De la Representacin a la Participacin: La necesidad de un nuevo enfoque Terico/Referencial

Lic. Jorge Caldern Surez 1 Consultor Internacional

El concepto de participacin ciudadana adquiere, en el mundo moderno, un papel y un significado muy importante en la democratizacin y progreso de la sociedad. La participacin es considerada como una de las estrategias para el replanteamiento de las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil. Desde esta ptica los ciudadanos adquieren gran importancia en las decisiones polticas: planificacin del desarrollo, formulacin de la poltica pblica, reformas del Estado, programas gubernamentales, mbito municipal y social, etc. En este sentido, puede hablarse de la participacin ciudadana como una extensin, un paso ms hacia la democratizacin de nuestra sociedad.2 Desde el punto de vista de la descentralizacin del Estado, podramos entender el concepto de participacin ciudadana como la interrelacin de la ciudadana del municipio con su gobierno local, con el objetivo de incidir en su constitucin (va las elecciones), exigir derechos, cumplir obligaciones, influenciar sus procesos decisorios y controlar su gestin. El anlisis de los espacios y mecanismos de participacin ciudadana y el uso que de ellos hacen los ciudadanos, pueden mostrar el grado de apertura del aparato estatal (AE) a la incidencia ciudadana, as como los obstculos a la misma. De esta manera, la participacin poltica democrtica se combina con la participacin social de las organizaciones, grupos comunitarios e individuos en el proceso ms cotidiano del ejercicio del poder en los espacios locales, sin perder finalmente su carcter poltico.3 En esta ptica, el espacio local -con su entramado de mltiples relaciones sociales, a veces contradictorias- incorpora lgicas heterogneas de diversidad de actores, a veces excluidos de otros espacios y, aparece como la instancia ms adecuada para la concertacin y la participacin ciudadana, pues alberga al gobierno ms cercano a la poblacin. Estas lgicas heterogneas son asumidas y no confrontadas, respetando la diversidad y promoviendo el fortalecimiento del Estado lo que constituye un mbito particular de atencin especial en la construccin de un Estado Social Democrtico de D erecho, para evitar los riesgos del crecimiento de las amenazas localesla ruta estratgica de aseguramiento para este
Consultor Internacional y Experto en Polticas Pblicas (jcalder@racsa.co.cr). Carbuccia, Sucre Feliz, La participacin ciudadana y el fortalecimiento mediante cabildos abiertos, en Repblica Dominicana, en Los municipios y la descentralizacin en C.A. y R.D., FUNDEMUCA, 1999. 3 Rivera, Roy. "Red institucional de apoyo a los municipios en Costa Rica". Red Institucional de apoyo a los municipios en Centroamrica. FLACSO Programa El Salvador. 2001.
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mbito es orientar la descentralizacin con criterios regionales comprehensivos y etno -culturales, y ampliar y afianzar los gobiernos y las autonomas municipales en las perspectivas participativas de las comunidades de vecinos.4 La participacin aparece as como la condicin fundamental para que la descentralizacin contribuya efectivamente a aumentar la eficiencia en la provisin de bienes pblicos. Pero no cualquier participacin sino aquella que se refiere a las decisiones tanto sobre gasto como sobre aporte local, hasta en los mbitos territoriales ms reducidos, incluyendo las organizaciones de base, donde se viabiliza la participacin deliberativa directa, y a partir de ellas se aplica el principio de subsidiariedad del Estado.5 En un proceso de descentralizacin, debe agotarse en las distintas instancias todo el esfuerzo necesario para garantizar la participacin de los sujetos de este proceso. Por un lado deben establecerse las instancias, los instrumentos, los mecanismos, para que la poblacin involucrada participe activa y efectivamente en la definicin de acciones y en la toma de las decisiones relacionadas y; por otro lado, que la poblacin en su conjunto, directamente y a travs de sus distintas organizaciones, pueda asumir el control y el seguimiento, y brindar el apoyo necesario para que las iniciativas y acciones publicas que la benefician sean realizadas con la mayor eficacia, eficiencia y transparencia posible.6 Descentralizacin Poltica y Participacin Ciudadana La descentralizacin entre uno de sus principales objetivos, determina la necesidad de fortalecer la participacin ciudadana, mediante la creacin y puesta en marcha de mecanismos que permitan acercar ms a los gobiernos locales como instituciones democrticas a los ciudadanos. En el marco de la descentralizacin poltica, la participacin ciudadana puede entenderse como aquel proceso de intervencin de personas y grupos -en cuanto sujetos y actores- en las decisiones y acciones que afectan su entorno. (Participa 2001:pg10); asimismo, puede constituirse como el grado de influencia formal que la poblacin tiene en las decisiones y programas de su gobierno local, es decir, la capacidad de transmitir informacin a su gobierno. Se trata de concebir la participacin de manera que se reconozcan los diferentes grupos o sectores sociales como focos de poder autnomos, capaces de participar, demandar,
Reyes Ilescas, Miguel Angel. La Guatemala Imposible. FLACSO, Guatemala, 2004 (pg79). En los distintos niveles del Estado, este tipo de participacin tiene que efectuarse necesariamente a travs de representantes electos, pero en estos casos sera imprescindible que la participacin no se redujera solamente a depositar un voto sino que existan mecanismos obligatorios de consulta de los representantes a los representados y de control de estos ltimos sobre los primeros, es decir, que tengan que actuar efectivamente como agentes de un principal, que son sus representados. Esta participacin se hace tanto ms viable, en la medida en que las instancias de poder y decisin se encuentren ms cercanas a la poblacin que constituye el objeto de su accin. Evidentemente que esta relacin ser ms estrecha y ms fluida en la medida en que los representantes de los poderes pblicos hayan sido designados por la comunidad para la cual ejercen sus atribuciones. 6 Estimular el involucramiento ciudadano en la gestin pblica es ciertamente un objetivo poltico en s, propio de la democratizacin, pero del anlisis anterior se desprende que la participacin resulta adems un requisito indispensable para activar mecanismos de eficiencia en la gestin pblica (Rivera 2001: pg25).
