UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE DIREITO
DIREITO CIVIL VI

A AÇÃO CIVIL PÚBLICA E OS LOTEAMENTOS IRREGULARES

ADILSON DA PENHA LOPES - 154420

ÍGOR GONÇALVES DOS SANTOS - 135172

Porto Alegre, Junho de 2009.

1
 SUMÁRIO

Introdução
.........................................................................................................................................
03

1 . Ação Civil Pública

.........................................................................................................................................
04

2 . Responsabilidade do Município quanto ao ordenamento territorial

.........................................................................................................................................
05

3 . Regularização Fundiária
.........................................................................................................................................
06

3.1. Dimensão Urbanística

.............................................................................................................................
07

3.2. Dimensão Jurídica

.............................................................................................................................
08

4. Tipos de Irregularidade Fundiária

.........................................................................................................................................
09

5. A regularização dos loteamentos irregulares pelo município de Porto Alegre

.........................................................................................................................................
11

6 . Medidas Administrativas e Judiciais contra os loteamentos irregulares

.........................................................................................................................................
15

7 . Análise e comentários de decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado do

Rio Grande do Sul
2
.........................................................................................................................................
16

7.1 . 1ª Análise
.............................................................................................................................
17

7.2 . 2ª Análise
.............................................................................................................................
19

Conclusão
.........................................................................................................................................
22

Referências Bibliográficas
.........................................................................................................................................
24

Anexos
.........................................................................................................................................
26

Introdução

A Constituição Federal, no seu art. 6º, no capítulo dos direitos

sociais, prevê, dentre outros, a moradia como sendo um direito fundamental
inerente à dignidade da pessoa humana. Assim, impõe ao Estado um dever,
um maior cuidado com a forma de sua concretização.
Neste contexto, a regularização fundiária assume importante
papel, sendo a base para a prestação de uma série de serviços públicos. Além
disso, no momento em que se regularizam as ocupações irregulares, em
3
qualquer de suas modalidades, se resolve problemas habitacionais e
proporcionando a tranqüilidade das pessoas que residem em áreas que não
proporcionam segurança da posse e propriedade, muito menos oferecem
serviços públicos adequados.
Com esse trabalho, pretende-se demonstrar o que dever se feito
para resolver a situação dos loteamentos implantados de forma irregular ou
clandestina; analisar os entraves urbanísticos e jurídicos que dificultam o
processo de regularização fundiária. Serão postos em questão as atribuições
do Poder Público no processo – neste caso, a Municipalidade - e sua
capacidade de gestão. Como exemplo, será demonstrado como o Município de
Porto Alegre atua na regularização dos loteamentos irregulares e clandestinos.
Para tanto, a ação civil pública é instrumento a ser usada como medida judicial,
sem olvidar de medidas administrativas.

1. Ação Civil Pública

A Ação Civil Pública foi previsto na Constituição Federal de 1988,

dentre as funções institucionais do Ministério Público, juntamente com o
inquérito civil, como instrumento para a proteção do patrimônio público e social,
do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos – art. 129, III. A
ação civil pública é disciplinada por meio da Lei nº 7.347, de 24 de julho de
1985, tendo sido alterada pelo Código de Defesa do Consumidor, Lei nº 8.078,
de 11 de setembro de 1990.

4
 A legitimidade ativa para a propositura da ação civil publica é
dada pelo artigo 5º da LACP e pelo artigo 82 do Código de Defesa do
Consumidor. Assim, são legitimados o Ministério Publico, a União, os Estados,
os Municípios e o Distrito Federal, as autarquias, as empresas públicas, as
fundações e as sociedades de economia mistas, as associações civis
constituídas há pelo menos um ano que tenham finalidades institucionais
compatíveis com o interesse que se visa a defender e as entidades e órgãos da
administração pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica,
especificamente destinados à defesa dos interesses e direito protegidos pelo
Código de Defesa do Consumidor. Igualmente, estão legitimados para propor a
ação civil pública os sindicatos (art. 8º, III, CF) e as comunidades indígenas
(art. 232, CF).
Os bens jurídicos passíveis de ser tutelados pela ação civil
pública estão elencados no art. 129, III, da CF, complementado pelo art. 1º da
LACP, permitindo a defesa de direitos trans-individuais relacionados com o
meio ambiente; o consumidor; os bens de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico (constituem o patrimônio cultural); as infrações à ordem
econômica e à economia popular; infrações à ordem urbanística; qualquer
outro interesse difuso ou coletivo.

