Antonio Azue02

Propuesta de Modificacin a la Ley General de Asentamientos Humanos
Instituto de Investigaciones Sociales Universidad Nacional Autnoma de Mxico
La Ley General de Asentamientos Humanos y el debate de los expertos (Resultados de los Foros de Consulta para la Reforma a la Ley General de Asentamientos Humanos, 2002)1
1. Introduccin: algunas tendencias generales 2. La planeacin: expectativas cambiantes y superposicin de
instituciones 3. Los nuevos referentes territoriales y el sistema de planeacin de los asentamientos humanos 4. La concurrencia, la distribucin de competencias y las atribuciones municipales sobre el desarrollo urbano 5. Hacia una nueva poltica de suelo urbano. 6. El Control del Desarrollo Urbano y sus Instrumentos
1 Este texto forma parte del trabajo de consultora que llev a cabo Antonio Azuela para la Secretara de Desarrollo Social en 2002, denominado Propuesta de modificacin a la Ley General de Asentamientos Humanos.
1. Introduccin: Algunas tendencias generales Muchas cosas han pasado desde que la primera Ley General de Asentamientos Humanos fue promulgada, en mayo de 1976, en el contexto de un enfrentamiento sin precedentes entre el Presidente de la Repblica y el sector privado. Tanto en el orden poltico como en muchos otros mbitos, las transformaciones que han ocurrido en este cuarto de siglo ameritaran una revisin a fondo de todos los aspectos de dicha ley, quiz incluso una nueva ley. A pesar de ello, en el presente trabajo nos limitaremos a sealar nicamente los elementos ms indispensables para adaptar la LGAH a los recientes desarrollos institucionales, as como al cambio de expectativas respecto de la planeacin urbana y sus instrumentos, a partir sobre todo de los testimonios presentados en los foros de consulta realizados en las ciudades de Len, Cancn y Hermosillo en los meses de octubre y noviembre de 2002. Para ello, creemos que hay que comenzar por reconocer cinco grandes temticas que debern ser consideradas en una reforma de esa naturaleza, a saber: 1) la reforma municipal, 2) la gestin ambiental del territorio, 3) la creciente preocupacin por la consolidacin del estado de derecho y, en particular, por la vigencia de los derechos humanos, 4) la obsolescencia de algunos de los presupuestos de la planeacin sobre los que est construida la LGAH, y 5) la crisis del corporativismo agrario que cobij la urbanizacin ilegal de los ejidos. Como se ver a lo largo del presente reporte, cada uno de estos procesos habr de reflejarse de una manera muy clara en cualquier revisin seria de la LGAH, por lo que conviene de entrada esclarecer, aunque sea de manera muy sucinta, el significado de cada uno de ellos. 1.1. El papel cada vez ms importante que estn jugando las autoridades municipales en el desarrollo urbano es sin duda una de las grandes transformaciones de la vida pblica mexicana en los ltimos aos. A ello han contribuido tanto la creciente pluralidad poltica como las reformas de 1983 al artculo 115 constitucional. Aunque el fortalecimiento municipal es un fenmeno sumamente heterogneo, en muchas ciudades los Ayuntamientos han comenzado a reclamar para s aspectos de la gestin urbana que histricamente haban estado en manos de los gobiernos de los estados. La resistencia de estos ltimos para reconocer esas atribuciones, muchas veces expresada en leyes que contradicen abiertamente tanto a la Constitucin como a la LGAH, constituye uno de los
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problemas jurdicos ms graves de la gestin urbana de hoy, ya que no existen frmulas evidentes para resolver ese tipo de controversias, sobre todo en situaciones complejas como la que representan las reas metropolitanas o las obras de alto impacto regional. Compatibilizar los legtimos intereses vinculados a la autonoma municipal con una planeacin que impida una fragmentacin territorial es quiz el reto ms importante de la reforma. 1.2. El segundo aspecto que la reforma debe abordar es el de compatibilizar la gestin urbana con la gestin ambiental. No cabe duda que la entrada en vigor de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) en 1988 introdujo innovaciones importantes no slo en el combate a la contaminacin ambiental, sino tambin a la regulacin de las transformaciones territoriales. Por primera vez en la historia, los impactos ambientales de grandes obras comenzaron a ser objeto de escrutinio por parte del estado y la comunidad y se dieron los primeros pasos para revertir las tendencias de deterioro de los recursos naturales. Sin embargo, los instrumentos que se crearon para regular los impactos territoriales de la accin humana, a pesar de que su objeto de regulacin coincide con el de la Ley General de Asentamientos Humanos, se desarrollaron en mbitos institucionales y profesionales separados de (y muchas veces opuestos a) los de la planeacin de los asentamientos humanos. Al contrario de la tendencia que siguieron Europa Occidental y los Estados Unidos, en el sentido de reverdecer sus sistemas de planeacin urbana, en Mxico tanto la evaluacin del impacto ambiental como el ordenamiento ecolgico del territorio nacieron como figuras autnomas respecto de la nica gestin territorial que exista (la de los asentamientos humanos), lo que no slo dio como resultado una duplicacin de procedimientos administrativos para la autorizacin de obras y actividades, sino que cre un sistema de planeacin ambiental del territorio paralelo al de los asentamientos humanos. Como si existiesen dos territorios distintos (el de lo ambiental y el de lo urbano) la LGEEPA y la LGAH mantienen dos sistemas de planeacin territorial que es preciso comenzar a integrar de nuevo. De los muchos problemas tcnico-jurdicos que enfrenta esta tarea de recomposicin, conviene sealar una situacin paradjica que se deriva de la LGEEPA. Mientras para el ordenamiento ecolgico del territorio prevaleci una visin descentralizadora, que deposita en la autoridad municipal la facultad de regular los usos del suelo en toda la extensin rural del territorio municipal2, en el caso de la evaluacin del impacto ambiental predomin una postura ms bien centralista, como resultado de la cual tuvieron que ser autorizadas por el
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Vanse sobre todo los artculos 20Bis4 y 28 de la LGEEPA.
Gobierno Federal un promedio de mil obras por ao durante la pasada dcada. As, al revisar el sistema de planeacin y de control del desarrollo urbano de la LGAH no puede ignorarse esta situacin en la que la pregunta fundamental sera cul es el lugar que corresponde a los Gobiernos de los Estados en la gestin del territorio? 1.3. Uno de los saldos de la transicin democrtica es sin duda un renovado inters sobre el tema del estado de derecho en nuestro pas. En muchas ciudades, este inters se ha combinado con movilizaciones sociales para proteger ciertos espacios de inters ambiental o para defender su calidad de vida. Esto representa el surgimiento de nuevas bases sociales para el fortalecimiento de la planeacin, aunque muchas veces las movilizaciones no van en el sentido de lo que los planificadores esperaban. El caso ms tpico es el de los grupos de colonos cuyo nico propsito en la participacin es mantener bajas densidades y usos exclusivamente habitacionales para sus barrios. Estas nuevas manifestaciones sociales son an embrionarias y en muchos casos carecen de planteamientos slidos. En particular, no se ha registrado el vnculo que une a la gestin urbana con los derechos humanos. El derecho a la vivienda, que en el debate internacional es definido de una manera amplia como el derecho a vivir en un lugar seguro, no ha sido incorporado, quiz porque es visto desde una concepcin asistencialista. Algo similar ocurre con el derecho a un medio ambiente sano el cual suele verse como algo que no tiene relacin con la calidad de la vida urbana. A pesar de que sera posible pensar en el derecho a la ciudad como la combinacin de los anteriores, los movimientos sociales an los reivindican por separado; y muchas veces incluso aparecen como reivindicaciones opuestas entre s. En todo caso, lo que es evidente es que la emergencia de nuevas formas de organizacin y movilizacin de los ciudadanos, junto con la creciente expectativa sobre la efectiva vigencia del orden jurdico constituyen al menos en potencia nuevas fuentes de legitimidad para fortalecer el rgimen jurdico de la planeacin de los asentamientos humanos. 1.4. La LGAH naci bajo la influencia de un modelo de planeacin que pona el nfasis en la capacidad del estado de definir el inters pblico a travs de planes que los actores sociales y gubernamentales simplemente tendran que acatar. Aunque la idea de la participacin social fue ganando terreno en su texto, no se desarrollaron los instrumentos jurdicos para hacer efectivos los derechos de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y no se hizo nada para erradicar la visin de que los promotores privados son un mal necesario cuyos derechos se respetaban a pesar de, y no a travs de, la legislacin urbanstica.
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Como veremos a lo largo de este trabajo, esos presupuestos ya no responden a las expectativas de los actores e incluso el Poder Judicial ha obligado a redefinir el carcter de la planeacin. A fin de que esto no conduzca a un mero repliegue estratgico, es preciso reconsiderar muchos de los aspectos de la LGAH que expresan un modelo estatista que hoy resulta inviable. 1.5. El corporativismo agrario, que cobij la urbanizacin ilegal de los ejidos, y que con ello marc la fisonoma de las ciudades mexicanas durante dcadas, ha entrado en crisis con los cambios polticos de los ltimos aos, lo que abre una oportunidad nica para redefinir las condiciones institucionales bajo las cuales las tierras ejidales se incorporan, o no, al desarrollo urbano. Los anteriores son los procesos de transformacin social ms amplios que ha experimentado la sociedad urbana en nuestro pas. Su comprensin debe servir para dar sentido a cualquier propuesta de modificacin de la Ley General de Asentamientos Humanos. 2. La planeacin: instituciones. expectativas cambiantes y superposicin de
La planeacin constituye el eje en torno al cual se construye la normatividad urbanstica en toda sociedad moderna. La idea de que es posible y necesario construir una visin del futuro, as como tomar las previsiones para acercarse a ella, es uno de los supuestos de la legitimidad de cualquier comunidad poltica hoy en da. Por ello es importante comenzar con una resea del modo en que las expectativas y los marcos normativos sobre la planeacin han venido evolucionando desde la aparicin de la primera LGAH y, en particular, el modo en que ello se ha reflejado en los foros de consulta de los que se deriva el presente trabajo. Para ello, nos referiremos primero a los logros y las limitaciones que se atribuyen a la planeacin urbana en Mxico, para despus considerar los cambios ocurridos en las expectativas que hoy se puede abrigar en torno a los planes y a los desarrollos institucionales en materia ambiental y de planeacin general del desarrollo, todo lo cual constituye el conjunto de razones que hace necesaria una revisin de la LGAH y de sus supuestos fundamentales. As, antes de referirnos a las enormes dificultades que ha enfrentado la institucionalizacin de la planeacin urbana en nuestro pas, es importante sealar que tambin se han reconocido algunos avances importantes. En su
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intervencin en el foro de Len, Francisco Prez Arellano sealaba que con la LGAH se haba logrado 1) el reconocimiento de que la propiedad privada en el medio urbano debe quedar sujeta al inters pblico; 2) el desarrollo de una cultura de la planeacin, que antes slo exista en ciertos medios profesionales; y 3) el inicio del proceso de fortalecimiento de los municipios. Cuando se recuerda las condiciones en las que se discuta la LGAH en 19763, se puede reconocer que esos no son logros menores. Aunque, como veremos a continuacin, la puesta en prctica de los planes ha sido sumamente limitada, el reconocimiento de su legitimidad por el conjunto de los actores polticos y de la opinin pblica es una condicin necesaria para su desarrollo. A ese reconocimiento pblico, en el sentido fuerte de la palabra, de la planeacin como institucin central de la gestin urbana, se pueden aadir dos hechos interesantes. Primero, el hecho de que, al menos en la dcada pasada, las innovaciones institucionales ms importantes en materia urbana se han generado desde el plano local. El ejemplo ms claro es la creacin de Institutos de Planeacin en seis ciudades del centro y el norte del pas, como instancias conformadas por expertos, al margen de las presiones cotidianas de la gestin urbana. Aunque los resultados de esos institutos son an inciertos, no cabe duda que su sola existencia se ha convertido en un referente importante para los debates locales sobre qu hacer con la ciudad. Por otra parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha comenzado a resolver controversias constitucionales planteadas por gobiernos municipales o estatales en torno a conflictos derivados de la gestin urbana. Si bien la emergencia de este tipo de litigios no era parte del programa original de la LGAH, para la mentalidad de hoy no es motivo de preocupacin el que ellas se presenten; eso es uno ms de los mecanismos a travs de los cuales se llega a decisiones en un estado de derecho. En todo caso, lo que preocupa es que los actores decidan no conducir sus conflictos por las vas jurdicas o que ellas resulten inoperantes. En todo caso, el balance en torno a los resultados de la planeacin urbana es preponderantemente negativo. La percepcin ms generalizada es que, con demasiada frecuencia, los intereses en juego en el proceso de urbanizacin son suficientemente poderosos para pasar por alto las determinaciones de los planes. Por cierto, las violaciones ms flagrantes a la normatividad urbanstica no son las
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En las crticas que amplios sectores del sector privado y numeros juristas hacan a la iniciativa de LGAH, era evidente que no reconocan la vigencia del principio de la funcin social de la propiedad en el mbito urbano.
