A LTIMA INSTNCIA

As instituies so a causa primordial do desenvolvimento econmico1?

Adam Przeworski
traduzido do ingls por Alexandre Morales

RESUMO

Seguindo Douglas North, os autores neoinstitucionalistas afirmam que as instituies so as causas primordiais do desenvolvimento econmico, mais profundas do que os fatores identificados pelo marxismo como foras de produo. Embora essas duas perspectivas cheguem a concluses diferentes, suas narrativas histricas pouco diferem. Este artigo discute como tais concluses so deduzidas e argumenta que equivocada a proposio de uma primazia causal: instituies e desenvolvimento so mutuamente endgenos e o mximo que se pode pretender identificar seus impactos recprocos.
PALAVRAS-CHAVE: instituies; desenvolvimento econmico; neoinstitucionalismo;

marxismo.
SUMMARY

Following Douglas North, neo-institutionalists claim that institutions are the primary cause of economic development, deeper than the factors identified by marxism as forces of production. Yet while the conclusions are different, the historical narratives differ little across these perspectives. The article discusses how such conclusions are derived and argues that is improper the claim for a causal primacy: institutions and development are mutually endogenous and the most one can hope for is to identify their reciprocal impacts.
KEYWORDS: institutions; economic development; neo-institutionalism; marxism.

[1] Artigo publicado no European Journal of Sociology, vol. 45, no 2, 2004, pp. 165-88. Agradeo os comentrios de Neal Back, John Ferejohn, Jack Gladstone, Fernando Limongi e Ken Shepsle.

O NEOINSTITUCIONALISMO

[2] North, Douglass C. Some fundamental puzzles in economic history/ development. In: Arthur, W. Brian, Durlauf, Steven N. e Lane, David A. (orgs.). The economy as an evolving complex system II. Reading, MA: Addison-Wesley, 1997, p. 224, grifo no original.

O neoinstitucionalismo se baseia em duas proposies: instituies fazem a diferena e so endgenas. Seu argumento central que as instituies so a causa profunda ou primordial do desenvolvimento econmico. O programa terico dessa perspectiva foi formulado por North: Para dar inteligibilidade s evidncias histricas e contemporneas, precisamos repensar todo o processo de crescimento econmico [...]. A fonte primordial do crescimento econmico a estrutura institucional/organizacional de uma economia2.
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Mais especificamente, aprendemos que os pases do Terceiro Mundo so pobres porque neles as regras institucionais definem um conjunto de recompensas para a atividade poltica/econmica que no encoraja a atividade produtiva3. A busca da ltima instncia uma constante nos estudos eco-nmicos. Assim, num artigo intitulado As instituies governam: a primazia das instituies..., Rodrik, Subramanian e Trebbi observam: Tradicionalmente, a teoria do crescimento tem enfocado a acumulao de capital fsico ou humano e, na sua variante do crescimento endgeno, as transformaes tecnolgicas. Mas acumulao e mudana tecnolgica so no mximo causas imediatas do crescimento econmico4. E Acemoglu repete: Os pases pobres [...] com freqncia carecem de mercados que funcionem, suas populaes tm baixa escolaridade e seu maquinrio e sua tecnologia so ultrapassados ou inexistentes. Mas essas so apenas causas imediatas da pobreza5. Essa proposio terica tem conseqncias prticas sobre polticas: autoriza a engenharia institucional. Se instituies diferentes geram resultados diferentes, pode-se ento inserir quaisquer instituies em quaisquer condies histricas e esperar que funcionem da mesma forma como funcionaram em outro contexto. Instale-se um Judicirio independente, estabeleam-se direitos de propriedade inequvocos, criem-se bancos centrais independentes e o man cair do cu. Na linguagem do Consenso de Washington, esse o terceiro estgio das reformas. Como observou Kindleberger h mais de cinqenta anos, os relatrios do Banco Mundial so ensaios de esttica comparada: As misses chegam ao pas subdesenvolvido com uma noo do que um pas desenvolvido. Observam o pas subdesenvolvido. Subtraem o primeiro do segundo. A diferena um programa6. Entretanto, o neoinstitucionalismo tambm reconhece que as instituies so endgenas. Como observaram North e Thomas, novos arranjos institucionais no se estabelecero a menos que os benefcios privados de sua criao prometam exceder os custos7. E o raciocnio embaraosamente bvio que se a endogeneidade suficientemente forte as instituies no podem ter uma eficcia causal prpria. Imagine que somente aquelas instituies que geram determinados resultados digamos, aquelas que perpetuam o poder dos poderosos so viveis sob as condies dadas. Ento as instituies no tm um papel autnomo: as condies moldam as instituies e as instituies apenas transmitem os efeitos causais dessas condies. Imagine um texto sobre o mesmo tpico escrito h uns trinta anos. As instituies so um epifenmeno, leramos. Instituies seriam ento um fenmeno que numa definio de dicionrio (o Webster) ocorre com e parece resultar de outro. As instituies polticas podem no mximo organizar o poder que se encontra em outro lugar:
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[3] Idem. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990, p. 110.

[4] Rodrik, Dani, Subramanian, Arvind e Trebbi, Francesco. Institutions rule: the primacy of institutions over geography and integration in economic development. Washington, DC: International Monetary Fund, 2002 (IMF Working Paper no 02/189), p. 2, grifo no original. [5] Acemoglu, Daron. Root causes: a historical approach to assessing the role of institutions in economic development. Finance and Development, vol. 40, no 2, 2003, p. 27, grifo no original.

[6] Kindleberger, Charles. Review of The economy of Turkey; The economic development of Guatemala; Report on Cuba. Review of Economics and Statistics, no 34, 1952, pp. 391-92. Para uma evidncia de que pouco mudou desde ento, ver Carothers, Tom. Promoting the rule of law abroad: the problem of knowledge. Paper apresentado no colquio Law, economics, and politics, New York University Law School, 2002. [7] North, Douglass C. e Thomas, Robert P. The rise of the western world: a new economic history. Cambridge: Cambridge University Press, 1973, p. 6. No h nada de novo na idia de que as instituies so endgenas. Tanto Montesquieu, em Do esprito das leis (1748), como Rousseau, em suas folclricas Consideraes sobre o governo da Polnia (1772), afirmavam que insti-

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tuies especficas s podem funcionar se correspondem a culturas, costumes, religies ou condies geogrficas. John Stuart Mill ponderou a questo da endogeneidade no primeiro captulo de Consideraes sobre o governo representativo (1861), intitulado Em que medida as formas de governo so uma questo de escolha.

[8] Lenin, Vladimir I. Letter to the workers of Europe and America. In: Against revisionism. Moscou: Foreign Languages Publishing House, 1959 [1919], pp. 479-86.

[9] Para uma discusso desse tema em Rousseau, ver Holmes, Steven. Lineages of the rule of law. In: Maravall, Jos Mara e Przeworski, Adam (orgs.). Democracy and the rule of law. Nova York: Cambridge University Press, 2003, pp. 19-61. [10] Embora o requisito da autoimpositividade das instituies seja amplamente compartilhado (Hurwicz, Leonid. Economic design, adjustment processes, mechanisms, and institutions. Economic Design, vol. 1, no 1, 1994, pp. 1-14; Diermeier, Daniel e Krehbiel, Keith. Institutionalism as a methodology. Stanford: Graduate School of Business/Stanford University, 2001, mimeo; Greif, Avner. The game-theoretic revolution in comparative and historical institutional analysis. Stanford: Department of Economics/Stanford University, 2002, mimeo), essa noo est longe de ser auto-evidente. Gosto de pensar em instituies auto-impositivas nos seguintes termos. Suponha-se que um autor da teoria dos jogos formule um modelo de instituies (digamos, de separao de poderes) e resolva encontrando seu equilbrio. Se observarmos que as pessoas se comportam regularmente de um modo consistente com o equilbrio, a instituio autoimpositiva.

