CAPTULO PRIMERO

LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES A PARTIR DE LA REFORMA DE DICIEMBRE DE 1994

I. Cuestiones destacadas de la reforma judicial constitucional de 1994 La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1994 fue un parte aguas en la historia del Poder Judicial Federal mexicano. Comprendi la modificacin de 27 artculos constitucionales ordinarios y requiri de 12 artculos transitorios.

A nuestro juicio, dicha reforma judicial comprendi tres aspectos fundamentales: la reconceptualizacin del Poder Judicial de la Federacin, la implementacin de la carrera judicial de los servidores pblicos de ese Poder, y la recreacin del sistema mexicano de control de la constitucionalidad.1

Dentro del primer aspecto destaca la recomposicin orgnica de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y la institucionalizacin del Consejo de la Judicatura Federal. Por su directa vinculacin con el tema que nos ocupa, de la reestructuracin de la Suprema Corte de Justicia nos ocupamos en el apartado siguiente. Por lo que hace al Consejo de la Judicatura Federal slo diremos que se instituy para ocuparse de las tareas de administracin, vigilancia y disciplina de los rganos del Poder Judicial de la Federacin, con excepcin de la Suprema Corte de Justicia, a la que, hasta antes

Para el maestro emrito de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, doctor Cipriano Gmez Lara, los aspectos sobresalientes de la reforma constitucional de 1994 son: a) La nueva estructura de la Suprema Corte de Justicia; b) la creacin del Consejo de la Judicatura Federal; y c) La creacin de la accin especfica de inconstitucionalidad. Cfr. Gmez Lara, Cipriano, Teora general del proceso, 9 ed., Mxico, Harla, 1996, p. 169.

de la reforma, se le encomendaban estas atribuciones que la desviaban y distraan de su funcin fundamental jurisdiccional.

ntimamente ligada a la creacin del Consejo de la Judicatura Federal, por corresponder a este rgano las importantes funciones de su control y organizacin, se encuentra el del diseo del sistema de la carrera judicial, sin duda otro de los profundos aspectos de la reforma.

Evidentemente, el asunto que nos interesa puntualizar, por su directa repercusin en el tema que nos ocupa, es el de la recreacin de todo un sistema de control de la constitucionalidad y la repercusin que ello tuvo al rgimen jurdicoconstitucional de tutela de las instituciones polticas fundamentales por ella establecidas, robustecindose el sistema jurisdiccional de defensa de la Constitucin en nuestro pas.

II. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin como tribunal constitucional. Puede afirmarse que la intencin de la transformacin de la Suprema Corte de Justicia en un tribunal constitucional se advierte desde la reforma constitucional y legal de 1987, a partir de la cual se le encomend el conocimiento exclusivo de los asuntos de constitucionalidad, al mismo tiempo que a los Tribunales Colegiados de Circuito se les confiri la ltima instancia en los asuntos de legalidad, an cuando se reserv para la Corte la facultad discrecional de atraccin de los juicios de amparo que colmaran el requisito de la especial trascendencia, as como la facultad de unificar la jurisprudencia.2

Cfr. Fix Fierro, Hctor, La defensa de la constitucionalidad en la reforma judicial de 1994, Reforma constitucional en Mxico y Argentina, Mxico, UNAM-Corte de Constitucionalidad de Guatemala, 1996, p. 44.

Para algunos autores, hasta antes de 1994, an con la reforma constitucional de 1987 y con su competencia para conocer de un incipiente proceso de controversia constitucional -que como veremos ms adelante se prevea desde el texto constitucional de 1917-, la Suprema Corte de Justicia, de hecho, en la prctica, se segua caracterizando por ser un mero supremo tribunal de justicia, es decir, la mxima autoridad jurisdiccional del Poder Judicial Federal.3

Sin embargo, en el ao de 1994, con el rediseo de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, fundamentalmente debido a la reforma al artculo 105 constitucional, su naturaleza de rgano jurisdiccional de exclusiva constitucionalidad se vuelve mucho ms palpable, y, desde la perspectiva doctrinaria, mucho ms sencillo de justificar.

Por virtud de esa reforma, entre otros trascendentes aspectos, se instituy a las acciones de inconstitucionalidad y, concomitantemente, se reglament en forma ms completa y detallada a las controversias constitucionales, las que, a pesar de que haban sido instituidas desde el texto constitucional original de 1917, hasta el momento de la reforma, se haban encontrado defectuosamente reguladas.

