UNIVERSIDAD DE HUELVA

DEPARTAMIENTO DE ECONOMIA FINANCIERA, CONTABILIDAD Y DIRECCIN DE OPERACIONES, DIRECCIN DE EMPRESAS Y MARKETING, ECONOMIA Y HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES ECONMICAS

LA FUNCIN DE LAS INSTITUCIONES ECONMICAS EN LA PROVINCIA

ACTIVIDADE, ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA DIRECO-GERAL DAS ALFNDEGAS, 1911 - 1993

Curso de doctorado 1996/1998

Jos M. Albuquerque Martins Huelva, 27/6/1997

NDICE DE MATRIAS

INTRODUO 2. OBJECTO DO TRABALHO 3. METODOLOGIA 4. ACTIVIDADE DA DIRECO-GERAL DAS ALFNDEGAS, 1911 A 1993 4.1 Evoluo da misso da Direco-Geral das Alfndegas 5. ESTRUTURA DA DIRECO-GERAL DAS ALFNDEGAS, 1911 A 1993 5.1 Recursos Humanos 6. FUNCIONAMENTO DA DIRECO-GERAL DAS ALFNDEGAS, 1911 A 1993 7. CONCLUSES

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BIBLIOGRAFIA

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ANEXOS Anexo A Servios centrais, alfndegas e suas atribuies na Reforma de 1941 Anexo B Natureza e atribuies da DGA na Reforma de 1982 Anexo C Natureza e atribuies da DGA, natureza e competncias das Alfndegas e outras dependncias aduaneiras na Reforma de 1993 Anexo D Organigramas da DGA, 1911-1993 Anexo E Programa para o concurso de admisso na carreira tcnica superior
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Aduaneira, 1885 Anexo F Programa para o concurso de admisso na carreira tcnica superior Aduaneira, 1991 Anexo G Nmero de lugares no quadro de pessoal, 1911-1993 Anexo H Anlise de contedo ao artigo 2 da Reforma de 1993

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SIGLAS, ABREVIATURAS E LOCUES

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NDICE DE FIGURAS

Figura 1 Alguns mecanismos de controlo Figura 2 Os mecanismos de controlo baseados na estandardizao Figura 3 Alguns canais de comunicao Figura 4 Mecanismos de controlo Figura 5 Perfil caracterstico da organizao e sistema de gesto, DGA, 1993

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NDICE DE QUADROS

Quadro 1 Actividade e produo da DGA/Alfndegas, 1911-1993 Quadro 2 Servios perifricos da DGA. Evoluo quantitativa, 1911-1993 Quadro 3 Evoluo da denominao e da misso da instituio. Nmeros de artigos que formam as Reformas de 1911 a 1993 Quadro 4 Nmero de nveis hierrquicos nos organigramas de 1911-1993 Quadro 5 Quadro resumo do quadro de pessoal, 1911-1993 Quadro 6 Variveis do funcionamento da organizao, 1911-1993 Quadro 7 Configurao estrutural. DGA, 1993

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1 - INTRODUO
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"A alfndega uma velha instituio, visto que h notcia da sua existncia na antiga Grcia, ..., embora os impostos de carcter aduaneiro s aparecessem aps se terem iniciado as relaes comerciais entre os diversos povos", Monteiro [1970, p. 20]. Sendo esse imposto ainda um produto actual da actividade aduaneira, segundo Pereira [1983, pp. 9 e 23] instituio alfndega encontra-se igualmente associada a ideia histrica de um espao fsico nacional e o conceito de Estado, estruturaes essas materializadas pela noo de fronteira . Ainda em termos daquele produto aduaneiro, na sua vertente do comrcio internacional (direitos ou taxas aduaneiras) ou do comrcio nacional (portagens e peagens), eram os mesmos inscritos no que se passou a apelidar de pautas (aduaneiras), sendo a sua receita pertena do errio rgio ou fazenda nacional. O fundamento inicial desses impostos parece estar bem enquadrado nas palavras de Curson [1936, p. 6]:
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"Rapidamente os senhores da terra descobriram a vantagem que podiam tirar da posse de caminhos que facilitavam o comrcio, impondo taxas s mercadorias que os utilizavam". Esta descoberta, ou tipo de receita, que quando nacional originava as designadas portagens e peagens, no deixou o poder rgio indiferente ao seu usufruto quando as mercadorias do comrcio internacional se encontravam em trnsito pelo territrio, ou utilizavam os seus rios ou portos, e/ou quando do seu consumo nacional, ou ainda quando desse territrio eram exportadas. Essa sua prerrogativa, ou direito real, de receber uma parte do valor dessas mesmas mercadorias (inicialmente, dzimas) advinha do facto de para esses efeitos ser definido como propriedade real o que fosse estrada, rios, bem como, os portos do mar (Pereira [1983, p. 26]). Essas dizimas so as precursoras dos actuais direitos aduaneiros. Sendo que os fundamentos desses tipos de receitas nem sempre tenham sido os mesmos ao longo da histria, o mesmo j no se poder dizer quanto ao seu destino.
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Curson, Antnio Augusto, foi Ministro do Comrcio e professor catedrtico do Instituto Superior de Cincias Econmicas e Financeiras, da Universidade Tcnica de Lisboa, Instituto onde regeu a cadeira de Tcnica Pautal. 6

Ora, se aco secular da alfndega tem andado associada uma caracterstica no muito positiva ao gnero e condio humano: o isolacionismo, porm, j quanto ao fundamento e papel da receita pblica dos direitos aduaneiros parece serem enformadoras e esclarecedoras as palavras de Barreto , em 1945 e a propsito da caracterizao do Direito Aduaneiro, e as de Salazar , em 1935 e por altura da sesso comemorativa do 1 centenrio da criao de um rgo da instituio aduaneira: a Comisso Revisora das Pautas (essas citaes encontram-se em Monteiro [1970, Vol. 1, p. 14, e, Vol. 2, p. 56]).
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Assim, e respectivamente, 1 - "Quando a Alfndega no permite a entrada duma mercadoria de importao proibida [por exemplo, a droga e os seus agentes; a alta tecnologia; obras pertencentes ao patrimnio cultural; ou, at, quando no arrecada as imposies em vigor para as mercadorias no momento da sua passagem na fronteira, ou no momento do seu trnsito pelo territrio nacional, ou no momento da sua produo; ou, quando cobra direitos antidumping, ou quando s cobra direitos de determinados pases; ou, quando intervm na defesa dos consumidores ou da preservao de espcies animais ou vegetais; ou, ..., e, valendo o mesmo quando sadas ou exportao de mercadorias] no o interesse fiscal do Estado que ela defende, mas sim interesses de outra natureza, ...". 2 - "Actualmente as alfndegas arrecadam rendimentos imensos, verbas das mais avultadas que entram no Tesouro. Apesar disso, o Ministro das Finanas, sempre que tem de tratar do problema das pautas, no esquece a economia nacional. Os interesses da economia nacional so mais respeitveis que os do fisco. Por isso quando protegemos por intermdio das pautas um produto ou uma indstria nacional, repito, vamos contra os interesses imediatos do fisco.

Barreto, Antnio da Cruz, "antigo e distinto funcionrio tcnico-aduaneiro, chefe da Repartio das Alfndegas do Ministrio do Ultramar".
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Salazar, Antnio de Oliveira, ao tempo do discurso era Ministro das Finanas (1935), bem como Presidente do Conselho (Governo) e professor universitrio, tendo sido na sua condio de ministro que o discurso foi proferido. 7

Nesse captulo caracterizador da natureza das Alfndegas, e consequentemente a da sua actividade, o autor aponta ainda (Vol. 2, p. 56) que esses conceitos "constituram as normas reguladoras da poltica aduaneira nacional desde 1928". Assim sendo, sedimentado pelo peso da histria esse posicionamento institucional, os direitos aduaneiros ou de uma forma abrangente: a actividade e a Instituio aduaneira tambm com os seus diversos produtos/servios do campo das receitas pblicas, sendo de um carcter "ambguo" (pois que, apesar de constiturem uma verba importante da Fazenda Nacional) na cultura e quotidiano da Instituio no passam essas receitas/impostos afinal de um elemento ou eventual passo do processo tendente ao propsito de ordem superior da Instituio. Ora, quer na referida perspectiva clssica de "privilgio" de algum, quer na perspectiva contempornea de "elemento de proteco econmica", assim possvel associar a receita aduaneira (entre outras, pautal) como sendo a contrapartida da prestao de um produto/servio (pblico) que o Estado fornece aos mercadores ou economia, respectivamente. A ilao lcita porque muitas das vezes a referncia concreta aos direitos aduaneiros a de taxa (aduaneira). Por sua vez, nesse ponto de vista das receitas pblicas, tradicionalmente tm sido cobrados pelas alfndegas outros tipos de imposies diferentes daqueles direitos. O que parece ser certo que, pelo efeito da cultura instalada, o funcionamento organizacional para com cada um deles no deixa objectivamente de os submeter a meros passos do processo tendente ao propsito de ordem superior das Alfndegas: o desenvolvimento do comrcio e a cooperao-integrao econmica, bem como o desenvolvimento do padro de qualidade de vida dos povos. Ora, se nesse propsito, razo de existir, ou misso da instituio, a mesma ainda assim auxilia o oramento pblico, tal facto, poder garantir to s uma possibilidade de viabilidade autnoma, uma vez que tem um "mercado assegurado" devido ao seu carcter actualizado de utilidade pblica nacional e/ou comunitria (Unio Europeia). Aquelas ltimas valncias das alfndegas, cooperao-integrao e desenvolvimento da qualidade de vida dos povos, so o esforo da adaptao da "velha instituio" ao seu meio envolvente: ao tempo e seus acontecimentos poltico-sociais ocorridos neste sculo.
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Ora, essa adaptao, uma traduo dos antigos conceitos aduaneiros numa prtica moderna de solidariedade e a prestao do produto-servio de elevao dos "clientes" da organizao, o cidado e as trocas entre os povos: eliminando, facilitando e reduzindo ao mnimo necessrio as "barreiras". Por sua vez, e uma vez que muito as suas cobranas/processos caractersticos so o fruto de assumidos contratos ou negociaes bi ou multilaterais, essa prtica aduaneira materializada no momento em que age (e no a posteriori, como ocorre com os fundamentos geralmente difundidos na relao jurdica de alguns outros tipos de receitas do Estado, por exemplo, os impostos no arrecadados pelas alfndegas. Para estes, a priori, existe somente a expectativa que o seu rendimento seja utilizado em fins de interesse pblico ou geral). De uma maneira geral, e nessa perspectiva oramental, na instituio aduaneira e no captulo dos diversos tipos de impostos que arrecada, tomando-se ainda como exemplo o imposto sobre o consumo de tabaco ou o do lcool, quando ela realmente no exige o seu pagamento ao agente econmico no acto de produo e/ou comercializao intermdia desse produto, e no sendo por dificuldades administrativas que no o faz, ainda a no o imediato interesse fiscal que prossegue. Mesmo quando na carteira de servio da instituio aduaneira pertencem produtos cuja receita no tm outra natureza plausvel que no seja a fiscal, por exemplo, os adicionais e sobretaxas de importao ou o actual imposto automvel, perseguindo a a instituio o objectivo fiscal [obter receitas para cobrir despesas com bens pblicos a que o Estado se prope (desenvolvimento econmico!), ou com as sobretaxas a obteno de receitas como meio de estabilizao econmica], no prejudica ou, pelo menos at ao presente recente, prejudicou isso aquele funcionamento da organizao ou o seu referido propsito de ordem superior. Ora, esse "novo" sistema aduaneiro, para l dos seus reflexos na estratgia e poltica aduaneira, internamente, h-de igualmente de ter reflexos no (/na definio da poltica de) funcionamento da organizao para explorar e conduzir a sua diversificada actividade. Assim, tal como num ser vivo, qualquer que seja o tipo de organizao, quer industrial, quer prestadora de servios (pblicos ou no), as mesmas para levarem a

cabo a sua actividade e realizarem a sua misso organizam o seu funcionamento para tais efeitos, ou objectivos. A esse acto de gesto de organizar anda geralmente associado o conceito de estrutura. Para o conceito de estrutura, por sua vez, aceita-se que a "estrutura depende [pelo menos] da estratgia". Assim, a estrutura passa a ser encarada como sendo uma varivel dependente de outras variveis de gesto. Segundo Robbins [1989, p. 398] por estrutura entende-se a realidade organizacional definida atravs de trs componentes,
O

grau de complexidade interna.

Esta varivel prende-se com o grau de diferenciao da organizao (diviso do trabalho) no que respeita ao nmero de nveis hierrquicos (diferenciao vertical), nmero de departamentos organizacionais em virtude das actividades desenvolvidas requerem conhecimentos e habilidades especializadas (diferenciao horizontal) e disperso geogrfica de servios ou fbricas (diferenciao espacial).
O

grau de formalizao.

Esta componente refere-se ao grau de formalizao das actividades da organizao (formalizao dos comportamentos), quer no que respeita ao planeamento-programao da actividade, quer no que respeita ao controlo de resultados. Excesso desta componente torna-se incompatvel com muitos programas de Gesto, j que a padronizao das tarefas reduz a capacidade de julgamento permitida s pessoas e, por sua vez, o prprio processo criativo da organizao. A "formalizao" das actividades manifesta-se pelo seguinte conjunto de planos, meios que abarcam qualquer curso de aco futura (Koontz e Weihrich [1994]): plano da definio da misso; plano da definio dos objectivos; plano da estratgia; polticas (planos de polticas, expressas/formalizadas ou no);
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planos de procedimentos; regras; programas; Oramentos.

Grau

de centralizao na tomada de decises.

