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Pontificia Universidad Católica de Chile

Facultad de Historia, Geografía y Ciencia Política

Curso- Taller 2006

Formación para la Apropiación Curricular a profesores de

Historia y Ciencias Sociales:
Ciudadanía

Ordenamiento del Territorio en Chile.

Federico Arenas- Gonzalo Cáceres.
Ed. Universidad Católica.
Págs. 201-214

(Sólo para Fi nes Académicos)

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL:
UN NUEVO TEMA PARA LA
PLANIFICACIÓN 1
Federico Arenas 2

EL ESPACIO GEOGRÁFICO CHILENO

La internacionalización económica que co noce el país ha
provocado diversos efectos o cambios, tanto de carácter positivo
como negativo, no sólo económicos sino también sociales,
demográficos y culturales. Algunas de estas modificaciones se
han desencadenado por la remodelación de las estructuras
productivas (agrícolas, mineras, industriales, etc.), resultante de

1
Este trabajo incluye parte de las reflexiones y resultados parciales del Proyecto ECOSCONICYT
No C99H02, sobre "Las Relaciones entre Actores Institucionales y Territorios: estudio
comparativo entre Francia y Chile". La discusión sobre los instrumentos de ordenamiento
territorial y sus articulaciones es parte de las discusiones preliminares del Proyecto FONDECYT
No 1990593, "Caracterización Ambiental Aplicada y Ordenamiento del Territorio: el Caso de la
Costa Oriental de la Isla Grande de Chiloé."
2
Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile.
 2
la valorización/desvalorización de ciertos recursos y/o territorios,
debido a la existencia de ciertas ventajas comparativas y/o
competitivas que permiten responder a las señales provenie ntes
de los mercados externos.
Como es sabido, cada modelo económico y, más globalmente,
cada modelo de sociedad (con su escala de valores, sus pautas
económicas, políticas y culturales), marca su espacio,
organizándolo, produciéndolo y diferenciándolo. Los cambios
mencionados en el párrafo precedente, en consecuencia, han
producido, organizado y diferenciado el espacio geográfico
chileno, dando lugar a nuevas estructuras territoriales, acerca de
cuya dinámica y funcionamiento conocemos todavía muy poco 3
(véase Mapa No 1).

3
El país tiene una deuda en cuanto a investigación sobre este tema. Véase en el Cuadro 1, a modo
de hipótesis, una propuesta sobre tipos de espacio en Chile.
3
 4
En este contexto y tal co mo se muestra en el Mapa esquemático 1 sobre
organización del espacio chileno en torno a puntos de atracción y repulsión, se
da una valoración distinta de los recursos naturales y humanos con grados
diversos, de intercambios y relaciones a todas las escalas espaciales (local,
regional, nacional, internacional), y, en consecuencia, la necesidad de
soluciones distintas a los grandes problemas de organización espacial que se le
plantean a una sociedad (relaciones campo- ciudad, centralis mo vs. autonomía
regional, planificación más o menos rígida o ausente, desarrollo más armónico
o crecimiento espontáneo, etc.).

Para autores como Ph. Grenier (1990), la incorporación plena de Ch ile

a la economía/ mundo ha llevado a una "dislocación" del espacio chileno,
frag mentándolo en espacios heterogéneos y sólo parcialmente conectados. Es
necesario profundizar la investigación sobre este tema teniendo en
consideración que nunca antes en su historia Ch ile estuvo más interconec tado
que en la actualidad y que probablemente se dan algunas formas de fractura
territorial derivadas de la especialización de ciertos espacios, pero combinadas
con la constitución de sistemas y subsistemas territoriales dotados de ciertos
niveles de coherencia (lo que R. Brunet, 1986, identifica co mo proceso de
espacialización).
Lo anterior nos obligará a revisar la manera co mo estamos organizándonos
para hacer frente a los nuevos desafíos territoriales y, sobre todo, la forma
como hemos distribuido las responsabilidades sobre este tema en el co mp lejo
entramado institucional, no necesariamente articu lada con la dinámica espacial
actual, más cercana al esquema propuesto en el Mapa No 1.