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de los promotores privados actuando por su cuenta, sino las que se cometen desde el propio poder pblico. Tres casos bastan para ilustrar lo anterior: - La ocupacin irregular de los terrenos del Ejido Alfredo V. Bonfil, en Cancn, que por muchos aos ha sido sistemticamente tolerada y a veces impulsada desde el Gobierno del Estado, con muy graves consecuencias ambientales para el sistema lagunar de Nichupt, que es el eje ambiental sobre el que descansa el turismo en la zona; - El Bando Dos, del Gobierno del Distrito Federal, que reorient la dinmica urbana en la capital del pas pasando por encima de todas las normas urbansticas, incluyendo las derivadas de procesos de concertacin social que haban tomado meses y en algunos casos aos, y que haban logrado un nivel de legitimidad de los planes de desarrollo urbano sin precedentes, en ms de treinta zonas crticas; y - La expropiacin del llamado Lote Bravo en Ciudad Jurez, Chihuahua, por parte del Gobierno del Estado, a principios de los aos noventa, que afect una extensin de casi mil hectreas, para desarrollo urbano, cuando dicha superficie se encontraba fuera del rea de crecimiento establecida por el plan.4 De todas las experiencias que se virtieron en la consulta, nos limitamos a mencionar las tres anteriores porque dan una idea de la magnitud que puede tener la inobservancia de los planes, pero tambin para ilustrar que ese tipo de acciones puede provenir de cualquiera de las fuerzas poltica importantes del pas. No se puede achacar una mayor tendencia a esa inobservancia en alguno de los tres rdenes de gobierno. En los tres casos anteriores, la responsabilidad recae en los gobiernos de las entidades federativas. Como veremos ms adelante, muchas dependencias federales tambin contribuyen al desorden urbano, desde la Corett, cuyas funciones por definicin contribuyen a institucionalizar la urbanizacin irregular, hasta la Conagua y la dependencia encargada de administrar la zona federal martimo terrestre. Asimismo, tendremos oportunidad de mostrar la imagen de corrupcin que prevalece sobre los municipios en materia de permisos y licencias. Asimismo, los participantes coincidieron en que an existe una dbil apropiacin social de los planes5. Esto es, que por lo general los miembros de la comunidad
Despus de aos de litigio, los propietarios recuperaron los terrenos expropiados, pero el incidente trajo graves consecuencias en las relaciones entre los actores relevantes de la ciuad y del estado. 5 El tema destaca en la intervencin de Roberto Garca Ortega en el foro de Hermosillo.
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an no consideran los planes como algo que les pertenece y que, al igual que otros bienes pblicos, puede contribuir a su bienestar. No sorprende, entonces, que en muchas ciudades los planes rara vez estn efectivamente disponibles para la consulta del pblico. Todos los problemas anteriores tienen que ver con una cuestin que ha venido cobrando fuerza en la esfera pblica mexicana de los ltimos aos, que es la vigencia del estado de derecho. En este sentido, las modificaciones que se proponen al texto de la LGAH tienden a esclarecer los procedimientos y a hacer efectivas las sanciones para los responsables de la inobservancia de los planes, que no es otra cosa que la inobservancia de la ley. Como lo seal Gabriel Ibarra, los planes son antes que nada normas jurdicas obligatorias. Ahora bien, adems del problema de la inobservancia de los planes est el del significado de la planeacin en tanto que institucin. Ello nos obliga a reflexionar sobre las expectativas que la planeacin genera respecto del modelo de ciudad al que aspiramos. En el fondo de esta cuestin est la dificultad de determinar el lugar de la planeacin en el desarrollo econmico, lo que tiene con el papel del estado en la economa, que tanto ha cambiado desde 1975. Obviamente, no es este el lugar para explorar esta cuestin. Lo que s es evidente, es que en el debate sobre la LGAH pueden distinguirse con nitidez dos posturas extremas. Una que podemos definir como visionaria y otra como pragmtica6. La primera comporta la expectativa de que los planes expresen una visin de futuro; mientras que la segunda espera que los planes establezcan las condiciones para que puedan desarrollarse los proyectos concretos que se presenten, cuyas caractersticas seran imposibles de determinar. En sus versiones extremas, la postura visionaria dara lugar a unos planes con una definicin categrica o concluyente del modelo de ciudad al que se aspira, mientras que la postura pragmtica estara completamente abierta a lo que propongan quienes en los hechos construyen la ciudad. Evidentemente, casi todos los participantes se manifiestan en abstracto por una solucin intermedia, aunque no hay consenso en cul sera ese punto medio. En todo caso, la LGAH se inclina claramente hacia una postura visionaria, en la que la conformacin de los proyectos urbanos, y en general la operacin de la
Un representante de la postura visionaria sera Roberto Eibenschutz, mientras que la postura pragmtica estara representada por Horacio Guerrero, Director del Instituto de Planeacin de Len, Guanajuato.
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planeacin, es algo que se deduce del modelo urbano sealado en los planes. Como expres Jacinto valos en el foro de Hermosillo, el modelo de la LGAH ya no corresponde a la realidad de hoy. Esa realidad, aadimos nosotros, est conformada por las expectativas de la mayora de los actores en torno a la planeacin. Hoy se acepta que los planes no pueden resolverlo todo y que es preciso dejar mrgenes importantes a la creatividad que se requiere para decidir cada proyecto en sus propios mritos. Es verdad que estamos hablando de las mentalidades que acompaan al proceso de planeacin; pero lo cierto es que son esas mentalidades las que terminan imponiendo los rgidos esquemas normativos que encontramos en las tablas de zonificacin derivadas de los planes, que ponen fuera de la ley actividades tan inofensivas como una papelera o un taller de costura en la cochera de una casa, o que obligan a crear reas de donacin en las zonas donde no se necesitan. As como se sealaron las distorsiones que puede traer consigo un modelo visionario, tambin se reconocieron los riesgos de una gestin urbana que simplemente apoya los proyectos que se presenten sin reparar sobre el tipo de ciudad al que conducen y, sobre todo, sobre el tipo de ciudad al que aspiramos. La prdida de los espacios pblicos y, como seal Jacinto valos, el debilitamiento de la centralidad urbana, estn entre los fenmenos ms preocupantes de nuestros actuales procesos urbanos. Recuperar la centralidad (e incluso la monumentalidad de espacios especialmente significativos7) sin volver a la conformacin autoritaria del espacio urbano propia del periodo postrevolucionario, es sin duda uno de los retos del urbanismo mexicano en los prximos aos. Desde luego, no es en una ley donde se va a definir el tipo de ciudad al que podemos razonablemente aspirar. Lo que s es posible es remover de la LGAH algunos resabios de la mentalidad segn la cual la definicin del modelo urbano es privilegio exclusivo del poder pblico y los promotores privados son una especie de mal necesario que el estado debe mantener a raya en aras del inters pblico. En la medida en que ha prevalecido el prejuicio en contra de la ganancia privada y la creencia de que esta es incompatible con el inters pblico, el resultado ha sido que los intereses privados, que no se pueden erradicar por decreto, se hacen valer a travs de arreglos poco transparentes, en los que no falta el enriquecimiento ilegtimo de individuos que detentan el poder pblico y que en esa medida lo privatizan.
Sobre este punto, ver los trbajos recientes de Manuel Castells y Jordi Borja.