Grau em que a tomada de deciso concentrada num ponto da organizao . Assim, a representao pictrica da estrutura, o organigrama, poder permitir que se avalie como que os postos de trabalho so agrupados, bem como, quantos e que tipo de elementos ou rgos de agrupamento so considerados necessrios para a realizao do trabalho. Na condio de existir informao disponvel, igualmente possvel determinar-se qual o grau ou a amplitude de controlo de cada superior e, ainda, o peso dos servios de staff ou de apoio face aos de carcter operacional. Por seu intermdio, igualmente possvel descortinar os nveis hierrquicos estabelecidos e os respectivos centros de autoridade formal. Atendendo tambm existncia de estruturas tipificadas, pode-se igualmente a partir de diversas manifestaes de funcionamento que ocorram nas organizaes caracterizar as mesmas estruturalmente. Nessa preocupao de criar ordem, coerncia consistente para se ser efectivo e eficaz, os aspectos relativos ao modo como a empresa se estrutura para desenvolver de uma forma coerente os processos decorrentes da sua misso e os da formulao estratgica, e o modo como efectua o seu controle ou acompanhamento, ser no plano interno da organizao o pano de fundo do trabalho do gestor. Ora, analisando como as organizaes funcionam, ou funcionaram, poder-se- compreender como a organizao se estrutura, ou como se estruturam (Mintzberg [1995, p. 35]). Esse autor refere que o funcionamento total e real das organizaes passa por "conhecer as suas componentes, quais as funes que cada uma desempenha, e como essas funes se inter-relacionam", concluindo que "particularmente, precisamos de saber como os fluxos de trabalho, os de autoridade, os de informao-comunicao e os de decises irrigam as organizaes".
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Assim, a descrio, o tipo ou configurao estrutural de uma organizao (estrutura simples, burocracia mecanicista, burocracia profissional, estrutura divisionada e a da adhcracia) dependente de um conjunto de dimenses: a da componente ou conjunto de elementos principais da organizao, a do mecanismo de coordenao principal e a dimenso do funcionamento propriamente dito da organizao, bem como das decises estratgicas determinantes que o autor apelida de "elementos de estrutura" e de "situao". A primeira daquelas dimenses, prende-se com o privilgio dado ou o peso relativo atribudo a alguma(s) das componentes bsicas, ou partes, da organizao sobre alguma(s) outras (a componente do vrtice estratgico, a da tecnoestrutura, a do centro operacional, a da linha hierrquica ou se a das funes de apoio). A segunda das dimenses associa-se ao tipo de mecanismo de controlo, ou de coordenao, privilegiado pela organizao (o controlo da explorao da actividade pela superviso directa, o da estandardizao do trabalho, o da estandardizao das qualificaes, o dos resultados e realizaes, ou se o controlo pelo ajustamento mtuo dos trabalhadores dentro das equipas criadas para a realizao do trabalho ou tarefas da organizao, nomeadamente o seu trabalho bsico). Essa coordenao decorre e torna-se necessria em virtude da diviso do trabalho levada a efeito na dimenso anterior. Assim, para l da estrutura evidenciar a diviso do trabalho, e da uma prevalncia por alguma das suas componentes, porm, o objectivo central da estrutura prende-se com a coordenao do trabalho que com aquela diviso foi repartido por vrias unidades estruturais. Dessa forma, o tipo de controlo ou coordenao perseguida ditar o perfil, e a configurao estrutural, da organizao Por sua vez, a terceira dimenso organizacional passa pela existncia e forma em que se manifestam os diferentes sistemas de fluxo existentes na organizao (o fluxo de autoridade formal, o da informao regulada, o da comunicao informal, o da existncia de constelaes de trabalho e o das decises ad hoc) quando aquelas partes/rgos interagem. Como se disse, esse autor [1979, pp. 87 e 90, e 1981] identifica tambm dois tipos de variveis de concepo, ou estratgicas, da estrutura da organizao. Os elementos de estrutura e os de situao. Sendo, ento, essas as variveis ou elementos chaves para a concepo da estrutura, as mesma influenciam a diviso do trabalho (a dimenso
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anterior da diviso em componentes bsica) e os mecanismos de controlo, o que por sua vez vo afectar a dimenso do funcionamento da organizao. Assim, o autor aponta como elementos estruturais a especializao de tarefas, a formalizao do comportamento, a formao e grau de instruo para a realizao das tarefas, o agrupamento de unidades, a dimenso de cada unidade, os sistemas de planeamento da actividade e de controlo das realizaes, os dispositivos de ligao e a descentralizao (vertical e horizontal). Por sua vez, como elementos situacionais aponta a idade e a dimenso da organizao, o sistema tcnico de produo, o contexto da organizao e os factores de poder da organizao. Da conjugao de algumas das dimenses e dos elementos anteriores, Mintzberg [1981] formulou um quadro resumo ou de diagnstico das cinco configuraes organizacionais . Ora, sintetizando, parece ento que a captao da realidade organizacional, ou pelo menos uma sua parte significativa e visvel, dever passar pela anlise de importantes processos da organizao como sejam o da cultura -misso da organizao, a actividade explorada, a estrutura e os seus recursos humanos, o seu funcionamento, e em certo grau o prprio sistema tcnico de produo.
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Isso, no deixar de se traduzir em traos culturais importantes para efeitos de explicao da cultura actual ou, eventualmente, para efeitos de processo de reforo ou de mudana dessa cultura da organizao. Assim, na Seco 2 apresenta-se o objecto do presente trabalho, e, na Seco 3 apresenta-se os mtodos e metodologia seguida no mesmo. Na Seco 4 aborda-se a
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Por cultura da organizaco entende-se o conjunto de valores e traos que animam uma organizao, ao mesmo tempo que a diferenciam de outras. Sendo que essa cultura um elemento influenciador e por excelncia no comportamento das pessoas no que se refere a processos (delicados) como sejam os de motivao, adeso das pessoas a projectos, produtivuidade, ento, a mesma condiciona, e por essa forma, a eficcia e a efectividade da realizao das actividade da organizao. Como elementos causais ao tipo de cultura so igualmente apontados as seguintes variveis de gesto: estilo de gesto e de liderana; comunicao; o processo de tomada de deciso, bem como, a que se prende com a fixao dos objectivos e a relativa ao(s) sistema(s) de controlo (variveis essas que nem sempre um simples instrumento documental primrio permite captar, em particular quando o mesmo reveste forma de lei). Aponta-se por sua vez que, essas manifestao mais visiveis do que a cultura de uma organizao so o seu clima organizacional [Bertrand e Guillement [1988]). Por outro lado, Brabet e Klemm [1994] indicam que a cultura-misso descrita pela escola inglesa em termos da estratgia (negcios, objectivos estratgicos), enquanto a concepo da escola francesa descreve-a em termos do projecto de empresa: a sua filosofia e a tica que fundamenta essa misso, ou razo de existir. 13

histria da actividade da Organizao em estudo, e na Subseco 4.1 verificar-se- para o perodo em anlise a misso que a tem orientado. Na Seco 5 observa-se a estrutura e na sua Subseco 5.1 a poltica de dotao dos quadros em recursos humanos com que a organizao tem desenvolvido a sua actividade. No Seco 6 apresentam-se e analisa-se os traos do funcionamento da Organizao. Para esses efeitos recorrer-se- tambm a instrumentos organizacionais de diagnstico ou de caracterizao. Finalmente, na Seco 7 extraem-se as concluses gerais que os elementos histricos recolhidos proporcionem, bem como eventuais recomendaes que sobressaiam do presente trabalho.

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2 - OBJECTO DO TRABALHO

O objecto do presente trabalho consiste na anlise organizacional das Alfndegas na sua composio global: Direco-Geral das Alfndegas (servios centrais e perifricos). O mesmo ser realizado na perspectiva da evoluo ocorrida entre o perodo de 1911 a 1993 e, essencialmente, com base nos elementos contidos nos marcos legislativos que nesse perodo operaram a reformas na Instituio. Sendo essa anlise retrospectiva o objecto do trabalho, o seu objectivo o de a partir dessa informao histrica, e com o conhecimento que derive da Gesto, efectuar uma anlise integradora e actualizada ao tempo presente dessa evoluo organizacional. Assim, a reforma de 1993 ter alguma proeminncia. Nessa caracterizao, abordar-se- aspectos como os da misso e a actividade explorada pela Instituio, a sua estrutura e, tanto quanto possvel, as suas regras de funcionamento. Nessa base, e como se viu na parte introdutria, a essas questes no estranha, quer os aspectos de funcionamento que se prendam com questes da gesto dos recursos humanos, quer os aspectos que se prendam com o sistema tcnico de produo para a realizao da actividade bsica da organizao ou o de natureza departamental. Assim, quando de sobremaneira justificativo finalidade do trabalho apresentar-se-o igualmente elementos (desde que disponveis como de seguida se dir) dessas questes.

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3 - METODOLOGIA

1 . Sendo a instituio "Alfndegas" parte da Administrao Central do Estado, a Direco-Geral das Alfndegas um departamento do Ministrio das Finanas, por essa razo v a sua actividade e funcionamento ser enormemente influenciado por "terceiros", e pelo meio tradicional que esse mesmo Estado dispe : a "lei". Desse instrumento organizacional o Estado tem recorrido, e recorre, por excelncia e em exclusivo como meio de normalizar comportamentos para o exerccio da sua actividade: governar/gerir (o pas ou os departamentos pblicos). Neste aspecto de ordem metodolgico, temos que considerar que muitas das situaes tratadas na legislao prpria da DGA no que respeita a questes de natureza organizacional e em particular as relativas gesto administrativa dos seus recursos humanos , por vezes, no passam as mesmas de meras adaptaes ao caso concreto da legislao geral em vigor e aplicvel a toda a Administrao Pblica.
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Assim, a fonte utilizada para determinar a evoluo das variveis objecto deste trabalho (nomeadamente, a actividade, a estrutura e o funcionamento da organizao) passou precisamente por ser a consulta da legislao especfica e aplicvel a esse departamento do Estado, que como se disse compreender essencialmente o perodo entre 1911 e 1993. 2 . A escolha desse perodo para anlise prende-se essencialmente com o facto da reforma dos servios de 1911 corresponder primeira reforma das Alfndegas/DGA aps a instaurao da forma de governo republicana (forma que consolidou guerras e intrigas conduzidas nos ltimos 70 anos do sculo passado e dos primeiros anos do presente entre monrquicos e liberais), o qual o precursor da actual democracia (1974). Aliado a essa razo, tambm o facto do fraco desenvolvimento em termos organizacionais em que o prprio Estado assentava no perodo anterior. A figura do Estado actual uma construo essencialmente desenhada a partir das primeiras dcadas deste sculo.

Por exemplo o Decreto-Lei n 41/84, de 3/2 (ou os seus antecessores directos o Decreto-Lei n 165 e o 166, ambos de 10/5/1982), dispe para toda a Administrao as regras relativas, por exemplo, criao e reorganizao de servios, bem como as relativas aos quadros e mobilidade do pessoal. 16

Essas as razes na seleco do perodo de anlise, em que a Reforma de 1911 sob muitos traos ainda reflecte o estado organizacional vigente no sculo passado, e no por razes da actividade desenvolvida pelas Alfndegas nesse mesmo sculo. Pois, da consulta legislao aduaneira de 1832 (a qual o retrato da passagem do governo do pas sob uma monarquia absoluta ou pura, para um governo de monarquia constitucional) constata-se j nessa data estipuladas, e sob a forma de lei, algumas das ainda actuais funes base das Alfndegas como, por exemplo, a visita a bordo das embarcaes, dar depsito s mercadorias e s mesmas dar despacho ou efectuar o seu expediente, quer sejam nacionais, quer derivem do comrcio internacional (sendo que nessa altura as alfndegas desempenhavam uma funo eminentemente fiscal e detinham as suas cobranas a preponderncia oramental). Ora, no perodo em que a anlise incidir, existem momentos com efectivas e determinantes reformas na organizao (daqui para a frente identificados por Reforma), no meros seus ajustamentos. Sero precisamente essas etapas discretas no tempo que sobretudo estaro sob observao. Assim, a base principal do presente trabalho sero os seguintes diplomas legais: Decreto n 1, de 27 de Maio de 1911; Decreto n 4560, de 8 de Julho de 1918; Decreto-Lei n 31665, de 22 de Novembro de 1965; Decreto-Lei n 252-A/82, de 28 de Junho de 1982 e Decreto-Lei n 324, de 25 de Novembro de 1993. 3 . Por sua vez, para l da questo formal da gesto, imposta pela lei e enquanto lei, certo que a mesma lei no "desce" ao ponto de regular totalmente essa mesma gesto (tcnica) da organizao, e nem sempre a mesma inviabiliza a aplicao desejvel do "the best of the world" da Gesto. Nesse captulo, existe elevado grau de liberdade na gesto do funcionamento e na explorao da actividade; actividade, quer enquanto funes adstritas a departamentos da DGA, quer como um todo e enquanto misso da DGA. A esse ttulo da no regulamentao legislativa do total da vida da(s) organizao(es) basta, por exemplo, referir do grande espao de liberdade que a lei proporciona aos decisores na escolha dos mtodos e tcnicas de gesto que so privilegiados para efeitos do planeamento e controlo, ou quais so os utilizados para efeitos do processamento e desenvolvimento dos recursos humanos e da organizao,

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ou, ainda, qual o tipo de comunicao e de liderana estabelecido, ou at, e por que no, quais os credos, mitos e smbolos que a prpria organizao desenvolve. Ora, o mtodo que vai ser utilizado, anlise documental e estudos, no permitem captar muitas dessas realidades. Assim, para captar a actividade e o efectivo funcionamento total e real da organizao era tambm necessrio o recursos a outros mtodos, como por exemplo, o da tcnica de entrevistas, inquritos e trabalho de grupo, para l do da observao in loco. No obstante, nesse objectivo de efectuar uma anlise retrospectiva da organizao importa por sua vez que das fontes de informao utilizadas se recolha tanto quanto possvel os dados, factores e caractersticas que permitam uma aproximao e avaliao da organizao total, e real. Isso, se no possvel ao seu nvel operacional, pelo menos a algum dos nveis que componham a organizao. 4 . Assim, apresentar-se-o igualmente as diversas configuraes estruturais que esto contempladas em cada um dos diplomas legais que pretenderam efectuar ajustamentos reformistas da DGA. Porm, devido ao posicionamento especfico na actualidade que os rgos apelidados de "tribunais aduaneiros" ocupam, que sendo poder judicial no se confundem com a Administrao, optou-se pela sua no considerao neste trabalho. 5 . No que respeita gesto de recursos humanos, para l de os mesmos serem analisados no seu aspecto quantitativo segundo os lugares do quadro (e no em termos de efectivos, em virtude da falta de informao para todo o perodo em anlise), ao longo do tempo tem-se assistido a designaes diferentes para cada um dos diferentes grupos e categorias do pessoal. Assim, para que exista um plano de anlise comparvel, apresentar-se-o resultados numa equivalncia correspondente aos diversos quadro(s)/grupos de pessoal e/ou carreiras anteriores s actualmente existentes. De toda a forma, maior incidncia se processar ao nvel da carreira do pessoal tcnico superior aduaneiro e tcnico aduaneiro. Isso, pelo facto de serem essas carreiras de pessoal as responsveis principais pelo processo de produo caracterstico da DGA.

