente favoráveis, verificados entre 1990 e 1992, dando uma
noção de que a situação fiscal era favorável. Vale dizer, os números positivos da situação fiscal de curto prazo
relativizavam a tese de que seria possível disparar medidas de estabilização monetária ainda que as reformas
institucionais não tivessem sido introduzidas.
Tabela 1
Dívida líquida do setor público – Fim de período (% PIB)
2001
Composição 1996 1997 1998 1999 2000
(ago.)
Dívida interna 27,0 26,4 32,5 34,4 35,4 39,4
Governo Central 12,0 13,1 17,2 17,7 19,2 21,5
Gov. estaduais e municipais 11,1 12,4 14,0 15,5 15,3 16,9
Empresas estatais 3,9 0,9 1,3 1,2 0,9 1,0
Dívida externa 3,9 4,3 6,4 10,4 9,7 10,8
Governo Central 1,6 1,9 4,3 8,0 7,5 8,3
Gov.estaduais e municipais 0,4 0,5 0,7 0,9 0,9 1,2
Empresas estatais 1,9 1,9 1,4 1,5 1,3 1,3
Dívida total 30,9 30,7 38,9 44,8 45,1 50,2
Governo Central 13,6 15,0 21,5 25,7 26,7 29,8
Gov. estaduais e municipais 11,5 12,9 14,7 16,4 16,2 18,1
Estados n.d. 11,1 12,7 14,2 14,1 16,0
Municípios n.d. 1,8 2,0 2,2 2,1 2,1
Empresas estatais 5,8 2,8 2,7 2,7 2,2 2,3
Federais 2,5 1,0 0,5 0,3 -0,4 -0,8
Estaduais 3,2 1,7 2,1 2,2 2,4 2,9
Municipais 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2
Base monetária 2,4 3,6 4,4 4,6 4,2 3,5
Dívida total com base monetária 33,3 34,3 43,3 49,4 49,3 53,7
Fonte: Banco Central do Brasil.
(2) A dívida assume uma trajetória explosiva quando o devedor não consegue sequer pagar os juros, que
devem, assim, ser incorporados ao principal.
(3) A transformação do financiamento de curto prazo em outro compatível com a capacidade de
pagamento dos estados suaviza o ajuste fiscal necessário na presença de desequilíbrios financeiros. O ajuste
fiscal, isoladamente, não permite a superação do problema na esfera financeira, muito embora a esfera fiscal
condicione a capacidade de superação da crise financeira, pois esta, em certa medida, define a capacidade de
pagamento, pelos governos subnacionais, dos encargos da dívida.
(4) Nessa seção, utilizam-se dados do Boletim de Finanças Estaduais e Municipais/Banco Central. Para
se discutir a evolução da dívida, atualizaram-se os dados monetariamente pelo IGP-DI centrado, referenciando-os
para dezembro de 1999.
(5) Pode-se afirmar que a taxa de crescimento nesse período está superestimada na medida em que o
aumento da dívida em parte pode ser atribuído à revisão de estimativa da dívida. Quando se observa a evolução
mensal da dívida do estado do Rio de Janeiro, nota-se um crescimento abrupto da dívida que provavelmente se
deve a um levantamento do montante da dívida estadual.
(9) Até a promulgação da Lei Complementar 101, o controle ao endividamento era consubstanciado pela
Resolução 78/98.
(10) A relação entre dívida total por estado e receita corrente líquida varia de 0,2 até 4,2, com uma média
Brasil de 2,7 (segundo os dados do Banco Central).
(11) Quanto à área das contribuições sociais de natureza tributária – Cofins, PIS/PASEP e Contribuição
sobre o Lucro Líquido das Empresas, e mais o FGTS –, todas as propostas analisadas contemplam sua extinção,
muitas delas indo além para desonerar também o empregador de sua contribuição sobre a folha de salários. No
que diz a possibilidade de substituição de receita, supondo-se que a intenção seja a revogação das contribuições
sociais sobre folha (parcialmente), do lucro e do faturamento substituir até US$ 26,04 bilhões/ano, num total
geral de US$ 111 bilhões/ano (incluindo o FGTS) para manter a situação atual de financiamento de Seguridade
Social, extremamente precária. Essa substituição, sobre as bases consideradas para o ITF, representaria alíquotas
significativas e muito superiores às implementadas no “imposto provisório” criado, o IPMF, sem considerar
necessidades adicionais de recursos ao sistema de Seguridade Social.
(12) Esta seção reproduz, em parte, argumentos e trechos de Varsano et al. (1998).
