Cadernos

ENAP

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O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica

Um breve estudo sobre a experincia internacional recente

Fernando Luiz Abrucio

Cadernos ENAP

O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica

Um breve estudo sobre a experincia internacional recente

Cadernos ENAP

O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica

Um breve estudo sobre a experincia internacional recente

Fernando Luiz Abrucio

Fernando Luiz Abrucio, 26 anos, doutorando em Cincia Poltica na Universidade de So Paulo (USP), pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec), professor da Fundao Getlio Vargas (FGV-SP) e da Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP).

Cadernos ENAP uma publicao da Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Editora Vera Lcia Petrucci

Coordenadora Editorial Norma Guimares Azeredo

Editorao eletrnica Accio Valrio da Silva Reis

ENAP, 1997

A164i

ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica Um breve estudo sobre a experincia internacional recente. 52 p. (Cadernos ENAP; n. 10) ISSN: 0104-7078 1. Modelo gerencial-setor pblico 2. Administrao pblica Brasil 3. Reforma Administrativa 4. Reforma do Estado I. Titulo II. Srie CDD: 350-102

Tiragem: 1.500 exemplares Braslia, 1997 Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP Diretoria de Pesquisa e Difuso SAIS - rea 2-A 70610-900 - Braslia - DF Telefone: (061) 245 5890 (061) 245 7878, ramal 210 Fax: (061) 245 2894

Sumrio

I. Introduo

II. Condies materiais e intelectuais para o surgimento do modelo gerencial

III. O desenvolvimento do modelo gerencial no setor pblico: a experincia anglo-americana 1. O modelo gerencial puro 2. Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidade de gesto, qualidade dos servios e prioridade s demandas do consumidor (consumerism) 3. Public Service Oriented (PSO): a construo da esfera pblica 4. Reinventando o governo: novos caminhos para a administrao pblica americana

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IV. Concluso: Os desafios para a administrao pblica do sculo XXI

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Notas

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Bibliografia

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I. Introduo

O governo no pode ser uma empresa mas pode se tornar mais empresarial. Gerald Caiden (...) o setor pblico no est numa situao em que as velhas verdades possam ser reafirmadas. uma situao que requer o desenvolvimento de novos princpios. A administrao pblica deve enfrentar o desafio da inovao mais do que confiar na imitao. A melhora da gerncia pblica no s uma questo de pr-se em dia com o que est ocorrendo na iniciativa privada: significa tambm abrir novos caminhos. Les Metcalfe & Sue Richards Em meados da dcada de 70, sobretudo a partir da crise do petrleo em 1973, uma grande crise econmica mundial ps fim era de prosperidade que se iniciara aps a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da era dourada na precisa definio de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) , perodo em que no s os pases capitalistas desenvolvidos mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo alcanaram altssimas taxas de crescimento. A principal receita para o contnuo sucesso durante trinta anos foi a existncia de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade econmica e bem-estar social. O tipo de Estado que comeava a se esfacelar em meio crise dos anos 70 tinha trs dimenses (econmica, social e administrativa), todas interligadas. A primeira dimenso era a keynesiana, caracterizada pela ativa interveno estatal na economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional telecomunicaes e petrleo, por exemplo. O Welfare State correspondia dimenso social do modelo. Adotado em maior ou menor grau nos pases desenvolvidos, o Estado de bemestar tinha como objetivo primordial a produo de polticas pblicas na rea social (educao, sade, previdncia social, habitao etc.) para garantir o suprimento das necessidades bsicas da populao. Por fim, havia a dimenso relativa ao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo burocrtico weberiano, ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental.
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Grosso modo, a redefinio do papel do Estado na economia e a tentativa de reduzir os gastos pblicos na rea social tarefa esta nem sempre bem sucedida foram as duas sadas mais comuns crise das dimenses econmica e social do antigo tipo de Estado. Para responder ao esgotamento do modelo burocrtico weberiano, foram introduzidos, em larga escala, padres gerenciais na administrao pblica, inicialmente e com mais vigor em alguns pases do mundo anglo-saxo (Gr-Bretanha, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia), e depois, gradualmente, na Europa continental e Canad. neste ltimo ponto a passagem do modelo weberiano para o gerencial que se concentra a discusso deste trabalho. Focalizo, primordialmente, o processo de surgimento e posterior desenvolvimento do modelo gerencial (managerialism ou public management) no campo da administrao pblica, analisando seus limites e potencialidades, bem como se ele pode ser considerado um novo paradigma mundial. Vale a pena fazer trs observaes antes de entrar nos pontos mais especficos do artigo. Embora tenha surgido em governos de cunho neoliberal (Thatcher e Reagan), o modelo gerencial e o debate em torno dele no podem ser circunscritos apenas a este contexto. Pelo contrrio, toda a discusso sobre a utilizao do managerialism na administrao pblica faz parte de um contexto maior, caracterizado pela prioridade dada ao tema da reforma administrativa, seja na Europa ocidental (CASSESE, 1989), seja no Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo (CAIDEN, 1991; KAUL & COLLINS, 1995). O modelo gerencial e suas aplicaes foram e esto sendo discutidos em toda parte. Modelos de avaliao de desempenho, novas formas de controlar o oramento e servios pblicos direcionados s preferncias dos consumidores, mtodos tpicos do managerialism, so hoje parmetros fundamentais a partir dos quais diversos pases, de acordo com as condies locais, modificam as antigas estruturas administrativas. Aos que discordam totalmente do modelo gerencial, preferindo at nem discuti-lo, vai aqui a segunda observao. O fato incontestvel no debate internacional sobre administrao pblica, considerado mesmo por aqueles que so ferrenhos crticos do managerialism, que o modelo burocrtico weberiano no responde mais s demandas da sociedade contempornea (POLLITT, 1990). Voltado cada vez mais para si mesmo, o modelo burocrtico tradicional vem caminhando para o lado contrrio dos anseios dos cidados. a partir deste processo que o modelo gerencial comea a preencher um vcuo terico e prtico, captando as principais tendncias presentes na opinio pblica, entre as quais se destacam o controle dos gastos pblicos e a demanda pela melhor qualidade dos servios pblicos.
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Mas h ainda uma ltima observao que refora a importncia de se estudar as mudanas recentes na Administrao Pblica. Ao invs de se constituir em uma doutrina rgida e fechada, o managerialism tem apresentado um grande poder de transformao, incorporando as crticas sua prtica, e assim modificando algumas peas de seu arcabouo. Mais do que isso: as atuais transformaes apontam para uma pluralidade de concepes organizacionais que ultrapassam o mero gerencialismo, de modo que no existe um paradigma global capaz de responder, tal qual uma receita de bolo, a todos os problemas enfrentados pela crise do modelo burocrtico weberiano (HOOD, 1996).2 Neste contexto de pluralidade de concepes organizacionais, cabe ressaltar que foi o modelo gerencial, inicialmente em sua forma pura, o propulsor das primeiras mudanas no modelo burocrtico weberiano. Somam-se a isso a fora e a centralidade das propostas do managerialism, hegemnico em termos tericos e prticos no atual estgio do debate acerca das reformas administrativas. O que no quer dizer que o modelo gerencial no tenha limites e fraquezas. De fato ele tem muitas, e tento, no curto espao deste artigo, discuti-las, at porque das insuficincias deste modelo que nascem novas prticas, as quais tambm se distanciam do antigo padro burocrtico. Trata-se, em suma, de reconstruir o setor pblico sob bases psburocrticas, bases estas que encontram no managerialism um de seus principais fundamentos. Este artigo est estruturado da seguinte maneira. Inicialmente fao um histrico das condies que propiciaram a ascenso do modelo gerencial, focalizando a experincia anglo-americana. Em seguida, descrevo as principais caractersticas do managerialism, comparando-as com as peas do antigo modelo weberiano. Adiante, concentrando-me mais na anlise do caso ingls, mostro como ao longo da dcada de 80 e princpio da de 90 o modelo gerencial foi se modificando. Como resultado desta evoluo, constato a existncia, em termos tpicos ideais, de trs tendncias bsicas: o modelo gerencial puro, o consumerism e o Public Service Orientation (PSO). Continuo a discusso analisando a experincia americana atual e sua enorme influncia no debate dentro do managerialism, concentrando-me, basicamente, no livro de David Osborne e Ted Gaebler (OSBORNE & GAEBLER, 1994), Reinventando o Governo, que se tornou uma das peas-chave do programa de governo do presidente Bill Clinton. Neste tpico, fica clara a modificao nos parmetros iniciais do modelo gerencial. Na concluso, trao, em primeiro lugar, um perfil das principais mudanas administrativas que tm afetado o setor pblico em escala global. Depois, luz da experincia internacional, fao um brevssimo comentrio sobre o caso brasileiro.
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II. Condies materiais e intelectuais para o surgimento do modelo gerencial