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6 . Por sua vez, atendendo ao nmero diversificado de actividades e tarefas adstritas na DGA, no ser igualmente apresentado na especialidade o processo tcnico produtivo de cada uma dessas actividades e tarefas, bem como as departamentais. Essas tarefas, quando necessrias ao presente trabalho, no local respectivo sero referidas. As tarefas relativas a esses elementos departamentais espera-se que a sua designao estrutural permita avaliar do seu contedo. Porm, para esses efeitos, e desde j, incluiu-se no Anexo A o panorama estrutural e funcional contido na Reforma de 1941 (que nesse aspecto funcional, no se distancia muitos das suas predecessoras, nem to pouco da de 1965 que lhe sucedeu), no Anexo B a natureza e as funes insertas na Reforma de 1982, que acabou por incidir to s na organizao dos servios centrais da DGA, e no Anexo C as suas equivalentes insertas na Reforma de 1993. 7 . Por ltimo, na vertente dos objectivos do trabalho, para l de se retirarem ao longo do trabalho concluses e do recurso a instrumentos de diagnstico contidos na literatura da Gesto, utilizar-se- tambm o modelo descritor da organizao dita com fins lucrativos: a empresa. Pode se resumir esse modelo como sendo o que retrata a organizao que por intermdio do empreendimento e da iniciativa, utilizando alguns outros recursos, desenvolve-se ou sobrevive num mercado tido por concorrencial, ou no, satisfazendo necessidades ou expectativas dos seus clientes por intermdio de um sistema de intercmbios duradouros, sob pena de no se desenvolver ou, at, de no sobreviver.

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4 - A ACTIVIDADE DA DIRECO GERAL DAS ALFNDEGAS DESDE 1911 A 1993

Nesta seco aborda-se a actividade da DGA/Alfndegas nos seus aspectos das competncias-produtos que comercializa e produz, assim como os aspectos que se relacionam com a sua politica de produto/servio, o seu processo produtivo, inovao e desenvolvimento de produtos, tecnologia, ou o dos seus fornecedores. O quadro 1, referenciando os respectivos artigos legais, retrata a evoluo histrica do conjunto bsico de tarefas ou atribuies adstritas na DGA/Alfndegas, entre 1911 e 1993. Esse mesmo quadro, apresenta ainda alguns dos resultados alcanados pela organizao nesse perodo. Um facto digno de se salientar, e que esse quadro directamente no releva, prende-se com o facto de s em 1970 (Lei n 5/70, de 6/6) ter-se procedido unificao do territrio aduaneiro nacional, em concreto nas trocas comerciais entre o continente e as ilhas adjacentes (Aores e Madeira). Assim, aps aquela data as pautas aduaneiras passaram a ter os seus efeitos s nas trocas com pases terceiros, e, assim, a verificarse nesse territrio a liberdade (sob certas condies) de circulao das mercadorias nacionais. Em termos gerais, como se pode constatar no quadro, a carteira de produto (ou a funo de produo aduaneira) no se alterou significamente nesse perodo de tempo. Ainda assim apesar de s na Reforma de 1941 aparecer expresso a cobrana de imposies sobre mercadorias por conta de outros organismos. Essa individualizao, mais prende-se com o facto do tipo de regime poltico ento j em vigor, o regime corporativo, do que por qualquer outra razo. Pois, considerando-se o facto que em termos de finanas pblicas j anteriormente existia o critrio da consignao especial , em que a receita est adstrita a uma despesa-entidade previamente determinada, nem isso de grande novidade, a no ser somente por constituir mais uma fonte de receita pblica. A esse respeito, o imposto
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Monteiro [1970, p. 187] e Ribeiro, Jos J. T., [1977], Lies de Finanas Pblicas, Coimbra, 1991, p. 31. 20

do real de gua , que parece ter tido a sua origem em 1498, que no sendo para o errio rgio ou pblico, era para efeitos de acabamento das obras num poo que permitiria o abastecimento de gua na cidade de Elvas. Este facto, assim, no deixa na sua razo de ser equivalente quele outro.
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Ainda no mbito dessa Reforma de 1941, verificou-se a passagem da vigilncia da costa martima portuguesa para a Marinha, continuando reservada s alfndegas a vigilncia dos rios e portos. Quanto Reforma de 1965, salienta-se o facto que em termos de acordos aduaneiros multilaterais (contratualizao do negcio) expressa a abertura do pas aos movimentos de cooperao e de integrao aduaneira entretanto iniciados nesse campo aduaneiro do comrcio internacional: o Conselho de Cooperao Aduaneira (CCA), o Acordo Geral Sobre as Pautas Aduaneiras e o Comrcio (GATT), a Associao Europeia do Comrcio Livre (EFTA), e o objectivo da Comunidade Econmica Europeia (CEE). Por sua vez, consta-se ainda pelo mesmo quadro que, a questo do intervencionismo pblico das alfndegas na actividade econmico-social torna essa realidade para a organizao concreta como sendo mais de forma do que de fundo. Essa aco, de interveno ou de regulao do circuito econmico-comercial das mercadorias, antiga. Proibindo ou restringindo as importaes e/ou as exportaes, ou, to s, fomentando esta ltimas (ou o controlo da sada ou entrada de pessoas e meios de transporte), uma prtica que a velha tese mercantilista (1500-1700) j utilizava. Assim, de grau essa interveno histrica. Umas vezes, com a incorporao na Instituio de actividades ou tarefas decorrentes da evoluo das necessidades da prpria sociedade (por exemplo, a vigilncia nas trocas de alta tecnologia, passando pela defesa dos interessas dos consumidores e proteco das espcies do reino animal e vegetal, at a outros produtos concretos, nomeadamente, a droga, o turismo ou os movimentos de capitais), outras vezes decorrente dessas mesmas necessidades processa-se com algumas abolies (por exemplo, o controlo dos actuais movimentos intracomunitrios, isso tanto para algumas mercadorias como das prprias pessoas/cidados, no mbito do Tratado da Unio Europeia [1993] ou do Acordo sobre o Espao Econmico Europeu [EEE, 1992]).
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Conforme Teixeira [1897], Codigo Aduaneiro Portuguez, 1833-1896, o imposto real de gua constituia-se num subsdio para os efeitos apontados no texto e sairia do produto da taxa de um real lanada sobre cada arratel (459 gr) de carne e peixe e por cada quartilho (0,5 l) de vinho que em Elvas se vendesse. A taxa e o fim a que se destinava o produto do imposto deu-lhe a denominao. 21

Nesse seguimento, considerando uma das caracterizaes propostas por Kotler (1987, p. 226), o critrio da utilizao final dos diversos servios/tarefas prestadas pelas

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Alfndegas/DGA, poderemos identificar a actual gama ou carteira de servio da DGA como sendo constituda pelas seguintes linhas:
Linha

de interveno comercial-aduaneira Servios/produtos da poltica aduaneira e/ou comercial e de transportes. Gesto das mercadorias/produtos e meios de transporte entrados, sados ou em trnsito e circulao no territrio aduaneiro nacional/comunitrio. Quando mercadorias do comrcio internacional, desde logo, a potencial proibio de entrada e/ou de sada dessas mercadorias, ou o seu controlo em termos de quantidade e/ou valor, pelo menos quando emergente situao de benefcio pautal. Como se tem vindo a fazer referncia, aponta-se tambm as aces quotidianas desta linha de servio a vigilncia sobre as espcies em vias de extino; produtos nefastos sade pblica; o narcotrfico e o controlo sobre transferncias de alta tecnologia. Quando mercadorias para consumo, tanto do comrcio internacional, como do intracomunitrio ou do estritamente domstico, a realizao de operaes prvias a essas entradas no consumo, e que no so operaes propriamente administrativas, como sejam, a realizao de tarefas tendentes obteno de licenas, certificados e/ou testes de conformidade e de garantia da segurana rodoviria. A classificao pautal das mercadorias, e sua verificao (instrumento por excelncia de controlo e de acompanhamento da regularidade legal das operaes e movimentos aduaneiros, alm dos instrumentos de buscas e varejos). As operaes ou tarefas de cobrana e arrecadao de direitos, impostos, taxas ou emolumentos, quando o caso e, a que esses mesmos produtos eventualmente estejam sujeitos fazem igualmente parte de itens ou verses de produtos pertencentes a esta linha de servio. Linha que tem por objectivo principal e imediata auxiliar-servir os agentes econmicos.

Linha de interveno e cooperao na conduo de polticas nacionais de carcter scio-patrimonial e da produo nacional-comunitria.
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Servios de apoio e colaborao poltica social e da qualidade de vida dos cidados (nomeadamente, os servios de gesto contra o trfico de obras de arte e do patrimnio cultural, proteco da indstria e turismo e do emprego nacional/comunitrio, gesto de contingentes e certificados de importao/exportao, direitos anti-dumping e compensadores, apoio agricultura).

Linha dos servios de organizao e de servio ao cidado-sociedade em geral Servio, para l de um que no aparece no quadro em referncia designado de "informaes pautais vinculativas", o de realizao de estudos e estatsticas, bem como o servio de gesto e organizao da Organizao.

Linha dos servios da participao no desenvolvimento dos povos e dos cidados. Servio dos Tratados, Acordos e Convenes aduaneiro-comerciais, ou no.

Para que a carteira ou gama de produtos tenha consistncia, a ptica de imposto ou a estrita operao de cobrana-arrecadao de rendimentos (o resultado da venda do servio/produto) sob essa designao de imposto, quer-nos parecer que no constitui uma base consistente de segmentao dessa gama e, por sua vez, nem em si esse produto-servio se poder transformar numa verdadeira linha de produto autonomizada. Assim, e no o pode ser, pelo menos por duas ordens de razo: 1 - pela prpria natureza da instituio, e, do funcionamento que a caracteriza (pelo menos) desde 1928,

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2 - observando-se os processos tcnicos de produo, de comrcio internacional ou domstico , que iro implicar eventualmente o dever por parte de algum em entregar rendimentos ao Estado, observamos que: a) uma vez que alguns impostos tanto podem incidir sobre o comrcio internacional como o domstico, uma acentuada diferenciao dentro da linha por intermdia daquela base, anlise feita s implicaes que a mesma pode proporcionar na organizao ao nvel seu processo produtivo (linha de montagem) no se vislumbram economias de escala, e muito menos economias de gama, nem to pouco melhorias de produto-servio, bem pelo contrrio.
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b) ainda assim, mesmo quando em comrcio intracomunitrio e/ou nacional ou local, pelo facto dos impostos que quando sobre esse comrcio incidem estarem os mesmos relacionados com os "canais de distribuio" aduaneira. Por sua vez, uma definio da carteira ou poltica de produto baseado no cliente (o do comrcio internacional, ou no; o de movimento de passageiros ou o dos viajantes; o do tipo de transporte, etc., etc.), ou no uso/utilizao do produto das taxas, impostos e
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O procedimento, ou conjunto de formalidades ou expediente tipo no desalfandegamento das mercadorias do comrcio internacional por forma a poderem seguir o seu ulterior destino (despacho das mercadorias, e como caso geral por declarao escrita) o seguinte: apresentao de pedidos de autorizao ou em simultneo, ou to s, apresentao do processo para atribuio de um destinoregime aduaneiro mercadoria; aceitao e controlo da aceitao; numerao; triagem; pagamentogarantia; conferncia da declarao; pagamento caso anteriormente no tenha existido como opo e o mesmo seja emergente; receita; verificao e, eventualmente, reverificao (do total da mercadoria ou parcial, ou por amostragem); e, finalmente, a sada da mercadoria da aco aduaneira. No captulo do despacho de mercadorias temos os seguintes destinos e regimes aduaneiros: Importao para livre prtica e/ou consumo, ou temporria, ou de entrada em entreposto ou, ainda, para destino especial, (retorno); exportao definitiva, temporria ou de entrada em entreposto; trnsito internacional, ou no; reexportao; aperfeioamento activo e passivo, transformao sob controlo aduaneiro; destruio ou inutilizao das mercadorias; entrepostos e zonas francas, bem como o destino de abandono a favor da fazenda pblica. Por fim, e ainda nesse captulo, a eventual receita pblica derivada (que tanto poder decorrer do valor ou "quantidade" da mercadoria) depender ainda do regime pautal aplicvel. Esse regime, sinteticamente (apesar de serem em nnero de 30, em 1997), depender por sua vez da classificao pautal que corresponda mercadoria [a qual juntamente com a respectiva taxa, positiva, nula ou negativa (subvenes e apoios exportao) inserta na Pauta constituir o artigo pautal, e, em que as pautas actuais no admitem omisses de classificao e seguem a nomenclatura cientifica e/ou a comercial na identificao das mercadorias], da sua origem e da existncia, ou no, de direitos preferenciais negociados em acordos ou tratados internacionais. Quanto s imposies internas a que essas mercadorias possam estar sujeitas, por exemplo, o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), o acto de arrecadar essa receita muito mais simples: para l da previso legal da sua tributao, consistir somente na determinao da taxa concreta aplicvel, em particular quando exista mais do que uma para a mesma mercadoria. No que respeita ao comrcio domstico dos produtos sujeitos aos impostos especiais de consumo (IEC), que incidem somente sobre 5 classes de produtos, passando ainda esse acto de cobrar/arrecadar por prvia classificao pautal, porm e ressalvada a classificao pautal, o seu processo e a informao/conhecimento que requerem infinitamente menor. 25