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exigir en la gestin local, as como de influir en la elaboracin de planes diseados por los entes municipales. Puede tomarse en consideracin a su vez, como elementos integrantes de este proceso, si se estimula a nuevos sectores de opinin a participar democrticamente en el proceso y qu mecanismos de participacin ciudadana son apropiados para garantizar la presencia de los gobernados en la toma de decisiones y para ejercer el control social y poltico sobre los elegidos. 7 La ciudadana, en su acepcin moderna, tiene bsicamente dos alcances reconocidos por la mayora de la constituciones polticas vigentes: 1) El derecho a elegir a las principales autoridades polticas a travs del sufragio universal. 2) El derecho a ejercer un cargo pblico sin otro requisito que la idoneidad.8 En el centro del debate est el desgaste de las autoridades polticas elegidas conforme a las reglas del sistema democrtico representativo. Lo que ayer fue revolucionario ahora es burocrtico. En la sensibilidad ciudadana es cada vez ms palmaria la sensacin de distancia que despierta el poder poltico. Por ello, en las dos ltimas dcadas, se ha vuelto recurrente la polmica en torno a la legitimidad que alude ms a una , insuficiencia moral en el ambiente poltico, que a una categora susceptible de precisiones acadmicas.9 En efecto, si buscamos una genealoga social del debate sobre la legitimidad, veremos que obedece a la disconformidad con las reglas del sistema poltico y a la frustracin por buscar sin xito sucedneos que no caigan en modelos polticos desahuciados por la historia. De ah la ambivalencia de terminar defendiendo un orden sin entusiasmo.10

Sin embargo, esta descentralizacin poltica que promueva una verdadera participacin cvica/ciudadana, enfrenta riesgos y desafos, no se pueden implantar modelos o asumir modas, en este sentido es apropiado utilizar las advertencias del Dr. Reyes Ilescas, las cuales si bien son para Guatemala, podran ser extrapolables a la mayora de las realidades en los pases de Amrica Latina: la principal amenaza a la democracia y al Estado local es las imposibilidad estructural para organizar una institucionalidad convergente y funcional que desestimule las tentaciones de dominio centralista del ejecutivo, gobernaciones y legislaturas ancladas en la cultura patrimonial. (Reyes Ilescas 2004: pg74). 8 Rivera, Roy. Documento conceptual sobre Descentralizacin Poltica. Proyecto BID-OEA, Washington, D.C, 2004. 9 Esta observacin - sin obviar la importancia del debate acadmico sobre el tema; para un mayor desarrollo del concepto desde una perspectiva contempornea ver: Caldern, Fernando. Notas sobre la crisis de legitimidad del estado y la democracia, en La Democracia en Amrica Latina: Contribuciones para el Debate, PNUD, 2004. 10 Segn el ltimo Latinobarmetro, hay una percepcin generalizada de que los pases en Amrica Latina son gobernados por unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio y no para el bien de todo el pueblo, segn indica el ideario del mandato democrtico-popular. Ms de dos tercios de los latinoamericanos consideran que son gobernados por unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio. Disminuye de 72% en el 2005 a 69% en el 2006 los que as piensan, mostrando un impacto moderado de las elecciones en la percepcin de representacin que tiene la mayora (en Ecuador (11%), El Salvador (14%), Nicaragua (15%), Paraguay (16%), Panam (17%) y Guatemala (19%) la proporcin de ciudadanos que piensa que se gobierna para el bien de todo el pueblo no llega al 20% de la poblacin. Esta dimensin poltica de la democracia es un indicador de gobernabilidad a la vez, ya que indica la legitimidad de uso del poder. (Sobre el particular ver: Corporacin Latinobarmetro. Informe 2006, Diciembre 2006, Santiago de Chile. latinobarometro@latinobarometro.org)
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Precisamente por ello, despierta especial atencin, la posibilidad de encontrar mecanismos que permitan acercar el poder a la sociedad. Se trata de moralizar el ejercicio del poder en la sensibilidad del ciudadano, generando escenarios que le permitan involucrarse en su administracin, influyendo directamente en la decisiones que se toman para la mejor gestin de los asuntos comunitarios. Para decirlo en otros trminos, se trata de que la democracia no se agote simplemente en la Representacin Poltica, dando espacio para la participacin directa del ciudadano (Roy Rivera 2004: pg35). Participacin. Sin negar la Representacin Poltica, pero Participacin del ciudadano. Cmo?. Ah est el reto. Ya la doctrina y la prctica han ido consolidando lo que acadmicamente se conoce como Democracia Semidirecta, que son formas de participacin directa del ciudadano en la definicin de temas trascendentales.11 Estos mecanismos de participacin ciudadana permiten un modelo democrtico semidirecto porque no eliminan la representacin poltica en la gestin ordinaria de los asuntos polticos. Son formas extraordinarias de participacin que buscan que el pueblo exprese su voluntad soberana sin intermediarios por la trascendencia especial de un tema en la vida institucional del pas. Precisamente por ello, tienen carcter vinculante, es decir, obligan al aparato institucional del Estado a respeta r las decisiones tomadas directamente por los ciudadanos (Roy Rivera 2004: pg37). La Democracia Semidirecta genera cierta sensacin de legitimidad en el manejo del poder, pero el carcter extraordinario de la participacin directa no llega a cubrir la disconformidad cotidiana de la sociedad en su relacin con los representantes polticos. No basta con requerir la opinin del ciudadano en situaciones de excepcin porque la falta de legitimidad en la administracin del poder se respira todos los das, a juzgar por la permanente actitud de interpelacin proveniente de los ngulos ms dispares de la crtica social. Por ello, en el desafo de disear e implementar Sistemas y Mecanismos de Participacin Ciudadana ahora se plantea la necesidad de generar espacios para que el ciudadano tambin pueda tener algn grado de participacin en las decisiones relacionadas con la gestin ordinaria de los asuntos pblicos. De cara a este desafo, el espacio municipal presenta ventajas comparativas. Por una parte, es el escenario poltico, administrativo y territorial ms prximo al ciudadano. Por otra parte, es el nivel donde se presentan las formas ms desagregadas de organizacin social, en la premisa de encontrar modelos de participacin que no mediaticen demasiado al ciudadano, para no repetir los vicios que se le atribuyen a la representacin poltica.