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Al lado de los aspectos propiamente ideolgicos del debate sobre la planeacin, se plantearon una serie de cuestiones relativas a su insercin institucional, que tienen que ver con dos modalidades de planeacin que aparecieron en el horizonte jurdico mexicano despus de la LGAH. Nos referimos al sistema nacional de planeacin democrtica que cre la Ley de Planeacin en 1983 y al ordenamiento ecolgico del territorio que prev la LGEEPA desde 1988 y, con mayor fuerza, desde sus reformas en 1996. Desde su aparicin, el sistema nacional de planeacin democrtica (SNDP) tuvo una relacin incierta con el rgimen de planeacin de los asentamientos humanos creado por la LGAH. Dentro del sistema de planes, a nivel federal no haba problema en transformar a lo que hasta entonces era el Plan Nacional de Desarrollo Urbano en uno ms de los Programas del SNPD, derivado del Plan Nacional de Desarrollo. Una de las innovaciones ms caras de los creadores del SNPD era que la denominacin de plan se reservaba al que contiene la estrategia de desarrollo del presidente en turno. Sin embargo, al mismo tiempo que se reformaba el artculo 26 de la Constitucin para dar fundamento a la Ley de Planeacin, se reformaba tambin el 115 para fortalecer a los municipios. Y ah se les facultaba para expedir los planes de desarrollo urbano municipal. Nunca sabremos si se trata de una clara intencin del legislador en el sentido de distinguir dos regmenes de planeacin o de una simple falta de coordinacin entre los equipos que redactaban las reformas constitucionales que seran aprobadas en cuestin de das despus de la toma de posesin de un nuevo Presidente de la Repblica. En cualquier caso, el resultado fue que predomin la terminologa de la Ley de Planeacin sobre la del artculo 115 (y para el caso del tercer prrafo del 27)8 y hubo que rebautizar los planes para que reconocieran su modesta condicin de programas, aunque su contenido normativo segua siendo el mismo. En su intervencin en el foro de Hermosillo, Mara Ins Aragn se pronunci por diferenciar entre los regmenes de la Ley de Planeacin y la LGAH y reconocer que solamente coinciden en lo que respecta al Programa Nacional de Desarrollo Urbano y el Plan Nacional de Desarrollo. Seguramente la relacin entre ambos regmenes de planeacin se libra ms en el terreno simblico de las diferentes ramas de la administracin que en el terreno jurdico de la gestin urbana. Pero no puede dejar de sealarse, cuando se conocen las limitadas condiciones del ejercicio de la funcin pblica en la
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Que habla de planear los asentamientos humanos, no de programarlos.
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actualidad, el costo que un simple cambio de nombre puede tener en el desarrollo de la gestin urbana. Con todo, mucho ms importantes han sido las consecuencias del advenimiento del ordenamiento ecolgico del territorio (OET) como instrumento de planeacin ambiental, sobre el sistema de planeacin de los asentamientos humanos. Como hemos dicho en la seccin anterior, en la reforma de 1996 a la LGEEPA, ante la posibilidad de integrar un solo rgimen de planeacin territorial, se opt por crear dos regmenes disociados: el del ordenamiento ecolgico, para fuera de los centros de poblacin, y el del desarrollo urbano para dentro de los mismos. Esta dicotoma fue acertadamente sealada por Gabriel Ibarra en el Foro de Len como uno de los problemas ms graves del rgimen de planeacin hoy en da. El error que esto comporta consiste en que los procesos ms difciles de regular son precisamente los que estn en espacios rurales bajo la influencia de reas metropolitanas o dentro de regiones urbanas. Es decir, no dentro ni fuera, sino entre los centros de poblacin. La ideologa que subyace a ese esquema es que la legislacin ambiental es para proteger a la naturaleza y que esta es algo que se encuentra fuera de las ciudades.9 En la medida en que se crean dos regmenes distintos de planeacin, se dificulta la toma de decisiones sobre los puntos ms crticos del territorio, que son precisamente los espacios intermedios entre lo urbano y lo rural. El ejemplo ms claro de esta confusin fue presentado por Cristina Castro para el caso de Cancn y del Corredor Cancn-Tulm, donde unos planes se sobreponen encima de otros y en donde a pesar del esfuerzo de muchos equipos de planeacin a lo largo de la ltima dcada, no se ha logrado una normatividad coherente para el conjunto de la costa del Caribe Mexicano. Ahora bien, en una estrategia jurdica de carcter pragmtico, es decir una que busca una solucin en lugar de enfrascarse en un debate doctrinario, lo importante es lograr que las autoridades municipales puedan hacer planeacin urbana y planeacin ambiental no en momentos distintos, sino al mismo tiempo10. As, las propuestas que se formulan en el proyecto anexo tratan de integrar ambos ejercicios de planeacin mediante una frmula muy simple, que
Para una crtica reciente de ese tipo de razonamientos, tan propios de ciertos movimientos ambientalistas, vase Adrian Franklin. Nature and Social Theory. Londres, Sage Publications. 2002. Y Phil Macnaghten y John Urry, Contested Natures. Londres: Sage Publications. 1998. 10 De lo que se trata es simplemente de evitar que un da dibujemos nuestros sueos urbanos y otro da nuestros sueos ambientales. O sea de que reconozcamos despiertos las dos expectativas. Lo ms probable es que descubramos que no son tan incompatibles como pensbamos.
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consiste en eliminar del sistema de planes de la LGAH los Programas Municipales de Desarrollo Urbano, para reemplazarlos con los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal, que integrarn los Ordenamientos Ecolgicos Locales a que se refiere la LGEEPA, con los contenidos que ella misma seala. Obviamente, ese es slo un primer paso en un proceso de construccin institucional donde la ley sea la cristalizacin de acuerdos entre actores sociales, pero sobre todo entre grupos profesionales, en los que seamos capaces de recuperar la idea de que el territorio es uno slo y que las instituciones que lo rigen tienen que dar acomodo a los diferentes actores que en forma legtima tratan de participar en la definicin del modelo de pas a que podemos aspirar. 3. Los nuevos referentes territoriales y el sistema de planeacin de los asentamientos humanos El sistema de planes de la LGAH est conformado a partir de una idea del territorio que distingue dos grandes dimensiones, la de los asentamientos humanos y la de los centros de poblacin; para cada una de esas dimensiones, la ley establece un tipo de planeacin, lo que se hace evidente en el ttulo mismo de su captulo tercero, que se refiere a la planeacin del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de poblacin. Antes de sealar las insuficiencias de este esquema, vale la pena mencionar su principal mrito, que consiste en distinguir dos escalas de planeacin que reconocen realidades diferentes, aunque ntimamente relacionadas entre s. Por un lado, para una escala amplia que incluye tanto reas urbanas como rurales, se usa el concepto de asentamiento humano11 que no designa a las localidades donde se concentra la poblacin, sino a la relacin entre la poblacin y el conjunto del territorio que ocupa, en un sentido amplio. El instrumento de planeacin que corresponde a esa escala es el ordenamiento del territorio. Por otro lado, el concepto de centro de poblacin se refiere a la escala de las localidades, grandes o pequeas, en las que la poblacin se concentra. A esa segunda escala corresponde la planeacin del desarrollo urbano. As, por un lado est la planeacin del desarrollo urbano (que se refiere a los centros de poblacin) por el otro el de los asentamientos humanos (que se refiere a regiones enteras).
11 Algunas leyes estatales no hablan de los asentamientos humanos, en plural, sino de el asentamiento humano, precisamente para evitar la confusin entre ciudades y asentamientos humanos.
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Evidentemente, lo anterior puede ser sujeto a una crtica acadmica, como cualquier otro esquema conceptual que trate de registrar una realidad geogrfica. Pero no nos vamos a detener a considerar todas las crticas de que puede ser objeto; ms bien nos limitaremos a sealar el modo en que el esquema se tradujo en un sistema de planes, as como las dificultades para acomodar, en ese sistema, las realidades geogrficas y polticas que hoy exigen la conformacin de un sistema diferente. En su artculo 12, la LGAH establece un sistema de planes conformado por: I. II. III. IV. V. VI. El programa nacional de desarrollo urbano; Los programas estatales de desarrollo urbano; Los programas de ordenacin de zonas conurbadas; Los planes o programas municipales de desarrollo urbano; Los programas de desarrollo urbano de centros de poblacin; y Los programas de desarrollo urbano derivados de las fracciones anteriores y que determinen esta Ley y la legislacin estatal de desarrollo urbano.
Al revisar los contenidos y propsitos que la LGAH asigna a cada una de las categoras de planes (o programas) se hace evidente que el nacional, los estatales y los municipales tendran por objeto el ordenamiento territorial (que incluye ciudades pero que mantiene una visin amplia), mientras que los de centros de poblacin y los de zonas conurbadas se concentran en una unidad urbana (que puede abarcar uno o varios municipios e incluso uno o varios estados). En la prctica, este esquema se traducira en que, en un municipio que comprenda varios centros de poblacin, existira un programa municipal de desarrollo urbano que definiese la estrategia territorial general para el desarrollo de los asentamientos humanos, y tantos programas de centros de poblacin como fuesen necesarios para regular los procesos urbanos dentro de cada uno de ellos. Como sabemos, ello casi nunca ha ocurrido en la prctica; si algn tipo de programa ha significado algo en la gestin urbana ese es el de Centro de Poblacin. Los planes municipales de desarrollo urbano que alguna vez se elaboraron no afectaron en lo ms mnimo la gestin municipal.12 Sin embargo, como veremos ms adelante, este tipo de planes tendrn que redefinirse a partir del advenimiento de los programas de ordenamiento ecolgico del territorio a nivel local.
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Nos referimos a la generacin de planes municipales de fines de los aos setentas y principios de los ochentas, que se elaboraron sin participacin no se diga de las comunidades sino incluso de las propias autoridades municipales.