Esta importante reforma constitucional concedi a la Corte el papel, que con anterioridad prcticamente no tena, de garante del equilibrio de la estructura federal y de la divisin de poderes en el Estado mexicano. Asimismo, con el otorgamiento de esas atribuciones, se coadyuv a la transformacin de la naturaleza de este Alto Tribunal, al que, como lo expresa la respectiva exposicin de motivos, se le pretendi investir de un carcter de verdadero tribunal constitucional.
As, por ejemplo, se pronuncian Hernndez Chong Cuy, Mara Amparo y Olvera Lpez, Juan Jos, El artculo 105 constitucional y la redefinicin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como estabilizadora del poder pblico, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coordinador), Derecho procesal constitucional, 2 ed., Mxico, Porra, 2001, p. 393.
3

En efecto, en uno de los prrafos de la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial del doctor Ernesto Zedillo Ponce de Len, de 5 de diciembre de 1994, que present ante la Cmara de Senadores, se dice:

Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia [...] para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo.

Ms adelante se manifiesta:

Se trata de una reforma profunda que parte de la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado fundado en la soberana nacional, la democracia, la divisin de poderes, el federalismo y el respeto a las garantas individuales. Su objetivo ultimo es el fortalecimiento del equilibrio de poderes y del Estado de Derecho.

El doctor e investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Jorge Carpizo, piensa que con la facultad concedida a la Suprema Corte, vigorizada por la reforma constitucional de diciembre de 1994, para conocer de las controversias constitucionales, se refuerza su situacin "como tribunal constitucional y rgano de la unidad del Estado federal al decidir suprapartes en conflicto, entre entidades que integran al propio Estado federal."4 Es por esta razn que, segn el pensamiento de este reconocido jurista, la Suprema Corte de Justicia goza ahora de una jerarqua

Carpizo, Jorge, Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal y a la jurisdiccin constitucional, del 31 de diciembre de 1994, en su obra Nuevos estudios constitucionales, Mxico, Porra-UNAM, 2000, p. 209.

superior a todas las dems entidades pblicas en su carcter de rgano de la unidad del Estado federal.5

El doctor Jos Luis Soberanes Fernndez6 agrupa las reformas institucionales de 1994 a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en los tres apartados siguientes:

a)

La reduccin del nmero de ministros, de 26 a 11, volvindose al texto

original de la Constitucin de 1917; b) La fijacin de un periodo de duracin de quince aos para el cargo de

ministro, quitndose el trmino de edad de setenta aos que operaba anteriormente; y c)La modificacin del sistema de designacin de los ministros: actualmente corresponde al Ejecutivo presentar una terna al Senado que, previa comparecencia de las personas propuestas, elige a quien vaya a ocupar el cargo -el sistema anterior consista en la designacin presidencial con aprobacin del Senado-.

Don Hctor Fix Zamudio esgrime una serie de razones por las cuales todas estas reformas marcan una evolucin de la Suprema Corte mexicana hacia el establecimiento de un rgano jurisdiccional constitucional especializado del tipo europeo continental, inclusive desde el punto de vista orgnico, aunque conserve ciertos aspectos provenientes del sistema norteamericano.7

Cabe mencionar, que otra importante reforma en materia judicial en el mbito federal, la publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 11 de junio de 1999, parece confirmar la tendencia de fortalecer a la Suprema Corte de Justicia en su carcter de rgano jurisdiccional especializado en materia constitucional, naturaleza
Ibdem, p. 210. Soberanes Fernndez, Jos Luis, La reforma judicial federal mexicana de 1994, en Estudios jurdicos en homenaje a don Santiago Barajas Montes de Oca, Mxico, UNAM, 1995, pp. 402-403. 7 Vase Fix Zamudio, Hctor, Los tribunales y salas constitucionales en Amrica Latina, en Estudios jurdicos en homenaje a don Santiago Barajas Montes de Oca, Mxico, UNAM, 1995, pp. 65-69.
6 5

que el propio alto tribunal se ha ido diseando a travs de la emisin de acuerdos generales que han robustecido este criterio.8

III. La controversia constitucional como instrumento de control de la Ley Fundamental.

Este instrumento tiene como objetivo implcito garantizar el equilibrio de las atribuciones de la Federacin y de las entidades federativas; antes de la reforma de 1994, dicho procedimiento se utilizaba escasamente, ya que nunca lleg a reglamentarse la disposicin constitucin de referencia y porque los conflictos se resolvan, con frecuencia, por medio de procedimientos, instituciones y rganos de carcter poltico.