¿EL DIFUSO Y CONFUSO ORDENAMIENTO

TERRITORIAL? 4
El Ordenamiento Territorial sin duda constituye uno de esos temas emergentes
destinados a transformarse en sujeto de preocupación permanente en una
sociedad, y a formar parte del lenguaje habitual en contribuciones y
comunicaciones en congresos y reuniones especializadas. Lo ese ncial del
tema, to mando cualquiera de las definiciones más recurrentes, es compartido
por todos o casi todos. Sin embargo, este tema constituye lo que podríamos
denominar un falso amigo, ya que en el mo mento de cruzar el umb ral de la
primera apro ximación, surge todo tipo de diferencias tanto de enfoque como
de contenido y de instrumentos. El Ordenamiento del Territorio es un tema
transversal emergente, pero además co mplejo.
Cuando hablamos de territorio estamos hablando de una infin idad de cosas y
nos estamos moviendo desde la forma de organización de los asentamientos

4
Parafraseando a Sergio Boisier.
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en un determinado espacio, el grado de urbanización, la estructura, pasando
por las limitaciones que el territorio ofrece según sea el tipo de recursos
naturales que tiene y el tipo de actividades que en la población desarrolla, las
características geoeconómicas de los distintos mercados presentes, pasando
por el grado de transformación del med io físico y el t ipo de cadenas
estructurantes del punto de vista productivo, entre otras.
Existen muchos juicios de valor en este tema y obviamente con esa gama de
contenidos es muy probable que se encuentre todo tipo de definiciones sobre
el mismo. En alguna ocasión hemos afirmado que a veces, además de muchos
juicios de valor, existe poco valor para emitir juicios más profundos.
Adicionalmente frente a este tipo de temas, existe la dificultad práctica
asociada a que todos o casi todos somos especialistas en el tema o al menos en
una parte de él. Se puede agregar otra complejidad asociada al hecho de que
en este tema se reflejan intereses diversos y a veces muy contradictorios, los
que se traducen a mediano o largo plazo en conflictos por el uso del territorio.
Estos conflictos nos llevan a la necesidad de intentar compatibilizar una
plataforma co mún, que podemos llamar por ahora polít ica de ordenamiento
territorial, cuya condición principal es que sea suficientemente legítima para
que tenga algún grado de efectividad.
El ordenamiento del territorio tiene exp resión concreta por encima de lo que
hagamos o dejemos de hacer, es un hecho que el territorio está organizado de
alguna forma por defecto o por exceso. Es probable que la organización sea
poco satisfactoria, dependiendo de la opinión personal y la especialidad que
uno tenga, pero existe alguna forma de organización, léase (des)organización,
en el territorio cualquiera sea este territorio.
Lo que no es un hecho en el Ch ile de hoy, es una política de planificación
territorial efect iva, que se traduzca en un ordenamiento diferente del territorio,
un ordenamiento deseado (buscado)5 . La pregunta es con qué criterios
buscaremos, en el marco de una polít ica de este tipo, ordenar el territorio.
¿Criterios ambientales, económicos, sociales, o todos los anteriores? Otra
complejidad adicional es que los espacios a ordenar son, en el mo mento cero,
de distinta naturaleza y además, tal como queda demostrado en De Mattos
(1998), han sido diferenciados por el actual modelo de organización entre lo
que podríamos denominar genéricamente territorios ganadores y territorios
perdedores (siguiendo la línea de la terminolog ía empleada por Daher, 1994).
Por esta doble razón, las respuestas de política pública en esta materia no
pueden ser estándares, sino más bien flexibles.
La geografía de cualquiera de las regiones político - ad min istrativas del país
hoy día podría dividirse, a partir de la diferenciación resultante del
funcionamiento actual, en varios tipos de espacio, cada uno caracterizado por
un cierto número de atributos. ¿Có mo recoger las particularidades que nuestra

5
Este tipo de discusiones son parte del mencionado Proyecto ECOS-CONICYT No C99H02.
 6
actual forma de organización de las cosas imprime en el espacio?

