Dynamique de La Politique Sociale en Côte D'ivoire Par Francis Akindës

Dynamique de la politique sociale en Cte dIvoire
Francis Akinds
Politique sociale et dveloppement Document du programme no. 8 juillet 2001
Institut de recherche des Nations Unies pour le dveloppement social
Ce Document du programme de lInstitut de recherche des Nations Unies pour le dveloppement social (UNRISD) a t produit avec le soutien de la Direction du dveloppement et de la coopration du Gouvernement suisse. LUNRISD remercie galement les principaux donateurs son budget gnralle Danemark, la Finlande, le Mexique, la Norvge, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Sude et la Suissedu soutien quils apportent ses activits. Copyright UNRISD. De courts extraits de cette publication pourront tre reproduits, sans altration et sans autorisation, sous condition que leur source soit mentionne. Toute demande dautorisation de reproduction ou de traduction, devra tre adresse lUNRISD, Palais des Nations, 1211 Genve 10, Suisse. Les appellations employes dans la prsente publication et la prsentation des donnes qui y figurent nimpliquent de la part de lUNRISD aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorits, ni quant au trac de leurs frontires ou limites. La responsabilit des opinions exprimes est celle de lauteur, et leur publication ne reflte pas ncessairement le point de vue de lUNRISD. ISSN 10208208
Table des matires

Acronymes et abrviations Summary/Rsum/Resumen
Summary Rsum Resumen
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iii v viii
Introduction 2. Economie politique de lajustement structurel en Cte dIvoire

I. Les inflexions dans la politique conomique ivoirienne II. Impacts de la crise III. Les rponses des mnages face la crise IV. Conclusion partielle
1 2
3 5 6 8
3. Les marges de manuvre de lEtat ivoirien dans la mise en uvre dune politique de dveloppement social
I. Dynamique et porte des politiques de sant et dducation la veille du Sommet de Copenhague II. Le tournant du Sommet social de Copenhague III. Le suivi de laprs-Sommet: Les dfis relever dans la dfinition dune politique sociale raliste IV. Conclusion partielle
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9 17 22 23
4. Dynamique des politiques sociales post-Copenhague et implication des acteurs non gouvernementaux dans les programmes envisags
I. Au-del de la rigueur budgtaire: Lmergence du programme de dveloppement sanitaire II. Politiques publiques et tat de la pauvret en Cte dIvoire III. Le Programme national de lutte contre la pauvret (PLCP) IV. LInitiative PPTE et la structuration des politiques sociales en Cte divoire V. Limplication des acteurs non gouvernementaux et institutionnels dans le dveloppement des politiques sociales VI. Conclusion partielle
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24 26 27 29 34 38
5. Difficults rencontres et limites dans la mise en uvre des mesures de dveloppement social
I. Les conflits de mthodes dapproche des agences des Nations Unies et des institutions de Bretton Woods II. Un projet de partenariat avec une mythique socit civile III. La dficience de la sphre dintermdiation communale dans une approche de proximit des programmes daction
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39 41 43
6. Conclusions gnrales Bibliographie Documents du programme de lUNRISD Politique sociale et dveloppement Encadr
Quelques indicateurs dmographiques socio-culturels et socio-conomiques
45 47 53
Tableaux
Tableau 1: Priorits budgtaires et macro-conomiques des dpenses sociales Tableau 2: Structure des dpenses publiques globales dducation (en %) Tableau 3: Structure des dpenses publiques globales de sant (en %) Tableau 4: Montants (en millions de dollars US) et ratios de laide extrieure 11 11 12 21
Acronymes et abrviations
AFVP AID-Afrique APD BAD BNETD CASM CAFOP CIRES CNAL DCPE FIDI FMI FNUAP GIDISCI HIPC INS IRD MENFB MST OMS ONG ONU ORSTOM PACOM PAM PAS PEV PIB PLCP PNB PNDS PNEF PNLS PNUD PPTE PRCG PVRH SSB SSP UEMOA UNESCO UNICEF UNRISD WWF Association franaise des volontaires du progrs Association internationale pour la dmocratie en Afrique Aide publique au dveloppement Banque africaine de dveloppement Bureau national des tudes techniques et pour le dveloppement Centre dassistance socio-mdicale Centre danimation et de formation pdagogique Centre ivoirien de recherche conomique et sociale Comit national dalphabtisation Document cadre de politique conomique Fonds ivoirien de dveloppement et dinvestissement Fonds montaire international Fonds des Nations Unies pour la population Groupement interdisciplinaire en sciences sociales heavily indebted poor countries Institut national de statistique Institut de recherche pour le dveloppement Ministre de lducation nationale et de la formation de base maladie sexuellement transmissible Organisation mondiale de la sant Organisation non gouvernementale Organisation des Nations Unies Institut franais de recherche pour le dveloppement en coopration Programme dappui aux communes Programme alimentaire mondial programme dajustement structurel Programme largi de vaccination produit intrieur brut Programme national de lutte contre la pauvret produit national brut Plan national de dveloppement de la sant Plan national de dveloppement de lducation et de la formation Programme national de lutte contre le SIDA Programme des Nations Unies pour le dveloppement pays pauvres trs endetts Projet dappui au renforcement des capacits de gestion Programme de valorisation des ressources humaines secteurs sociaux de base soins de sant primaire Union conomique et montaire ouest-africaine Organisation des Nations Unies pour lducation, la science et la culture Fonds des Nations Unies pour lenfance Institut de recherche des Nations Unies pour le dveloppement social World Wide Fund For Nature
ii
Summary/Rsum/Resumen
Summary Cte dIvoire is a country of strategic importance in West Africa. It is a key member of the West
African Economic and Monetary Union (WAEMU), which constitutes a natural extension of its internal market and within which the country serves as a crucial distribution centre. For nearly 20 years, structural adjustment programmes in Cte dIvoire, as in most other African countries, have required restrictive public policies and left little room for manoeuvre in terms of true social policy. Other characteristics of the past decade, including a high rate of population growth, and shifting economic and political dynamics, raise a number of issues for study in relation to the way social policy is being managed. The participation of Cte dIvoire in the 1995 World Summit for Social Development, despite its difficult economic situation at the time, indicated the countrys commitment to social development through economic growth. Five years after the Social Summit, this paper aims to take stock of the commitments made in Copenhagen, as well as their concrete implementation in Cte dIvoire. It begins by considering social issues in the country from a historical perspective, in light of the fairly recent end of authoritarian rule (10 years ago). How is Cte dIvoire using the weakening of the Washington consensus to redefine social policy? What can be considered social policies in the country today, how effective are such policies, and what are their limits? How have Social Summit recommendations affected the Ivorian way of addressing social issues? Has the public sector become more effective in its implementation of social policies? What are the main political, economic and institutional factors that determine the success or failure, and sustainability, of social policies? Have national and international development agencies, civil society organizations and research institutions with an interest in social development issues internalized the commitments made by the government of Cte dIvoire during the Social Summit? The paper aims to address such questions in four ways. First, it suggests that the origins of the social question in Cte dIvoire are strongly linked to political regulation. At the beginning of the 1990s, the Ivorian economy faced the consequences of its success during the preceding decades. Public sector crisis required the government to accept implementation of reforms, which had high social costs. Households and individuals responded to the crisis by developing coping strategies, yet these did not prevent a decline in individual livelihoods and social cohesion. Such negative impacts of the restrictive economic policies under structural adjustment lend support to arguments in favour of using social policies as a political tool for social integration. This political undertaking is strongly linked to state capacity, not only to generate economic growth, but also to manage the implementation social policy within the twists and turns of successive economic reform programmes. According to the author, such an undertaking requires, from the Ivorian state, a political culture of the social. Yet this culture is currently absent in Cte dIvoire. Second, the paper evaluates the states room for manoeuvre at the time it adhered to the recommendations of the Social Summit. Following independence, strong economic growth
iii
allowed the implementation of a range of socially motivated initiatives, yet these were often poorly planned. In fact, social programmes were important to the social and political control sought by the Ivorian state. Many such programmes were severely restricted or discontinued under the budgetary discipline imposed by structural adjustment programmes. Through its participation in the Social Summit and its adherence to the 20/20 Initiative, the Ivorian state seemed to be indicating its acceptance of the goal of rectifying the social effects of structural adjustment. Yet such a positive reading may not be entirely accurate. Indeed, only short-term attention was devoted to the recommendations of the Social Summit: the commitment to the Highly Indebted Poor Country Initiative (HIPC) has gained prominence, overshadowing the 20/20 Initiative to such an extent that the goals outlined by the United Nations were not translated into concrete methodologies or guidelines for defining social policies. Mobilization around Summit ideals was thus weak, perhaps reflecting the omnipresence of the state and the near absence of non-governmental actors in the process in Cte dIvoire. The Social Summit recommendations had a modest influence on pressures favouring social policy issues. Furthermore, the 20/20 Initiative, intended as an advocacy tool for attracting official development assistance and for political dialogue, had very little influence on decisions regarding human development. In fact, the Ivorian state has attempted to manage social policy without explicit reference to the Social Summit recommendations. Nevertheless, certain commitments made during the Summit match conditions related to the HPIC Initiative, which governs Ivorian social policy. For example, eligibility for the HPIC Initiative has obliged the government to grant considerably greater attention to basic social sectors such as health and education. Third, the paper considers contradictions in the way the Ivorian public administration has gone about setting up internalization mechanisms for social policies, and the extent to which institutional and non-governmental actors are involved in this dynamic. Without explicitly referring to the Social Summit recommendations, social policies as they have been developed since 1996and culminating in the ambitious National Programme for the Fight against Povertyput Cte dIvoire among the lead countries, in spite of dysfunctions noted during programme implementation. The originality of the Ivorian experience derives from its commitment to pursue economic reform policies while simultaneously adopting social measures for combating poverty. This approach made Cte dIvoire eligible for the HIPC Initiative, and its participation requires reinforcement of its commitments in favour of social programmesbut without really increasing the administrative capacity to manage them. Moreover, the public sector jealously defends its privilegesand in spite of proven lack of capacity, it has yet to show any political will to really involve non-governmental actors in defining or implementing social policies. Fourth, the paper seeks to show that after the Social Summit, the translation into policy of the commitments made in Copenhagen and under the 20/20 Initiative was inadequate. The social development project is taking shape within a matrix of priority actions and measures for the fight against poverty. Because of the burden of external debt, social policy has been inspired
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by the potential benefits to be derived from the HIPC Initiative. Thus a plan of action in favour of social development has been combined with the management of economic constraints. Through the economic opportunity offered by the HIPC Initiative, the prospect of debt relief prevails over social development. The possibility of benefiting from the HIPC Initiative has led the government of Cte dIvoire to choose constrained social development, weakening its use as a tool for dialogue as foreseen by the 20/20 Initiative. Social policy has evolved within the framework of terms defined in the 19982000 Policy Framework Paper (PFP), and has faced difficulties concerning both planning and implementation. And one can fear that such social policy under constraint will run out of steam after the 2001 deadline. Francis Akinds is a Professor of Economic Sociology at the University of Bouak, and an Associate Researcher at the Research Institute for Development, Cte dIvoire.
Rsum La Cte dIvoire est un pays stratgique dans le dispositif ouest-africain. Elle occupe une
position dterminante dans lUnion Economique et Montaire Ouest-Africaine (UEMOA) qui constitue pour elle lextension naturelle de son march intrieur. Dans cet espace conomique et montaire, elle occupe une position centrale en tant que ple de diffusion, mais les inflexions observes dans sa dynamique conomique et politique de ces dix dernires annes et le taux lev de laccroissement naturel de sa population justifient quelle fasse lobjet dune tude de cas en ce qui concerne la politique sociale qui y est mene. Depuis prs de deux dcennies, lconomie ivoirienne est sous ajustement comme le sont la plupart des conomies des pays africains. On sait dexprience que les contraintes lies la mise en uvre de telles politiques publiques toujours restrictives laissent fort peu de marge de manuvre la mise en place dune vritable politique sociale. Malgr la situation conomique difficile dans laquelle elle se trouvait, en participant au Sommet social de Copenhague la Cte dIvoire sest engage dans une voie de rconciliation des contraires en se fixant comme objectif de raliser le dveloppement social par lamlioration du taux de croissance de son conomie. Cinq annes aprs cet engagement, on pourrait sinterroger sur la ralit de cet engagement ainsi que sur les modalits de sa concrtisation: historiquement, comment sest pose la question sociale dans ce pays qui nest sorti de la logique du parti unique quil y a seulement dix ans? Quels interstices des successifs consensus de Washington ce pays exploite-t-il dans la dfinition de ce qui y tient lieu de politique sociale? Quest-ce qui peut y tre considr aujourdhui comme politique sociale et quelles en sont les performances et les limites? Quelle place tiennent les recommandations du Sommet social de Copenhague dans la faon ivoirienne daborder les questions sociales? Les services publics sont-ils devenus plus performants en matire de politiques sociales? Quels sont les principaux facteurs politiques, conomiques et institutionnels qui participent la russite ou lchec de politiques sociales durables? Quelle part les organismes nationaux et internationaux de dveloppement, les ONG, les associations,
les organismes de recherche intresss de prs ou de loin la question du dveloppement social, prennent-ils dans linternalisation des engagements pris au cours du Sommet social par lEtat ivoirien? Les rponses ces questions tiennent dans notre dveloppement en quatre points. Dans le premier point, partir des impacts de la crise conomique de ces 30 dernires annes, nous avons tent de dgager les origines de la question sociale fortement lie la rgulation politique. Il sest avr quau dbut des annes 90, lconomie ivoirienne a subi les contrecoups de son succs des dcennies prcdentes. Elle a d faire face des difficults de finances publiques qui lont amene consentir des rformes dont les cots sociaux sont importants. Face aux incertitudes quimplique cette situation de crise conomique, les mnages et les individus ont dvelopp des stratgies de rsistance qui nont pas pour autant empch la baisse de la qualit de vie et laltration des liens sociaux. Le cumul de ces impacts ngatifs des politiques conomiques sur les conditions de vie justifie la mise en place dune politique sociale en tant quoutil politique dintgration sociale. Or, celle-ci reste une entreprise politique fortement lie aux capacits de ltat, non seulement gnrer une croissance conomique mais aussi ngocier la mise en uvre de cette politique sociale dans les mandres des programmes successifs de rforme conomique. Une telle entreprise exige de ltat ivoirien une culture politique du social pour linstant quasiment absente parce quil ne sest pas encore dfait de la logique du contrle politique par les actions sociales. Dans le second point, nous avons accord une attention particulire la marge de manuvre dont disposait ltat en adhrant aux recommandations du Sommet social de Copenhague. Aprs les indpendances, les forts taux de croissance qua connu lconomie ivoirienne avaient permis ltat de dvelopper de multiples actions sociales, lesquelles avaient la caractristique dtre peu ou presque pas planifies. Ces actions taient galement des instruments politiques dont la finalit est de permettre un contrle et un quadrillage socio-politique suivant loptique tutlaire et tentaculaire de ltat. Ces actions en faveur du social nont pas chapp aux injonctions de rigueur budgtaire quimposaient les programmes dajustement structurel. Au risque de donner limpression de se satisfaire des apparences, travers sa participation au Sommet et son adhsion lInitiative 20/20, ltat ivoirien a offert les signes dune volont de corriger les effets sociaux des ajustements successifs par le renforcement des mesures sociales suivant la philosophie de lInitiative 20/20. Cependant, la lecture positive que lon peut faire de cet intrt conjoncturel port aux recommandations du Sommet social sera par la suite nuance avec les engagements en faveur de lInitiative PPTE (pays pauvres trs endetts). Celle-ci a pris le pas sur lInitiative 20/20 pour finir par lclipser, tel point que le schma mthodologique propos par les agences des Nations Unies na jamais pu constituer une balise dans la dfinition des politiques sociales. Aussi, la mobilisation sociale autour des enjeux de ce Sommet aura-t-elle t trs faible, compte tenu de lomniprsence de ltat et de la quasi-absence des acteurs non gouvernementaux. En dfinitive, les recommandations du Sommet social nont eu quune influence modeste dans linternalisation des pressions en faveur dune politique du social en
vi
Cte dIvoire. Linstrument de dialogue politique et de plaidoyer pour la mobilisation de lAide publique au dveloppement quest cense tre lInitiative 20/20, aura eu peu dinfluence sur les dcisions en matire de dveloppement humain. Ltat ivoirien tente de mener une politique sociale sans rfrence explicite aux recommandations du Sommet social. Nanmoins, certains engagements pris au Sommet se recoupent avec les conditionnalits de lInitiative PPTE qui rgentent de faon plus consquente la politique sociale ivoirienne. Lligibilit lInitiative PPTE impose au gouvernement ivoirien daccorder une attention sensiblement accrue aux secteurs sociaux de base (sant et ducation). Dans le troisime point, nous lucidons les contradictions de ladministration publique ivoirienne dans la mise en place de mcanismes dinternalisation de politique sociale ainsi que le degr dimplication des acteurs institutionnels et non gouvernementaux dans cette dynamique. Sans faire rfrence de faon explicite aux recommandations du Sommet social, les politiques sociales telles quelles se sont dveloppes depuis les annes 1996, et culminant dans lambitieux Programme national de lutte contre la pauvret, inscrivent la Cte dIvoire parmi les payspilotes malgr les dysfonctionnements nots dans lexcution des programmes. Loriginalit de lexprience ivoirienne tient dans son engagement poursuivre des politiques de rforme conomique en mme temps quelle adopte des mesures sociales de lutte contre la pauvret, ce qui lui a valu dtre ligible au concours de lInitiative PPTE. Sa participation concours la contraint un renforcement de ses engagements en faveur du social mais sans accrotre rellement les capacits des administrations publiques une meilleure gestion du social. De surcrot, lEtat, travers ses administrations, reste encore jaloux de ses prrogatives. Malgr son incapacit avre tout faire, il noffre pas encore les signaux dune volont politique dimpliquer rellement les acteurs non gouvernementaux, ni dans la dmarche de dfinition dune politique sociale, ni dans sa mise en uvre. Dans le quatrime et dernier point nous montrons que, aprs le Sommet social, la traduction politique des engagements pris Copenhague na plus respect les schmas proposs dans le cadre de lInitiative 20/20. Le projet de dveloppement social prend forme plutt dans un plan daction de lutte contre la pauvret contenu dans une matrice des actions et mesures prioritaires de lutte contre la pauvret. Compte tenu de la situation de lourd endettement dans laquelle se trouve la Cte dIvoire, elle a plutt opt pour une politique sociale inspire par la perspective du bnfice de lInitiative PPTE, en couplant ainsi la mise en uvre dun plan daction en faveur du dveloppement social avec la gestion des contraintes conomiques. A travers lopportunit conomique quoffre lInitiative PPTE, la perspective de la rduction de la dette prime le dveloppement social. En ngociant la possibilit du bnfice de lInitiative PPTE, la Cte dIvoire a fait une option de dveloppement social sous contrainte qui lloigne quelque peu de loutil de dialogue que constitue lInitiative 20/20 et des schmas mthodologiques quelle propose. La politique sociale volue dans le cadre des modalits dfinies dans le Document cadre de politique conomique et financire pour 19982000, mais avec des difficults de planification dans lexcution des programmes, et lon peut craindre un essoufflement de cette politique sociale sous contrainte aprs lchance 2001.
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Francis Akinds est Professeur de sociologie conomique lUniversit de Bouak, et Chercheur associ lInstitut de recherche pour le dveloppement, Cte dIvoire.
Resumen Cte dIvoire es un pas estratgico en el mecanismo de Africa occidental. Ocupa una posicin
determinante en la UEMOA, que constituye para el pas la extensin natural de su mercado nacional. En este espacio econmico y monetario, ocupa una posicin central como polo de difusin. Pero las inflexiones observadas en su dinmica econmica y en las polticas de los ltimos diez aos, as como la elevada tasa de crecimiento de su poblacin, justifica que sea objeto de un estudio de casos en lo concerniente a la poltica social aplicada en el pas. Despus de casi dos decenios, la economa de la Cte dIvoire experimenta un proceso de ajuste, como la mayora de las economas de los pases africanos. Sabemos por experiencia que las tensiones asociadas a la aplicacin de dichas polticas pblicas, siempre restrictivas, apenas dejan un margen de accin para el establecimiento de una autntica poltica social. Pese a su difcil situacin econmica, al participar en la Cumbre Mundial de Copenhague, Cte dIvoire se compromete intentar conciliar los polos opuestos, fijndose como objetivo la consecucin del desarrollo social mediante la mejora de la tasa de crecimiento de su economa. Cinco aos despus de este compromiso, cabra preguntarse por la realidad del mismo y por las modalidades de su concretizacin. Histricamente cmo se plantea la cuestin social en este pas, que no sali de la lgica del partido nico hasta apenas hace diez aos? Qu intervalos de los acuerdos de Washington aprovecha este pas en la definicin de lo que pretende ser una poltica social? A qu puede llamarse poltica social en Cte dIvoire y cules son los resultados y lmites de la misma? Qu lugar ocupan las recomendaciones de la Cumbre Social de Copenhague en el modo de abordar las cuestiones sociales en Cte dIvoire? Ha mejorado la eficacia de los servicios pblicos en materia de polticas sociales? Qu servicios pblicos han mejorado su eficacia en materia de polticas sociales? Cules son los principales factores polticos, econmicos e institucionales que contribuyen al xito o al fracaso de polticas sociales duraderas? Qu papel desempean las organizaciones nacionales e internacionales de desarrollo, las ONG, y las asociaciones y los organismos de investigacin interesados en mayor o menor grado por la cuestin del desarrollo social en la integracin de los compromisos adoptados por Cte dIvoire durante la Cumbre Social? Las respuestas a estas preguntas se desarrollan en cuatro puntos. En el primer punto, a partir de las consecuencias de la crisis econmica de estos treinta ltimos aos, hemos tratado de dilucidar los orgenes de la cuestin social, fuertemente asociada a la reglamentacin poltica. Se ha comprobado que, al principio de los aos 90, la economa del pas sufri las consecuencias del xito que haba experimentado en los decenios precedentes. Tuvo que enfrentarse a problemas de finanzas pblicas que han conducido al pas a permitir reformas
viii
de importantes costos sociales. Ante la incertidumbre que conlleva esta situacin de crisis econmica, los hogares y las personas han desarrollado estrategias de resistencia, que sin embargo no han impedido que baje el nivel de vida ni que se modifiquen los vnculos sociales. La acumulacin de los efectos negativos de las polticas econmicas en las condiciones de vida justifica el establecimiento de una poltica social como instrumento poltico de integracin social. Ahora bien, sta sigue siendo una empresa poltica fuertemente vinculada a las capacidades del Estado, no solamente de generar un crecimiento econmico, sino tambin de negociar la aplicacin de dicha poltica social a los rodeos de los sucesivos programas de reforma econmica. Tal empresa exige al Estado de Cte dIvoire una cultura poltica del mbito social, prcticamente inexistente en estos momentos, porque an no se ha deshecho de la lgica del control poltico por las acciones sociales. En el segundo punto nos hemos centrado particularmente en los mrgenes de accin de que dispona el Estado al adherirse a las recomendaciones de la Cumbre Social de Copenhague. Tras las independencias, las elevadas tasas de crecimiento experimentadas por la economa de Cte dIvoire haban permitido al Estado emprender numerosas acciones sociales, caracterizadas por su falta de planificacin o planificacin insuficiente. Estas acciones eran igualmente instrumentos polticos encaminados a permitir un control y una estructuracin sociopoltica, conforme a los deseos de omnipresencia y control del Estado. Estas acciones a favor de la poltica social se han visto igualmente afectadas por las rdenes de rigor presupuestario impuestas por los programas de ajuste estructural. A riesgo de dar la impresin de contentarse con las apariencias, al participar en la Cumbre y apoyar la Iniciativa 20/20, Cte dIvoire ha demostrado su voluntad de corregir las consecuencias sociales de los ajustes sucesivos mediante el refuerzo de las medidas sociales segn la filosofa de la Iniciativa 20/20. Sin embargo, la lectura positiva que puede hacerse de este inters coyuntural llevado a las recomendaciones de la Cumbre Social se matizar a continuacin con los compromisos a favor de la perspectiva HPIC. Esta ha ganado la mano a la Iniciativa 20/20, acabando por eclipsarla hasta el punto de que el esquema metodolgico propuesto por las organizaciones de las Naciones Unidas nunca ha podido constituir un punto de referencia para la definicin de las polticas sociales. Asimismo, la movilizacin social en torno a los intereses en juego de esta Cumbre habr sido muy dbil, considerando la omnipresencia del Estado y la casi ausencia de actores no gubernamentales. En definitiva, las recomendaciones de la Cumbre Social slo han influido modestamente en la integracin de las presiones a favor de una poltica social en Cte dIvoire. El instrumento de dilogo poltico y de promocin de la movilizacin de la Asistencia Pblica al Desarrollo, considerada como Iniciativa 20/20, apenas habr influido en las decisiones adoptadas en materia de desarrollo humano. Cte dIvoire intenta llevar una poltica social sin hacer referencia explcita a las recomendaciones de la Cumbre Mundial. Sin embargo, determinados compromisos adoptados en la Cumbre se recortan con las condiciones de la Iniciativa HPIC que rigen de un modo ms consecuente la poltica social del pas. La elegibilidad de la Iniciativa HPIC obliga al gobierno de Cte dIvoire a prestar mucha ms atencin a los sectores sociales fundamentales (salud y educacin).
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En el tercer punto dilucidamos las contradicciones de la administracin pblica de Cte dIvoire en lo concerniente al establecimiento de mecanismos de integracin de la poltica social, as como el grado de implicacin en esta dinmica de los actores institucionales y no gubernamentales. Sin referirse explcitamente a las recomendaciones de la Cumbre Social, las polticas sociales, tal como se elaboran desde los aos 90 y culminando en el ambicioso Programa Nacional de Lucha contra la Pobreza, convierten a Cte dIvoire en uno de los pases pilotos, a pesar de las disfunciones observadas en la ejecucin de los programas. La originalidad de la experiencia de Cte dIvoire pretende, en su compromiso, seguir polticas de reformas econmicas, adoptando al mismo tiempo medidas sociales para combatir la pobreza, lo que le ha valido su admisin para participar en la Iniciativa para la reduccin de la deuda de los pases pobres muy endeudados (PPTE). Su participacin le obliga a reforzar sus compromisos a favor de la poltica social, pero sin mejorar realmente las capacidades de las administraciones pblicas de gestionar de un modo ms adecuado la poltica social. Adems, el Estado, a travs de sus administraciones, sigue estando celoso de sus prerrogativas. Aunque se ha demostrado su incapacidad de control absoluto, no muestra una voluntad poltica de implicar realmente a los actores no gubernamentales, ni en las gestiones encaminadas a la definicin de una poltica social, ni en la aplicacin de la misma. En el cuarto y ltimo punto, mostramos que, despus de la Cumbre Social, no se han respetado los esquemas propuestos en el marco de la Iniciativa 20/20 al llevarse al mbito de la poltica los compromisos adoptados en Copenhague. El proyecto de desarrollo social adquiere forma ms bien en un plan de accin de lucha contra la pobreza contenido en una matriz de acciones y medidas prioritarias de lucha contra la pobreza. Considerando la grave situacin de endeudamiento que atraviesa Cte dIvoire, se ha optado ms bien por una poltica social inspirada en la perspectiva de los posibles beneficios que pueda reportar la Iniciativa HIPC, acoplando la aplicacin de un plan de accin a favor del desarrollo social a la gestin de las limitaciones econmicas. A travs de la oportunidad econmica que ofrece la iniciativa HIPC, la perspectiva de la reduccin de la deuda tiene primaca sobre el desarrollo social. Al negociar los posibles beneficios de la Iniciativa HIPC, en Cte dIvoire se ha optado por un desarrollo social bajo presin, algo alejado del instrumento del dilogo social que constituye la Iniciativa 20/20, as como de los esquemas metodolgicos propuestos en la misma. La poltica social evoluciona en el marco de las modalidades definidas en el Documento sobre parmetros de poltica econmica y financiera para 1998-2000, pero con dificultades de planificacin en la ejecucin de programas. Y puede temerse que la presin ahogue esta poltica social tras el plazo de 2001. Francis Akinds es Profesor de Sociologa Econmica en la Universidad de Bouak e Investigador en el Instituto de Investigacin para el Desarrollo, Cte dIvoire.
Introduction
En raison de limportance de la dette contracte par la plupart des pays du Sud, les conomies de ces pays ont t mises sous ajustement. En 1987, travers la publication dune synthse sur les effets sociaux des politiques dajustement structurel, le Fonds des Nations Unies pour lenfance (UNICEF) alertait lopinion publique internationale sur la ncessit de prendre en compte la dimension sociale de ces ajustements; dautant plus que labsence de politiques sociales dans les programmes dajustement structurel (PAS) influait sur les groupes les plus vulnrables que constituent les femmes et les enfants (Cornia et Joly, 1984). Aussi lUNICEF recommandait-il que les PAS soient assortis de mesures sociales daccompagnement. Le ton tait donn pour la prise en considration du social dans les politiques publiques. Malgr ce cri dalarme la pauvret endmique gagnait du terrain: 1,3 milliard dhommes travers le monde vivaient dans le dnuement extrme (Banque mondiale, 1990). Pour amorcer la rflexion sur ce sous-dveloppement endmique lOrganisation des Nations Unies (ONU) a organis Copenhague (Danemark) un sommet sur le dveloppement social en 1995. La communaut internationale engageait alors un dbat autour du progrs social travers trois objectifs fondamentaux: (i) rduire la pauvret, (ii) crer des emplois, et (iii) favoriser lintgration sociale de millions dexclus. Il sagissait, dans le cadre de ce forum, de sensibiliser les dcideurs et les acteurs du dveloppement aux cots sociaux et aux effets pervers des politiques dajustement imposes aux conomies en crise. Pour y remdier, dans la dclaration finale de la Confrence, dix objectifs taient dfinis qui dbouchaient sur des programmes daction. Cinq ans aprs ce Sommet, la prsente tude a pour objectif de dresser, pour la Cte dIvoire, un bilan sommaire du degr dinternalisation des recommandations auxquelles elle a explicitement adhr. Il sagira, plus spcifiquement, travers un tat des lieux des actions entreprises, dapprcier lengagement des autorits ivoiriennes et des autres acteurs en matire de politique sociale. Lessentiel des rsultats de cette tude sera expos en quatre points:
1. A partir des impacts de la crise conomique de ces 30 dernires annes nous dgagerons les origines de la question sociale. 2. Nous accorderons dans le cours de cette analyse une attention particulire aux marges de manuvre dont disposait lEtat en adhrant aux recommandations du Sommet social de Copenhague. 3. Ensuite, nous essaierons dclaircir les contradictions de ladministration publique ivoirienne dans la mise en place de mcanismes dinternalisation de politique sociale ainsi que le degr dimplication des acteurs institutionnels et non gouvernementaux dans cette dynamique. 4. Enfin, nous porterons un regard critique sur les politiques sociales telles quelles sont envisages en Cte dIvoire et les difficults rencontres dans leur mise en uvre.
P ROGRAMME DE LUNRISD P OLITIQUE D OCUMENT NO . 8
SOCIALE ET DEVELOPPEMENT
Quelques indicateurs dmographiques socio-culturels et socio-conomiques

