1.

Intrito
O Estado assume, ao longo da histria, as mais variadas feies, num processo de transformao constante, para que possa se conformar dinmica social. Nesse contexto de permanente mudana, o Estado Moderno, ao longo de sua evoluo, foi levado a rever, por mais de uma vez, sua forma de interveno na sociedade. Disso resultou uma repetio montona de processos de reforma e contra-reforma do Estado, em movimentos pendulares que o conduzem ora centralizao administrativa, identificando-o com o tradicional Estado social-burocrtico, ora a uma tendncia descentralizadora, marcada por maior flexibilizao da estrutura administrativa, com a reduo do tamanho do Estado. O Brasil, como no poderia deixar de ser, no ficou alheio a todo esse processo de mudana, vindo a empreender, ao longo do sculo passado, algumas alteraes fundamentais no modo de se estruturar, o que culminou, em meados da dcada de 90, com a implantao de um novo modelo de administrar, a saber, a administrao gerencial. O presente estudo se prope a desenhar todo o quadro histrico desse processo cclico de evoluo estatal, avaliando os fatores determinantes dos movimentos reformistas das duas ltimas dcadas do sculo XX, no intuito de extrair as bases do novo modelo de Estado.

2. Evoluo e Crise do Estado Contemporneo

Ao longo do sculo XVIII, pde-se notar a estruturao do Estado liberal, caracterizado pela adoo de uma postura de mero guardio da ordem e segurana nacionais, reduzindo sua atuao ao pequeno ncleo estratgico, correspondente, sobretudo, defesa nacional, arrecadao e diplomacia. Era o Estado mnimo, alheio rea social e ao domnio econmico, os quais ficavam ao sabor das prprias foras sociais. O modelo de Estado modesto comea a decair aps a Primeira Guerra Mundial e a Revoluo Russa, ruindo definitivamente na dcada de 30 do sculo passado. Isso porque o mercado livre e a inexistncia de uma poltica social levaram as economias capitalistas insuficincia de demanda agregada, ensejando uma crise generalizada que abriu espao para a emergncia do Estado Social-Burocrtico, de cunho intervencionista. A nova viso do Estado reconhecia seu papel complementar nos mbitos econmico e social. Isso significava, para o Estado intervencionista, a assuno da prestao de servios sociais fundamentais, alm do disciplinamento da ordem econmica, seja para limit-la e permitir sua compatibilizao com o interesse coletivo, seja para estimul-la atravs da concesso de apoio financeiro, creditcio e de infra-estrutura, ou ainda, atravs de sua atuao direta na prestao de atividades econmicas. Surgiram, nessa nova realidade, o Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), nos pases desenvolvidos, em especial na Europa; o Estado Desenvolvimentista e