Algunas de estas formas/mecanismos de participacin ciudadana son: 1) El Plebiscito, que permite que el pueblo, a travs de una consulta popular, defina un asunto de inters poltico que revista mxima importancia como puede ser el adelanto de las elecciones generales. 2) El Referndum, que tambin permite que el pueblo a travs de una consulta popular, apruebe o rechace un proyecto de ley que pretende modificar la Constitucin o introducir cambios normativos que revistan especial importancia. 3) La Revocatoria del Mandato, que por el mismo mecanismo de consulta popular, permite al pueblo decidir sobre la continuidad o revocatoria del mandato otorgado a los representantes polticos. 4) La Iniciativa Popular, que permite que los ciudadanos, con un nmero significativo de firmas, puedan promover un Proyecto de Ley para su consideracin en el Poder Legislativo.
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La Participacin Ciudadana planteada en estos trminos, requiere del cumplimiento de un requisito previo que es parte de la Reforma del Estado y que est indisolublemente ligada a su xito: la descentralizacin poltica en los niveles municipales. Desde la perspectiva de la Participacin Ciudadana, la descentralizacin poltica es ms un medio que un fin; un medio para acercar el poder al ciudadano, creando los niveles indispensables de interlocucin pblica.12 Cabe destacar que la Participacin Ciudadana, como forma de llenar los vacos de legitimidad que deja la democracia representativa, se plantea como un objetivo que podramos denominar neomoderno, reconocien do que la modernidad, como fenmeno histrico, terico y poltico, slo se plante la representacin poltica, reduciendo el concepto de ciudadana a dos alcances: 1) la prctica del sufragio universal y 2) el derecho a ejercer cargos pblicos. Pero como plantea ODonell la democracia poltica contempornea implica una ciudadana de doble faz: una potencialmente activa y participativa resultante de los derechos que asigna el rgimen democrtico, y otra cara, adscriptiva y pasivamente adquirida, que resulta del hecho de pertenecer a una nacin dada.13 Por ello, el debate contemporneo sobre la Reforma del Estado, tiene ahora entre sus principales temas la ampliacin del concepto de ciudadana, incorporando un tercer alcance a los dos derechos clsicos que consagr la modernidad: la participacin de la persona en la gestin de los asuntos pblicos, en los trminos que establezcan las leyes respectivas14. Necesidad de un nuevo Enfoque y Marco Terico Referencial.

Esta afirmacin encuentra sustento en la mayora de sistemas europeos, sobre el particular el Dr. Jordi Borja menciona que al menos en el caso de Espaa- el llamado asociacionismo grupos organizados de ciudadanos-, reivindicaron propuestas relativas a la descentralizacin como condicin previa para lograr una mayor participacin; parte de los planteamientos surgidos de este asociacionismo Espaol con relacin a la descentralizacin fueron: i) la descentralizacin como condicin que favorece-previamente la participacin; ii) la descentralizacin favorece las oportunidades de participacin poltica; iii) la descentralizacin permite contar con mayor informacin sobre la gestin pblica; iv) la descentralizacin activa mecanismos de consulta directa; v) la descentralizacin fomenta el dilogo social horizontal y vertical- y; vi) permite la participacin en las asignaciones presupuestarias. En: Borja, Jordi. La Centralizacin como Expropiacin Popular, en: Descentralizacin y participacin ciudadana, CESEM, primera edicin mexicana, Mxico 2000. 13 ODonell, Guillermo. Acerca del estado en Amrica Latina contempornea: diez tesis para discusin, en : La democracia en Amrica Latina, PNUD, 2004. 14 Este tema esta presente de forma contempornea en Bolivia, en donde se plantea incorporar este tercer alcance en el concepto de ciudadana, como resultado del proceso de Participacin Ciudadana generada por la Ley de Participacin Popular de 20 de abril de 1994 (Parra, L. (s.f.p.). Las leyes de participacin en Amrica Latina casos de Bolivia, Colombia, Per y Venezuela. s.l.e.: SINERGIA). En el caso de Guatemala el tema toma una relevancia insospechada, ya que el propsito ltimo de los Acuerdos de Paz, fue el fortalecer y modernizar el Estado mediante el perfeccionamiento de la Democracia y la ampliacin de formas de participacin ciudadana (Reyes Ilescas 2004: pg77), lo cual conlleva inevitablemente al debate sobre la ampliacin del concepto de ciudadana, mismo que desde mi punto de vista est todava ausente en el debate poltico.