2. A responsabilidade do Município quanto ao ordenamento territorial

Conforme o art. 30, da Constituição Federal, é da competência

municipal, entre outras, “legislar sobre assuntos de interesse local” e “promover
no que couber, adequado ordenamento territorial mediante planejamento de
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.
O Estatuto das Cidades, Lei nº 10.257/2001, no art. 2º, por sua
vez, prevê, dentre as diretrizes gerais de política urbana, a “ordenação e
controle do uso do solo”, de forma a evitar o parcelamento do solo, a edificação
ou o uso excessivo ou inadequado em relação à infra-estrutura urbana (inc. VI,
c). Ou seja, é o legislador municipal, conhecendo a realidade local, que deve
estabelecer o tratamento adequado para o uso do solo urbano.
Trata-se de competência decorrente do principio da autonomia
garantida pela Constituição Federal aos Municípios para a ordenação do
5
território municipal e disposição sobre assuntos de seu peculiar interesse
(interesse local), exercida mediante a edição de normas que garantam maior
funcionalidade, segurança, salubridade, conforto e estética da cidade.
Diante disso, a papel do Município frente a inúmeros loteamentos
irregulares ou clandestinos instalados no seu território, especialmente em áreas
particulares, é freqüentemente questionado1.
Baseado no conhecimento da realidade urbana e das suas
tendências, o Município deverá definir critérios para a ocupação do seu espaço
urbano, de modo a evitar problemas que porventura possam ocorrer em função
da ocupação inadequada ou implantação de atividades conflitantes. Além
disso, a implantação de obras de infra - estrutura, dos equipamentos urbanos,
assim como a prestação de serviços, deverão atender às diretrizes de
organização do espaço urbano, de modo a corresponder às necessidades das
diversas atividades desenvolvidas na cidade.
Assim, a definição das obras e serviços a serem executados
deverá partir de um planejamento racional que leve em consideração a
organização do espaço.
É importante, também, que essa preocupação não se restrinja à
área urbana da sede municipal. O ordenamento do município deve ser visto
como um todo, atingindo, também, as sedes distritais e povoados e
considerando a adequada distribuição dos equipamentos de educação, saúde,
entre outros, dentro do possível, aos serviços essenciais.
Para se ter um adequado ordenamento territorial, é necessário
fazer um planejamento urbano através de um Plano Diretor, por lei, aprovado
pela Câmara Municipal para cidades com mais de vinte mil habitantes, daí o
plano tornar-se obrigatório por parte do Município (art. 182, § 1º, CF), mesmo
porque “ninguém está obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão
em virtude de lei” (art. 5º, II, CF).
A Constituição Federal, no art. 182 caput, determina que “a
política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir a bem-estar de seus

1
BRAGA, Verusca Citrini. Direito Urbanístico. Regularização de ocupações. Loteamentos irregulares ou
clandestinos. Áreas públicas ou particulares. In: Revista Interesse Público, nº 46, ano IX-2007, p. 259.
6
habitantes”. O cerne do dispositivo constitucional está exatamente em “garantir
o bem-estar de seus habitantes”.

3. Regularização fundiária

Denomina-se o processo de verificação da situação da

propriedade e posse de áreas urbanas ou rurais, publicas ou privadas que se
formaram em desacordo com as normas legais que regulam a matéria.
Pressupõe uma utilização do território em condições que trazem dúvidas sobre
os direitos de propriedade e posse local.
Segundo Betânia Alfonsin, citada por Simone Santos Moretto, é o
processo de intervenção pública, sob aspetos jurídico, físico, que objetiva
legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas
em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando melhorias no
ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de
vida da população beneficiária2.
O que se busca com a regularização fundiária é transformar a
irregularidade na ocupação em domínio e posse legítimos, a fim de cumprirem
sua função social, como preconiza a Constituição Federal.
O envolvimento do Município com o objetivo de minimizar os
problemas decorrentes da irregularidade fundiária certamente é uma estratégia
inteligente de gestão dirigida para disponibilizar moradia de qualidade e com
infra-estrutura adequada aos munícipes, pois ao resgatar a segurança jurídica
da posse e da propriedade trará aos cidadãos benefícios em diversos setores,
iniciando pelo acesso digno às redes de água, luz e esgotamento sanitário,
passando pela presença de serviços públicos, tais como escolas e postos de
saúde, até chegar ao acesso facilitado ao transporte público.
A avaliação da forma como se dará a regularização fundiária vai
depender dos parâmetros que a demarcação, o levantamento fundiário, a
vistoria e a aquisição de terras demonstraram. E, como a regularização
fundiária envolve a transferência do domínio do imóvel, cada processo está
condicionado a intrincados meios de negociação, nos quais estão envolvidas

2
MORETTO, Simone Santos; SOMENSI,Simone. Loteamentos irregulares e clandestinos..., In:
Revista Interesse Público, nº 45, ano IX – 2007, P. 225
7
adequações jurídicas. Como se vê, a regularização fundiária se dá em duas
dimensões3:

3.1. Dimensão urbanística

A esfera urbanística trabalha com as etapas que precedem a

regularização jurídica e registrária da gleba. O seu objetivo é a formatação de
um programa de urbanização que prevê a aprovação de projetos nos órgãos
públicos, implementação de infra-estrutura e prestação de serviços públicos.
Tudo vai começar com a realização de um levantamento topográfico-cadastral
da área, demonstrando como se deu o parcelamento do solo. Após, será
necessário elaborar um estudo de viabilidade urbanística ou projeto urbanístico
baseado nesse levantamento, redefinindo os usos e padrões de ocupação
previstos na legislação e adequando-os à realidade atual. Neste momento é
que aparecem os condicionantes urbanísticos e ambientais não respeitados
pela ocupação, como, por exemplo, a existência de moradia em faixas não
edificáveis sobre redes de esgoto, de preservação ambiental marginal de arroio
ou nascente, incidência de diretriz de abertura viária, etc. é nesta etapa que se
encontram as maiores dificuldades do trabalho de regularização fundiária. A
dificuldade maior está em remover o menor número possível de famílias do
lugar onde estão.
Neste âmbito, importante destacar os instrumentos urbanísticos
alcançados pelo Estatuto da Cidade, tais como o zoneamento urbano e
ambiental, definição de planos de regularização fundiária, parcelamento
compulsório e a instituição de zonas de interesse social, sem os quais não é
possível obter a regularização.

3.2. Dimensão jurídica

Estando a ocupação devidamente inserida na cidade formal em

decorrência da aprovação do estudo de viabilidade urbanística ou do projeto
urbanístico e sua decorrente implantação, é necessário adequar o titulo de

3
Ibidem, p.226.
8
propriedade à realidade fática, dando inicio à política de legalização das áreas
e dos lotes ocupados, gerando segurança jurídica aos moradores.
O Estatuto da Cidade, neste aspecto, também auxilia, trazendo
inúmeros instrumentos jurídicos e principalmente traçando as diretrizes básicas
de utilização ordenada do solo urbano, cujo centro é a preocupação constante
com a função social da propriedade.
De acordo com o tipo de propriedade (pública ou privada) e a
forma de ocupação do solo (assentamento autoproduzido, invasão,
loteamentos irregulares ou clandestinos) é possível utilizar institutos como a
concessão especial para fins de moradia, usucapião individual ou coletiva e
ação de registro para transferir a titularidade do imóvel a quem de direito.
Importante destacar que a dimensão jurídica somente estará completa quando
finalizada a etapa registral, ou seja, quando disponibilizado ao morador o seu
titulo de posse ou propriedade devidamente registrado no cartório imobiliário4.

4. Tipos de irregularidades fundiárias

São variadas as formas de irregularidades fundiárias, a depender

do modo de aquisição da posse ou propriedade e distintos processos de
consolidação dos assentamentos, exigindo, para tanto, tratamento especifico:
favelas, assentamentos autoproduzidos, loteamentos irregulares ou
clandestinos5.
Os habitantes irregulares, por sua vez, dividem-se em dois
grupos: um é constituído pelos núcleos e vilas irregulares e outro pelos
loteamentos irregulares e clandestinos:
(a) Os núcleos e vilas irregulares são formados por moradores em
área pública ou privada com os problemas de irregularidade fundiária e com um
grau de deficiência de infra-estrutura urbana e de serviços. Os núcleos e vilas
irregulares são aqueles cujos habitantes não são proprietários da terra e não
tem nenhum contrato legal que lhes assegurem permanência no local. São, na
maioria, formados através das invasões. Na terminologia adotada pelo Plano

4
Ibidem, 227.
5
Ibidem, p. 228.
9
Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental do Município de Porto Alegre
(PDDUA) são assentamentos autoproduzidos;
(b) Loteamentos, é uma das formas de parcelamento do solo
urbano, com desmembramento da área em lotes e abertura de novas vias de
circulação. Segundo estabelece o § 1º, do art. 2º, da Lei nº 6.766/79, que
dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, “considera-se loteamento a
subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com cobertura de novas
vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou
ampliação das vias existentes”. Ou seja, dá-se o loteamento sempre que
houver abertura de novas ruas. Pela Lei Federal 6.766/79, o loteador é
obrigado a elaborar projeto e loteamento, aprová-lo perante os órgãos
municipais e depois registrá-lo no cartório imobiliário, alem de ser obrigado a
realizar obras de infra-estruturas (arts. 6º, 12º, 18º). Somente após o
cumprimento destas etapas é possível iniciar a comercialização dos lotes. A
referida lei define lote como terreno servido de infra-estrutura básica cujas
dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor (art.
2º, § 4º). Infra-estrutura básica, por sua vez, são os equipamentos urbanos de
escoamento das águas pluviais, redes de esgoto sanitário e abastecimento de
água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação (art. 2º, §
5º). Neste contexto, quando o loteamento não atende aos preceitos legais,
torna-se irregular ou clandestino. Ambos são parcelamentos ilegais. De outro
lado, necessário fazer a sua distinção:
(a) Loteamento irregular é aquele que possui algum tipo de
registro no Município. O responsável pode ter dado entrada com a
documentação, mas não chegou a aprovar o projeto. Ou, aprovado, mas não
executado ou executado em desconformidade com o ato de aprovação ou
legislação vigente. O loteador pode ter deixado de atender as outras etapas
previstas na Lei 6.766/79, como a realização de obras de infra-estrutura ou
registro do loteamento no cartório de imóveis.
(b) Loteamento clandestino é aquele realizado sem nenhum tipo
de projeto ou intervenção pública, ou seja, nenhuma norma foi respeitada6. É