protecionista nos pases em desenvolvimento do chamado Terceiro Mundo; e os Estados Comunistas do bloco sovitico. Aos poucos, a prpria estrutura do Estado intervencionista, voltada para conform-lo ao papel de um verdadeiro demiurgo social [1], na expresso de Bresser Pereira, tornou-o incapaz de desenvolver a contento todas as atividades que tinha assumido, induzindo a um processo descentralizante, tanto no que se referia prestao de servios pblicos, quanto no tocante realizao, por interposta pessoa, de atividades econmicas. Todo esse processo se efetivava graas aos mtodos administrativos da desconcentrao e da descentralizao. No primeiro, concedia-se autonomia de gesto a unidades formadas nos limites de uma determinada pessoa jurdica, distribuindo-se atividades segundo uma subordinao hierrquica. O segundo, implicava a tcnica de transferncia de atribuies a outro ente administrativo integrante da burocracia estatal, dotado de personalidade prpria e de capacidade de se autogovernar, e sujeito, apenas, tutela e vigilncia da entidade criadora. Nasceram, nesse ltimo caso, as entidades da administrao indireta (autarquias e empresas pblicas), da mesma forma que se verificou uma crescente tendncia associao do Estado com o capital privado, atravs das sociedades de economia mista e de institutos como as concesses, permisses e autorizaes de servios pblicos. Contrariamente ao esperado, essa onda descentralizante no conseguiu superar os problemas do Estado intervencionista. Pelo contrrio, o Estado hipertrofiado e super desenvolvido, ensejou uma queda ainda maior em seu grau de eficincia na prestao de servios sociais e regulao econmica. Nas palavras de Roberto Ribeiro Bazilli: "Esse gigantismo, em aparente contradio, leva o Estado intervencionista a se esgotar; sobrecarrega o Estado com tarefas dispensveis e que so melhores desempenhadas pela iniciativa privada; dificulta a adequada realizao das atividades essenciais do Estado; a eficincia diminui bem como acarreta a insuficincia de recursos(...)" [2] Paralelamente, ao agigantamento do Estado, e contribuindo para o colapso do mesmo, verificou-se, a partir da segunda metade do sculo XX, uma profunda alterao no sistema econmico mundial, mudana essa capitaneada, sobretudo, pela acelerao do desenvolvimento tecnolgico e pela reduo dos custos de transportes e comunicaes, fatos que conduziram a uma nova dinmica do capitalismo internacional, correspondente globalizao, com a conseqente integrao das economias e dos mercados, rompimento de barreiras e acirramento da competio. A globalizao imps uma dupla presso sobre os Estados: por um lado cresceu o desafio estatal em proteger os seus cidados, dado que a lgica do mercado, privilegiado pela economia neoliberal, favorvel aos mais fortes e capazes e induz ao aumento da concentrao de renda; de outro, exigiu do Estado maior eficincia na realizao das tarefas pblicas, de modo a aliviar as presses sobre as empresas nacionais e facilitar sua concorrncia frente ao mercado internacional. Nesse novo contexto, de economia globalizada, intensa competio e reorganizao da produo em escala mundial, a crise do Estado acabou por se configurar em trs

diferentes vertentes: crise fiscal, caracterizada pela crescente perda de crdito por parte do Estado e pela poupana negativa, tornando-o incapaz de realizar as polticas pblicas; crise do modo estatizante de interveno do Estado, o que significa o esgotamento do Welfare State e dos pases comunistas; e crise do modelo burocrtico de gesto pblica, marcado pelos altos custos e baixa qualidade dos servios pbicos. Assim, o Estado Intervencionista, que no incio do sculo passado foi apontado como fator de desenvolvimento, transformou-se em obstculo ao crescimento econmico e social, e toda a crise estrutural descrita acabou por demandar imediatas alteraes no seu modelo. Tal fato conduziu, na dcada de 80, a um movimento geral de reformas do Estado.

3. A Reforma do Estado
Consoante se demonstrou, o impacto da globalizao promoveu o esgotamento do modelo de Estado Intervencionista, megalmano e onipresente, tanto no plano jurdicoinstitucional, como nos planos econmico, social e poltico. Tal crise, de propores mundiais, exigiu que o papel do Estado fosse repensado, sendo imprescindvel imediato reconhecimento dos ncleos em que o mesmo deveria atuar. Em face dessa necessidade de redefinio do papel do Estado como meio de organizao social, emergiu o princpio da subsidiariedade, que possibilita aprofundar a relao entre Estado e Sociedade, na medida em que se acomete aos corpos sociais uma participao ativa na realizao do interesse pblico, numa espcie de delegao social, efetuada por meio do que Diogo de Figueiredo Moreira Neto denomina de entidades de colaborao e de cooperao. [3] A idia de subsidiariedade devolveu sociedade organizada as atividades que, inobstante envolvam claro interesse pblico, prescindem da atuao direta do Estado, relegando ao mesmo o papel de fomentador, controlador e coordenador da atuao social. O Poder Pblico se retrai um pouco e direcionado apenas s atividades que demandem, efetivamente, o emprego do aparelho coercitivo estatal. Destarte, o Estado, nessa nova tica, reduz seu papel de executor ou prestador direto de servios para assumir o carter de regulador, indutor e mobilizador dos agentes econmicos e sociais, cuja principal funo seria simplesmente promover a coordenao estratgica do desenvolvimento, da integrao regional e da insero no mercado internacional, evitando, assim, a precarizao dos servios pblicos e uma maior excluso social. Nesse sentido, uma das primeiras alternativas apontadas para a superao da crise do Estado Intervencionista foi o estabelecimento de parcerias entre o setor pblico e o privado, o que conduz ao crescimento do chamado setor pblico no-estatal. Outro ponto que deve ser levado em conta, quando se fala em Reforma do Estado, o anacronismo existente entre o Estado centralizador, produtor, prestador de servios e excessivamente burocratizado, e a nova dinmica do capitalismo internacional. De fato, em termos jurdico-institucionais, no se pode negar a premncia de se adaptar o arcabouo normativo ento em vigor nova realidade.