Population (millions) 6,8 en 1975 14, 3 en 1998 20,0 en 2015 (b) 32,1 en 1975 45,3 en 1998 55,7 en 2015 (b) 45,7 en 1998 (c) franc CFA (1 dollar US = 700 francs CFA en dcembre 2000) 0,420 en 2000 (154me sur 174 pays) (b) 1,3 en 19751995 4,1 en 19901998 (b) 10,2 milliards de dollars US en 1998 756,6 en 1992 798,3 en 1998 (b) soit: 8,8 en 1992 et 7,8 en 1998 du PNB (b) 45,4 en 19701975 (b) 46,7 en 19952000 (b) 5,1 (c) 240 en 1980 (b) 150 en 1996 (b) 160 en 1970 98 en 1998 (b) 600 (b) 0,10 en 1996(b) 41 % en 1998 (b) hommes 52,8 % (b) femmes 35,7 % (b) 17 en 1980 54 en 1995 (a) 20 en 1980 72 en 1995 (a)
Population urbaine (% du total)
Densit (habitants/km) Unit montaire Indicateur du dveloppement humain (IDH) Taux de croissance annuelle moyen (%) Produit national brut (PNB) Dette extrieure (en millions de dollars) Esprance de vie la naissance(annes) Indice de fcondit base (ISF) 19952000 Taux de mortalit des enfants de moins de 5 ans (pour 1 000) Mortalit infantile (pour 1 000) Mortalit maternelle (pour 100 000 naissances vivantes) Nombre de mdecins (pour 1 000 habitants) Taux brut de scolarisation combin (du primaire au suprieur) Taux danalphabtisme des adultes gs de 15 ans et plus en 1998 (b) Accs aux services dassainissement (% de la population) Accs leau potable (% de la population)
Sources: (a) Banque Mondiale, 1999; (b) PNUD, 2000; (c) Cordellier et Didiot, 2000.
2. Economie politique de lajustement structurel en Cte dIvoire