6
Ibidem, p. 229.
10
um loteamento sem aprovação. O poder público não tem conhecimento de sua
existência ou, quando levado a seu conhecimento, não lhe dá aprovação7.
Os parcelamentos ilegais (clandestinos ou irregulares) podem
trazer problemas de ordem social e urbanística. No que se refere à ordem
social, os prejudicados são os adquirentes dos lotes, na maioria pessoas
simples que não tem conhecimento de quais são as exigências mínimas e
necessárias de um parcelamento legal. Em relação ao problemas de ordem
urbanística, o maior prejudicado vai ser o Poder Público, uma vez que não são
cumpridas as exigências mínimas e necessárias ao bem-estar da comunidade
e, por conseguinte, lhe cabe a maior parte da responsabilidade. Com efeito, é
da competência do Poder Público Municipal a atividade fiscalizadora,
impedindo o início da implantação do parcelamento ilegal e a adoção de
medidas administrativas e judiciais com o intuito de coibir o prosseguimento da
implantação irregular ou clandestina. Caso não adote medidas de prevenção e
repressão dos parcelamentos ilegais, deverá assumir o ônus de promover a
regularização.

5. A regularização dos loteamentos irregulares e clandestinos pelo

Município do Porto Alegre

O trabalho de regularização dos loteamentos irregulares

clandestinos pelo Município de Porto Alegre é feito por meio da chamada
Gerência de Regularização de Loteamentos. Trata-se de (...) “uma equipe de
trabalho multidisciplinar, formada por procuradores, arquitetos, agentes
8
comunitários, engenheiros, topógrafos, biólogos e geólogos” (...). Ela foi
instituída através do Decreto Municipal nº 15.432, de 26 de dezembro de 2006,
sendo coordenada pela Procuradoria-Geral do Município. Possui em sua
estrutura além de um núcleo jurídico, um núcleo de análise urbanística,
coordenado pela Secretaria de Planejamento Municipal, e um grupo técnico de
regularização fundiária composto por representantes da Secretaria Municipal
do Meio Ambiente, Departamento de Esgotos Pluviais, Departamento Municipal
de Água e Esgoto, Secretaria Municipal de Obras e Viação, Secretaria

7
Op. cit., p.261.
8
Op. cit., p. 229.
11
Municipal de Coordenação Política e Governança Local e Departamento
Municipal de Habitação9.
Este grupo de trabalho tem por objetivo elaborar diretrizes
urbanísticas para a regularização dos loteamentos irregulares e clandestinos, o
que acarreta na agilização do processo de regularização.
São algumas competência da Gerência de Regularização de
Loteamentos:
(a) análise de expedientes administrativos cujo objeto seja
loteamentos clandestinos ou irregulares, abrangendo os procedimentos
necessários à etapa da regularização urbanística através da instituição de Área
Especial de Interesse Social (AEIS) ou aplicação da Lei Complementar nº 140,
de 22.07.1986 (para loteamentos implantados antes de 1979);
(b) ajuizamento de ações competentes para responsabilização
civil e penal dos loteadores irregulares e clandestinos;
(c) execução de levantamentos topográficos e projetos
urbanísticos em situações submetidas à análise e consideração da Gerência de
Regularização de Loteamentos;
(d) ajuizamento de ações de registro com base no Provimento nº
28/2004 da Corregedoria-Geral de Justiça do Tribunal de Justiça do Estado do
Rio Grande do Sul, denominado “Projeto More Legal”.
O trabalho para regularização da Gerência de Regularização de
Loteamentos começa em razão de uma denúncia de loteamento irregular ou
clandestino ou devido a um pedido de regularização por parte da comunidade,
momento em que será adotados os seguintes procedimentos:
(a) Identificação da titularidade junto aos cartórios imobiliários da
matrícula atualizada visando identificar se a área é pública ou privada
e se o proprietário foi o loteador;
(b) Avaliação da existência de loteamento e da época de sua
implantação.
Após, o próximo passo será identificar o loteador e, neste caso é
de grande importância a cooperação da comunidade, pois são os compradores
dos lotes que fornecem a documentação necessária para tanto, ou seja, os
contratos de compra e venda.
9
Op. cit., p. 229.
12
 Ao ser identificado o proprietário e o loteador, nos termos do art.
49 da Lei nº 6.7666/7910 e do art. 218 da Lei Orgânica do Município de Porto
Alegre11, são notificados, sendo que a responsabilidade pela regularização é
decorrente do ônus de sua atividade.
Havendo acordo para proceder a regularização é firmado termo
de ajustamento de conduta, como dispõe o § 6º do art. 5º da Lei nº 7.347/85
(LACP), estabelecendo prazos para cumprimento das etapas de regularização
mediante cominações, que terá eficácia de titulo executivo extrajudicial em
caso de não cumprimento.
Resultando impossível ajustar um procedimento junto ao loteador
e/ou proprietário para obter a regularização, o Município poderá assumir,
juntamente com os moradores, a regularização, sem prejuízo das ações
punitivas cíveis e penais cabíveis contra loteadores, nos termos do art. 228 da
Lei Orgânica Municipal.
A regularização propriamente dita inicia após a avaliação e
enquadramento da gleba nas hipóteses de regularização, com enquadramento
na Lei Complementar Municipal nº 140/86 ou no Plano Direto, Lei
Complementar Municipal nº 434/99.
A Lei Complementar Municipal nº 140/86 é aplicada como
instrumento jurídico urbanístico para a regularização dos parcelamentos do
solo implantados irregular ou clandestinamente anteriormente à Lei Federal
6.766/79, independentemente da observância dos padrões urbanísticos
definidos no Plano Diretor. Para tanto, deve ser analisada a situação do
loteamento no que concerne ao sistema viário, aos equipamentos urbanos e
comunitários e aos aspetos jurídicos ligados ao domínio da gleba. O artigo 178
da Lei Complementar Municipal nº43/79, veda o parcelamento em terrenos
alagadiços ou que tenham sido aterrados com materiais nocivos à saúde
pública, em terrenos com declividade igual ou superior a 30%, em terrenos