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Este debate sobre los alcances del concepto de ciudadana y su incorporacin en al gestin de los asuntos pblicos debe partir del entendimiento de que existe una estructura organizacional del poder en el aparato estatal (AE) y que sta afecta el tipo de participacin ciudadana (Reyes Ilescas 1998: pg370), en otras palabras es importante explorar las relaciones que se pueden establecer entre participacin ciudadana y burocracia sobre todo e el mbito del gobierno local y a partir de all entender las n limitaciones-obstculos-oportunidades-riesgos que dichos espacios tienen y pueden ofrecer al ciudadano. Asumida la importancia que tiene la participacin ciudadana en las democracias modernas, es fundamental utilizar un enfoque distinto al tradicional; en este sentido y desde el punto de vista conceptual es til abordar el tema desde un enfoque neoinstitucionalista y neo-weberiano.15 Los estudios de neo-institucionalismo de Meyer y Scott son partic ularmente tiles, ambos intelectuales parten de la necesidad de estudiar las caractersticas de las instituciones a partir del reconocimiento de las caractersticas del contexto en que se hallan inscritas, en otras palabras, reclaman una visin abierta de las organizaciones: para explicar las estructuras y funcionamiento de cualquier institucin en las sociedades contemporneas es necesario no slo tener en cuenta sus especificidades internas, sino tambin, y con un nfasis especial, los contextos social, cultural e histrico, en los que se halla dicha institucin. Estos contextos tienen en comn el hecho de ser fruto de un desarrollo histrico cultural especial, este desarrollo ha significado un alto grado de racionalidad y de racionalizacin (Scott 1994: pg3) Reyes Ilescas parece coincidir con este enfoque: las ; crisis sociales impactan sensiblemente las estructuras del aparato estatal, al extremo que, las crisis sociales profundas pueden modificarla dando lugar a tipos diferentes de participacin (Reyes Ilescas 1998: pg370).16 La idea fuerza complementaria entre Reyes y Scott es que las organizaciones se adaptaran ms bien a los requerimientos del entorno -que no tena que ser ni homogneo ni estable-, y no slo a los requerimientos internos de las estructuras formales internas (las cuales obviamente mantienen un nivel de influencia determinante). En este sentido, la articulacin interna se explicara a travs de las
El nuevo institucionalismo como corriente de pensamiento en Ciencias Sociales se ha desarrollado fundamentalmente a lo largo de las dos ltimas dcadas y viene a reivindicar el papel clave que tienen las instituciones en la regulacin de la vida colectiva. El nuevo institucionalismo no aporta preguntas nuevas, sino una visin ms fresca de la vieja cuestin: Cmo se forman y se toman las decisiones colectivas y cmo se vehiculan a travs de instituciones? (Lane 1993:166, Dimaggio y Powell: 1991: 1-3). 16 En este contexto, el desarrollo de la burocracia weberiana clsica bajo el estado de bienestar keynesiano comport, entre otras cosas, la aparicin del 'profesionalismo'. En otras palabras, las organizaciones de gobierno locales y de prestacin de servicio fueron pobladas por profesionales (ingenieros, economistas, trabajadores sociales...), quienes eran expertos, no slo en la deteccin de problemas, sino tambin en la estructuracin de soluciones. En este espacio de monopolio pblico de prestacin de servicios, los ciudadanos slo podan tener un rol pasivo y paciente: el trabajo era hecho por burcratas expertos y los ciudadanos slo tenan que esperar su turno. Estas reflexiones se han sintetizado en la idea del 'paternalismo burocrtico', un sndrome que aparece vinculado con el desarrollo de organizaciones burocrticas bajo la eclosin del estado de bienestar keynesiano. De esta manera, cualquier idea de participacin era vista como una alergia organizativa. En este contexto, participacin ciudadana debe identificarse con participacin poltica, es decir, cmo una forma de reclamar un modelo alternativo de gobierno. Por esta razn, la participacin ciudadana fue impulsada y defendida por grupos altamente politizados y reivindicativos.