nas relaes das foras armadas, na economia, no controle sobre os meios de comunicao de massa. Como me disse certa vez Guillermo ODonnell: No se pode deter um golpe de Estado com um artigo na Constituio. Suponha que estamos jogando basquete. H duas equipes, algumas regras perfeitamente universais e um rbitro imparcial para apliclas. Mas um dos times composto por jogadores com mais de dois metros de altura e o outro por pessoas como eu, que mal excedem um metro e sessenta. O resultado do jogo est predeterminado. As regras tratam todos por igual, mas o resultado depende apenas dos recursos que os participantes trazem para o jogo do poder bruto, extrainstitucional. Era assim que Lnin entendia a democracia: se os ricos podem comprar eleies, a democracia servir aos ricos8. Voc pode retrucar: Ns poderamos mudar as regras, talvez abaixando a altura de uma das tabelas, e assim igualar as chances. Mas se so as pessoas altas que decidem quais devem ser as regras, se so as pessoas que detm o poder bruto que moldam as instituies, elas no vo concordar com isso. Afinal e podemos retroceder a Rousseau para esta observao , as instituies funcionam em sociedades que tm relaes de poder definidas e precisam refletir a distribuio desse poder9. Caso contrrio, no perduraro. No jargo da cincia poltica, no sero auto-impositivas10. Se verdade que as instituies so endgenas, pode ser que as restries institucionais definam um conjunto de recompensas para a atividade poltica/econmica que no encoraja a atividade produtiva precisamente naqueles pases em que os retornos da atividade produtiva so relativamente baixos. Quando esses retornos so baixos, os atores que povoam as instituies polticas preferem se engajar na busca de rendas (rent seeking)11. A explicao de North para a pobreza do Terceiro Mundo ento circular. Alm disso, o programa de reformas institucionais pode estar fadado ao fracasso. Por exemplo, um dos principais itens da agenda das reformas institucionais tornar o Judicirio independente do controle poltico. Se os juzes recebem baixos salrios, porm, torn-los independentes acaba apenas por reduzir o custo dos subornos: quando o Judicirio est sob controle poltico, os polticos tm de dividir as propinas com os juzes e eventualmente com outros polticos que lhes do cobertura, ao passo que juzes independentes podem ser subornados um a um. Ao revisar de forma sistemtica as tentativas de promover o Estado de Direito em outros pases, Carothers conclui que afirmaes simplistas [...] de que o Estado de Direito geralmente necessrio para o desenvolvimento so no melhor dos casos hipersimplificadas e provavelmente equvocas em muitos aspectos especficos12. Berkowitz, Pistor e Richard constataram que sistemas legais transplantados no criam razes e tm efeitos mais fracos que aqueles implantados
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domesticamente13. Mesmo os comunistas no conseguiram reformar suas instituies: o regime comunista polons tentou desesperadamente uma reforma aps outra e nada mudou. O cemitrio das reformas institucionais deve ser enorme. No toa que a idia de impor democracia no Afeganisto ou no Iraque soa estapafrdia. medida que se l essa literatura sobrevm um sentimento de dj vu: Em ltima instncia, as foras de produo so primordiais etc.14. Ento vem a surpresa: as premissas so as mesmas, mas as concluses diferem. Os recursos naturais (condies materiais) determinam as instituies econmicas e polticas (relaes de produo, superestrutura), que se reproduzem e geram determinados padres de desenvolvimento os pressupostos diferem apenas na linguagem em que so descritos. O que constitui ento a causa mais profunda: as instituies ou as condies materiais? Como tais concluses so deduzidas? Pode haver algo primordial? So essas as questes que discuto a seguir. Comeo com uma descrio dos dados tais como so apresentados pelos historiadores econmicos neoinstitucionalistas. Em seguida observo que a narrativa institucionalista essencialmente igual quela produzida pelos autores de inspirao marxista, e que ambas acabam no mesmo impasse. Concluo que h algo de errado com uma questo cuja resposta a primazia disso ou daquilo. Tudo e portanto nada primordial. O nico motor da histria a endogeneidade. E essa no uma concluso agradvel, pois implica que difcil testar o alcance das diferentes teorias do desenvolvimento.
INSTITUCIONALISMO E HISTRIA ECONMICA

[11] Acemoglu, Daron. Reward structures and the allocation of talent. European Economic Review, vol. 39, no 1, 1995, pp. 17-33; Murphy, Kevin M., Shleifer, Andrei e Vishny, Robert W. Why is rent seeking so costly to growth?. American Economic Review, vol. 83, no 2, 1993, pp. 409-14. [12] Carothers, op. cit., p. 5. [13] Berkowitz, Daniel, Pistor, Katharina e Richard, Jean-Franois. Economic development, legality, and the transplant effect. European Economic Review, vol. 47, no 1, 2003, pp. 165-95. [14] Para uma anlise acurada dessa tese, ver Cohen, Gerald A. Karl Marxs theory of history: a defence. Princeton: Princeton University Press, 1978.

GEOGRAFIA VERSUS INSTITUIES

Os institucionalistas tomam como seu adversrio o ponto de vista de que os padres de desenvolvimento so moldados pelo ambiente natural dado exogenamente: a geografia. Assim, esse um bom ponto de partida para entender onde entram as instituies. A viso de que a geografia cumpre um papel importante na conformao dos padres e do ritmo do desenvolvimento remonta a Montesquieu15. Recentemente foi revitalizada sob a influncia de Diamond16 e aplicada por Sachs e seus colaboradores na explicao de padres de crescimento econmico de longa durao. Sachs afirma o seguinte: i) as tecnologias, em particular nas reas de produo de alimentos, sade e energia, so ecologicamente especficas, no se difundindo facilmente atravs das zonas ecolgicas; ii) no incio do crescimento econmico moderno, se no muito antes, as tecnologias da zona temperada eram mais produtivas que as da zona tropical; iii) a inovao tecnolgica uma atividade com crescentes retornos escala, e amplificou as diferenas originais; iv) dinmicas societrias em especial os processos de urbanizao e a transio demogrfica
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[15] Montesquieu. De lesprit des lois. Paris: Gallimard, 1995 [1748]. [16] Diamond, Jarred. Guns, germs, and steel. Nova York: W.W. Norton, 1997.

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[17] Sachs, Jeffrey D. Tropical underdevelopment. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 2001 (NBER Working Paper no 8.119) Disponvel em: <http:// www.nber.org/papers/w8119>. [18] Gallup, John L., Sachs, Jeffrey D. e Mellinger, Andrew D. Geography and economic development. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 1998 (NBER Working Paper no 6.849) Disponvel em: <http:/ /www.nber.org/papers/w6849>.

[19] Ibidem, p. 29.

so amplificadores adicionais do processo de desenvolvimento; v) fatores geopolticos dominao imperial da zona temperada sobre as regies tropicais e controle dos pases ricos sobre as instituies da globalizao amplificaram ainda mais as diferenas iniciais17. Para sustentar essas hipteses, Sachs aponta que em 1820 a renda mdia per capita na zona tropical era da ordem de 70% daquela nas zonas no-tropicais, proporo que caiu para 25% em 1992. Segundo Gallup, Sachs e Mellinger, a renda africana em 1992 era igual da Europa ocidental em 182018. Ainda que o colonialismo tenha tido efeitos negativos nas colnias, a colonizao no explica estes dois padres: pases de reas tropicais que jamais foram colonizados no diferem daqueles que foram; o desempenho destes no melhorou aps a descolonizao. Os autores reconhecem que alguns efeitos geogrficos so mediados por polticas e instituies: Boas polticas e boa geografia podem tender a andar juntas [...]. O resultado que diferenas naturais no potencial de crescimento tendem a ser amplificadas pela escolha das polticas econmicas19. No obstante, persiste a sua proposio central de que a geografia faz a diferena, mesmo quando se controla para polticas e instituies. O principal fato invocado contra a perspectiva geogrfica aquele que Acemoglu, Johnson e Robinson denominam a inverso das fortunas: A hiptese geogrfica mais simples enfatizou os efeitos temporalmente invariantes de variveis geogrficas como clima e doenas sobre o trabalho e a produtividade, e por conseqncia prognosticou que as naes e reas que eram relativamente ricas em 1500 tambm deveriam ser relativamente prsperas hoje em dia. A inverso das rendas relativas pesa contra essa verso simples da hiptese geogrfica20. Segundo os autores, os pases que em 1500 possuam maior renda (medida conforme densidade populacional ou taxas de urbanizao) so agora os menos desenvolvidos. Essa viso corroborada por Engerman e Sokoloff com respeito s Amricas, tomando meados do sculo XVIII como data inicial21. Por sua vez, Banerjee e Iyer constataram inverso entre distritos da ndia recuando a meados do sculo XIX22. A inverso d alento perspectiva institucional. Isso porque a perspectiva geogrfica est presa noo de que ao longo do tempo as diferenas de riqueza iniciais so preservadas, se no ampliadas. Nas palavras de Barnejee e Iyer: Na viso neoinstitucionalista a histria importa porque ela molda as instituies e as instituies moldam a economia. Em contraste, naquela que se pode chamar a viso dos retornos crescentes os acidentes histricos pem um pas frente de outros em termos de riqueza agregada ou capital humano
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[20] Acemoglu, Daron, Johnson, Simon e Robinson, James A. Reversal of fortune: geography and institutions in the making of the modern world income distribution. The Quarterly Journal of Economics, no 117, 2002, p. 1.233. [21] Engerman, Stanley L. e Sokoloff, Kenneth L. Factor endowments, institutions, and differential paths of growth among New World economies. In: Haber, Stephen (org.). How Latin America fell behind: essays on the economic histories of Brazil and Mexico, 1800-1914. Palo Alto: Stanford University Press, 1997; Inequality, institutions, and differential paths of growth among New World economies. Paper apresentado no encontro da MacArthur Research Network on Inequality and Economic Performance, Boston, 2001. Cf. tambm Sokoloff, Kenneth L. Insti-

