Universidad Nacional del Comahue - Facultad de Ciencias de la Educacin

Cuarto Congreso Nacional y Segundo Internacional de Investigacin Educativa

A G E S T O D A E S COL A B S ICA B R A S IL E IR A : D IR E T R IZE S IN T E R NA CI ONA IS E PO L T ICA S A U T CT ONE S E M D E B A T E

Marlia Fonseca Universidad de Brasilia. Brasil fmarilia@unb.br
RESUMEN O presente texto apresenta os resultados de uma pesquisa sobre os impactos de uma proposta internacional de gesto desenvolvida em escolas fundamentais brasileiras, a partir de 1998: o Plano de Desenvolvimento da Escola. A investigao mostrou como a proposta materializou-se nas escolas e analisou os seus efeitos sobre a gesto e a organizao do trabalho escolar. Embora ancorada por princpios de autonomia e de participao, a proposta imprime uma viso gerencial "estratgica", centrada na racionalizao de gastos e na eficincia operacional. Os resultados apontam que alguns estados brasileiros tendem a privilegiar a proposta internacional-estratgica, em detrimento do projeto poltico pedaggico brasileiro. Palabras clave: Gesto Escolar Ensino Fundamental Autonomia Escolar Cooperao Do Banco Mundial Viso Estratgica Na Escola. ABSTRACT A GESTO DA ESCOLA BSICA BRASILEIRA: DIRETRIZES INTERNACIONAIS E PROPOSTAS AUTCTONES EM DEBATE The current text presents the results from a research on impacts derived from a proposal in a new administration concerning the Brazilian Basic Education System, named School Development Plan. This investigation shows how that proposal was achieved at schools. It also analyses the impact from this proposal on the organization of school work. Although anchored by autonomy and participation principles, this proposal brings a strategical and managing vision, centered in the rationalization of budget and in the operational eficiency. The results point that some schools tend to privilege the strategical proposal, rather than the brazilian political and pedagogical project of the school. Key words: School Administration Basic Education School Autonomy The World Bank cooperation Strategic vision in the school. Introduo O presente texto reflete sobre os impactos do Programa Fundescola, fruto de um acordo firmado em 1998, entre o governo brasileiro e o Banco Mundial (BM). O programa inscreve-se no movimento nacional de descentralizao administrativa, com o objetivo de alcanar melhorias de qualidade e expanso de acesso escola bsica, sem onerar a carga fiscal do investimento em educao. Por meio do modelo conhecido como Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), busca-se promover a eficincia operacional das instituies pblicas de ensino, pelo treinamento intensivo em planejamento estratgico. As informaes foram levantadas pela pesquisa Novos modelos de gesto da educao bsica: o que mudou na escola? O objetivo foi analisar como o PDE materializou-se nas escolas e os seus impactos na gesto e na organizao do trabalho escolar. A pesquisa foi realizada em escolas fundamentais (que oferecem as oito primeiras sries do ensino Bsico) do Estado de Gois. Foi executada por professores e alunos dos programas de Ps-graduao e de Iniciao Cientfica das Faculdades de Educao das universidades envolvidas. Investigou-se a gnese e a concepo do Fundescola/PDE em documentos oficiais, referentes ao acordo entre o Ministrio da Educao e o Banco Mundial. As nformaes sobre a implementao do PDE foram obtidas por entrevistas e observaes diretas em nove escolas, de trs municpios do Estado de Gos, segundo critrios de seleo previamente fixados. Alguns interlocutores integravam diretamente o PDE, como o Grupo de Coordenao do Plano (diretor da escola, coordenador geral do PDE e lderes de objetivos estratgicos). Outros atuavam indiretamente (professores no envolvidos com o Projeto). Foram entrevistados, ainda, pais, estudantes e funcionrios, alm de um trabalho de observao direta de reunies de conselho escolar para avaliao das aes do PDE. Ao todo, foram visitadas nove escolas e entrevistados 27 membros do grupo de coordenao do Plano, 18 professores no participantes, 21 pais, 8 estudantes e 15 funcionrios. Com base em diferentes vises conceituais, a seguir referenciadas, o presente estudo prope-se a desvelar a base terico-metodolgica implcita no modelo de gesto induzido pelo PDE, assim como os seus impactos na escola pblica brasileira. Os diferentes conceitos de gesto difundidos nas ltimas dcadas A abordagem do tema afirma a sua relevncia pela atual nfase que vem sendo conferida gesto escolar, a partir da dcada de 1990. No quadro da nova ordem econmica global, afirmou-se um movimento de porte internacional, definindo novas propostas organizacionais para a escola bsica, que implicam a adoo de uma outra cultura, ancorada em estratgias de descentralizao, autonomia e eficincia institucional. A liderana constitui o elemento bsico para que a escola possa construir seu projeto e que possa administrar suas carncias financeiras com iniciativas prprias ou com o suporte da comunidade local. Para adaptar-se nova ordem global, instaurada na dcada de 1990, o Brasil implementou um conjunto de mudanas conceituadas como Reforma do Estado. Foram implementadas iniciativas de cunho gerencial, voltadas para a modernizao do aparato burocrtico, cujo objetivo central era imprimir eficincia ao Estado. Uma das aes prioritrias foi a descentralizao administrativa, pela qual seriam transferidas funes da burocracia central para estados e municpios e para as denominadas organizaes sociais, que se configuram como entidades de direito privado pblicas, no estatais.