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oportunidades y/o constreimientos de las relaciones con su exterior (Scott 1983:159 178). La imagen ideal alternativa ya no sera la de una mquina perfecta (o casi perfecta), sino la de un organismo vivo que se desarrolla y muere en interrelacin directa con su entorno. 17 En este sentido y para profundizar el anlisis y el debate sobre la participacin ciudadana, Reyes propone un concepto que llama: la estructura organizacional del poder en el aparato estatal, que pretende explicar en parte las llamadas tensiones entre las burocracias y los ciudadanos, mencionando que: la organizacin estatal y sus relaciones con los ciudadanos se percibira como un sistema coherente y contradictorio de dominio que slo podr modificarse por cambios de largo alcance en el tipo de dominacin; y en el corto plazo, por el acceso gradual a formas auto-administradas del aparato estatal y/o de la gestin pblica, una va de acceso a estas formas sera la transferencia de mecanismos de control y participacin en los recursos de poder a manos de los particulares (Reyes Ilescas 1998: pg377). Esta aproximacin institucional permite, por un lado, concebir las instituciones polticas en relacin directa con su entorno social y poltico, y no como entes plenamente autnomos y separados de su entorno. Por otro lado, pensar en dos tipos posibles de cambios diferentes que pueden sufrir las instituciones en su interaccin con el entorno. Estos dos tipos deben entenderse como dos categora s analticas, categoras que en la realidad pueden estar interrelacionadas: a) El primer tipo de cambios seran cambios relacionados con las estructuras internas y la organizacin de la gestin -en otras palabras seran cambios relacionados con las herramientas de actuacin de las instituciones locales en lo particular-; b) El segundo tipo de cambios seran los relacionados con las ideas, concepciones, convenciones y/o cdigos culturales que daran un sentido determinado a la institucin: ejemplos de este tipo seran, el intento de implantar un modelo alternativo de democracia en el mbito local, por ejemplo, hacia modelos de democracia directa o semi-directa como los mencionados, el cambio de rol de las autoridades pblicas, de ser prestadoras monopolsticas de servicios a ser autoridades capacitadoras o habilitadoras, que estimulan la prestacin de servicios por otros entes; la nocin de ciudadano, etc. El Control y los rasgos Patrimonialistas del Estado. De acuerdo a esos dos factores endgenos y exgenos- el AE organizar el poder, es lo que Offe (citado por Reyes pg 380) conceptualiz como modos de operacin; dichas formas de operacin pueden ser participativas, burocrticas, por objetivos, etc. Para

El nuevo institucionalismo conectara con esta visin alternativa. El nuevo institucionalismo destacara en relacin con esta visin ms orgnica una serie de puntos. Primero, las estructuras internas y las rutinas de funcionamiento de las instituciones reflejaran las reglas, las estructuras culturales y sociales de los contextos en los que aparecen las organizaci ones. Segundo, estas reglas y estructuras confieren legitimidad a las organizaciones y, por tanto, fundamentan su supervivencia (nicamente las organizaciones legtimas son las que sobreviven independientemente de su estructura interna). Tercero, estos contextos son sistemas de creencias culturales que funcionan como mitos racionales. Racionales en la medida que identifican ciertos fines a perseguir y quin est legitimado para conseguirlos, y mitos en tanto que dan un sentido social a las actuaciones de las instituciones (Scott 1983).
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entender el modo de operacin en Amrica Latina y predominante en Guatemala 18 -, Reyes Ilescas integra el concepto de Patrimonialismo19 , como un rasgo caracterstico de las sociedades con pasado colonial, a diferencia de aquellos con pasado centralista: la estructura organizacional de poder en los AE de los pases que sufrieron procesos de colonizacin mantienen todava rasgos patrimoniales y que stos se manifiestan en las formas de participacin que generan (Reyes Ilescas 1998: pg370). Este modo patrimonialista, fundamenta sus bases de accin en dos elementos: a) Una idea de pertenencia (Castaeda citado por 20 Reyes pg 382) o propiedad y: b) Una manifestacin de control permanente por parte del AE en todos los mbitos de la vida poltica-institucional-social.21 Segn sea la inten sidad del control ser el grado y las formas de participacin que adopten estas sociedades, en otras palabras, cualquier forma de participacin se encuentra enmarcada y limitada por los llamados mecanismos de control (militar, poltico, social, administrativo, etc).22 Derivado de la influencia de los mecanismos de control, la participacin toma diferentes formas o modalidades, por ejemplo si los controles son polticos y la participacin se presenta dentro del AE, toma forma de participacin administrativa , si lo hace fuera del AE, se manifestar como participacin cvica; cuando el ciudadano popular toma parte en un asunto pblico se presenta como participacin subordinada, esta ltima podra presentarse como verdadera participacin popular si el ejercicio de la misma es honesta desde el punto de vista poltico y busca empoderar eficaz y transparentemente al grupo de ciudadanos que toman parte, etc., incluso en este ltimo caso la fuente del control se revierte, ya que toma forma desde los participantes, en la actualidad a estas formas de participacin se les ha llamado control ciudadano (Reyes Ilescas 1998: pgs de la 383 a la 387).23 Ahora bien, el tipo de participacin subordinada que se puede presentar en un determinado momento y contexto histrico, depende en buena medida de lo que Reyes
Predominante y Agravado en Guatemala, porque como menciona Reyes 2004: .Las dificultades del sistema se agravan porque a diferencia del resto de los pases centroamericanos, en Guatemala la escena de los partidos post-conflicto no muestran la presencia de formaciones polticas propiamente institucionalizadas, los movimientos de demanda social son efmeros y la voluntad poltica general depende mas del uso de los medios de comunicacin.en estas condiciones es previsible que el aparato pblico y la poltica en general sigan cooptados por los poderes fcticos, etc. 19 Para entender este concepto en el marco histrico de Guatemala, ver el anlisis de Reyes Ilescas 1998: pg73. 20 En la cita que Reyes hace de Castaeda menciona que es en el sentido de pertenencia arbitraria y personal del Estado en donde radica el mayor problema en Amrica Latina: Si el estado pertenece a un individuo, a un grupo, a un partido o incluso a una generacin, todo en l llega y se va con los propietarios y no hay diferencia (Reyes Ilescas citando a Castaeda 1998: pg382). 21 Reyes agrega otros elementos que a nuestra juicio podran estar subsumidos en las ideas de propiedad y control-, estos son: patronazgo; centralizacin militarista; predominante uso de la fuerza; prebendalismo y corrupcin; racismo y; dependencia financiera externa. 22 Sobre esta relacin de influencia control-participacin es revelador el anlisis que hace Reyes de la misma en el marco de las tensiones generadas en Guatemala entre los controles coercitivos de tipo militar originados en el AE y su impacto sobre la participacin manifestada a travs de movimientos populares de corte reivindicativo (ver Reyes Ilescas 1998: pgs de la 103 a la 109). 23 Segn Reyes, en un sistema con rasgos patrimoniales, el control normalmente es coercitivo, arbitrario y prebendalista, lo cual limita al extremo los derechos cvicos y por supuesto la participacin ciudadana, lo cual hace que se manifieste a travs de la confrontacin normalmente a travs de movimientos sociales o grupos de choque de la sociedad-.