La Cte dIvoire stend sur une superficie de 322 450 km. Sa population totale est estime 14 300 000 habitants en 1998, avec une densit moyenne de 45,7 habitants au km en 1998. Sa rapide croissance dmographique sexplique la fois par son taux lev daccroissement naturel (3,5 % par an), sa fcondit leve (5,7 enfants par femme en ge de procrer), la baisse du taux de mortalit et enfin, limportance du taux de prsence dimmigrs (34 % selon le recensement de 1998) dans la population totale. A cela, il faut ajouter lextrme jeunesse de la population, le bas niveau de lesprance de vie sur la base 19952000 (46,7 ans) et la forte propension
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DE LA POLITIQUE SOCIALE EN
C OTE D I VOIRE F RANCIS A KINDES
lurbanisation (51,6 %). Ces donnes socio-dmographiques justifient amplement une politique de dveloppement social dans lesprit des pistes vaguement suggres au Sommet de Copenhague. Le coup dEtat du 24 dcembre 1999 a mis fin dans ce pays 38 ans de lhgmonie dun parti, le Parti dmocratique de Cte dIvoire-Rassemblement dmocratique africain (PDCI-RDA), sur la vie politique nationale. Dj, le complexe politico-conomique qui offrait les apparences dune telle stabilit politique se trouvait rong depuis 1990 par le retour au multipartisme intervenu dans la foule de la vague de dmocratisation des annes 90. Cette dynamique politique sest dploye, au plan macro-conomique, en deux phases: 18 annes (19601978) de croissance conomique continue et 20 annes de croissance en dents de scie (19791999). Au total, 38 ans dune conomie politique singulire qui, travers ses performances et ses contreperformances, se prte bien une lecture sociologique des ractions diverses des agents conomiques (les mnages et lEtat, notamment) la dtrioration du niveau de vie. Lvolution de lconomie ivoirienne illustre en effet assez bien en quoi la rupture dans les modalits de rgulation politique et le dveloppement de la crise ont accentu les ingalits. Elle permet galement didentifier les mcanismes sociaux dautorgulation dvelopps par les mnages face la crise ainsi que les limites des politiques publiques de lutte contre la pauvret. Au plan conomique, la Cte dIvoire apparat comme tant lun des pays ouest-africains au potentiel et au dynamisme significatifs et elle occupe une position centrale au sein de lUnion Economique et Montaire Ouest-Africaine (UEMOA). Elle a cependant connu une dcennie 80 difficile, au cours de laquelle ses indicateurs macro-conomiques et sociaux ont montr des signes dessoufflement. Cette situation a fait basculer le pays de la catgorie des pays revenus intermdiaires vers celle des pays les moins avancs. En somme, lconomie ivoirienne a connu des inflexions aux effets variables dans le temps et dans lespace.
I. Les inflexions dans la politique conomique ivoirienne Lconomie ivoirienne a connu trois phases dans son volution:
La premire phase va de 1960 1980. Cest la priode dite du miracle ivoirien, caractrise par la disponibilit financire et le faste des investissements (Faur, 1982:2160). Les chocs extrieurs vont relever la fragilit de cette croissance conomique dont les racines se trouvent dans les dsquilibres des finances publiques (Diomand, 1997:109112). La seconde phase est la priode allant de 1981 1993. Cest le temps qualifi de mirage ivoirien. Lconomie ivoirienne sombre dans une profonde rcession partir de 1980 et atteint son point le plus bas en mai 1987. LEtat, bout de souffle, suspend unilatralement le remboursement de sa dette extrieure. Pour faire face ces dsquilibres conomiques, le Gouvernement ivoirien adopte des programmes dajustement structurel, et ce, avec laide de la Banque mondiale et du Fonds montaire international (FMI). Le premier PAS intervient en 1981, le deuxime en 1983 et le troisime, enfin, en 1986. De 1987 1988, lampleur des dsquilibres conduit lEtat signer un accord avec le FMI en vue de mettre en uvre un programme de stabilisation financire entre juillet 1989 et dcembre 1990 dont lobjectif est (i) de raliser un solde primaire positif dau moins 5 % en 1993, (ii) de couvrir une part croissante du service de la dette extrieure afin (iii) de rtablir les relations geles entre la Cte dIvoire et ses cranciers, et enfin de rsorber progressivement les arrirs de paiement intrieur
accumuls entre 1987 et 1989 (Barry, 1991:30). Ce plan daction vise galement lacclration des privatisations, lassouplissement de lenvironnement juridique et administratif des entreprises ainsi que la libralisation des prix. Il prvoit aussi des rformes structurelles dans lagriculture, lentreprise, lindustrie et les finances publiques. Les conditionnalits dont taient assortis ces programmes ont eu comme effet une nette amlioration de ltat des finances publiques. Lexercice 1990 sest sold par un dficit global de 234,3 milliards de francs CFA contre 477,3 milliards de francs CFA en 1989, soit 16,2 % du PIB (Barry, 1991:31). Le secteur primaire a enregistr une croissance de 2,1 % en 1990. Le secteur manufacturier a galement connu une progression grce la demande intrieure et la pousse de la demande extrieure, en particulier celle des pays de la sousrgion. Le taux dinvestissement a presque doubl en quatre ans, passant de moins de 8 % du PIB en 1993 environ 15 % en 1997. La balance commerciale a aussi connu une nette amlioration. Son solde est pass denviron 200 milliards de francs CFA en 1993 prs de 820 milliards en 1997. La troisime phase de la dynamique de lconomie ivoirienne, marque par la dvaluation du franc CFA, intervient en janvier 1994 dans les pays de la zone franc comme un autre instrument du Washington consensus. Elle a permis la Cte dIvoire de retrouver un taux de croissance et de rduire de faon importante le dficit public global qui est pass de 353,9 milliards de francs CFA en 1993 122,3 milliards en 1997, soit de 12 % 2 % du PIB. En termes rels, le secteur primaire a enregistr une croissance de +0,5 % en 1994 (0,4 % en 1993). En 1995 et 1996, il crot respectivement de +10 % et +13,7 %. Linvestissement priv qui reprsentait 53 % des investissements globaux en 1993 est pass prs de 70 % en 1997 et 1 272 entreprises ont t cres en Cte dIvoire en 1996 contre seulement 292 en 1993. De faon gnrale, lemploi a augment de prs de 7 % en 1997, renforant la tendance la hausse de 1 % partir de 1995.
La consommation des mnages, aprs avoir subi les contrecoups de la dvaluation (9,5 % en 1994), sest releve +9,4 % en 1995 pour se stabiliser +2,9 % en 1996. Depuis 1994, les salaires ont enregistr trois augmentations. Pour les plus bas salaires, laugmentation cumule a t de 51,3 %, contre 11,3 % pour les salaires les plus levs dans le secteur public. Quant au secteur priv, la hausse cumule a t de 54 % pour les plus bas salaires, et de 10,2 % pour les salaires les plus levs. Lpargne intrieure sest amliore considrablement passant de 9,4 % du PIB en 1993 environ 22 % en 1996. Lpargne nationale est passe de 2,6 % du PIB en 1993 +17,2 % en 1994 et +13,6 % en 1996. Linflation qui tait forte au dpart (32,2 % en 1994) a t relativement bien matrise. Elle est tombe 7,7 % en 1995 et 3,5 % en 1996. Quant aux finances publiques, le solde primaire qui tait dficitaire avant la dvaluation (95 milliards de francs CFA en 1993) est redevenu excdentaire; il avoisine 191 milliards de francs CFA en 1996. Lanne 1997, par contre, a t nouveau une priode difficile pour la Cte dIvoire en raison dune baisse de vigilance dans la matrise des dpenses publiques. La situation des finances publiques sest alors dgrade. Les recettes tant plus faibles que prvues et les dpenses marques par une forte augmentation, une tension de trsorerie est apparue. En ce qui concerne lanne 1998, les premires estimations paraissent modestes. La production industrielle a enregistr une hausse de 15 % contre 12 % en 1997. Le budget de 1999 porte la marque dune svrit accrue du FMI aprs les drapages budgtaires observs en 1997. Au total, la rcession conomique globale et les difficults persistantes de gestion, malgr des efforts notables, continuent de laisser leur empreinte sur la dynamique de lconomie
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ivoirienne, toujours sous ajustement. Cet ajustement demeure une contrainte dont lun des effets majeurs est la dtrioration des conditions de vie dune frange importante de la population.
II. Impacts de la crise La crise conomique que la Cte dIvoire a connue partir des annes 80 a eu des consquences
diverses et diversement apprcies. Ces consquences sont la fois conomiques, sociales et politiques. 1. Impacts sociaux La crise a eu des effets considrables sur le niveau de vie des populations. En effet, les mesures conomiques daustrit ont affect aussi bien la politique sociale volontariste de lEtat que le niveau de vie des populations. Par rapport ce qui pouvait tenir lieu de politique sociale, lon peut distinguer, de faon approximative, deux phases: la premire va de lindpendance (1960) jusqu lanne 1980, cest la priode des investissements tous azimuts et de la quasi-gratuit de laccs aux tablissements publics de soins de sant et dducation; mais, au dbut des annes 80, date dentre dans la seconde phase, la courbe de croissance sinverse, entranant une nette progression de la pauvret avec des effets variables sur lemploi, les revenus et la consommation alimentaire par exemple.
a) Lemploi Lemploi qui avait cru de 4,1 % par an de 1975 1980 reste inchang. Par contre, dans le secteur
moderne urbain, la Cte dIvoire est passe dune situation proche du plein emploi en 1980 un taux de chmage de 20 % avec, dans le secteur public, le blocage des salaires, la limitation du recrutement, et la liquidation dun certain nombre dentreprises; do le licenciement de 10 000 personnes dans le secteur public et de 30 000 dans le secteur priv de 1980 1985 (Alpha, 1993:42).
b) Baisse des revenus et de la consommation alimentaire Cest surtout dans le secteur public que les effets de la baisse des salaires rels ont t ressentis
alors que dans le milieu rural, le revenu est rest stable. Sur la priode 19821985 le pouvoir dachat des fonctionnaires sest rduit de 16 %. La hausse gnralise des prix a contribu dgrader les conditions de vie des mnages, augmenter les tarifs des services publics et les prix des produits de base ainsi que ceux des protines animales.
c) Laffaiblissement des solidarits traditionnelles Les effets de la crise se traduisent galement au plan social par un affaiblissement des
solidarits traditionnelles qui fonctionnaient comme des filets de scurit sociale. Lclatement des structures communautaires et lincapacit de lEtat assurer le lien social par le maintien de laccs aux besoins et services sociaux de base ont contraint un mode de vie individuel amput de ses bases collectives. Les indicateurs de cette individualisation marginalisante sont: (i) la remise en cause des possibilits de scolarisation prolonge, (ii) la difficult dintervention dun parent pour avoir accs un travail rmunr, (iii) la multiplication des mnages direction fminine en raison du report de la nuptialit et (iv) des risques accrus de chmage qui
frappent surtout la population masculine. La monte de la dlinquance et de la criminalit dans les villes constitue galement lun des effets de cette dcomposition sociale. Face aux multiples incertitudes et aux privations absolues ou relatives (Mahieu, 1995:118141) lies la situation de crise, la socit ragit par des initiatives diverses. 2. Impacts politiques La crise conomique aura t rvlatrice de la crise de la rgulation politique centralise en Cte dIvoire. Le refus des prlvements sur les salaires en 1990 a entran dimportants troubles sociaux lchelle nationale (Akinds, 1996a:79). Ainsi, se sont progressivement dvelopps au sein de la socit ivoirienne un front de contestation important et un mouvement dmancipation rcuprs par les partis dopposition (Marie, 1998:63111).
III. Les rponses des mnages face la crise Les populations ont dvelopp des stratgies de rsistance quon pourrait classer en deux
catgories: (i) celles qui permettent de rapprocher les revenus du cot croissant de la vie, et (ii) celles par lesquelles elles tentent de rapprocher leurs besoins de leurs ressources relles. Nous analyserons surtout ces stratgies par rapport aux comportements alimentaires, pour deux raisons: lalimentation participe pour plus de 30 % la hausse de lindice des prix, cest pourquoi les mnages pauvres lui consacrent prs de 55 % de leur budget. Cette importance de lalimentation au niveau micro-conomique justifie le choix des pratiques alimentaires comme analyseur des comportements des mnages face la vulnrabilit quinduit la crise. 1. Les stratgies dlvation du pouvoir dachat jusquau niveau des dpenses incompressibles
a) Lajustement du budget alimentaire Les effets inflationnistes de la dvaluation ont contraint les mnages une augmentation de la
part du budget alimentaire. La faible augmentation du revenu (10 20 %) suite la dvaluation nayant pu permettre de suivre le rythme de linflation, on peut en dduire la dtrioration des conditions alimentaires, surtout chez les pauvres. Lorsque lon descend dans lchelle des revenus, une autre stratgie consiste modifier la structure des dpenses par une rduction de la part du budget affecte aux autres postes de dpense, la diffrence conomise tant rinjecte dans lalimentation. Selon nos enqutes de 1997 (Akinds, 1998), Abidjan et Bouak, 76 % des mnages ont opt pour ce type dajustement.
b) Des actions sur le revenu et des innovations dans les modalits dapprovisionnement Pour amliorer leur capacit daccs la nourriture, les mnages tentent galement daccrotre
leurs revenus de faon licite ou illicite. Chez les employs du secteur priv et les petits producteurs du secteur informel, les stratgies de rsistance lrosion du revenu passent galement par le rallongement du temps de travail. Les actions sur le pouvoir dachat incluent la pluri-activit qui consiste en une diversification des sources de revenus par lexercice dactivits parallles ainsi que par la mise au travail des enfants. La crise favorise galement le dveloppement de la petite corruption dans les administrations publiques. La constitution de groupes dachat de produits alimentaires et le fractionnement de lapprovisionnement autrefois mensuel ou bi-mensuel en achats quotidiens comptent parmi les stratgies dployes. Dans les
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catgories moyennes dune ville comme Abidjan, la recherche des marchs pratiquant les prix les plus comptitifs est de plus en plus frquente. Pour les nantis, linvestissement dans limmobilier est devenu lune des stratgies damlioration du pouvoir dachat. Une stratgie ultime dans la classe moyenne et dans les milieux populaires lorsque le chef de mnage a puis la gamme des possibles est de multiplier les partenaires, mais dans un objectif prcis: tirer bnfice de ce partenariat amoureux multiple pour subventionner son autorit paternelle domestique financirement menace. Cest le PADOM ou ce quil est convenu dappeler dans les milieux populaires, le Programme dajustement domestique. Ces stratgies, dont la finalit est de rapprocher le niveau de revenu des besoins en terme de pouvoir dachat de biens alimentaires, se conjuguent avec des formes diverses et varies dajustement des habitudes et modes de consommation aux revenus des mnages ou des consommateurs pris individuellement. 2. Les stratgies dajustement des habitudes de consommation aux ressources limites Sous la forme dajustement des habitudes, les rponses des mnages sont de deux ordres: ils rationalisent laccs lalimentation des membres de la famille et jouent sur la qualit des repas et les dpenses alimentaires.
a) La rationalisation de laccs aux produits de la marmite Les enqutes nationales mettent de plus en plus laccent sur une tendance des chefs de mnage
une rationalisation de laccs lalimentation en fonction du statut des commensaux. Limportance sociologique de cette forme de rponse dans la majorit des mnages et dans plusieurs pays explique la place que nous lui accordons dans notre analyse. Nos travaux (Akinds, 1999) montrent galement qu cause de la pression sur les revenus, la tendance exclure les membres des mnages qui ne sinscrivent pas dans les cercles concentriques les plus serrs du systme de parent se renforce, et ce, pour rduire le nombre de bouches nourrir. De fait, Abidjan, les mnages sont passs de 6,6 4,4 membres (quivalent-adulte) entre 1995 et 1997, et Bouak, 7,1 membres contre 9,2 en 1995. Il y a donc une prise de conscience du cot lev, sur le plan alimentaire, dune famille nombreuse en milieu urbain. Plusieurs autres formes dvolutions tendancielles ont t observes dans les rponses des mnages, qui vont de la modification de la structure des repas au recours lalimentation extrieure. Ceci fait apparatre limportance grandissante des femmes dans lconomie urbaine et dans lconomie des mnages, qui va de pair avec laffaiblissement des positions masculines d la crise du salariat (Le Pape, 1997). On assiste de plus en plus la conversion masculine tardive des activits jusque-l peu valorises.
b) La baisse de prtention dans les pratiques de consommation courante On relve galement une baisse de prtention collective dans les pratiques de consommation.
Ceci justifie chez bon nombre de citadins lintrt pour les woro-woro, espce de taxi-ville dont le fonctionnement sest, pendant longtemps, inscrit dans une logique informelle (Aloko NGuessan et Aka, 1996:4164). Cette option de transport collectif, plus pratique et plus rapide
que les moyens de transport en commun et moins coteux que les taxis de course individuelle, sinscrit dans les pratiques urbaines de gestion collective et individuelle de la crise. Notons cependant que le champ des stratgies possibles nest pas lastique. La dbrouille a ses limites que justifient les conflits dobjectifs qui caractrisent certaines des options.
IV. Conclusion partielle Au dbut des annes 90, lconomie ivoirienne a subi les contrecoups de son succs des
dcennies prcdentes. Elle a, de ce fait, travers une profonde crise et a d faire face des rformes dont les cots sociaux sont importants. Face aux incertitudes quimplique cette situation de crise conomique, les mnages et les individus ont dvelopp des stratgies de rsistance qui nont pas pour autant empch la baisse de la qualit de vie et laltration des liens sociaux. Le cumul de ces impacts ngatifs des politiques conomiques sur les conditions de vie justifie la mise en place dune politique sociale en tant quoutil politique dintgration sociale. Or celle-ci reste une entreprise politique fortement lie aux capacits de lEtat, non seulement gnrer une croissance conomique mais aussi ngocier la mise en uvre dune politique sociale dans les mandres des programmes successifs de rforme conomique. Une telle entreprise, apparemment contradictoire, exige de lEtat ivoirien une culture politique que nous nous proposons dinterroger dans le point suivant. En participant au Sommet social de Copenhague, le Gouvernement ivoirien tait dj confront aux contraintes des plans dajustement. En adhrant la Dclaration et au Programme daction de Copenhague, de quelles marges de manuvre disposait-il dans la mise en uvre des plans dactions? Avant daborder les mcanismes dinternalisation du Programme daction de Copenhague, nous analyserons travers les rformes sectorielles dans les secteurs ducation et sant ce qui tenait lieu de politique sociale ainsi que lmergence de la question de la pauvret induite par les PAS.
3. Les marges de manuvre de lEtat ivoirien dans la mise en uvre dune politique de dveloppement social
Les deux secteurs cls que sont la sant et lducation nont gure t fondamentalement repenss aprs les indpendances. Ils taient particulirement concerns par les programmes dajustement dont certains aspects taient favorables lamlioration de lquit dans laccs aux services publics de sant et dducation. La problmatique de la pauvret mergeait timidement et les mcanismes de sa rsorption devenaient progressivement une priorit politique. Ajouts lamlioration du taux de croissance conomique, les plans daction de Copenhague suggrs trouvaient l un contexte politique favorable au dveloppement dune politique sociale.
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I. Dynamique et porte des politiques de sant et dducation la veille du Sommet de Copenhague

1. De lhritage colonial aux politiques nationales de sant et dducation
a) Le secteur de la sant Le secteur sant est un legs colonial qui a du mal sajuster. La mission civilisatrice contenue
dans la politique coloniale de sant publique tait indissociable de sa fonction conomique de maintien dune force de travail oprationnelle (Fassin, 1997). Entre 1893 et 1957, en mettant en place une infrastructure sanitaire minimale de base, en vulgarisant lhygine collective et la prophylaxie des grandes endmies, ladministration coloniale stait donn les moyens et les structures pour atteindre ses fins. En somme, durant la priode coloniale, la France a men une politique sanitaire remarquablement constante en Cte dIvoire, quels que soient les gouvernements en place. La Cte dIvoire, qui obtint son indpendance en 1960, a hrit des structures coloniales sans en avoir rorient lesprit et les fonctions. A partir des annes 60, les gouvernements ivoiriens successifs ouvrent plusieurs institutions de formation (Facult de mdecine, Institut national de sant publique, etc.). Dans les annes 70, linfrastructure hospitalire se consolide par la construction de nouveaux hpitaux et la cration de la Facult de pharmacie. En outre, le financement du secteur tait presque encore exclusivement la charge de lEtat. Les interventions des bailleurs de fonds taient limites et la population commenait participer au financement des quipements sociaux (construction de centres de sant ruraux et de logements pour le personnel soignant). La dcennie 1980 fut marque par la rorganisation administrative du Ministre de la sant, ladoption des rsolutions dAlma Ata sur les soins de sant primaires (SSP) en 1983 et lexpansion rapide du secteur priv. Pendant cette priode, les ralisations sanitaires publiques seront plutt timides cause de la rcession conomique. Les soins de sant primaires ont t renforcs par les aides de financement. La prise de conscience de lpidmie du SIDA est matrialise par la cration dun comit national de lutte en 1987. Cependant, la situation dinsuffisance du systme sanitaire et social, due aux effets de la crise, va amener le gouvernement mettre en uvre un plan dajustement du secteur des ressources humaines dnomm Programme de valorisation des ressources humaines (PVRH) couvrant la priode de 1991 1994. Le PVRH, adopt sous la pression de la Banque mondiale, avait pour objectif de renforcer les capacits de gestion des administrations charges des ressources humaines, daccorder une priorit la satisfaction des besoins essentiels du plus grand nombre par laccroissement des moyens, en faveur surtout de lducation de base.
b) Le secteur de lducation De la priode coloniale la phase post-indpendance, le secteur de lducation a pratiquement