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De forma a adequar-se reforma do Estado, as polticas educacionais implementadas no Brasil tambm se pautaram pela marca competitiva do mercado global. Organismos multilaterais, a exemplo do Banco Mundial (BM ou Bird), ampliaram seu papel junto ao Estado, estabelecendo diretrizes, metas e aes educacionais capazes de atender globalizao produtiva, entre as quais a demanda por uma escola provedora de contedos que correspondam s necessidades da empregabilidade flexvel. Desse modo, a poltica educacional brasileira assumiu o discurso da modernizao, da descentralizao, da autonomia escolar, da competitividade, da produtividade, da eficincia e da qualidade dos sistemas educativos. No campo da gesto escolar, o Banco Mundial se projetou como a principal agncia internacional de cooperao tcnica e financeira. Sua importncia poltica se faz perceber pela continuidade de seus acordos com o governo brasileiro e pela sua participao na definio de polticas para garantir eficincia operacional ao sistema pblico de educao. Para fundamentar seu quadro conceitual, o Banco produziu pesquisas e estudos na rea social, cujos resultados servem como ncora para a negociao do Banco com as equipes decisrias do pas. Embora a retrica do BM ressalte a autonomia escolar, a sua proposta concreta para a descentralizao da gesto educacional constitui uma forma de estimular o custo compartilhado do ensino, responsabilizando a comunidade e administraes municipais pelo sucesso ou insucesso da escola e pelos custos do ensino. Em decorrncia, a liderana dos diretores escolares passa a ter papel fundamental, pela possibilidade de atrair recursos da comunidade propriamente dita, assim como de empresas ou organizaes no governamentais. A eficincia garantida pela reduo do gasto educacional e pela garantia de resultados que atestem o desempenho do sistema. Dessa forma, a eficincia promove a eqidade. Compensa as limitaes do atual ajuste oramentrio, permitindo que os recursos sejam destinados s instituies mais eficientes, capazes de utiliz-los com maior vantagem para os mais pobres. Os atuais textos legais brasileiros a Constituio Federal de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional tambm atribuem papis cada vez mais complexos gesto, a qual deve responsabilizarse, no apenas pelo desenvolvimento do sistema escolar, mas tambm pela realizao dos princpios fundamentais de igualdade de oportunidades educativas (eqidade) e de qualidade do ensino. Problematizando essas propostas de gesto, afirma-se a viso de alguns autores, para os quais, as reformas ou mudanas introduzidas em espaos educativos podem visar a diferentes sentidos, de acordo com o campo terico-metodolgico que as fundamenta. Entre eles, Torre (1997) ressalta o modelo heurstico, ou de soluo de determinadas situaes problemticas do sistema como modificao nas taxas de evaso e repetncia, ou para o processo de ensino novas metodologias e ajustes curriculares. Um dos sustentculos do modelo o apelo a diferentes campos tericos j elaborados, como o enfoque motivacional e modalidades de planejamento estratgico. As intervenes so prioritariamente movidas por imperativos econmicos, como a busca de racionalizao de gastos e eficincia operacional. a inovao orientada para resultados ou produtos. Com respeito ao assunto, Carbonnel (2002) mostra que algumas mudanas podem atingir a escola e o processo de ensino, introduzindo novos projetos e programas, materiais curriculares, estratgias de ensino aprendizagem, modelos didticos e outras formas de organizar e gerir o currculo, a escola e a dinmica da sala de aula. Muitas delas prestando-se apenas a modernizar a escola, mas no diluem o conservadorismo das concepes sobre o ensino e aprendizagem e nem sobre o aluno. Em contraposio ao modelo funcionalista, Torre (1997) argumenta que qualquer proposta de interveno no mbito escolar deve significar um tipo de mudana voltada para o desenvolvimento pessoal e institucional. Neste caso, a ao transformadora tomada como um fenmeno que se insere no contexto escolar, garantindo-se o protagonismo dos sujeitos envolvidos diretamente no processo e a histria construda pela comunidade onde a escola se insere.