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denomina como tensiones entre las directrices/rdenes emitidas por el AE y las orientaciones/intenciones de los participantes, estas relaciones no son estticas, pueden chocar, complementarse, contradecirse o integrarse, segn sea su naturaleza24 , pero tambin segn algunos factores externos que las moldean, ya sea el contexto histrico por ejemplo situaciones de crisis- o bien la capacidad de control por parte de la AE o de presin por parte de los subordinados (Reyes Ilescas 1998: pg388 y 390). La capacidad de presin de quienes participan, esta determinado a su vez por la naturaleza de los mecanismos, instrumentos o metodologas que se utilizan en el proceso participativo. Es por lo anterior que Reyes Ilesc as propone el micro-escenario de la elaboracin y ejecucin de proyectos como el campo de anlisis para entender el anterior fenmeno y extrapolar las conclusiones a un mbito macro-social. Esta capacidad de presin, es lo que Uphoffs (citado por Reyes) conceptualiza como nivel de incidencia o participacin en el proyecto, en otras palabras, el carcter de la participacin y sus resultados varan de acuerdo a la posibilidad de influencia de los participantes, el tipo de mecanismos de control aplicados y el alcance de los propios procesos participativos para empoderar a los involucrados (Reyes Ilescas 1998: pgs 390-391). Los Instrumentos y el Nivel de Empoderamiento. En este marco de anlisis corresponde entonces medir los grados de empoderamiento que los distintas metodologas/instrumentos participativos podran otorgar al participante en los diversos microescenarios de ejecucin de proyectos (ideas de Hollnsteiner 1976 y de Arnstein 1969 aplicadas por Reyes). Son variados los instrumentos de participacin, como variados los escenarios y contextos en los cuales son aplicados. En algunos casos dichos instrumentos estn orientados a dar poder a los participantes subordinados y en otros no necesariamente. El tomar parte es distinto al apropiarse de, Reyes Ilescas incluso llega a criticar las

Reyes Ilescas 1998 establece que en el caso particular de Guatemala dos formas de participacin surgieron dentro de la crisis -1976-1980- y son las que se mantienen predominantemente hasta el da de hoy: el movimiento popular y la participacin local en proyectos, (pgs 85 a la135). Estas formas predominantes de participacin sufren posteriormente cambios radicales, debido en parte a la misma transformacin que empieza a experimentar el AE perodo de Facto 1981 -1985 donde el uso desptico de la fuerza se present con una fuerza inusitada-, desarticulando los movimientos populares, forzando la participacin local indgena, y haciendo surgir una forma particular de participacin: los movimientos de autodefensa, as como una generalizacin de la de -participacin (pgs de la 141 a la 179). Posteriormente en el perodo de Transicin, muchos de las formas participativas resurgen como consecuencia de mltiples factores, pero donde sobresale un movimiento popular de corte confrontacional hacia los ajustes econmicos/neoliberales y un intento permanente del AE por ejercer controles y coptacin de estos movimientos a travs de diversos mecanismos (pgs de la 187 a la 234); y posteriormente un primer intento de relacionamiento entre descentralizacin y participacin a travs del proyecto de democracia participativa de la Democracia Cristiana -1986-1990-, el cual no logra alcanzar los objetivos propuestos al menos lo que emanaban de su discurso oficial - (pgs de la 235 a la 262), lo anterior contrasta con las formas participativas (confrontacionales, co-operativas, etc) surgidas en el seno de los Guatemaltecos refugiados en Mxico, formas que evolucionan satisfactoriamente en parte por no tener los instrumentos de control del AE que les presionasen y desarticulasen como s suceda en territorio Guatemalteco (pgs de la 263 a la 300).