emolumentos cobrados, para o caso concreto parece igualmente no ser de grande operacionalidade-utilidade. Esta constatao, pesou na definio da linha referida dos produtos-servios "de organizao e de servio ao cidado-sociedade em geral". Por essa forma, pode at essa linha (re)constituir-se em produtos novos para a organizao, pelo menos, com efeitos e reforo na "desoramentao pblica" da DGA (receitas para o funcionamento e explorao da actividade por outra fonte que a do Oramento de Estado), bem como por ela o slogan do produto de que a Administrao serve poder vir efectivamente a ocorrer. Ainda a propsito da poltica de produto-servio da DGA, a Reforma de 1993, para l do sistema dos impostos especiais sobre o consumo, que como acabamos de analisar no pertencem a outra linha de produtos que no seja a linha tradicional da DGA, aponta tambm o pilar ou o "sistema da preveno e represso da fraude" como sendo um dos sistemas da DGA. Assim, esse sistema poder aparentemente tambm ser considerado como sendo mais uma linha de produtos/servios da DGA. Ora, essa prorrogativa e dever que o Servio dispe, para l de histrica, parece que no se poder atender como sendo um produto-servio que verdadeiramente a organizao proporcione, mas, sim, e to s, como sendo uma das fases em que o acto de gesto do processo de produo se constitui. O mesmo ocorre com as tarefas de "contencioso". Essas, para o caso concreto, no so uma verdadeira linha mas o resultado de algo que no muito de diferente que a funo de manuteno numa empresa industrial ou que a do seu servio ao cliente (na sua vertente de atendimento de queixas e reclamaes). Assim, ao longo do perodo em anlise e com base no quadro 1, no se encontra um verdadeiro alargamento da linha de produtos, pelo que, ocorrncias existindo nessa carteira mais se situam ao nvel da profundidade das linhas, verses dos produtosservios. A esse nvel aponta-se, e alguns casos j foram referidos anteriormente, que um item ou verso includa na linha de interveno comercial-aduaneira, a verso genericamente designado de impostos indirectos, pelo Decreto n 3, de 24/12/1901,
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foi retirado da carteira de servio da DGA para ser introduzido na carteira de um organismo ento criado para efeitos da sua gesto (sendo que, por Decreto de 14/11 de 1911 parte desses impostos indirectos regressaram novamente carteira e linha da DGA). Ainda no campo desses exemplos, o item "imposto de pescado" foi abolido da mesma linha, em 1970. Ora, pela anlise dessa carteira de servio parece ser possvel concluir em definitivo que a actividade da DGA/Alfndegas desenvolve-se no mercado da interveno diplomtica e econmico-social do Estado. Assim, desta anlise carteira de servio, constata-se que o indicador receitas da fazenda pblica" um indicador insuficiente ou enviesado da actividade e finalidade da DGA , ainda que seja o mais simples de medir.
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Quanto poltica de inovao dos produtos/servios prestados, constata-se pelo quadro 1 que a mesma no tem ocorrido. Essa inovao, no sendo manifestada nas tarefas-actividades enunciadas nesse quadro, porm, tem que concluir-se que a mesma tem ocorrido. Na organizao concreta, o acto de inovao tambm no s explicado pelo acrescento de artigos ou verses s linhas de servio j detidas. Precisamente, e principalmente (pelo menos na actual conjuntura de desregulamentao e auto-desinterveno dos poderes pblicos na sociedade), pela sua inversa: simplificao ou abandono de anteriores posies intervencionistas, em virtude tambm do fenmeno de cooperao e integrao das economias e de Estados. A esse ttulo, veja-se como exemplo o caso da utilizao do "canal verde" pelos viajantes e turistas do espao comunitrio europeu, ou no. Por sua vez, no que respeita ao processo tcnico de produo-prestao de servio o mesmo quadro aponta que o expediente aduaneiro ou documentos processados nas
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De resto esta concluso no estranha que foi apresentada na Seco de Introduo deste trabalho. Ademais, e at por maioria de razo, importante que o Estado no enverede por o que combate/combateu relativamente a empresas do tipo que no proporcionam/proporcionaram efectivo desenvolvimento econmico-social, por afinal se prenderem com valores e objectivos do tipo de "vender duas vassouras por dia". Outro sentido que o exposto, diremos e a ttulo de exemplo, levaria a que fosse proveitoso integrar tambm o Ministrio da Agricultura, o dos Negcios Estrangeiros, etc., no das Finanas j que nenhum deles deixa de cobrar impostos (pelo menos o Imposto do Selo), taxas ou emolumentos. 27

Alfndegas passou de mais de 1 milho de documentos, em 1965, para um nmero seguramente muito superior a 1,5 milhes de documentos , em 1995. Parece, assim, que a envolvente externa da organizao, em particular a anteriormente referida integrao aduaneiro-econmico, no veio trazer qualquer diminuio real na interveno produtiva da Alfndega.
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Por outro lado, em termos do perfil tecnolgico, a organizao, tal como o padro genrico do resto da Administrao Pblica, tambm demarcadamente de mo-deobra intensiva, no obstante assinalar-se no quadro 1 o esforo de incorporao de tecnologia no seu processo produtivo. Ora, considerando-se os anos de 1993 e 1995, constata-se que a tecnologia ainda no encontrou soluo para a substituio da mo-de-obra neste negcio. Assim, em 1993 a despesa com o pessoal atingiu 8.537.424 contos, e a despesa de capital ascendeu a 143.090 contos, sendo que em 1995 essas despesas foram de 5.666.050 e 178.706 contos, respectivamente. Ainda no que concorre para a actividade e produo da DGA, o fornecimento da "matria-prima" aduaneira no comrcio internacional de mercadorias tem sido proporcionado por um fornecedor certificado: os despachantes oficiais ( de notar que, pelo regime poltico corporativo instalado em Portugal e da Reforma de 1941, os concursos para o exerccio dessa actividade profissional eram realizados mediante cursos e exames sancionados pela Administrao Aduaneira). Porm, no estava totalmente interdito que no processo de declarar na Alfndega no pudesse intervir, directa ou indirectamente, qualquer outra pessoa, nomeadamente o dono das mercadorias ou um seu representante. Actualmente, a ttulo privado e como classe profissional intervm tambm na Alfndega os transitrios e os transportadores, para l dos prprios interessados agentes econmicos e sociais ou um seu qualquer representante. No que respeita ao que poderemos designar de funo de investigao e desenvolvimento, e/ou de concepo de produtos/servios, traduzido nas tarefas de (investigao e) estudo e de organizao, de assinalar o no adequado enquadramento desta fase do "processo de negcio", em particular, nas Reformas
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A esse propsito, que tambm deveria ser de racionalizao, de realar que um dos esforos do GATT (convertido na actual Organizao Mundial do Comrcio) desde as negociaes multilaterais de Tokyo-Round (1973-1979), para l da questo da eliminao-reduo das taxas pautais, precisamente o da eliminao-reduo dos 800 tipos de barreiras no pautais que afectam o comrcio internacioanal e que na altura foram identificados (Tamanes [1979, p. 104]). 28

organizacionais de 1982 e 1993. Como se ver nos organigrama respectivos, a esse servio ou tarefa, que no simples e (que para l de razes de escala) e justificada, no est a mesma formalmente destacada em elemento organizacional . Quanto aos aspectos da actividade relacionados com a "comercializao-distribuio" dos seus servios e a cobertura geogrfica da Instituio (desconcentrao), concluiuse que o servio ao cliente pelo menos manifestado pela descentralizao da tomada de deciso a Reforma de 1993 melhorou substancialmente esse aspecto. Quanto disperso dos servios, em si, ou cobertura do territrio, o fenmeno no era nas anteriores Reformas menosprezado, bem pelo contrrio, no o sendo em termos da figura de alfndegas eram as delegaes aduaneiras distribudas pelo pas. O quadro a seguir d conta da distribuio geogrfica dos servios da DGA, e dos que esto sob a sua alada, em particular os postos fiscais (estes, constituiram-se essencialmente sob as tarefas de vigilncia e fiscalizao aduaneira externa, nas primeiras Reformas, a vigilncia e fiscalizao da raia e do litoral, bem como a das barreiras de Lisboa e Porto, e, a partir de 1941, tambm essa mesma aco de vigilncia no que respeita aos edifcios aduaneiros e da zona fiscal. Esses postos, eram preenchidos por um corpo militar: a Guarda Fiscal, a qual funcionalmente dependiam das respectivas Alfndegas a que pertenciam, com excepo da Reforma de 1911 e na de 1918 que estava integrada na DGA).

Assim, constata-se que, por exemplo, em 1965 existiam 34 delegaes e 6 alfndegas (dentro de um total de 90 alfndegas), sendo em 1993 esse nmero de 19 e 17, respectivamente, (dentro de um total de 36 alfndegas). Quanto cobertura geogrfica em si e na perspectiva da funo das pautas aduaneiras, com a abolio das pautas municipais (Lei 5/70, de 6/6/1970), poder-se- dizer que a partir dessa data verificou-se a j referida unificao do territrio aduaneiro.

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Por sua vez, com a integrao aduaneira de Portugal na Comunidade/Unio Europeia o territrio aduaneiro directa, ou indirectamente, e vice-versa para cada um dos outros pases comunitrios, estende-se ao conjunto do territrio estabelecido na respectiva legislao comunitria ["desde o oceano Atlntico, a Oeste, at aproximadamente aos Urales, a Leste, e entre o oceano Glacial rtico, ao Norte, e o Mediterrneo e o Cucasso, ao Sul ", ou, simplemesmente, ainda limitado], em concreto, pelo territrio dos 15 actuais membros europeus da comunidade e unio europeia. Finalmente na congnere industrial do fenmeno fidelizao do cliente, moda, e at sazonalidade, que no caso do fenmeno da economia-finanas pblicas, podemos traduzir na questo associada ao processo tcnico de produo de (controlo, e/ou preveno e represso da) fraude e evaso fiscal, ou seja, uma das fases e/ou acontecimentos inerentes ao processo tcnico (e tradicionalmente reconhecida pela aco contra o contrabando e o descaminho ), no existindo (?) dados histricos seguros sobre o fenmeno, porm, actualmente (1997) aponta-se que a mesma ronde os 9 milhes de contos .
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A ser assim, tem que se concluir, face aos rendimentos e receitas cobradas (tomando para termo de comparao a informao disponvel das principais receitas cobradas pela DGA em 1995, 974 milhes de contos), que o fenmeno, apesar de no ser legal, no preocupante: somente 0,09%!. Esse fenmeno, mesmo nesse plano das receitas pblicas, permite equacionar um modo diferente de actuao da Administrao relativamente ao que vem sendo seguido nos tempos mais recentes (igual e constantemente publicitado em diversos rgos de comunicao social).

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Tradicionalmente (Monteiro, [Vol. 1, 1970]), a aco fiscal ou de fiscalizao por parte das Alfndegas prendia-se com a fiscalizao interna e externa. A primeira era a que era estabelecida e exercida no interior das estncias aduaneiras, incluindo suas dependncias e depsitos ou armazns. A segunda era a que era exercida noutros locais. A esta ltima, em particular e como se fez referncia no corpo do texto, de realar a proveitosa participao por parte da ento Guarda Fiscal. Uma e outra dessas fiscalizaes, de forma sistemtica ou por amostragem, e decorrente, ou no, de anlises de risco (formais ou no), poderia (e poder) ser exercida por diversos instrumentos previstos na lei: desde a prpria verificao, vistorias e varejos, at anlises documentais (em que a contabilidade nelas se insere), at essa interveno directa desse corpo militar.
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Entrevista do Director-Geral das Alfndegas ao Jornal "Expresso" de 1/3/1997. Posteriormente a essa entrevista, em 28/5/1997, o Jornal "Pblico" d conta de irregularidade que s com o trnsito e exportao de tabaco (cerca de 80 contentores, e, desde 1995) poder envolver uma dvida aduaneira de 13 milhes de contos. 30

Assim, a evaso-fraude ou a economia subterrnea, tal como industrialmente um defeito, em si, no um erro (em sentido comum), um potencial risco do negcio pblico e/ou uma fonte de aprendizagem. Ento, primeiramente, ser uma fonte da variao normal do processo produtivo, e, como potencial passo seguinte, uma tarefa para melhoramento da capacidade desse mesmo processo. Por sua vez, dentro da informao disponvel e que s receitas no respeita, quanto ao trfico ilcito de drogas a produo aduaneira alcanou em termos de cocana 46% do total das apreenses nacionais (1993). Finalmente, no que respeita regulamentao da actividade, como facilmente se deduz, para l das leis apontadas do quadro em referncia, a mesma encontra-se na actualidade particularmente regulamentado pelo disposto no Cdigo do Processo Administrativo, sendo que no aspecto do seu processo de produo global o legislador essencialmente, e sobretudo, o "legislador internacional".