En efecto, an cuando el perfeccionamiento a nivel constitucional y legal que impact al mecanismo de controversia constitucional en 1994, llega a confundirse con su innovacin al derecho mexicano, en realidad stas haban sido establecidas, como hemos dicho, desde el texto primitivo de la Constitucin de 1917.

Con todo y su previsin, la controversia constitucional nunca se signific en un verdadero medio de control constitucional, dejndose en la prctica el cumplimiento de este papel de manera exclusiva al juicio de amparo, que, desde su nacimiento a mediados del siglo XIX hasta el multialudido ao de 1994, constituy el nico mecanismo de control de la constitucionalidad en Mxico.
Entre los ms trascendentes acuerdos plenarios, por su directa incidencia en la variacin de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia se encuentran: el Acuerdo nmero 5/1999, del veintiuno de junio de mil novecientos noventa y nueve, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que establece las bases generales para la procedencia y tramitacin de los recursos de revisin en amparo directo; y el Acuerdo general nmero 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, relativo a la determinacin de los asuntos que conservar para su resolucin y el envo de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito.
8

La escasa incoacin de procesos de controversia constitucional y el muchsimo menor nmero de asuntos resueltos -pues en la gran mayora de los casos no se estudi el fondo-, se debi al sistema poltico unipartidista que caracteriz a nuestro pas a lo largo del siglo XX.9

El original artculo 105 constitucional de 1917 a la letra estableca:

Art. 105.- Corresponde slo a la Suprema Corte de justicia de la Nacin conocer de las controversias que se susciten entre dos o ms Estados, entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federacin y uno o ms Estados, as como de aquellas en que la Federacin fuese parte.10

El artculo 105 constitucional ha sufrido cuatro reformas hasta la actualidad. Con la primera reforma, del 25 de octubre de 1967, se adicion en su parte final que las controversias en que la Federacin fuese parte seran slo aqullas cuyos casos estableciera la ley. Posteriormente, por virtud de la reforma poltica del Distrito Federal, con fecha 25 de octubre de 1993, se le agreg su legitimacin para participar en la promocin de controversias en contra de otro Estado y entre rganos de gobierno del Distrito Federal. La tercer reforma, sin duda la ms importante, fue la multimencionada de 31 de diciembre de 1994, que, como hemos dicho, reestructur por completo este artculo. Por ltimo, la cuarta reforma no involucr a las controversias constitucionales sino a las acciones de inconstitucionalidad: bsicamente consisti en la variacin del

Cfr. Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Los tribunales constitucionales..., cit., p. 100. Vase Tena Ramrez, Felipe, Leyes fundamentales de Mxico 1808-1973, 5 ed., Mxico, Porra, 1973, p. 860.
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encabezado de la fraccin II y en la eliminacin de la excepcin de procedibilidad de la accin de inconstitucionalidad en materia electoral.11

Este artculo nunca lleg a reglamentarse sino hasta la Ley reglamentaria del artculo 105 de la Constitucin, expedida en 1995. La doctrina ha sealado datos muy distintos en relacin con las controversias constitucionales que se presentaron durante el tiempo de vigencia del original artculo 105, es decir, de 1917 a 1994. En una primera estimacin, el doctor Jos Ramn Cosso sostiene que se promovieron 55, de las cuales 14 se suscitaron entre la Federacin y un Estado, 12 entre Municipios y Estados, y una entre un Municipio y un Estado.12 El mismo autor, en otro estudio, afirma que, segn estadsticas proporcionadas por la oficina de Archivo de la Suprema Corte de Justicia fueron cerca de 66.13 El doctor Eduardo Ferrer Mac-Gregor, sin embargo, seala el dato diverso de 50 casos,14 aadiendo despus que un estudio de la Suprema Corte de Justicia seala slo 42 asuntos.15

No fue sino hasta el ao de 1993 cuando se pudo percibir un incremento importante en la promocin de demandas de controversias constitucionales. Entre mayo de ese ao y septiembre de 1995, la Suprema Corte de Justicia registr un total de 18 controversias casi una por mes-, cuando el promedio anterior a este periodo haba sido de menos de una controversia por ao.16 Sin duda, este importante fenmeno tiene

11

Vase Mrquez Rbago, Sergio R., Evolucin constitucional mexicana, Mxico, Porra, 2002, pp.