[...] e isso se converte em diferenas cada vez maiores ao longo do tempo por causa dos retornos crescentes23. Assim, a inverso, se for um fato24, mortal para a perspectiva geogrfica.
A NARRATIVA INSTITUCIONALISTA

Os relatos histricos oferecidos por Acemoglu, Johnson e Robinson e por Engerman e Sokoloff so muito semelhantes e podem ser esquematizados como segue. 1) A escolha das commodities a produzir, a forma das unidades produtivas (plantations, latifndios, fazendas familiares) e as instituies iniciais foram determinadas pelas condies naturais que os europeus encontraram durante a colonizao. Ao redor do mundo, eles depararam ambientes que diferiam em termos de clima, qualidade do solo, disponibilidade de recursos naturais e tamanhos das populaes nativas. As reas que tinham clima mido, solo frtil e pouca fora de trabalho nativa eram mais adequadas para e foram ocupadas com plantations operadas por escravos importados. As reas com abundncia de populao nativa ou de recursos minerais eram mais adequadas para e foram ocupadas com latifndios operados por populao indgena escravizada. E as reas com clima moderado, pouca populao nativa e solo apropriado para agricultura intensiva foram ocupadas com fazendas familiares. Enquanto os escravismos eram uma forma de desigualdade legal, fazendas familiares estavam associadas igualdade legal. Essas escolhas foram localmente timas, no sentido de que tais arranjos institucionais provavelmente visaram maximizar as rendas dos colonos europeus, e no o crescimento econmico de longo prazo25. 2) As instituies iniciais moldaram a evoluo das condies sob as quais ocorreria o desenvolvimento subseqente, de modo que algumas condies se tornaram endgenas em relao s instituies. Mesmo quando a desigualdade legal foi abolida, deixou um legado de alto grau de desigualdade na distribuio da renda. As instituies reproduziam as condies que originalmente as haviam promovido e por sua vez se reproduziam sob essas mesmas condies: No apenas certas caractersticas fundamentais das economias do Novo Mundo e suas dotaes de fatores eram difceis de mudar, como tambm as polticas governamentais e outras instituies tendiam a reproduzir as condies que lhes haviam promovido26.

tutions, factor endowments, and paths of development in the New World. In: Kochendrfer-Lucius, Gudrun e Pleskovic, Boris (orgs.) The institutional foundations of a market economy. Berlim: German Foundation for International Development, 2000 (Villa Borsig Workshop Series 2000). [22] Banerjee, Abhijit e Iyer, Lakshmi. History, institutions and economic performance: the legacy of colonial land tenure systems in India. Cambridge, MA: Department of Economics/MIT, 2002 (mimeo). [23] Ibidem, p. 1. [24] J que este artigo lida com questes epistemolgicas, no quero me atolar nos fatos. Os dados de Maddison sobre desenvolvimento mostram que as ilhas do Caribe que eram prsperas por volta de 1700 foram ao fim e ao cabo ultrapassadas por outros pases das Amricas (Maddison, Angus. The world economy: historical statistics. Paris: OECD, 2003). Mas a nica inverso espetacular foi que os quatro rebentos britnicos (Austrlia, Canad, Nova Zelndia e Estados Unidos) ultrapassaram o pas-me e o resto da Europa. Os pases tropicais so pobres h tanto tempo quanto os dados alcanam. Ver Przeworski, Adam. Were fortunes reversed? Nova York: Department of Politics/New York University, 2004 (mimeo). [25] Acemoglu, Johnson e Robinson, op. cit., p. 1.263.

[26] Sokoloff, op. cit., p. 5.

Dessa forma, a organizao da sociedade e das instituies tambm persiste27. 3) A desigualdade era adversa ao desenvolvimento, j que os pobres no tinham acesso aos recursos produtivos:
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[27] Acemoglu, Johnson e Robinson, op. cit., p. 1.263.

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[28] Sokoloff, op. cit., p. 4.

... a desigualdade de riqueza contribuiu para a evoluo de instituies que comumente protegiam os privilgios e restringiam as oportunidades para que a massa da populao participasse plenamente da economia mercantil, mesmo com a abolio da escravido28. Em contraste, maior igualdade confere suporte, se no mpeto, aos processos autosustentveis mediante os quais mercados em expanso induzem a, e so induzidos por, uso de recursos mais eficaz ou intensivo, realizao de economias de escala, altos ndices de atividade inventiva e outras formas de acumulao de capital humano, bem como crescente especializao dos fatores de produo29. 4) O papel das instituies se tornou crucial quando novas formas de produo, notadamente as industriais, emergiram no horizonte histrico, tornando as atividades tradicionais menos lucrativas. A hiptese institucionalista sugere que as diferenas institucionais devem contar mais quando se tornam disponveis novas tecnologias que requerem investimentos de uma ampla camada da sociedade30. Quando essas novas oportunidades surgiram, a reao das instituies foi a de bloquear a industrializao: As elites podem querer bloquear investimentos em novas atividades industriais porque os beneficirios destas podem ser grupos externos, e no elas prprias; podem querer bloque-las temendo turbulncias polticas e as ameaas ao seu poder poltico que as novas tecnologias trariam31. Enfim, a inverso ocorreu porque as reas originalmente mais ricas adotaram instituies piores. Essas instituies persistiram (reproduziram-se) mediante o bloqueio das oportunidades oferecidas pela industrializao. Em conseqncia, as reas inicialmente mais ricas para usar a expresso de Haber ficaram para trs32.
BLOQUEIO E REPRODUO

[29] Engerman e Sokoloff, Factor endowments, institutions, and differential paths of growth..., op. cit., p. 35.

[30] Acemoglu, Johnson e Robinson, op. cit., p. 1.236.

[31] Ibidem, p. 1.263. No fica muito claro quem estava l para bloquear. Quando a Revoluo Industrial estava no incio, as ilhas do Caribe, exceo do Haiti, continuavam sob domnio colonial: havia elites locais, mas o quadro institucional era controlado pelas metrpoles. J os pases da Amrica Latina estiveram lutando pela independncia de 1810 a 1824, e em nenhum deles se estabeleceram instituies polticas estveis at os anos 1830. Dessa forma, enquanto os Estados Unidos se livravam da Inglaterra para super-la, nos outros pases as instituies ou eram controladas por poderes coloniais ou simplesmente no existiam. [32] Haber, Stephen. How Latin America fell behind: essays on the economic histories of Brazil and Mexico, 1800-1914. Stanford: Stanford University Press, 1997. [33] Engerman e Sokoloff, Inequality, institutions, and differential paths of growth..., op. cit., p. 291.