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experiencias que en materia de proyectos participativos han tenido las Naciones Unidas y el mismo Banco Mundial. Desde nuestra perspectiva el tema est ntimamente relacionado con los diseos de las metodologas que sustentan dichos instrumentos, como veremos a continuacin al hacer un breve repaso de nueve de las metodologas mas comnmente utilizadas: Apreciacin - Influencia - Control (A -I-C): El AIC es un modelo que ilustra las relaciones entre el propsito y el poder. El modelo recibe su nombre de las tres relaciones fundamentales y universales que existen en cualquier sistema con un propsito: la relacin con el todo (Apreciacin), la relacin entre las partes y el sistema total (Influencia) y la relacin de las partes entre s (Control). El modelo AIC no est comprometido con ninguna metodologa en particular, mas bien proporciona un marco que ayuda a los organizadores a seleccionar metodologas apropiadas a la fase del proyecto y a la situacin local. Por lo tanto el nivel de empoderamiento que se les otorga a los participantes estaran en principiodeterminado por el tipo de metodologa y su forma de aplicacin (la Fase de Influencia puede utilizar metodologas tales como el dilogo, el espacio libre, la negociacin y la resolucin de conflictos, etc).25 El Proceso de Consulta : El proceso de consulta tiene sus antecedentes en estudios que demuestran que los proyectos diseados y ejecutados por habitantes del lugar funcionan mejor que los proyectos tradicionales impuestos desde arriba. Las polticas y proyectos con ms probabilidad de xito son los creados por las principales personas interesadas, incluyendo los grupos tradicionalmente excludos. Este proceso garantiza que un plan a largo plazo o estrategia incorpore los intereses de todos los actores claves a lo largo del ciclo del proyecto, creando un ambiente de intercambio abierto y transparente en el cual se identifican puntos de consenso que ms tarde se usan para establecer una agenda. Esta "agenda de accin" trata de incluir a todos los actores claves. (Banco Mundial: pg7) El nivel de empoderamiento emanado de esta metodologa es relativo, esto por cuanto en la mayora de los casos-, lo que la consulta busca es legitimar o validar determin ado procedimiento, accin o decisin, asimismo los participantes corren el riesgo de ver restringida su participacin de acuerdo a la voluntad de los mismos mediadores o facilitadores.26 La Bsqueda del Futuro: El principal objetivo de esta metodologa es lograr consenso de todos los actores claves para la planeacin y diseo del proyecto. Todas las personas y
Banco Mundial (s.f.p.). Seccin VII: Metodologas, enfoques y tcnicas, Libro de Consulta sobre Participacin. 26 Un mecanismo de consulta que resulta interesante en tanto intenta acercar al ciudadano con una instancia legislativa no ejecutiva-, es el de Audiencias Pblicas Legislativas, las cuales son eventos presnciales de carcter participativo, abiertas al pblico, con el objetivo especfico de dar un trato especial al estudio y anlisis de cualquier iniciativa legislativa que por su importancia o alto nivel de complejidad, requieren de la participacin y anlisis directo por parte de los ciudadanos, grupos de inters, tcnicos y especialistas en la materia planteada.
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entidades con un inters legtimo en el proyecto se renen para crear el futuro que ellos quieren y acordar estrategias para lograrlo. Probablemente esta es una de las metodologas con mayor alcance en materia de empoderamiento a los participantes, principalmente porque son ellos mismos los que manejan la informacin, el anlisis y la planeacin de la accin, sin embargo siempre existe el riesgo de que no sea suficientemente inclusiva (no garantiza que los lderes o tomadores de decisiones apoyen las iniciativas que se generan fuera de la conferencia) (Banco Mundial: pg12). El Marco Lgico (LFA): El Marco Lgico se usa para incrementar la precisin en la planeacin de los proyectos, relacionar los mltiples objetivos con las actividades de los proyectos, clarificar funciones y responsabilidades y evaluar los resultados esperados contra los resultados reales. Fomenta la participacin a travs de un riguroso proceso de anlisis de las personas y entidades que tienen un inters legtimo en el proyecto. Pese a que es un instrumento de gran utilidad, en la prctica ha demostrado que sirve mas de marco referencial de los equipos de proyecto, que de instrumento de empoderamiento de los participantes. (Banco Mundial: pgs de la 13 a la 19). El Espacio Abierto: El objetivo del enfoque de Espacio Abierto es poner en manos de los individuos y el grupo la oportunidad y la responsabilidad de crear una experiencia valiosa. Proporciona una estructura que genera energa, compromiso y liderazgo sin necesidad de complicados procedimientos logsticos ni de planeacin por anticipado. Desde el punto de vista del empoderamiento es un instrumento interesante en tanto asigna responsabilidades a los participantes. (Banco Mundial: pgs de la 21 a la 24). La Investigacin-Accin Participativa (PAR): La Investigacin-Accin Participativa (o Investigacin Participativa) consiste en redescubrir el conocimiento local (referido tanto a lo productivo como a lo cultural). Pone el acento en un compromiso a largo plazo entre los investigadores y la gente de escasos recursos para empoderarlos a travs de un proceso cclico de accin-investigacin-accin. El PAR pone el acento en la interaccin (entre los pobres y los de afuera) por la cual los pobres se fortalecen adquiriendo conocimiento y se vuelven ms capaces de hacer algo para mejorar sus circunstancias. Esto contrasta con la modalidad de los grupos dominantes que tienden a legitimizar su posicin poltica y econmica mediante el control de la produccin y del conocimiento. (Banco Mundial: de las pgs de la 25 a la 29). Desde el punto de vista del empoderamiento de los participantes es un instrumento sumamente interesante y eficaz, ya que es sensible culturalmente y favorece el enfoque del desarrollo de abajo hacia arriba con una mayor participacin de los grupos marginados y de los interesados indirectos. La Evalu acin Rural Participativa (PRA): La Evaluacin Rural Participativa (PRA) es una forma especfica de Evaluacin Rural Rpida "Rapid Rural Appraisal" (RRA), una tcnica de investigacin - es una manera de aprender de y con los miembros de la comunidad a investigar, analizar y evaluar limitaciones y oportunidades y, al mismo tiempo, a tomar decisiones apropiadas y oportunas con respecto a los proyectos de desarrollo. Un equipo de investigacin puede reunir informacin en forma rpida y sistemtica para diferentes objetivos.