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4.1 - EVOLUO DA MISSO DA DIRECO-GERAL DAS ALFNDEGAS

No quadro 3 apresenta-se a evoluo da misso da DGA para o perodo em anlise. Esse mesmo quadro mostra igualmente a denominao que ao longo das Reformas foi ribuda a esse departamento pblico , o qual pertence e depende dos rgos governamentais do Ministrio das Finanas, bem como o nmero de artigos legais tidos por necessrios para se operarem essas mesmas Reformas.
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Ora, e na linha do sculo passado, a DGA nas primeiras Reformas apontadas no quadro anterior continua uma vocao proeminentemente fiscal. As preocupaes apontadas por diversos autores e/ou personalidades na parte introdutria deste trabalho (Alfndega como prestadora de um verdadeiro servio aos povos, e no como sendo meramente um departamento colector), somente na Reforma de 1965 tiveram formalmente assento na letra de lei.
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A evoluo da denominao, ou marca, da Instituio tem sido desde 1832 a seguinte: em 1832 passou a denominar-se de Directoria Geral da Alfndega, tendo passado para DirecoGeral das Alfndegas e Contribuies Indirectas, em 1864. Em 1885, convertida numa Administrao Geral das Alfndegas e Contribuies Indirectas, tendo sido constituda novamente como Direco-Geral das Alfndegas e Contribuies Indirectas em 1892. Em 1894, foi restabelecida de novo na Administrao Geral de 1885. Em 1911 passa a denominar-se de Direco-Geral das Alfndegas, posteriormente a sua denominao evoluiu conforme est retratado no quadro inserto no texto (em 1996 passou para Direco-Geral das Alfndegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo). 32

Ora, no obstante a Reforma de 1982 respeitar a aspectos de reorganizao dos Servios Centrais da DGA, e que a de 1993 procura abarcar toda a estrutura e o sistema aduaneiro, o que facto que tanto uma como outra, e em particular essa de 1993, no passam de meras actualizaes na estrutura, no sendo assim umas verdadeiras Reformas Aduaneiras. Pois, confrontado o articulado (ver Anexo A a C), em particular o dessa Reforma de 1993, constata-se que sobre o trabalho bsico-tcnico-produo especfica da DGA, a mesma, nada dispe que elucide o objectivo anteriormente referido, no revogando (tal como a Reforma de 1982) por sua vez o que nesse aspecto vem da Reforma de 1965. Por seu lado, com essa (re)organizao orgnica em 1993, entrou igualmente em vigor o Cdigo Aduaneiro Comunitrio. Porm, no tendo por objecto esse Cdigo o de definir todo o campo de actividade conduzido pelas Alfndegas, assim, mesmo esse Cdigo (que, em si e em boa verdade, no representa uma verdadeira reforma do sistema produtivo aduaneiro) no ajuda muito a esclarecer a finalidade institucional procurada com a orgnica e atribuies na Reforma de 1993: "..., programas e medidas de poltica aduaneira, bem como os relativos ao regime fiscal dos impostos indirectos que lhe esto cometidos". Nesses propsitos de Reforma, no poder bastar a indicao das macro-tendncias produtivas da organizao, por vezes, e at, para que a mesma sirva de orientao aos seus destinatrios tambm tem que se concretizar. No por uma empresa da actividade privada ser, por exemplo, do ramo txtil, que a sua misso (natureza, atribuies, etc.) ser a da moda. No, pode ser que pelo facto de produzirvender vesturio tenha o grande objectivo de se posicionar, ou querer posicionar, no mundo da moda. No caso concreto, a natureza/atribuies/competncias declaradas na Reforma de 1993 conduzem as alfndegas, por exemplo, visita a embarcaes e a aeronaves?, e a realizao de buscas?, e o auxiliar-coadjuvar-colaborar com outras entidades nos domnios da economia, higiene e sade, , e no do turismo? (Reformas de 1965 e 1982).

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Ora, no valesse a essa(s) Reforma(s) a definio mais concretizada do trabalho aduaneiro na Reforma de 1965, seria difcil encontrar uma finalidade-utilidade das alfndegas. Por outro lado, e assim sendo, foroso de concluir que mesmo nos tempos actuais os princpios ou misso norteadora da DGA/Alfndegas no ser outra que no a que, afinal, j vinha da actividade-produo anterior Reforma de 1965. Nesse seguimento, aquele incidente na misso das alfndegas , ento, latente quando se sobrepe a misso apontada com as realizaes produtivas efectuadas. Se na Reforma de 1982 face de 1965, existe uma classificao e sistematizao de que o que seja economia, segurana e defesa, prosseguida pela alfndega nisso se constituir o "sistema aduaneiro", na de 1993 a misso transmitida no assim to clara. Essa Reforma de 1993, parece revelar um lapso histrico sobre o papel das alfndegas no captulo das receitas pblicas. As alfndegas, como anteriormente se viu, alm de terem perseguido diversos tipos de impostos indirectos (alis, classificao na qual os prprios direitos aduaneiros se enquadram), tambm historicamente perseguiu os de natureza fiscal (nomeadamente os prprios direitos aduaneiros quando tinham por objectivo especial o de obter receitas ), para l dos direitos aduaneiros (quando passaram a ter, e de forma global, natureza e finalidade econmico-proteco).
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Esse facto, aliado ao facto apontado de que essa Reforma no apresenta com a especificidade necessria o trabalho da produo aduaneira (e fiscal, e ), nem a onde ele ou a sua tecnologia, ou os seus clientes, so de muito diferentes dos que o foram ao longo do seu passado, ento, esses mesmos factos parece permitirem que se conclua que a mesma tem ou traduz uma misso difusa. Ou seja, para as mesma atribuies-trabalho histrico a misso altera. Sendo aceite que a misso, ou pelo menos o seu primeiro derivativo: a estratgia, que condicionam a estrutura [e nunca uma qualquer poltica ou uma tctica conjuntural (por exemplo, decorrente da existncia sistemtica de dfices oramentais) ou, e ainda muito menos, um qualquer seu objectivo funcional] ento, uma estrutura cujo desenho baseado num quadro de referncias em que a misso
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Monteiro [1970, 2 Vol., p. 193] 34

no clara nem definida, partida essa estrutura poder certamente envolver uma diviso e coordenao do trabalho que no ser efectiva, bem como ser geradora de rudos no prprio funcionamento desejado na explorao da actividade.

5 ESTRUTURA DA DIRECO-GERAL DAS ALFNDEGAS, 1911-1993

O Anexo D apresenta os desenhos organizacionais proporcionados pelo perodo em anlise, 1911 a 1993, por cada uma das Reformas organizacionais que tem vindo a ser apontada. Numa anlise geral a essa retrospectiva estrutural, constata-se que na evoluo das primeiras para as Reformas mais recentes, enquanto os servios centrais aumentam os servios perifricos (como j oportunamente se constatou quando da anlise da sua disperso geogrfica) no sofreram transformao significativa. Ainda assim, verifica-se que esse crescimento, ocorrendo o mesmo somente nos servios centrais na Reforma de 1993, mais respeita especializao ou diferenciao horizontal (concerteza a reflectir o aumento (?) da complexidade e a necessidade por conhecimentos e habilidades mais (!) especializadas), a departamentalizao, do que especializao vertical (nveis hierrquicos). Quanto a essa especializao, com a diminuio da cadeia de comando, o quadro a seguir retrata a sua evoluo ao longo das Reformas.

1911
N de nveis hierrquicos 10

1918
10

1941 1965 1982

10 10 11

1993
9

Quadro 4 Nmero de nveis hierrquicos nos organigramas de 1911-1993

Por sua vez, e se nas Reformas at 1993 mesmo que a agregao de certos servios, ou a diviso do trabalho, no envolve-se outra finalidade que no essa mesma, e isso era traduzido no organigrama (ou seja, por exemplo, o servio de museu no representando nvel hierrquico de autoridade, mesmo assim, aparece descriminado
35

no organigrama), na organizao de 1993, apesar de a mesma apontar para algum funcionamento da organizao uma base (esquema estrutural) do tipo matricial, porm, no se extrai do seu organigrama que o trabalho esteja organizado sob equipas de trabalho (antes, os prprios organigramas difundidos pela Instituio no passam dos esquemas tpicos que s representam a autoridade formal). Ora, e uma vez que esses servios no tenham desaparecido na Reforma de 1993, far supor que na vida real algum agrupamento do trabalho se efectue por via de uma estrutura informal e, at, aleatria. Por outro lado, com aquelas mesmas configuraes poderemos ser forados a pensar que ao longo desse perodo de tempo o trabalho tem sido essencialmente agrupado e departamentalizado segundo o critrio das funes ou fluxo/processo de trabalho, para l do agrupamento por regio no que aos servios perifricos respeita. Particularmente nas Reformas anteriores de 1993, e no que s alfndegas respeita, as vias de comunicao utilizadas no comrcio tm servido de critrio para a sua departamentalizao-localizao no territrio aduaneiro.

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5.1 RECURSOS HUMANOS

O quadro de pessoal, desde os aspectos relativos aos grupos de pessoal, carreiras, categorias, at aos da sua dotao, tem variado ao longo das diferentes Reformas, seguindo a evoluo estabelecida a toda a Administrao pblica. Por sua vez, constata-se que foi com a Reforma de 1941 que a carreira de escriturrio foi criada, a qual em 1982 vir a formar o grupo de pessoal tcnico-profissional da carreira de secretrio aduaneiro. Por outro lado, com a passagem da fiscalizao aduaneira da costa para a Marinha Portuguesa, pela Reforma de 1941, e com extino do quadro do servio fluvial e martimo com a Reforma de 1982, os funcionrios desse quadro passaram a integrar o grupo de pessoal tcnico-profissional da carreira auxiliar aduaneira. A carreira de tesoureiro cria-se formalmente ainda com a Reforma de 1982. Assim, at essa Reforma, o servio de tesouraria era uma funo processado e exercida por funcionrios de outras carreiras, nomeadamente na Reforma de 1911 por pessoal do quadro tcnico aduaneiro. Com a Reforma de 1941 esse servio de tesouraria poderia ser assegurado por pessoal tcnico ou escriturrios (administrativo), passando depois na Reforma de 1965 a ser assegurado somente pelo pessoal administrativo. Na Reforma de 1911, a base da carreira do grupo de pessoal (hoje) tcnico superior tinha atribudo o servio verdadeiramente administrativo (conforme o texto da lei: serviria para curta aprendizagem nas cousas aduaneiras), sendo que a categoria que lhe sucedia (aspirante) era a onde se praticava o tirocnio para acesso a lugares superiores.
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Nesse aspecto do pessoal tcnico aduaneiro, a Reforma de 1965 cria uma segregao: a carreira (hoje) tcnica superior aduaneira (grupo de pessoal tcnico superior) e a carreira (hoje) tcnica de verificador aduaneiro (grupo do pessoal tcnico). Nessa Reforma estando j separado em grupos/carreiras profissionais o trabalho aduaneiro de natureza administrativo e o de natureza tcnica, a este nvel, ento, ainda se assiste sua diviso naquelas duas carreiras tcnicas. No que respeita ao ingresso na carreira tcnica (superior) aduaneira, se at Reforma de 1941 ocorria mediante concurso de provas pblicas entre indivduos habilitados com a formao acadmica do curso de comrcio ou do curso aduaneiro, passou com essa Reforma a ser de entre licenciados em cincias econmicas e financeiras (seco aduaneira). Na Reforma de 1965, sendo ainda admitidas essas formaes de base, alarga-se as habilitaes ao curso de direito, porm, nas nomeaes de ingresso o seu nmero no poderia exceder um quarto da totalidade dos candidatos licenciados em economia e finanas. Na Reforma de 1982 essa admisso alarga-se licenciatura de gesto, sendo que nesta Reforma a seco aduaneira no consta (com o Decreto n 512/70, de 17/10, deixam de ser ministrado a nvel dos cursos de licenciatura disciplinas aduaneiras), e a partir da tem vindo a ser alargada a base acadmica de recrutamento-seleco. Ainda no aspecto do recrutamento, desde a Reforma de 1918 o ingresso definitivo s se verifica, entre outros elementos requeridos quando da admisso e de seleco, aps aprovao num tirocnio prvio. Ainda assim, nas Reformas at 1965 verificava-se tambm um prvio perodo a contrato, e s ento ocorria esse ingresso-nomeao definitiva. No captulo concurso de admisso e curso de integrao, ou de tirocnio, excepo dos aspectos relativos classificao pautal das mercadorias (tecnologia) e os relativos economia-comrcio (mas que de resto podero aproximadamente representar 2/3 da matria aduaneira), o programa para o concurso-estgio, mutatis mutandis, no tem substancialmente variado no tempo.
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O Anexo E apresenta o programa estabelecido em 1885 para os concursos de admisso na DGA-Alfndegas na carreira (lugares) equivalente actual carreira tcnica superior aduaneira. Por sua vez, o Anexo F contm o programa de 1991 para aqueles mesmos efeitos. Ora, do seu confronto confirma-se o facto apontado. Isso, no deixa de sugerir anlise, uma vez que no despiciente questo aduaneira, que tendo as alfndegas uma funo comercial-scio-econmica a cumprir como que os actuais programas de admisso-formao de integrao no contemplam essa sua verso, reduzindo-se afinal questo instrumento-formal dessa matria: a legislao (direito) aduaneiro, ainda assim quando o requisito mais importante do trabalho aduaneiro (quer o operacional, quer o tecnocrata ou, at, o de apoio) requerer a tcnica-tecnologia pautal. Pois, uma Pauta representa um sistema econmico e do qual importa conhecer dos seus fundamentos, e no s o seu resultado imediato: o campo processual no qual esses fundamentos se vo formalizar. Por sua vez, pela Reforma de 1965, a admisso e ingresso na carreira tcnica de verificador aduaneiro estava a mesma, a ttulo principal, dependente da posse das habilitaes literrias do curso de perito aduaneiro (passou esse curso nos finais da dcada de 80 a conferir o grau de licenciatura). Por sua vez, pela Reforma de 1982 poderiam ser seus opositores os indivduos com um curso superior que no conferisse o grau de licenciatura, verificando-se igualmente a passagem por um tirocnio, e um perodo a contrato, antes do ingresso com nomeao definitiva. No que respeita segregao da funo tcnica e de gesto, assistisse que at Reforma de 1982 o topo da carreira tcnica (superior aduaneira) termina na funo de gesto. Essa funo era exercida por nomeao ministerial, com base no mrito, competncia profissional, aprumo moral e capacidade de orientao.
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No aspecto da progresso na organizao (carreira), at quela funo-categoria de gesto, passava essencialmente por um processo de antiguidade, exerccio de funes de verificador, existncia, ou no, de concursos com provas pblicas, passagem pelas funes de chefia em alguma dependncia aduaneira, e a apresentao de uma dissertao sobre assunto de interesse organizao aduaneira (Reforma de 1965). At Reforma de 1982, esse mesmo processo era basicamente idntico para o quadro tcnico aduaneiro, sendo que nem todos os cargos de gesto esto abertas a esse quadro, resumindo-se chefia de certos estabelecimentos aduaneiros e/ou chefia informal de servios. Por sua vez, nas Reformas de 1982 e 1993, a ocupao das funes de gesto (direco, coordenao e controlo), em termos genricos, passa por um perodo prvio em alguma carreira tcnica (que pela lei especial do departamento em anlise ser da carreira tcnica superior aduaneira) e tipo de categoria detida, no existindo definido qualquer processo de aferio da competncia-capacidade para o exerccio dessa funo que no seja a experincia profissional ou a revelao de competncia adequada e/ou reconhecida para o exerccio da mesma. Se a antiguidade era o critrio prevalecente na promoo na carreira, a partir da Reforma de 1941, e seguintes, centraliza-se a mesma nos processos de concursos e provas pblicas. A partir da Reforma de 1982, passa a existir o recurso formao permanente [de preparao tcnica] que nessa Reforma foi institucionalizada, bem como, eventualmente, a apreciao de trabalhos ou dissertaes apresentadas (estas parece no serem consideradas na Reforma de 1993). Por sua vez, no plano da definio de funes das diferentes classes profissionais essa definio consta, no seu texto ou por remisso, em todas as Reformas em anlise. Na captulo do desenvolvimento dos recursos humanos, a Reforma de 1982 propugnando o desenvolvimento contnuo mediante a formao permanente, mas direccionando-a somente para a eficincia do trabalho, ento, e se assim , esse desenvolvimento no ocorreria.
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Pois, necessrio saber-se para efeitos dessa aferio se os cursos de formao so meramente cursos vocacionados para a tarefa (saber fazer), ou, se pelo contrrio, e para proporcionarem desenvolvimento, so cursos igualmente no sentido de elevar o saber e saber ser do funcionrio. Porm, at essa Reforma, poder-se- dizer que o processo do desenvolvimento da pessoa, mais passava pelo desenvolvimento tcnico/profissional decorrente, quer do prprio processo de promoo instalado, quer da rotao da(s) pessoa(s) pelos diversos servios. No que respeita ao nmero de lugares do quadro de pessoal entre 1911 e 1993, o Anexo G retrata essa evoluo, o que, para tanto, procurou-se actualizar as diferentes categorias pertencentes aos grupos de pessoal s suas equivalentes em 1993. Esse quadro, sinteticamente, est representado no quadro a seguir, no qual evidenciada a quantidade de pessoal, a sua distribuio por algumas categorias, e so apresentados alguns indicadores.