30
Carga Tributária (%PIB)
25
20
15
10
1947 1951 1955 1959 1963 1967 1971 1975 1979 1983 1987 1991 1995 1999
Anos
Fonte: Secretaria de Estudos Fiscais, BNDES.
Gráfico 3
35
Evolução da carga tributária por principais bases de incidência: 1980/2000e
30
25
20
15
10
0
1994
1995
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1996
1997
1998
1999
2000e
Demais
DEMAIS
CSLL (5%
(5%PIB)
PIB)
CSLL
(0,8% PIB) 15%
15%
(0,8% PIB) ICMS
ICMS
2%
2% (7,6%
(7,6% PIB)
PIB)
IIII
23%
23%
(0,8%
(0,8% PIB)
2%
2%
CPMFCPMF
(1,3%
(1,3% PIB)
PIB)
4%4%
PIS/PASEP
PIS/PASEP
(0,9%PIB)
(0,9% PIB) Previdência
PREVIDÊNCIA
3%
3% PIB)
(5% PIB)
IPI IPI 15%
15%
(1,7% PIB)
(1,6% PIB)
5%5% IRIR
Cofins (4,4%
(4,4% PIB)
PIB)
FGTS COFINS
FGTS (3,6% 14%
14%
(1,7% PIB) (3,6%PIB)
PIB)
(1,7% PIB)
5% 11%
11%
5%
Fonte: BNDES. Secretaria de Estudos Fiscais.
(16) Do total arrecadado com o Imposto de Renda e o IPI, 47% e 57% são, respectivamente,
comprometidos constitucionalmente com transferências que a União realiza em favor dos estados e municípios.
(17) As siglas utilizadas no gráfico correspondem aos seguintes tributos: ICMS (Imposto sobre
Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicação); Previdência (contribuições sociais dos empregados e empregadores à
previdência social, tanto ao regime geral de previdência quanto ao regime especial ao qual são submetidos os
funcionários públicos das três esferas de governo); IR (Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer
Natureza); Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social); FGTS (Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço); IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), PIS/PASEP (Programas de Integração Social e
de Formação do Patrimônio do Servidor Público); CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação
Financeira); II (Imposto de Importação); e CSLL (Contribuição Social dos Empregadores Incidente sobre o Lucro
Líquido).
Gráfico 5
Evolução da carga tributária sobre vendas e sua participação na receita total: 1968/2000e
60 18
50 16
40 14
30 12
20 10
10 8
196196 197197197 197 197 197 1977 197 197198 198 198198 198 198 198 198 198198 199 199 199 199 199199 199 199 199 199 200
197
8 9 0 1 2 3 4 5 6 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0e
Participação na arrecadação total
Carga tributária sobre vendas
(18) O ISS e IOF correspondem, respectivamente, ao Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza e ao
Imposto sobre Operações Financeiras. O ISS é de competência municipal e o IOF de competência federal.
9
8
7 Cumulativos
6
5
4
3
2
1
0
2000e
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Anos
Fonte: BNDES. Secretaria de Estudos Fiscais.
(19) Tal proporção era de apenas 24% e 12% em 1988 e 1968, quando foram arrecadados 9,8% do PIB e
13,2% do PIB, respectivamente.
(20) Este benefício é financiado com contribuição indireta das empresas urbanas e com contribuições
dos produtores sobre a primeira comercialização do produto rural, não sendo um benefício assistencial e sim
benefício financiado com contribuição indireta.
(21) Leia-se, a respeito, o importante trabalho de Azeredo (1997).
(22) A renda mensal vitalícia era anteriormente restrita aos idosos de 70 anos ou mais que tivessem em
algum momento contribuído para a previdência.
(23) Ainda em 1994, as projeções de gasto da Seguridade até o ano 2000 indicavam que, caso fossem
implementados todos os benefícios previstos, mantida a vinculação de 30% dos gastos à saúde e efetivamente
destinadas aos programas as fontes de receita criadas para esses fins, o sistema teria um déficit não superior a
0,5% do PIB, se a economia crescesse a taxas anuais de 4%. Com o atual desempenho da arrecadação tributária,
superior ao da época, esse déficit poderia ser eliminado. As razões que inviabilizaram a Seguridade Social, do
ponto de vista do financiamento, decorrem, em grande medida, de fatores exógenos ao sistema de proteção social
e expressam a hierarquização de prioridades por parte do governo (Dain, 1995; Almeida, 1995).
(26) De modo independente ao debate e às decisões sobre a Ordem Social, a instituição do Regime
Único dos Servidores Públicos estendeu a um grande número de trabalhadores até então regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) o direito à aposentadoria integral, sem contribuição prévia e com a
supressão da contribuição do empregador.