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Por otra parte, la LGAH reconoci desde sus inicios el fenmeno de la conurbacin y no cabe duda que la reforma al 115 constitucional que para ello se introdujo en 1975 fue una disposicin pionera en la materia. Sin embargo, una gran parte de los fenmenos metropolitanos rebasan el concepto de conurbacin y hacen necesaria una revisin de los instrumentos de planeacin. En realidad, son tres los nuevos referentes territoriales que han hecho obsoleto el sistema de planes de la LGAH: el ordenamiento ecolgico, las reas metropolitanas y las regiones urbanas. El ordenamiento territorial como ordenamiento ecolgico El ordenamiento ecolgico del territorio (OET) apareci en 1988 como uno de los nuevos instrumentos de la gestin ambiental establecidos por la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA). Desafortunadamente, naci como un instrumento completamente desvinculado de la planeacin de los asentamientos humanos y no como una forma de perfeccionarla. En una medida importante, las bases culturales que dan legitimidad a ese instrumento tienen mucho que ver con una visin no slo negativa sino incluso negadora del desarrollo urbano, es decir, con una visin del territorio que privilegia los procesos naturales y que slo reconoce en los procesos de urbanizacin anomalas de su objeto de estudio. Son muchos los antecedentes que pueden sealarse para ilustrar la disociacin existente entre el OET y la planeacin de los asentamientos humanos. Sin embargo, suponiendo un escenario en el que los actores relevantes pudiesen reconocer un campo comn (que no sera otro que el del desarrollo sustentable) es posible proponer una reformulacin del sistema de planes que reconozca tanto las necesidades del desarrollo como las de la preservacin ecolgica. Para ello bastara con eliminar las categoras de programa estatal y programa municipal de desarrollo urbano, sustituyndolas con programas de ordenamiento territorial. En el nuevo esquema, dichos programas, que tendran por objeto la definicin de las grandes estrategias de desarrollo sustentable en un territorio, tendran que incluir de manera obligatoria lo que la LGEEPA ordena para el ordenamiento ecolgico del territorio. Lo anterior se traducira en la prohibicin de realizar programas de ordenamiento territorial que no fuesen, al mismo tiempo, ordenamientos ecolgicos. As como
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este ltimo tiene que hacer visibles los procesos de urbanizacin y las transformaciones territoriales que trae consigo el desarrollo econmico, la planeacin del desarrollo urbano no sera aceptable si no tiene el componente ambiental que la LGEEPA ha introducido a la gestin territorial. Se trata simplemente de llegar a un sistema integrado de planeacin territorial como el que existe en cualquier estado moderno. En todo caso, de lo que se trata es de eliminar una situacin jurdica como la actual que hace posible que el mismo territorio sea objeto de dos instrumentos de planeacin disociados entre s: el que reconoce el proceso de urbanizacin y trata de conducirlo y el que trata de resistirse a dicho proceso. Las reas metropolitanas El segundo referente territorial que se tiene que considerar en la revisin del sistema de planes de la LGAH est constituido por las reas metropolitanas. Como se sabe, la definicin del fenmeno de conurbacin que hoy reconoce la ley es sumamente limitada, ya que se refiere exclusivamente a la continuidad fsica y demogrfica que formen o tiendan a formar dos o ms centros de poblacin (fraccin IV del artculo segundo). No hay duda que algunos de los problemas ms agudos del fenmeno metropolitano tienen que ver con la conurbacin, es decir con la contigidad de reas urbanizadas correspondientes a distintas jurisdicciones. Pero lo cierto es que existen numerosas interacciones entre los centros metropolitanos y sus territorios de influencia inmediata. Lo anterior se puede ilustrar con un ejemplo sumamente simple, que fue presentado en los foros de consulta por el responsable de la planeacin urbana del Municipio de Mrida. Cuando un promotor solicita una licencia para desarrollar un fraccionamiento y se encuentra con las exigencias de la normatividad del plan del centro de poblacin de dicha ciudad, inmediatamente encuentra la posibilidad de realizar el mismo desarrollo en el municipio vecino de Umn, donde obtiene la licencia sin necesidad de hacer los mismos gastos que en Mrida, a cambio de contribuciones menores a la comunidad de Umn. Dadas las dimensiones de esa rea metropolitana, para muchos resultar indiferente comprar un lote o ir a trabajar al municipio vecino que hacerlo en el propio. Este tipo de distorsiones suelen presentarse en las reas metropolitanas, sin necesidad
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de que las reas urbanizadas estn unidas en forma fsica o demogrfica13 o que tiendan a estarlo. Por lo anterior, es aconsejable incorporar a la LGAH la categora de plan de ordenacin de rea metropolitana, que no requiera la existencia del fenmeno de conurbacin, sino simplemente el tipo de influencia funcional de un centro dominante hacia su regin perifrica que caracteriza a las reas metropolitanas. Las zonas conurbadas seran slo un tipo de rea metropolitana, pero no el nico que reconozca la Ley. Evidentemente, existe el problema de la delimitacin geogrfica de las reas metropolitanas. En la LGAH original se crea que era posible definir una frmula para ello, por lo cual se estableci un mtodo con pretensiones cientficas que en la prctica conduca a absurdos que tuvieron que ser corregidos desde el sentido comn. Hoy es preciso reconocer que no hay una frmula universal para determinar a partir de cundo se da el fenmeno metropolitano. Pero el problema no es insalvable, dado que la constitucin de un rea metropolitana es, desde 1993, un acto de voluntad de los rdenes de gobierno correspondientes. Se parte de la base de que sin un acuerdo de voluntades no es posible mantener mecanismos permanentes de coordinacin metropolitana. En todo caso, tambin se reconoce la existencia de conflictos entre autoridades y, como se ver en el prximo captulo, es necesario al menos definir ciertos principios para el desahogo de dichos conflictos. Lo que se propone no es slo una modificacin del sistema de planes. Como ha quedado dicho en el captulo anterior, se trata de cambiar nuestras expectativas sobre la planeacin como funcin pblica: lejos de ser un ejercicio obligatorio sujeto a reglas pretendidamente universales, que tendra que producir respuestas para todos los fenmenos imaginables en un rea geogrfica determinada, la planeacin se concibe como un proceso de interaccin cuyos resultados estn siempre abiertos. Es por ello que la definicin de sus supuestos y de sus contenidos es menos importante que la definicin de los procedimientos a travs de los cuales se canalizan los fenmenos emergentes y, sobre todo, las diferencias entre los actores participantes.
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No deja de ser un misterio el significado de la palabra demogrfico en este contexto, pero difcilmente puede sustituir al concepto de interrelacin funcional entre centros de poblacin.
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Las regiones urbanas Las regiones urbanas constituyen el tercer referente territorial que tiene que ser reconocido e incorporado al sistema de planes de la LGAH si se quiere que este refleje las grandes transformaciones territoriales que vive el pas. Hasta ahora, la concepcin territorial que subyace a dicha Ley supone centros de poblacin relativamente autnomos entre s, cada uno de ellos condicionado por el contexto territorial de su municipio. Las conurbaciones son la nica anomala que la ley reconoce respecto de dicha concepcin. Por lo dems, el territorio estara formado por ciudades que pueden ordenarse de manera independiente a travs de sus respectivos planes de centros de poblacin, en el contexto de la dinmica territorial propia de su municipio. Los territorios intermedios seran simplemente espacios rurales que se comunican con los urbanos a travs de caminos de diferentes categoras. Una versin caricaturizada de este esquema corresponde a la idea de que el municipio es al territorio lo que la clula es a un organismo vivo. Ese esquema funcionara relativamente bien si no fuese porque las transformaciones territoriales rara vez acatan las fronteras poltico administrativas, en particular en un pas como Mxico donde los municipios son comunidades polticas sumamente dbiles. Cuando se observan las regiones del pas sujetas a los ms intensos procesos de urbanizacin, lo que se encuentra no es una serie de ciudades creciendo en forma aislada. Con mucha frecuencia se trata de procesos en los que se intensifican las interacciones funcionales entre varios centros de poblacin y en los que los cambios territoriales no se producen solamente hacia el interior de los centros de poblacin dominantes, sino a lo largo de corredores que incluyen poblaciones de todos tamaos. Es ms, entre las transformaciones territoriales (o, para decirlo ms simplemente, las obras) que es ms difcil evaluar, as como las que generan mayores conflictos sociales, estn justamente aquellas que se realizan en espacios no urbanizados dentro de regiones compuestas por varios centros urbanos. Basta pensar en el eje Crdoba Orizaba, o en el eje Len Silao Irapuato Salamanca Celaya, o en la desembocadura del Ro Coatzacoalcos, para reconocer que no se trata de situaciones anmalas, sino precisamente de los territorios sujetos a los ms complejos e intensos procesos urbanos. Una gasera que pretende ubicarse en un poblado de tres mil habitantes a la orilla de la carretera que comunica Cuautla con Cuernavaca; un club de golf con lotes
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campestres a diez kilmetros de Quertaro, en el casco de una ex - hacienda; una terminal de carga multimodal ubicada entre cuatro ciudades del Bajo. Todas ellas son obras que pueden tener un impacto econmico y ambiental importante, el cual slo puede ponderarse en la escala de la regin en su conjunto, pero que estn ubicadas en el rea rural de un municipio cuya cabecera municipal quiz no tiene ms de treinta mil habitantes y que muy probablemente carece de un programa de centro de poblacin. An si tal programa existiese, no es de esperarse que haya previsto algo que viene determinado por la dinmica regional y no por las tendencias propias del centro de poblacin. Al incluir la categora de planes de ordenamiento de regiones urbanas, la LGAH sentara las bases para que las decisiones sobre acciones de impacto regional puedan ser consideradas a partir de un ordenamiento territorial que incluya los aspectos fundamentales de la regin y que permita a los actores interactuar ordenadamente para arribar a decisiones cuyo sentido sea reconocible en trminos de una imagen deseable del territorio en cuestin. As, antes de preguntarse cul es el contenido, la metodologa o la normatividad que debe desprenderse de este tipo de planes, es preciso prever los asuntos ms graves que su elaboracin y su puesta en prctica pueden significar para los gobiernos y las comunidades involucradas. Es decir, de lo que se trata es de establecer no slo un instrumento de planeacin (una nueva categora en la constelacin de los planes de la LGAH) sino los principios bajo los cuales se orientarn quienes deban resolver las controversias que surgen por la dinmica urbana. Quin puede decidir una obra? Despus de qu procedimiento? Qu obligaciones deben asumir las autoridades municipales y las estatales en esos casos? Esas cuestiones sern abordadas en el captulo relativo a la distribucin de competencias y la coordinacin entre autoridades, pero se puede avanzar un principio que puede reconocerse explcitamente por la LGAH: el de la distribucin equitativa de los beneficios y las cargas del desarrollo entre las diversas comunidades municipales que forman una regin urbana. Se trata de un simple principio de justicia de acuerdo con el cual todas las comunidades deben hacer algn sacrificio, pero tienen derecho a ser compensadas por ello, en condiciones que no pueden definirse de manera genrica por un texto legal, pero que tendrn que definirse segn las circunstancias de cada caso.
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4. La concurrencia, la distribucin de competencias y las atribuciones municipales sobre el desarrollo urbano. Como hemos dicho en el primer apartado, hacer efectivas las atribuciones que se han ido confiriendo a los municipios en los ltimos aos en la regulacin de los usos del suelo constituye el reto ms importante en lo que se refiere a la distribucin de competencias y a la concurrencia entre los rdenes de gobierno en materia de asentamientos humanos. Sin embargo, ello no significa que la participacin de los otros dos niveles de gobiernos est exenta de problemas. Por ello, comenzaremos por hacer un balance de las atribuciones federales y las estatales en la materia. Hoy en da, la influencia del Gobierno Federal en el desarrollo urbano es mucho menor que hace un cuarto de siglo. Es muy posible que esto se deba en gran parte a las restricciones financieras que ha enfrentado el estado mexicano en este periodo. En este sentido, no debe sorprendernos que la obra pblica haya dejado de tener el peso especfico que tuvo en dcadas anteriores. Sin embargo, en ello tambin han influido factores estrictamente institucionales, es decir cambios en los marcos normativos que obedecen a polticas de descentralizacin. Uno de los participantes en los foros de consulta, Miguel Angel Argomedo, hizo notar que la Ley General de Asentamientos Humanos represent el principio del fin del centralismo en materia de desarrollo urbano. Conviene recordar que, a mediados de los aos setenta, tanto en la cultura poltica como en la doctrina jurdica, el Gobierno Federal era visto como el actor principal, si no el nico, en la definicin de los destinos nacionales y ello inclua tambin a lo que ocurra en las ciudades. Uno de los temas ms debatidos en torno a la LGAH en 1976 era precisamente el de las facultades constitucionales para imponer limitaciones a la propiedad a travs de la planeacin urbana14. Un conocido constitucionalista, el Dr. Ignacio Burgoa, sostuvo en ese momento que slo la Federacin estaba constitucionalmente habilitada para imponer ese tipo de restricciones y por lo tanto propuso que los planes respectivos deban ser aprobados por una dependencia federal antes de ser considerados obligatorios para los particulares. Con la institucionalizacin de la planeacin urbana en los aos siguientes a la aprobacin de la LGAH, se haca evidente que esa postura hubiese representado
14 Los crticos ms acrrimos de la LGAH consideraban inaceptable que las autoridades municipales pudiesen imponer lmites a los usos del suelo.