Em nenhum momento Engerman e Sokoloff especificam qualquer alternativa institucional. O mximo que conseguem acrescentar como um contrafactual que as economias do Novo Mundo poderiam ter sido capazes de realizar um crescimento muito similar ao dos Estados Unidos no fosse por suas dotaes de fatores iniciais e pelas polticas governamentais que sustentaram sua influncia33. Mas notem que o contrafactual apresentado inclui as dotaes de fatores iniciais. Tambm no consigo encontrar alternativas em North. Uma vez que as instituies so ocupadas por organizaes, suas respostas a qualquer mudana exgena so determinadas univocamente: Dependncia em relao s escolhas passadas (path dependence) significa que a histria faz a diferena. [...] Como o poder de barganha dos grupos
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sociais difere claramente em cada sociedade, os ajustes marginais tambm sero de tipos diferentes34. Portanto, os caminhos so determinados pelas condies iniciais. Na verdade, no consigo encontrar especificao de caminhos alternativos em nenhum dos textos institucionalistas. Esse silncio no porm uma omisso. Uma vez estabelecidas, as instituies se reproduzem e bloqueiam qualquer mudana. Para desenvolver novas atividades prossegue o argumento , as instituies polticas, educacionais e legais precisariam ter mudado de modo a permitir aos pobres o acesso aos recursos produtivos. Contudo, a elite estabelecida precisou de instituies no-igualitrias para defender seus privilgios. Assim, essa elite se recusou a mudar as instituies e sem mudana institucional o novo caminho para o desenvolvimento no pde ser perseguido. No entanto, perguntas como quando e como as instituies polticas de Cuba se tornaram transformveis? ou por que a elite cubana ter estendido o sufrgio e a educao pblica aos ex-escravos? no podem sequer ser aventadas. Como as instituies bloqueiam? Um artigo recente de Acemoglu nos abre um caminho para identificar esse mecanismo35. Mas antes de enveredarmos por ele precisamos preparar um pouco o terreno. Note-se primeiro que na perspectiva neoinstitucionalista as instituies que importam para o desenvolvimento so sempre aquelas que salvaguardam os direitos de propriedade. Eis a definio de Acemoglu, Johnson e Robinson: Consideramos que uma boa organizao societria corresponde a uma conjuno de instituies (polticas, econmicas e sociais) que asseguram efetivos direitos de propriedade a uma ampla camada da sociedade36. Operacionalmente, quase todos os autores usam como medida da qualidade das instituies os ndices de proteo contra riscos de expropriao produzidos pela Political Risk Services, uma empresa de consultoria de Washington, e/ou as restries ao Poder Executivo do banco de dados Polity37. Essa idia remonta histria econmica de North e Thomas de 1973, que desde ento se tornou o Novo Testamento38. Mas tambm temos o Velho Testamento, esboado por Rosenstein-Rodan nos anos 1940, que diz que as instituies relevantes so aquelas que coordenam o desenvolvimento39. A principal objeo levantada por Bardhan justamente que os neoinstitucionalistas se enganaram de instituies40. Assim, mesmo que as instituies sejam a causa primordial, North e companhia podem estar olhando para as instituies erradas. Para seguir a literatura, porm, fiquemos com a proteo dos direitos de propriedade. Tal como invocado por essa literatura, o conceito de direitos de propriedade garantidos apenas um eufemismo. Para comear, a propriedade pode ser protegida pela fora, sem quaisquer direitos41. O que
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[34] North, Douglass C. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990, p. 100-01.

[35] Acemoglu, Daron. The form of property rights: oligarchic vs. democratic societies. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 2003 (NBER Working Paper no 10.037) Disponvel em: <http:// www.nber.org/papers/w10037>.

[36] Acemoglu, Johnson e Robinson, op. cit., p. 1.262.

(37) Ibidem; Easterly, William. Inequality does cause underdevelopment: new evidence from commodity endowments, middle class share, and other determinants of per capita income. Washington, DC: Center for Global Development, 2002 (mimeo); Hall, Robert E. e Jones, Charles L. Why do some countries produce so much more output per worker than others?. Quarterly Journal of Economics, vol. 114, no 1, 1999. pp. 83-116; Kaufmann, Daniel, Kraay, Aart e Zoido, Pablo. Governance matters. Washington, DC: World Bank, 1999 (Research Working Paper no 2.196); Rodrik, Subramanian e Trebbi, op. cit.

Adam Przeworski

[38] North e Thomas, op. cit. (ver tambm North, Douglass C. e Weingast, Barry W. The evolution of institutions governing public choice in 17th century England. Journal of Economic History, vol. 49, no 4, 1989, pp. 803-32). Na verdade, esse raciocnio pode ser encontrado em Maquiavel: Como todos so vidos por adquirir [...] propriedades, precisam estar convencidos de que desfrutaro delas quando forem adquiridas (Discursos sobre Tito Lvio, apud Holmes, op. cit.). [39] Rosenstein-Rodan, Paul N. Problems of industrialization of Eastern and South-Eastern Europe. Economic Journal, no 53, 1943, pp. 202-11. Para um modelo formal, ver Murphy, Kevin M., Shleifer, Andrei e Vishny, Robert W. Industrialization and the big push. Journal of Political Economy, vol. 97, no 5, 1989. [40] Bardhan, Pranab. History, institutions and underdevelopment. Berkeley: Department of Economics/ University of California, 2004 (mimeo). [41] Para um relato no qual os que terminam com propriedade so aqueles que melhor a defendem fisicamente, ver Hafer, Catherine. On the origins of property rights: conflict and production in the state of nature. Nova York: Department of Politics/ New York University, 2003. [42] Fox-Przeworski, Joanne. The decline of the copper industry in Chile and the entrance of North American capital, 1870-1916. Boulder, CO: Lynn Reiner, 1981. [43] Stigler, George. The citizen and the State: essays on regulation. Chicago: University of Chicago Press, 1975. [44] Acemoglu, The form of property rights..., op. cit. [45] Como aponta Frank Safford (Social aspects of politics in nineteenth century Spanish America: New Granada, 1825-50. Journal of Social History, vol. 5, no 3, 1972, pp. 344-70), na Colmbia, durante a primeira metade do sculo XIX, era freqente que um indivduo fosse ao mesmo tempo fazendeiro, mercador e advogado; quando no, tinha membros da famlia engajados em todas essas atividades.

os neoinstitucionalistas querem dizer com direitos de propriedade garantidos na verdade proteo contra o risco de expropriao (de recursos produtivos alienveis ou renda) por meio do processo poltico. No entanto e aqui j estamos nos aproximando do mencionado artigo de Acemoglu , as instituies tambm podem proteger a propriedade sem proteger direitos criando barreiras entrada. O exemplo dado por Acemoglu o do acesso ao crdito, mas podem-se citar muitos outros, como este: controlado pelos senhores de terras abastados, o Estado chileno financiou entre 1855 e 1885 a extenso da estrada de ferro at os latifndios localizados no Sul do pas, ao passo que negligenciou o Norte, rico em cobre e nitrato, tornando os custos de transporte exorbitantes e a minerao no lucrativa para os pequenos produtores42. Na verdade, como afirma Stigler, quase tudo o que os governos fazem acaba criando barreiras entrada: licenciamento de doutores ou taxistas, proibio de produtos periculosos, zoneamentos etc.43. Mas proteger propriedades erigindo barreiras entrada altamente ineficaz. Como veremos a seguir, pode ser pior que o risco de expropriao. De acordo com Acemoglu, o bloqueio opera da seguinte forma. Se as instituies iniciais outorgam direitos polticos apenas aos proprietrios (regime que ele chama de oligrquico), estes usaro seu poder para erigir barreiras entrada e impedir a redistribuio. Se as instituies outorgam direitos polticos para todos (democracia), ento no haver barreiras entrada e rendas ou bens sero em alguma medida igualados. Tanto as barreiras entrada quanto a redistribuio causam distores, de modo que ambas reduzem a eficincia. Mas se a oligarquia inicialmente gera alta renda agregada, impede que potenciais empreendedores talentosos ingressem em atividades produtivas, e com o tempo a renda gerada pela oligarquia pode ficar abaixo daquela gerada pela democracia. Assim, bloqueio consiste em usar o poder poltico para defender vantagens monopolistas mediante barreiras entrada e impedir a redistribuio, o que produz uma inverso: instituies no-igualitrias geram alta renda no estgio inicial mas depois ficam atrs das igualitrias44. Os pressupostos peculiares do modelo de Acemoglu uma pessoa s pode possuir um empreendimento e no pode contratar administradores; no h mercado para os empreendimentos deixam vrias questes sem resposta. Por que os produtores de itens agrcolas que se tornaram menos lucrativos no se dedicariam a outras atividades em vez de apenas testemunharem passivamente a inverso de suas fortunas se pudessem, ou seja, se os recursos naturais o permitissem45? Se os escravos importados da frica podiam cortar cana-de-acar e os indgenas escravizados podiam garimpar prata, por que no se poderia usar esses mesmos escravos na produo de tecidos? Se por alguma razo a elite agrria no pudesse mudar para uma nova atividade, por que no se uniria burguesia emergente em vez de manter barreiras
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entrada em atividades s quais no se dedicaria? Afinal, essa foi uma influente interpretao do sucesso ingls46. E se a elite estabelecida obstinadamente se aferrasse s suas atividades obsoletas, por que no seria politicamente deposta por uma nova elite em ascenso? A despeito de todas essas questes, ao enfatizar o papel das barreiras entrada Acemoglu de fato apresenta um mecanismo de bloqueio claro e plausvel. Como ento um pas transforma suas instituies? No enredo de Acemoglu, um pas que comea como uma democracia jamais as transforma. J aqueles pases que comeam como oligarquias podem permanecer como tais, transitar para uma democracia apenas temporariamente ou transitar para uma democracia permanentemente. Mas o mecanismo desse escape permanece misterioso: tudo o que nos dito que a passagem de uma oligarquia para uma democracia ocorre com alguma probabilidade que depende da desigualdade de renda. No estou dizendo que a mudana institucional inconcebvel. Acemoglu e Robinson apresentam um enredo no qual h circunstncias em que as elites estendem o sufrgio para afastar a ameaa de uma revoluo47. Segundo Galor e Moav, os capitalistas bancaram a educao pblica para aumentar a taxa de retorno do capital fsico48. Estou certo de que se pode encontrar enredos similares. Mas eles no podem ser contados na linguagem da reproduo e do bloqueio.
NEOINSTITUCIONALISMO E MARXISMO: O MESMO IMPASSE