10
Art. 49 - As informações e notificações previstas nesta Lei deverão ser feitas pessoalmente ao intimado
ou notificado, que assinará o comprovante do recebimento, e poderão igualmente ser promovidas por
meio dos Cartórios de Registros de Títulos de Documentos da Comarca da situação do imóvel ou do
domicílio de quem deva recebê-las.
11
Art. 218 – O Município deverá notificar os parceladores para que regularizem, nos termos da legislação
federal, os loteamentos clandestinos, podendo, em caso de recusa, assumir, juntamente com os
moradores, a regularização, sem prejuízo das ações punitivas cabíveis contra os loteadores.
13
onde as condições biológicas não aconselham edificação, nas reservas
ecológicas e biológicas e em imóveis dos quais resultem terrenos encravados.
A Lei Complementar Municipal nº 140/86 ainda exige, para a
efetivação da regularização, que os loteamentos apresentem a existência de
vias de comunicação, lotes demarcados, equipamentos urbanos de
abastecimento de água e energia elétrica e condições de escoamento das
águas pluviais.
Os demais casos devem atender o Plano Diretor ou, se for
necessário, prever a instituição de Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS),
que é o instrumento urbanístico previsto no art. 79 da Lei Complementar
Municipal nº 434/99, o qual viabiliza a produção e manutenção de habitação de
interesse social através da adoção de padrões especiais de parcelamento e
uso do solo e da permissão de normas construtivas especificas para núcleos
habitacionais consolidados e novas áreas destinados a programas
habitacionais de interesse social. Os loteamentos irregulares enquadram-se no
art. 76, inciso II, da Lei Complementar Municipal nº 434/99.
As Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), denominadas de
ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social) no Estatuto das Cidades, permitem
que os loteamentos irregulares ou clandestinos sejam integrados à cidade
formal. Ao gravar uma área como AEIS, permite-se que esta seja regularizada
no próprio local com regras diferenciadas do Plano Diretor. Tais áreas poderão
ser urbanizadas considerando, sempre que possível, a forma como o núcleo
está organizado12.
O próximo passo é a apresentação do projeto urbanístico e sua
aprovação perante os órgãos técnicos. Em sendo o projeto aprovado e o
loteamento inserido na cidade formal, encerram-se os procedimentos
urbanísticos e inicia a fase jurídica da regularização do loteamento, com vistas
á retificação e ratificação da matrícula (se necessário) e registro do loteamento
perante o Registro de Imóveis, com abertura de matricula dos lotes e
equipamentos públicos.
Para que isto ocorra, “geralmente é necessário o ingresso de
ação de registro com base no Provimento nº 28/2004 da Corregedoria-Geral de
Justiça do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, pois na maioria
12
Op. cit., p.239.
14
dos casos não é possível atender os requisitos previstos na Lei Federal nº
6.766/69/”. Este Provimento, denominado de Projeto More Legal, estabelece
padrões diferenciados e flexibilização na documentação a ser apresentada
para registro do loteamento e individualização das matriculas por lote.