A modo de hipótesis y rescatando una contribución de Gren ier (1990), se

plantea una tipología que puede ser de utilidad a la hora de d iferenciar los
territorios según sean los efectos que se dejan s entir en ellos (Cuadro No 1).
Esta tipología incorpora, entre otros, a los espacios denominados dinámicos,
los que corresponderían a la expresión territorial de un espacio totalmente
incorporado a la d inámica econó mica, con una estructura equilibrada, con
capacidad creciente de generación de circu itos y flujos que aseguran su
sustentabilidad en el t iempo.
Se puede hablar también de espacios dinámicos emergentes, es decir, espacios
que están transitando a una condición de dinamis mo creciente y contrarío
sensu de espacios dinámicos decadentes, en los que la substancia económica
que es la que le da sentido a una organización territorial entra en un espiral de
deterioro, lo que "fragiliza" de alguna forma las estructuras fundamentales de
ese espacio.
Lo descrito llevará tarde o temprano a lo que se puede denominar el círculo
vicioso de pérdida de dinamis mo en un espacio decadente (véase Figura No
1). A partir de la disminución o de la ausencia de oportunidades de empleo se
genera un decrecimiento demográfico con una desertificación demográfica
posterior, lo que resulta en umbrales de población inferiores a los que
justifican, por ejemplo, la p resencia del propio Estado en un territorio, lo que
lo lleva a retirar los servicios y por esa vía a eliminar los pocos fac tores de
atracción de un determinado lugar. Finalmente, la reducción y eliminación de
factores de atracción vuelven a tener un impacto negativo en términos de la
oferta de empleo, en el decrecimiento demográfico, etc. Esta podría ser la
explicación última de cómo un territorio pierde energía y pasa de ser un
territorio dinámico a uno decadente.
Siguiendo en este análisis de tipos de espacio, sin duda alguna casi todas
nuestras regiones presentan ciertos espacios en condiciones de abandono,
ubicados en el otro extremo en materia de dinámica, no integrados al sistema.
Un ejemp lo en Ch ile hoy día es el caso de las comunidades agrícolas de
subsistencia en ecosistemas frágiles y deteriorados. Otro tipo de espacio que
se puede identificar corresponde a los espacios en destrucción, es decir
espacios que son sometidos a una acción más bien predato - utilitaria, muy
compro metedora de la sustentabilidad del territorio, cuyo usuario opera con un
criterio tipo "leasing" en donde el bien tiene como destino final la devoluc ión
o la renovación por un modelo nuevo. En el caso del territorio
lamentablemente este canje no es posible.
Finalmente, nos encontramos con espacios protegidos por una política
explícita, tales como las reservas forestales o en el caso chileno las áreas
silvestres protegidas del Estado, los que de alguna manera constituyen
espacios codiciados en algún mo mento por otras actividades económicas.
 7
Cuadro No 1
6
TIPOLOGÍA DE L ESPACIO GEOGRÁFICO CHILENO

Espacios dinámicos
Espacios totalmente incorporados a la dinámica económica, con una estructura equilibrada y
una capacidad creciente de generación de circuitos y flujos que aseguran su sustentabilidad.

Espacios dinámicos emergentes

Espacios que salen de otra categoría y que son incorporados por la valorización en el sistema de su
base de recursos.
Espacios dinámicos decadentes
Espacios que pierden sustancia económica y que entran en una espiral de deterioro que
fragiliza sus estructuras territoriales fundamentales.
Espacios enclaves
Espacios cuya dinámica se explica casi exclusivamente por el exterior y cuyos
encadenamientos en la región o incluso en el país son muy limitados, tanto desde el punto
de vista sectorial como territorial. (Corresponden generalmente a espacios asociados a una
dinámica primario- exportadora).
Espacios en situación de abandono
Espacios ubicados al otro extremo de la integración con el exterior. Un buen ejemplo está
representado por las comunidades territoriales pobres, dedicadas a la agricultura de
subsis tencia o a la explotación de recursos minerales o pesqueros en ecosis temas frágiles
explotados y deteriorados. Figura No 1
CÍRCULO
Espacios VICIOSO(deterioro)
en destrucción DE PÉRDIDA DE DINAMISMO E N UN ESPACIO
DECA DENTE
Espacios bajo una acción más bien predato- utilitaria, sometidos a una relación "tipo leasing"
Espacios reserva
Espacios que podrían constituirse en un futuro más o menos cercano y según la coyuntura
nacional o internacional en la base territorial de nuevos enclaves forestales, turísticos,
mineros, agroexportadores. Se consideran reservas de recursos potenciales.
Espacios bajo formas explícitas de protección
Ciertos espacios que normalmente por la acción del Estado (aunque también de manera
emergente por la acción de privados), están en una situación de protección transitoria, ya
sea bajo criterios de preservación o de conservación.