Da porque, segundo Bresser Perreira [4], outra forma de conceber a reforma do Estado entend-la como um processo de criao e transformao de instituies com o intuito de solucionar os problemas de governabilidade e governana, dois conceitos de extrema importncia dentro da lgica da reforma, uma vez que correspondem s dimenses poltica e administrativa da mesma. 3.1. Governabilidade e Reforma Poltica Quando se fala em governabilidade, o que se pe em jogo a capacidade poltica de governar, ou seja, a relao de legitimidade do Estado e de seu governo, perante sociedade. A idia de governabilidade est muito ligada ao apoio que um governo detm de sua populao. Durante muito tempo, diversos Estados latino-americanos, inclusive o Brasil, enfrentaram crises polticas, que nada mais eram que verdadeiras crises de governabilidade. Isso porque os processos de seleo e escolha de seus governantes careciam de legitimidade, haja vista que, na maioria das vezes, no eram implantados de forma democrtica. Nesse contexto, a falta de credibilidade constitua-se no verdadeiro bice implantao das reformas estruturais que se faziam necessrias e, por conseguinte, impedia a formao de um indispensvel comprometimento social para o sucesso das mudanas a serem implementadas. O avano gradual nos processos de democratizao ocasionou, felizmente, a superao parcial da crise poltica, ao menos sob essa perspectiva. Com efeito, a partir do final da dcada de 80, o problema da governabilidade, acabou por se deslocar para uma outra vertente, qual seja, a necessidade de adequao das instituies polticas estatais ao efetivo interesse pblico. Assim, hodiernamente, a governabilidade nos regimes democrticos depende, em grande parte, de uma melhor intermediao dos diversos interesses do Estado e da sociedade em geral; da capacidade da sociedade em limitar suas demandas e da capacidade do governo de efetivamente atend-las. Mais do que isso e primordialmente, a Reforma do Estado, do ponto de vista da governabilidade, envolve a criao de mecanismos de responsabilizao (ou accountability, isto , dever de prestar contas e assumir responsabilidades perante os cidados) dos polticos e burocratas, ou dos gestores pblicos em geral, pelos resultados de suas aes, evitando-se, assim, que se d a vitria da cultura de prevalncia dos interesses privados sobre o interesse pblico (cultura do rent-seeking, ou busca pelo lucro). 3.2. Governana e Reforma Administrativa Enquanto a governabilidade deriva da legitimidade do Estado ou de seus dirigentes em face da sociedade governada, ou seja, vincula-se, fundamentalmente, capacidade poltica estatal, a governana pode ser definida como a capacidade financeira e administrativa para pr em prtica, de forma eficiente, as decises governamentais.