6. Medidas Administrativas e Judiciais contra os loteamentos irregulares.

O poder público municipal, no trabalho de prevenção dos loteamentos

irregulares ou clandestinos, têm a sua disposição medidas administrativas e
medidas judiciais. Na esfera administrativa, deve-se proceder com atuação de
fiscalização dos órgãos municipais. Através da fiscalização planejada e
adequada que contemple um mapeamento completo dos vazios urbanos e
imediato agir dos órgãos políticos tão logo se tome conhecimento do
parcelamento do solo ou de sua expansão.
O exercício de poder de policia administrativo contempla a
notificação do responsável, a lavratura de autos de infração por danos ao
parcelamento do solo e por danos ambientais, bem como termos de
interdição/embargo de obra e aplicação de multas. Poderá prever, também, a
apreensão de materiais utilizados na implantação do parcelamento do solo,
mormente quando houver caracterização de delito ambiental.
Portanto, se os administradores pretendem ordenar a ocupação
do solo de seu território na forma como previsto no plano diretor da cidade
deverão montar uma estrutura fiscalizatória competente, com recursos
humanos e materiais adequados e, principalmente, informação qualificada.
Além disso, é preciso conscientizar os moradores da importância deste
processo, demonstrando os prejuízos advindos da clandestinidade. Com isso,
busca-se um comprometimento da comunidade e o desenvolvimento da
cidadania e senso coletivo. Atuando desta forma, certamente será possível
conter a especulação dos loteadores irregulares e clandestinos.

15
 Caso as medidas administrativas não sejam suficientes para
impedir a formação do loteamento clandestino, necessário o ajuizamento de
ações judiciais. Nesse aspecto, sem dúvida, o melhor instrumento à disposição
do Município é a ação civil pública, regulamentada pela Lei nº 7.347/85. O
pedido principal da ação civil pública será a condenação dos responsáveis pela
tentativa de implantação de loteamento à obrigação de não fazer, consistente
na vedação de execução de loteamento e de venda de lotes. A legitimidade
ativa do Município na ação civil pública tem previsão no art. 5º c/c art. 1º, inc.
VI, da LACP, na defesa da ordem urbanística.

7. Análise e comentários de decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça

do Estado do Rio Grande do Sul

Através do comentário de decisões prolatadas pelo Tribunal de

Justiça do Estado do Rio Grande do Sul este trabalho pretende analisar os
institutos básicos das ações civis públicas ajuizadas, mais especificamente
ações civis públicas que possuem por objeto a regularização de loteamentos
irregulares.

Importante primordialmente é a definição de loteamento.

Loteamento é uma das espécies de desmembramento do solo, segundo a lei
6.766/79 que dispões sobre o parcelamento do solo. O art. 2°, §1° dá já
referida lei dá a definição de loteamento:

§ 1º - Considera-se loteamento a subdivisão

de gleba em lotes destinados a edificação, com
abertura de novas vias de circulação, de
logradouros públicos ou prolongamento,
modificação ou ampliação das vias existentes.

São objetos específicos desse trabalho os loteamentos chamados

irregulares. O loteamento irregular é uma espécie de loteamento ilegal,
entretanto diferencia-se dos loteamentos clandestinos basicamente por receber
a aprovação do poder público competente. A irregularidade desses
loteamentos configura-se então pela não observância da lei ou ato de

16
aprovação na execução do loteamento13. Por fim considera-se também
irregular loteamento aprovado pelo poder público em área considerada
inapropriada pela lei.

7.1. 1ª Análise

A decisão analisada foi proferida pela Primeira Câmara Cível do

Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul em sede de agravo de
instrumento interposto pelo Município de Gravataí da decisão do juízo da 2ª
Vara Cível de Gravataí que nos autos da ação civil pública movida pelo
Ministério Público deferiu antecipação de tutela. Trata-se do agravo de
instrumento n° 70027834373 (em anexo).

O decisum comentado tem então origem em ação civil pública

movida pelo Ministério Público, legitimado de acordo com o art. 5°, I da Lei n°
7.347/85. Ainda o art. 1°, I e III dispõe:

Art. 1º Regem-se pelas disposições desta

Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações
de responsabilidade por danos morais e
patrimoniais causados:
l - ao meio-ambiente;
(...)
III – à ordem urbanística;
(...)

O loteamento irregular, alvo da ação movida pelo Ministério Público, parece

então causar danos tanto ao meio ambiente quanto à ordem urbanística,
preenchendo desta forma os requisitos do art. 1° da Lei 7.437/85 para o
ajuizamento de aço civil pública.
A ação civil pública foi criada com intuito de proteger os interesses
coletivos e difusos que anteriormente ao advento da lei 7437/85 não
encontravam grande proteção14. Encontramos o conceito de interesses
coletivos no Código de Defesa do Consumidor art. 81, II in verbis:

13
NOGUEIRA, Wagner Rodolfo Faria. Parcelamento do solo . Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 84, 25
set. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4349>. Acesso em: 25 jun. 2009.
14
PAIXÃO, Renata da Fonseca. A ação Civil Pública como Instrumento de Acesso à Justiça.
Monografia. Porto Alegre, 2006. p. 17.
17
 II – interesses ou direitos coletivos, assim
entendidos, para efeito deste código, os
transindividuais de natureza indivisível de
que seja titular grupo, categoria ou classe
de pessoas ligadas entre si ou com a parte
contrária por uma ligação jurídica base.