suivi le mme schma que celui de la sant la seule diffrence quaprs 1960, et de faon presque constante, 40 % du budget gnral de fonctionnement des diffrents gouvernements a t consacr lducation. Malgr cet effort, le systme reste fragile et prouve des difficults se transformer pour devenir un vritable moteur de dveloppement.
Dans une tude relative au dveloppement de lducation en Cte dIvoire, Any-Gbayr (1994) souligne que lvolution du systme aprs les indpendances peut tre analyse en trois dcennies, la troisime tant fortement marque par la prsence des bailleurs de fonds dans la redfinition de la politique de lducation.
La dcennie 19601970: Elle est marque par un accroissement des structures (infrastructures scolaires et universitaires) et une formation accrue (bourses dtudes, conventions dassistances techniques, etc.) des cadres et des agents dans tous les secteurs du dveloppement national. La dcennie 19711980: Cest la priode de la dmultiplication des structures daccueil de lducation nationale. Elle concide avec le premier plan quinquennal 19711975. Ainsi, un vaste programme de construction et dquipements scolaires est amorc avec lappui de la Banque mondiale et des cooprations bilatrales et multilatrales. Appuy par lUNESCO, le gouvernement met en route dans lenseignement primaire son projet de tlvision ducative La dcennie 19811990: Elle est marque par la prsence des bailleurs de fonds par le biais de diffrents PAS. Ainsi, un troisime projet est mis en uvre durant cette priode (19801985) dont le cot global est de 18 milliards de francs CFA, dont 28 % accords par la Banque mondiale, 23 % par la Banque africaine de dveloppement (BAD) et 49 % pris sur le budget ivoirien. Il a permis de financer la ralisation de quatre centres danimation et de formation pdagogique (CAFOP) et quatre lyces professionnels. Durant cette dcennie, les difficults conomiques ont entran la baisse des recettes dexportation, ce qui provoquera lannulation dun quatrime volet du projet.
Le bilan des trois premires dcennies est mitig. Les difficults de trsorerie publique ont remis en cause les projets de sant et dducation tels quils avaient t envisags. La priode 19811990 aura t celle du doute et des remises en cause, du fait principalement de la mvente des matires premires (caf et cacao surtout) et de la crise conomique et financire qui en a rsult et qui a entran un ralentissement de lactivit conomique nationale. Le PNB par habitant est pass de $1 300 en 1980 $690 en 1991, soit une baisse de 4,6 % par an. Les premiers chmeurs diplms de lenseignement suprieur sont apparus partir de 1980, avec le ralentissement des recrutements dans la fonction publique et les fermetures dentreprises pour cause de faillite. En consquence, les services publics de sant sillustraient par leur inefficacit dans loffre de soins en raison du manque de mdicaments de base et dquipements de base. Les hpitaux dans les centres urbains staient transforms en mouroirs. Dans le milieu rural, les populations devaient parcourir plusieurs dizaines de kilomtres pour esprer bnficier des prestations dun infirmier. Dans le secteur ducatif, les structures dinstruction publique se caractrisaient galement par un manque dquipements pdagogiques de base. La demande de scolarisation dpassait de loin les capacits de loffre. Il en a rsult une surcharge des classes et une baisse de la qualit de lenseignement tous les niveaux. De surcrot, on relevait une inadquation entre la formation et les demandes du march de lemploi qui stait dailleurs rtrci. Cest dans ce contexte socio-politique et conomique qua t initi le PVRH.
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2. Le PVRH comme modalit de rationalisation de lallocation des ressources dans les secteurs sant et ducation Les difficults poursuivre dans la logique des trois premires dcennies inspiraient le Programme de valorisation des ressources humaines qui apparat comme une rponse corrective des erreurs de gestion des priodes antrieures. La dimension sociale du PVRH consistait essentiellement favoriser un accs plus quitable aux services sociaux de base en corrigeant la vision parcellaire des dcennies prcdentes par la mise en relation de plusieurs secteurs sociaux (emploi, sant, ducation). Ce programme avait essentiellement pour objectifs prioritaires (i) de rtablir lquilibre entre les exigences financires des ajustements et celles des ressources humaines, finalits du dveloppement, (ii) daccrotre lefficacit des services dducation, (iii) de rduire les cots unitaires salariaux et non salariaux, (iv) de dvelopper une politique de recrutement en fonction des besoins, et (v) de rationaliser lutilisation des capacits existantes. Lanalyse des dpenses sociales faite dans le cadre dune tude finance par lUNICEF permet dune part, dapprcier le positionnement des dpenses sociales dans les priorits macroconomiques et dautre part, de mesurer lvolution du rapport des dpenses sociales au PIB.
Tableau 1: Priorits budgtaires et macro-conomiques des dpenses sociales
19801985 Dpenses budgtaires en % du PIB Dpenses sociales en % du PIB Dpenses publiques de sant en % du PIB Dpenses publiques dducation en % du PIB Dpenses sociales/dpenses budgtaires (%) Dpenses de sant/dpenses budgtaires (%) Dpenses ducation/dpenses budgtaires (%)
Source: UNICEF, 1998.
19861993 25,6 10,7 1,8 7,2 42,3 5,8 20,9
19941996 19,9 8,1 1,7 5,5 40,6 6,3 19,7
29,2 11,9 1,4 8,0 41,0 3,9 23,6
La mme analyse des dpenses sociales offre des indicateurs dapprciation des effets du PVRH sur la priode 19921996.
Tableau 2: Structure des dpenses publiques globales dducation (en %)
1990 Dpenses salariales Dpenses de fonctionnement non salariales Dpenses dinvestissement
1991 72,0 26,8 1,2
1992 67,5 24,9 9,4
1993 68,1 24,4 7,5
1994 64,9 25,9 9,2
1995 62,3 29,4 8,3
1996 58,7 34,1 7,2
71,7 26,9 1,4
Lvolution des dpenses indique une relative matrise des dpenses salariales partir de 1992 et une nette amlioration des dpenses dinvestissement. Lallocation des ressources pour lacquisition de biens et services a connu une volution positive, passant de 26,8 % 34,1 % en 1996.
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Par ailleurs, par rapport aux trois catgories de dpenses (salariales, non salariales, et investissement), lanalyse de la part des dpenses dans les cycles denseignement primaire et secondaire et suprieur renseigne sur lallocation initiale des ressources budgtaires par le gouvernement.
Tableau 3: Structure des dpenses publiques globales de sant (en %)
1992 Dpenses salariales Dpenses de fonctionnement non salariales Dpenses dinvestissement
1993 60,0 25,0 15,0
1994 50,3 22,7 27,0
1995 40,6 24,0 35,4
1996 36,5 29,3 34,2
58,3 21,0 20,7
Les dpenses salariales se sont fortement rduites, passant de 58,3 % en 1992 36,5 % des dpenses publiques du secteur en 1996 tandis que celles non salariales relatives aux investissements et au fonctionnement ont progress, passant respectivement de 20,7 % et 21 % 34,2 % et 29,3 %. Cette baisse relative des dpenses salariales sexplique essentiellement, tout comme dans le secteur ducatif, par le gel des recrutements, la mise la retraite des agents ayant atteint 30 ans de service la fonction publique et du blocage indiciaire des avancements ainsi que par laccroissement considrable des investissements. Aussi la nouvelle orientation de la politique de sant contenue dans le PVRH accorde-t-elle dsormais une importance accrue la disponibilit des mdicaments et de vaccins dans les formations sanitaires. Ceci explique laffectation de prs de 91 % des dpenses de mdicaments et de vaccins lapprovisionnement des structures de sant de base. Cependant, cette nouvelle politique de mise disposition des mdicaments, qui se veut plus quitable, semble avoir soigneusement lud un dbat pourtant ncessaire: celui de la collusion entre le corps mdical hospitalier et les intrts pharmaceutiques sur la question de la prescription qui cote cher lEtat. Dans le cadre du renforcement des structures doffre de soins de base, notons galement les importants travaux de rhabilitation des formations sanitaires rurales et les nouvelles constructions qui, depuis 1994, alourdissent le chapitre des dpenses dinvestissement au profit du niveau primaire. A cet effet, un indicateur des effets du PVRH en faveur dune amlioration qualitative et quantitative des potentialits doffre des services de sant de base reste le ratio dpenses de fonctionnement/dpenses dinvestissement. Ce ratio est pass, au niveau primaire de 11,3 3,3 entre 1992 et 1996. Dautres indicateurs offrent des signes de progrs dans ltablissement des priorits dinvestissement. 3. mergence de la problmatique de la pauvret en Cte dIvoire Dans le cercle des bailleurs de fonds, la sensibilisation des organismes des Nations Unies (UNICEF, Programme des Nations Unies pour le dveloppementPNUD) la croissance de la pauvret comme consquence de la prolongation des mesures dajustement structurel a port ses fruits. Vers la fin des annes 80, Washington, la Banque mondiale se dote dune cellule Dimensions sociales de lajustement, pour donner une lgitimit son Programme daction (BAD et al., 1990). Cette cellule a sollicit, parmi les organismes qui ont effectu des critiques sur les consquences sociales des PAS, le parrainage conjoint dinstitutions comme la BAD, le
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Bureau Rgional pour lAfrique du PNUD, la Banque mondiale ainsi que lappui de plusieurs bailleurs de fonds bilatraux et multilatraux. Une premire tentative de mesure de la pauvret allant bien plus loin que les tudes classiques sur les indicateurs de niveau de vie des mnages (Enqutes budget-consommation de 1979EBC 79, Enqutes permanentes auprs des mnagesEPAM 19851989, enqutes niveau de vie des mnages menes en 1995) a t faite par Kanbur (1990). Cette tude a t une premire valuation quantitative de la pauvret en Cte dIvoire. On connat dsormais la nature et la proportion des catgories sociales frappes par la pauvret aussi bien travers laccs lducation, aux soins de sant, au logement qu travers la qualit de vie des mnages, leur tat nutritionnel ainsi que les possibilits qui leur sont offertes daccder aux biens. Cest au milieu des annes 90 que la Banque mondiale apporte lappui financier ncessaire deux tudes dcisives de caractrisation de la pauvret en Cte dIvoire. La premire est une tude quantitative mene par lInstitut national de statistique (INS) sur Le profil de pauvret en Cte dIvoire partir dun seuil de pauvret. Elle avait pour but dvaluer lvolution de la pauvret entre 1985 et 1995 et les conditions dexistence des couches les plus dfavorises (INS, 1995a:2). La seconde, qualitative, se proposait, toujours dans le cadre des connaissances sur les conditions de vie des mnages et des individus les plus vulnrables, dapporter un clairage plutt sociologique sur la pauvret, travers les perceptions quen ont les populations aussi bien dans les quartiers des villes quen milieu rural (INS, 1995b). La Banque mondiale a propos ces rapports au gouvernement comme miroir des effets sociopolitiques de son volontarisme.1 Ces rapports taient censs donner un cadre danalyse de limpact des diffrentes mesures conomiques, financires et sociales au niveau des mnages travers les donnes de base quils comportaient, notamment sur le niveau et les conditions sanitaires, dducation, de logement, de dpenses, de travail et dactivits, et de transport. Face aux rsultats de ces tudes, la premire raction de lEtat fut la dngation. LEtat ivoirien semblait percevoir travers ces donnes une remise en cause de sa politique sociale contrarie par les plans dajustement. Lattitude des pouvoirs publics tait symptomatique de la gouvernementalit dun Etat fort menac dans sa lgitimit socio-politique par les conclusions de telles tudes auxquelles seront probablement associes des conditionnalits qui lui renvoient une image dforme de sa puissance. Pour lEtat ivoirien, reconnatre lexistence de poches de pauvret croissante, ctait implicitement avouer lchec de ses initiatives volontaristes en matire sociale, ce quil ne pouvait admettre dans un pays que les indicateurs macro-conomiques situaient parmi les ttes du peloton conomique sur le continent africain.
Il faut entendre par volontarisme un mode de gestion centralis et autoritaire qui consiste pour un Etat dcider sans consultation de ce qui est bon pour les populations et lexcuter avec ou sans planification, sur fonds propres ou laide demprunts extrieurs.
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Lacceptation de ces conclusions impliquait donc ladoption de mesures conomiques susceptibles dimposer des sacrifices supplmentaires aux populations souffrant dj dune conomie dgrade. Les mcontentements qui pouvaient en rsulter taient des sources potentielles de violences sociales que lEtat voulait viter tout prix. Ces deux arguments justifiaient les rticences de lEtat face la problmatique de la pauvret telle quelle tait aborde par les bailleurs de fonds. Pour vaincre ces rticences, dimportants mcanismes de lobbying ont t dploys par le PNUD et la Banque mondiale dans lobjectif de sensibiliser et de convaincre le gouvernement ivoirien que la croissance de la pauvret ntait pas une particularit ivoirienne, et que la reconnaissance de cet tat de fait ne signifiait pas la ngation des efforts financiers consentis par le Gouvernement ivoirien en faveur du social. Ce travail de sensibilisation a port ses fruits et a fortement contribu lever les rticences des pouvoirs publics. Or ces rticences constituaient une contrainte majeure grer avant desprer mettre en uvre un programme consquent de lutte contre lextension du flau de la pauvret. Cette sensibilisation a favoris une adhsion progressive qui a t dcisive dans la mise en uvre dune approche de lutte contre la pauvret se voulant plus positive. La reconnaissance politique de la pauvret a favoris, au-del dune valuation quantitative, une prise en compte de toutes les dimensions du phnomne. 4. La pauvret comme effet induit dune conjugaison de facteurs Selon une tude mene par le Bureau national des tudes techniques et pour le dveloppement (BNETD, 1995), la pauvret se caractrise par une combinaison de plusieurs indicateurs:
Economiques: lincapacit pouvoir satisfaire aux besoins essentiels (scolarisation des enfants, soins mdicaux et hospitaliers, alimentation et logement convenables). En milieu rural, la pauvret est lie la production ralise, surtout en cas de mauvaise rcolte. Sociologiques: dpendance, perte de dignit, absence de pouvoir et exclusion. Les pauvres sont exclus de leur communaut. Ils ne bnficient plus du rseau dentraide ni de lassistance familiale. Psychologiques: le pauvre se sent impuissant face ladversit, incapable de se crer des opportunits pour faire face aux problmes. Il se laisse gagner par la fatalit et ne peut rsoudre ses problmes quavec laide dautrui.
Nombreux sont les vnements qui peuvent faire basculer une famille dans la pauvret: la maladie, la perte demploi, lexclusion des associations ou du rseau de solidarit familiale, le manque daccs au foncier rural et urbain, le manque de moyens pour exploiter la terre, le manque de main-duvre dans les mnages ayant peu denfants ou dans des mnages ayant une forte proportion de personnes ges ou de jeunes enfants charge (Boizo, 1997: 38). La monte du chmage, la baisse des revenus et les compressions ont provoqu lappauvrissement net dune frange importante de la population.
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La prise en compte de ces aspects multidimensionnels de la pauvret a permis den mesurer plus largement ltendue. Leffort dvaluation sest poursuivi dans le temps et travers le dernier rapport de lINS sur le profil de pauvret. Dsormais, on connat mieux, dans le temps comme dans lespace, comment volue la pauvret. En Cte dIvoire, les contraintes des ajustements successifs nont pas compltement entam le volontarisme tatique en matire de politique sociale. Certains points contenus dans les recommandations du Sommet, notamment laccs lemploi comme stratgie de lutte contre la pauvret avaient dj t envisags par lEtat qui, depuis 1994, a mis en place les fonds sociaux. 5. Les fonds sociaux en tant que modalit de lutte contre la pauvret Crs par dcret n 94134 du 30 mars 1994 et financs sur fonds propres, les fonds sociaux sont des prts consentis par lEtat aux chmeurs, aux femmes, aux dscolariss et aux jeunes diplms ivoiriens sur la base de la viabilit dun projet prsent. Le bnficiaire doit faire un apport personnel en espces ou en nature de 5 % du cot total du projet. Les fonds sociaux suivants ont t mis en place par lEtat ivoirien:
Le Fonds national de la jeunesse (FNJ) accorde des prts de 5 millions de francs CFA aux jeunes dscolariss ou non scolariss. Le Fonds de diversification agricole et de promotion des exportations (FDAPE) consent des prts dun montant de 5 10 millions de francs CFA et sadresse aux exploitants de cultures vivrires. Le Fonds dinstallation et dappui aux initiatives des jeunes agriculteurs (FIAIJA) accorde des prts dun montant de 5 10 millions de francs CFA et sert financer les activits agro-pastorales. Le Fonds dinsertion et de rinsertion des jeunes diplms et des dflats des secteurs publics et privs (FIJDRD) accorde aux chmeurs et aux jeunes diplms sans emplois, regroups ou non en association ou en socit et inscrits lAgence dtudes et de promotion de lemploi (AGEPE) des prts dun montant de 8 15 millions de francs CFA. Le Fonds Femme et dveloppement (FNFD) finance les activits des femmes. Le montant des prts varie entre 2 et 3 millions de francs CFA. Le Fonds de cration artistique et culturelle (FIAC) concerne le monde des arts et consent des prts de 1 20 millions de francs CFA.
Les autres programmes et projets initis par lEtat sont orients principalement vers les secteurs agro-pastoraux. Ce sont:
Le Fonds dinsertion de la jeunesse de la CONFEJES (FIJ), Le programme de cration de micro entreprises, Le projet Opration commerants ivoiriens modernes (OCIM), Le programme dappui aux jeunes exploitants agricoles dans les zones de savane, Le programme de dveloppement de lhvaculture et de la culture du palmier huile dans la moyenne valle de la Como, La contribution du projet de dveloppement rural intgr de la rgion forestire ouest (BAD-Ouest) la promotion des jeunes exploitants agricoles, La contribution du projet Nord-Est la promotion des jeunes exploitants agricoles,
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Le programme de dveloppement des coopratives forestires, La contribution des projets levage BAD II la promotion des jeunes exploitants agricoles, Le programme dexploitation cl en main, Le programme de plantation de la canne sucre villageoise, Le programme de production de semences et plants pour la campagne 1998, Le programme pilote de petits projets en milieu rural, Le Fonds de promotion des petites et moyennes entreprises agricoles (FPPMEA), Le programme dinsertion des jeunes ruraux.
Au total, 5 989 promoteurs dont 2 581 hommes, 3 195 femmes et 213 groupements coopratifs ont bnfici de ces fonds. Par type dactivits finances 14 % des fonds sont alls dans le secteur production agricole et animale, 8 % dans la production des biens durables/biens dquipement, 6 % dans la production artisanale/semi-industrielle de produits alimentaires, 18 % dans la commercialisation des produits alimentaires/restauration diverse et 55 % dans la catgorie autres commerces; 15 % des prts consentis se situent en-dessous de 800 000 francs CFA et 85 % au-dessus de 800 000 francs CFA (Ceprass et al., 1999:34). Si dans la plupart des pays qui les ont expriments les fonds sociaux sont conus avec une autonomie considrable lgard des administrations, en Cte dIvoire, lexprience des fonds sociaux repose sur une triple tutelle administrative: (i) tutelle technique et administrative assume par le ministre technique de chaque fonds, (ii) tutelle financire assume par la Caisse autonome damortissement, (iii) tutelle politique assume par la Coordination nationale des fonds sociaux auprs de la Primature. De cette lourdeur administrative dcoulent les consquences suivantes: lenteur et loignement du terrain des procdures dinstruction des dossiers, absence de coordination de laction des structures gouvernementales et prives responsables de la gestion et de lencadrement des fonds sociaux, lenteur et irrgularit des procdures de dcaissement des prts consentis, et inexistence dun systme dinformation pour la gestion rendant difficile le suivi de la demande et le contrle des prts consentis. Lvaluation des performances de cet instrument de politique sociale rvle galement le manque de transparence et de matrise dans la gestion des cots administratifs, la non-conduite effective et linefficacit dune politique dencadrement et de suivi des promoteurs reste extrmement faible, et lchec de la politique de recouvrement des crdits; toutes choses qui compromettent le renouvellement des fonds sociaux. Sagissant de la matrise des cots administratifs et de la politique dencadrement des promoteurs, si des dispositions rglementaires et institutionnelles existent, des dfaillances considrables ont t constates dans leur application. Ainsi on enregistre les rsultats suivants:
les cots administratifs oscillent entre 13 % et 24 % de la valeur cumule des dcaissements (19941997); ce qui est particulirement lev compar aux charges administratives des fonds dinvestissement social qui varient entre 8 et 13 % dans les pays dAmrique Latine; le taux moyen des recouvrements nest que de 9,5 % et aucune procdure de recouvrement na t entreprise alors quil existe un dispositif dalerte par palier en cas de non-paiement des chances par le promoteur.
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Ltude conclut donc une inadquation du ciblage, cest--dire que ceux qui ont bnfici des fonds sociaux ntaient pas ceux qui en avaient vraiment besoin. En dautres termes, si le principe qui rgit lesprit de la mise en place des fonds tait louable, le projet a connu une drive au cours de son excution. Tout se passe comme si les fonds sociaux participaient plutt une amlioration des conditions de vie de la classe moyenne (Ceprass, 1999:123). Le Gouvernement ivoirien a particip au Sommet social de Copenhague en valorisant notamment cet effort de ciblage, au mme titre que les actions entreprises dans le cadre du PVRH.
II. Le tournant du Sommet social de Copenhague En Cte dIvoire, le Sommet social a mobilis de faon ingale les acteurs gouvernementaux et
non gouvernementaux. 1. Prparation et participation du Gouvernement ivoirien au Sommet social de Copenhague En prlude au Sommet, la Cte dIvoire, reprsente par le Ministre de la sant publique ayant en charge les affaires sociales, a particip une runion prparatoire qui sest tenue Dakar en fvrier 1995. Etaient galement prsents cette runion des reprsentants des pays de lAfrique de lOuest et du Centre. La prparation du Sommet a fait lobjet de la production dun Document de travail (Ministre des affaires trangres, 1995) indiquant les efforts consentis par le gouvernement dans les secteurs de lducation, de lagriculture et des ressources animales, de la sant publique et des affaires sociales, de la construction et de lurbanisme, de lemploi et de la fonction publique, de la famille et de la promotion de la femme et situant en mme temps (i) les perspectives conomiques moyen terme 19951997, (ii) les effets des PAS sur le dveloppement social et (iii) les rsultats attendus des fonds sociaux mis en place au profit des populations. A lanalyse, ce document de travail est symptomatique du dficit de rflexion structurante sur la programmation du dveloppement social. Outre le Premier Ministre de lpoque, M. Kablan Duncan, la dlgation ivoirienne se composait du Ministre des affaires trangres, du Directeur central du Ministre des affaires trangres, du Reprsentant de la Mission de la Cte dIvoire auprs de lONU, de lAmbassadeur en poste Copenhague, dun reprsentant du Ministre de lemploi et de la fonction publique (en loccurrence le Directeur de lemploi et de la rglementation du travail), dun conseiller technique du Ministre de la famille et de la promotion de la femme, du Directeur de cabinet du Ministre de la sant publique et des affaires sociales et de la responsable aux affaires sociales. Hormis la dlgation du Ministre de la sant publique et des affaires sociales dont lOrganisation mondiale de la sant (OMS) avait financ la participation au Sommet, les autres membres de la dlgation ivoirienne ont t pris en charge par lEtat ivoirien. Quant au suivi et la vulgarisation des engagements pris au cours du Sommet social de Copenhague, linstitution qui a t mise en place, le Comit prparatoire interministriel de la session extraordinaire de lONU sur le dveloppement social, na pris fonction que trois ans
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aprs, cest dire en 1998. A loccasion de la prparation des travaux du sommet de Genve en juin 2000, ce comit a pris part aux travaux prparatoires de mai 1999 New York. La conjugaison de ces facteurs laisse douter des capacits institutionnelles des administrations locales poursuivre la rflexion indispensable linternalisation et au suivi des recommandations du Sommet. Labsence de mobilisation des administrations et des services techniques ivoiriens cet effet peut tre galement impute dabord au manque dinformation et de communication sur lintrt et le bien fond sur ce Sommet, et ensuite la faiblesse de la masse critique disponible au sein de ces administrations. 2. Degr dimplication des ONG ivoiriennes dans la prparation du Sommet social et niveau de participation Les organisations non gouvernementales (ONG) ivoiriennes nont pas t prsentes dans le processus de prparation du Sommet. En nombre, leur participation au Sommet est insignifiante. Seule la prsidente de lAssociation internationale pour la dmocratie en Afrique (AID-Afrique), une ONG internationale dont lobjectif est la dfense et la promotion de la dmocratie et des droits humains, a particip au Sommet social de Copenhague. Aprs le Sommet, lAID-Afrique aurait men en Cte dIvoire diverses activits de restitution parmi lesquelles:
la publication dun communiqu de presse la mi-mars 1995 pour rendre compte des travaux effectus lors de la tenue et le suivi du Sommet, en mettant laccent sur la ncessit dadopter lInitiative 20/20; la rdaction dun rapport de mission quelle a adress au Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP) et au PNUD; la tenue de confrence-dbats, notamment celle organise la demande de lAssociation internationale des femmes de Cte dIvoire (AIF-Cte dIvoire), et qui a vu la participation des pouses des ministres et ambassadeurs le 7 fvrier 1996 lHtel Ivoire. Le thme de cette confrence tait Le rle des ONG dans le suivi des recommandations du Sommet mondial sur le dveloppement social de Copenhague au Danemark en mars 1995.
En matire de suivi des engagements pris au Sommet, lONG AID-Afrique reconnat manquer dune assise populaire sur le terrain local ainsi que de relais pour traduire de faon plus constante et durable les recommandations du Sommet. Cette faible participation des ONG ivoiriennes au Sommet ne peut tre impute au problme de financement. Seules deux ONG locales ont entendu parler de ce Sommet sans rien savoir des objectifs, ni des recommandations qui en sont issues. La faible visibilit du mouvement associatif formel que nous signalions tantt, sexplique par le pouvoir encore structurant de lEtat qui contrle trs fortement lespace socio-politique ivoirien. Malgr louverture du champ politique des annes 90, on note une politisation encore importante de la vie sociale. LEtat conserve une forte tendance au contrle social, ce qui ne
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favorise gure une transformation plus rapide de la socit tout court en socit civile2 capable dexiger mieux dEtat et plus de participation. En Cte dIvoire, les quelques ONG locales qui existent manquent de spcialisation. Leurs actions sont concentres sur Abidjan ou dans une moindre mesure sur quelques villes de lintrieur et elles agissent trs peu en direction des populations rurales. Les cotisations de leurs membres sont trs limites et leur survie dpend des financements des organismes de coopration qui les transforment trs vite en bureaux dtudes en leur faisant perdre leur vocation non lucrative. De plus leur coordinateurs mnent plusieurs activits la fois, de telle faon quils ne sont efficaces nulle part. 3. LInitiative 20/20 et les difficults de son internalisation en Cte dIvoire LInitiative 20/20 a pour but dencourager les gouvernements et les donateurs allouer davantage de ressources aux services sociaux de base et les utiliser plus efficacement et plus quitablement pour combattre les effets physiques de la pauvret. Cette initiative propose que, dans les pays en voie de dveloppement, 20 % en moyenne des dpenses budgtaires et 20 % de laide publique soient allous au dveloppement aux services sociaux de base (SSB). Les services sociaux concerns par lInitiative 20/20 sont les suivants:
ducation de base: enseignement primaire et formation des instituteurs, veil du jeune enfant et enseignement prscolaire, alphabtisation des jeunes dscolariss et des adultes. Sant de base: soins de sant de premier niveau, activits de prvention, sant maternelle et infantile, hpitaux de districts, administration de la sant au niveau des districts, formation des infirmiers hors des spcialisations orientes vers les hpitaux de niveau tertiaire, et ducation sanitaire. Eau et assainissement: technologies bon march dapprovisionnement en eau potable et dassainissement, et ducation en matire dhygine. Nutrition: activits ayant pour but damliorer directement ltat nutritionnel des groupes vulnrables. Sant de la reproduction et population: planification familiale, sant de la reproduction, prvention du VIH/SIDA, et actions destines au contrle de la croissance dmographique.