A crise fiscal dos anos 70 e 80, caracterizada pela incapacidade do Estado em superar o problema da poupana pblica negativa e pela falta de recursos para a introduo e desenvolvimento de novas polticas governamentais, nada mais representou seno uma crise de governana, na medida em que imobilizava o Poder Pblico, obstando-o de cumprir seus deveres sociais e contribuindo ainda mais para a precarizao dos servios pblicos. Essa crise de governana, aliada rigidez e ineficincia da mquina administrativa, tornou premente a implantao de um novo modelo de administrao pblica, capaz de melhor atender as demandas sociais. a que resurge o tema da Reforma Administrativa. De fato, como se viu, a reforma administrativa um assunto recorrente na histria da administrao pblica, dado que ao longo de toda sua evoluo e em quase todos os governos, fala-se da necessidade de uma administrao mais moderna e eficiente, num embate constante de duas foras opostas: a burocracia formalista, ritualstica e centralizadora, e as correntes modernizantes, contrrias burocracia tradicional. A prevalncia de uma ou de outra d-se de forma cclica. Em um determinado momento, diante do colapso do modelo mais rgido, exsurgem os defensores da modernizao do aparelho estatal, apelando pela descentralizao, autonomia e liberdade de operao por parte das organizaes pblicas. Algum tempo depois, o mesmo sistema que apareceu como resposta ineficincia burocrtica acaba por resvalar para a criao de privilgios corporativistas, favorecimento, clientelismo e corrupo. Assim que renasce novamente, em face desse quadro, a proposta tradicional e centralizadora, subjugando o modelo anterior, sob o argumento da restaurao da moralidade e probidade administrativas. No de se espantar que no contexto de runa do Estado Intervencionista e ascenso do Estado neoliberal, uma dessas formas de Administrao Pblica tenha sido suplantada pela outra. Especificamente nesse momento histrico, vislumbrou-se a tomada de posio da administrao gerencial, em detrimento do tradicionalismo burocrtico. Desse modo, conclui-se que a realizao dos objetivos da Reforma do Estado passa, impreterivelmente, pela reforma do modo de administr-lo e pelo questionamento do paradigma burocrtico vigente at ento.

4. As Trs Formas de Administrao Pblica

A administrao pblica burocrtica teve origem na segunda metade do sculo XIX, como forma de combate aos excessos do modelo anterior, patrimonialista, que no resistiu ao desenvolvimento do capitalismo e da democracia, e ao fortalecimento da sociedade civil. O Estado patrimonialista era marcado pela confuso entre os interesses pblicos e privados, uma vez que o aparelho estatal nada mais era que uma extenso do poder do

soberano, no havendo distino entre a coisa pblica e os bens da realeza. Como conseqncia, a corrupo, o clientelismo e nepotismo avultavam. Superada a lgica patrimonialista, comearam a ser difundidas as idias weberianas de administrao racional-legal, ou administrao burocrtica, mais conformes com a sociedade capitalista. O carter racional apontado por Weber se consubstanciava na escolha dos meios mais adequados (ou eficientes) para a realizao dos fins visados. O legalismo, por sua vez, ficava consignado na medida em que a escolha desses meios e fins era pautada rigidamente em regras, estatutos, regulamentos, enfim, na lei em sentido lato. O novo modelo de administrar consagrava a impessoalidade, o formalismo, a diviso do trabalho, a hierarquia funcional, a competncia tcnica baseada em um sistema de mrito e ainda de um rgido controle a priori dos procedimentos (meios) adotados pelo administrador pblico, tudo na tentativa de frear a excessiva corrupo que tomava conta do sistema anterior. Na segunda metade do sculo XX, diante do ritmo acelerado que se imprimiu s relaes sociais e econmicas, a ineficincia desse tipo de administrao mostrou-se patente. Isso porque o modelo burocrtico dominado pelo determinismo e linearidade, pela obedincia cega lei, sendo, em razo disso, mais conforme com um ambiente relativamente estvel, de poucas transformaes, ou de mudanas razoavelmente previsveis. Nessa perspectiva, o rigor do cumprimento do ritual burocrtico no conseguiu sobreviver aos avanos tecnolgicos e ao mundo globalizado, de mudanas constantes e imprevisveis. A gesto da coisa pblica passou a exigir uma forma de administrar mais gil, descentralizada, e mais voltada para o controle dos resultados que dos procedimentos. nesse contexto que surge a chamada administrao gerencial. 4.1. A Administrao Gerencial A Administrao Pblica Gerencial constitui, de certa forma, um rompimento com o sistema burocrtico tradicional, sem, no entanto, neg-lo in totum, uma vez que esse novo modelo tem muitos de seus princpios fundamentais derivados do anterior, tais como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, avaliao de desempenho, sistema de carreiras, profissionalismo e impessoalidade. As semelhanas, porm, no vo muito alm disso. Com efeito, enquanto a administrao tradicional, burocrtica, mais voltada para si mesma, identificando, com freqncia, o interesse pblico com os interesses do prprio Estado e direcionando os recursos pblicos para o atendimento das necessidades da prpria burocracia e do aparato estatal, a administrao gerencial relaciona sua atuao ao interesse da coletividade, sob a tica do cidado-cliente, ou cidado-usurio. Nesse sentido, na administrao gerencial o foco deixa de ser a prpria administrao pblica para tornar-se a satisfao do cidado. Cabe ao Estado assegurar, no interesse desse cidado-usurio, a maior eficincia e qualidade dos servios pblicos, e no apenas verificar o cumprimento da legislao em vigor.