Numa compreensão um pouco mais ampla a ligação entre o grupo ou classe

pode ser simplesmente por uma relação fática. Já os interesses difusos são
aqueles de “grupo menos determinados de pessoas, entre as quais inexiste um
vínculo jurídico ou fático muito preciso”15.
A presente ação civil pública está então protegendo interesses
difusos no que se refere à proteção do meio ambiente uma vez que visa a
desocupação de lotes que possam causar contaminação de águas e do lençol
freáticas frente às más condições do assentamento. Por outro lado a presente
ação protege também interesses coletivos, pois pleitear o reassentamento das
famílias em local mais apropriado está protegendo a o interesse da coletividade
de moradores residentes no assentamento irregular.
No caso em tela cabe rápida menção ao art. 12 da lei 7.347 que
regula a possibilidade de decisão liminar em ação civil pública e determina que
o recurso adequado para desafiar tal decisão será o agrava como no caso
presente:
Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado
liminar, com ou sem justificação prévia, em
decisão sujeita a agravo.
§ 1º A requerimento de pessoa jurídica de
direito público interessada, e para evitar
grave lesão à ordem, à saúde, à segurança
e à economia pública, poderá o Presidente
do Tribunal a que competir o conhecimento
do respectivo recurso suspender a
execução da liminar, em decisão
fundamentada, da qual caberá agravo para
uma das turmas julgadoras, no prazo de 5
(cinco) dias a partir da publicação do ato.

Voltando a irregularidade do loteamento, o poder público ao

aprovar tal assentamento agiu de forma contrária à lei n° 10.257 de 2001, o

15
Ibidem. p. 31.

18
estatuto das cidades, desrespeitando o disposto nas diretrizes gerais da
referida lei, mais especificamente seu art. 2°:

Art. 2o A política urbana tem por objetivo

ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
I – garantia do direito a cidades
sustentáveis, entendido como o direito à
terra urbana, à moradia, ao saneamento
ambiental, à infra-estrutura urbana, ao
transporte e aos serviços públicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras gerações;
(...)
IV – planejamento do desenvolvimento das
cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do
Município e do território sob sua área de
influência, de modo a evitar e corrigir as
distorções do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente;
(...)
VI – ordenação e controle do uso do solo,
de forma a evitar:
(..)
g) a poluição e a degradação ambiental;

Estes foram os pontos considerados mais relevantes: o cabimento

da ação civil pública, a irregularidade dos loteamentos e a legislação
pertinente. Outros pontos poderiam ser abordados, mas não é objetivo deste
trabalho fazer uma análise por demais pormenorizada, apenas apontar linhas
gerais.
Importante ressaltar que foi de grande valia a decisão de 1° grau
que deferiu o pedido de antecipação de tutela e que foi transcrita na decisão do
agravo que foi negado por unanimidade. O juiz de primeiro grau fez grande
fundamentação da decisão e teve o bom senso de estipular prazo razoável
para o município de Gravataí dar solução a um problema que já era de seu
conhecimento há um tempo considerável.

7.2. 2ª Análise

Esta outra decisão foi proferida pela Vigésima Primeira Câmara

Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul em sede de
apelação cível interposta pelo Município de São Leopoldo contra da decisão do
19
juízo da 5ª Vara Cível de São Leopoldo. Trata-se, portanto da apelação cível n°
70024210064 (em anexo).
Esta outra ação civil pública assim como a decisão anteriormente
analisada também tem por objeto principal loteamentos irregulares, mais
especificamente a regularização de tais loteamentos e a realização das obras
de infra-estrutura necessárias ao aos moradores do loteamento.
Trata-se da defesa de interesses coletivos por meio de ação civil
público, uma vez que trata dos interesses de um grupo delimitado, que são o s
proprietários dos lotes, que está ligado por uma situação fática. Apesar de o
estatuto das cidades, lei 10.257, em suas diretrizes gerais procurar evitar que
novos loteamentos com deficiências em sua infra-estrutura sejam aprovados os
que já se encontram em situação inadequada sejam regularizados, muitos
loteamentos permanecem em situação irregular como este assentamento no
município do São Leopoldo. Novas redações foram dadas aos §§4° e 5° da Lei
6.766 de 1979, no intuito de acabarem com a criação de novos loteamentos
irregulares, ou pelo menos carentes de infra-estrutura, sua observância junto
com o estatuto das cidades é mais uma tentativa do legislador de acabar com
os loteamentos irregulares, pois ao definir lote o §4° coloca como condição a
existência de infra-estrutura:

§ 4º Considera-se lote o terreno

servido de infra-estrutura básica cujas
dimensões atendam aos índices
urbanísticos definidos pelo plano diretor
ou lei municipal para a zona em que se
situe
§ 5o A infra-estrutura básica dos
parcelamentos é constituída pelos
equipamentos urbanos de escoamento
das águas pluviais, iluminação pública,
esgotamento sanitário, abastecimento
de água potável, energia elétrica
pública e domiciliar e vias de circulação.