617-621. Vase Cosso D., Jos Ramn, Artculo 105, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada, Tomo IV, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, p. 125. 13 Cosso, Jos Ramn, Similitudes y diferencias entre las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, en Cosso, Jos Ramn y Prez de Acha, Luis (compiladores), La defensa de la Constitucin, Mxico, Fontamara, 1997, p. 65. 14 Cfr. Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Los tribunales constitucionales..., cit., p. 100. 15 Cuadro estadstico histrico de asuntos relativos a controversias constitucionales tramitados entre 1917-1994, Suprema Corte de Justicia, Mxico, 2000, citado por Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Los tribunales constitucionales..., cit., p. 100. 16 Cfr. Fix Fierro, Hctor, op. cit., p. 49.
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directa relacin con la variacin del mosaico de las instancias del poder poltico, que empez a movilizarse durante ese tiempo.

En efecto, la transicin de un sistema poltico mexicano equivalente a un partido hegemnico en el poder, hacia uno que intentaba su pluralizacin, repercuti inmediatamente en la bsqueda de los mecanismos jurdicos de resolucin de los inditos choques entre las fuerzas antagnicas, los cuales, de manera inevitable empezaban a ser cada vez ms recurrentes.

Surgi a partir de entonces la necesidad imperiosa de que a la controversia constitucional se le restituyera como el conducto jurdico idneo para solventar el choque poltico entre los entes pblicos papel que a la postre, a nuestro juicio, cumplira cabalmente-, a la vez que se hizo notable su inconsistencia e insuficiencia reglamentaria.

Las anteriores consideraciones fueron tomadas en cuenta y, ms an, constituyeron parte medular de los motivos de la reforma de 1994 al artculo 105, de cuya iniciativa, se puede leer el siguiente prrafo:

La iniciativa plantea la reforma del articulo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para conocer de las controversias que se susciten entre la Federacin, los estados y los municipios; entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unin; entre los Poderes de las entidades federativas, o entre los rganos de gobierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimacin para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros das tiene la integracin de los distintos rganos federales, locales y municipales. 9

Ms adelante se dispone lo siguiente:

El gran nmero de rganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno sern beneficiados con estas reformas.

Amador Rodrguez Lozano concluye que fueron tres los factores que impulsaron la reforma al artculo 105 constitucional en 1994: la intencin de fortalecer al Estado de derecho, la voluntad de disear un nuevo federalismo y el deseo de reforzar el esquema de divisin de poderes.17

La controversia constitucional se situara a partir de esta reforma en el mecanismo jurdico para la defensa jurisdiccional del rgimen federal mexicano por antonomasia. Este sentimiento e intencin de la iniciativa presidencial se plasmara claramente en las lneas que enseguida trascribimos:

Una de las demandas de nuestros das es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vas adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificacin del articulo 105 a fin de prever en su fraccin primera las bases generales de un nuevo modelo para la solucin de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federacin y un estado o el Distrito Federal, la federacin y un municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unin, aqul y cualquiera de las Cmaras de ste o, en su caso la Comisin Permanente, sea como rganos federales o del Distrito Federal, dos estados, un estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un municipio, dos municipios de diversos estados, dos poderes de un mismo estado, un
17

Cfr. Rodrguez Lozano, Amador, op. cit., p. 256.

10

estado y uno de sus municipios, y dos rganos del Distrito Federal o dos municipios de un mismo estado.

El doctor Jaime Crdenas Gracia18 seala tres innovaciones importantes de la reforma de 1994 en relacin con la institucin de las controversias constitucionales:

a)

La inclusin clara y expresa del municipio como sujeto legitimado en las

controversias; b) Que algunas controversias pueden dar lugar a resoluciones de la Suprema

Corte con efectos generales cuando sean aprobadas por una mayora de ocho votos; c)Que por primera vez se expidi, en la historia de nuestro pas, la ley reglamentaria correspondiente.