Desde o final da dcada de 70, a reforma do Estado se tornou uma palavra de ordem em quase todo o mundo. O antigo consenso social a respeito do papel do Estado perdia foras rapidamente, sem nenhuma perspectiva de retomar o vigor. A introduo do modelo gerencial no setor pblico faz parte deste contexto. Mas quais foram as condies materiais e intelectuais que permitiram esta mudana? Em linhas gerais, quatro fatores scio-econmicos contriburam fortemente para detonar a crise do Estado contemporneo. O primeiro foi a crise econmica mundial, iniciada em 1973, na primeira crise do petrleo, e retomada ainda com mais fora em 1979, na segunda crise do petrleo. O fato que a economia mundial enfrentou um grande perodo recessivo nos anos 80 e nunca mais retomou os nveis de crescimento atingidos nas dcadas de 50 e 60. Neste momento de escassez, o Estado foi o principal afetado, entrando numa grave crise fiscal. A crise fiscal foi o segundo fator a enfraquecer os alicerces do antigo modelo de Estado. Aps ter crescido por dcadas, a maioria dos governos no tinha mais como financiar seus dficits. E os problemas fiscais tendiam a se agravar na medida em que se iniciava, sobretudo nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, uma revolta dos taxpayers (contribuintes) contra a cobrana de mais tributos, principalmente porque no enxergavam uma relao direta entre o acrscimo de recursos governamentais e a melhoria dos servios pblicos. Estava em xeque o consenso social que sustentara o Welfare State. Os governos estavam, ainda, sobrecarregados de atividades acumuladas ao longo do ps-guerra , com muito a fazer e com poucos recursos para cumprir todos os seus compromissos (PETERS, 1992: 305). Alm disso, os grupos de presso, os clientes dos servios pblicos e todos os beneficirios das relaes neocorporativas ento vigentes no queriam perder o que, para eles, eram conquistas e que para os neoliberais eram grandes privilgios. O terceiro fator detonador da crise do Estado contemporneo, portanto, se constitua naquilo que a linguagem da poca chamava de situao de ingovernabilidade: os governos estavam inaptos para resolver seus problemas (HOLMES & SHAND, 1995: 552). Por fim, a globalizao e todas as transformaes tecnolgicas que transformaram a lgica do setor produtivo tambm afetaram e profundamente o Estado. Na verdade, o enfraquecimento dos governos para controlar os fluxos financeiros e comerciais, somado ao aumento do
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poder das grandes multinacionais resultou na perda de parcela significativa do poder dos Estados nacionais de ditar polticas macroeconmicas. Esta crise do Estado afetou diretamente a organizao das burocracias pblicas. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais dficits. Com efeito, o corte de custos virou prioridade. No que tange Administrao Pblica isto teve dois efeitos. Primeiro, a reduo dos gastos com pessoal era vista como uma sada necessria os discursos das administraes de Thatcher e Reagan representaram o ponto mximo desta tendncia. Segundo, era preciso aumentar a eficincia governamental, o que implicava, para boa parte dos reformadores da dcada de 80, uma modificao profunda do modelo weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas leia-se: o modelo weberiano era ineficiente. Por outro lado, o Estado contemporneo vinha perdendo seu poder de ao, especialmente se levarmos em conta os problemas da governabilidade (governos sobrecarregados) e os efeitos da globalizao. Portanto, surgia naquele momento no s um Estado com menos recursos; era um Estado nacional com menos poder. Para enfrentar esta situao, o aparato governamental precisava ser mais gil e mais flexvel, tanto em sua dinmica interna como em sua capacidade de adaptao s mudanas externas. Corte de gastos inclusive de pessoal , aumento da eficincia e atuao mais flexvel do aparato burocrtico, tudo isto estava contido na cartilha do modelo gerencial, tal como era proposto pelos reformadores do comeo da dcada de 80. O managerialism substituiria o modelo weberiano, introduzindo a lgica da produtividade existente no setor privado. No entanto, as condies materiais no eram suficientes para sustentar a defesa do managerialism. Havia tambm um contexto intelectual extremamente favorvel s mudanas na Administrao Pblica. A ascenso do teorias extremamente crticas s burocracias estatais, como o public choice nos Estados Unidos e o iderio neoliberal hayekiano (principalmente na Gr-Bretanha), abriu espao para o avano do modelo gerencial como referncia ao setor pblico. Mas a viso negativa a respeito da burocracia no se vinculava apenas a teorias intelectualmente mais elaboradas. De uma forma avassaladora, a perspectiva do senso comum contra a burocracia, normalmente anedtica, se expandia rapidamente no final da dcada de 70 e no comeo da de 80. Nos Estados Unidos, o sentimento antiburocrtico tomava a forma, na definio de Kaufman (1981), de uma epidemia generalizada. Contribua ainda mais para piorar a imagem da burocracia o fato de ela ser classificada, poca, muito mais como um grupo de interesse do que como um corpo tcnico neutro a servio dos cidados. O thatcherismo se aproveitou bastante desta situao. Rayner, um dos seus principais idelogos, dizia que a burocracia tem muitos amigos (RAYNER, 1984: 8-9), uma
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aluso s relaes clientelistas e corporativas mantidas pelo corpo burocrtico. Ao sentimento antiburocrtico juntava-se a crena, presente em boa parte da opinio pblica, de que o setor privado possua o modelo ideal de gesto. A administrao das empresas privadas tinha uma tima reputao, apesar dos vrios escndalos ocorridos no final da dcada de 70 bancarrotas, corrupo (CAIDEN, 1991: 24). No por acaso, Margareth Thatcher levou ao governo um administrador do setor privado (Dereck Rayner) para comandar seu plano de reforma administrativa.3 Mas este sentimento difuso contrrio burocracia estatal e favorvel aos ideais da iniciativa privada precisou de um catalisador poltico para se impor. A vitria dos conservadores na Gr-Bretanha, em 1979, e dos republicanos nos Estados Unidos, em 1980, representou a vitria dos grupos que contestavam o antigo consenso social pr-Welfare State. Foi neste contexto de escassez de recursos pblicos, enfraquecimento do poder estatal e de avano de uma ideologia privatizante que o modelo gerencial se implantou no setor pblico. Coube aos conservadores ingleses e aos republicanos americanos a iniciativa nesse sentido, introduzindo, num primeiro momento, um modelo gerencial puro, em que prevalecia o ngulo meramente economicista (cortar custos como fim ltimo) e o desconhecimento da especificidade do setor pblico. Ao longo dos ltimos quinze anos, entretanto, o managerialism sofreu um contnuo processo de transformao, como veremos a seguir. Da inicial perspectiva conservadora, o debate referente ao modelo gerencial tem avanado por terrenos cada vez mais dominados pelas temticas republicana e democrtica.

III. O desenvolvimento do modelo gerencial no setor pblico: a experincia anglo-americana

Os conceitos do managerialism invadiram o setor pblico dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha a partir da eleio dos governos conservadores. Era, inicialmente, uma maneira bem particular de se utilizar os instrumentos do modelo gerencial, por meio daquilo que chamo de gerencialismo puro, mais direcionado reduo de custos e ao aumento da eficincia e produtividade da organizao, como explicarei mais adiante. O fato que, naquele momento, as modificaes no setor pblico estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado, caracterizado como um movimento de retrao da mquina governamental a um menor nmero de
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atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa era rolling back the state, o que na prtica significou a privatizao de empresas nacionalizadas no ps-guerra, desregulamentao, devoluo de atividades governamentais iniciativa privada ou comunidade e as constantes tentativas de reduzir os gastos pblicos (CAIDEN, 1991: 75-80; BUTLER, 1993: 398-399). Mas nos ltimos anos o modelo gerencial no tem sido somente utilizado como mecanismo para reduzir o papel do Estado. O managerialism se acoplou, dentro de um processo de defesa da modernizao do setor pblico, a conceitos como busca contnua da qualidade, descentralizao e avaliao dos servios pblicos pelos consumidores/cidados. Portanto, h atualmente mais de um modelo gerencial; ou, melhorando a argumentao, no embate de idias proporcionado pela introduo do managerialism na administrao pblica surgiram diversas respostas crise do modelo burocrtico weberiano, todas defendendo a necessidade de se criar um novo paradigma organizacional. Na Gr-Bretanha havia um denominador comum no confronto entre as teorias de Administrao Pblica: o modelo burocrtico Whitehall, que funcionava de forma similar ao weberiano, e que tinha vigorado por dcadas, no dava mais conta dos problemas do servio pblico ingls. O modelo gerencial puro foi o primeiro a apresentar, na prtica, alternativas para modernizao do setor pblico. Ao longo dos ltimos anos, outras teorias apareceram, botando de cabea para baixo os conceitos do modelo de Whitehall. Na tabela abaixo, comparo as trs vises da administrao pblica inglesa que surgiram do debate sobre o managerialism aplicado ao governo. Comparo-as, mais especificamente, quanto aos principais objetivos (linha 2) e na sua relao com a sociedade, ou melhor, com seus pblicos-alvos (linha 3). As teorias esto aqui separadas, da esquerda para a direita do quadro, em ordem cronolgica de criao.

Quadro I

Respostas crise do modelo burocrtico ingls (Whitehall) Modelo gerencial puro Economia/Eficincia (Produtividade) Taxpayers (contribuintes) 12 Consumerism Public Service Orientation

Efetividade/Qualidade Accountability/Eqidade

Clientes/Consumidores Cidados

Em primeiro lugar, preciso ficar claro que fiz uma rgida diviso entre as teorias apenas para facilitar a comparao entre elas. Na realidade, h um grau razovel de intercmbio entre as teorias, principalmente no caso das duas ltimas (consumerism e public service orientation). Existem at autores que no se enquadram exatamente nesta classificao. Ademais, esta classificao no vale para os autores americanos aqui estudados (BARZELAY, 1992; OSBORNE & GAEBLER, 1994). Entretanto, como ponto de partida para a discusso, esta classificao traz duas importantes constataes. A primeira, e mais bvia, que h uma modificao substancial ao longo do tempo, do gerencialismo puro ao public service orientation. A constatao mais importante, no entanto, que embora haja diferenas entre as teorias, elas no so mutuamente excludentes. Ao contrrio, o que se percebe que h uma incorporao dos aspectos positivos de cada teoria. A passagem de uma teoria a outra realizada atravs de uma crescente incluso de temas. Como , ento, que ocorreram estas modificaes no modelo gerencial (ou a partir dele)? o que mostrarei a seguir.