Como se constata no quadro anterior, nas etapas organizacionais de 1965 e 1994 , o quadro de pessoal era constitudo por 2186 e 2268 lugares, respectivamente.
15

15

Alfndega, n 39/40, 1996. Os dados de 1994 parece serem os disponveis mais aproximados ao tempo da Reforma de 1993. 41

Em 1965, assistisse abertura da economia ao exterior e ao movimento de cooperao aduaneiro-econmica, bem como, a altura em que a tcnica aduaneira na sua complexidade consolidada, por sua vez, 1994 (1993 o ano correcto) a data do aprofundamento do processo de integrao aduaneiro-econmica, Unio Europeia. Nesses perodos, conforme o mesmo quadro, o pessoal no dirigente tcnico aduaneiro (tcnico superior e tcnico verificador) inscrito no quadro de pessoal era de 317 (179 e 138), em 1965, e 692 (363 e 329) elementos-lugares, em 1994. Por sua vez, quanto ao grupo do pessoal tcnico-profissional aduaneiro tem-se que escriturrios/secretrios aduaneiros e verificadores auxiliares aduaneiros eram em nmero de 430 e 522 (952), em 1965, e esse nmero era de 430 e 573 (1003), em 1994. Por outro lado, sabe-se pela fonte de informao em referncia que, os efectivos em 1994 eram no montante de 1725, sendo que naquelas 4 categorias o seu montante era de 255, 165, 407, 457, respectivamente. Ora, utilizando esses dados efectivos de 1994, face aos lugares previstos em 1965, verifica-se que o acrscimo de 32% do pessoal tcnico, mais que compensou o decrscimo que ocorreu no pessoal profissional (aproximadamente 9%). So esses dois "grupos" de pessoal quem desenvolve o essencial do processo tcnico produtivo. Aparentemente torna-se difcil prognosticar se na actualidade o quadro de pessoal ou se as respectivas carreiras se encontram deficitrias face ao volume de trabalho, ou se essa capacidade instalada em termos de recursos humanos ser totalmente utilizada. No obstante esses mesmo dados estritos, nessa anlise relativa, os dados parecem permitir concluir que em razo do trabalho apontado nesta seco, e da complexidade incorporada em 1965, a capacidade instalada em termos de mo-de-obra no est totalmente utilizada. Os 32% a mais de pessoal tcnico, face aos lugares previstos em 1965, no compensaro o eventual acrscimo de servio que tenha ocorrido nalgum item de l at essa data de 1994?. Por seu lado, e tomando-se em considerao que as Alfndegas de Lisboa e do Porto constituem-se em Direces, estima-se que em 1996 aproximadamente 1/3 da populao aduaneira encontra-se em servios centrais.

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Por sua vez, no que respeita amplitude de controlo que assiste em mdia a cada dirigente, na Reforma de 1911 por cada dirigente existiam em mdia 33 funcionrios, tendo esse nmero passado para 41 em 1993. Verifica-se, porm, que nessa Reforma de 1993 face de 1965, existe uma diminuio da amplitude de controlo mdio por cada dirigente, o que se tem conseguido, como j se disse, no por um crescimento vertical do organigrama, mas pelo acentuado espartilho do trabalho de apoio e da tecnoestrutura. Por fim, esse espartilho, naturalmente que poder conduzir criao de departamentos que pelo mbito do servio que desenvolvem podero tornar-se redundantes face a algum outro. Esse parece ser o caso, a olhar para o organigrama da Reforma de 1993, da existncia de duas direces de servio que trabalham uma categoria de imposto, os impostos especiais sobre o consumo (a DSIOMVA e a DSIABATVA)

6 - FUNCIONAMENTO DA DIRECO GERAL DAS ALFNDEGAS

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Ao longo das diversas Reformas em anlise, assiste-se que a posio do director-geral face tutela, e a de director de alfndega face ao director-geral, e/ou aos servios centrais da DGA, a de que em ambos os casos esses dirigentes tm detido competncia (prpria ou delegada, e em maior ou em menor grau) para a tomada de deciso sobre os negcios inerentes ao fluxo de produo (e cuja resoluo no dependa de despacho superior), bem como para a prpria gesto dos servios/organizao. Porm, na Reforma de 1993 que se assiste a uma verdadeira descentralizao da tomada de deciso. Ao nvel global da organizao, essa descentralizao acompanhada dos mecanismos de planeamento das aces e dos respectivos relatrios de actividade, e ao nvel de alfndegas passa a mesma pelo reforo das competncias prprias, quer do processo de produo, quer da sua gesto. O quadro 6 retrata a evoluo temporal de algumas outras variveis do funcionamento da organizao.

Da anlise a esse quadro constata-se que at Reforma de 1982 a(s) tutela(s) era(m) exercida(s) por intermdio de (uma comunicao por) ordens e instrues. Esse facto sugere que, at essa Reforma a comunicao/ligao predominante entre os rgos ou partes da organizao seria a inerente ao sistema de autoridade (e de
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comunicao) formal ou linear com um mecanismo de coordenao e controlo do trabalho por intermdio da superviso directa. No obstante, naturalmente que dentro de um mesmo rgo/servio o ajustamento mtuo entre os trabalhadores seria igualmente um outro mecanismo de controlo em uso. Esquematicamente a figura 1 representa cada um desses aspectos.

Figura 1 Alguns mecanismos de controlo

(Fonte: Mintzberg [1995, p.22])

Com a Reforma de 1993, para l da autoridade e ligao funcional entre os diversos rgos ou servios da DGA, a(s) tutela(s) continuando com o fluxo de autoridade formal (ver a este propsito o respectivo organigrama no Anexo D ), privilegiou-se para a organizao um sistema de controlo da actividade baseado nos resultados, por intermdio dos planos de actividade e de controlo (fluxos regulados) como meios de uniformizar comportamentos para a realizao do processo de trabalho e de tomada de deciso. Por sua vez, em todas as Reformas emergente o mecanismo de controlo baseado na estandardizao dos processos de trabalho (o conjunto de procedimentos e regras sobre o contedo e processo de trabalho/tarefas, conjunto esse que quando no pertence a uma forma de Lei vulgarmente designado por direito circulatrio). A Reforma de 1982 declara expressamente como modelo de gesto a ser aplicado organizao o da Gesto por Objectivos (teoria neo-clssica da gesto). Esse sistema de gesto utiliza com abundncia aqueles meios formais de regulao o que, por sua vez, leva Ouchi (1990), a propsito das caractersticas das organizaes do tipo Z, a

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afirmar que esses mecanismos so cuidadosamente mantidos pela informao que fornecem, mas raramente predominam nas grandes decises .
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Ainda assim, caracterstico e da natureza real desse modelo, o peso desmesurado que o mesmo dedica fiscalizao/controlo da actividade/trabalho e dos resultados. Se, por essa razo, na Reforma de 1982 pressuposto que isso assim tenha ocorrido, porm, na Reforma de 1993, pelo insistente chamamento da organizao matricial do trabalho seria, ento, pressuposto que tal no ocorresse (o sistema de coordenao e controlo caracterstico nessa configurao matricial essencialmente o de ajuste mtuo). Ora, quer por uma anlise de contedo a essa Reforma (conforme Anexo H, comprova-se que os verbos na voz activa relativos actividade controlo esto em maior proporo), quer por uma anlise aos custos/despesas dedicadas s actividades das DGA (em 1995 , entre as actividades da gesto da fronteira externa e regulao das trocas, administrao dos impostos especiais de consumo e a de preveno e represso da fraude, as quais representam 56% das despesas com o total das actividades, a despesa com aquela ltima representou 36%, face s anteriores), ainda assim permite concluir que o sistema de gesto e a sua configurao organizacional mais se encaminham para os derivativos daquela teoria neoclssica da gesto.
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Por sua vez, se at Reforma de 1982, considerando-se o tipo de formao/qualificaes que eram requeridas no processo de admisso, seria privilegiado essencialmente o mecanismo de coordenao baseado na estandardizao das qualificaes, o mecanismo de estandardizao dos processos de trabalho, como se disse, vigente em todas as reformas (o direito circulatrio e/ou , pelos seus efeitos, as inspeces aos servios e as permutas histricas dos funcionrios entre esses mesmos servios). A esse processo de admisso no seria certamente estranho as sinergias que com o mesmo se obtinham, nomeadamente as de que derivam do facto de que existindo formao de base ajustada s exigncias do posto de trabalho, ento, logo desde o

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No deve ser estranha a essa afirmao o facto de ser inerente a esse sistema de gesto uma srie de disfuncionalismos (coero sobre os subordinados, aprovao de objectivos imcompatveis ou deslocados, enfse nos resultados que sejam mais simples de medir e de avaliar, etc.), os quais podero ser superiores aos seus potenciais benefcios (aclaramento dos objectivos, melhoria do planeamento, melhoria da motivao, controlo mais eficiente, etc.)
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Dados recolhidos na revista Alfndega, n 39/40, 1996. 46

princpio se sabe exactamente o que fazer e a adaptao que se torne necessria mais fcil, favorecendo desde logo o ajustamento mtuo. A representao desses mecanismos de controlo estandardizados (fluxos regulados do processo de produo, do processo de deciso e de gerao de informao) a que consta na figura seguinte.

Figura 2 Os mecanismos de controlo baseados na estandardizao

(Fonte: Mintzberg [1995, p.22])

Por sua vez, nessa Reforma de 1982, e em particular na de 1993, no obstante a comunicao formal-hierrquica, o facto acentuado da relao (e superviso) funcional entre os departamentos, e o do esbatimento da superviso directa, parecem permitir concluir que em termos de comunicao informal, para l do contacto directo entre os pares, possa tambm a mesma ocorrer segundo contactos diagonais directos e, at, existirem curto-circuitos da linha hierrquica. A representao desses canais, e fluxo, de comunicao a da figura seguinte.

Figura 3 Alguns canais de comunicao

(Fonte: Mintzberg [1995, p.72])

Ora, uma representao simplista dos mecanismo de controlo em vigor na DGA, e na Reforma de 1993, a seguinte:

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Figura 4 Mecanismos de controlo

Assim, resumidamente, o mecanismo de controlo privilegiado pela organizao at Reforma de 1982 foi o da superviso directa com a estandardizao das qualificaes dos seus funcionrios, sendo que a partir dessa Reforma sobressai a estandardizao do trabalho e a dos resultados. No que diz respeito realizao do trabalho por intermdio de grupos ou crculos de trabalho, os organigramas at 1993 formalmente evidenciam esse facto, quer agregando o trabalho em grupos/departamentos de funcionamento no permanente, quer evidenciando servios cuja colocao no organigrama nada tem de hierrquico (por exemplo, a tesouraria, o servio de impressos ou o museu), de resto como noutra parte deste trabalho j se mostrou. Isso, no ocorre na Reforma de 1993. A ser assim, mesmo aleatrio a criao desses grupos, ou a declarada estrutura matricial no passar disso mesmo. No obstante, da anlise ainda do quadro 6 sobressai o facto (histrico, formal e institucional, ou cultural) que nesse tipo de organizao o "gestor/dirigente" no decide, "manda constantemente informar", caracterstica que no h-de ser abandonada na Reforma de 1993. Ora, em termos de gesto, o processo e acto de deciso to simplesmente tido como um acto fulcral sobrevivncia de uma organizao (para l de, s ele, poder envolver muito da eficincia e eficcia que a organizao possa desejar). Esse processo, representa o quanto a organizao previamente est, ou no est, ou no
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pode estar, preparada para a mudana-futuro-contingncias, ou seja, preparada para um estilo de gesto pr-activa ou para um do tipo de "gesto pelo retrovisor". Assim, mesmo que outras variveis de gesto formalmente fossem descortinadas , o acto em si da tomada de deciso, e as suas implicaes, s por si valeriam uma prevalncia e aprofundamento.
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Sendo aquele trao o pano de fundo organizacional, ento, uma dupla concluso parece ser lquida: 1 - que a gesto e funcionamento dos servios (nos seus mltiplos aspectos sectoriais) corre essencialmente ao sabor das informaes. (Isso, ainda assim, no obstante disposio legal que determina que tomada uma resoluo num assunto servir a mesma a qualquer outro que ocorra e que seja similar quele. A profuso, e sua consequente confuso, das mesmas informaes e pareceres torna previsvel que aquilo ocorra. Em seguida, por essa mesma caracterstica de que cada caso, uma ordem de informao, o crescente potencial e natural desenvolvimento de um ciclo vicioso de no tomada de decises e de aumento da confuso). Ora, e nessa lgica, a capacidade (skills) do informador torna-se uma varivel certamente importante. Porm, isso contrasta com o aspecto das habilitaesqualificaes exigidas no processo de produo caracterstico da DGA (o que, por sua vez, isso ainda aqui torna emergente a importncia do processo de admissorecrutamento-seleco de empregados). 2 - por outro lado, um tal modelo de gestor, e de conduo do negcio, poder-se- comparar, eventualmente, com o gestor descrito por Fayol (pela potencial realizao de todas ou de algumas das seguintes funes: prever, planear, organizar, comandar e coordenar, bem como afectar recursos), mas no certamente com o modelo mais aderente realidade (factual ou desejvel) e gestor de Mintzberg [1975]: para alm de estar envolto de autoridade formal, saber (para ser, mais do que para parecer, e desempenhar a liderana), definidor de misses que colaborador desempenha com