La trascendencia de la controversia constitucional al actual orden jurdico-poltico del pas se hace evidente a travs de efervescencia de juicios que en los ltimos aos se han iniciado ante la Suprema Corte, abrindose el sendero del muy deseable fenmeno que ha empezado a denominarse judicializacin de la poltica.

IV. El municipio en las controversias constitucionales Bajo la redaccin del original artculo 105 de la Constitucin de 1917, como lo anticipamos en al apartado anterior, no se prevea la posibilidad de que un Municipio pudiera participar como parte en una controversia constitucional. Por muchos aos, con fundamento en esa disposicin, el criterio predominante de la Suprema Corte se orient en el sentido de que los Municipios no podan ser considerados como poderes de un

Crdenas Gracia, Jaime, El municipio en las controversias constitucionales, en Boletn mexicano de derecho comparado, Mxico, UNAM, Ao XXIX, Nmero 86, mayo-agosto de 1996, p. 454.

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mismo Estado, y por lo tanto, tampoco podan fungir como parte en esta clase de procesos.

Esta interpretacin constitucional de la Corte origin que los Municipios quedasen en un estado de total indefensin, ya que, por un lado, con frecuencia se les negaba el acceso al juicio de amparo bajo el argumento de que slo podran acceder a l los gobernados, categora en la que no caba la institucin municipal, y por otro, al no reconocrseles constitucionalmente como un verdadero poder, se les impidi, insistimos, acceder a las controversias constitucionales.

Esta situacin cambi al inici de la dcada de los noventa, cuando la Suprema Corte empez a emitir una serie de fallos con un criterio diverso al que haba sostenido con antelacin, para reconocer ese estado de indefensin del Municipio y su derecho de defender la autonoma que constitucionalmente le era consagrada.19

La inclusin de los Municipios como entes expresamente legitimados para promover controversias constitucionales por virtud de la multialudida reforma de 1994, es la ms importante innovacin en el listado de las hiptesis de la fraccin I del artculo 105 constitucional, pues ello benefici no slo un mayor respeto de los derechos de las municipalidades, sino tambin una mayor oportunidad de defensa de las diversas posturas polticas que ah se representan en la actualidad, frente a las fuerzas opuestas que ocupan los gobiernos tanto de los Estados como de la Federacin.

Algunos autores han querido ver en la inclusin de los municipios en los supuestos de la fraccin I del artculo 105 constitucional, en relacin con lo que se establece en el artculo 115, el reconocimiento constitucional de la institucin municipal
Cfr. Serna de la Garza, Jos Mara, Controversia constitucional. Cuando es promovida por un Municipio. La sentencia que declara la invalidez de una norma general estatal slo tendr efectos para las partes, en Anuario jurdico. 1996, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, pp. 306-307.
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como elemento integrante del sistema federal mexicano, a la par de la Federacin y de los Estados.

No hay duda que la previsin constitucional de los Municipios como sujetos legitimados en las controversias constitucionales vino a colmar una laguna importante en materia de defensa de su autonoma. El destacado municipalista, doctor Carlos F. Quintana Roldn destaca que, de hecho, la gran mayora de las controversias presentadas ante la Suprema Corte de Justicia en la actualidad, provienen precisamente de los municipios, por las presuntas afectaciones perpetradas por los actos arbitrarios de otras autoridades y poderes pblicos a sus respectivas esferas jurdicas.20

Al respecto es importante invocar las siguientes tesis:

Registro No. 189325 Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XIV, Julio de 2001 Pgina: 925 Tesis: P./J. 84/2001 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA EL INTERS LEGTIMO DEL MUNICIPIO PARA ACUDIR A ESTA VA CUANDO SE EMITAN ACTOS DE AUTORIDAD QUE VULNEREN SU INTEGRACIN. De la teleologa de la fraccin I del artculo 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, contenida en
20

Cfr. Quintana Roldn, Carlos F., Derecho municipal, 6 ed., Mxico, Porra, 2002, p. 304.