Destarte, se no sistema anterior a avaliao do servidores integrantes da burocracia estatal privilegiava critrios como assiduidade, disciplina e tempo de servio, em detrimento do efetivo atendimento das necessidades sociais, no novo sistema esse tipo de conduta inaceitvel. Paralela a essa nova viso de interesse pblico, est a derrocada do sistema de controles formais e legais, tpicos da administrao burocrtica, e a ascenso dos controles de produtividade, economicidade e eficincia, vale dizer, do controle a posteriori de resultados. Em busca da maior eficincia administrativa e melhor gesto da coisa pblica, so tomadas diversas medidas, sobretudo quanto forma de organizar-se o aparato estatal e quanto poltica de pessoal. Entre essas providncias, podem ser citadas: a transferncia de funes do poder central para entes intermedirios e locais, o fortalecimento de tcnicas de coordenao de servios e atividades entre as diferentes esferas polticas (como consrcios intergovernamentais, acordos-programas e convnios), o aumento da autonomia de entidades da administrao indireta, a capacitao dos dirigentes e a criao de carreiras especficas para os altos gestores, alm da valorizao do servidor, visando a criar condies objetivas para o desenvolvimento dos responsveis em pr em prtica a reforma planejada. Assim, reduz-se o formalismo, flexibiliza-se o modo de administrar e de implementar as polticas pblicas, desburocratiza-se e descentraliza-se a administrao (lanando-se mo, p.ex. de instituies como as agncias executivas e celebrao de contratos de gesto). Em conformidade com todas essas mudanas, algumas das atividades estatais (de cunho no monopolista e carter competitivo, a exemplo dos servios de sade, educao, pesquisa, limpeza urbana, entre outros), passam a ser compartilhadas com a sociedade civil, para garantir a melhor prestao dos servios pblicos. O modelo gerencial consagra ainda, nesse ltimo ponto, relativo maior participao dos agentes privados e/ou da sociedade civil na prestao dos servios pblicos, o princpio da competio administrativa, citado por Marcos Alonso Nunes [5]. Segundo esse princpio, a forma mais duradoura de se atingir eficincia no servio pblico instituir um mecanismo para estimular a prestao dos mesmos. Essa competio envolveria entidades estatais, entidades privadas e pblicas no-estatais, e levaria em conta no o sistema de preos, como ocorre no mercado privado, mas a reduo de custos operacionais, aumento de qualidade, atingimento de metas e outros indicadores do desempenho institucional. Tecidas essas consideraes, possvel relacionar aquelas que, segundo Bresser Pereira [6] so as principais caractersticas do modelo de administrao gerencial: a)"orientao do Estado para o cidado usurio ou cidado-cliente;

b)nfase no controle dos resultados, atravs de contratos de gesto (ao invs de controle de procedimentos); c)fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras ou "corpos" de Estado, e valorizao de seu trabalho tcnico e poltico de participar, juntamente com os polticos e a sociedade, da formulao das polticas pblicas; d)separao entre as secretarias formuladoras de polticas pblicas, de carter centralizado, e as unidades descentralizadas, executoras dessas polticas; e)distino entre dois tipos de unidades descentralizadas: as agncias executivas, que realizam atividades exclusivas do Estado, por definio monopolistas, e os servios sociais e cientficos de carter competitivo, em que o poder do Estado no est envolvido; f)transferncia para o setor pblico no-estatal dos servios sociais e cientficos competitivos; g)adoo cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos (1) de controle social direto, (2) do contrato de gesto em que os indicadores de desempenho sejam claramente definidos e os resultados medidos, e (3) da formao de quase- mercados em que ocorre a competio administrativa; h)terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente no mercado".