Figura No 1 Autor: F. Arenas, 1999.

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La idea de establecer una tipología de espacios está inspirada en el trabajo de Ph. Grenier (1990)
y el nombre de algunas de estas categorías (espacios enclave, abandon ados y reserva) está tomado
directamente de su propuesta, aunque aquí se le da otro énfasis.
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CÍRCULO VICIOSO DE PÉRDIDA DE DINA MISMO EN UN ESPACIO
DECA DENTE

CÓMO SE ORGANIZA EL ESTADO

El Estado, en general, se organiza más fácilmente para abordar los problemas
ligados al desarrollo sectorial que para hacer frente a los desafíos de tipo
transversal o integrados. La co mplejidad de los problemas territoriales
resultante de su marcado carácter integral y transversal (Arenas y Sabatini,
1994) pone a prueba la capacidad de gestión del Estado , sobre todo porque
éste opera con un marcado dejo de neutralidad en el territorio.
No existe actualmente, en el Estado chileno, un responsable directo del tema
territorial. En realidad lo que tenemos son responsabilidades parciales,
normalmente articuladas por la vía de la estructuración de una comisión,
 9
buscando involucrar a todos los sectores que tienen algo que decir o aportar e
intentando por esa vía una solución a los problemas 7 .
Tal vez la única respuesta transversal desde el Estado chileno hoy día es la
responsabilidad que la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y
Admin istración Regional les asigna a los Gobiernos Regionales en esta
materia.
Entre esas están establecer políticas y objetivos para el desarrollo integral y
armónico del sistema de asentamientos humanos y fomentar y propender al
desarrollo de áreas rurales y localidades aisladas. Eso es lo que la ley les
define, entre otras, como funciones a los Gobiernos Regionales en materia
concreta a ordenamiento del territorio.

Una investigación para descubrir en Ch ile quién, en la práctica, es el

responsable del territorio, entendiendo que el territorio es un objeto de análisis
transversal, daría probablemente como conclusión que, desde el punto de vista
de las atribuciones, el único responsable en términos globales y transversales
es el Gobierno Regional. Entre las dificultades concretas se puede destacar
que los Gobiernos Regionales son actores nuevos que intentan definir su papel
en la escena, a los que la complejidad del tema no les ayuda cómo enfrentarlo
con una caja de herramientas ajenas 8 .
La posición relativa de los Gobiernos Regionales en el sistema hoy día, para
enfrentar, entre otros, el tema territorial, se aprecia en el Figura No 2, que
muestra por el lado izquierdo el eje desconcentrado del Estado, desde los
ministerios de carácter nacional, servicios nacionales, pasando a nivel regional
a las Secretarías Regionales Ministeriales, los servicios de carácter regional y
que en algunos casos tienen una expresión incluso comunal. Paralelame nte,
está el eje descentralizado del Estado donde por abajo encontramos a la
municipalidad con su alcalde y su concejo, con una serie de atribuciones
propias de la municipalidad, independiente de aquellas de carácter
compartido. En el nivel reg ional existe una situación muy particular: una serie
de atribuciones para los Gobiernos Regionales, como se mencionó, en materia
de ordenamiento del territorio, las que tienen que llevarse a cabo usando una
serie de instrumentos (Cuadro No 2), que en realidad están ub icados del lado
del eje desconcentrado, en la Figura No 2.
Ninguno de los instrumentos señalados en el Cuadro No 2, aparte la propia
estructura del Gobierno Regional, es directamente un instrumento dependiente
del Gobierno Regional, aunque se puede decir q ue están ahí para resolver los

7
La Comisión Nacional del Medio Ambiente es un ejemplo de esto, como también lo fue la
fenecida Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial.