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un centralismo insostenible.15 En ese sentido, no puede negarse la contribucin que represent la LGAH a la descentralizacin de la gestin urbana. Fue el primer ordenamiento que reconoci un importante mbito de competencia tanto a los estados como a los municipios. De hecho, la reforma constitucional que se promovi para dar fundamento a la LGAH fue la primera que utiliz la frmula de las facultades concurrentes, que una dcada despus se utiliz en materia ambiental y que ha sido sealada como el punto de arranque para un federalismo cooperativo en materia de recursos naturales16. A pesar de que la interpretacin del texto correspondiente es an incierta, no hay duda que ha abierto importantes canales para la descentralizacin en la medida en que ha hecho posible el reconocimiento de una competencia legislativa de los estados de la Repblica en esta materia. Tanto en la ley como en la prctica, la Federacin y sobre todo sus obras pblicas, dejaron de ser vistas como el eje primordial del orden urbano. As por ejemplo, para principios de la dcada de los ochentas, ya no era raro ver que un organismo como el Infonavit tuviese dificultades para la autorizacin de sus conjuntos habitacionales. Muchos municipios vean ese tipo de obras ms como una carga que como una fuente de prosperidad y comenzaban a utilizar sus atribuciones legales de un modo que resultaba inesperado para los funcionarios federales. Todo lo anterior simplemente muestra una tendencia, pero no significa en modo alguno que las dependencias federales se hayan ajustado de manera sistemtica sus acciones a los designios de la planeacin urbana tal como se ha definido desde las comunidades locales. Basta con algunos ejemplos para constatar que la Federacin puede traer consigo distorsiones importantes en la gestin urbana: Para comenzar, la Corett es sin duda una de las organizaciones que ms negativamente han influido en el desarrollo urbano, en la medida en que ha contribuido a la institucionalizacin de la ocupacin irregular de los ejidos.17 La Comisin Nacional del Agua se ha caracterizado por una actuacin errtica dentro de los centros de poblacin, particularmente en lo relativo a la gestin de barrancas y de corrientes intermitentes18. Asimismo, en las ciudades costeras la
15 De hecho el propio maestro Burgoa cambi su opinin en la siguiente edicin de su manual sobre Las Garantas Constitucionales y reconoci que la facultad de imponer limitaciones a la propiedad no era exclusiva de la Federacin. 16 Martn Daz y Daz, 2001. 17 Vase, sobre este punto, Varley, 2002; Caire, 2001 y Azuela, 1989. 18 Como se acaba de constatar en el caso de las barrancas del poniente del Distrito Federal, el control que la Conagua puede ejercer sobre las corrientes de agua dentro de las ciudades es mnimo: pero s puede contribuir al desorden mediante el otorgamiento indiscriminado de concesiones sobre las riberas de ros reales o imaginarios.
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administracin de la zona federal martimo terrestre suele traer graves consecuencias para la Gobernabilidad municipal y para la formacin de un orden urbano coherente19. Finalmente, Fonatur suele representar en los centros tursticos un poder real que carece de la legitimidad que otorgan los votos, pero que en su calidad de propietario tiene la capacidad de orientar el desarrollo urbano por muchos aos despus de que su funcin de promotor ha sido cumplida20. En suma, el fortalecimiento que de hecho y de derecho ha experimentado el municipio en algunas regiones no ha sido suficiente para erradicar las distorsiones que diversas dependencias federales propician en los procesos urbanos. Son muchas las frmulas que pueden considerarse para mejorar la coordinacin entre dependencias. Entre ellas resalta la propuesta presentada por Esteban Wario en el foro celebrado en Len, Guanajuato, en el sentido de revitalizar los Comits de Planeacin del Desarrollo (Coplades) como instancias de coordinacin en la que se formalicen los compromisos de todas las dependencias gubernamentales cuyas acciones generan impactos en el desarrollo urbano. En el caso de Corett, sin embargo, se requiere algo ms que una simple coordinacin. Como veremos ms adelante es preciso reorientar de una manera fundamental las acciones de esa dependencia para que contribuya a la construccin de un orden urbano dentro de la ley y no a la reproduccin de la ilegalidad, como ha ocurrido durante casi tres dcadas. Por su parte, los Gobiernos de los Estados siguen jugando un papel muy importante en el desarrollo urbano aunque en muchas ocasiones sus actividades pasan por alto las atribuciones de los municipios. De una manera muy esquemtica, podemos distinguir dos etapas en la evolucin de esta cuestin desde la reforma de 1983 al artculo 115 constitucional. Durante los primeros aos, todava en el contexto poltico donde predominaba el partido casi-nico, los Gobernadores de la enorme mayora de las entidades lograron impedir la transferencia de las atribuciones ms importantes en materia de desarrollo urbano. Tanto la aprobacin de los planes como la autorizacin de proyectos de desarrollo urbano por lo general no fueron transferidas a los Municipios, a pesar de que desde 1984 la Ley General de Asentamientos Humanos se reform para ese fin.
Es ampliamente conocido que ms del ochenta y cinco por ciento de las ocupaciones de la zofemat son irregulares, lo que muestra una casi nula capacidad del Gobierno Federal para hacerse cargo de una de funcin que le asigna la ley. 20 Es notable, a este respecto, en conflicto que hoy se libra entre el Municipio de Cancn y Fonatur por la resistencia de este ltimo a pagar el impuesto predial.
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Para mediados de la dcada de los noventas, la emergencia de numerosos conflictos por el control de los usos del suelo haban hecho evidente la gravedad de la contradiccin entra las leyes de los estados y la Constitucin. El proyecto de un Club de Golf en Morelos, as como un confinamiento de residuos peligrosos en San Luis Potos fueron slo dos de muchos de los casos en los que esa contradiccin contribuy al agravamiento de conflictos sociales. Ello, junto con el avance de la pluralidad poltica en muchas entidades federativas, particularmente dentro las legislaturas estatales, propici que se hicieran las reformas conducentes a reconocer las atribuciones constitucionales de los municipios. Sin embargo, eso no signific la retirada de los gobiernos estatales de la gestin urbana. En muchos casos, se han mantenido procedimientos tales como constancias de compatibilidad o de factibilidad que en los hechos se convierten en licencias estatales que se otorgan dentro de amplsimos mrgenes de discrecionalidad. Dos participantes en los foros de consulta, el Gabriel Ibarra, refirindose a varios estados del occidente, y Cristina Castro, para el caso de Quintana Roo, sealaron cmo las autoridades municipales quedan a expensas a la autoridad estatal para la autorizacin de proyectos en sus respectivas jurisdicciones. En 1996 se dio un paso ms en el fortalecimiento jurdico de los municipios, cuando la reforma a la LGEEPA les otorg la facultad de expedir los ordenamientos ecolgicos del territorio a nivel local, con lo que adquirieron la posibilidad de regular los usos del suelo ya no slo en los centros urbanos sino en el conjunto del territorio municipal. En suma, a travs de un proceso que est cumpliendo ya su segunda dcada, las autoridades municipales de las ciudades grandes y de algunas ciudades medianas han incrementado su capacidad jurdica y tcnica para controlar los usos del suelo en sus territorios. Es preciso reconocer, sin embargo, que este proceso ha sido sumamente lento y desigual. Por ejemplo, en la ciudad de Mrida las autoridades municipales han tomado el control del desarrollo urbano a tal grado, que tanto el Gobierno del Estado como las dependencias del Gobierno Federal solicitan la licencia correspondiente antes de iniciar cualquier obra21. En cambio, en otros contextos, el fortalecimiento municipal ha venido a plantear problemas para la coordinacin metropolitana. Segn extern el Dr. Roberto Garca Ortega, las reformas legales que ampliaron las atribuciones municipales en el Estado de Nuevo Len propiciaron un comportamiento insular por parte de las
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Intervencin del Arq. Peniche en el foro de Cancn.
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autoridades de algunos de los municipios que integran la zona metropolitana de Monterrey. En otros casos, como el del Estado de Guanajuato, las autoridades municipales decidieron devolver sus atribuciones urbansticas al Gobierno del Estado, en reconocimiento de las dificultades tcnicas o econmicas que significaba su ejercicio. Asimismo, como era de esperarse, no en todos los casos el asunto est libre de conflictos. En Acapulco, por ejemplo, la accin municipal es a tal grado autnoma desde el triunfo del PRD en las elecciones locales, que segn el representante del Gobierno del Estado de Guerrero en el foro de Len, las autoridades municipales llevan a cabo modificaciones a los planes y no promueven su inscripcin en el registro estatal de los mismos ni su publicacin en el rgano oficial del Estado. Del mismo modo, han comenzado a proliferar las controversias constitucionales formuladas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Entre ellas, una de las ms relevantes es la que present el Municipio de Xalapa en contra del Gobierno del Estado de Veracruz por la expedicin de las licencias de condominios, que fue resuelta a favor de la autoridad municipal. Ms an, los conflictos entre rdenes de gobierno han conducido a acciones de resistencia por parte de las autoridades municipales claramente contrarias al orden jurdico. Tal fue el caso de la movilizacin de la comunidad de Navojoa, en la que se bloque el paso internacional con el fin de hacer una colecta que permiti reparar una vialidad al que, segn las autoridades municipales, Capufe no haba dado suficiente mantenimiento. Evidentemente, no todo son conflictos. Tambin es posible observar un desarrollo institucional importante en la creacin de Institutos de Planeacin en al menos seis ciudades del centro y el norte del pas. Ellos son no slo el germen de una profesionalizacin de la gestin urbana en el pas, sino un ejemplo de innovacin institucional que no viene del centro (el propio Gobierno Federal carece de una instancia similar)22 sino que es producto de iniciativas estrictamente locales.
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Desde la disolucin del Instituto Sedue, en 1992, la cuestin ha pasado prcticamente desapercibida.