Esta metodologa es muy buena para aprender y entender las opiniones, comportamientos y actitudes de la gente del campo (aporta datos cualitativos vrs los tradicionales cuantitativos); sin embargo la rapidez y ligereza con la que se efecta podra no llegar a empoderar verdaderamente a los participantes, adems de que la mayora de los datos emanados son mas de utilidad a nivel gerencial/proyecto que de verdadera autogestin de las comunidades/participantes. (Banco Mundial: pgs de la 30 a la 34). El Mtodo de Anlisis de los Interesados: El anlisis de los Interesados es til para evaluar la gran variedad de niveles de participacin de las personas y entidades que tienen un inters legtimo en los procesos de desarrollo. El anlisis de los interesados consiste en un proceso de grupo estructurado con paneles de expertos que utilizan distintas definiciones y enfoques del tema segn sus especialidades. Esto se conoce como la Tcnica de Grupo Nominal (NGT) que ayuda a obtener informacin de un grupo de personas que se renen frente a frente, estimulando la creatividad grupal y minimizando los problemas asociados con las reuniones de comit. Este mtodo incluye paneles de Interesados (clientes) as como de participantes acadmicos, profesionales y especialistas. (Banco Mundial: pgs de la 35 a la 37). Dado que se trata de un mtodo enfocado en un grupo con determinadas caractersticas expertos nicamente-, no lo consideramos una metodologa cuyo objetivo sea el verdadero empoderamiento de los participantes. La TOP (Tecnologa de la Participacin): La TOP es un conjunto de tcnicas que incluyen el "mtodo de conversacin focalizado", el "mtodo de taller", el de "planeacin y manejo del evento", el de "planeacin estratgica", el de "desarrollo de liderazgo", etc. Es un mtodo sumamente estructurado e intermediado, por lo que los mecanismos de control estn siempre presentes, sin embargo el lograr un efectivo empoderamiento o no, depender de la personalizacin de la metodologa que aplique el organizador. (Banco Mundial: pgs de la 38 a la 44). La puesta en prctica de estos instrumentos nos permiten ampliar el conocimiento de la organizacin del poder en los AE y del poder o capacidades de los participantes, en este sentido Reyes Ilescas nos invita a hacernos los siguientes cuestionamientos: Son los participantes agrup amientos de simples usuarios de un proyecto? Qu capacidad de presin tienen? etc. En el caso de los instrumentos analizados el empoderamiento del que podran estar sujetos los participantes depender en buena medida de la respuesta que demos a las anteriores preguntas, este tipo de participacin administrativa en programas y proyectos puede convertirse en vehculo para lograr una mayor democratizacin de los AE y desarrollar mayores fortalezas en los participantes mismos. (Reyes Ilescas 1998: pg391-392). Reflexin Final. Mientras preparaba este paper (Oct-Nov-Dic 2006) la Corporacin Latinobarmetro public su Informe Anual 2006. En dicho informe se presentan datos que proyectan una

leve mejora respecto a otros aos, por ejemplo el apoyo a la democracia creci 5% respecto del 2005, pasando de 53 a 58% y acercndose de este modo a su nivel ms alto (63%), registrado en 1997. Argentina alcanza nada menos que un avance de 9 puntos, pasando de 65% en 2005 a 74% en 2006, lo que la ubica en el tercer lugar, cerca de Costa Rica (75%, segundo lugar) y de Uruguay que, con 77%, vuelve a ocupar el primer lugar en el mbito regional. Los datos ms bajos se registran en Guatemala y Paraguay (ambos con 41 por ciento). Este moderado optimismo, es producto quiz de la conjugacin de un par de factores: a) el crecimiento econmico reciente que han experimentado la mayora de las economas de ALA, y b) las promesas hechas durante el desarrollo de las 11 campaas presidenciales, recin finalizadas. Sin embargo, y pese a estas buenas noticias, en la generalidad de los pases existe la percepcin de que las lites gobiernan para el provecho de slo unos cuantos y no de las mayoras. El 69% (promedio regional) cree que su pas est gobernado por varios grupos poderosos que slo buscan su propio beneficio (percepcin del Patrimonialismo). Estos temas que tradicionalmente han estado reservados para los acadmicos e intelectuales, hoy se estn convirtiendo en verdaderos asuntos de importancia estratgica-poltica. Se trata cada vez mas de un asunto de legalidad y de legitimidad, ambas dinmicas son imprescindibles en la motivacin poltica, y constituyen las bases de la gobernabilidad democrtica. Representan la condicin formal y la condicin moral, respectivamente, de todo ejercicio gubernamental que aspira a ser eficaz sin ser traumtico. Asimismo, dichos conceptos estn en nuestras democracias contemporneas, ntimamente ligados a la descentralizacin y a la participacin ciudadana. Los estados excesivamente centralizados, por la inexistencia de una red institucional slida que abarque el conjunto de los recursos polticos, humanos y econmicos, a travs de todo el territorio, tienen mayores dificultades para ejercer la legalidad. Ergo, no cuentan con buenas posibilidades de enfrentar satisfactoriamente la necesidad de garantizar la gobernabilidad. En este contexto, la descentralizacin constituye un factor imprescindible para contribuir a la misma. Por otro lado la verdadera participacin cvica, es uno de los medios fundamentales para favorecer la legitimidad. Es en la interaccin permanente entre la funcin pblica y la sociedad civil, que se desarrollan los lazos que permiten construir una cultura poltica en la cual el administrador y el administrado se reconocen, respetan y valoran recprocamente, resolviendo satisfactoriamente el desafo principal que plantea la gobernabilidad. El reto est en disear los mecanismos idneos para canalizar la energa social, evitando su desnaturalizacin a travs de la adopcin de procedimientos excesivamente burocrticos, centralizados y controlados. Bibliografa.

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