En 1996, lors de la runion dOslo consacre lInitiative 20/20, la Cte dIvoire sest porte volontaire avec neuf autres pays pour tenter lexprience pilote. Par la suite elle sest implique, de faon trs active dans la concrtisation des principes mthodologiques de lInitiative. En 1997, elle a particip latelier technique rgional des pays francophones qui sest tenu Cotonou pour mettre au point une mthodologie commune. En 1998, elle a prpar un rapport en vue de participer latelier technique rgional de Ouagadougou qui regroupait 16 pays francophones et qui avait pour objectif (i) de partager les expriences nationales dans la mise en uvre de lInitiative 20/20 et de valider les stratgies cohrentes, (ii) danalyser lInitiative 20/20 en tant quinstrument de dialogue politique, de mobilisation des ressources et de suivivaluation des mesures de lutte contre la pauvret, et (iii) de prparer le Sommet de Hano et
Nous reviendrons plus tard sur cet aspect politique.
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dfinir une position commune des pays africains intgrant la fois la diversit des situations et les spcificits propres du continent. En 1998, la Cte dIvoire a galement particip au Sommet de Hano. A la lumire des recommandations du Sommet de Copenhague, la dynamique des efforts consentis en matire de dveloppement social partir de 1995 a bnfici en Cte dIvoire de circonstances favorables. LEtat ivoirien a t aid, non seulement par les stratgies globales intgres labores dans le cadre du PVRH et soutenues par la Banque mondiale, mais aussi par lamlioration du taux de croissance conomique pass 7 % la suite la dvaluation du franc CFA. Ce programme sectoriel de rformes dans les domaines de lducation et de la sant a effectivement contribu amliorer lefficacit et le rendement de ces secteurs, mais il na pas pour autant radiqu les maux dont ils souffrent et qui lempchent datteindre le projet social et lidal dgalit des citoyens face lcole et la sant. 4. Lexercice dinternalisation mthodologique et les performances values laune de lInitiative 20/20 A la suite du Sommet de Copenhague et de la confrence dOslo, le gouvernement dcida de raliser, avec lappui technique et financier de lUNICEF, une tude cadre pour le suivi de sa politique sociale dans lesprit de lInitiative 20/20. A cet effet une quipe de consultants nationaux a t constitue afin de raliser cette tude qui, dans sa phase mthodologique, a pris le soin de dfinir la mthode dvaluation des dpenses publiques. Au cours de la ralisation de ltude, des rencontres au plus haut niveau ont t organises entre, dune part, lquipe dappui de lUNICEF et les consultants, et dautre part, la Primature, le Ministre du plan, diffrents cabinets ministriels, les bailleurs de fonds, et le Parlement. Ces rencontres avaient pour but, non seulement de prsenter les objectifs de lInitiative 20/20, mais aussi dobtenir ladhsion des autorits politiques et administratives la mise en uvre ultrieure des conclusions de ltude. Logiquement, lun des indicateurs de linternalisation de cet instrument de politique conomique devrait se dcliner travers une volont politique de rvision des nomenclatures et des mthodes de revue de dpenses publiques dont les normes en vigueur sont celles imposes par les institutions de Bretton Woods. Prcisons que la mthodologie requise pour la mesure du niveau des dpenses publiques et du dveloppement humain a t labore par le PNUD.3 Selon le PNUD, un taux de dpenses sociales de 5 % est une norme minimale requise pour sassurer de lamlioration de loffre de services sociaux de base, ce qui requiert un taux de dpenses publiques limit 25 %, un taux de dpenses sociales de 40 % et un taux de priorit sociale des dpenses publiques de 50 %.
3
Les ratios analytiques utiliss pour la dtermination du taux de dpenses de dveloppement humain et le niveau datteinte de lInitiative 20/20 en Cte dIvoire combinent le taux de dpenses publiques (TDP), le taux de dpenses sociales (TDS) et le taux de proprit sociale des dpenses (TPS).
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Replacs dans la perspective de lInitiative 20/20, les rsultats des efforts budgtaires accomplis par la Cte dIvoire se rsument comme suit pour la priode 19921996: une tendance la baisse de la part des dpenses publiques dans le produit national brut, qui est passe de 35,5 % en 1992 28 % en 1996, et de faon concomitante, de la part des dpenses sociales sur la mme priode. Ceci suppose un relvement de la part des dpenses sociales dans les dpenses publiques qui nest en moyenne que de 32,6 %, cest--dire en-dea du niveau requis (40 %). A laune de la norme minimale de 50 % juge indispensable pour accrotre les services sociaux ncessaires, la part des dpenses sociales prioritaires dans lensemble des dpenses publiques ralises dans les secteurs sociaux, et qui est estime 37,2 %, reste insuffisante. Il ressort donc du rapport UNICEF (1998:62) quen Cte dIvoire, lvaluation de latteinte de lobjectif budgtaire fix aux Etats lissue du Sommet de Copenhague rvle que la part des dpenses publiques en faveur des services sociaux de base est de 11,3 % en 1996.4 Ce niveau, relativement bas, est rvlateur dune insuffisance de dotations budgtaires aux secteurs sociaux de base dans la politique dallocation des ressources publiques. Il suggre que des efforts budgtaires supplmentaires devront tre effectus, qui devront passer par une restructuration la fois inter- et intrasectorielle du budget de lEtat. LInitiative 20/20 interpellant galement laide publique au dveloppement, le mme rapport UNICEF donne quelques indications sur son volution partir des informations contenues dans le rapport du PNUD sur la Cte dIvoire. En ce qui concerne laide extrieure, les dboursements effectus en faveur de la Cte dIvoire au cours des annes rcentes sont passs de 172 229 millions de dollars US en 1991 192 130 millions en 1994 contre 197 832 et 252 078 millions respectivement en 1992 et 1993. Le tableau ci-dessous montre la ventilation de laide extrieure par secteur et sous-secteur. Il est important ici de faire remarquer le niveau encore faible (9,3 % en 1994) compar lobjectif de 20 % envisag dans le cadre de lInitiative 20/20.
Tableau 4: Montants (en millions de dollars US) et ratios de laide extrieure
1991 Aide extrieure totale Aides aux secteurs sociaux Aide aux SS/Aide totale Aides aux SSE Aide aux SSB/Aide aux SS Aide aux SSB/Aide totale
Source: UNICEF, 1998:64.
1992 197 832 130 030 65,7% 9 388 7,2% 4,7%
1993 252 078 156 986 62,3% 19 076 12,2% 7,6%
1994 192 130 167 197 87,02% 17 844 10,7% 9,3%
172 229 86 863 49,8% 6 480 7,5% 3,8%
La part de laide alloue aux secteurs sociaux essentiels (enseignement primaire, ducation extra-scolaire, soins de sant primaire, vaccination et autres campagnes de lutte contre les
Ce taux a t obtenu par le produit du ratio de dpenses sociales (TDS) et du ratio de priorit sociale des dpenses publiques (TPS), par exemple, 11,3 % = 35,2 %*32,2 %.
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maladies et la planification familiale) volue plutt en dents de scie et indique le manque dorientation politique des donateurs en la matire. Lamlioration des indicateurs de dpenses publiques nimpliquant pas systmatiquement et absolument une rpartition quitable du bnfice des investissements, lanalyse de lincidence des dpenses publiques sur lutilisation des services de lducation et de sant en Cte dIvoire a mis en relief les ingalits daccs aux ressources publiques par les bnficiaires potentiels des services offerts par lEtat. En revanche, la situation de lutilisation des services dducation de base est plus ingalitaire lorsquon compare le milieu rural et le milieu urbain. Dans les villes, les mnages hauts revenus sont les plus grands bnficiaires des dpenses publiques en faveur de lenseignement primaire et secondaire.
III. Le suivi de laprs-Sommet: Les dfis relever dans la dfinition dune politique sociale raliste A la suite des engagements pris par lEtat ivoirien lors du Sommet, et la Cte dIvoire stant
porte volontaire pour faire lexprience de lInitiative 20/20, il paratrait logique quun mcanisme de suivi ait t mis en place, or le comit de suivi mis en place reste peu fonctionnel. La faible institutionnalisation de lintrt politique manifest au Sommet en est la cause principale. Le Rapport de la dlgation ivoirienne prsent lAtelier de Ouagadougou qui sest tenu du 8 au 10 septembre 1998, et qui fut une occasion de partage des expriences dans la mise en uvre de lInitiative 20/20 en Afrique est cet effet trs rvlateur. Selon ce rapport, un certain nombre de rformes et dactions sont en cours dans la poursuite du dialogue politique quimplique lapplication de lInitiative 20/20. Il sagit notamment (i) de ladoption dune nouvelle nomenclature budgtaire qui prend en compte les proccupations de lInitiative 20/20, en particulier en ce qui concerne un meilleur ciblage des dpenses dans lallocation des ressources publiques; (ii) de la rforme des circuits de dpenses publiques qui responsabilise les ministres techniques dans lengagement et lordonnancement des dpenses budgtaires (amlioration du taux dexcution et responsabilisation des administrateurs des secteurs dans lexcution effective des services); (iii) des mesures diverses prises dans la mise en uvre des plans sectoriels (sant, ducation, etc.) et (iv) de ladoption dun plan national de lutte contre la pauvret, appuy de plans sectoriels labors par tous les ministres en charge des secteurs sociaux. Quelques remarques peuvent tre formules sur la manire dont la dlgation ivoirienne a prsent le suivi local de lInitiative 20/20. Dabord, dans lnonciation des actions en cours, son rapport est rest vasif et trs peu explicite sur ltat davancement de la rforme des nomenclatures cense tre le premier indice de linternalisation des recommandations. Les rapports administratifs relatifs lexprience ivoirienne de lInitiative 20/20 tendent entretenir un flou sur les actions qui relvent vraiment de lInitiative et sur les mesures de
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politique sociale qui se rapprochent delle sur bien de points, mais qui sinscrivent cependant dans une autre logique. Il apparat, de toute vidence, que lEtat ivoirien a du mal oprationnaliser les mesures/recommandations des tudes 20/20. Aucun rapport technique nen fait mention. Ltude 20/20 est un exercice tout juste intressant mais sans incidence sur la programmation du dveloppement social. Dans certains services techniques des ministres, on lvoque sans sy rfrer. On vite de suggrer que lEtat poursuit sa politique sociale sans faire rfrence aux principes de lInitiative 20/20. Les mesures sectorielles (sant et ducation) numres comme tant des rformes et actions comptabiliser au chapitre des actions inities, sinscrivent plutt dans les plans de rforme, Plan national de dveloppement de la sant (PNDS) et Plan national de dveloppement de lducation et de la formation (PNDEF), dont certains points rejoignent certainement les proccupations contenues dans les recommandations de lInitiative 20/20 sans en dpendre. Ces remarques pourraient stendre la mise en uvre du Plan de lutte contre la pauvret voqu qui, lui, se dploie suivant les normes de lInitiative PPTE. Il ressort des entretiens que nous avons eus avec certains responsables du Ministre du plan et de la programmation du dveloppement que les recommandations de lInitiative 20/20 sont inconnues deux. Cependant, les critres de participation au concours PPTE maintiennent lintrt de lEtat pour un plan dinvestissement dans le dveloppement social mais dans une tout autre logique que celle suggre par lInitiative 20/20.
IV. Conclusion partielle La croissance conomique aprs les indpendances a, dans une certaine mesure, permis lEtat
ivoirien de dvelopper de multiples actions sociales qui avaient la caractristique dtre peu ou presque pas planifies. Ces actions taient galement des instruments politiques dont la finalit tait de permettre un contrle et un quadrillage socio-politique suivant loptique tutlaire et tentaculaire de lEtat. Ces actions en faveur du social nont pas chapp aux injonctions de rigueur budgtaire. Au risque de donner limpression de se satisfaire des apparences, travers sa participation au Sommet et son adhsion lInitiative 20/20, lEtat ivoirien a offert les signes dune volont de corriger les effets sociaux des ajustements successifs par le renforcement des mesures sociales suivant la philosophie de lInitiative 20/20. Cependant, la lecture positive que lon peut faire de cette attention conjoncturelle porte aux recommandations du Sommet social sera, par la suite, nuance avec les engagements en faveur de la perspective PPTE. Celle-ci a pris le pas sur lInitiative 20/20 pour finir par lclipser, tel point que le schma mthodologique propos par les agences des Nations Unies na jamais pu constituer une balise dans la dfinition des politiques sociales. En consquence, la mobilisation sociale autour des enjeux de ce Sommet aura t trs faible, compte tenu de lomniprsence de lEtat et de la quasi-absence des acteurs non gouvernementaux.
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En dfinitive, les recommandations du Sommet social nont eu quune influence modeste dans linternalisation des pressions en faveur dune politique du social en Cte dIvoire. Linstrument de dialogue politique et de plaidoyer pour la mobilisation de laide publique au dveloppement (APD) quest cense tre lInitiative 20/20 aura eu peu deffet sur les dcisions en matire de dveloppement humain. LEtat ivoirien tente de mener une politique sociale sans rfrence explicite aux recommandations du Sommet social. Nanmoins, certains engagements pris au Sommet se recoupent avec les conditionnalits de lInitiative PPTE qui rgentent de faon plus consquente la politique sociale ivoirienne. Lligibilit lInitiative PPTE impose au Gouvernement ivoirien daccorder une attention sensiblement accrue aux secteurs sociaux de base (sant et ducation). Lanalyse des instruments de politique sociale en Cte dIvoire permettra, dans le point suivant, dapprofondir cet aspect.
4. Dynamique des politiques sociales post-Copenhague et implication des acteurs non gouvernementaux dans les programmes envisags
Sans une rfrence explicite au Programme daction de Copenhague, la Cte dIvoire tente de mettre en uvre des politiques sociales. Pour ce faire, elle exploite les marges de manuvre que lui offrent lamlioration du taux de croissance de lconomie nationale passe de 2,5 % en 1991 6,9 % en 19961997 et lintrt de lopinion publique internationale pour le devenir du social dans un contexte de pression en faveur dune plus grande rigueur budgtaire. Mais, la dfinition de cette politique sociale reste toujours centralise.
I. Au-del de la rigueur budgtaire: Lmergence du programme de dveloppement sanitaire Avec les plans successifs de rforme, les secteurs sant et ducation ont particulirement subi
les effets des programmes dajustement. Profitant de la conjoncture conomique favorable, les pouvoirs publics se sont livrs un exercice de dfinition dune vision plus globale et prospective du dveloppement humain, mettant un accent particulier sur la sant et lducation. Du moins, telle fut la justification du PNDEF (Plan national de dveloppement de lducation et de la formation) pour la priode 19982010 et du PNDS (Plan national de dveloppement de la sant) 19962005. Ces programmes font suite au PVRH et se veulent, dans leur conception, plus dimension sociale que budgtaire. Le PNDS, par exemple, vise particulirement (i) une augmentation du taux de vaccination des enfants de 60 % 80 % en lan 2000 et, (ii) en matire de sant reproductive, une rduction du taux de fcondit de 5,6 4,5 dici lan 2015, (iii) une intensification de la lutte contre le SIDA, (iv) un accroissement de lefficacit du systme par une amlioration des connaissances relatives la demande, une optimisation de lemploi des ressources humaines et une rationalisation des allocations budgtaires, (v) une rduction du nombre moyen denfants par femme de 5,7 en 1994 4,5 en 2015, et enfin (vi) une amlioration de la prvalence contraceptive moderne qui aurait d passer de 4 % en 1996 10 % en lan 2000. En somme, le PNDS se propose, dune part, de recentrer les activits sanitaires pour lutter plus efficacement contre les endmies, et dautre part, de veiller ce que les soins de sant soient de plus en plus orients vers les populations dfavorises des zones rurales et urbaines. Outre laffichage des
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investissements en quipements, le programme se proccupe peu de la garantie de la qualit des soins. Ce programme qui sinscrit dans le cadre de lamlioration de laccs aux soins de sant justifie dans la logique de lEtat que, durant la priode 19941997, 16 272 milliards de francs CFA aient t investis dans des oprations dquipement pour rtablir la fonctionnalit des tablissements sanitaires. Dans ce cadre, ce sont au total 29 hpitaux et plus de 300 formations sanitaires rurales qui ont t rhabilits et quips. Sur la mme priode, le nombre de dispensaires ruraux est pass de 523 750 et le nombre de maternits rurales de 190 384. En fait, travers ces programmes, lEtat voudrait plutt initier un processus et des mcanismes de planification qui combinent la fois rationalit budgtaire et dveloppement social. Selon le Ministre de la sant, ce programme de rhabilitation aurait permis une volution favorable des ratios de couverture des populations en centres de sant, qui sont passs de 1996 1997 dun dispensaire rural pour 90 404 habitants un dispensaire pour 11 931 habitants et dune maternit pour 15 394 femmes en ge de procrer une maternit pour 8 613 femmes en ge de procrer. Afin de dfinir les disparits dans la rpartition des moyens humains entre Abidjan et lintrieur du pays et de permettre laccs dun plus grand nombre de personnes aux soins de sant primaire, le personnel mdical et para-mdical a t affect en priorit dans les sousprfectures et les zones rurales les plus recules. Comme pour miser sur les initiatives locales et les innovations sociales et tenir compte des pratiques sociales, le Ministre de la sant tente de rapprocher les structures de mdecine moderne et celles plus complexes et informelles de la mdecine traditionnelle. Entre autres objectifs parmi les plus importants, le Ministre de la sant renforce galement ses programmes largis de vaccination comme ceux de lutte contre le paludisme et les autres grandes endmies (notamment la dracunculose et la lpre); plusieurs localits ont, en la matire, bnfici de mesures de prise en charge et de prvention. Si, le PNDS affiche des ambitions de lutte contre la pauvret par une meilleure prise en charge sanitaire, sa conception rend compte dune absence de culture de planification et de gestion des politiques sociales. Dans sa structuration, le PNDS ressemble un assemblage de tous les programmes pour lesquels le ministre technique espre obtenir des financements; on ny peroit aucun effort de cohrence, aucun choix de priorit, aucune discussion du fonctionnement du systme. En prenant pour indicateurs les soins prnataux et obsttricaux, vus comme vitrine du systme de sant en milieu urbain (Brunet-Jailly, 1999:349), une valuation partielle faite dans le cadre du Projet sant Abidjan conclut au caractre massif dune dfaillance qui se mesure laune des indicateurs comme:
le diagnostic dvacuation des parturientes (Akoi Ahizi et al., 1999); le mode et le temps de transport, le dlai mdian entre la dcision dintervenir et lintervention value 3h 55mn (Portal et al, 1999); le pourcentage lev des parturientes incorrectement vaccines contre le ttanos (15 %) et celui, non moins lev (14,4 %), de celles qui nont pas du tout t vaccines (Ortiz et al., 1999:121140).
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En matire de politique de sant, laccent est exagrment mis sur les taux de ralisation des investissements mais trs peu sur lefficacit et les performances des services publics assurs, tel point que les efforts financiers en matire doffre publique de soins restent contraris par la dfaillance de la qualit et le cot des soins qui justifient encore chez les usagers la peur de lhpital, la crainte du corps mdical peu contrl et norm par un code dontologique (Massiot, 1995:32) et le manque de confiance dans les structures de sant publique en gnral. Le dveloppement rapide du secteur priv dans les villes, et particulirement Abidjan, apparat comme une consquence non seulement de la croissance de la demande de soins mais aussi et surtout dune dfaillance de la politique publique de sant urbaine.5 Pour plus defficacit, les exercices de programmation des investissements et de dfinition de politique globale doivent tre vite dpasss afin quune approche plus systmique se mette en place. Cette approche devra associer aux plans dinvestissement des mcanismes de suivivaluation intra- et intersectoriels partir dindicateurs macro-conomiques classiques mais aussi sociaux. Ceux-ci devront, dans chaque programme, veiller lever les contraintes susceptibles dentraver latteinte des objectifs fixs mais aussi, et surtout, veiller lamlioration qualitative des services vue sous langle des usagers et mesurables travers des matrices de perception.
II. Politiques publiques et tat de la pauvret en Cte dIvoire Malgr les difficults de planification, les quelques actions inities semblent produire quelques
effets dans le sens de la rduction de la pauvret selon le dernier rapport relatif lvaluation du profil de pauvret en Cte dIvoire (Ouattara, 1999). Il ressort de cette tude que le ratio de pauvret est pass de 10 % en 1985 32,3 % en mainovembre 1993, 36,8 % en mars-mai 1995 et 33,6 % en septembrenovembre 1998. Ces chiffres montrent quaprs une amplification du phnomne de pauvret au plan national, entre 1985 et 1995 (10 % en 1985 contre 36,8 % en 1995), lon assiste un net flchissement de 8,7 % en 1998 (36,8 % en 1995 et 33,6 % en 1998). Par strate, ce flchissement est trs important: 45,0 % Abidjan et 51,1 % en fort rurale ouest. Contrairement la situation dans ces deux strates, on constate une aggravation de la pauvret dans les autres villes (18,2 %), en fort rurale est (13,7 %) et en savane rurale (10,5 %). La pauvret affecte encore principalement les zones rurales, singulirement les populations paysannes, ainsi que ceux qui oprent dans les secteurs non structurs de lconomie: en 1998, 45,1 % des mnages dirigs par des producteurs spcialiss en produits agricoles dexportation sont en dessous du seuil de pauvret, contre 50,6 % de producteurs vivriers. Ces deux catgories sociales reprsentent prs de 60 % des mnages pauvres en Cte dIvoire. Quant aux
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Pour sen tenir aux annes rcentes, alors que, la fin des annes 1980 on comptait 15 cliniques prives et 139 officines Abidjan, il y en a respectivement 26 et 200 au milieu des annes 1990: la croissance est considrable en quelques annes, et dautant plus remarquable que ces annes ont t marques, comme on le sait, par une crise conomique svre; ce mouvement, il faut videmment ajouter celui des infirmeries prives, dont apparemment 212 disposent dun agrment au milieu des annes 1990, mais dont le nombre rel pourrait tre trois quatre fois plus importants. 82 % des mdecins du secteur priv sont agglutins Abidjan. (Brunet-Jailly, 1999:348-349).
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mnages qui oprent dans le secteur informel, 24,9 % sont pauvres; ceux-ci reprsentent 3,9 % des pauvres en Cte dIvoire. Si lon examine la pauvret sous langle du genre, on constate que la proportion des femmes pauvres et extrmement pauvres a connu une rgression depuis 1993. Cette proportion tait de 31,8 % en 1993, 29,7 % en 1995 et 28,1 % en 1998 contre respectivement 32,3 %, 37,6 % et 34,2 % pour les hommes. Quant la proportion de femmes extrmement pauvres, elle tait de 9,9 % en 1993, 7,7 % en 1995 et 6,5 % en 1998 contre respectivement 10,0 %, 10,1 % et 10,4 % pour les hommes. La population masculine reste encore la catgorie sociale la plus touche par la pauvret et lextrme pauvret. En milieu rural, la proportion des femmes pauvres reste encore assez importante (en moyenne 43,3 % en 1993; 41,9 % en 1995 et 41,8 % en 1998). En 1995, 38 % des pauvres dans les villes autres quAbidjan taient des femmes contre 27,3 % dhommes. En 1998, alors que dans ces villes la proportion de femmes pauvres est en lgre rgression (30,8 %), Abidjan, 16,1 % des pauvres sont des femmes contre 10,1 % dhommes. En milieu urbain, le secteur informel est le principal champ dintervention de ces femmes pauvres. Ce secteur qui prsente le paradoxe dune absence de qualification de la main-duvre, dune rmunration moins importante que celle offerte par le secteur formel et dune quasi inexistence davantages sociaux, en mme temps quil permet daccder un revenu de subsistance, entretient la vie prcaire des femmes pauvres. De la rticence la reconnaissance de la problmatique dune pauvret croissante, lEtat aura fait un bond qualitatif qui sest sold en 1998 par la mise en place dune politique nationale de lutte contre la pauvret. Celle-ci voudrait poursuivre les mesures de rforme structurelle engages au cours des annes 90 mais en donnant dsormais la priorit des initiatives de dveloppement humain en gnral et la lutte contre la pauvret en particulier.
III. Le Programme national de lutte contre la pauvret (PLCP) Comme pour donner une suite aux rsultats des enqutes sur le niveau des mnages ralises
en 1995, le gouvernement ragit en laborant, en 1997, un document prcisant les axes prioritaires de la lutte contre la pauvret (Ministre dlgu auprs du Premier Ministre charg du plan et du dveloppement industriel, 1997). Ce document est repris dans son contenu pour tre prsent la runion du Groupe consultatif de mai 1998 comme document stratgique dfinissant ce qui tient lieu de Programme national de lutte contre la pauvret. Il a t adopt comme tant lune des priorits du Document cadre de politique conomique (DCPE). Compte tenu de la multisectorialit et des diffrences spatiales du phnomne de la pauvret, le programme comporte des volets nationaux, rgionaux et locaux travers les entits dcentralises. Les objectifs assigns ce programme sont de deux ordres: des objectifs gnraux et des objectifs spcifiques lis aux actions sectorielles menes dans les secteurs sociaux.
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1. Objectifs gnraux Les objectifs gnraux consistent mettre en uvre, travers une approche intgre, des actions visant:
au niveau macro-conomique, : o renforcer et consolider la croissance conomique; o rduire la proportion des mnages vivant en situation dextrme pauvret de 10 % en 1995 5 % en 2002; o rduire lincidence de la pauvret de 36,8 % en 1995 moins de 25 % en 2002; o amliorer de manire continue le pouvoir dachat des populations en renforant et en consolidant la croissance conomique; o renforcer les capacits institutionnelles au niveau national, rgional et local dans la formulation et la mise en uvre de politiques conomiques. au plan micro-conomique et dcentralis, : o mener des actions spcifiques en faveur des populations dfavorises par un meilleur ciblage des mesures, des investissements et des interventions; o redfinir le rle des autorits dcentralises; o dfinir et crer un partenariat plus fcond entre les autorits locales, les ONG, le secteur public et la socit civile; o poursuivre la politique de rquilibrage inter-rgional; o acclrer le processus de dcentralisation; o rendre oprationnel les structures de participation des populations dans les prises de dcision.
2. Objectifs spcifiques Les objectifs spcifiques prennent en compte les volets suivants: population et dmographie, sant, ducation, alphabtisation, emploi, femmes et famille, jeunes et enfants, logement et cadre de vie, agriculture et consommation alimentaire des mnages. Le suivi de ce programme est assur par la Cellule de lutte contre la pauvret cre en novembre 1998. Cette cellule dpend du Ministre du plan et de la programmation du dveloppement6, mais, depuis le coup dEtat du 24 dcembre 1999, elle est devenue Ministre dEtat charg de la planification, du dveloppement et de la coordination de laction gouvernementale et reste rattache la Prsidence; ce qui dnote limportance stratgique accorde par les gouvernements successifs ses attributions. Pour tre mieux comprise, la constance de cet intrt gouvernemental doit tre mise en relation avec la perspective PPTE. Avant la mise en place de la cellule, les actions menes contre la pauvret par les diffrents ministres techniques et les bailleurs de fonds taient caractrises par une totale absence de cohrence. La mise en place dun tel ministre vient corriger le dficit de coordination des actions, initiatives et politiques de lutte contre la pauvret. En termes quantitatifs, le programme de lutte contre la pauvret avait pour objectif principal de rduire lincidence de la pauvret de 36,8 % en 1995 moins de 30 % en lan 2000, partir dun noyau dactions et dactivits minimales mettre en uvre sur la priode 19982000.
Rappelons que le Ministre du plan a disparu pendant plus dune dcennie en Cte dIvoire depuis que les plans dajustement structurel ont pris la place des plans quinquennaux de dveloppement.
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Il sagissait pour le secteur de lducation:

daugmenter les taux nets de scolarisation primaire de 51 % en 1996 55 % en 2000; damliorer la scolarisation des enfants, et particulirement des filles, surtout dans les zones faible scolarisation primaire, le pourcentage de filles devant passer de 42 % en 1996 44 % en 2000; damliorer la qualit de lenseignement en mettant un accent particulier sur la formation continue des enseignants et la rduction de 5 % chaque anne du taux de redoublement sur la priode.
et pour le secteur de la sant:

damliorer la couverture, la qualit et lutilisation des services de sant, spcifiquement dans les zones rurales et les zones urbaines dfavorises; daugmenter le taux de vaccination infantile 80 % en 2000 (contre 60 %) ; dintensifier la lutte contre le SIDA.
Ces efforts dans le cadre de la lutte contre la pauvret ont valu la Cte dIvoire des appuis dautres bailleurs de fonds tels que le PNUD ainsi que le bnfice de linitiative PPTE des institutions de Bretton Woods.
IV. LInitiative PPTE et la structuration des politiques sociales en Cte divoire LInitiative PPTE a t lance par la Banque mondiale et le FMI pour ramener lendettement de
certains pays un niveau soutenable. Afin de bnficier de la part du Club de Paris (les cranciers publics) des mesures de rduction de la valeur en cours des crances dans des proportions suffisantes pour ramener la dette un niveau soutenable, un pays doit justifier dune priode de performance de trois ans sur le stock de sa dette. Une analyse du niveau dendettement soutenable permet de dterminer si cette opration du Club de Paris, conjugue des mesures au moins aussi favorables de la part des autres cranciers non multilatraux, suffira pour que le pays intress parvienne un niveau dendettement soutenable au point dachvement. En raison des multiples programmes de rforme conomique engags depuis la dvaluation, du niveau dobservance des conditionnalits et des rsultats obtenus mi-parcours en matire de lutte contre la pauvret7, lapprciation positive porte sur les efforts de la Cte dIvoire a donc abouti au point de dcision qui la rendu ligible lInitiative PPTE en mars 1998 (Banque mondiale, 1998:719); lobjectif ultime tant de bnficier dun allgement de 80 % de sa dette publique au point dachvement fix en mars 2001. Pour cela, la condition est que le gouvernement respecte le programme conomique et financier sur la priode 19982000 conclu
Les rsultats du dernier rapport sur le profil de pauvret en Cte dIvoire auront constitu un lment important de cette dcision. Selon ce rapport, en 1998, la proportion des mnages vivant au dessous du seuil de pauvret fix 162 800 francs CFA de dpenses par habitant tait de 33,6 %, ce qui signifie quil y aurait eu dune faon gnrale, un flchissement national de 8,7 % de la pauvret sur la priode 1995-1998. En dautres termes, prs de 500 000 individus, sur un total estim 5 880 000 en 1995, seraient sortis de la catgorie des pauvres (Ouattara, 1999:15).
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le 9 fvrier 1998 avec les institutions de Bretton Woods; programme dont les axes principaux sont rsums dans une matrice sociale. Cest partir de celle-ci que le Gouvernement ivoirien et les institutions de Bretton Woods ont convenu des critres de performance en matire dducation et de sant; ceux-ci devront servir apprcier leffort national en faveur de lutte contre la pauvret, lequel pourrait justifier le bnfice dune remise de dette. Cest ainsi que lEtat a t mis sous pression. 1. Bilan des actions menes en 1998
a) Le secteur de lducation Dans le secteur de lducation, le bilan physique et le niveau de ralisation budgtaire et
financier des objectifs en 1998 taient les suivants:
Ralisations physiques
Augmentation des taux nets de scolarisation au primaire
Le Plan national ducation/formation sest fix comme objectif de relever le taux brut de scolarisation de 73 % en 1997/98 77 % en 2000/01 par la construction annuelle de plus de 2 000 classes toutes sources confondues, dont 1 000 classes la charge de lEtat. Au 31 dcembre 1998, sur les 1 027 classes prvues, 860 classes taient en chantier dont 656 classes acheves et 548 livres avec procs-verbal de rception soit un taux de ralisation de 64 %. Les 204 classes dmarres mais inacheves en 1998 et les 167 classes dont la construction devait dmarrer en janvier 1999 devaient toutes tre acheves dici dcembre 1999 selon la programmation suivante: 60 classes (BAD IV) en juillet 1999; 18 classes (Programme urgence Abidjan) en juin 1999; 126 classes (Programme durgence gobton phase I) en septembre 1999 et 167 classes (Programme durgence Abidjan et intrieur) en novembre 1999. A ces chiffres, il faudrait ajouter 376 classes ralises en 1998 travers les projets FRAR (Fonds rgionaux damnagement rural), 11 classes ralises travers le Programme dappui aux communes (PACOM) et 40 classes ouvertes par le secteur priv (lac et confessionnel), conforme aux normes retenues par le Ministre de lducation nationale et de la formation de base (MENFB), soit un total de 1 083 classes construites fin dcembre 1998. Au total, lobjectif de 1 027 classes construire par lEtat au titre de lanne 1998 dans 116 localits en zones cibles devrait avoir t atteint en novembre 1999. Il convient par ailleurs de rappeler quavant le lancement de ce nouveau programme, lEtat ralisait en moyenne 242 classes par an, (200 en 1994, 100 en 1995, 277 en 1996 et 391 en 1997), contre 656 classes acheves pour lanne 1998. Cet accroissement du nombre de classes construites en 1998 a permis de scolariser, selon les donnes provisoires, 1 911 764 lves pour lanne scolaire 1998/99 contre un objectif de 1 903 641 lves, soit 8 123 enfants de plus, dont 42 % de filles, ce qui porte le taux brut de scolarisation 74 % en 1998/99 (62,45 % chez les filles et 85,13 % chez les garons) contre 73 % en 1997/98 (61,30 % chez les filles et 82,30 % chez les garons), conformment aux engagements pris par lEtat dans le programme. Le MENFB a cr un observatoire du CP1 dont la mission est
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de suivre lvolution et la rpartition entre filles et garons du nombre denfants scolariss chaque anne, sur lensemble du territoire national.
Amlioration de la scolarisation des enfants, particulirement des filles
Recrutement de 2 000 enseignants du primaire par an. Pour lanne 1998, 2 255 enseignants du primaire ont t effectivement recruts dans les tablissements scolaires respectifs, par la Direction du personnel de la fonction publique et ont peru leur premier salaire en 1998, contre 1 336 en 1997 soit une hausse de 69 %. Rduction des cots de la scolarisation pour les plus dmunis. Des efforts importants ont t raliss par le gouvernement pour allger les cots financiers la charge des familles les moins favorises. laboration et mise en uvre du Plan daction daccroissement de laccs des filles lenseignement. Au plan institutionnel, une cellule spcialise a t cre au sein du MENFB dans lobjectif de promouvoir la scolarisation des filles dans 116 localits identifies sur toute ltendue du territoire national, selon les critres suivants: (i) taux dadmission apparent au CP1 infrieur 40; (ii) taux brut de scolarisation global infrieur 60 %; (iii) taux brut de scolarisation des filles infrieur 50 %; (iv) cart entre le taux dadmission apparent des filles et des garons suprieur ou gal 30 %. Ainsi, le premier plan daction a permis la rvision des programmes denseignement du primaire et du secondaire en intgrant la dfinition des nouveaux profils de sortie, et un second plan daction a port sur la rforme des programmes de formation aussi bien lEcole normale suprieure (ENS) que dans les CAFOP. La mise en uvre effective de ces deux plans daction a dmarr la fin 1998 et sest poursuivie en 1999, avec notamment lintroduction des innovations pdagogiques exprimentes dans les collges-tmoins et la modification des horaires denseignement.
Accroissement du taux dalphabtisation de 43 % en 1996 48 % en 2000
La cration du Comit national dalphabtisation (CNAL) par dcret n98194 du 30 avril 1998 et son installation officielle le 9 juillet 1998 se veut une traduction, au plan institutionnel, de la volont daccrotre le taux dalphabtisation. Un projet darrt de fonctionnement des organes dcentraliss du CNAL est en cours de prparation. Enfin, selon les rsultats provisoires de lenqute sur les conditions de vie des mnages, le taux dalphabtisation est estim 49,8 %, donc suprieur lobjectif de 48 % fix pour lan 2000. Par ailleurs, plusieurs ouvrages dalphabtisation (syllabaires) ont t confectionns lintention (i) des jeunes filles vendeuses en milieu rural et en milieu urbain, (ii) des centres pilotes dAbidjan et (iii) des chauffeurs professionnels. De mme, la formation de 220 agents animateurs des centres a dmarr en 1998.
Ralisations budgtaires
Les objectifs inscrits au DCPE prvoyaient que la part de lducation dans les dpenses primaires passerait de 31,6 % en 1996 (4,5 % du PIB) 39 % en 2000 (5,4 % du PIB) et que la part rserve lducation primaire dans les dpenses dducation reprsenterait au moins 45 % du budget de lducation sur la priode 19982000. Par rapport ces objectifs, la dotation budgtaire du secteur ducation (hors financement extrieur) en 1998 sest tablie 313 milliards de francs CFA, en lger retrait par rapport lobjectif de 315,1 milliards de francs CFA inscrit au programme, pour une excution budgtaire globale de 291,9 milliards de francs CFA, soit 93 %.
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Au 31 dcembre 1998, les pourcentages des dpenses excutes dducation par rapport au PIB et par rapport aux dpenses primaires ont t respectivement de 4,5 % et de 29,1 %, contre 4,8 % et 33,2 % prvus au DCPE. La part excute de lducation primaire dans le total des dpenses dducation sest tablie 45 %, conformment lobjectif retenu au DCPE. Lanalyse de lvolution de la structure des dpenses dducation sur la priode 19941998 indique que:
la part des dpenses dducation primaire votes et excutes stablit en moyenne au moins 45 % du budget total du secteur; la part des investissements dans le secteur primaire est passe de 3,3 % des dpenses totales du sous secteur en 1994 7,2 % en 1997; la part des dpenses consacres au fonctionnement hors salaires est en hausse continue passant de 5 % en 1994, 6,1 % en 1995, 7,6 % en 1996 et 9,9 % en 1997.
Il faut cependant souligner que pour atteindre les objectifs contenus dans le DCPE qui devront permettre de bnficier de lInitiative PPTE, lEtat ivoirien a d oprer de difficiles arbitrages budgtaires, lesquels ont conduit rduire les dotations alloues aux autres secteurs (hors ducation et sant). Ceci sest traduit notamment par une baisse moyenne de 22,5 % en 1999 de la dotation budgtaire de ces secteurs, afin de maintenir les objectifs retenus pour lducation et la sant.
b) Le secteur de la sant Le niveau des ralisations physiques et budgtaires de ces objectifs en 1998 a t le suivant:
Ralisations physiques
Au cours de lanne 1998, la politique daccroissement de laccs aux centres de sant dans les zones dshrites et rurales sest poursuivie.
Amlioration de la couverture, de la qualit et de lutilisation des services de sant
Ouverture des tablissements sanitaires. Pour atteindre, pendant son excution, un ratio dun tablissement sanitaire pour 10 000 habitants, le Programme national de dveloppement sanitaire (PNDS) prvoyait louverture de 80 tablissements sanitaires par an, soit 35 dispensaires et 45 maternits. Louverture sentend comme la mise en exploitation de ltablissement sanitaire, personnel et quipement compris. Au 31 dcembre 1998, 31 tablissements sanitaires (18 dispensaires et 13 maternits) sur les 80 prvus au titre de lanne 1998 avaient t ouverts dans des zones cibles, soit 38,75 % de ralisations. A cette mme date, 20 dispensaires et 20 maternits taient achevs et entirement quips. Recrutement de personnel. Au 31 dcembre 1998, 470 agents de sant avaient t recruts et taient en poste dans les diffrents tablissements sanitaires selon la rpartition suivante: 172 infirmiers, 71 sages-femmes, 113 mdecins, 18 manipulateurs de radiologie, 24 techniciens de laboratoire, 16 prparateurs en pharmacie et 56 aides-soignant(e)s. Les besoins en personnel tablis selon les exigences du PNDS pour la priode de 1997 2005 prvoyaient pour 1998 le recrutement de 172 agents mdicaux dont 105 mdecins gnralistes, 240 infirmiers et 80 sages-femmes. La non-satisfaction de cette programmation a entran sur la priode 19971998 des besoins cumuls des services de sant de 472 infirmiers et 295 sages-femmes en 1998 auxquels lEtat a d faire face pour respecter les objectifs douverture des tablissements sanitaires. Promotion des mdicaments gnriques. La campagne de promotion des mdicaments gnriques sest poursuivie au niveau des officines (publiques et prives), des
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prestataires de soins et des patients, conformment au programme du DCPE. Ainsi, 28 pharmacies de district intgres aux 28 anciennes bases de sant rurale ont t rhabilites en 1998 et ont livr 2 001 164 304 francs CFA de mdicaments gnriques aux tablissements sanitaires ruraux contre 1 882 759 936 francs CFA en 1997, soit une hausse de 6,3 %.
Par ailleurs, les rsultats de lenqute de couverture vaccinale de fin 1998 indiquent que le taux de couverture nationale globale est pass de 41 % en 1994 72 % en 1998 conformment aux objectifs intermdiaires fixs pour latteinte dune couverture vaccinale de 80 % en lan 2000. Les taux de couverture par antigne du programme largi de vaccination se prsentent comme suit en 1998: DTC, 70 %; rougeole, 62,7 %; fivre jaune, 64 %; et BCG, 83,6 %.
Ralisations budgtaires
Lobjectif retenu dans le DCPE est laugmentation de la part des dpenses de sant qui devront atteindre au moins 10 % des dpenses primaires de lEtat, passant de 1 % du PIB 1,5 % du PIB, avec une augmentation de la part des dpenses de sant primaire de 33 % du budget global de la sant en 1996 39 % en 2000. Le montant du budget en ressources propres du secteur sant sest lev en 1998 78,8 milliards de francs CFA, en lgre hausse par rapport lobjectif de 78,6 milliards de francs CFA inscrit au programme. Le taux dexcution des dpenses portant sur la construction et lquipement des tablissements sanitaires (base ordonnancement) sest tabli au 31 dcembre 1998 93,65 %. La part excute des dpenses de sant par rapport au PIB et par rapport aux dpenses primaires de lEtat (hors financement extrieur) tait lgrement en de des objectifs, soit respectivement 1,1 % contre 1,2 % prvu et 7,4 % contre 8,3 % prvu. La part vote des dpenses de sant primaire dans le total des dpenses est ressorti 38 % du budget global du secteur, conformment la tendance retenue. Lanalyse de lvolution de la structure des dpenses de sant sur la priode 19941998 indique par ailleurs que:
les dpenses ont connu une volution positive mais en dents de scie sur la priode 19941998, soit 29 % en 1994, 28 % en 1995, 32 % en 1996, 32 % en 1997 et 31 % en 1998, et, les dpenses de fonctionnement hors salaires juges auparavant excessives, sont mieux matrises: elles stablissent 50 % en 1997 contre 55 % en 1996.
Sur la base du bilan de la premire anne du programme conomique et financier en ce qui concerne ltat davancement de la mise en uvre des mesures sociales, et compte tenu des ralisations budgtaires et physiques, il importe de souligner les efforts apprciables fournis. Mais pour lanne 1999, lobligation faite lEtat de recourir aux petites et moyennes entreprises locales pour la ralisation des quipements a considrablement perturb le planning dexcution de la matrice. Il apparat quen raison de leur faible capacit financire et technique ces structures narrivent pas respecter les dlais de livraison des chantiers, ce qui compromet chaque jour un peu plus latteinte des objectifs, et repose en mme temps la question de la
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viabilit dun hypothtique secteur priv sur lequel voudrait sappuyer lconomie de march dans les pays africains. 2. valuation des performances de lEtat en matire de dveloppement social Depuis les indpendances, lconomie politique des gouvernements ivoiriens successifs fait une part au dveloppement social, mais les dcisions politiques en faveur du social ont t essentiellement volontaristes. En Cte dIvoire, la logique du tout Etat a toujours domin et domine encore trs fortement la dfinition des politiques de dveloppement social. On note cependant avec le Programme national de lutte contre la pauvret et lmergence du Ministre du plan et de la programmation du dveloppement, une volont politique de passer dune gestion volontariste de la dimension sociale du dveloppement une gestion mieux planifie et coordonne. Du point de vue institutionnel, cest un net progrs dans lapproche des politiques sociales. La mobilit permanente des fonctionnaires compromet la formation dune mmoire ncessaire la prennisation des acquis, cependant ce processus damlioration des performances en matire de politique sociale comporte encore des limites qui tiennent : (i) la faiblesse de la ressource humaine mobilise autour de la rflexion permanente sur les politiques sociales en adquation avec lvolution socio-dmographique, politique et conomique du pays; (ii) lexcessive centralisation des dcisions en matire de dfinition des priorits; et (iii) la gestion clate des actions spcifiques.
V. Limplication des acteurs non gouvernementaux et institutionnels dans le dveloppement des politiques sociales Le Programme national de lutte contre la pauvret, tel quil est dfini par lEtat ivoirien et
entrin par le Groupe consultatif, mobilise particulirement certaines agences des Nations Unies parmi lesquelles lUNICEF et le PNUD. Il structure aujourdhui en Cte dIvoire toutes les formes dappui apport par les agences de coopration bilatrales et multilatrales au dveloppement. Parmi ces appuis institutionnels, il faut souligner celui plus dcisif du PNUD qui tranche particulirement avec la spcificit ivoirienne de la faible implication des acteurs non gouvernementaux nationaux dans la conduite de ce Programme. 1. Lappui du PNUD au PLCP La sensibilisation et lassistance du PNUD en matire de lutte contre la pauvret ont t dcisives dans lmergence de la problmatique de la lutte contre la pauvret en Cte dIvoire. En raison de la conformit non fortuite des points de vue dvelopps dans le programme ivoirien de lutte contre la pauvret et la vision du PNUD8, celui-ci appuie le gouvernement travers des actions pilotes en amont et en aval. Compte tenu des ressources financires insuffisantes dont dispose le PNUD, celui-ci, dans sa politique daction, a plutt mis laccent sur les actions en amont susceptibles de fournir un cadre de politique gnrale et de mobilisation des ressources. Sa stratgie qui tient dans un premier cadre de coopration sign avec la Rpublique de Cte dIvoire sur la priode 1997 2001, se base sur: (i) une approche participative, (ii) la promotion de linitiative prive, (iii) la complmentarit et la synergie avec les autres programmes en vue de lutilisation optimale des
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Le PNUD avait jou un rle dterminant dans la sensibilisation des pouvoirs publics la question de la pauvret.
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ressources, et (iv) la durabilit. Cette stratgie privilgie galement une assistance directe aux populations et un partenariat renforc avec les lus locaux. En amont, des actions dites profil de pauvret et accs aux services sociaux de base visent fournir aux dcideurs des indicateurs pertinents pour mieux orienter les stratgies et politiques de dveloppement en faveur de la promotion du capital humain. Dans ce cadre, le PNUD a:
dvelopp le Projet dappui au renforcement des capacits de gestion (PRCG); en collaboration avec lUNICEF, soutenu le gouvernement dans la prparation et la prsentation de ltude nationale devant orienter la mise en uvre de lInitiative 20/20; pris une part active au Groupe consultatif 1998 et particip diffrents niveaux au dialogue des politiques sur les questions relatives la pauvret; jou un rle dterminant dans le groupe thmatique Lutte contre la pandmie du VIH/SIDA et ses consquences socio-conomiques et plaid en particulier pour lintgration des responsables municipaux et des communauts de base dans cette lutte; encourag la cration du Forum des maires de Cte dIvoire sur la scurit urbaine.
En aval, les initiatives communautaires de base et activits gnratrices de revenus visent lamlioration du bien-tre conomique et social des populations pauvres. Elles mobilisent plusieurs programmes parmi lesquels:
Le Programme municipal de lutte contre la pauvret: financ par le PNUD pour un montant de $650 260 sur une dure de deux ans (19961998), il concerne quatre communes (Abobo, Port Bout, Adjam et Bingerville). Le Programme MicroStart Cte dIvoire: le PNUD finance ce programme hauteur de $1 610 000. Il permet aux entrepreneurs et aux producteurs les plus dfavoriss, en particulier les femmes et les jeunes, davoir accs aux micro-crdits dans le but dentreprendre des activits gnratrices de revenus. Le projet de lutte contre le VIH/SIDA: le PNUD appuie le gouvernement travers le PNLS/MST/TUB (Programme national de lutte contre le SIDA/Maladies sexuellement transmissibles/Tuberculose) rduire les consquences socioconomiques nfastes de la pandmie du VIH/SIDA. Cette action vise renforcer les capacits rgionales produire et coordonner une rponse multisectorielle et participative, ainsi quun accroissement de mobilisation sociale face la pandmie.
Lassistance du PNUD au PNLS porte sur quatre projets en cours dexcution qui sont:
Lappui aux communauts rurales dans le cadre de la lutte contre le SIDA, dun montant de $500 000; Lassistance prparatoire au PNLS/MST/TUB avec un budget de $237 000; Le projet de scurit urbaine Abidjan: le PNUD appuie les communes dAdjam, de Treichville et de Yopougon intgrer dans leur plan daction des stratgies de lutte contre la violence urbaine. Avec le concours du Canada, il a financ ce projet hauteur de $515 500; Le projet dassistance prparatoire au programme intgr de prennisation des cantines scolaires: ce projet est initi par le Programme alimentaire mondial (PAM) et le PNUD qui le cofinancent concurrence de $280 258 dont $172 485 par le PNUD. Dune dure de six mois, ce projet a dmarr en novembre 1998 avec le recrutement dun personnel national et international.
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a) Bnficiaires Les actions du PNUD en faveur de la lutte contre la pauvret se fondent sur une approche
cible des groupes socio-conomiques les plus vulnrables et dfavoriss. Les femmes, les jeunes et les enfants en sont les principaux bnficiaires, mais la plupart du temps par lintermdiaire des communes et des ONG.
b) Logique Dans son appui la lutte contre la pauvret, le PNUD privilgie deux sphres dintervention: le
gouvernement et les collectivits locales. Il semble privilgier le renforcement des institutions publiques en largissant ses stratgies au dveloppement dopportunits gnratrices de revenus. Le PNUD vise galement faciliter la participation des groupements communautaires au dveloppement local en renforant leur capacit dauto-promotion travers loctroi de crdits. Le PNUD entend amliorer laccs des populations dfavorises aux SSB, notamment dans le domaine de lducation, des soins de sant primaire et de la lutte contre le SIDA. Mais tous les programmes du PNUD ont la particularit de mobiliser de faibles ressources: moins de 4 millions de dollars, ce qui semble peu au regard des ambitions affiches. Leur fonction exprimentale pourrait se rvler utile si lesprit dans lequel ils sont conus au dpart, savoir associer troitement les populations et des courtiers du dveloppement comme les ONG, est respect. Il semble cependant que dans le Programme municipal de lutte contre la pauvret, cet esprit soit dj compromis. Dans sa phase excutoire, pour prendre en charge les actions de communication du projet, ce programme na pas recrut dONG mais plutt un bureau dtude. La mise en place du systme de prts de manuels scolaires et la redynamisation des services dhygine sont finalement assures par les mairies. La gestion des micro-crdits est confie au Fonds ivoirien de dveloppement et dinvestissement (FIDI), une ONG de microfinances. Dans la phase de conception du programme, le manque de clart dans la dfinition des objectifs et du partage des responsabilit explique la faible synergie espre entre acteurs. 2. Limplication des ONG dans le PLCP Dentre de jeu, mentionnons quen dehors des milieux gouvernementaux et du systme des Nations Unies, le Sommet de Copenhague na pas eu un grand cho. Son impact est alors rest confin, raison pour laquelle la problmatique du dveloppement social nest pas localement relaye. Les ONG ne sont presque pas ou peu impliques dans les actions en cours. Parmi celles qui sont fortement prsentes sur le terrain, on peut citer: Lumire Action et le Club des Amis.
a) Lumire Action Cre en aot 1994, cette ONG regroupe des personnes vivant avec le VIH/SIDA, des
personnes affectes par cette maladie et toute autre personne voulant sengager dans la lutte contre le SIDA, sans distinction de race ni de religion. Lumire Action mne des actions en faveur de (i) la prise en charge psychosociale des personnes infectes/affectes dans certaines structures sanitaires dAbidjan (units de soins ambulatoires et de conseil, cliniques des
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maladies infectieuses de Treichville, formations sanitaires des communes), et (ii) de la sensibilisation au sein des familles des personnes infectes si elles le souhaitent.
b) Le Club des Amis Fond le 30 Juin 1994 au Centre dassistance socio-mdicale (CASM) Treichville, le Club des
Amis est une ONG de personnes, dassociations de personnes vivant galement avec le VIH/SIDA et de malades du SIDA. Il compte des membres actifs (personnes sropositives) et des membres passifs (malades du SIDA). A travers le CASM, le Club des Amis mne exclusivement des actions de prise en charge mdicale et psychosociale de sropositifs et de malades du SIDA. Le Club des Amis a mis en place des programmes de visites domicile ainsi que des campagnes dinformation, dducation et de communication, destination aussi bien des lves des tablissements scolaires publics et privs dAbidjan, des prisonniers de la maison darrt et de correction dAbidjan que des familles et du grand public. Il organise des sances de sensibilisation en plein air dans les communes dAbidjan.
c) Autres Les clubs services tels que le Rotary Club et le Lions Club dveloppent des actions ponctuelles
particulirement dans le secteur sant. Ce sont, la plupart du temps, des actions de sensibilisation dans le cadre de la lutte contre le SIDA et des actions dappuis aux programmes largis de vaccination (PEV), domaine dans lequel le Rotary sest illustr ces deux dernires annes. 3. Lintrt des centres de recherche et de la presse pour la question sociale Le monde universitaire semble galement avoir t peu sensibilis la question du dveloppement social. Celle-ci napparat quinsidieusement dans quelques publications. Des programmes explicites de recherche sur les politiques sociales nont pu tre identifis. On note une absence de tradition de recherche en Cte dIvoire en matire de politique sociale. Parmi les institutions de recherche sintressant directement ou indirectement des aspects de la problmatique du dveloppement social, on compte le Centre ivoirien de recherche conomique et sociale (CIRES), le Groupement interdisciplinaire en sciences sociales (GIDISCI) et lInstitut de recherche pour le dveloppement (IRD).
a) Le CIRES Le CIRES dispose dune division de recherche appele Ressources humaines et lutte contre la