8
Existe en este tema una serie de responsabilidades parciales en el plano urbano, en el plano
agrícola, en el plano de la obra pública, etc.
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problemas que se han señalado pero son de domin io de terceros, Una de las
consecuencias de lo anterior es que los Gobiernos Regionales tienen que hacer
uso de toda su capacidad de seducción para "atraer" al resto del sistema, en la
línea y la d irección de las responsabilidades que la ley les asigna.
Un elemento adicional es el hecho de que el Gobierno Reg ional hasta ahora
está presidido por la mis ma autoridad que representa al Presidente de la
República en el territorio reg ional. Esto por ahora es una ventaja, ya que
facilita en alguna forma la coord inación, pero sin duda en el mediano y largo
plazo será una desventaja. En términos de perspectiva, estaríamos hablando,
en un futuro próximo, de un vicepresidente en el Consejo Reg ional, de
Consejeros Regionales elegidos por votación directa y, en un futuro un poco
más lejano, de un Presidente del Consejo Regional, conviviendo tal vez con
algún representante del Presidente de la República.
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 12
Una pregunta que por ahora no tiene respuesta es si efectivamente a partir de
la responsabilidad de los Gobiernos Regionales se pudiese conseguir alguna
forma de articulación novedosa de estos instrumentos. En un primer mo mento,
en realidad existe la necesidad de articular de manera diferente esta serie de
instrumentos, todos los cuales, desde el punto de vista teórico, pueden permit ir
avances muy interesantes en materia de ordenamiento territorial.
Por un lado, existen ventajas para manejar el tema territorial en el nivel
regional, por la gran diversidad del territorio nacional que, a veces, comp lica
la aplicación de políticas globales en esta materia. Por otro lado, el mayor
conocimiento práctico que se tiene en la reg ión en cuanto a la estructura
territorial, a sus potencialidades y sus limitaciones podría ayudar bastante en
la articulación de los instrumentos señalados. La mayor cercanía que existe en
la región entre los actores públicos y los agentes básicos del sistema
económico productivo, que son en realidad lo s usuarios principales del
territorio, tamb ién podría contribuir a la solución de los problemas territoriales
que se han mencionado en este escrito.
En el nivel regional, los problemas (conflictos territoriales) ponen más
fácilmente de man ifiesto los intereses divergentes y a veces contrapuestos a
los actores sociales en juego; el sociograma de los conflictos territoriales es
más fácil de construir en el nivel regional que en el nivel nacional. Se d iluyen
las responsabilidades cuando el análisis se hace en un nivel más macro.
Trabajar a este nivel, entregando a los Gobiernos Regionales todo el respaldo
necesario en esta materia, a nuestro juicio, facilitaría las negociaciones, el
arbitraje y los acuerdos, incluidas las soluciones de compromiso, ya que
hablamos de un tema en donde si no se es capaz de generar soluciones de
compro miso, no se puede avanzar de manera significativa. Los conflictos
podrían agudizarse y llevar al país a un esquema de divergencias crecientes y a
unos resultados bastante irreversibles .