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Aqui, a ao no se define pelo produto, mas pela finalidade desejvel, que pode ser, por exemplo, a melhoria de uma instituio escolar como um todo. A diferena consiste em considerar a escola como ente orgnico, significando algo mais que a capacidade de inter-relacionar elementos. As mudanas so referenciadas pelo desejo dos atores em promov-las, guiadas pelos objetivos de crescimento pessoal e profissional dos docentes. Na mesma linha de pensamento, Nvoa (1999) argumenta que os elementos-chave da dinmica das mudanas organizacionais encontram-se no que ele chama de bases conceituais e pressupostos invisveis da cultura organizacional das escolas. Esse conjunto de elementos integra os valores, as crenas e as ideologias que os membros da organizao partilham e que lhes permitem atribuir significados s aes, mobilizam os atores das escolas e lhes do possibilidade de compreenso da realidade. A cultura organizacional da instituio escolar elemento de integrao dos membros da escola como, ainda, de sua diferenciao externa. Uma breve reflexo sobre os efeitos do PDE nas escolas de ensino fundamental A proposta concebida pelo Fundescola/PDE enfatiza a gesto democrtica centrada em concepo gerencialista e eficientista, como instrumento legal para organizao do trabalho escolar. O PDE adota um modelo voltado para a racionalizao e eficincia administrativa. Funciona mediante um fundo repassado diretamente escola, por meio do qual a escola faz um diagnstico de sua situao, define seus valores e sua misso, elabora objetivos, estratgias e planos de ao a serem contemplados com os recursos diretos. A implementao do Plano segue a metodologia e os procedimentos de planejamento estratgico, inscritos em manual que apresenta o processo passo a passo, incluindo conceitos, princpios e instrumentos necessrios ao gerenciamento do Plano. Segundo o documento oficial produzido por Marra, Boff & Sobrinho (1999), na primeira etapa do processo viso estratgica a comunidade escolar define seus valores, sua viso de futuro, misso e os objetivos estratgicos. A partir deles, a escola define o conjunto de aes e metas que transformaro sua viso de futuro em realidade. Consoante com a prpria sistemtica de financiamento, definida no acordo de assumido entre o MEC e o Banco Mundial para a consecuo do Fundescola/PDE, os recursos proviriam integralmente do acordo, no primeiro ano de sua implementao (BRASIL/MEC/FUNDESCOLA, 1999 e 2002; BANCO MUNDIAL, 1995). A partir do segundo ano, os recursos do BM decaem ano a ano, enquanto os do Estado de Gois vo aumentando progressivamente. No quarto ano, o setor pblico passa a assumir integralmente as despesas, fazendo suas as propostas pelo acordo internacional. Com mostra o estudo de Fonseca, Oliveira e Toschi (2004), pelo fato de que o financiamento do PDE passa a ser assumido pelo Estado, mesmo com o fim dos recursos internacionais, as escolas adotam inteiramente a concepo de gesto e a metodologia de planejamento implcitas no PDE e tambm os seus custos. Os resultados mostram que, tanto a equipe de sistematizao quanto os professores, acham que o PDE tornou o planejamento das atividades escolares mais organizado e participativo. Mesmo em escolas em que o PDE no tenha introduzido projetos novos (na maioria dos casos so reordenamentos de aes pr-existentes), o Plano traz instrumentos, como modelos de diagnstico e de acompanhamento, capazes de orientar os relatrios e de imprimir uma sistemtica para as reunies rotineiras da escola. Enfim, o PDE desenvolve tcnicas de planejamento importantes para a escola. Embora o discurso oficial do BM afirme a possibilidade de aumento da autonomia e da diviso eqitativa do poder de deciso nas escolas, na prtica, a prpria sistemtica de co-financiamento internacional impe instrumentos de controle sobre os projetos. O PDE valoriza, principalmente, aspectos burocrticos do planejamento da escola, como o preenchimento de formulrios, fichas de prestao de contas e de avaliao da escola, alm de utilizao de manuais para acompanhamento e planejamento de aes, atendimento a normas para
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utilizao de recursos e prestao de contas do dinheiro repassado escola e para utilizao de materiais e espao escolar. Se, de um lado, esses instrumentos ajudam a organizar o trabalho rotineiro da escola, de outro, dificultam ou at mesmo impedem as decises autnomas sobre outras questes pedaggicas, como a realizao de cursos de formao docente e melhoria das condies de trabalho em sala de aula. A experincia, portanto, assemelha-se interveno descrita por Carbonnel (2002), em que se busca introduzir novos projetos e programas, alm de outras formas de organizar a escola, sem diluir o conservadorismo das concepes sobre o ensino e aprendizagem e nem sobre o aluno. A nfase no gerenciamento racional concretiza-se, no mbito do PDE, pela adoo de um modelo de gesto dos recursos repassados escola, que se faz por intermdio de uma entidade de "direito privado" denominada: Associao de Apoio Escola, legalmente constituda. Cabe, porm, ao diretor-lder-gerente, adquirir competncia para buscar outras fontes de recursos para a escola, mediante convnios, acordos e contratos com entidades pblicas e privadas, nacionais ou internacionais. Esta , sem dvida, uma estratgia que busca levar as instituies pblicas a trilharem novos caminhos organizacionais que as aproximem das suas congneres do setor privado. Consideraes finais As evidncias aqui levantadas permitem concluir que diretores e docentes reconhecem alguns benefcios do PDE no que concerne gesto fsica e material da escola e para a organizao do trabalho escolar. Os primeiros o consideram como um instrumento primordial para facilitar a administrao fsica da escola, como solues imediatas para reformas, compras de equipamentos e materiais. J os professores, embora reconheam esses benefcios, no consideram o Plano como incentivador de mudanas mais qualitativas no trabalho pedaggico. Alm disso, afirmam que as exigncias burocrticas aumentam a carga de trabalho docente, sem que contribuam necessariamente para o trabalho em sala de aula. Ficou claro, que o modelo de gesto definido pelo PDE induz diviso pormenorizada do trabalho escolar, com ntida separao entre quem decide e quem executa as aes; fragmenta as aes escolares administrativas e pedaggicas em inmeros projetos desarticulados e com gerncias prprias. Esta modalidade conflita com outra proposta brasileira de organizao escolar, denominada Projeto Poltico Pedaggico (PPP). Essa vertente originou-se de movimentos sociais que se intensificaram na dcada de 1980. Foi nesse quadro poltico que se delineou um novo sentido de gesto escolar a gesto democrtica entendida como ao que estimula a participao da comunidade escolar, que prev a descentralizao pedaggica e administrativa como um meio para alcanar a autonomia, deseja e implanta o funcionamento de colegiados que garantam uma participao mais efetiva. A proposta tomou corpo nos anos noventa, a ponto de ser tratada como matria em lei nacional - a atual Lei de Diretrizes e Bases d Educao e o Plano Nacional de Educao. No mbito acadmico, o tema do projeto poltico pedaggico vem construindo uma concepo centrada numa viso democrtica que respeita a construo coletiva e a identidade da escola, sua cultura e carter autonmico. Alm disso, busca superar a gesto dos meios e produtos, apelando para iniciativas inovadoras, orientadas por valores mais humanos e que levem em conta as vivncias e sentimentos, condies de vida e de trabalho, cultura e qualificao dos professores. A questo fundamental que desejo enfatizar aqui, diz respeito aos motivos que levam os gestores a aceitarem um modelo pronto, concebido externamente, e a ignorarem a possibilidade de construo de alternativas prprias de organizao do trabalho escolar. Por meio de sua prpria dinmica, o PDE se fez presente, preparou e acompanhou a escola na execuo de aes que se inscrevem no modelo organizacional que Torre (1997) classifica como heurstico, voltado, prioritariamente, para o funcionamento do sistema, como a busca de racionalizao de gastos e eficincia operacional. Trata-se de uma ao orientada para resultados ou produtos.