pauvret, mais celle-ci na pas encore de rsultats de recherche concrets sur le sujet. Nanmoins, travers cette division, linstitution nourrit lambition dengager un ambitieux projet de recherche sur la pauvret, en relation avec le march du travail en Cte dIvoire. Cest en prlude ce programme quune tude portant sur lajustement structurel et la pauvret alimentaire en Cte dIvoire est en voie de ralisation. Cette tude se veut une analyse de la nature, des caractristiques et de lvolution de la pauvret alimentaire en Cte dIvoire depuis la mise en uvre des diffrents programmes dajustement structurel.
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b) Le GIDIS et lIRD Les chercheurs en sciences humaines et sociales de lIRD (ex-ORSTOM) en partenariat avec le
GIDISCI, dveloppent des programmes de recherche touchant directement ou indirectement aux questions de politique sociale. Le GIDIS a organis divers colloques dont les thmatiques intressent directement la sant, lducation et la pauvret. Au nombre de ces rencontres, on peut citer celle relative au SIDA en mars 1993; celle intitule La remise en question du modle ivoirien en dcembre 1994, ainsi que celle qui a port sur le thme Comportement des mnages, dynamiques sociales et politiques publiques en novembre 1998.9 Les chercheurs de lIRD sont regroups autour de quatre grands ples de recherche (sant, rural et urbain, ajustement structurel, entreprise-entrepreneurs) qui traitent de thmatiques en relation avec la pauvret. Lide transversale ces axes de recherche est danalyser le processus dajustement en cours dans une socit ivoirienne confronte une crise conomique structurelle. Lducation reste un parent pauvre dans ces programmes de recherche. Il faut cependant souligner quelques initiatives individuelles10 ou institutionnelles11 en ce qui concerne la scolarisation des filles dans la perspective des initiatives de lutte contre la pauvret. Quant la presse locale, elle ne sest intresse au Sommet de Copenhague qu travers des articles qui ne portaient que sur louverture et la clture du Sommet. Et de faon gnrale, dans la presse ivoirienne, le traitement de linformation sur les investissements sociaux et ce qui tient lieu de politique sociale manque souvent de distance et de neutralit politique.
VI. Conclusion partielle Sans faire rfrence de faon explicite aux recommandations du Sommet social, les politiques
sociales telles quelles se sont dveloppes depuis 1996, et culminant dans lambitieux Programme national de lutte contre la pauvret, inscrivent, malgr les dysfonctionnements nots dans lexcution des programmes, la Cte dIvoire parmi les pays-pilotes. Loriginalit de lexprience ivoirienne tient dans son engagement poursuivre des politiques de rforme conomique en mme temps quelle adopte des mesures sociales de lutte contre la pauvret, ce qui lui a valu dtre ligible au concours de lInitiative PPTE. Sa participation ce concours la contraint un renforcement de ses engagements en faveur du social. Hors des appareils dEtat, le dveloppement social intresse diffrents degrs dautres acteurs.
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Les actes des deux premires rencontres ont t publis (GIDIS-CI, 1992; Contamin et Memel-Fot, 1997). Ils comportent des aspects aussi divers que la crise des liens sociaux, la manire dont les individus grent leur pauprisation, un regard rtrospectif sur les indicateurs macro-conomiques, les transformations des socits paysannes, le dveloppement urbain, lvolution des rapports de pouvoir dans la socit ivoirienne ainsi que les recompositions identitaires. La publication des actes de la troisime rencontre, axs sur les capacits individuelles et collectives de rsilience en situation de pauvret, est en cours. La thse de Laurence Proteau (1996). Le programme de recherche en cours de Charlotte Seidel financ par la Coopration franaise.
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5. Difficults rencontres et limites dans la mise en uvre des mesures de dveloppement social
LEtat ivoirien dveloppe thoriquement, en matire de sant, dducation et de lutte contre la pauvret, dambitieux programmes, mais les politiques et actions telles quelles sont mises en uvre prsentent des limites susceptibles de contrarier les effets attendus. Ces limites proviennent:
du manque de coordination entre loutil de dialogue propos par lUNICEF et lapproche plus directive et contraignante des institutions de Bretton Woods; de laccent exagrment mis sur les ralisations physiques et du manque dintrt pour le suivi de la qualit des services fournis; du dficit dapproche participative dfaut dune vritable socit civile; de la quasi-absence du relai communal, malgr la dcentralisation en vigueur.
I. Les conflits de mthodes dapproche des agences des Nations Unies et des institutions de Bretton Woods Dans sa volont politique sociale, lEtat ivoirien est confront un dilemme: il se trouve cartel
entre les recommandations du PNUD et de lUNICEF qui lui laissent une plus grande marge de manuvre dans la gestion du social et les conditionnalits draconiennes du concours daccs aux bnfices de lInitiative PPTE. En agitant la perspective dune rduction du stock de la dette, celle-ci prsente lavantage de contraindre indirectement les politiques publiques prendre le social en compte, mais cette approche trop rigide ne donne gure lEtat la possibilit de choisir entre plusieurs options darbitrage budgtaire comme le suggre lInitiative 20/20. On peut mme douter de la durabilit de ces choix sous contrainte une fois lobjectif de la remise de dette atteint. Contrairement lInitiative PPTE, lInitiative 20/20, telle quelle est prconise, notamment en Cte dIvoire, se veut plutt un instrument de dialogue. Elle a pour but dune part, dencourager sans contrainte le gouvernement et les donateurs allouer davantage de ressources aux services sociaux de base et, dautre part, dutiliser plus efficacement et plus quitablement ces ressources. A travers lInitiative PPTE tout se passe comme si les institutions de Bretton Woods tentaient de rpondre aux exigences dun lobby international qui pose lalternative du dveloppement social comme une correction ncessaire des effets des programmes draconiens de rforme conomique dont elles sont les instigatrices. Sans se proccuper des effets de cette faon dirigiste dencourager linvestissement dans le social, et fidle sa logique de march et de laide conditionne, la Banque mondiale trouve dans lInitiative PPTE le moyen de rconcilier des contraires. En Cte dIvoire, pour esprer rduire son stock de dette de 80 % au point dachvement la Banque mondiale et le FMI ont impos de prime abord un accroissement de la part de lducation dans le total des dpenses primaires du budget (hors investissements financs par lextrieur) de 31,6 % en 1996 39,0 % en 2000, soit respectivement 4,5 % et 5,4 % du PIB. Ils suggrent galement le maintien de la part rserve lducation primaire au moins 45 % du budget de lducation et que, dans ce cadre, 1 000 classes soient construites et 2 000 enseignants recruts par an, et ce, sur les trois annes dobservation. Ce programme dinvestissement
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politiquement stressant pour lEtat rpond certainement au souci dquit cher la Banque mondiale, mais il manque de vision stratgique intra- (politique de recrutement des enseignants, politique salariale et dinvestissements, etc.) et intersectorielle (quilibre observer entre niveaux denseignement primaire, secondaire et suprieur) parce que, par le transfert dcontextualis du modle sud-est asiatique, il lague par un circuit court la question des quations prendre en compte dans la dfinition dune politique dducation. Toute la difficult de llaboration dune politique dducation dans les pays pauvres tient dans limpossibilit faire des choix stratgiques endognes, en raison du fait que le financement de ce secteur dpend de lextrieur. Or, la dfinition dune politique dducation engage au plus haut point la souverainet de chaque pays qui devra mettre dans la balance de ses choix le difficile quilibre observer entre lquit dans laccs lducation, la dtermination dun niveau defficience par rapport des ressources limites et les avantages comparatifs doptions stratgiques faites par rapport au niveau de complexit de la structure productive nationale. Cette politique dducation doit se concevoir dans une perspective de recherche de la performance, tant bien entendu que la premire ressource que chaque nation engage dans la comptition de plus en plus mondialise implique des choix de mieux en mieux clairs et ncessite un capital humain hautement duqu et qualifi. Pour ce faire, il est invitable de passer par un seuil dinjustice tolrable mais perfectible qui contredit le populisme de la politique de lducation pour tous. Largument du seul renforcement de lenseignement de base manque non seulement de vue prospective mais passe sous silence les goulets dtranglement que ce dsquilibre dans le financement pourrait entraner dans une dizaine danne au niveau secondaire et dans une vingtaine danne au niveau suprieur. Dans ce cas, ne pas concevoir le champ de lducation formelle comme un systme, cest perdre de vue linteraction entre les trois niveaux qui la composent. Lon semble passer sous silence le fait que lducation par lcole est un contrat entre deux gnrations: celle des ans et celle des cadets. La chane de laccumulation des connaissances humaines ncessaires au progrs dune socit est rompue si la gnration des ans, pour des raisons de mauvaise formation ou de dmotivation, assure mal sa fonction vis--vis des gnrations suivantes. Suivant cette logique, on peut sinterroger sur la qualit de la formation donne aux enfants dans un enseignement primaire aux capacits daccueil renforces si les matres ont t mal forms dans des structures de lenseignement suprieur sans moyens pdagogiques et avec des enseignants dmotivs pour cause de salaires en baisse ou bloqus. Cette approche PPTE qui simpose actuellement la politique de financement de lducation et qui va bien au-del des normes plus ralistes suggrs par lInitiative 20/20 repose galement la question du droit de lEtat dcider en toute souverainet dune vision stratgique de sa politique ducative, sujet au cur mme de la politique de dveloppement; car il ny a de richesse pour un pays que dhommes bien forms pour affronter les dfis et les ruses dun systme mondialis. Une autre difficult face laquelle se trouve lEtat dans la mise en uvre de sa politique conomique est celle de larbitrage dans lallocation des ressources entre les diffrents secteurs.
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La lutte contre la pauvret est une urgence parmi tant dautres. Labsorption dune part substantielle du budget par un sous-secteur12 de lducation prive non seulement les autres sous-secteurs du mme dpartement de ressources mais entrane une rvision la baisse de la part du budget alloue aux autres secteurs dans lesquels lEtat devra faire face galement des mcontentements. Aussi, lune des conditionnalits du FMI et de la Banque mondiale dans le cadre de lInitiative PPTE est que les investissements en quipements scolaires servent en mme temps de moyens de promotion dun tissu de petites et moyennes entreprises locales. Le respect de cette conditionnalit met lEtat ivoirien dans un dilemme: soit respecter strictement cette clause et subir les difficults financires et techniques lies au manque de visibilit et de fiabilit des PME existantes avec ce que cela comporte de non-respect des critres de performance, ce qui a t le cas en lan 2000, ou adopter des procdures dexception et faire appel des entreprises de plus grande taille pour la ralisation des travaux du programme si lon veut esprer respecter les critres de performance du DCPE. L encore, les institutions de Bretton Woods transposent leurs illres en mme temps quelles souhaitent promouvoir le secteur priv sur un projet devant grer galement une contrainte de temps. La mthodologie propose par la Banque mondiale et le FMI sappuie sur lide que seule une initiative conditionne garantit un investissement dans le social. Linstrumentalisation politique des possibilits de rduction du stock de la dette a fini par dominer la politique de lutte contre la pauvret. En arguant des mmes objectifs, elle a, par la mme occasion, contrari lapproche des Nations Unies dont les effets, plus prennes, ne peuvent tre perceptibles que dans le temps si elle est effectivement applique. On peut nanmoins craindre, que passe la perspective de voir sa lourde dette se rduire, au-del de 2001 lenthousiasme politique en faveur de la lutte contre la pauvret disparaisse compltement pour faire place la mode du moment. Il est par ailleurs bien connu que lallgement de la dette ne signifie pas pour autant disponibilit de trsorerie, dautant plus que le respect des chances de service de la dette fait toujours lobjet dun arbitrage budgtaire au dtriment dautres ncessits de dpenses publiques. Si la rduction du stock de la dette ne gnre pas de trsorerie, il nest pas donc vident, compte tenu de la permanence des contraintes darbitrage quimpose ltat des finances publiques que des ressources soient effectivement dgages pour la poursuite de cette modalit de politique sociale qui a peu de chance de survivre au programme PPTE.
II. Un projet de partenariat avec une mythique socit civile Sous la pression de la Banque mondiale, les programmes de dveloppement, tous secteurs
confondus, se veulent plus participatifs en ce sens quils tentent dassocier ce quil est convenu dappeler de plus en plus la socit civile.13
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Ceci justifie pour une bonne part les grves intempestives des enseignants raccrochs et des tudiants qui rclament une augmentation de leur bourse, laccs une bourse pour plus dtudiants et une amlioration de leurs conditions de vie et de travail sur les campus, requtes auxquelles ne peut accder lEtat pour raison de restriction budgtaire. Par un effet de mode, on note une forte tendance lutilisation du concept de socit civile en lieu et place de socit tout court. Or le concept de socit civile suppose un mode dorganisation sociale sur des bases citoyennes et donc autrement plus exigeant.
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Cest en se fondant sur le diagnostic de la ncessit du dsengagement de lEtat que la communaut des bailleurs daide, en gnral, a entrepris daccompagner le changement interne en introduisant lautonomisation de la socit civile et sa participation comme une conditionnalit de laccs aux ressources. Les ONG sont vues comme une panace et comme des intermdiaires plus efficaces, parce que capables dun meilleur ciblage des populations devant bnficier des mesures de lutte contre la pauvret. De plus, leurs prestations seraient un meilleur cot/efficacit par rapport au mode de gestion lourd des administrations publiques et gnreraient une meilleure participation des populations. En rponse cette sollicitation des bailleurs de fonds, des initiatives opportunistes ont merg, moins pour donner corps au projet de participation que pour capter les rentes qui lui sont associes. Le projet de contournement des rigidits de lEtat se concentre dans un concept (socit civile) qui, dans la ralit en Cte dIvoire, nmerge que timidement. Le concept de socit civile est une ide rgulatrice ltat encore embryonnaire en Cte dIvoire. Dans ce pays, le tissu associatif civil dont parle Habermas (1997:394) et qui institutionnalise dans le cadre despaces publics organiss les discussions travers lesquelles les socits tentent de rsoudre les problmes dintrt gnral, fait dfaut. Do la faible mobilisation autour des questions dintrt gnral civil qui restent encore mal appropries (Akinds et Hodonou, 1997). A cette identit de socit civile rpondent difficilement en Cte dIvoire des organisations civile viables (organisations de base et ONG) en raison de lomniprsence multidcennale de lEtat qui na pas permis le dveloppement lgal de mouvements associatifs comme on en observe dans les pays du Sahel ou dans les pays ctiers conomiquement moins forts, comme le Bnin. Cette situation est mettre en relation avec la sortie rcente du rgime de parti unique et la puissance conomique de lEtat, remise partiellement en cause par la crise seulement depuis quelques annes. Le paternalisme politique et lomnipotence de lEtat qui avait, il y a quelques annes encore les moyens de sa politique volontariste, nont gure favoris lclosion de cadres dactions civiles organises ou tolr des initiatives mergeant hors des cadres sociaux non contrls. Ceci explique, comme lindique une tude commandite par la Dlgation de lUnion Europenne en Cte dIvoire (Leloup et al., 1999), que, dune part, il ny ait pas, par exemple, de statut juridique dONG en Cte dIvoire et que, dautre part, il nexiste non plus une dfinition claire de ce que les autorits entendent par ONG. Les ONG se proclament ONG, note le rapport, qui conclut par ailleurs que les organisations de base (associations socio-conomiques, groupes informels de femmes, de jeunes, groupements villageois ou de quartier, etc.) censes faire fonction de socit civile sont encore faibles et peu organises, disperses et isoles. Elles auraient besoin dun appui pouvant leur permettre de se renforcer. Selon la mme tude, les capacits des ONG sont insuffisantes et mritent dtre amliores. La plupart manquent dexprience et ont un personnel peu form.
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Pour linstant, ce vide institutionnel est combl par la prsence dONG internationales telles que lAFVP, le WWF, la SOCODEVI, le CECI, etc., qui trouvent de nouveaux crneaux dintervention dans les injonctions faites aux Etats africains de collaborer avec les ONG. Malgr la faible internalisation des principes associatifs, il faut plutt voir, dans lmergence de quelques ONG viables, un processus de civilisation14 de la socit. Peru sous cet angle, le projet participatif travers la formation dune vritable socit civile ouvrira un vaste chantier aussi bien pour lesprit que pour laction, surtout en terme dappui institutionnel. Cela pourrait justifier une part non ngligeable de laction des collectivits locales dans le cadre de la mise en uvre de la politique de dcentralisation, lobjectif de celles-ci devant tre de saisir lopportunit de louverture politique qui les fonde et les lgitime pour crer cette dynamique participative qui doit tre rsolument civile. Dautant plus que les socits civiles prsupposent une structure juridique, une lgislation, un ensemble de droits reconnus positifs et dobligations socialement acceptes. Lmergence dune vritable socit civile supposerait un changement de taille dans lorganisation de la vie publique, on passerait alors dune logique dtatisation de la socit la socialisation de lEtat. Nous avons dj soulign que dans le cadre des programmes successifs de lutte contre la pauvret, les options faites sont essentiellement celles de la mise disposition dquipements, aussi bien dans le domaine de la sant que de lducation. Le suivi-valuation de la qualit des prestations des services publics qui seront fournies par ces structures dmultiplies ont fait lobjet de peu dattention, ce qui explique labsence de contrle de la qualit des prestations offertes par les services publics. Bien des rsultats dvaluation de projets ont mis en exergue cette faiblesse des politiques sociales laquelle seule lmergence dune socit civile pourrait remdier.
III. La dficience de la sphre dintermdiation communale dans une approche de proximit des programmes daction Lexcution des politiques publiques de lutte contre la pauvret ne pourra tre efficace tant
quelle restera aussi centralise quelle lest actuellement. Sa dconcentration ne serait possible que dans un contexte de vritable dcentralisation o les actions envisages ou engages sont discutes par le bas avec les bnficiaires. La Cte dIvoire, par les mesures de dcentralisation, a cr les conditions politiques de mise en uvre dune telle stratgie. Selon larticle 1er de la Loi fondamentale, Les communes sont des collectivits territoriales dotes de personnalit morale et de lautonomie financire. La Loi fondamentale prcise que le conseil municipal doit tre le catalyseur du dveloppement conomique et social partir de la base et quil doit utiliser une approche qui responsabilise les acteurs-bnficiaires. La population se doit donc de participer individuellement ou collectivement au dveloppement de sa commune, notamment par le biais de ses contributions lidentification, llaboration, lexcution des projets inscrits dans les
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Le terme civilisation nest pas employ par opposition barbarie comme cest le cas dans lapproche volutionniste. Il faut comprendre le processus de civilisation comme tant la dmarche qui consiste introduire des vertus et valeurs favorables aux liens civiques et au principe de citoyennet dans les comportements collectifs. Ce sont ces valeurs et vertus qui doivent prdominer les particularismes historiques ou religieux, les solidarits domestiques et claniques (Schnapper, 1998:451) afin que chaque individu puisse tre pleinement reconnu comme un acteur de la vie collective (Schnapper, 1994:14).
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plans triennaux. Mais, dans la ralit, le partenariat entre lEtat et les communes, dune part, et les populations et les communes, dautre part, est encore faible. Par rapport aux capacits de rsilience des collectivits locales, rares sont les communes dans lesquelles:
le pouvoir de dcision est vraiment dcentralis et partag avec les populations; les relations avec les populations sont repenses dans le sens de leur responsabilisation et dun renforcement des capacits collectives dintervention locale; le choix des quipements est dimensionn par rapport aux besoins rels locaux; la gestion des quipements est planifie; des initiatives locales de participation naissent de la dynamique de dcentralisation.
Tout se passe dans les communes comme si lappropriation des mcanismes de la dcentralisation en tait encore au stade zro. Les multiples assistances techniques qui devraient apporter un appui institutionnel face ce vide de planification se substituent pratiquement aux administrations communales et ces dernires accueillent sans rechigner toutes les actions proposes sans capacit locale de coordination planifie ou boudent toute forme de rationalisation de la gestion contraire leurs habitudes. Dune commune une autre, les initiatives locales planifies dans la dure sont rares. Les quipements sollicits et financs par les agences de dveloppement ou mme sur fonds propres se trouvent dans trois tats:
soit ils sont mis en service sans plan de gestion, et la plupart du temps leur gestion chappe compltement aux rgles minimales de transparence. Les fonds dgags passent par des circuits informels qui sont loin dtre ceux qui sont susceptibles daccrotre les ressources locales (cas, par exemple, des centres de sant et mme des marchs communaux); soit ils ne sont pas en service parce que leur gestion exige un effort de rflexion novatrice alors mme que ces quipements ne sont pas censs gnrer des ressources. Il est important ici de souligner que lengouement pour la mise en service dun quipement quel quil soit est toujours li au gain que les agents qui en ont la charge esprent en tirer; soit ils sont mis en service sans souci dentretien et sans plan de gestion, lorsquils ne sont pas utiliss dautres fins que celle laquelle ils sont destins initialement.
Il faut rechercher les raisons de ce dficit dinternalisation dans la perception quont les lus locaux de la dcentralisation. La plupart du temps, les lus locaux ne sont pas suffisamment imprgns de la philosophie de la dcentralisation et de la logique de la bonne gouvernance quelle implique. Ces deux concepts sont utiliss de part et dautre par les bailleurs de fonds et les pouvoirs publics locaux sans quon soit sr que les acteurs en aient la mme comprhension
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6. Conclusions gnrales
Dans le concert des pays africains francophones, la Cte dIvoire, sur le plan du dveloppement conomique et social, prsente des caractristiques qui la particularisent. Ses performances conomiques ont favoris, avant la priode de la crise, une politique volontariste de dveloppement social contrarie par les contraintes des programmes dajustement structurel. Le coup de fouet donn lconomie par la dvaluation du franc CFA intervenue en janvier 1994 et les rformes conomiques successives ont permis la Cte dIvoire de renouer avec la croissance et de rintroduire nouveau la problmatique du dveloppement social dans sa stratgie de dveloppement. Sur ce plan, on note une volont politique dinternalisation des recommandations du Sommet de Copenhague travers ladhsion politique aux mcanismes de lInitiative 20/20. Mais, on constate, trois ans aprs le Sommet social, que la traduction politique des engagements pris Copenhague na plus respect les schmas proposs dans le cadre de lInitiative 20/20. Le projet de dveloppement social prend forme plutt dans un plan daction de lutte contre la pauvret contenu dans une matrice des actions et mesures prioritaires de lutte contre la pauvret. Compte tenu de la situation de lourd endettement dans laquelle se trouve la Cte dIvoire, elle a plutt opt pour une politique sociale inspire par la perspective du bnfice de lInitiative PPTE en couplant ainsi la mise en uvre dun plan daction en faveur du dveloppement social avec la gestion des contraintes conomiques. A travers lopportunit conomique quoffre lInitiative PPTE, la perspective de la rduction de la dette prime sur le dveloppement social. En ngociant la possibilit du bnfice de lInitiative PPTE, la Cte dIvoire a fait une option de dveloppement social sous contrainte qui lloigne quelque peu de loutil de dialogue que constitue lInitiative 20/20 et les schmas mthodologiques quelle propose. La politique sociale volue dans le cadre des modalits dfinies dans le Document cadre de politique conomique et financire pour 19982000, mais avec des difficults de planification dans lexcution des programmes, et lon peut craindre un essoufflement de cette politique sociale sous contrainte aprs lchance de 2001. En Cte dIvoire, depuis le Sommet social de Copenhague, la question de la politique sociale est explicitement pose travers le document cadre en termes de lutte contre la pauvret. La question sociale est aborde dsormais, non plus en tant que domaine rserv dun Etat bienfaiteur, comme ce fut le cas pendant les deux dcennies prcdentes, mais envisage de plus en plus comme devant faire lobjet dune rflexion systmatique transcendant les calculs politiques. Pour linstant, ce qui tient lieu de politique sociale manque de ralisme en raison de la faible capacit de ladministration tirer profit de lexistant (suivi budgtaire, rvision de la nomenclature des dpenses publiques), amliorer les capacits locales de financement du plan de lutte contre la pauvret et mettre en place une approche moins centralise et plus participative. Par ailleurs, cette politique sociale semble dmesurment ambitieuse parce quelle embrasse trop daspects la fois, sans dfinir des priorits qui dbouchent sur une programmation, dans le temps et dans lespace, des actions mener. La mise en place rcente dun Ministre du plan et de la programmation du dveloppement pourrait tre interprte comme une volont politique de corriger ces handicaps.
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Au cours des annes 90, le dveloppement social a certes connu un progrs, tout au moins dans la faon de le conceptualiser, mais sa mise en uvre semble ne pas voluer dans loptique dans laquelle il fut envisag au sortir du Sommet social de Copenhague. Un point important que relve cette tude est quen matire sociale, le volontarisme politique des dcennies 70 et 80 tend, au cours des annes 90, se transformer en politique sociale. Mais celle-ci souffre encore dun manque de programmation raliste en raison, dune part, de la faible capacit locale dfinir des stratgies consensuelles engageant tous les acteurs et, dautre part, des difficults de gestion des contraintes conomiques.
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Documents du programme de lUNRISD Politique sociale et dveloppement