[46] Essa uma questo importante e controversa na historiografia chilena. Para um estudo clssico e uma abordagem mais recente, ver, respectivamente, Vives, Alberto E. La fronda artistocratica. Santiago: Editorial del Pacifico, 1928; Contreras, Rodrigo. La actualidad de viejas temticas: familias, riqueza y poder en Amrica Latina algunas consideraciones a partir del caso de Chile. Revista Mexicana de Sociologa, no 64, 2002, pp. 3-52.

[47] Acemoglu, Daron e Robinson, James A. Why did the West extend the franchise? Democracy, inequality and growth in historical perspective. Quarterly Journal of Economics, vol. 115, no 4, 2000, pp. 1.167-1.200. [48] Galor, Oded e Moav, Omer. Das Human Kapital. Londres: Centre for Economic Policy Research, 2001 (CEPR Discussion Paper Series no 2.701) Disponvel em: <http://www.cepr.org/pubs/ dps/DP2701.asp>.

Voltando linguagem marxista, redescobrem-se velhos debates. De fato, Elster comea sua discusso sobre a primazia das foras produtivas exatamente da mesma forma que fiz aqui: Se Marx acreditava na primazia das foras produtivas, ter se deparado com o seguinte dilema. Por um lado, ele estava ento comprometido com a viso de que o estgio de desenvolvimento das foras produtivas numa sociedade explica sua estrutura econmica. Por outro lado, h fartas evidncias de que ele tambm acreditava que a estrutura econmica de uma sociedade promove o desenvolvimento de suas foras produtivas49. De resto, o marxismo e o institucionalismo seguiram caminhos semelhantes. O primeiro North sustentava que apenas as instituies timas para o desenvolvimento conseguem sobreviver50. O mesmo verdadeiro na reconstruo do marxismo proposta por Cohen: quando as relaes sociais refreiam o desenvolvimento das foras produtivas, elas se estilhaam51. Mas tanto institucionalistas quanto marxistas foram forados a admitir que instituies subtimas podem sobreviver quando protegem os interesses dos poderosos. Considere-se esta smula da teoria de Cardoso e Faletto, ainda mais esquemtica que aquela feita anteriormente para a narrativa ins68 A LTIMA INSTNCIA

[49] Elster, Jon. Making sense of Marx. Cambridge: Cambridge University Press, 1985, p. 268.

[50] North e Thomas, op. cit.

[51] Cohen, op. cit.

Adam Przeworski

[52] Cardoso, Fernando H. e Faletto, Enzo. Dependencia y desarrollo en Amrica Latina. Mxico: Siglo XXI, 1969.

[53] A questo da abertura ao comrcio aparece em muitos textos institucionalistas recentes, mas os achados parecem inconclusivos. Hall e Jones (op. cit.) constatam que h quanto mais tempo um pas se abriu ao comrcio mais rpido ele cresceu, mas tanto Easterly (op. cit.) quanto Rodrik, Subramanian e Trebbi (op. cit.) constatam que o comrcio no faz diferena quando controlam para a geografia e as instituies. [54] Ver no entanto Acemoglu, The form of property rights, op. cit. [55] A questo foi levantada por Weffort e suscitou um acerbo debate (Weffort, Francisco C. Notas sobre a teoria da dependncia: teoria de classe ou ideologia nacional. Estudos Cebrap, no 1, 1971, pp. 1-24). [56] Cardoso e Faletto, op. cit., pp. 138 e 148.

titucionalista: i) os recursos naturais determinam os modos de insero de cada pas na economia mundial, como plantations, enclaves de minerao ou colnias de povoamento; ii) a estrutura econmica configura grupos de interesses que se tornam politicamente organizados como classes ou fraes de classes; iii) esses grupos organizados entram em conflito e formam alianas polticas; iv) as instituies (o Estado) consistem apenas num pacto de dominao da aliana vitoriosa, e so endgenas; v) o Estado reproduz a estrutura econmica a servio das classes dominantes; vi) o resultado desenvolvimento dependente associado52. No estou querendo sustentar que essas teorias so idnticas. Para comear, a teoria da dependncia enfatiza a diviso internacional do trabalho, argumentando que os pases originalmente exportadores que adotaram padro de desenvolvimento orientado para fora prosperaram menos que aqueles orientados para dentro. Se de fato ocorreu uma inverso, a teoria da dependncia diria que os pases que exportavam menos teriam ultrapassado os que exportavam mais53. Alm disso, e de modo mais relevante para as questes aqui em pauta, Cardoso e Faletto abandonaram a peculiar fico da elite no singular que assombra a literatura institucionalista54. Presumir conflitos entre interesses em competio no apenas historicamente mais preciso, como tambm deixa ver os potenciais mecanismos de mudana institucional. Os autores foram ambivalentes acerca de alternativas55. Eles aventaram dois contrafactuais: o socialismo propriedade dos meios de produo e administrao da economia estatais e a independncia econmica nacional, com expropriao dos monoplios estrangeiros56. Mas como que se chega a isso? Cardoso e Faletto queriam admitir possibilidades, mas rapidamente fecharam as portas para caminhos alternativos. A passagem em questo merece citao por extenso, pois a dificuldade que revela generalizada: ... os conflitos ou acordos entre essas diferentes foras no obedecem a um mecanismo determinista. O resultado de suas interaes em situaes especficas pode suscitar eventos histricos completamente distintos daqueles aqui analisados, a exemplo do caso cubano. Na medida em que o sistema das relaes sociais se expressa no sistema de poder, instaura-se historicamente um conjunto de possibilidades estruturais especficas. Esse quadro de possibilidades estruturais, ele prprio uma conseqncia de aes sociais anteriores, define trajetrias especficas e exclui outras alternativas57. A noo de causalidade empregada nessa passagem foi formulada por Poulantzas em termos de dupla articulao, sob o argumento de que as condies histricas vigentes determinam os limites nos quais as aes podem alterar essas condies58. Aplicado ao papel das instituies, esse princpio afirmaria que o estado de desenvolvimento
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(57) Ibidem, p. 136.