1. O modelo gerencial puro

O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado no caso ingls, como tambm ocorreu, com algumas ligeiras modificaes, na experincia americana do governo Reagan. Porm, algumas tentativas anteriores de implantar o modelo gerencial tinham ocorrido. No caso ingls, o relatrio da Comisso Fulton, que funcionou de 1966 a 1968, j enumerava alguns dos problemas existentes no modelo burocratizado do Whitehall. No diagnstico apresentado, eram destacadas a falta de preparao gerencial do civil service britnico, a excessiva hierarquizao e a falta de contato entre os burocratas e a comunidade que eles serviam (DREWRY & BUTCHER, 1991: 51-54). Sobretudo os dois primeiros pontos influenciaram a reforma implementada posteriormente por Thatcher. Mas havia antecedentes de propostas gerenciais no s na GrBretanha. No Canad, por exemplo, houve a Comisso Glassco (1961-1963), que, inclusive, foi montada antes da Comisso Fulton. Com uma clara viso gerencial, a Comisso Glassco questionava todos os conceitos administrativos tradicionais (CAIDEN, 1991: 56). Outro antecedente importante, e que pouco discutido na literatura, o das comisses e organismos internacionais que nas dcadas de 60 e 70 propunham reformas administrativas para os
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pases em desenvolvimento, defendendo a implantao de um modelo menos burocratizado e com instrumentos gerenciais (CAIDEN, idem: 54). Todavia, nos Estados Unidos que a discusso gerencial tem mais tradio. O debate entre o Public Service orientation versus o Public Management orientation existe desde o sculo passado (M ARTIN, 1993), quando Woodrom Wilson escreveu seu clebre artigo (The study of administration), em 1887, defendendo a separao entre a poltica e a administrao. O modelo gerencial, no entanto, no conseguiu se tornar hegemnico nos EUA, principalmente porque a burocracia americana foi sendo edificada, ao longo do sculo XX, para evitar a interferncia das polticas de patronagem que eram comuns no final do sculo XIX. Por isso, a opo preferencial foi por um modelo que preservasse a neutralidade e a impessoalidade do Estado, caractersticas estas que eram centrais no tipo burocrtico weberiano. A discusso gerencial renasce com vigor nos Estados Unidos dentro do debate oramentrio travado ao longo da dcada de 70. J nos anos 60 o problema do controle mais racional dos gastos pblicos ganhava importncia, como demonstrara o presidente Lyndon Johnson ao introduzir o Planning Programming Budget (PPB) em todas as agncias do governo federal (CARTER, KLEIN & DAY, 1992: 7). Mas foi na dcada seguinte que a questo se tornou mais premente. Isto porque era um momento em que no s o Estado demonstrava estar entrando em uma crise fiscal estrutural, mas em que houve tambm o aumento de exemplos de m gesto pblica sobretudo o da bancarrota da prefeitura de Nova York que apontavam para a necessidade urgente de se reformular, em termos gerenciais, as finanas pblicas. E sob o signo da questo financeira, tanto nos Estados Unidos como na Gr-Bretanha, que o modelo gerencial puro foi implantado. O managerialism seria utilizado no setor pblico para diminuir os gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficincia governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade (POLLITT, 1990: 2). No por acaso um dos livros fundamentais quela poca chamava-se Fazendo mais com menos (Doing more with less) UKELES, 1982. O primeiro passo do modelo gerencial puro foi procurar cortar custos e pessoal. Neste caso, o governo britnico foi muito mais bem sucedido do que o americano. O governo Reagan de fato no conseguiu reduzir os gastos sociais ao contrrio, naquele perodo eles cresceram 16% com relao ao PIB (POLLITT, 1990: 90). Pouco tambm foi feito em termos de corte de pessoal. O grande triunfo dos republicanos no sentido de atenuar os problemas financeiros do governo federal foi diminuir as transferncias de recursos para os estados e os diversos poderes locais (POLLITT, idem: 96). Desta forma, os governos subnacionais se viram com menos recursos e
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tiveram, portanto, que inovar em suas administraes. Conseqentemente, as principais tentativas de elaborar um novo paradigma para a gesto pblica americana surgiram a partir do estudo das experincias dos governos locais, como mostrarei mais adiante. O sucesso britnico em cortar gastos pblicos, no entanto, tem de ser relativizado. Os principais cortes efetuados ocorreram no civil service (que rene a maior parte dos funcionrios do Poder Central) e no total de empregados das empresas estatais (em conseqncia das privatizaes), como mostra a Tabela II. J no importante contingente de servidores do National Health Service (NHS), no houve reduo de funcionrios no perodo 1978-1990, mas sim, um pequeno incremento. Aconteceu, ainda, uma nfima reduo da burocracia sediada no poder local. O que se pode dizer, portanto, que o governo Thatcher teve imensa dificuldade de cortar os funcionrios da rea social, assim como de reduzir o efetivo que atua na ponta do sistema, no mbito local. O ponto central do modelo gerencial puro a busca da eficincia. Para tanto, parte do pressuposto de que preciso modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicional (Whitehall para os ingleses) definida como uma organizao com estrutura rgida e centralizada, voltada ao cumprimento dos regulamentos e procedimentos administrativos e em que o desempenho avaliado apenas com referncia observncia das normas legais e ticas. Contra essa viso de administrao pblica, o governo Thatcher propunha: a) definio clara das responsabilidades de cada funcionrio dentro das agncias governamentais (BUTLER, 1993: 399); b) clara definio dos objetivos organizacionais, analisados em sua substncia e no enquanto processo administrativo; c) aumento da conscincia a respeito do valor dos recursos (value money) pblicos, procurando maximizar a relao financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados para a produo de polticas, ou seja, incorporando o valor da eficincia na lgica de funcionamento da burocracia. Para cumprir cada um destes objetivos foram implementados determinados instrumentos gerenciais. No primeiro momento foi dada maior ateno aos instrumentos de racionalizao oramentria, que deveriam possibilitar a incorporao de uma maior conscincia dos custos (cost consciousness) no servio pblico (METCALFE & RICHARDS, 1989: 50). As tcnicas de avaliao de desempenho e controle oramentrio foram usadas para atingir este fim. A principal iniciativa neste sentido foi o Financial Management Iniciative (FMI).4
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Tabela I Evoluo do quadro de pessoal na Gr-Bretanha (base mil)

1 978-79
Civil Service

7 9-80 7 19 3 30 9 43 2 10 2 202 2 368 1 818 2 4 6 592

8 0-81 6 97 3 35 9 79 2 7 2 218 2 343 1 785 2 5 6 551

8 1-82 6 78 3 41 9 98 2 5 2 222 2 306 1 656 1 90 6 374

8 6-87 5 97 3 5 98 3 31 9 81 2 7 2 117 2 352 1 49 1 26 5 644

8 7-88 5 87 3 28 9 76 2 4 2 95 2 377 8 56 1 18 5 446

8 8-89 5 74 3 24 9 77 2 6 2 81 2 379 7 81 1 18 5

8 9-90 5 67 3 19 9 68 2 5 2 59 2 269 7 9 1 9 5

2-83 3-84 6 58 3 34 1 9 2 10 2 1 9 2 10 2 6 36 3 33

4-85 5-86 6 21 3 36 9 98 2 7 2 9 93 2 7 2 131 2 326 1 124 1 17 5 698

7 34

Foras Armadas NHS (National Health Service)

3 26 9 23

34

Outros Setores do 2 Governo Central

11
Total do Governo Central

2 194

211 189 162 2 2 2

Total local

2 325

274 300 320 1 1 1

Indstrias 1 nacionalizadas

843
Empresas Pblicas

538 444 396 1 85 6 1 1

2 3

85 81 6 6

Total do setor pblico

6 565

208 118 59

369 146

Fonte: Baseado em C LARKE (1993: 5)

Fundamentais em um momento de escassez de recursos, estas tcnicas oramentrias deram impulso implementao das outras reformas administrativas (CAIDEN, 1991: 85). Depois foram adotados, em larga escala, os instrumentos de avaliao de desempenho organizacional. Afinal, se o
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objetivo era alcanar uma maior eficincia, havia a necessidade de se ter mecanismos objetivos de mensurao da performance governamental. Entre estes mecanismos utilizados, um bom exemplo o chamado escrutnio de Rayner, concebido pelo condutor das reformas de Thatcher para conhecer os principais problemas da administrao pblica e definir critrios de mensurao de eficincia (METCALFE & RICHARDS, 1989: 26). O governo ingls adotou trs mecanismos para definir claramente as responsabilidades, tanto das agncias governamentais como dos funcionrios pblicos. No mbito organizacional, duas sadas institucionais foram encontradas. A primeira foi a adoo da Administrao por Objetivos (Management by Objectives), pela qual se procurou traar linhas claras de ao s agncias, o que tornaria possvel uma avaliao de desempenho baseada na comparao entre os resultados obtidos e o que fora previamente determinado. A descentralizao administrativa constituiu-se em uma outra opo organizacional importante. Seu objetivo precpuo foi aumentar a autonomia das agncias e dos departamentos. importante notar que a descentralizao era concebida a partir de uma definio clara dos objetivos de cada agncia, os quais deveriam ser cumpridos sob a vigilncia e controle do Poder Central. Desta forma, apesar da propaganda governamental favorvel descentralizao, o que acontecia era uma desconcentrao de poderes. estrutura extremamente hierrquica caracterstica do modelo Whitehall foi contraposto um modelo em que se procurava delegar autoridade (empowerment) aos funcionrios. Dentro do contexto da cultura gerencial, era preciso criar mais gerentes, com habilidade e criatividade para encontrar novas solues, sobretudo para aumentar a eficincia governamental. Assim, a delegao de autoridade era uma resposta no primeiro momento institucional, e que com o tempo poderia transformar a cultura da burocracia. Mas, ao enfatizar em demasia a estratgia da eficincia, o modelo gerencial puro poderia estar jogando para segundo plano outros valores fundamentais na atuao dos gerentes. Em particular, a flexibilidade para decidir e inovar. Os critrios de medio da eficincia poderiam se tornar to rgidos e portanto ineficazes, nos termos do managerialism quanto s regras e procedimentos do modelo burocrtico weberiano. METCALFE e RICHARDS (1989: 62-63) estabelecem uma importante diferena entre a eficincia operacional e a adaptativa, que refina o debate sobre a avaliao de desempenho das organizaes. O primeiro tipo de eficincia vinculado ao incremento da conscincia dos custos e portanto deve estar atrelado a uma rgida especificao de objetivos e controles. A
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eficincia adaptativa, por sua vez, responde ao critrio da flexibilidade, sendo til a instituies que sofrem processos de mudana. Diante da atual realidade do Estado contemporneo, pressionado pela globalizao e pelas mudanas tecnolgicas, com menos poder e recursos, de fato a eficincia adaptativa um valor mais importante para a administrao pblica, capaz de dot-la da flexibilidade necessria para responder melhor s demandas internas e externas. O aumento da conscincia de custos, resultado da eficincia operacional, tambm importante, porm limitado se for um objetivo em si mesmo. O enfoque apenas da eficincia governamental possui outro problema: a avaliao da efetividade dos servios pblicos no recebe a devida importncia. Efetividade entendida aqui como o grau em que se atingiu o resultado esperado (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Portanto, a efetividade no um conceito econmico como a eficincia pura mas de avaliao qualitativa dos servios pblicos. Recupera-se, com o conceito de efetividade, a noo de que o governo deve, acima de tudo, prestar bom servios. a tica da qualidade que comea a ser incorporada pelo modelo gerencial, como discutiremos na prxima seo. A valorizao do conceito de efetividade tambm traz novamente tona o carter poltico da prestao dos servios pblicos, uma vez que so os usurios dos equipamentos sociais que de fato podem avaliar a qualidade dos programas governamentais. E aqui enfocamos um dos calcanhares de Aquiles do modelo gerencial puro: a subestimao do contedo poltico da administrao pblica. Em sua perspectiva inicial, o modelo gerencial era proposto como uma tecnologia neutra destinada a modificar o funcionamento e a cultura do setor pblico (GRAY & JENKINS, 1995: 81). Desta maneira, alguns gerencialistas mais radicais afirmavam que no existe diferena conceitual entre a administrao da empresa privada e a administrao pblica (MURRAY, 1975). Outros aceitavam que h determinadas diferenas entre ambas; contudo, propunham reformas ao setor pblico como se ele fosse uma organizao homognea a burocracia vista caricaturalmente. O fato que a administrao pblica se constitui num sistema organizacional em que, internamente, h diferentes tarefas e valores pertencentes a um contexto complexo de relaes com a esfera poltica, a qual nunca pode ser negligenciada, pois caso isso ocorra, aumenta a possibilidade de os processos de reforma administrativa fracassarem (GRAY & JENKINS, idem: 85). O modelo gerencial puro, na verdade, tem como base a separao entre a poltica e a administrao. Assim, caberia aos reformadores implantar o managerialism na administrao pblica independentemente do que ocorre na poltica. Essa perspectiva, entretanto, contradiz o prprio desenvolvi18