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la exposicin de motivos de la reforma promulgada el dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da siguiente, se desprende que el Poder Reformador de la Constitucin Federal estableci como prerrogativa principal de los Ayuntamientos la salvaguarda de su integracin, debido a que sta tiene lugar con motivo de un proceso de eleccin popular directa por el que la comunidad municipal otorga un mandato poltico a determinado plazo, el cual por disposicin fundamental debe ser respetado, excepto en casos extraordinarios previstos en la legislacin local. Asimismo, se estableci que la integracin de los Ayuntamientos tiene como fin preservar a las instituciones municipales frente a injerencias o intervenciones ajenas, en aras de un principio de seguridad jurdica que permita hacer efectiva su autonoma poltica. Con lo anterior, queda de manifiesto que si por disposicin fundamental la integracin de los Ayuntamientos constituye una prerrogativa para el buen funcionamiento de los Municipios, es claro que las resoluciones dictadas por autoridades estatales que determinen la separacin del presidente municipal de su cargo con motivo de conductas relativas a su funcin pblica, afectan su integracin y como consecuencia su orden administrativo y poltico, con lo cual se actualiza el inters legtimo del Ayuntamiento para acudir en va de controversia constitucional a deducir los derechos derivados de su integracin.

V. La conformacin del sistema de control de la constitucionalidad en Mxico La reforma constitucional que hemos venido comentando trajo consigo la edificacin de todo un sistema integral de control de la constitucionalidad en nuestro pas, en el cual tuvo que insertarse el juicio de amparo para sumarse al reconstruido proceso de controversia constitucional y a la naciente accin de inconstitucionalidad. A

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este sistema, don Juventino V. Castro lo denomina sistema nacional de defensa de la constitucionalidad.21

La doctrina se ha ocupado de analizar e intentado sistematizar cules seran, bajo el actual esquema de garantas constitucionales, los instrumentos o los medios de control de la constitucionalidad actualmente reconocidos en nuestro pas y aunque no hay uniformidad en sus concepciones, consideramos podran ser de acuerdo a los jurisconsultos Hctor Fix Zamudio y Salvador Valencia Carmona:22 a) el juicio de amparo; b) las controversias constitucionales; c) la accin abstracta de

inconstitucionalidad; d) el procedimiento investigatorio de la Suprema Corte de Justicia; e) el juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales; f) el juicio de revisin constitucional electoral; g) el juicio poltico; y h) los organismos autnomos protectores de los derechos humanos.

VI. El derecho procesal constitucional mexicano como disciplina autnoma en desarrollo. An cuando el egregio jurista Hctor Fix-Zamudio hablaba ya desde 1955 del derecho procesal constitucional como disciplina jurdica con objeto de estudio y sistematizacin propios,23 distintos de los cualesquiera otra rama del derecho procesal, no es sino hasta la comentada reforma constitucional de 1994 cuando puede empezar a defenderse con mayor propiedad y justificacin la autonoma de esta rama del Derecho.
Castro y Castro, Juventino V., Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coordinador), Derecho procesal constitucional, cit., p. 331. 22 Fix Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, 2 ed., Mxico, Porra, 2001, pp. 817-818. 23 El visionario jurisconsulto incluso denomin el captulo III de su tesis de licenciatura: El derecho procesal constitucional, explicando y justificando el nacimiento y la autonoma de esta disciplina a la luz de los que conceba como los procesos constitucionales de la poca. Cfr. Fix Zamudio, Hctor, La garanta jurisdiccional de la Constitucin mexicana. Ensayo de una estructuracin procesal del amparo, Tesis de licenciatura, Mxico, Facultad de Derecho de la UNAM, 1955, pp. 57-98.
21

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La reforma judicial constitucional de 1994 trajo consigo la inquietud y preocupacin de la doctrina por la ubicacin acadmica y cientfica de esos nuevos procesos constitucionales por ella creados. Algunos, los clsicos y tradicionalistas, arguyeron su incorporacin a la temtica del juicio de amparo. Algn otro sector defendi que el estudio de estos juicios tena que hacerse desde el derecho constitucional. Otros opinaron que su anlisis deba hacerse desde la ptica del derecho procesal.

Ninguno de las inclinaciones anteriores pudo sostener, con sentido irrefutable de pertenencia, el estudio de esas innovadoras instituciones jurdicas mexicanas, pues ninguna de ellas ofreci la plataforma idnea para emprender su desarrollo. An cuando las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, indudablemente tomaron muchas de las instituciones procesales que rigen al juicio de amparo, su naturaleza no es por supuesto lo suficientemente anloga como para estudiarlos bajo su cobijo.