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Uno de los temas recurrentes en la consulta fue la heterogeneidad que se observa entre los municipios en cuanto a sus capacidades para hacer frente a sus responsabilidades. El reconocimiento de este hecho sin duda justifica la idea de que no todas las autoridades municipales tendran que asumir las mismas funciones a los mismos ritmos. En este sentido, suele verse con simpata la posibilidad de que los propios municipios manifiesten su voluntad de dejar en manos del Gobierno Estatal algunas de sus funciones en materia de usos del suelo, siempre que eso sea expresado en un convenio, tal como lo dispone la legislacin de Jalisco. Por otro lado, hay situaciones que, independientemente de la capacidad y de la voluntad de las autoridades municipales, justifican un recorte de sus atribuciones. Tal es el caso de las reas metropolitanas y de las regiones urbanas. La necesidad de una coordinacin entre municipios vecinos que comparten los procesos de metropolizacin o de formacin de regiones urbanas se traduce, en el terreno del derecho, en la necesidad de restringir las atribuciones municipales que en condiciones normales pueden ejercer de manera autnoma sin afectar a otras comunidades municipales. Esta no es sino una interpretacin extensiva de lo dispuesto en la fraccin VI del artculo 115 constitucional, que para los casos de conurbaciones obliga a los tres rdenes de gobierno a planear y regular de manera conjunta (es decir no en forma autnoma) el desarrollo urbano. Todo lo anterior significa que las atribuciones municipales no constituyen un universo jurdico libre de matiz alguno. Antes bien, esas atribuciones constituyen principios que deben ajustarse a las condiciones locales. Por ello, la reforma que se propone consiste en reconocer que las legislaturas de los estados pueden imponer restricciones a las atribuciones municipales en los siguientes casos: - Cuando el propio Ayuntamiento solicite al Gobierno del Estado hacerse cargo de una o varias de sus atribuciones, y - Cuando la zona de que se trate forme parte de un rea metropolitana o de una regin urbana. En la redaccin que se propone, se ha cuidado dejar un margen para que las legislaturas de los estados introduzcan modalidades y matices al esquema de la ley general. Ello es congruente con la misma disposicin constitucional que establece las atribuciones municipales en materia urbana (esto es, la fraccin V del artculo 115) que seala expresamente que dichas atribuciones se ejercern de conformidad con las leyes estatales y federales de la materia. Es decir, no puede
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pretenderse agotar, en la LGAH, la regulacin de todas las formas especficas del ejercicio de las atribuciones constitucionales de los municipios, sino que es preciso respetar un espacio a los poderes legislativos de los estados. La extensin precisa de ese espacio no puede conocerse de antemano e incluso tiene que aceptarse que slo a travs de la solucin de los conflictos por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ser posible ir determinando su alcance. Finalmente, es preciso mencionar una de las cuestiones que han surgido respecto de las atribuciones municipales con la LGEEPA. Uno de los instrumentos ms importantes de la gestin ambiental que este ordenamiento implant fue la evaluacin del impacto ambiental (EIA). Como es sabido, la operacin de este instrumento signific revertir el proceso de descentralizacin que se haba profundizado con las reformas al 115. Ello debido a que una gran cantidad de obras y actividades que anteriormente eran de competencia local, con la expedicin de la LGEEPA pasaron a ser de competencia federal. En este punto es preciso reconocer la dificultad para hacer compatibles dos intereses legtimos. Por un lado, la proteccin ambiental se ha beneficiado enormemente desde la implantacin de la EIA. Muchas obras y actividades que anteriormente se llevaban a cabo sin la menor consideracin por el medio ambiente, hoy en da son sometidas a un examen concienzudo y muchos de sus impactos son efectivamente mitigados por diversos medios. Aunque el instrumento es perfectible, no cabe duda que su aplicacin ha ayudado a reducir los impactos de una gran cantidad de obras.23 Por otro lado, tambin es cierto que dicho instrumento reduce los mrgenes de decisin de las autoridades municipales. Aunque estas puedan tener la ltima palabra en el sentido de NO autorizar un desarrollo determinado, lo cierto es que su capacidad de promover el desarrollo est restringida por el modo en que la autoridad federal percibe los efectos ambientales de los proyectos sometidos a su consideracin. A menos que se considere que las autoridades federales son infalibles, debe aceptarse la posibilidad de que restrinjan innecesariamente proyectos que podran resultar benficos para una comunidad municipal en particular. El asunto se vuelve ms complejo con la secuela que trae la legislacin ambiental en el plano estatal. Como se sabe, en su artculo 28 la LGEEPA contiene un listado de las obras y actividades que, por tener un impacto ambiental significativo, se consideran de competencia federal. De ah se deduce que las que no estn en ese listado son de competencia estatal, y que por tanto deben ser
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Casi mil proyectos al ao son revisados a travs de una EIA.
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sujetas a un procedimiento de evaluacin de impacto ambiental similar al federal. As, en algunos casos, el legislador estatal no ha resistido la tentacin de ir ms all que el legislador federal en la regulacin del impacto ambiental de las obras y actividades de su competencia24. As, lo que es de competencia estatal, que lo es originalmente porque sus efectos ambientales son menores, puede terminar sujeto a condicionamientos an ms rigurosos. Independientemente del fenmeno de sobrerregulacin que tiene lugar con lo anterior, lo cierto es que puede dar lugar a una situacin paradjica. Por un lado, como ya vimos, la LGEEPA otorga a los municipios la facultad de expedir sus ordenamientos ecolgicos del territorio, lo que implica la capacidad de determinar los usos del suelo en todo el territorio municipal. Por el otro, las leyes ambientales de los Estados estn otorgando a los Gobiernos Estatales la facultad de evaluar el impacto ambiental de las obras y actividades que no son de competencia federal. La pregunta obvia es cul de los dos debe prevalecer en caso de controversia? Obviamente esa pregunta no puede responderse sino en las leyes y en la prctica jurdica de los estados. Sin embargo, no deja de ser interesante preguntarse si la LGAH no podra al menos incluir algunos criterios generales para orientar al legislador local y al juzgador que enfrenten dilemas como ese. 5. Hacia una nueva poltica de suelo urbano A pesar de que el tema del suelo sigue siendo reconocido por los expertos como uno de los ms importantes para lograr un desarrollo urbano justo y equilibrado, en los foros de consulta no se present un nmero importante de propuestas sobre el tema. A pesar de ello, es interesante recoger algunas de las experiencias y percepciones vertidas por los participantes. Por un lado, algunos manifestaron que los organismos estatales de vivienda, que como se sabe fueron creados a principios de los aos ochenta con el patrimonio inmobiliario del extinto Indeco,25 en realidad no han hecho un esfuerzo suficiente para llegar a los sectores sociales de ms bajos ingresos. Por el temor a
Tal cosa ocurre con la legislacin ambiental del Estado de Jalisco, que en lugar de reconocer que las obras de competencia estatal son de menor impacto, sigue la ficcin jurdica de que es simplemente otro mbito de competencia. 25 Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y la Vivienda Popular, organismo pbico descentralizado que funcion durante toda la dcada de los setentas y que logr reunir una reserva territorial importante a partir de la expropiacin de tierras ejidales para desarrollo urbano entre 1972 y 1974.
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descapitalizarse, en muchos casos dichos organismos han promovido ms bien viviendas para sectores medios. En todas las grandes ciudades los precios del suelo dificultan la realizacin de proyectos para los sectores de ms bajos ingresos. A pesar de lo anterior, las expectativas de revertir las tendencias establecidas en las tres ltimas dcadas no son homogneas en todo el pas. Sobre todo a partir de la reforma del rgimen agrario en 1992, la dinmica que ha seguido el mercado de tierra de origen ejidal adquiere rasgos sumamente interesantes para el diseo de una nueva poltica de suelo. Desde luego, es importante reconocer las cifras de las que se dispone a nivel nacional para comenzar a reflexionar sobre el tema. Por ejemplo, entre 1994 y el ao 200, de cien mil hectreas de tierra ejidal ubicada en reas de crecimiento de los centros de poblacin, aproximadamente el 50 % pasaron a ser de pleno dominio de los ejidatarios, quienes as se convirtieron en propietarios privados de las mismas. Otro 25 % fueron expropiadas para regularizar asentamientos irregulares, un 17 % se destin a la constitucin de reservas territoriales a favor de organismos estatales y casi un 7 % fue destinado por los ncleos agrarios para la constitucin de inmobiliarias ejidales. Lo anterior hace necesaria y urgente una evaluacin para saber si es que (y cmo) los ejidatarios recin convertidos en propietarios privados estn ofreciendo sus tierras en el mercado urbano. Ese conocimiento es imprescindible para poder orientar la poltica de suelo urbano por lo que se refiere a una extensin importante de tierra que ya no est en el rgimen ejidal, esto es, aproximadamente cincuenta mil hectreas. Sin embargo, lo anterior no significa que la ocupacin de terrenos ejidales haya dejado de ser una opcin para el desarrollo urbano. Ms bien es necesario definir cules son las estrategias ms viables en un contexto en el que han desaparecido en lo esencial tanto las condiciones jurdicas como las condiciones polticas que hicieron de la urbanizacin irregular de los ejidos uno de los sistemas informales de mercado del suelo ms fluidos del mundo. Quiz el cambio ms importante que ha ocurrido en los ltimos aos en el marco institucional del desarrollo urbano en Mxico es la desaparicin de los vnculos polticos y de las condiciones jurdicas dentro de las cuales se ocupaban los terrenos ejidales, fuera de los marcos de la planeacin y en condiciones desventajosas para los sectores populares urbanos y, en ocasiones, tambin para los miembros de los ncleos agrarios. En particular, destacan las experiencias de
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tres estados de la Repblica (Colima, Zacatecas y Michoacn) cuyos gobiernos han enfrentado la formacin de asentamientos irregulares con una estrategia de persecucin de los delitos correspondientes, combinada con el fomento de la oferta legal de suelo de origen ejidal. En esos casos, la leccin parece ser muy simple: en la medida en que los ncleos agrarios dejan de ver en la urbanizacin irregular una opcin viable (es decir, en la medida en que esa opcin sea sancionada en los trminos de la ley) optarn por ofrecer su tierra en el mercado legal. As, por ejemplo, en el Estado de Colima estn en proceso de negociacin varios desarrollos urbanos para sectores populares en los cuales los ejidatarios, dueos originales de la tierra, recibirn la mitad de los lotes ya urbanizados para que los comercialicen directamente y en los que se espera ofrecer lotes a bajo precio. Lo anterior no tiene porqu significar que los campesinos reciban precios bajos a cambio de sus tierras o que otros obtengan ganancias extraordinarias por la intermediacin entre campesinos y colonos. En las nuevas condiciones de la legislacin agraria es perfectamente posible lograr precios atractivos para los campesinos que no resulten altos para los colonos urbanos. As, la propuesta de reformas a la LGAH en esta materia consiste en establecer las siguientes lneas de poltica de suelo: - Fomentar la oferta de suelo para los sectores populares, a travs de la figura del fraccionamiento social progresivo, tanto en tierras de origen ejidal como en las de origen privado. - Modificar radicalmente los programas de regularizacin de la tenencia de la tierra, evitando en lo posible la expropiacin, a fin de que se reconozcan los pagos hechos por los colonos a intermediarios y a miembros o dirigentes de los ncleos agrarios. La principal justificacin para el uso de la expropiacin como mecanismo de regularizacin era la ficcin jurdica de que las ventas de tierras ejidales eran consideradas inexistentes por el antiguo rgimen agrario. Ese slo hecho era un incentivo para llevar a cabo ventas irregulares, dado que las cantidades aportadas por los colonos eran objeto de una operacin de borrn y cuenta nueva con la expropiacin. - Impulsar la formacin de inmobiliarias ejidales a partir del reconocimiento del derecho de los ncleos agrarios de beneficiarse de la urbanizacin de sus tierras. Ello requiere, entre otras cosas, desplegar una serie de acciones tendientes a inspirar confianza entre los ncleos agrarios, en el sentido de que
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pueden realizar negocios inmobiliarios con apoyo de los tres rdenes de gobierno, siempre que se cumpla con la normatividad urbanstica, - Expedir, por parte de la Sedesol y con apego a la Ley de Metrologa y Normalizacin, las normas tcnicas a que se refiere la Ley Agraria en su artculo 66 para zonas de urbanizacin ejidales. - Emprender una mejora regulatoria de dicha normatividad, a fin de que no se establezcan costos injustificados a la promocin de desarrollos urbanos, particularmente cuando se trate de vivienda popular, - Emprender una estrategia de aplicacin de la ley que sancione severamente a quienes venden lotes en reas de alto riesgo o en ubicaciones alejadas de los centros urbanos26, calificando dichos ilcitos como delitos contra el derecho a la vivienda y al medio ambiente. Tal como lo propone Roberto Garca Ortega, dicha estrategia de aplicacin de la ley tiene que correr paralela a una efectiva respuesta pblica de oferta de suelo para los sectores populares. Ciertamente, no se puede reprimir la urbanizacin irregular si no existen opciones dentro del orden jurdico. Pero la aplicacin de la ley puede convertirse en un ingrediente importante para desestimular la ocupacin irregular. - Utilizar el derecho de preferencia para adquirir terrenos en las reas de reserva (Artculo 47), como instrumento de seguimiento de los precios del suelo y ajustar los valores catastrales a los declarados por las partes en el aviso correspondiente.27 - En el terreno fiscal, se propone reformar los sistemas de contribuciones de mejoras, con el fin de apoyar la urbanizacin progresiva de las reas con dficits importantes de servicios. Estos lineamientos representan un giro respecto de las disposiciones hoy vigentes de la LGAH en varios sentidos. Primero, las reservas territoriales patrimoniales dejan de ser vistas como el nico instrumento de la poltica de suelo. Segundo, las
En la legislacin penal de prcticamente todos los estados existe el delito de fraude especfico que comete quien vende lotes sin contar con los permisos para ello. 27 La actualizacin de la informacin sobre transacciones inmobiliarias puede ser particularmente til respecto de las operaciones informales que se han dado entre ejidatarios y no ejidatarios. No se trata de impedir dichas operaciones, sino de que se cumplan las disposiciones correspondientes, tanto en materia agraria como en materia de desarrollo urbano.