mento do modelo gerencial na Gr-Bretanha, pois foi o forte apoio poltico obtido pelos conservadores que propiciou o avano das reformas. Ao longo das dcadas de 80 e 90 os integrantes do governo ingls enfrentaram dificuldades polticas, e somente a reconstruo da base de apoio s mudanas ou a reformulao, ainda que parcial, das propostas puderam remover os obstculos. Em termos comparativos, para reforar a argumentao acima basta lembrar de outra tentativa de reforma baseada no gerencialismo puro que fracassou sobretudo por razes polticas. Trata-se da experincia americana no perodo Reagan. Michel Crozier demonstra claramente que foram os obstculos existentes no mbito do Congresso, por um lado, e os erros da estratgia de negociao, por outro, as causas responsveis pelo malogro da implementao do modelo gerencial puro naquele pas (CROZIER, 1992: 125133). A experincia latino-americana recente igualmente d base a essa hiptese, visto que as reformas administrativas mais bem sucedidas dependeram fortemente de apoio poltico e construo de novos incentivos institucionais (HAGGARD, 1996). Gerald Caiden observa, ademais, que as reformas administrativas apoiadas em tcnicas gerenciais no servem apenas ao aumento per se do desempenho organizacional. As reformas devem melhorar a performance do setor pblico de acordo com objetivos pblicos, ou seja, politicamente definidos (CAIDEN, 1991: 30). Os gerencialistas puros, por fim, no consideraram que a especificidade do setor pblico dificulta a mensurao da eficincia e a avaliao do desempenho tal qual ocorre na iniciativa privada. Na gesto pblica, esto em jogo valores como eqidade e justia que no podem ser medidos ou avaliados por intermdio dos conceitos do managerialism puro (MAYORDOMO, 1990: 278-280). Esta despolitizao da administrao pblica, aliada nfase no conceito de eficincia governamental, fez com que Christopher Pollitt (1990), um dos maiores crticos do modelo gerencial ingls, classificasse o managerialism como um neotaylorismo, isto , uma proposta calcada na busca da produtividade e na implantao do modelo de gesto da empresa privada no setor pblico. Pollitt reconhece, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns xitos. O principal deles que a nfase na questo financeira de fato elevou a conscincia da burocracia inglesa sobre os custos das polticas pblicas (POLLITT, 1990: 85). Este valor foi incorporado por todos os governos que tm realizado reformas administrativas nos ltimos anos. Isto mostra que a busca da eficincia governamental, embora em si no resolva todos os problemas da burocracia, um legado positivo do modelo gerencial puro.
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A discusso em torno do modelo gerencial se tornou complexa e ganhou novos rumos a partir da metade da dcada de 80. Basicamente, duas transformaes foram operadas no gerencialismo puro. Uma ligada dinmica intra-organizacional, priorizando os conceitos da flexibilidade, planejamento estratgico e qualidade. A outra transformao foi mais radical e muito mais importante para remodelar o managerialism. Trata-se da adoo de servios pblicos voltados para os anseios dos clientes/consumidores. neste ponto que o modelo gerencial traz tona o aspecto pblico da administrao pblica, sem no entanto abandonar o conceitual empresarial vinculado eficincia e busca da qualidade dos servios.

2. Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidade de gesto, qualidade dos servios e prioridade s demandas do consumidor (consumerism)

As crticas mais pertinentes feitas ao modelo gerencial puro na GrBretanha buscavam no a volta ao modelo burocrtico weberiano, mas sim a correo do managerialism no sentido de incorporar novos significados. A nfase na flexibilidade da gesto foi uma das mudanas introduzidas. A estratgia da eficincia, se levada s ltimas conseqncias, pode petrificar a ao do gerente pblico, tal como mostramos no item anterior. O caso do Oramento pblico paradigmtico. O estrito enfoque no controle oramentrio dificulta a adaptao a alteraes que impliquem um redirecionamento do gasto pblico. No limite, a tica da eficincia acredita que h uma soluo racional nica para os problemas oramentrios. No entanto, como bem observam METCALFE e RICHARDS (1989: 303), o oramento pblico um problema contnuo sem uma soluo permanente. No caminho da flexibilizao da gesto pblica, tambm podemos citar a passagem da lgica do planejamento para a lgica da estratgia (CROZIER, 1992: 93). Na primeira, prevalece o conceito de plano, o qual estabelece, a partir de uma racionalidade tcnica, o melhor programa a ser cumprido. J na lgica de estratgia, so levadas em conta as relaes entre os atores envolvidos em cada poltica, de modo a montar cenrios que permitam a flexibilidade necessria para eventuais alteraes nos programas governamentais. A utilidade da lgica de estratgia vai alm da confeco dos programas governamentais. O contexto maior da reforma administrativa se beneficia igualmente do conceito de estratgia, sobretudo porque a maioria
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dos Estados contemporneos passa por trs grandes crises: a fiscal; a decisria, uma vez que o quadro institucional mais atrapalha do que favorece a implementao de reformas; e, por fim, a de confiana, pois a populao desconfia, cada vez mais, dos governos e de suas polticas. neste ambiente que Michel Crozier prope a utilizao da estratgia, que no leva s em conta os objetivos dos programas e das reformas propostas, mas principalmente requer um acompanhamento das reaes da sociedade e dos funcionrios pblicos frente s aes do governo (CROZIER, idem: 93-94).5 A busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que o modelo gerencial vem incorporando. Desde a metade da dcada de 80, o governo britnico vem se utilizando do referencial da qualidade na avaliao de resultados das agncias e dos programas. Isto ocorreu, em primeiro lugar, por causa das crticas contra a nfase dada inicialmente mensurao da eficincia e no da efetividade dos servios pblicos. Neste sentido, Norman Flynn afirma que a imposio arbitrria da diminuio dos custos pode conduzir mais reduo do nvel (de qualidade) dos servios do que a um aumento de produtividade (FLYNN, 1990:113). interessante notar que mesmo no setor privado houve, ao longo da dcada de 80, uma modificao no que se refere antiga viso meramente quantitativa de avaliar o sucesso e o desempenho dos empregados e da organizao. Foi na iniciativa privada que nasceu a abordagem da administrao da qualidade total (Total Quality Management TQM), que posteriormente foi introduzida no setor pblico. Nas empresas privadas, a razo da mudana foi o aumento da concorrncia e do nvel de exigncia dos consumidores. Desta maneira, os empresrios tiveram que elevar a qualidade de seus produtos para sobreviver no mercado. Portanto, a busca permanente da qualidade tem uma relao direta com o direcionamento da produo para os anseios dos consumidores. No setor pblico aconteceu um fenmeno semelhante. A introduo da perspectiva da qualidade surgiu quase no mesmo momento em que a administrao pblica voltava suas atenes aos clientes/consumidores. Essa talvez tenha sido uma das principais revolues no modelo gerencial. Sue Richards, importante especialista na rea de Public Management, acredita inclusive que houve uma mudana de paradigma com a recente nfase dada pelo setor pblico s preferncias do consumidor. Para Richards, depois da Segunda Guerra mundial surgiram dois paradigmas na administrao pblica. O primeiro foi aquele vinculado viso poltica da burocracia, que deveria estar atrelada consecuo de objetivos politicamente determinados. Esse primeiro paradigma, a meu ver, o modelo burocrtico weberiano. O segundo paradigma foi o da eficincia, associado, sobretudo, aos mtodos gerenciais do setor privado tal como foram
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aplicados pelo modelo gerencial puro. O novo paradigma, na opinio de Richards, resultaria da sntese entre os antigos valores do servio pblico (ou do modelo weberiano) e a orientao para uma melhor performance do setor pblico como um todo. Em suma, seria uma perspectiva voltada satisfao do pblico, intitulada paradigma do consumidor (consumer paradigm) (apud CLARKE, 1993: 7). De fato, a administrao pblica inglesa vem implementando uma estratgia direcionada cada vez mais s demandas dos consumidores. Um importante organismo do governo britnico, o Local Government Training Board, definiu qualidade como aquilo que d a satisfao ao consumidor. Alm disso, esse mesmo rgo fez uma lista dos passos necessrios para garantir a qualidade do servio pblico, na qual o conhecimento das necessidades dos consumidores estava no topo (apud CLARKE, idem: 16). Mas o programa do governo ingls mais importante no sentido de priorizar o consumidor , sem dvida, o Citizens Charter. Baseado no princpio de que os servios pblicos devem estar mais direcionados s necessidades definidas pelo pblico diretamente afetado (BUTLER, 1993: 402), o Citizens Charter consiste na implantao de programas de avaliao de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos consumidores. A importncia do programa aumenta na medida em que ele tem sido uma das referncias da atual gesto do primeiro-ministro John Major, que, na defesa do Citizens Charter, disse que os servios pblicos tm o dever especial de responder s necessidades dos seus consumidores e clientes (CLARKE, 1993: 24). A estratgia voltada satisfao dos consumidores reforada pelo governo britnico atravs da adoo de trs medidas que fazem parte de uma estratgia para tornar o poder pblico mais leve, gil e competitivo, desmontando assim o antigo modelo burocrtico. A primeira dessas medidas a descentralizao. Como j afirmei anteriormente, na Gr-Bretanha ocorre uma descentralizao administrativa (desconcentrao) e no uma verdadeira descentralizao poltica. No obstante, tem ocorrido uma significativa delegao de autoridade, partindo do princpio de quanto mais prximo estiver o servio pblico do consumidor, mais fiscalizado pela populao ele o ser. A descentralizao, no entanto, no basta para aumentar o poder do consumidor. preciso que haja opes caso determinado equipamento social no esteja funcionando a contento. Neste sentido, o governo britnico tem procurado incrementar a competio entre as organizaes do setor pblico. Quando no h competio entre os servios, existe uma situao de monoplio e, portanto, os consumidores no tm alternativa de escolha. O Citizens Charter enfatiza muito este aspecto, estabelecendo uma relao lgica entre a competitividade e o aumento da qualidade dos servios pblicos (CLARKE, idem: 24).
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A terceira medida a adoo de um novo modelo contratual para o servios pblicos. Esse modelo possui trs dimenses (CLARKE, idem: 20): a) Extenso das relaes contratuais no fornecimento de servios pblicos entre o setor pblico, o setor privado e o voluntrio/no lucrativo, criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, contraposta ao antigo modelo de monoplio estatal; b) Extenso das relaes contratuais para dentro do setor pblico, envolvendo descentralizao, delegao e mecanismos de quasi market; c) Desenvolvimento de contratos de qualidade entre os provedores de servio e os consumidores/clientes. A criao de relaes contratuais origina-se de trs pressupostos. O primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de competio e de controle. O segundo, quase como conseqncia do primeiro, de que a forma contratual evita a situao de monoplio. Por fim, o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade que os consumidores tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a partir de um marco contratual. O modelo contratual de prestao de servios pblicos no se restringe somente ao caso ingls. A partir de um estudo das principais inovaes gerenciais na Europa, Norman Flynn observa a existncia de importantes arranjos contratuais tambm na Sucia e na Frana. Em todos estes casos, porm, Flynn ressalta um problema fundamental deste modelo: o difcil equacionamento da relao entre as agncias autnomas, o respectivo ministrio que controla cada uma delas e o Ministrio das Finanas.6 Aqui se encontra um srio obstculo ao princpio da descentralizao administrativa (desconcentrao) presente tanto no gerencialismo puro como no consumerism. Este obstculo fruto de um paradoxo cuja origem a escassez de recursos pblicos: essa mesma situao cria a necessidade do aumento da autonomia gerencial das agncias e igualmente requer o fortalecimento do controle oramentrio estrito sob a batuta do Ministrio das Finanas. Assim, de um lado as agncias movem-se pela lgica do output e, por outro, o Poder Central preocupa-se a todo instante em controlar os inputs financeiros do sistema, temendo o descontrole (FLYNN, 1996: 11). Nesta queda de brao, o vencedor via de regra o ministro das Finanas e suas preocupaes. O modelo gerencial, deste modo, pode ficar subordinado aos problemas de curtssimo prazo e no construo de uma nova cultura organizacional e de novos arranjos institucionais. Embora tenha avanado muito com relao ao modelo gerencial puro, o consumerism recebeu vrias crticas, particularmente no terreno em
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que mais transformou os conceitos, isto , na relao entre o governo como prestador de servios pblicos e a populao. A crtica mais geral direcionada ao conceito de consumidor de servios pblicos. Em primeiro lugar, com relao diferena que existe entre o consumidor de bens no mercado e o consumidor dos servios pblicos. Como aponta Pollitt, mais complexa a relao do prestador de servio pblico com o consumidor, j que ela no obedece ao puro modelo de deciso de compra vigente no mercado. Alis, h determinados servios pblicos cujo carter compulsrio, isto , no existe a possibilidade de escolha, como provam a utilizao em determinados momentos dos hospitais e dos servios policiais (POLLITT, 1990: 125). Para vrios autores,7 o conceito de consumidor deve ser substitudo pelo de cidado. Isto porque o conceito de cidado mais amplo do que o de cliente/ consumidor, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e no s liberdade de escolher os servios pblicos (S TEWART & WALSH, 1992: 507). Na verdade, a cidadania est relacionada com o valor de accountability, que requer uma participao ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaborao das polticas e na avaliao dos servios pblicos. Desta forma, mecanismos como os do Citizens Charter cujo nome no corresponde realidade, pois este programa direcionado ao consumidor s enfatizam um aspecto da cidadania, o de controlar as polticas pblicas. O consumidor , no mais das vezes, um cidado passivo. O conceito de consumidor tambm no responde adequadamente ao problema da eqidade, valor fundamental na administrao pblica. A primeira pergunta no respondida pelo consumerism quem so os consumidores/clientes? Em grande medida, so aqueles que se organizam para atuar onde os servios so prestados o que, no limite, pode se constituir num grupo de interesse. Os burocratas, por sua vez, podero fazer de tudo, inclusive atos discricionrios, para atender ao grupo organizado de consumidores, j que os funcionrios pblicos dependem, no modelo gerencial, da avaliao dos clientes para obter avano profissional, melhoria de salrios e at, em ltimo caso, para manter o prprio emprego. Entre a avaliao dos consumidores e os atos dos funcionrios devem haver normas e regras que permitam garantir o interesse pblico (FREDERICKSON , 1992: 18). A possibilidade de os consumidores se transformarem em grupo de interesse se torna maior ainda numa era de escassez de recursos pblicos, como a que vivemos. Os que se organizarem mais podem se tornar mais consumidores do que os outros. Assim, os consumidores mais fortes podem se constituir em clientes preferenciais do servio
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pblico. Ou como argumenta Clarke, quando os recursos so limitados, o problema no satisfazer os consumidores, mas quais consumidores (satisfazer)?. 8 O problema da eqidade na prestao dos servios pblicos pode se tornar ainda maior quando h competio entre os equipamentos sociais. Isto porque a unidade de servio pblico que obtiver a melhor classificao na competio receber provavelmente mais recursos, seus funcionrios melhoraro seus rendimentos (atravs de incentivos por produtividade), e portanto os mesmos consumidores que o aprovaram tendero a utilizar este servio continuadamente. A premiao reflete, sem dvida, um crculo virtuoso, saudvel como tcnica para tornar o Estado mais capaz de responder s demandas da populao. Mas, por outro lado, os equipamentos sociais que no conseguirem as melhores avaliaes dos consumidores caminharo para um crculo vicioso, ou seja, recebero menos recursos, os seus funcionrios no tero incentivos financeiros e ficaro desmotivados, e seus consumidores continuaro insatisfeitos. O pressuposto do modelo da competio de que os consumidores podem escolher a unidade de servio pblico cuja qualidade for maior. Contudo, esse pressuposto nem sempre verdadeiro, pois nem todos os consumidores tm a possibilidade de escolher, de fato, o equipamento social que lhes agradar, em virtude da existncia de obstculos geogrficos e financeiros os quais dificultam o acesso a todas as unidades de servio pblico. Ademais, se todos os consumidores (ou boa parte deles) escolherem um nmero limitado de equipamentos sociais, estes ficaro lotados e tendero, tambm, a perder qualidade. Enquanto isso, as unidades do servio pblico que tiveram inicialmente uma m avaliao, ficaro abandonadas e com uma subutilizao que por si s j resultar em desperdcio de recursos pblicos. O modelo da competio pode levar quilo que a Cincia Poltica denomina de jogo de soma-zero. Isto , o equipamento social vencedor (aprovado pela populao) no comeo do jogo, leva tudo (takes all), ganhando todos os incentivos para continuar sendo o melhor. J a unidade de servio pblico que obtiver as piores notas dos consumidores, perde tudo, o que resultar indiretamente na aplicao de incentivos para que este equipamento social continue sendo o pior. Neste jogo, o maior perdedor o princpio da eqidade na prestao dos servios pblicos, transformando alguns consumidores em mais cidados do que os outros. Para tentar introduzir os conceitos de accountability e eqidade na prestao de servios pblicos, alguns autores criaram o Public Service Orientation (PSO), tendncia que resumo rapidamente a seguir.
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3. Public Service Oriented (PSO): a construo da esfera pblica