PP SPD 1 External Dependency and Internal Transformation: Argentina Confronts the Long Debt Crisis Jorge Schvarzer, May 2000 Social Indicators and Welfare Monitoring Gsta Esping-Andersen, May 2000 Empirical Inquiries and the Assessment of Social Progress in Western Europe: A Historical Perspective Jean-Michel Collette, June 2000 AIDS in the Context of Development Joseph Collins and Bill Rau, December 2000 Les politiques sociales en Afrique de lOuest: Quels changements depuis le Sommet de Copenhague? Synthse des tudes de cas (Bnin, Burkina Faso, Cte dIvoire, Mali, Sngal) Momar-Coumba Diop, avril 2001 Breaking the Mould: An Institutionalist Political Economy Alternative to the Neoliberal Theory of the Market and the State Ha-Joon Chang, May 2001 Social Policy in a Development Context Thandika Mkandawire, June 2001 Dynamique de la politique sociale en Cte dIvoire Francis Akinds, juillet 2001
PP SPD 2 PP SPD 3
PP SPD 4 PP SPD 5
PP SPD 6
PP SPD 7 PP SPD 8
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Dynamique de La Politique Sociale en Côte D'ivoire Par Francis Akindës

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Dynamique de La Politique Sociale en Côte D'ivoire Par Francis Akindës

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Dynamique de la politique sociale en Cte dIvoire

Politique sociale et dveloppement Document du programme no. 8 juillet 2001

Institut de recherche des Nations Unies pour le dveloppement social

Table des matires

Introduction 2. Economie politique de lajustement structurel en Cte dIvoire

P ROGRAMME DE LUNRISD P OLITIQUE D OCUMENT NO . 8

Quelques indicateurs dmographiques socio-culturels et socio-conomiques

Population urbaine (% du total)

2. Economie politique de lajustement structurel en Cte dIvoire

C OTE D I VOIRE F RANCIS A KINDES

P ROGRAMME DE LUNRISD P OLITIQUE D OCUMENT NO . 8

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I. Dynamique et porte des politiques de sant et dducation la veille du Sommet de Copenhague

b) Le secteur de lducation De la priode coloniale la phase post-indpendance, le secteur de lducation a pratiquement

P ROGRAMME DE LUNRISD P OLITIQUE D OCUMENT NO . 8

C OTE D I VOIRE F RANCIS A KINDES

19861993 25,6 10,7 1,8 7,2 42,3 5,8 20,9

19941996 19,9 8,1 1,7 5,5 40,6 6,3 19,7

29,2 11,9 1,4 8,0 41,0 3,9 23,6

1991 72,0 26,8 1,2

1992 67,5 24,9 9,4

1993 68,1 24,4 7,5

1994 64,9 25,9 9,2

1995 62,3 29,4 8,3

1996 58,7 34,1 7,2

71,7 26,9 1,4

P ROGRAMME DE LUNRISD P OLITIQUE D OCUMENT NO . 8

1993 60,0 25,0 15,0

1994 50,3 22,7 27,0

1995 40,6 24,0 35,4

1996 36,5 29,3 34,2

58,3 21,0 20,7

C OTE D I VOIRE F RANCIS A KINDES

P ROGRAMME DE LUNRISD P OLITIQUE D OCUMENT NO . 8

C OTE D I VOIRE F RANCIS A KINDES

P ROGRAMME DE LUNRISD P OLITIQUE D OCUMENT NO . 8

C OTE D I VOIRE F RANCIS A KINDES

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Nous reviendrons plus tard sur cet aspect politique.

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C OTE D I VOIRE F RANCIS A KINDES

1992 197 832 130 030 65,7% 9 388 7,2% 4,7%

1993 252 078 156 986 62,3% 19 076 12,2% 7,6%

1994 192 130 167 197 87,02% 17 844 10,7% 9,3%

172 229 86 863 49,8% 6 480 7,5% 3,8%

P ROGRAMME DE LUNRISD P OLITIQUE D OCUMENT NO . 8

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Il sagissait pour le secteur de lducation:

et pour le secteur de la sant:

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Augmentation des taux nets de scolarisation au primaire

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