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Nos documentos formais divulgados, nomeadamente o Balano Social relativo ao ano de 1996, dse conta do absentismo (em que as ausncias ao trabalho por motivos de doena representam sensivelmente 50% do total dos motivos para essas mesmas ausncias), mas nada se apresenta relativamente ao turnover. 49

autonomia, delegao, um monitor e agente de socializao, negociador, utiliza comunicao informal, etc. Assim sendo (como causa, ou consequncia ?!), parece tambm aqui estar em causa uma gesto do negcio segundo as teorias de gesto clssicas e burocrticas, mais do que a que envolvem a organizao da actividade em torno de uma estrutura matricial, orgnica. Assim, o autoritarismo (mais, ou menos, benevolente), a teoria do "chicote e da cenoura" ou a sua traduo moderna de yes man, a prevalncia da tarefa sobre os recursos humanos, e a poltica de comunicao de "portas fechadas" em que igualmente acontece "que uns pensam e controlam, e outros executam", so a predominncia e o prodgio organizacional, estilo e sistema de gesto. Nessa base (e tomando-se como aceite que, quer o cidado trabalhador-funcionrio pblico, quer o cidado cliente da Administrao, no tendo falta de informao e que no reagem somente a estmulos meramente econmicos, mas que so indivduos funcionais e complexos dentro de um sistema de papeis e de conflito, bem como que podem ser criativos e detm capacidades e auto-controlo), ento, deixa igualmente antever um funcionamento organizacional sob uma alta tenso e stress (pontos de ruptura ou, por outras palavras, os empregados, ou os cidados, no "vestem a camisola". Uns representaro certamente o papel de mero funcionrio "das 9:00 h s 17:30 h, de segunda sexta-feira", e os segundos um comportamento, eventualmente, compatvel ao dessa injustia). A ser assim, s a alienao das pessoas trabalhadoras, ou uma sua qualquer dependncia, permite explicar que a mesma permanea na organizao. Sabe-se que o diferencial nos vencimentos praticados na Instituio, comparativamente ao restante funcionalismo pblico, e generalidade da actividade privada, no deixa de ser um factor aliciante e explicativo. Um teste, para aferir do funcionamento organizacional nos fluxos de autoridade, de informao e deciso (de Mintzberg), e com a vantagem de que proporciona informao relativamente a outras variveis determinantes do sistema de gesto e perfil organizacional (e do correspondente clima organizacional), como sejam as relativas liderana e motivao, o teste desenhado por Likert .
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Esse teste, de 1967, referenciado em Hampton [1986, p.643], Koontz e Weihrich [1994, pp. 495, 498], Robbins [1989, p. 537] e Jesuno [1987, pp. 50,51], referncias que aqui foram seguidas. 50

Assim, na figura 5 encontra-se esse teste com o perfil que permite a informao at agora captada sobre a organizao. Desse teste retira-se, de facto, o chamamento na Reforma de 1993 a um sistema de gesto do tipo autoritrio, autoritrio-benevolente. Assim sendo, servio/objectivos como o do tipo servir o cliente podem no ter nesse ambiente de gesto espao para ocorrerem. Por sua vez, igualmente num propsito de sntese da matria avaliada na presente Seco, no que respeita configurao organizacional que essa Reforma de 1993 de facto proporciona, o quadro de diagnstico desenvolvido por Mintzberg permite que se apure da existncia de uma configurao sobretudo do tipo da burocracia mecnica (ao contrrio da associada da Reforma de 1965, essencialmente uma burocracia profissional). Esse resultado est contido no quadro 7, o qual reproduz a avaliao que a Reforma de 1993 proporciona, bem como o que a enforma a cultura da organizao. Por fim, esse perfil organizacional est de acordo com a literatura da especialidade para o tipo de organizao estudado, um departamento do sector pblico administrativo. Pois, as suas caractersticas tradicionais e determinantes: idade, tecnologia usada (tecnologia, quer enquanto conjunto de mtodos, e o uso desproporcionado do instrumento que a legislao/lei , quer no seu sentido vulgar), e a sua dimenso, se tudo o mais permanece constante, tornam difcil a mudana organizacional para algum outro paradigma de gesto que no o que essa configurao organizacional envolve.

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7 - CONCLUSES

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O objectivo do presente trabalho foi o de a partir da recolha de elementos histricos pertencentes s Reformas que acompanharam a Direco-Geral das Alfndegas, entre 1911 e 1993, proceder integrao actualizada ao tempo presente dessa evoluo organizacional. Os resultados obtidos, no obstante o mtodo seguido para a captao dessa realidade e a fonte principal sobre que o mesmo incidiu, sobretudo permitiram caracterizar em termos estruturais, e do seu sistema de gesto, o perfil de organizao que a Instituio denota ser. Apurou-se, igualmente, que na essncia esse conjunto de Reformas, mais do que a respeitarem produo-comercializao da Instituio, relacionaram-se sobretudo com a estrutura-departamentalizao da Organizao, em particular a de 1982 e a de 1993. Em verdade, o principal da actividade da DGA/Alfndegas vem ditada por Reformas anteriores a essas. Concluiu-se, ainda, que ao contrrio de nas Reformas at 1982 em que a DGA teria funcionado sob uma burocracia profissional, da existncia na Reforma de 1993 de uma estrutura essencialmente burocrtica mecnica, e um sistema de gesto essencialmente autoritrio, autoritrio-benevolente. Sendo que essa estrutura, partida, poder no ser impeditiva a que a Organizao seja eficaz e efectiva na realizao das actividades da sua misso, porm, o sistema de gesto poder comprometer esse objectivo organizacional. Mais, constatou-se que a definio difusa da misso na Reforma de 1993, ao no congregar coerncia com a sua misso histrica e actividade explorada, e ao dispersar comportamentos profissionais volta do processo tcnico produtivo caracterstico da Instituio, poder tambm ela "inviabilizar" esses desideratos. Ainda assim, para l das disposies de carcter formal que animam a DGA, os aspectos relativos ao tipo e efectivo sistema de planeamento e controlo das actividades, o tipo e existncia de comunicao, o tipo de apelo que a organizao faz ao trabalho em equipa, o posicionamento da mesma face ao seu cliente interno: os seus empregados, etc., constituem-se em elementos de gesto atinentes eficcia organizacional que essa organizao importa deter. Nessas necessidades, no ser despiciente algum processo de mudana para um novo paradigma de gesto mais orgnico.
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Por outro lado, da anlise feita carteira de produto-servio da DGA, e pelo o que a enforma culturalmente desde os anos 20 deste sculo, a actividade da Instituio passa pela rea de negcio pblico da interveno econmica e socio-diplomtica. Nessa base, como igualmente se demonstrou no trabalho, caracterizar a Instituio segundo uma perspectiva estritamente econmico-financeira, ou to s financeira, essa caracterstica institucional sair prejudicada, seno mesmo comprometer a sua sobrevivncia futura. Por tudo o que os elementos retrospectivos permitiram observar, emerge para o negcio pblico que o mesmo no s pode ocorrer pelo "funcionamento da mo invisvel da legislao". Torna-se emergente a necessidade de esse negcio ser processado por intermdio de uma "mo visvel" (tanto para efeitos internos organizao, como externos). Da, este trabalho tambm ter proporcionada a concluso da necessidade de este departamento pblico avanar para um capitalismo de gesto. Nesse patamar da gesto, a DGA poderia aproveitar o seu "saber" para proporcionar a explorao de outros produtos-servios que viessem a ser verdadeiras inovaes e acrescentos nas suas linhas de servios, por exemplo, o fornecimento sociedade de anlises e estudos de mercado e de produto, e, a participao no desenvolvimento da cincia(?) e tcnica comercial-aduaneira. Finalmente, essa possibilidade institucional e necessidades sociais, quer dos seus clientes internos, quer externos, ambos cidados, justificam s por si que a Instituio constitua na sua organizao um departamento de investigao e de estudos.

BIBLIOGRAFIA

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ANEXOS

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ANEXO A
Servios centrais, alfndegas e suas atribuies na Reforma de 1941

(Fonte: artigo 5 a 28, 45 a 111 do Decreto-Lei n 31665, de 22/11/1941)

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ANEXO B
Natureza e atribuies da DGA na Reforma de 1982

(Fonte: artigo n 1, 2 e 7 do Decreto-Lei n 252-A/82, de 28/6/1982)

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ANEXO C
Natureza e atribuies da DGA, natureza e competncias das alfndegas e outras dependncias aduaneiras na Reforma de 1993

(Fonte: artigo n 1, 2, 38, 51 e 52 do Decreto-Lei n 324/93, de 25/11/1993)

Artigo 1. Natureza A Direco-Geral das Alfndegas, adiante designada DGA, o departamento do Ministrio das Finanas que tem por objectivos fundamentais estudar, propor,
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coordenar, executar, e avaliar programas e medidas de poltica aduaneira, bem como os relativos ao regime fiscal dos impostos indirectos que lhe esto cometidos. Artigo 2. Atribuies So atribuies da DGA: a) Produzir, tratar, organizar, e difundir a informao necessria sua participao na definio das polticas nacionais e comunitrias nos domnio da sua competncia; b) Executar aces de coordenao e controlo da aplicao das polticas definidas e das disposies legais em vigor no domnio da sua competncia; c) Preparar e assegurar a participao da administrao bilaterais e das relaes externas da Comunidade Europeia com terceiros pases e com organizaes internacionais; d) Contribuir no mbito das suas atribuies para que seja assegurada a coerncia interna das vrias polticas comunitrias susceptveis de iteraes no Mercado nico; e) Promover a cooperao com as administraes aduaneiras dos demais Estados membros da Comunidade Europeia com vista regular de informaes, necessrias fundamentao de estudos e interveno que assegurem uma participao eficaz e homognea no funcionamento do Mercado nico; f) Acompanhar as negociaes das matrias comunitrias que se enquadrem nas suas atribuies e assegurar a participao dos servios, em razo da sua competncia; g) Colaborar numa gesto eficaz e competitiva da fronteira externa, procurando solues que contribuam a nvel comunitrio e impeam desvios de trfego e perturbaes no funcionamento concorrencial dos mercados; h) Controlar as trocas de mercadoria e os meios de transporte com fins fiscais e econmicos e, bem assim, exercer outros controlos que lhe forem cometidos; i) Garantir a correcta aplicao das disposies legais a que se encontrem sujeitas as mercadorias introduzidas no territrio aduaneiro da Comunidade, at que lhe seja atribudo um destino aduaneiro; f) Atribuir um destino aduaneiro s mercadorias nos termos da legislao em vigor e proceder, nos casos em que a ela houver lugar, cobrana das receitas nacionais e comunitrias; l) Proceder no mbito da sua competncia, s adequadas verificaes na fronteira externa e no mercado nacional, atravs de controlos fsicos nos locais de partida, destino e trnsito das mercadorias e do controlo da contabilidade dos agentes econmicos;
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m) Assegurar nas trocas comerciais com pases terceiros, a liquidao e cobrana do IVA e a administrao dos impostos especiais de consumo, bem como, nas trocas intracomunitrias e na produo nacional, a administrao destes ltimos e dos demais impostos indirectos que lhe esto cometidos; n) Prevenir e reprimir a fraude aduaneira e fiscal e os trficos ilcitos de droga, precursores, armas qumicas, explosivos, bens de alta tecnologia, armas e objectos de arte, com recurso aos instrumentos e meios de informao adequados; o) Cooperar com outros servios no mbito das actividades referidas na alnea anterior, nomeadamente pela prtica da assistncia mtua internacional; p) Solicitar para os fins e domnios referidos na alnea n) a colaborao de servios policiais e foras de segurana; q) Proceder realizao de controlos, inspeces e auditorias com vista a garantir a correcta aplicao dos regimes aduaneiros e fiscais; r) Assegurar aos agentes econmicos e sociais informao concreta e orientada para o esclarecimento das questes suscitadas pelo exerccio das suas atribuies e, nomeadamente, pelo funcionamento do Mercado nico. Artigo 38 Natureza dos servios perifricos 1 Os servios perifricos constituem unidades orgnicas desconcentradas da DGA que visam assegurar a prossecuo das suas atribuies na respectiva rea de jurisdio. 2 A jurisdio dos servios perifricos exercer-se- sobre a totalidade do territrio aduaneiro nas condies fixadas na lei e regulamentos aduaneiros.

Artigo 51. Competncia das alfndegas 1 - s alfndegas compete: a) Recolher, sistematizas e relatar os dados relativos gesto da sua rea de jurisdio; b) Fiscalizar as mercadorias introduzidas no territrio aduaneiro da Comunidade at que lhe seja atribudo um destino aduaneiro; c) Garantir o cumprimento das formalidades aduaneiras necessrias apresentao das mercadorias alfndega nos termos da legislao em vigor;
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d) Controlar os locais e condies em que se encontrem armazenadas as mercadorias apresentadas alfndega, com estatuto de mercadoria em depsito temporrio; e) Desenvolver as actividades decorrentes da declarao das mercadorias para o regime aduaneiro, nos termos gerais ao abrigo de procedimentos simplificados de desalfandegamento; f) Proceder liquidao e cobrana dos direitos aduaneiros, do imposto sobre o valor acrescentado, dos impostos especiais sobre o consumo e de outros impostos indirectos que lhes esto cometidos; g) Instruir os pedidos de iseno e franquias de mbito aduaneiro e fiscal; h) Instruir os processos de concesso de qualquer regime aduaneiro e assegurar a aplicao dos regimes pautais preferenciais; i) Garantir a regular aplicao dos regimes aduaneiros econmicos, dos regimes de destino especial e dos que exijam tratamento pautal diferenciado; j) Controlar as mercadorias sujeitas a impostos especiais de consumo, designadamente as que tenham beneficiado de tratamento fiscal diferenciado; l) Exercer os controlos tcnicos que por lei lhes forem atribudos; m) Executar aces de fiscalizao destinadas a prevenir e a reprimir a evaso e fraude fiscal, bem como as de preveno e represso de outros trficos ilcitos; n) Participao na constituio de equipas interdisciplinares, coordenadas a nvel central e destinadas preveno e represso da fraude. 2 - As alfndegas so dirigidas por um director de alfndega.