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Cabe ainda lembrar que a inteno do PDE estender a sua metodologia para as escolas bsicas como um todo. Assim, o projeto internacional ter conseguido seu intento, que introduzir nas escolas brasileiras as prticas do planejamento estratgico-gerencial, em detrimento das propostas nacionais. Referncias

BANCO MUNDIAL. Priorities and strategies for education. Washington: BM, 1995 BRASIL/MEC/FUNDESCOLA. Documento de avaliao de projeto sobre um emprstimo proposto no valor equivalente a US$ 202.03 milhes para a Repblica Federativa do Brasil para o Segundo Projeto de Fortalecimento da Escola: Fundescola 2. Braslia: MEC, 1999. _____. Manual de operao e implementao do Projeto Fundescola IIIA (MOIP). Braslia: MEC, 2002. CARBONNEL, Jaume. A aventura de inovar. Porto Alegre: Artmed Editora, 2002. FONSECA, Marlia; TOSCHI, Mirza Seabra; OLIVEIRA, Joo Ferreira. In: Escolas gerenciadas: Planos de desenvolvimento e projetos poltico pedaggicos em debate. Goinia: Ed. da UCG, 2004. MARRA, Ftima; BOF, Alvana; SOBRINHO, Amaral J. Plano de desenvolvimento da escola: conceito, estrutura e prtica. Braslia: MEC, 1999. NVOA, Antnio. Para uma anlise das instituies escolares. In: Nvoa (Coord.). As organizaes escolares em anlise. 3 ed., Lisboa: Dom Quixote, 1999. TORRE, Saturnino de la. Innovacin educativa. Madri: Dykinson, S.L. 1997.

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