Procurarei neste item resumir a discusso existente na corrente do Public Service Oriented (PSO).9 Aqui serei mais breve do que nos outros tpicos por duas razes. A primeira que a PSO faz parte de um debate muito recente na Gr-Bretanha e, portanto, seus conceitos ainda esto em uma fase de amadurecimento. Como conseqncia disso, a PSO se constitui mais como uma tendncia que levanta novas questes e pe em xeque antigos valores do que como uma corrente com um arcabouo terico fechado. Uma outra observao necessria. O Public Service Orientation (PSO), embora retome temas pouco discutidos ao longo da dcada de 80, no prope a volta a um modelo pr-gerencial, burocrtico weberiano. A PSO procura encontrar novos caminhos abertos pela discusso gerencial, explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas. Toda a reflexo realizada pelos tericos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparncia, participao poltica eqidade e justia, questes praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial. interessante notar, contudo, que o objeto que gerou a corrente do PSO foi criado pelo modelo gerencial. Trata-se da problemtica da descentralizao, a partir da qual foram formulados quase todos os conceitos do PSO. A viso da descentralizao destes autores, no entanto, extremamente crtica quanto ao modelo implementado pelo governo britnico. O argumento de Hambleton (1992) resume a posio do PSO com relao descentralizao. A justificativa central para defender o governo local no que ele um bom meio para prover os servios (pblicos) necessrios, o que de fato ele , mas que ele (o governo local) torna os cidados capazes de participar das decises que afetam suas vidas e de suas comunidades (HAMBLETON, 1992: 11). Portanto, o PSO defende as virtudes polticas da descentralizao. No modelo gerencial puro, a descentralizao era valorizada como meio de tornar mais eficazes as polticas pblicas. J no consumerism, o processo de descentralizao era saudvel na medida em que ele aproximava o centro de decises dos servios pblicos dos consumidores, pensados como indivduos que tm o direito de escolher os equipamentos sociais que lhes oferecer melhor qualidade. O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes o conceito de cidado. Pois, enquanto o cidado um conceito com conotao coletiva pensar na cidadania como um conjunto de
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cidados com direitos e deveres , o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado tradio liberal, a mesma que d, na maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo do que participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que esfera pblica (POLLITT, 1990: 129). Ao trazer de volta para o debate os conceitos de accountability e de participao dos cidados, o Public Service Orientation (PSO) rebate os argumentos dos conservadores ingleses. Para estes, as demandas por participao poltica sempre foram equiparadas s formas neocorporativas de atuao que vigoravam no final da dcada de 70 (POLLITT, idem: 138). Os tericos do PSO resgatam os ideais de participao poltica dentro de um conceito mais amplo, o de esfera pblica, que se utiliza da transparncia como proteo contra novas formas particularistas de interveno na arena estatal, como o so o clientelismo e o corporativismo. Portanto, a partir do conceito de esfera pblica (public domain) que estruturado o conjunto de idias do Public Service Orientation (PSO). Esfera pblica vista como local de aprendizagem social. Isto , a esfera pblica no s o locus por excelncia da participao dos cidados, mas sobretudo onde os cidados aprendem com o debate pblico. O conceito de esfera pblica como locus de transparncia e de aprendizado social deve estar presente tambm na organizao interna da administrao pblica, sobretudo no momento de elaborao das polticas pblicas. O planejamento estratgico, por exemplo, no pode estar confinado burocracia. Os objetivos polticos definidos pelo planejamento estratgico devem ser discutidos e revelados num processo de debate pblico (POLLITT, idem: 150). Outro conceito caro ao modelo gerencial, o de competio entre agncias pblicas, repensado pelo Public Service Orientation (PSO). No que a competio seja negada como princpio utilizvel no setor pblico; mas o que mais ressaltado pela PSO a possibilidade de cooperao entre as agncias de modo a obter um melhor resultado global na oferta de servios pblicos. Desta forma, o princpio da eqidade, fundamental dentro do PSO, pode ser garantido. Por fim, o Public Service Orientation tem como uma de suas idiaschave a conjugao entre a accountability e o binmio justia/eqidade. Para tanto, preciso que no processo de aprendizado social na esfera pblica se consiga criar uma nova cultura cvica, que congregue polticos, funcionrios e cidados. Para destacar as diferenas entre o modelo de administrao adotado na iniciativa privada e aquele que deve ser adotado no setor pblico, Stewart e Ranson (1988) fizeram o seguinte quadro:
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Quadro II. Comparao entre o modelo de administrao privada e o modelo de administrao do setor pblico, segundo a teoria do PSO

Modelo do Setor Privado Escolha individual no mercado Demanda e preo Carter privado da deciso empresarial A eqidade do mercado A busca de satisfao do mercado Soberania do consumidor Competio com instrumento do mercado Estmulo: possibilidade de o consumidor escolher

Modelo do Setor Pblico Escolha coletiva na poltica Necessidade de recursos pblicos Transparncia da ao pblica A eqidade dos recursos pblicos A busca da justia Cidadania Ao coletiva como meio poltico

Condio: consumidor pode modificar os servios pblicos

Fonte: Adaptado de STEWART & RANSON (1988: 15).

Embora faa fortes crticas ao modelo gerencial puro e ao consumerism, o fato que o Public Service Orientation (PSO) no joga fora as idias desenvolvidas no seio do Public Management. Afinal, as discusses sobre eficincia, qualidade, avaliao de desempenho, flexibilidade gerencial, planejamento estratgico, entre as principais, no so negadas, mas h a tentativa de aperfeio-las dentro de um contexto em que o referencial da esfera pblica o mais importante. Ademais, o modelo do PSO foi pensado dentro dos parmetros do poder local, onde os cidados tenderiam a controlar mais a qualidade dos servios pblicos. Mas, como conceber a coordenao do servio pblico no mbito nacional? E quais as medidas que devem ser tomadas para atenuar as desigualdades regionais menores no caso ingls, mas enormes em pases como o Brasil , e garantir assim uma verdadeira eqidade? Estas so respostas que o modelo do PSO ainda no oferece. Uma das principais origens desta deficincia encontra-se na concepo extremamente otimista com relao possibilidade dos cidados resolverem na esfera local todos os problemas do setor pblico (Pollitt, 1990: 1550). A complexidade do mundo contemporneo e da democracia representativa que no pode ser meramente substituda pela democracia direta demandam respostas mais abrangentes e articuladas.
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Entretanto, a PSO tem uma grande virtude, que dizer no s como o setor pblico deve ser mas principalmente o que ele deve ser. Essa uma das principais lacunas da experincia do modelo gerencial implantado nos ltimos anos, como apontam Malcom Holmes e David Shand (1995: 556). Portanto, a PSO tenta reconstruir o setor pblico mais do que mud-lo cosmeticamente. No outro lado do Atlntico, os americanos tambm tm repensado o setor pblico no sentido de dizer o que ele deve ser, tentando reinventar o governo.