[58] Poulantzas, Nicos. Political power and social classes. London: New Left Books, 1973.

das foras de produo determina os limites no interior dos quais as instituies podem alterar essas foras. No entanto, como observam Wright, Levine e Sober, essa noo de causalidade no nos leva muito longe: se os limites so estreitos, as instituies so impotentes; se so amplos, as instituies so onipotentes59. Portanto, voltamos ao ponto de partida: quando as condies histricas permitem s instituies alterar tais condies? As relaes causais entre as foras de produo e as relaes de produo, que juntas constituem a base, e entre esta e a superestrutura so a pedra angular da teoria marxista. O marxismo oferece uma lente de aumento para detectarmos a dificuldade enfrentada pela nova economia institucional. Retrocedamos ento. Para Marx, as relaes sociais capitalistas se reproduzem espontaneamente. A cada repetio, esse processo de reproduo consiste em trs estgios: 1) a produo capitalista produz no apenas mercadorias [...], mas produz e reproduz a relao capitalista: de um lado o capitalista e de outro o trabalhador assalariado; 2) a competio assegura que a taxa de lucro seja uniforme entre os setores e que todas as atividades produtivas sejam empreendidas; 3) as condies institucionais, legais e ideolgicas necessrias para o funcionamento regular do sistema capitalista tambm se reproduzem espontaneamente: ... do interesse da camada governante da sociedade sancionar a ordem existente como lei e estabelecer legalmente seus limites dados por meio do hbito e da tradio. A despeito de tudo o mais, isso, por sinal, ocorre por si mesmo to logo a contnua reproduo da base da ordem existente e de suas relaes fundamentais assume uma forma regular e ordenada no decurso do tempo60. A teoria marxista do Estado que emergiu nos anos 1970 comeou por negar que o capitalismo se reproduz espontaneamente desde sempre (Poulantzas) ou em seu estgio recente (Habermas e Offe)61. De fato, Balibar e Poulantzas desenvolveram um esotrico aparato conceitual para analisar a autonomia relativa das instncias econmica, poltica, ideolgica etc.62. A idia geral era a de que o poder somente pode ser organizado dentro do Estado, ainda que este s possa organizar o poder que existe alhures mais especificamente, no domnio econmico. Na verso de Poulantzas autonomia relativa do Estado o Estado chamado a compelir os burgueses em competio a agir em nome de seus interesses comuns contra seus inimigos de classe: o Estado organiza a burguesia como classe. Mas sob o capitalismo o Estado pode organizar somente a burguesia, j que essa a classe que detm poder econmico. Como os economicamente poderosos no podem aprovar leis, precisam se organizar no mbito parlamentar, de modo que devem disciplinar seus interesses individuais para ser eficazes como um grupo. No entanto, ao se organizarem no
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[59] Wright, Erik O., Levine, Andrew e Sober, Elliott. Reconstructing marxism. Londres: Verso, 1992, p. 130. Os autores no invocam Poulantzas. De fato, o aspecto dinmico da dupla articulao no est includo na sua noo de limitao estrutural, segundo a qual a estrutura de classes determina os limites da variao possvel nas polticas estatais, enquanto as instituies e prticas polticas apenas selecionam efeitos de polticas dentro desses limites (ibidem, p. 130).

[60] Marx, Karl. Capital. Nova York: International Publishers, 1967, vol. I, p. 578; vol. III, pp. 244ss; vol. III, p. 793. [61] Poulantzas, op. cit.; Habermas, Jrgen. Legitimation crisis. Boston: Beacon Press, 1975; Offe, Claus. Structural problems of the capitalist state. In: Von Beyme, Klaus (org.). German Political Studies. Londres: Sage, 1974, vol. 1, pp. 31-57. [62] Balibar, Etienne. Fundamental concepts of historical materialism. In: Althusser, Luis e Balibar, Etienne. Reading Capital. Nova York: Pantheon Books, 1970; Poulantzas, op. cit.

Adam Przeworski

[63] As tentativas de lidar com essa dificuldade no mbito do marxismo consistiram em introduzir um conceito de reproduo expandida, mas nenhum desses processos jamais foi especificado. O mesmo conceito reaparece em Greif (op. cit.) com o nome de instituies autoreforadoras: instituies que evoluem gradualmente em resposta aos efeitos que geram. [64] Balibar, op. cit.

interior de instituies polticas os economicamente poderosos passam a deter poder poltico, e uma vez que esse poder esteja organizado as instituies necessariamente reproduziro as relaes de poder que lhes promoveram. Todo esse aparato, tanto na verso original de Marx quanto naquelas que incorporam o papel do Estado, mostra-se incapaz de conceber mudanas seno em termos de um colapso do sistema existente. A dificuldade remonta ao funcionalismo parsoniano e assombra todo o marxismo. Se todo ato de produo um ato de reproduo das relaes sociais sob as quais se realiza (Marx), como as relaes sociais podem ser transformadas? Um sistema social ou se reproduz ou entra em colapso tercerum non datum63. O colapso no nem mesmo um caminho unvoco: s podemos conceber a emergncia de um novo sistema retrospectivamente, investigando a genealogia de seus elementos64. E para voltar ao nosso ponto de partida esse exatamente o mesmo impasse a que chegam os institucionalistas. Se as instituies tendem a reproduzir as condies que as promoveram (Sokoloff), nenhuma alternativa institucional pode emergir no interior do sistema existente.
PRIMAZIA VERSUS ENDOGENEIDADE

Se as instituies constituem uma causa primordial, no podem ser causadas por algo mais. por isso que os dois axiomas centrais do neoinstitucionalismo no coabitam facilmente na mesma teoria. H duas variedades desse algo mais. Algumas caractersticas de determinados pases clima, solo, susceptibilidade a doenas so invariveis ou ao menos s podem mudar muito lentamente. Elas constituem a geografia, que temporal e logicamente anterior a tudo o mais. Se a geografia determina por si s as instituies iniciais, que subseqentemente conformam o desenvolvimento, ento ela ainda primordial. A inverso no o bastante: ainda que aqueles recursos que fizeram a prosperidade de determinadas reas tentam levado ao estabelecimento de instituies que frustraram o subseqente desenvolvimento, as instituies, na medida em que foram determinadas unicamente pelos recursos, no podem constituir a causa primordial do desenvolvimento. Para que sejam uma causa primordial, as instituies precisam surgir ao menos em alguma medida independentemente das condies antecedentes. Se elas so perfeitamente endgenas, ento so um epifenmeno. Contudo, a endogeneidade tambm surge quando as conseqncias respondem s causas originais. Se as instituies moldam o desenvolvimento mas este as afeta, ento as instituies so endgenas em relao s suas conseqncias. No necessrio que o mecanismo de resposta seja funcionalista: no necessrio que as instituies sejam escolhidas tendo em vista suas conseqncias, nem que apenas
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aquelas instituies que promovem o desenvolvimento sobrevivam. Por exemplo: regimes polticos em que os governantes so escolhidos por meio de eleies invariavelmente sobrevivem em pases ricos a despeito de suas conseqncias para o desenvolvimento econmico65. Considere-se a seguinte representao esquemtica das possveis direes de causalidade: Geografia Instituies Desenvolvimento ________

[65] Para uma demonstrao desse argumento, ver Przeworski, Adam. Self-sustaining democracy: In: Wittman, Donald e Weingast, Barry (orgs.). Oxford handbook of political economy. Nova York: Oxford University Press, 2004.

As condies estruturais invariantes geografia determinam as instituies iniciais, as quais promovem determinados padres e ritmos de desenvolvimento que por sua vez configuram a evoluo das instituies. Para voltar proposio de primazia com a qual comeamos, compliquemos essa representao introduzindo aquilo que na linguagem marxista seriam as foras de produo e na linguagem neoclssica acumulao de capital fsico ou humano e transformao tecnolgica (veja-se a citao de Rodrik, Subramanian e Trebbi no incio do artigo): Geografia Instituies Foras Desenvolvimento __________

Nesse caso, as instituies determinam a proviso de fatores e as tecnologias que os exploram, de modo que estas so apenas a causa imediata. Mas as instituies ainda so causadas por algo mais: no apenas pelas condies estruturais invariantes, mas tambm pelas riquezas que elas geram. Para ver o que est implicado nisso, considere-se o seguinte exemplo de instituies puramente exgenas, fornecido por Banerjee e Iyer. Ao conquistar a ndia, os britnicos estabeleceram diferentes sistemas tributrios medida que avanaram no territrio: durante um perodo delegaram a coleta de impostos aos senhores de terras, e durante outro ou incumbiram as aldeias de coletar impostos comunitariamente ou eles mesmos os coletaram dos camponeses. Uma vez que os sistemas tributrios dependiam mais da poca da conquista do que das caractersticas de cada distrito conquistado, essas instituies eram exgenas quanto geografia e s dotaes dos distritos. A estratgia de identificao adotada por Banerjee e Iyer foi construir uma amostra restrita de distritos que eram vizinhos mas acabaram por ter sistemas de impostos diferentes e usar a data da conquista pelos britnicos como um instrumento para o sistema tributrio. Eles observaram que essa estratgia poderia fornecer resultados enviesados se a deciso dos britnicos sobre qual sistema de impostos adotar [num distrito] dependesse sistematicamente de outras caractersticas da rea. Mas o emprego dessa estratgia lhes permitiu assumir que
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[66] Banerjee e Iyer, op. cit., pp. 10-11.