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polticas frente a la urbanizacin de los ejidos no suponen, como hasta ahora, que existe una brecha fundamental entre el rgimen agrario y el rgimen urbano. Bien vista, la Ley Agraria contiene mecanismos para que la urbanizacin de las tierras ejidales resulte benfica tanto para los ncleos agrarios como para las ciudades. No es preciso consumar la desincorporacin de la tierra del rgimen ejidal para iniciar los procedimientos conducentes a su urbanizacin. Ello es particularmente importante en lo que se refiere a la regularizacin de la tenencia de la tierra, ya que si esta se lleva a cabo partiendo del reconocimiento de las ventas informales como algo existente, ser posible responsabilizar a quienes realizaron dichas ventas por las consecuencias de las mismas. Conviene insistir en que una parte esencial del antiguo sistema estaba basada en la negacin de dichas ventas a travs de la ficcin jurdica de que ellas eran inexistentes. 6. El Control del Desarrollo Urbano y sus Instrumentos Como hemos visto, gran parte del debate que suscita la LGAH tiene que ver con la falta de acatamiento de los planes y de las normas que de ellos se derivan, lo cual es cierto en una enorme proporcin de las reas urbanas. Pero tambin es cierto que, junto a la ciudad ilegal existe una ciudad legal que evidentemente no atrae la misma atencin. Sin embargo, en la consulta se presentaron numerosos testimonios de lo que ocurre cuando las normas urbansticas s se aplican. Por desgracia, casi no se reconoce que el cumplimiento de la ley tiene que ser recibido como una buena noticia. Ms an, los participantes en los foros por lo general se abstuvieron de presentar historias de xito, las cuales, como todos sabemos, existen y deben ser divulgadas, aunque slo fuese para hacer evidente porqu lo que unos ven como xito para otros no lo es. En todo caso, las reflexiones crticas que se expusieron respecto de la normatividad urbanstica (cuando se aplica) son sumamente reveladoras. Comencemos por formular el diagnstico en los trminos ms graves imaginables: lo peor que puede ocurrir (y a veces ocurre) con una mala normatividad urbanstica es la prdida de sentido de la idea misma del derecho urbano. Es decir, cuando no podemos entender (o explicar) para qu sirven las normas estamos ante el fracaso ms rotundo del orden jurdico. Y no necesitamos asumir una postura apocalptica y suponer que esto ocurre todo el tiempo o con demasiada frecuencia, para tomar la cuestin en serio. Preguntarse
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sobre el sentido de la normatividad urbanstica es el primer paso para reconstruirla sobre bases slidas. De hecho, entre las participaciones ms agudas en los foros de consulta, estn precisamente aquellas que, despus de mostrar lo irracional que puede llegar a ser una normatividad cuando no se hace correctamente, sealan que hay un momento en la gestin urbana en el que los actores participantes ya no pueden explicar cul era el propsito original de las normas que tienen que cumplir. Lo interesante del asunto es que no son slo los promotores privados,28 sino tambin funcionarios y ex funcionarios, quienes reconocen esa realidad. La institucionalizacin de la planeacin urbana ha consistido en un largo y tortuoso proceso de construccin normativa que bien puede iniciarse con las mejores intenciones pero que, conforme avanza, va creando una enorme cantidad de regulaciones que rara vez obedecen a una lgica reconocible. En ese proceso suelen combinarse tres factores: una mentalidad controladora que no es extraa entre los funcionarios pblicos,29 y que defiende la supervisin burocrtica como un valor en s mismo; una serie de deformaciones profesionales predominantes entre quienes elaboran los planes de desarrollo urbano, que suelen verter en sus propuestas una serie de reglas rgidas y categricas sobre lo que debe ser el espacio urbano, y que dejan muy poco margen a la iniciativa de quienes realmente construyen la ciudad; y la dificultad poltica de suprimir las normas o los procedimientos existentes cuando se crean unos nuevos, lo que da como resultado no slo la acumulacin normativa sino tambin la multiplicacin de ventanillas en todos los niveles de gobierno. As por ejemplo, cuando se instaura un nuevo procedimiento, como el de evaluacin de impacto ambiental, que se aplicar por ejemplo a todos los nuevos fraccionamientos de terrenos, es difcil suprimir el procedimiento anterior porque ello significa dejar sin materia de trabajo a una dependencia gubernamental ya existente30. El resultado es que el mismo proyecto es examinado por dos o ms dependencias, que terminan imponiendo condicionamientos a veces contradictorios al mismo proyecto. Es importante hacer notar que no se trata aqu de condenar toda forma de expansin normativa. El crecimiento (cuantitativo) de la normativa es un fenmeno universal en los estados modernos y la simple reduccin de normas y
De quienes no sorprenden las quejas sobre las cargas que implica cumplir la normativa. Sobre este tema, vase la intervencin de Luis M. Franco, de El Colegio de Sonora, en el foro de Hermosillo, as como la de Elizabeth Anaya en el taxi rumbo al aeropuerto de esa misma localidad. 30 El tema de los feudos burocrticos, que suele relegarse al comentario marginal es en realidad un serio problema en la reforma del estado.
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procedimientos no es en s misma una solucin. El problema est en la proliferacin indiscriminada de dichas normas y procedimientos. Las consecuencias de un inadecuado proceso normativo son de tres tipos: la conformacin de espacios urbanos inadecuados, la imposicin de costos innecesarios en la produccin de los mismos y la corrupcin burocrtica. As, la evaluacin de esas consecuencias tiene que ser el punto de partida de la mejora regulatoria. Antes de sealar algunos de los rasgos ms sobresalientes de la evolucin de la normatividad urbanstica, conviene llamar la atencin sobre el fenmeno de la corrupcin, sobre el que se hicieron sealamientos importantes en los foros de consulta. Sin entrar en un anlisis de la cuestin, basta con mencionar los resultados de una encuesta reciente realizada por el ITESM a principios de 2002. Cuando se pregunt a casi cuatro mil empresarios de todos los estados de la Repblica cules eran, entre una lista de treinta reas gubernamentales, las que ms actos de corrupcin generaban, la que obtuvo ms respuestas fue la correspondiente a permisos y licencias municipales. Como sabemos, la mayor parte de esos permisos y licencias constituyen el ncleo de la gestin urbana. De esas dimensiones es el problema de la corrupcin en la gestin urbana de nuestro pas. La importancia de los procedimientos de control de desarrollo urbano radica en que es ah donde se encuentran dos universos: el de las normas que surgen del proceso de planeacin para regular los procesos urbanos y el de las prcticas concretas a travs de las cuales esos procesos tienen lugar. Tambin son esos procedimientos donde se encuentran los agentes econmicos y el estado. Es por ello que vale la pena recoger algunos de los rasgos ms relevantes en la evolucin de dichos procedimientos. Como se recordar, la primera LGAH cre, junto con los planes, un instrumento de normatividad urbana denominado declaratorias de usos, destinos, reservas y provisiones. Muy pronto se hizo evidente que el contenido de dichas declaratorias no era otro que el de los planes mismos.31 Si bien en algunos estados, como Aguascalientes, se dieron a la tarea de expedir declaratorias, las reformas de 1984 las hicieron prescindibles. A partir de entonces, qued claro que los planes tienen efectos sobre la propiedad y que por lo tanto la expedicin de declaratorias resultaba redundante. Slo se mantuvieron las relativas a las
31 Como hemos dicho en otra parte, la razn de la inclusin de las famosas declaratorias no puede haber sido otra que la desconfianza en que los planes, en tanto que figuras jurdicas, pudiesen tener efectos sobre los derechos de propiedad.