4. Reinventando o governo: novos caminhos para a administrao pblica americana

O presidente americano Ronald Reagan e a primeira-ministra inglesa Margareth Thatcher elegeram-se com um programa de governo muito parecido, inclusive no que se refere reforma administrativa. Ambos propunham, inicialmente, a implantao de um modelo gerencial puro, com nfase no corte de custos e no aumento da eficincia. Thatcher foi, em grande medida, bem sucedida em seu programa de reformular o aparato burocrtico. Reagan no. Uma pergunta, portanto, fica no ar: qual a razo do fracasso do governo Reagan em implementar o modelo gerencial puro nos Estados Unidos? A primeira razo do fracasso de Reagan, na verdade, refere-se a um obstculo que outros presidentes anteriormente tentaram ultrapassar mas no conseguiram. Trata-se da tenso existente entre aumentar a flexibilidade e, ao mesmo tempo, procurar manter as salvaguardas polticas contra a patronagem (NIGRO, 1982). O fato que a constituio da burocracia pblica americana se deu em um contexto marcado pelo combate politizao da administrao. No final do sculo passado e comeo deste, na chamada Era Progressista, polticos como Woodrow Wilson, Theodore Roosevelt e Louis Brandeis (OSBORNE & Gaebler, 1994: 14) combateram esta politizao, e deixaram para as futuras geraes o conceito de que a administrao pblica deveria ter mecanismos protetores contra a patronagem. Esta idia permeia toda a cultura administrativa do setor pblico americano. O curioso que os Estados Unidos sempre foram o pas por excelncia dos business, das tcnicas revolucionrias da administrao privada. Um dos livros que mais influenciou as administraes privadas e pblicas em vrios lugares do mundo, sobretudo na Gr-Bretanha, foi o In search of excellence: lessons from Americas best run companies, de
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Peters e Waterman (1982). Embora tenha sido muito discutido como meio de modificar a burocracia americana, suas idias gerencialistas puras nunca foram implantadas de fato no governo federal dos EUA. E aqui entra a segunda razo para o insucesso reaganiano. O governo nos Estados Unidos extremamente descentralizado, ao contrrio do britnico. O poder local tem uma enorme autonomia e os governos estaduais tambm so fortes o suficiente para definirem um padro de polticas pblicas. neles e a partir de suas culturas administrativas que as transformaes no setor pblico ganham corpo. Isto se tornou mais verdadeiro em virtude dos recentes cortes de subsdios federais efetuados pelo presidente Reagan. Assim, os governos subnacionais se viram mais compelidos a moldar seu destino poltico-administrativo. Apesar da fora da patronagem local nos EUA at pelo menos o comeo deste sculo, a tradio democrtica e republicana o ideal de self government, como j falava Tocqueville das comunidades americanas do sculo XIX , sempre esteve presente nos contextos subnacionais de governo. Atualmente, so eleitas 504.404 autoridades em solo americano, uma para cada 182 eleitores (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 77). Portanto, a segunda razo para o fracasso da implantao de um modelo gerencial puro nos Estados Unidos que o managerialism teve que conviver com padres de democratizao do setor pblico incompatveis com os padres gerenciais mais ortodoxos. Isto no quer dizer que o managerialism no tenha fora nos EUA. Alis, foi l que nasceu o chamado Public Management, que nunca se tornou hegemnico, mas algumas das suas tcnicas gerenciais esto sendo utilizadas pragmaticamente h muito tempo, quando servem aos interesses da comunidade. Frente escassez das ltimas dcadas, os governos locais tm procurado inovar e estabelecer novas respostas, incorporando grande parte do arsenal de conceitos do managerialism. S que se procurou encontrar um modelo que respondesse aos ditames da democratizao, da busca da eficincia e do aumento da qualidade dos servios pblicos. Em suma, nos EUA se tentou criar, desde o incio, um modelo hbrido. Alm da tentativa de se constituir um modelo hbrido (gerencialismo mais democratizao), a experincia americana recente tem outra peculiaridade. Ela se refere busca do novo significado que deve ter o setor pblico, ou, nos termos de Michael Barzelay (1992), a criao de um novo modelo organizacional, o qual ele denomina de paradigma ps-burocrtico. Como na Public Service Orientation desenvolvida na Gr-Bretanha, o objetivo tem sido o de dizer o que deve ser o governo e no simplesmente como ele deve ser. a procura de um novo paradigma de governo, e no somente de administrao pblica. A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo (1994), o marco na nova discusso da administrao pblica americana.
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Trata-se de discutir os fundamentos do governo no que se refere administrao pblica. Para tanto, estruturado um modelo hbrido e ecltico de anlise, incorporando conceitos que estiveram separados no desenvolvimento do modelo gerencial ingls, tais como a implantao de uma administrao por objetivos ou por misses , a mensurao do desempenho das agncias atravs dos resultados, a busca da qualidade total como mtodo administrativo, a nfase no cliente, a transferncia do poder aos cidados e tentar garantir a eqidade. A discusso de Osborne e Gaebler comea subvertendo o ideal que impulsionou o gerencialismo na Gr-Bretanha no incio da dcada. Em vez de propor o rolling back the state thatcheriano, os autores propem uma redefinio da atividade governamental. Nosso problema fundamental o fato de termos o tipo inadequado de governo. No necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 25). A atividade governamental entendida como algo com uma natureza especfica, que no pode ser reduzida ao padro de atuao do setor privado. Entre as grandes diferenas, a motivao principal dos comandantes do setor pblico a reeleio, enquanto os empresrios tm como fim ltimo a busca do lucro; os recursos do governo provm do contribuinte que exigem a realizao de determinados gastos , e na iniciativa privada os recursos so originados das compras efetuadas pelos clientes; as decises governamentais so tomadas democraticamente e o empresrio decide sozinho ou no mximo com os acionistas da empresa a portas fechadas; por fim, o objetivo de ambos diverso, isto , o governo procura fazer o bem e a empresa fazer dinheiro (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-23). Esta diferenas implicam, necessariamente, em procurar novos caminhos para o setor pblico, tornandoo sim mais empreendedor, mas no transformando-o em uma empresa. Ao contrrio tambm da epidemia generalizada contra a burocracia que vigorou nos EUA no comeo da dcada de 80 (KAUFMAN, 1981), o Reinventando o governo no coloca a culpa dos problemas governamentais em seus funcionrios; o problema no est nas pessoas, mas no sistema (OSBORNE & GAEBLER, idem: XV). a reforma das instituies e dos incentivos que tornar a burocracia apta a responder novas demandas. A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introduo de mtodos voltados para a produo qualitativa de servios pblicos com a prioridade dada aos clientes e cidados como razes ltimas do setor pblico, o que quer dizer no s que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser tambm chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas comunidades. A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que
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a melhor resposta para tornar melhor um servio pblico chamar a comunidade a participar de sua gesto, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestao de servios constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questo da eficincia como para o problema da transparncia. Portanto, a modernizao do setor pblico deve caminhar pari passu com o aumento da accountability. Mas a reinveno do governo deve ser realizada ainda garantindo o princpio da eqidade. Desta maneira, a introduo de mecanismos gerenciais, tais como so propostos no livro, no incompatvel com a busca de justia redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no debate sobre reforma administrativa. Osborne e Gaebler propem dez princpios bsicos para reinventar o governo, listados a seguir: 1 Competio entre os prestadores de servio; 2 Poder aos cidados, transferindo o controle das atividades comunidade; 3 Medir a atuao das agncias governamentais atravs dos resultados; 4 Orientar-se por objetivos, e no por regras e regulamentos; 5 Redefinir os usurios como clientes; 6 Atuar na preveno dos problemas mais do que no tratamento; 7 Priorizar o investimento na produo de recursos, e no em seu gasto; 8 Descentralizao da autoridade; 9 Preferir os mecanismos de mercado s solues burocrticas; 10 Catalisar a ao do setores pblico, privado e voluntrio. No se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima, mas de discutir, rapidamente, algumas das idias do Reinventando o governo. A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que navega em vez de remar. O intuito desse conceito no tornar o Estado mnimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual privatista, tpico do neoliberalismo. A privatizao uma resposta, no a resposta, afirmam Osborne e Gaebler. O sentido do governo catalisador reformular as relaes Estado/ mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxima das idias de Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relao pblica entre cidados e governo como uma parceria e no como uma dependncia. Indo para outra discusso do Reinventando o governo, encontramos um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da populao
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como cliente e como cidado. Cliente dos servios pblicos, que deseja a melhor qualidade possvel dos equipamentos sociais. E cidado que quer e tem como dever participar das decises da comunidade, e por isso a descentralizao da autoridade um objetivo fundamental para alcanar esse grau de accountability. Em suma, no h uma antinomia entre os conceitos de cliente e cidado, eles so complementares, e fazem parte da reinveno do governo em sua relao com a sociedade. No que tange gesto da burocracia, so basicamente dois os instrumentos propostos. O primeiro a orientao administrativa por misses. A partir dela, o governo pode ser mais flexvel, como tambm torna-se mais fcil a avaliao de cada agncia, comparando-se o objetivo inicialmente formulado com o resultado efetivamente alcanado. A orientao por misses, portanto, um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism (flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avaliao de resultados. Entretanto, a discusso em torno da avaliao de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliao da eficincia no pode ser dissociada da avaliao da efetividade. Pois, se a eficincia mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, quando medimos a eficincia, podemos saber quanto nos custa alcanar uma produo determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficincia o que no deveria continuar a ser feito (idem: 381). Osborne e Gaebler tentam definir a relao entre eficincia e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem: No h dvida de que o pblico quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo (O SBORNE & GAEBLER, idem: 382). H mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de comentar. Um a definio da competio como um dos valores fundamentais de um setor pblico reconstrudo. A competio seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos servios pblicos pela populao. Competio, para os autores, no um conceito que s tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve para acabar com o monoplio que tanto pode reinar no setor pblico como no privado e encorajar a inovao organizacional. Por isso, Osborne e Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestao de servios pblicos, a questo no pblico versus privado, mas competio versus monoplio (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80). Cabe uma observao aqui que toca num ponto no resolvido pela idia de reinventar o governo. Na opinio dos autores, a competio entre
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os servios pblicos tem que ocorrer mantendo-se o princpio da eqidade. H, no entanto, uma grande dificuldade para alcanar tal objetivo. A preocupao louvvel, mas de fato Osborne e Gaebler no apresentam uma resposta institucional para o dilema competio ou eqidade que quer eles queiram ou no, apresenta-se na realidade como um gigantesco dilema. Por fim, uma das questes mais instigantes levantadas pelo Reinventando o governo o peculiar conceito de planejamento estratgico elaborado pelos autores. Na literatura internacional, o planejamento estratgico ou a lgica da estratgia, nos termos de Crozier (1992) refere-se possibilidade mais flexvel de gesto frente s constantes mudanas do mundo contemporneo. Portanto, uma viso de mais curto prazo. Para Osborne e Gaebler, contudo, o planejamento estratgico procura antecipar o futuro, prevendo tendncias de mais longo prazo. Mas a antecipao de tendncias futuras no pode ser uma atividade confinada burocracia. O planejamento estratgico tem que envolver a sociedade e ser incorporado cultura dos funcionrios. Para Osborne e Gaebler, no o planejamento estratgico que importa, mas sim o pensamento estratgico e a conduta estratgica. O elemento importante no o plano, mas sim, a atividade do planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada viso de futuro, a organizao ou a comunidade promovem em todos os seus membros uma percepo comum a alcanar (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 256). A este conjunto de princpios apresentados pelo Reinventando o governo, muitas crticas foram feitas. Uma das principais trata da dificuldade de lidar com os aspectos institucionais mais gerais da administrao pblica americana. Isto no se verifica, porm, pois eles enfatizaram, em determinada passagem do livro, os obstculos poltico-institucionais presentes nos EUA, sobretudo a fraqueza dos partidos e a natureza do presidencialismo, e acreditam que o contexto poltico fundamental. Comentando a respeito das presses contrrias reforma administrativa nos Estados Unidos, Osborne e Gaebler deixam clara a influncia institucional. Quando os partidos polticos (americanos) eram mais fortes, eles, s vezes, podiam superar essas presses (contrrias s reformas). Um presidente podia definir uma plataforma coerente, de longo prazo, e usar a disciplina partidria para obrigar os legisladores a cooperar, dando-lhes a cobertura poltica para isso. (Sei que meus eleitores no gostam da idia, mas fiz isso pelo presidente). Nos sistemas parlamentaristas ainda o que acontece. Nos Estados Unidos, contudo, (hoje) os partidos polticos so to dbeis que os congressistas funcionam em larga medida como indivduos, levantando fundos prprios, obtendo xito ou insucesso conforme sua
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reputao e a maneira como votam. Por isso, no h praticamente qualquer incentivo para olhar alm dos interesses de curto prazo do eleitorado. E, num sistema eleitoral dominado pelo dinheiro, isso significa, muitas vezes, a predominncia dos interesses de curto prazo dos principais contribuintes da campanha eleitoral (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 258). Em resumo, os incentivos institucionais so fundamentais para a realizao de qualquer reforma administrativa. Ningum pode acusar Osborne e Gaebler de no terem dado ateno esfera poltica. A maior crtica ao Reinventando o governo foi feita por Charles Goodsell, em seu texto Reinvent government or Rediscover it? (1993), no qual ele afirma que Osborne e Gaebler esto tentando apenas retomar alguns temas abandonados pelo debate gerencial na dcada de 80, mas mesmo assim no conseguiram entender a natureza da administrao pblica da gesto democrtica. Como contraponto, Goodsell apresenta o seu declogo definidor do que deve ser uma administrao pblica democrtica. 1 Atravs de seus representantes eleitos, os cidados, e no os empresrios, devem estar a cargo do governo; 2 A funo de governo servir o interesse pblico, no criar reservas de mercado ou alimentar egos empresariais; 3 O governo tem que operar sob as regras da Constituio e das leis, e no a partir de misses comandadas por particulares; 4 O governo pode entrar em associaes com entidades privadas, sempre e quando for o scio principal; 5 O governo deve ser flexvel e inovador, porm tambm deve ser suscetvel prestao de contas ao pblico; 6 O governo deve buscar resultados, todavia sem atropelar aqueles que vo desempenhar as tarefas, ou seja, os funcionrios pblicos; 7 No governo, a conduta dos gerentes deve se submeter ao ideal de igualdade de oportunidades; 8 importante simplificar regras, contanto que se respeite a integridade dos processos legais; 9 A flexibilizao oramentria aceitvel, mas no a reduo de controles destinados a proteger os recursos pblicos; 10 Os problemas polticos devem ser solucionados com criatividade, sem no entanto dar vantagens a quem pode se beneficiar das mudanas (Goodsell, 1993). fundamental tecer alguns comentrios a respeito do declogo elaborado por Goodsell. Em primeiro lugar, a contraposio que ele faz pressupe a caracterizao da obra de Osborne e Gaebler como um exerccio
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de gerencialismo puro, o que a meu ver um tremendo engano. Osborne e Gaebler consideram imprescindveis os conceitos de eqidade, accountability e participao dos cidados no governo a fim de reconstruir o setor pblico. Ademais, defendem a reinveno do governo, e no sua substituio pelo mercado. Alm disso, Goodsell no percebe que com a crise do Estado contemporneo em todas as suas dimenses as quais descrevi na introduo , necessrio repensar a relao do Estado com a sociedade e do governo com os cidados. preciso redirecionar a atividade governamental, tentando conjugar no setor pblico qualidade com eficincia, flexibilidade organizacional com accountability, criatividade com busca de eqidade. Estas combinaes de valores de fato no so fceis de serem obtidas; contudo, o desafio exatamente este: encontrar novas sadas atravs da imitao do que deu certo (inclusive no setor privado) e tentar sempre inovar. Tudo isto numa era de escassez, rpidas mudanas sociais (no padro de emprego, por exemplo) e tecnolgicas, globalizao e, como j foi dito antes, falta de um consenso totalmente estruturado acerca de qual deve ser o papel do Estado. O problema de Goodsell que ele se agarra ao antigo modelo de Estado, e seu correspondente no mbito administrativo, o modelo burocrtico weberiano. Num momento de incertezas como o atual, a adoo dos padres de valores que realmente deram certo em uma poca de prosperidade tem uma certa lgica. Mas, infelizmente, tais padres no respondem s dificuldades atuais. preciso encontrar novas sadas, e Osborne e Gaebler apresentam um ecltico conjunto de princpios que nos instigam a refletir sobre quais caminhos devem ser utilizados pelo setor pblico no futuro. O comentrio mais pertinente sobre o Reinventando o governo foi feito por Grant Jordan (1994). Entre as vrias crticas endereadas ao livro, uma se destaca. Para Jordan, os autores s contam os casos de sucesso e no analisam situaes em que no foram encontradas respostas satisfatrias. Assim, perde-se o nexo explicativo, ou seja, no podemos saber como sair de situaes realmente complicadas. Com isso, os valores enunciados pelos autores, como qualidade e redirecionamento da atividade governamental, podem se tornar apenas e to somente trusmos, aceitos por todos, mas que ningum sabe de fato como implement-los, sobretudo se tentarmos transportar o estudos de casos feitos nos EUA para outras realidades, historicamente distintas. Aqui est o grande problema do livro de Osborne e Gaebler. Eles conseguem enunciar uma conjugao de valores importantes para reinventar o governo, mas no criam um arcabouo terico que explique e possibilite a implementao de reformas no setor pblico. Para isso, o melhor caminho talvez seja aumentar os estudos comparativos, ressaltando as similitudes e as peculiaridades dessa revoluo ps-burocrtica que toma conta no s dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha mas de uma gama enorme de pases.
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IV. Concluso