(27) Entre 1994 e 1995, as fontes destinadas ao financiamento dos inativos, ou encargos previdenciários
da União (EPU), respectivamente, 16,5% e 23,3% do total das fontes da Seguridade Social, que tendem a superar
os recursos alocados ao financiamento do Ministério da Saúde, que, nos mesmos anos, absorveu 18,6% e 19,6%
destas fontes, explicando a destinação final dos recursos do Fundo Social de Emergência. A partir de então, esta
rubrica de gastos (EPU) desaparece, diluindo-se nos gastos de cada um dos ministérios. Ministérios como o da
Saúde, de cuja rede faz parte expressivo contingente de servidores ativos e inativos, certamente têm hoje seus
gastos superestimados pelo peso do pagamento aos inativos, criando a ilusão de maior engajamento do governo
com a saúde da população.
Arrecadação Gasto
1
Superávit x seguridade Sup. primário
(28) A primeira foi a de autoria dos deputados Eduardo Jorge e Waldir Pires em 1993 (PEC 169-A), que
emergiu como resposta ao afastamento dos recursos da previdência social do financiamento da saúde.
(29) Para maiores detalhes sobre as diferentes PECs, inclusive sobre estimativas de receitas, consultar
Marques (1999) e Jaeger (1998).
Gráfico 8
Contribuição social sobre o lucro líquido – CSLL – 1989/2000
Em R$ bilhões de fev./2001
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Gráfico 9
Evolução da CSLL, CPMF e Cofins – 1987/2000 – Em R$ bilhões de fev./2001
Bilhões
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Gráfico 10
Gasto do MS x Cenário de Vinculação à Variação do PIB x Cenário de Vinculação da CSLL, CPMF
e Cofins à relação % existente em 1996 (39,17%), 1996 a 1999 e estimativa para 2000 e 2001
Em R$ bilhões correntes
27,0
Bilhões
26,0
25,0
24,0
23,0
22,0
21,0
20,0
19,0
18,0
17,0
16,0
15,0
14,0
1996 1997 1998 1999 2000 2001
Conclusão
Bibliografia
AFONSO, José Roberto, ARAÚJO, Erika, PESSOA, Elisa, SILVA, Napoleão,
RAMUNDO, Júlio César. Uma análise da carga tributária do Brasil. Brasília: Ipea,
ago. 1998. (Texto para Discussão, 583).
________, ARAÚJO, Erika. Tributação das vendas: evolução histórica (ou involução?).
Rio de Janeiro: BNDES, fev. 2000. (Informe SF, 7).
ALMEIDA, S. Um estudo sobre contribuições sociais no Brasil. In: AFONSO, Rui de B.
A., BARROS SILVA, Pedro Luiz. Reforma tributária e federação. São Paulo:
FUNDAP/Editora Unesp, 1995. (Coleção: Federalismo no Brasil).
ARAÚJO, Erika. Carga tributária. Evolução histórica: uma tendência crescente. Rio de
Janeiro: BNDES, jul. 2001. (Informe SF, 29).
AZEREDO, B. Políticas públicas de emprego no Brasil: a experiência recente. Rio de
Janeiro: UFRJ. IE, 1997. (Tese, Doutoramento).
BIASOTO, Geraldo. A polêmica sobre o déficit público brasileiro. Campinas: Unicamp.
IE, 1999. (Prova, Professor Adjunto).
Resumo
Este artigo trata da relação entre a necessidade de financiamento do setor público, o orçamento fiscal
e as políticas públicas. Em cenário onde dominam as visões e o enfoque político econômico de curto
prazo, voltado para o ajuste fiscal, apresenta uma visão comprometida com as prioridades de gasto
social e sua manutenção a longo prazo. Esta ênfase inverte a lógica usual, que dá a política social um
tratamento residual no contexto das decisões sobre alocação de recursos públicos. Para a elaboração
das idéias, articula as esferas fiscal e financeira das finanças públicas e discute as principais áreas de
gasto social, com ênfase na Saúde
Palavras-chave: Finanças públicas – Brasil; Política social; Financiamento público; Saúde –
Financiamento.
Abstract
This article deals with the relation between public sector borrowing requirements, fiscal budget and
public policies. It presents a vision committed to the preservation of social expenditure priorities and
to the long run maintenance of this expenditure, at odds with the current predominance of short-term
visions and policy approach that focus on the fiscal adjustment. The emphasis here inverts the usual
logic, which treats social policies as a residue in the decisions about the allocation of public
resources. The article fits together fiscal and financial aspects of public finance and discusses the
main areas of social expenditure, stressing the expenditure on health care.
Key words: Public finance in Brazil; Social policy; Public finance; Health financing.