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provisiones, es decir, las dirigidas a la fundacin de centros de poblacin, lo que como se sabe, tampoco ha sido una prctica muy socorrida en las ltimas dos dcadas.32 Por fortuna, las declaratorias de usos, reservas y destinos han desaparecido de las legislaciones locales sobre desarrollo urbano en los ltimos aos. Pero as como las declaratorias llegaron y se fueron sin dejar huella, hay otra lnea evolutiva en la normativa urbanstica mexicana que vale la pena destacar. Como hizo notar Gabriel Ibarra en el foro de Len, antes de la LGAH, el desarrollo urbano se regulaba en forma predominante mediante un instrumento de control: las licencias de fraccionamientos. Generalmente, los estndares urbansticos (equipamientos, anchos de calles, etctera) estaban establecidos de manera genrica en leyes o reglamentos y la autoridad administrativa slo tena que limitarse a constatar el cumplimiento de dichos estndares. Con la LGAH, nos recuerda Ibarra, ese sistema de control habra de ser sustituido por un sistema de planeacin, lo que implicaba entre otras cosas la confeccin de una normatividad especfica que respondiese a los requerimientos de cada lugar. Esto slo ocurri excepcionalmente. En el mejor de los casos, los planes, incluyendo su zonificacin y el conjunto de normas tcnicas que los acompaaban, sustituyeron a las normas generales de los reglamentos de fraccionamientos. En algn caso incluso se coloc a los desarrolladores (que dejaban de ser simples fraccionadores) en la posicin de hacer todo un ejercicio de planeacin al formular sus solicitudes. Sin embargo, este tipo de normativa urbanstica en muchos casos no logr sustituir a las viejas formas de control. De manera que los ejercicios de planeacin hechos desde el gobierno terminaron sobreponindose a los procedimientos de autorizacin de fraccionamientos (o subdivisiones o condominios) cuyos estndares estn establecidos en ordenamientos generales para todo un estado o un municipio. El testimonio de Jacinto valos sobre las reas de donacin como normas que muchas veces resultan en espacios baldos que no sirven a nadie, es un buen ejemplo de la insatisfaccin que genera una normatividad que no ha evolucionado como parte del proceso de institucionalizacin de la planeacin.
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Ni siguiera Fonatur, cuando promueve un nuevo enclave turstico, recurre a la figura de la declaratoria de provisiones.
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Lo anterior no significa pronunciarse por un modelo normativo (el de los planes) sobre otro (el de los estndares establecidos en ordenamientos generales), sino simplemente sealar que en la mayora de los estados no se ha definido con claridad cul es el modelo de produccin de la normativa urbanstica que los ciudadanos pueden esperar. El estado actual de la legislacin no slo impide la generacin de expectativas claras por parte de los actores del proceso de planeacin, sino que adems est compuesto por una cantidad tan desorganizada de normas, que resulta imposible ver en ellas nada parecido a un modelo de ciudad. Y ese debe ser el punto de partida de la revisin de las normas que se aplican en los procesos de control del desarrollo urbano. Mientras en pocas pasadas, incluso en la versin de 1993 de la LGAH, prevaleci la idea de que el privilegio de definir el inters pblico a travs de normas corresponda exclusivamente a los rganos del estado, hoy en da es preciso reconocer que son muchos los actores que deben participar en su gestacin. Y no es evidente cul de los actores debe prevalecer. As por ejemplo, en el Distrito Federal la tendencia de llevar a la Asamblea Legislativa modificaciones mnimas a las normas urbansticas, ha provocado una parlisis de la gestin urbana que no se justifica, ya que no es evidente que el espacio de los partidos polticos sea el mejor para definir ese tipo de normas. Al parecer, al menos en la Ciudad de Mxico, se transit de un modelo predominantemente tecnocrtico, en el que los planificadores definan el inters pblico con una cierta dosis de participacin social, a un modelo predominantemente poltico en el que se pone en manos de los partidos cuestiones que no corresponden a la dimensin y la naturaleza de sus agendas. En este contexto, es muy grande la tentacin de definir un modelo ideal de normativa urbanstica, pero eso significara volver a caer en el error de crear una camisa de fuerza para algunos estados o un referente inocuo para otros. A lo ms que se puede aspirar en una reforma a la LGAH es a promover una poltica de mejora regulatoria con objetivos muy generales, que deje en libertad a las entidades federativas para elegir el camino que resulte ms conveniente de acuerdo con sus circunstancias especficas. Es bien sabido, por ejemplo, que en el Estado de Jalisco el modelo normativo de la LGAH vino a interrumpir una dinmica de construccin de normas urbansticas que hubiese sido ejemplar para muchos estados de la Repblica. Si el verdadero federalismo consiste en el reconocimiento de la diversidad de los estados miembros de la Unin, el corolario es que debe dejarse un margen importante para que cada Legislatura
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confeccione su propio modelo normativo, a partir de la experiencia del Estado, bajo los lineamientos muy generales de la LGAH. Uno de los instrumentos de control del desarrollo urbano ms interesantes de la LGAH es el derecho de preferencia que se otorga a las autoridades de estados y municipios para adquirir terrenos ubicados en las reas de crecimiento que se pongan a la venta. Si bien es cierto que esta figura prcticamente no se ha utilizado,33 ello no significa que carezca de toda importancia. Al menos, en algunos estados (como Colima) los notarios cumplen con la obligacin de notificar a las autoridades antes de realizar ese tipo de operaciones. Esto representa una gran oportunidad para los gobiernos locales para sistematizar y evaluar la informacin correspondiente, como un insumo fundamental de su poltica de suelo. Pero adems se abren dos posibilidades importantes para utilizar en forma prctica dicha informacin. Por un lado, es posible dar efectos fiscales a dicha informacin, a travs de la actualizacin de los valores catastrales con las cifras declaradas, lo que se traduce en un beneficio inmediato para los gobiernos municipales. Por el otro, si es verdad que una gran cantidad de tierras ejidales ubicadas en la periferia urbana ya fueron objeto de transacciones informales, el derecho de preferencia puede ser un instrumento para que quienes tienen algn inters legtimo (como son los ncleos agrarios o los ejidatarios que pudiesen haber resultado agraviados con esas operaciones) tengan oportunidad de promover la nulidad de las mismas, en caso que as proceda. En este sentido, la normatividad urbanstica puede contribuir a esclarecer los derechos de propiedad, lo que es una condicin fundamental para el xito de la propia gestin urbana. En todo caso, una de las manifestaciones ms evidentes de un inadecuado proceso normativo es la sobrerregulacin que entorpece los procesos de diseo y toma de decisiones sobre la conformacin del espacio urbano; sobrerregulacin que no solamente afecta a los promotores privados sino tambin a los propios rganos del poder pblico. En este sentido, es elocuente el testimonio ofrecido por Ma. Cristina Castro sobre la ciudad de Cancn, donde los requerimientos de unos clebres planos manzaneras retrasaron la actualizacin de los planes de desarrollo urbano. En la LGAH el problema aparece en dos formas: por un lado, a lo largo de todo el articulado se trasluce la mentalidad que deposita toda la desconfianza en los
33 Al menos en los foros de consulta ninguno de los participantes refiri casos en los que se haya ejercido ese derecho.
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particulares y toda la confianza en el poder pblico. Es decir, que pone nfasis en la planeacin como ejercicio de restriccin de los derechos de los propietarios, sin imponer restriccin alguna a la accin de las autoridades. Por otra parte, aparece de manera manifiesta en el artculo 35, que define los contenidos normativos de la zonificacin incluyendo muchas cuestiones que no son siempre necesarias o que pueden estar en normas subsidiarias o complementarias. Por ello, la propuesta actualiza el texto de la LGAH, en especial el del artculo citado, a fin de adecuarla al tipo de poltica normativa que ha venido desarrollndose desde la expedicin de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y de la consolidacin de la mejora regulatoria como poltica de estado. Todo lo anterior no significa poner los intereses de los particulares (y menos de los promotores inmobiliarios) por encima de los intereses colectivos. Ms an, una parte importante del programa de mejora regulatoria que se propone mediante las reformas consiste en una mayor participacin de la comunidad organizada en las decisiones que afectan el entorno urbano. A este respecto, vale la pena mencionar que, en la reforma de 1983-1984 a la LGAH se incorpor una disposicin sin precedentes en el derecho pblico mexicano, que daba a los vecinos que viesen su calidad de vida afectada por una obra que contraviniese los planes en vigor, a exigir la anulacin de los permisos correspondientes, la suspensin e incluso la demolicin de la misma. Inexplicablemente, en la versin de 1993 la LGAH se redujeron los alcances de ese dispositivo, establecindose solamente que los vecinos tendran derecho a exigir que se apliquen las medidas de seguridad y sanciones procedentes (artculo 57).34 A pesar de ello, dicho dispositivo sirvi como antecedente para que, en la legislacin ambiental, se reconociese la doctrina de los intereses difusos como fuente de legitimacin para que cualquier miembro de la comunidad tenga acceso a la justicia por va de amparo, en contra de los actos de las autoridades que permitan ciertas obras o actividades que afecten el medio ambiente. As, desde las reformas de 1996, el artculo 180 de la LGEEPA dispone que: Tratndose de obras o actividades que contravengan las disposiciones de esta Ley, los programas de ordenamiento ecolgico, las declaratorias de reas naturales protegidas o los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivados de la misma, las personas fsicas y morales de las comunidades afectadas
34 Los mrgenes discrecionales de que gozan las autoridades hacen posible que se impongan sanciones menores o medidas de seguridad insuficientes, sin violar la ley.
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tendrn derecho a impugnar los actos administrativos correspondientes, as como a exigir que se lleven a cabo las acciones necesarias para que sean observadas las disposiciones jurdicas aplicables, siempre que demuestren en el procedimiento que dichas obras o actividades originan o pueden originar un dao a los recursos naturales, la flora o la fauna silvestre, la salud pblica o la calidad de vida. Para tal efecto, debern interponer el recurso de revisin a que se refiere este captulo. Por lo anterior, en el proyecto que se propone se incluye una disposicin que recoge, en materia de asentamientos humanos, el reconocimiento que la legislacin ambiental ya ha hecho respecto de los intereses difusos en los trminos de la disposicin transcrita. En suma, la propuesta implica emprender un programa de mejora regulatoria en materia de asentamientos humanos que reduzca los mrgenes de discrecionalidad de las autoridades, fortalezca la normatividad hacindola ms clara y accesible y abra espacios jurdicos efectivos para que las comunidades afectadas por las decisiones de promotores y/o autoridades puedan defender su derecho a un lugar seguro donde vivir y a un medio ambiente adecuado.
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Vanse sobre todo los artculos 20Bis4 y 28 de la LGEEPA.

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Que habla de planear los asentamientos humanos, no de programarlos.

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Intervencin del Arq. Peniche en el foro de Cancn.

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Casi mil proyectos al ao son revisados a travs de una EIA.

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