no h motivo para pensar que a escolha do sistema de impostos em mbito distrital fosse estreitamente ligada s caractersticas dos distritos [...]. ento provavelmente razovel assumir que quando dois distritos dispostos contiguamente de cada lado da fronteira entre duas regies de colonizao acabaram com diferentes tipos de sistemas tributrios, foi por razes geralmente no relacionadas s suas diferenas inatas66. Uma vez que as instituies eram exgenas em relao s condies iniciais e uma vez que (at a independncia) permaneceram as mesmas a despeito das conseqncias que geraram, as diferenas observadas no desenvolvimento podem ser atribudas s instituies. Dado que a histria indiana generosamente produziu um experimento natural, podemos conceber proposies da seguinte ordem: Se as instituies foram diferentes sob as mesmas condies, tambm o seriam as marchas do desenvolvimento. Portanto, podemos atribuir causalidade s instituies67. Mas o que podemos dizer sobre a causalidade quando as instituies so endgenas? A questo diz respeito situao de proposies condicionais em que o precedente no pode se verificar ou ao menos tem pouca probabilidade de ocorrer68. Vou me referir a tais contrafactuais como modus irrealis69. Outra maneira de dizer que a premissa contrafactual no pode se verificar afirmar que as causas potenciais no podem ser manipuladas. Mas para que possam ser qualificadas como causas preciso que as variveis assumam valores diferentes sob as mesmas condies70. O que distingue a causalidade da correlao a manipulabilidade: A inferncia associativa envolve a combinao ou distribuies condicionais dos valores de Y e A, e a inferncia causal concebe como unidades individuais os valores Y x, u Y x u (onde A representa os fatores que no podem ser manipulados, atributos, e u as condies iniciais). Enfim, as causas so apenas aquelas coisas que a princpio poderiam ser tratamentos em experimentos71. Ora, se as instituies se reproduzem a si mesmas, caso necessrio bloqueando as oportunidades de desenvolvimento que emergem exogenamente, ento s podem se transformar em razo de um colapso, somente quando as condies se alteram. Portanto, elas no so manipulveis: a manipulabilidade exigiria que diferentes instituies pudessem existir sob as mesmas condies. Se as instituies reproduzem a si mesmas, ento, dadas as condies geradas conjuntamente pela geografia e pelo desenvolvimento prvio, elas so fixas. por isso que a linguagem da reproduo leva os historiadores econmicos neoclssicos e marxistas ao mesmo impasse: no se pode asseverar causalidade nessa linguagem. A razo desse impasse que nenhuma dessas perspectivas oferece uma teoria da mudana institucional que possa tratar esse processo como endgeno, isto , como correspondente s condies, ainda que no determinado univocamente por essas condies. Note-se que a
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[67] Note-se que sob a concepo de causalidade como regularidade no h referncias a contrafactuais. suficiente que certa conseqncia Y siga-se a certo evento X dadas as condies estruturais U. Para Hume, X a causa de Y se (1) X e Y so contguos no espao e no tempo, (2) Y segue-se a X e (3) X e Y sempre ocorrem (ou no) juntos. Essa concepo incorre em todo tipo de problemas. Correlao, mesmo com assimetria temporal, no suficiente para assegurar causalidade. [68] Sobre causalidade numa estrutura probabilstica, ver Rubin, Donald B. Estimating causal effect of treatments in randomized and nonrandomized studies. Journal of Educational Psychology, vol. 66, no 5, 1974, pp. 688-701; Rosenberg, Paul. Observational studies. Nova York: Springer-Verlag, 2001; Heckman, James J. The scientific model of causality. Chicago: Department of Economics/University of Chicago, 2004 (mimeo). [69] H vrias terminologias para distinguir proposies condicionais. Uma distino entre proposies nos modos indicativo e subjuntivo. Outra entre proposies abertas, que no especificam se o estado condicional ocorrer ou no, e aquelas que propem um precedente que no pode se verificar. Sobre essas distines, ver Edgington, Dorothy. Conditionals. In: Goble, Lou (org.). The Blackwell guide to philosophical logic. Oxford: Blackwell, 2001, pp. 385-414. A autora conclui que controversa a questo de como melhor classificar condicionais (p. 385).

reproduo sempre uma concluso a partir de certas premissas. Na teoria do capitalismo de Marx essas premissas consistem em que o sistema opera no piloto-automtico: h capitalistas e trabalhadores, a competio entre trabalhadores reduz os salrios subsistncia, os capitalistas realizam lucros, os trabalhadores consomem os salrios e a histria se repete. O conflito de classes no tem nenhum papel no desenvolvimento do capitalismo: quando Marx observa, a certa altura do volume II do Capital, que em Shefield os trabalhadores conseguiram aumentar seus salrios, os conflitos so apenas desvios temporrios de leis gerais, e teorias dizem respeito a leis, no a desvios72; quando analisa os conflitos de classe, suas concluses dizem respeito revoluo (ou contra-revoluo, como na Frana em 1851), e no reproduo. A teoria marxista do Estado sai-se ainda pior: uma vez que o capitalismo ainda est a, necessrio que tenha se reproduzido; e uma vez que h conflitos, eles invariavelmente so dirimidos no mbito de um Estado que reproduz o capitalismo. Como a teoria marxista do Estado no foi concebida para anlises estratgicas em nvel micro, essas dificuldades no so de surpreender. Mas os economistas neoclssicos parecem ter cado na mesma armadilha. A histria-padro a de que as instituies reproduzem a si mesmas, persistem e assim por diante porque mant-las do interesse dos atores que ocupam as instituies. Mesmo Acemoglu no extrai concluses suficientes da sua correta observao de que os regimes polticos importam precisamente porque regulam conflitos de interesses entre diferentes grupos73. Se h conflitos, por que deveramos esperar que o vencedor seja sempre o mesmo lado? Os poderosos podem ter mais chances de prevalecer e manter as instituies que servem aos seus interesses, mas no vencem sempre e s vezes como no enredo de Acemoglu e Robinson podem ter de transformar instituies para evitar a ameaa da derrota74. A suposio de que as instituies persistem foi aplicada de um modo indito por Acemoglu, Johnson e Robinson75 e reaplicada em numerosos estudos estatsticos para controlar a endogeneidade das instituies vigentes. Seguindo aqueles autores, os estudos estatsticos sobre o impacto das instituies adotaram o seguinte procedimento: i) correr uma regresso das rendas correntes em uma data recente (ou uma mdia de datas recentes) sobre as instituies recentes e algumas variveis de controle; ii) tomar instituies recentes como instrumentos para as instituies de algum tempo imemorial. No entanto, essa suposio patentemente falsa. Observe-se na tabela a seguir um cruzamento da qualidade institucional (tal como mensurada pela varivel usada por Acemoglu, Johnson e Robinson: restries ao Poder Executivo) de instituies por ano de sada (no qual pases cessaram de existir ou para o qual a informao a ltima disponvel) com instituies por ano de ingresso (o ano da independncia ou logo depois) para todos os pases que aparecem no banco de dados Polity IV
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[70] Holland, Paul W. Statistics and causal inference. Journal of the American Statistical Association, vol. 81, 1986, pp. 945-60. [71] Ibidem, pp. 948 e 954.

[72] Como observa Elster (op. cit., p. 300), Marx no especifica qualquer mecanismo por meio do qual venham a efetivar relaes de produo timas. Em particular, ele no sugere qualquer elo entre esse processo e a luta de classes.

[73] Acemoglu, The form of property rights..., op. cit. No modelo de Acemoglu que uso repetidamente porque o considero o melhor em seu gnero os indivduos agem estrategicamente quando decidem se vo se tornar empreendedores e quando votam em polticas, enquanto as instituies ou no mudam ou mudam como ao acaso. [74] Acemoglu e Robinson, op. cit. [75] Acemoglu, Johnson e Robinson, op. cit.