LAS ALTERNATIVAS POSIBLES

Existen dos alternativas en este tema: esperar que la evolución espontánea de
las cosas asegure por sí sola la cohesión territorial, lo que a la luz de los
resultados actuales es bastante poco probable, o bien considerar que la s
desarticulaciones o disparidades alcanzaron tal grado de profundidad que es
imposible postergar la adopción de un comportamiento voluntarista y, por qué
no decirlo, audaz, que permita orientar y manejar el proceso con el fin de
asegurar la construcción del territorio que se necesita o el territorio que se
desea. Nos encontramos entonces frente al desafío de defin ición de una
política de ordenamiento territorial o a la adopción de la política de no tener
política. Lo anterior, más la magnitud de los desafíos, puede sobrepasar la
actual capacidad técnica del sistema y de los mecanismos de planificación, la que
además tiene un espacio reducido actualmente, frente a la sobrevaloración de los
mecanismos de mercado. El desafío es cómo aumentar la dosis de planificación con
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visión prospectiva, de manera de evitar la irreversibilidad de ciertos procesos, y de
buscar mayor coherencia en el territorio, sobre la base de la complementariedad y la
asociatividad entre los distintos actores.
En esta línea las regiones deb erían, en sus estrategias regionales de desarrollo, incluir
definiciones en materia de ordenamiento del territorio, de infraestructura y
equipamiento, intentando valorizar nuevos espacios para la conservación, actuando
incluso en complicidad con el Estado central, por ejemplo, por la vía de los Convenios
de Programación o los nuevos Convenios- marco, ampliando de esa manera su
competencia en materia de financiamiento de inversiones territorialmente
estructurantes.
Es indudable que cuando se habla de ordenamiento del territorio se hace alusión a una
tarea difícil, sobre todo teniendo en consideración que el mapa actual de nuestro
territorio se modela todavía mucho más por razones de rentabilidad económica, que por
cualquiera otra consideración.
El problema, a nuestro juicio, va más allá del papel del Estado como regulador. La
cuestión importante en realidad es que frente a intereses diversos y divergentes, lo
fundamental dice relación con los criterios sobre los cuales arbitrar determinadas
opciones. Si el Estado no avanza y la sociedad no avanza en la definición de estos
criterios, difícilmente se pueda regular algo en esta materia. ¿Qué se va a regular?
¿Con qué "telón" de fondo? ¿Con qué criterios? Los criterios son la base sobre la cual
se deberían arbitrar las distintas opciones en este tema.
Los instrumentos urbanos, los más consolidados en el país, son los que están mejor
articulados y, aún así, presentan dificultades entre niveles (véase Figura No 3). No está
resuelto el tema de los impactos urbanos de las políticas de carácter nacional o global 9.
No sabemos cuál es el impacto concreto, en alguno de nuestros territorios urbano
regionales, por ejemplo, de la política de infraestructura.
Tampoco es clara la articulación entre los instrumentos de carácter nacional con las
estrategias regionales de desarrollo. Las estrategias son concebidas en la idea de que no
pueden estar por fuera de lo que se define nacionalmente, pero no es automático que
estas estrategias recojan de manera clara las consecuencias territ oriales de las políticas
de carácter nacional. Lo mismo es válido entre las estrategias de nivel regional y
aquellas del nivel comunal.

9
Sobre la influencia de las políticas estatales en materia urbana y de cómo ellas
marcaron los resultados de las políticas urbanas promercado, aplicadas después de
1973, véase Sabatini y Arenas, 2000.
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 15
A MODO DE CONCLUSIÓN

Entre los desafíos territoriales más importantes para el país, relacionados con
el tema urbano y metropolitano, están la gestión de la expansión urbana por
aumento de la movilidad, la pérdida de vitalidad de los centros históricos, el
dinamis mo urbano diferenciado y la segregación urbana. Asociados a lo
amb iental aparecen desafíos territoriales resultantes del aumento del deterioro
de la calidad de vida por destrucción de la base de recursos naturales y el
aumento de la generación de desechos. En términos propiamente territoriales,
se deberá hacer frente a la gestión de los cambios en la estru ctura del territorio
y a su ocupación diferenciada (especialmente territorios abandonados o
vacíos), así como a la necesidad creciente de integración física y econó mica.
La pregunta que queda planteada se refiere a cómo podemos avanzar para
articular de una manera más adecuada las distintas atribuciones que el sistema
público tiene y los distintos instrumentos que hoy día existen, con el fin de
avanzar y evitar los conflictos por el uso del territorio y, si éstos ya existen,
disminuirlos de manera significativa.
Para concluir, la esencia de los problemas territoriales y de aquellos asociados
directamente con esta temática, así como los contenidos de una buena parte de
los actuales instrumentos de manejo territorial, ofrecen un campo de particular
interés. Para los especialistas y los investigadores en este tema, y
particularmente para los geógrafos, esto constituye una atractiva oportunidad
de contribuir a resolver un tema que será clave para nuestro futuro desarrollo.

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