Os desafios para a administrao pblica do sculo XXI

O impacto da crise da burocracia weberiana e da implementao do modelo gerencial em vrios lugares transformou o atual debate na rea de administrao pblica. A reforma administrativa ligada ao managerialism entrou na ordem do dia. Como nota B.G. Peters, mesmo quando a noo de privatizao tem conotaes negativas, como na Escandinvia, a expresso modernizao aparece como positiva para a maioria dos cidados (1992: 307). O modelo gerencial, no entanto, no um corpo terico fechado. Ele vem sofrendo uma srie de mudanas e sendo adaptado aos pases em que fincou razes. Mas mesmo assim no possvel dizer que o managerialism se constitui num novo paradigma, no sentido de Thomas Kuhn, ou seja, um modelo que substitui por completo o antigo padro burocrtico weberiano. Na verdade, o que mostram estudos comparados como os realizados por Hood (1996), Cassese (1989) e Flynn (1996) que as respostas administrativas dos vrios pases perpassam por tcnicas gerenciais de diversos matizes, democratizao da relao entre o Estado e a sociedade e mesmo a manuteno de determinados elementos burocrticos weberianos. Trata-se de um pluralismo organizacional sob bases ps-burocrticas vinculadas aos padres histricos (institucionais e culturais) de cada nao. Nesta nova situao, o gerencialismo cumpre um importante papel, mas no se transforma num paradigma. Apresento a seguir, de forma sucinta, as principais tendncias de modificao no antigo padro burocrtico weberiano, vinculadas a estruturas ps-burocrticas profundamente influenciadas pelo debate em torno do modelo gerencial. a) Incentivo adoo de parcerias com o setor privado e com as organizaes no governamentais (ONGs); b) Ampla introduo de mecanismos de avaliao de desempenho individual e de resultados organizacionais, atrelados uns aos outros, e baseados em indicadores de qualidade e produtividade;
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c) Maior autonomia s agncias governamentais e, dentro delas, aos vrios setores, horizontalizando a estrutura hierrquica; d) Descentralizao poltica, apoiada no princpio de que quanto mais perto estiver do cidado o poder de deciso com relao s polticas pblicas, melhor ser a qualidade da prestao do servio e, de fundamental importncia, maior ser o grau de accountability. Os governos tambm tm atuado no sentido de implantar polticas de coordenao entre as vrias esferas administrativas; e) Estabelecimento do conceito de planejamento estratgico, adequado s mudanas no mundo contemporneo e capaz de pensar, tambm, as polticas de mdio e longo prazo; f) Flexibilizao das regras que regem a burocracia pblica, principalmente o Direito Administrativo, com efeitos inclusive em pases com modelos extremamente burocratizados, como a Espanha, a Frana e a Itlia (DALBERTI, 1992). A negociao coletiva, a introduo de ganhos de produtividade e novos critrios de promoo tm flexibilizado a administrao de pessoal no setor pblico. Como aponta o ltimo relatrio do Banco Mundial sobre o mundo do trabalho, a globalizao vai obrigar tambm o Estado a mudar suas polticas de pessoal. Muitos governos esto se dando conta de que uma exposio maior concorrncia internacional requer burocracias flexveis que funcionem bem. Para serem empregadores eficazes e assegurar servios de alta qualidade, os governos necessitam reformar suas polticas de remunerao, seleo e promoo de pessoal (...) (RELATRIO DO BANCO MUNDIAL, 1995: 109). g) Mesmo com a flexibilizao da poltica de pessoal, a profissionalizao do servidor pblico continua sendo prioridade, como bem o demonstra o caso italiano, em que 2/3 das reformas administrativas ocorreram na rea de Recursos Humanos, sobretudo nos Planos de Carreira (CASSESE, 1989). Robin Butler, alto funcionrio da burocracia inglesa, escreveu recentemente que a manuteno do conceito de carreira no servio pblico um dos objetivos primordiais de qualquer governo (BUTLER, 1993: 404). Alm disso, as polticas de motivao tm recebido grande ateno, uma vez que pouca ateno foi dada a esta rea no incio da implantao do modelo gerencial. Como argumenta Pollitt, o managerialism enfatizava mais o controle de pessoal do que o seu desenvolvimento; mais avaliao do que o estmulo; mais no (controle) dos recursos do que na formao moral dos funcionrios (POLLITT, 1990: 60). Atualmente, h tambm uma revalorizao da questo da tica no servio pblico (GREEN, 1994; DENHARDT, 1994).
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h) Desenvolvimento das habilidades gerenciais dos funcionrios, em particular os de nvel mdio e os do alto escalo burocrtico. Neste sentido, os funcionrios precisam possuir uma grande versatilidade, atuando em vrios funes. As principais funes so a de administrador, vinculada capacidade de trabalhar com os regulamentos rotineiros; a de produtor, ligada ao aumento da produtividade com qualidade; a de inovador, capaz de encontrar novas respostas e modernizar o fluxo de decises; e a de integrador, habilitado congregar seu grupo a atuar em conjunto na busca de um objetivo. Este conceitos so relacionados no quadro abaixo.