Artigo 52. Competncia das delegaes e postos aduaneiros 1 - s delegaes e postos aduaneiros compete o exerccio desconcentrado da competncia referida no artigo anterior, tendo em conta os factores referidos no artigo 43. e em correspondncia com os respectivos nveis. 2 - O mbito da competncia das delegaes e postos aduaneiros definido, respectivamente, na portaria a que se refere o artigo 44.. 3 - Os funcionrios colocados nos postos aduaneiros dependem do respectivo director de alfndega ou chefe de delegao.

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ANEXO D
Organigramas da DGA, 1911-1993

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ANEXO E
Programa para o concurso de admisso na carreira tcnica superior aduaneira, 1885

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ANEXO F
Programa para o concurso de admisso na carreira tcnica superior aduaneira, 1991

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ANEXO G
Nmero de lugares no quadro de pessoal

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ANEXO H
Anlise de contedo ao artigo 2 da Reforma de 1993

Anlise de contedo Reforma de 1993. Preponderncia da actividade de controlo sobre as de planeamento, execuo e as de melhoria constante. O quadro que se segue est construdo segundo a base de estruturao do trabalho segundo o princpio da melhoria contnua preconizado pelo Sistema de Gesto pela Qualidade Total, o qual utiliza um mtodo de trabalho do tipo do ciclo PDCA (Plan, Do, Check, Act).
Assim, referindo-se o artigo 2 do Decreto-Lei dessa Reforma s atribuies/tarefas da DGA, apurase a seguinte proporo de verbos na voz activa: Fase do ciclo PDCA Verbo N de observaes Proporo

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Plan
(pensar)

Organizar, preparar, promover (cooperao), prevenir, cooperar (para prevenir), solicitar (para prevenir), garantir

29,1%

Do
(agir)

Produzir, tratar, difundir, informar, contribuir, acompanhar, atribuir, assegurar (cobranas)

33,3%

Check
(controlo)

Executar (aces de coordenao e controlo), controlar, proceder (a verificaes, controlos fsicos e controlos documentais), reprimir, cooperar (para tambm reprimir), solicitar (para tambm reprimir), realizar (aces de controlo., inspeces e auditorias), garantir (correctas aplicaes da lei), assegurar.

37,5%

Act
(melhorar, desenvolver)

[atendendo j falta de alguns dos verbos a seguir referidos na fase plan, faltam os verbos seguintes: desenvolver, estudar, analisar , sintetizar, corrigir, melhorar ]

0%

Total

24

+- 100%

Ciclo PDCA. Verbos constantes no artigo 2 da Reforma de 1993 associados ao Ciclo.

(Nota: na dvida quanto ao alcance objectivo de alguns verbos de aco, tentou existir benefcio ao
estabelecido, em desfavor do rigor de anlise.)

SIGLAS, ABREVIATURAS E LOCUES

Adm. Alf. CAC Cont. D.S. D.S.I.A.D.A.T.V. A.

Administrao Alfndega Cdigo Aduaneiro Comunitrio Contabilidade Direco de Servios Direco de Servios dos Impostos sobre o lcool, as Bebidas Alcolicas, os Tabacos e o Valor Acrescentado

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D.S.I.O.M.V.A.

Direco de Servios dos Impostos sobre os leos Minerais e os Veculos Automveis

D.S.P.R.F. Desenv. Dir. Div. Doc. Gab. Or. Org. R. H. Rec. Rep. S/ Serv. Sist. CAC Mutatis mutandis Item

Direco de Servios de Preveno e Represso da Fraude Desenvolvimento Direco Diviso Documentao Gabinete Oramento Organizao Recursos Humanos Recursos Repartio Sobre Servios Sistemas Cdigo Aduaneiro Comunitrio Mudando o que deve ser mudado Verso especfica de um produto/servio

INTRODUO ESPECFICA

bvio, que para l da estrutura aduaneira (e o seu quadro de pessoal: carreiras; categorias; efectivos; e regime de contrato de cada uma dessas carreiras ou sua diviso em diferentes quadros de pessaol) depender de momentos histricos nacionais (poca monrquica; implantao de Repblica (5/10/190); perodo ditadura (corporativismo nacional) mas fenmeno de integrao e, algum, liberalismo econmico; Revoluo de 25/4/1974; adeso s Comunidades Europeias e, por fim, Unio Europeia (....), certo que ela prpria depende tambm da evoluo do quadro normativo em que se enquadra, o direito financeiro, bem como, da evoluo por que o seu negcio passou: desde perodo de economia fechada, passando por aberturas via tratados e convenes internacionais, at ao GATT.
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Em virtude das alfndegas cumprirem tanto objectivos da naturesa dos interesses do Estado como os da economia nacional (n 18 do artigo 4 da Reforma de 1965, ou na linguagem actual: do interesse pblico, sintticamente e sem prejuzo da sua misso, poderemos dizer, pela ptica instrumental, que ela o resultado da legislao aduaneira mais o direito fiscal (balaneando entre uma e outra conforme os tempo e a relevncia de um ou do outro interesse em causa: o Estado (Oramento-Receitas) ou a Economia [proteco aduaneira, ou no, v.g., licenciamentos; certificados de conformidade {barreiras no pautais), que, basta lenbrar, no mbito das negociaes do GATT de 1973-1979 (Tokyo Round) foram identificadas mais de 800 tipos de barreiras desta natureza tcnica ao comrcio (Tamanes [...... , p. 104])}. Ora, assim, por legislao (direito) aduaneiro podemos defeni-la partindo da definio apresentada por Monteiro [1970, Vol. 1, p. 13] com o que se constata no dia-a-dia da sua misso e das suas tarefas: "ramo do direito financeiro que compreende o conjunto das normas relativas entrada e sada das mercadorias de um territrio aduaneiro, ao estabelecimento e percepo das taxas e impostos que sobre elas recaem e s questes emergentes ou relacionadas com os seus movimentos de entrada e sada, assim como criao, lanamento e cobrana das referidas taxas e impostos", bem como, as relativas s poltas de transporte, servios, sectores produtivos tradicionais, sade e segurana nacional e patrimonial.. Nessa similitude de aspecto aparente com o Direito Tributrio e o Fiscal (sendo aquele o ramo do Direito Financeiro que regula a obteno das receitas coactivas (impostos e taxas) de montante autoritariamente fixado po entes dotados de poder de imprio, e, o segundo, como sendo um ramo do Direito Tributrio (e como tal obteno de receitas coactivas fixadas autoritariamente) e constituido por normas que regulam a incidncia (determinao do sujeito passivo da obrigao e da matria colectvel), o lanamento e a cobrana dos impostos (Machado [1996, p. 68]). Ora, quer pelos seus fundamentos (a maior parte das realizaes da Alfndega, mesmo quando imposies cobradas, no so coactivamente impostas pelo legislador nacional, mas sim fruto de negociao e do mbito do direito (integrao) internacional, bem como, a sua preocupao nessa negociao no a da base das receitas mas, sim, do desenvolvimento econmico-social dos povos, a que o Estado nacional deve aderir e participar sob consequncia da "sua" excluso da cena
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internacional) quer pelo seu mbito ou tarefas (como se retira dos fundamentos anteriores), a legislao aduaneira extravasa os limites do direito fiscal. Nesse mesmo sentido Barreto [in, Monteiro 1970, Vol. 1, pp. 14, 15] quando afirma: "Quando a Alfndega no permite a entrada [sada] duma mercadoria de importao [exportao] probida [exemplos: droga e seus traficantes; tecnologia; agentes poluentes; obras do patrimnio cultural, ou, at, quando no tributa no momento imediato da entrada/sada, ou da sua aproduo, e/ou da sua comercializao, ou se elimina sobretaxas de importao/exportao, ou cobra direitos anti-dumping, quando cobra um direito das mercadorias originrias de determinado pas e que no de um outro; ou quando se intervm na preservao das espcies animais e vegetais, ou o turismo, ou, ...,] no o interesse fiscal do Estado que ela defende, mas sim interesses de outra natureza, ...". Ora, nesta funo pblica o "poder" imprio do Estado sobretudo esbatida(o), quem decide sobre nveis e tipos de aces no um/o Estado mas uma comunidade. Uma comunidade alheada de interesses polticos, e imediatistas, nacionais. Por sua vez, nem a ideia de que a funo primria dos impostos (redistribuio do rendimento e da riqueza), nem a de que a sua funo uma forma de constituir receitas para fazer face a despesas pblicas (pelo menos num momento inicial), acontecem quando na realidade aduaneira do Estado (Ribeiro [1991, pp. 20, 26, 40, 34 e 30]). Nessa existncia, como se viu "residual" das funes da Alfndega (caracterstico, em contrapartida e eventualmente, do tempo da antiguidade (Monteiro (1970, Vol. 1, pp. 20 e 22), no tendo por finalidade os impostos (direitos) aduaneiros serem meios de finaciamento do Estado para cobrir despesas com os bens pblicos, mas pela sua cobrana satisfazer directamente necessidades colectivas (defesa do sector produtivo, estabilidade econmica, etc.), no deixam porm, como bvio, de ser receita da Fazenda Pblica. No tm consignao especial (Monteiro[1970, Vol. 2, p. 187) e (Ribeiro [1991, p. 31]). A servirem, ser ento para as outras funes dos Impostos: estabilidade e o desenvolvimento (econmico-)social (v.g., o emprego, dumping social e ecolgico; o desenvolvimento-investimento comercial e na produo dos sectores produtivos ), Ribeiro (1991, pp. 40 e 431). assim mesmo histricamente quando ainda os "impostos" aduaneiros eram importantes como fonte de receitas oramentais (como se ver de seguida). Assim, muito mais importante a funo distribuitiva de utilidades pblicas que a Alfndega pratica, do que a sua oposta: coerciva redistribuitiva.
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Que assim , atesta-o o facto de to s quando pautas livre-cambistas que os direitos aduaneiros tinham efectivamente efeitos fiscais. Ora, actualmente, e pelo menos desde 1932 com a Inglaterra, nenhum pas aplica esse tipo de poltica econmico-social (Monteiro [1970, Vol. 2, p. 23]). A Alfndega um acto de voluntariado para o equlibrio e desenvolvimento das populaes, em particular a partir da poca da tomada de conscincia mundial, de que a cidadania igualmente mundial - poca da integrao e liberalizao (econmico-)social), e, no verdadeiramente um acto unilateralmente imposto, coercivo. Assim sendo, certo que a questo/poltica aduaneira, ou seja, as Alfndegas, mais do que ao servio das receitas oramentais, esto ao servio das diversas polticas intervencionistas (financeiro-tributrias ou no) do Estado. Basta (re)lembrar as palavras de1935 proferidas pelo ento Ministro des Finanas[Prof. A. Salazar] de que "os interesses da economia nacional so mais respeitveis que o do fisco" !!!. E o autor de onde a citao retirada, Monteiro [1970, Vol. 2, p. 56], afirma, no mesmo lugar, que "esses conceitos constituram as normas reguladoras da poltica aduaneira desde 1928"!!. Se algo ainda fosse necessrio sobre que assim atesta-o, tambm, o facto da perda de importncia dos direitos aduaneiros como meio de receitas oramentais (ver Anexo........) Ora, no obstante a Alfndega no se limitar, no que ainda respeita aos "impostos" que cobra, aos direitos adunaeiros, mas, por uma razo ou outra (nomeadamente de eficincia da prpria Instituio, ou, por vantagens de gama), tem tido at actualidade tambm a seu cargo a gesto de outros "impostos e taxas, portagens e dzima, sisa e peagem" (Monteiro [1970, Vol. 2, pp. 61-64]): sobre a produo, ...., at a restituies (impostos negativos). Porm, como se deixou provadamente documentado, o que certo (por falta de sentido lgico) que no pode uma coisa contida explicar a coisa que a contm. uma significao incompleta por imperfeita.

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 certo, assim, que o mundo aduaneiro [mundo do comrcio e indstria , de produtos e servios (indstria e comrcio desde o internacional at ao local !) e o da realidade social em seu sentido amplo] que caracteriza e verdadeiramente anima a vida dessa Instituio desde muitas dcadas. Esse nimo, misso ou cultura, d o/um significado real e serve de orientao profcua para a aco (variada e complexa) que lhe est adstrita e, bem, atribuda. A misso, quando clara e objectiva (para l de assim dever ser, por dever de "lei") proporciona clareza e objectividade/eficcia na aco, motiva. Ora, no se constituindo en si a "estrutura" uma varivel independente na obteno do binmia eficincia-eficcia organizacional, mas, sim, dependente da cultura e estratgia organizacional, ento impe-se que a mesma estrutura (segmentao do trabalho; pessoas colocadas no organigrama e servios; contedo dos cargos-sevios-tarefas; etc.) sirva essas macrovariveis. Assim, como necessria concluso, importa que a misso dessa Instituio no perca os seus valores (sob pena de esquizofrenia organizacional), e que, ento, no presente trabalho importa tambm que se apure se a misso formalmente declarada coincide, ou no, com o tipo de rea de negcio (pblico) que a mesma ocupa. (Note-se que essa pesquisa mesmo assim ainda no a que noutras circuntncias, com mais dados, se impe: no s se a misso formalmente declarada est em concordncia com a sua rea estratgia de negcio, mas, sim, se uma e/ou outra ocorrem e esto de acordo com a realidade real, ou no !).

UNIVERSIDAD DE HUELVA

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LA FUNCIN DE LAS INSTITUCIONES ECONMICAS EN LA PROVINCIA

ACTIVIDADE, ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA DIRECO-GERAL DAS ALFNDEGAS, 1911 - 1993

FORMATO como dei esta cpia do trabalho h Piedade

Jos M. Albuquerque Martins Huelva, 1997

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