Interessante também a diferença de posições adotadas na

presente decisão em análise e na decisão anteriormente analisada. Na decisão
proferida pela primeira câmara cível o relator confirmou a decisão de primeiro
grau que obrigava o município de Gravataí a criar uma situação de
regularidade no loteamento alvo da ação civil pública, alegando não haver
20
intromissão alguma do poder judiciário em assunto de competência do poder
executivo. Contrariamente a decisão proferida pela vigésima primeira câmara
cível, apesar de reconhecer a irregularidade do loteamento do município do
São Leopoldo, devido principalmente a um mau planejamento no plano
urbanístico e determinar sua regularização, não obriga o município a realizar as
obras necessárias, pois entende que o poder Judiciário não pode interferir nas
prioridades orçamentárias dos municípios. Desta forma fica decisão carente de
qualquer poder de coerção.
Pela contrariedade das duas decisões fica claro que a matéria
ainda é alvo de discordância no Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande
do Sul, não havendo destarte jurisprudência pacífica.

21
Conclusão

O legislador através da lei 7.437, disponibilizou a ação civil

pública como instrumento para proteção dos direito coletivos e difusos. No caso
dos loteamentos irregulares o instrumento adequado para pleitear a
regularização dos mesmos é a ação civil pública que poderá estar defendendo
interesses coletivos, na hipótese de a regularização do loteamento em questão
atingir apenas os proprietários dos lotes e aqueles que neles residem; ou
interesses difusos quando a irregularidade do loteamento prejudicar uma
parcela indeterminada da população, como na hipótese de dano ambiental.
Quase a totalidade de ações civis públicas movidas com o objetivo acabar com
loteamentos irregulares foram de iniciativa do ministério público
Ademais fica claro a divergência com que a matéria dos
loteamentos irregulares é tratada no Tribunal de Justiça do Estado do Rio
Grande do Sul, havendo discrepância principalmente no quanto opoder
judiciário pode intervir na administração pública. Por não haver esse
entendimento unânime decisões são tomadas, porém sem nenhum impacto
prático, pois carecem totalmente de poder coercitivo.
O legislador por meio do Estatuto das Cidades e de novas
redações dadas à lei 6.766 de 1979 tem procurado se não acabar com os
loteamentos irregulares, impedir a criação de novos loteamentos em tais
condições, entretanto tais dispositivos parecem não estar sendo ainda
observados por boa parte dos municípios.

22
 Os trabalhos especiais para regularização de loteamentos, como
formação de um grupo especial de trabalho vista em Porto Alegre são medidas
de suma importância para a regularidade dos loteamentos. Aliadas as
introduções legislativas introduzidas nos últimos anos podem dar em pouco
tempo os frutos não produzidos ao longo de muitos anos. A preocupação do
município com a situação dos loteamentos evita que o ministério público
precise fazer uso de ações civis públicas que muitas vezes, como já visto,
podem ser infrutíferas.
Por fim somente com a cooperação entre administrações, poder
judiciário e ministério e a prática de novas políticas públicas é que o problema
dos loteamentos irregulares poderá ser resolvido. Não acredita-se na utopia
que não mais existirão loteamentos irregulares, porém acredita-se com um
trabalho sério e pontual a quantidade de loteamentos em situação de
irregularidade pode ser reduzido drasticamente.

23
Referencias Bibliográficas.

ALMEIDA NETO, Amaro Alves de. Processo civil e interesses difusos e

coletivos: questões resolvidas pela jurisprudência. 3. ed. – São Paulo :
Atlas, 2002.

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BRAGA, Verusca Citrini. Direito Urbanístico. Regularização de ocupações.

Loteamentos irregulares ou clandestinos. Áreas públicas ou particulares.
In; Revista Interesse Público, nº 46, ano IX-2007.

GRAFF, Luiz Renolcy. Parcelamento irregular do solo. Medidas

administrativas e cíveis de combate ao loteamento irregular. In: Revista da
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MORETTO, Simone Santos; SOMENSI, Simone. Loteamentos irregulares e

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24
PAIXÃO, Renata da Fonseca. A ação Civil Pública como Instrumento de
Acesso à Justiça. Monografia. Porto Alegre, 2006.

PIRES, Luis Manuel Fonseca. Loteamentos Urbanos – natureza jurídica.

São Paulo: Latin Brasil, 2006.

25