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(inclusive aqueles que nunca foram colnias). Nmeros altos indicam instituies melhores.
Qualidade das instituies por anos de ingresso e sada Ingresso Sada 1 2 3 4 5 6 1 10 5 14 3 5 6 2 1 3 2 1 0 1 3 6 5 11 3 8 11 4 1 0 0 1 1 0 5 0 2 6 0 6 1 6 0 0 0 0 0 0 7 3 3 5 1 4 1 Total 21 18 38 9 24 20

7 15 0 7 0 3 2 29 56

Total 58 8 51 3 18 2 46 186

[76] Przeworski, Adam e outros. Democracy and development: political institutions and well-being in the world, 1950-90. Nova York: Cambridge University Press, 2000. [77] Devo admitir que no fao a mnima idia de por que restries ao Poder Executivo so um indicador da qualidade da proteo dos direitos de propriedade.

O cruzamento mostra um bocado de volatilidade. Dos 58 pases que ingressaram no mundo com as piores instituies possveis, 26 terminaram com instituies boas (5 ou mais), enquanto onze dos 46 pases foram das melhores instituies possveis s piores (3 ou menos). A correlao entre instituies por ingresso e sada de apenas 0,26. No quero que essas observaes sejam interpretadas como se implicassem que instituies no persistem. Num estudo que identificou o regime poltico de 135 pases entre 1950 e 1990, Przeworski e coautores constataram que em cem deles o regime permaneceu o mesmo, ditatorial ou democrtico, durante todo o perodo. Ademais, verificaram que os sistemas polticos democrticos presidencialismo, semipresidencialismo e parlamentarismo so quase que perfeitamente estveis76. Assim, grandes mudanas institucionais podem ser raras, mas ocorrem. E se as restries ao Poder Executivo so de fato o aspecto mais importante das instituies, elas ocorrem freqentemente77. Endogeneidade no significa que as instituies, uma vez instaladas, invariavelmente persistem. Significa, quando muito, que as instituies so um efeito contingente de conflitos travados sob determinadas condies histricas e tm maior ou menor probabilidade de persistir em face dessas condies. Os conflitos devem ser o ponto de partida, e seus efeitos, na medida em que dependem das condies e das instituies sob as quais ocorrem, no so predeterminados. Na verdade, sabemos que certas situaes estratgicas podem gerar diversos desdobramentos, mltiplos equilbrios. Mesmo que a histria dependa de escolhas cruciais no passado (path dependence), pode ser sensvel a variaes infinitamente pequenas isto , no observveis das condies iniciais. Eis uma histria. Nos anos 1920, um descendente de uma proeminente famlia catlica, abastada e conservadora da Costa Rica foi enviado ao exterior para estudar, como
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ditava a tradio familiar. S que em vez de ir para Paris ele foi para a Universidade de Louvain, poca o maior reduto da ideologia socialcrist. Influenciado por essas idias, ele retornou ao seu pas, tornou-se o seu presidente, aliou-se ao Partido Comunista, legalizou os sindicatos e introduziu uma ampla legislao social. Alarmados com sua aliana com os comunistas, os Estados Unidos engendraram um golpe, liderado por um social-democrata anticomunista. Desde ento o poder na Costa Rica se alternou entre social-cristos e social-democratas, todos eles comprometidos com a democracia e a igualdade. Se essa histria verdadeira, ento uma diminuta perturbao teve amplas e duradouras conseqncias. Num plano mais geral, h hoje diversos modelos em que as economias dos pases podem decolar em direes diversas a partir das mesmas condies observveis78. Portanto, ainda que no possamos determinar ex ante se determinadas instituies se consolidaro sob as condies observveis, devemos estar preparados para observar ex post que condies aparentemente idnticas promovem futuros diferentes. Impactos imperceptveis tanto sobre as condies iniciais quanto diretamente sobre as instituies podem afetar desdobramentos de conflitos com efeitos qualitativamente discernveis. Entretanto, endogeneidade significa que nada pode ser a causa primordial. As instituies no so uma causa mais profunda que a proviso de fatores ou a tecnologia: as instituies repitamos podem determinar a proviso de fatores e seus usos, mas esses fatores, por sua vez, afetam o crescimento e a ulterior prosperidade, que por seu turno afetam a evoluo das instituies. Considere-se a literatura recente acerca do impacto da desigualdade sobre a redistribuio e o crescimento. Nos primeiros estudos sobre esse questo a desigualdade era tomada como exgena e supunha-se que o agente com renda mediana era institucionalmente decisivo a despeito da forma dos regimes polticos79. Benabou tornou endgeno o eleitor decisivo ao assumir que sua renda mais alta em sociedades mais desiguais80. Bourguignon e Verdier e Benhabib e Przeworski deram mais um passo ao tornar endgenos os mecanismos pelos quais as rendas so redistribudas (voto versus fora)81. Assim, no estgio atual da teoria a desigualdade afeta o crescimento e conseqentemente a renda futura; a renda e sua distribuio afetam o mecanismo poltico pelo qual so tomadas as decises sobre redistribuio; essas decises moldam a desigualdade futura e conseqentemente a renda futura etc. E essa circularidade surge mesmo sem se levar em conta o impacto direto do crescimento sobre a desigualdade digamos, ao se alterar a demanda por diferentes capacitaes (o mecanismo de Kuznets). Enfim, o motor da histria a endogeneidade. A partir de certas circunstncias iniciais e sob certas condies invariantes, a riqueza, sua distribuio e as instituies que alocam fatores e distribuem a renda so mutuamente interdependentes e evoluem conjuntamente.
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[78] Uma exposio heurstica do que est envolvido nisso encontrase em Krugman, Paul. History versus expectations. Quarterly Journal of Economics, vol. 106, no 2, 1991, pp. 651-67. Para aplicaes teoria do desenvolvimento, ver Benhabib, Jess e Gali, Jordi. On growth and indeterminacy: some theory and evidence. Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, no 43, 1995, pp. 163-212; Ray, Debraj. Whats new in development economics? Nova York: Department of Economics/New York University, 2000 (mimeo). [79] Persson, Torsten e Tabellini, Guido. Is inequality harmful for growth? Theory and evidence. Berkeley: Department of Economics/ University of California, 1991 (Working Paper no 91-155); Perotti, Roberto. Political equilibrium, income distribution, and growth. Review of Economic Studies, vol. 60, no 4, 1993, pp. 755-76. [80] Bnabou, Roland. Inequality and growth. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 1997 (NBER Working Paper no 5.658) Disponvel em: <http:// www.nber.org/papers/w5658>; Bnabou, Roland. Unequal societies: income distribution and the social contract. American Economic Review, vol. 90, no 1, 2000, pp. 96-129. [81] Bourguignon, Franois e Verdier, Thierry. Oligarchy, democracy, inequality, and growth. Journal of Development Economics, vol. 62, no 2, 2000, pp. 285-313; Benhabib, Jess e Przeworski, Adam. The political economy of redistribution under democracy. Nova York: Department of Economics/New York University, 2004 (mimeo).

Adam Przeworski

[82] Mariscal, Elisa e Sokoloff, Kenneth L. Schooling, suffrage, and the persistence of inequality in the Americas, 1800-1945. In: Haber, Stephen (org.). Political institutions and economic growth in Latin America. Stanford: Hoover Institution, 2000, p. 198. [83] Haber, Stephen. Introduction. In: Haber (org.)., op. cit. Recebido para publicao em 15 de maro de 2005.
NOVOS ESTUDOS
CEBRAP

Uma vez que no podemos especificar completamente esse processo, observamos alguma aleatoriedade. Na verdade, exploramos essa aleatoriedade para identificar os modelos especficos desse processo. Mas para que o modelo seja identificvel precisamos observar diferentes valores das causas sob as mesmas condies observveis. E aqui deparamos com um paradoxo: quanto mais especificamos nossos modelos, mais deparamos com circuitos endgenos e assim mais difcil se torna identificar sua estrutura causal. Como Mariscal e Sokoloff com razo lamentam: Quando as variveis se reforam mutuamente ou se determinam simultaneamente, o discernimento do que exgeno e do que endgeno no evidente82. Receando que este artigo possa parecer demasiadamente crtico, assinalo que concordo com Haber quando diz que a economia neoclssica deu grandes contribuies para o avano dos estudos de histria econmica83. somente a busca da primazia causal que considero v. Instituies e desenvolvimento so mutuamente endgenos, e o mximo que podemos pretender identificar seus recprocos impactos.
Adam Przeworski professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Nova York.

no 72, julho 2005 pp. 59-77

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