Quadro III: As funes do dirigente pblico

Mudanas

INTEGRADOR
Regularidade de procedimento

INOVADOR
Melhora de resultados

ADMINISTRADOR

PRODUTOR

Estabilidade

Fonte: apud METCALFE & RICHARDS (1989: 72).

A grande pergunta que fica como esta discusso pode ajudar no entendimento do caso brasileiro. O quadro administrativo brasileiro marcado por uma multiplicidade de situaes, um modelo hbrido muito peculiar. Em primeiro lugar, a estrutura administrativa brasileira influenciada por um lado, pelo Direito Administrativo ibrico e francs, o que resulta em uma rigidez organizacional maior um maior engessamento, como se diz nos dias atuais. Por outro ngulo, no entanto, a influncia americana advinda do modelo presidencialista, que d uma configurao peculiar ao organograma do Executivo, e sobretudo ao federalismo, que torna mais consorciativo o Estado brasileiro, resulta em um maior grau de flexibilidade e politizao do nosso sistema administrativo. O hbrido administrativo brasileiro tambm formado pela convivncia entre setores administrativos atrelados a uma burocracia meritocrtica, outros nichos dominados pelo patrionialismo e cartorialismo (principalmente no nvel subnacional e nos escales mais baixos do Governo Federal), e ainda outra parcela do Estado preenchida pelo sistema de spoil
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system, no seu sentido mais moderno, que politiza o alto escalo do organograma estatal, podendo ou no levar em conta a racionalidade tcnica.10 Por fim, a Administrao Pblica brasileira moderna dividida em Direta e Indireta, sendo a segunda historicamente mais autnoma, com salrios melhores e mais flexvel, enquanto a Administrao Direta a menos permeada por padres meritocrticos, bem como a que oferece horizontes profissionais menos promissores aos seus funcionrios. Mudanas que no levem em conta este hibridismo a fim de alter-lo de fato podem, na verdade, acentuar as tenses dentro do modelo. Ora, na primeira vez que se tentou uma reforma administrativa com cunho gerencial no Pas, a partir do Decreto-Lei 200 em 1967, a tenso dentro do modelo foi exacerbada. lgico que importante ressaltar seus aspectos positivos, entre os quais a sua originalidade e sentido inclusive vanguardista no cenrio internacional como salienta um dos maiores especialistas em Administrao Pblica no mundo, Gerald Caiden (1991) ; sua nfase na descentralizao e flexibilidade administrativa; a introduo do esprito gerencial em alguns segmentos da Administrao Pblica. No entanto, o arranjo institucional montado pelo Decreto-Lei 200 no deu conta do carter hbrido de nosso modelo administrativo, aumentando parcela de seus problemas. Um deles o conflito entre a Administrao Direta e Indireta. Segundo Luciano Martins (1995), este conflito cresceu ainda mais com a reforma de 1967, pela seguinte razo: A ausncia de regras institucionais claras, como por exemplo, nos contratos de gesto europeus, para regulamentar os vnculos entre o Poder Executivo do governo e a administrao do setor paraestatal e das empresas controladas pelo Estado, introduziu uma espcie de tenso permanente nesse relacionamento, quando no efeitos desastrosos para ambos os lados (MARTINS, 1995: 21). Atualmente, os aspectos do hbrido administrativo brasileiro esto envoltos pelas regras da Constituio de 1988, que tornou a legislao referente burocracia muito mais rgida, s vezes garantindo at a efetivao das boas caractersticas do antigo modelo weberiano, mas que, infelizmente, muitas outras vezes serviu apenas para defender o corporativismo do corpo de funcionrios pblicos e no aos interesses do cidado. Ademais, o modelo weberiano no responde mais a uma srie de dilemas administrativos postos ao Estado-nao, como tentei demonstrar ao longo do texto. Neste sentido, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado um grande avano, partindo da experincia internacional, mais particularmente da vertente gerencial inglesa, e apontando para a necessidade de se construir uma Administrao Pblica condizente com as mudanas ocorridas no mundo. No h espao aqui para comentar mais pormenoriza40

damente o Plano Diretor, nem este o intuito do trabalho. Mas ressalto que, apesar do progresso representado pela proposta, ela tem, em termos gerais, dois grandes problemas. Primeiro, transforma o modelo gerencial ingls, que per si j no monoltico, em paradigma global de mudana, devendo ser transportado assim realidade brasileira. Porm, o que h hoje um pluralismo organizacional no setor pblico, adequando-se desta maneira s respostas administrativas s especificidades das naes. No existe uma resposta nica, e precisamos aprender com diversas experincias para adequ-las ao nosso modelo hbrido. este o desafio. Segundo, a atual proposta no d conta do hibridismo da estrutura administrativa brasileira. Novamente, no posso desenvolver aqui a contento este ponto, mas possvel citar dois problemas no tocados pelo Plano Diretor: os efeitos da organizao federativa na Administrao Pblica e o dimensionamento dos cargos em comisso, base do spoil system do Pas, e responsvel pelo enfraquecimento da burocracia meritocrtica do alto escalo. Mesmo com esses problemas, o Plano Diretor pode caminhar para a construo de uma Administrao Pblica ps-burocrtica, passo fundamental para melhoramos a performance do Estado. E mais: pode realizar, se bem conduzido politicamente, algo indito em nossa histria administrativa: reformar profundamente a Administrao Pblica em um perodo democrtico, contrastando com as duas outras grandes reformas deste sculo, a do Estado Novo e o Decreto-Lei 200, ambas implementadas por regimes autoritrios.

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Notas

1 Agradeo a leitura atenta do texto feita pelo ministro Luiz Carlos Bresser

Pereira e pelos alunos do curso de gestores da ENAP (turma de 1996). Incorporei, na medida do possvel, as crticas, mas as responsabilidades pelos eventuais erros so todas minhas.
2 Christopher Hood mostra, na verdade, que no panorama atual a pluralidade

de respostas no exclui inclusive dinmicas burocrticas weberianas para determinados problemas da Administrao Pblica (HOOD, 1996: 171).
3 interessante observar que vrias pessoas ligadas a interesses

empresariais participaram dos debate sobre as reformas das burocracias pblicas nos Estados Unidos e Gr-Bretanha. A Comisso Grace montada pelo governo Reagan para repensar o papel do Estado, por exemplo, possua diversos lderes empresariais preocupados em recomendar que o setor privado poderia exercer muito melhor certas atividades do que o setor pblico (POLLITT, 1990: 137).
4 Outras tcnicas de avaliao de desempenho e controle oramentrio so a

cost-benefit analysis (CBA), o planning programming budgeting (PPB) e o zero-based budgeting (ZBB).
5 Para Crozier, enquanto a antiga viso de planificao estatal implicava em

alcanar o melhor resultado tcnico, a lgica da estratgia procura alcanar o equilbrio entre as demandas dos atores envolvidos, principalmente levando em conta a representatividade e o poderio de cada grupo (CROZIER, idem: 93-94).
6 FLYNN, 1996: 10-11. Dos textos utilizados aqui, este o que melhor

consegue mostrar, ao mesmo tempo, as similitudes entre as diversas experincias europias e o carter pluralista das atuais reformas administrativas. De modo que sua concluso aponta para a fora e importncia do modelo gerencial, mas ressaltando o diferente uso das tcnicas gerenciais e a subordinao destas s peculiaridades institucionais e culturais de cada pas.
7 Ver, entre outros, WALSH, 1991; POLLITT, 1990; CLARKE, 1993; STEWART &

RANSON, 1988; FREDECKSON, 1992.

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8 CLARKE, 1993: 22. 9 Pollitt (1990) faz um excelente resumo das idias do Public Service

Orientation (PSO) e dele eu fao uso em quase toda a discusso realizada nesta parte do artigo.
10 Fao uma diferenciao no usual na literatura brasileira entre

patrimonialismo e spoil system, no sentido mais moderno desta palavra. O primeiro refere-se apropriao privada dos cargos pblicos, apenas e to somente, levando quase sempre irracionalidade da ao estatal nestes setores. O segundo tambm um preenchimento poltico dos cargos pblicos, vinculado ao alto escalo e busca do apoio aos projetos do Executivo no Legislativo num nvel mais macro, e que por vezes pode levar racionalidade da ao estatal, uma vez que a eficincia dos ocupantes destes cargos ser relevante na barganha poltica. Um exemplo disso qualidade dos ocupantes de boa parte dos DAS, como mostram os excelentes estudos de BEN SCHENEIDER (1994) e de BRESSER PEREIRA (1996), cargos estes quase sempre preenchidos pelo spoil system. Em suma, o patrimonialismo e o spoil system podem ter efeitos diferentes; no entanto, o que os iguala o seu carter poltico, a possibilidade de descontinuidade administrativa presente em suas lgicas e, principalmente, o enfraquecimento da burocracia meritocrtica que eles trazem em seu bojo. Talvez seja este ltimo aspecto o mais deletrio de todos.

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Cadernos ENAP
Nmeros publicados

1.

Gesto de recursos humanos, relaes de trabalho e direitos sociais dos servidores pblicos Tcnicos da ENAP e colaboradores

2. Cultura e memria na Administrao Pblica brasileira Iveraldo Lucena e outros 3. Gesto municipal e reviso constitucional Luza Erundina de Souza Vitor Buaiz Eduardo Azeredo Antnio Carlos Panunzio Jos Machado Regina Slvia Pacheco 4. A questo social no Brasil Marcos Torres de Oliveira e outros 5. Recursos humanos no setor pblico Marcelo Viana Estevo de Moraes e outros 6. Planejamento e oramento Fbio Chaves Holanda e outros 7. Reforma do Estado Evandro Ferreira Vasconcelos e outros 8. Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil Luciano Martins 9. Progressos recentes no financiamento da previdncia social na Amrica Latina Manfred Nitsch Helmut Schwarzer

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