Tampoco las disciplinas del derecho constitucional, por un lado, y del derecho procesal, por el otro, parecen ofrecer el marco idneo para su sistematizacin. Nos adherimos a la consideracin de los doctores Hctor Fix Zamudio quien, como hemos dicho, mantiene su postura desde mediados del siglo pasado-, y de Salvador Valencia Carmona,24 as como del doctor Eduardo Ferrer Mac-Gregor, en su proposicin de la necesaria construccin de una nueva disciplina jurdica autnoma: el derecho procesal constitucional.25

24 25

Fix Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, op. cit., pp. 218-221. Cfr. Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Los tribunales constitucionales..., cit., pp. 42-46.

16

De acuerdo con los doctores Fix Zamudio y Valencia Carmona, el derecho procesal constitucional es la disciplina jurdica que tiene por objeto esencial el anlisis de las garantas constitucionales en su sentido actual, es decir, los instrumentos predominantemente procesales que estn dirigidos a la reintegracin del orden constitucional cuando el mismo ha sido desconocido o violado por los rganos de poder.26

Segn lo dijimos antes, a nuestro particular juicio, nos parece que en esta nueva disciplina jurdico-procesal es posible sistematizar el estudio de los procesos para la defensa estrictamente jurisdiccional de la normativa constitucional, cuales son: el juicio de amparo, las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad, los juicios constitucionales en materia electoral (el juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano y el juicio de revisin constitucional electoral) y el juicio poltico, que si bien desde el punto de vista formal no constituye un proceso jurisdiccional, s lo es desde el punto de vista material.

Tenemos la conviccin de que otros mecanismos aceptados por algunos autores, como el procedimiento investigatorio de la Suprema Corte de Justicia o el procedimiento ante los organismos autnomos protectores de los derechos humanos, por no revestir una naturaleza propiamente procesal, quedaran excluidos de la materia. stos se encontraran mejor ubicados en el mbito de la defensa no jurisdiccional de la Constitucin.

26

Ibdem, p. 219.

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CAPTULO SEGUNDO

CONCEPTO Y NATURALEZA JURDICA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

I. Concepto de controversia constitucional Como lo hemos dicho, la controversia constitucional es slo uno de los medios de control constitucional reconocidos por el sistema jurdico mexicano. Su tramitacin es uni-instancial ante el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.27

El doctor Jos Ovalle Favela describe a las controversias constitucionales como aquellas que se suscitan entre poderes y entidades con motivo del ejercicio de sus funciones pblicas y (que) tienen por objeto que la Suprema Corte de Justicia, como tribunal constitucional, determine cules son (los) lmites que la propia Constitucin seala a las partes en conflicto.28

Para los investigadores Hctor Fix-Zamudio y Hctor Fix-Fierro las controversias constitucionales:

Son las controversias de carcter jurdico que, como consecuencia de la estructura federal y de la divisin de poderes en el Estado mexicano, pueden surgir entre diferentes rdenes normativos, entre rganos que pertenezcan a rdenes

Vanse artculos 104, fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; y 10, fraccin I, de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. 28 Ovalle Favela, Jos, Las controversias constitucionales, Revista jurdica. rgano de informacin del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tabasco, nmero 003, Villahermosa, septiembre de 1995, pp. 77-78 (los parntesis son mos).

27

distintos, as como entre rganos que formen parte del mismo orden, las que pueden ser planteadas en forma directa ante al Pleno de la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin.29

Por su parte, el ministro decano de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, don Juventino V. Castro y Castro establece, de manera ms omnicomprensiva, la siguiente definicin:

Las controversias constitucionales son procedimientos planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, accionables por la Federacin, los Estados, el Distrito Federal o cuerpos de carcter municipal, y que tienen por objeto solicitar la invalidacin de normas generales o de actos no legislativos de otros entes oficiales similares, alegndose que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado; o bien reclamndose la resolucin de diferencias contenciosas sobre lmites de los Estados; con el objeto de que se decrete la legal vigencia o la invalidez de las normas o actos impugnados, o el arreglo de lmites entre Estados que disienten; todo ello para preservar el sistema y la estructura de la Constitucin Poltica.30

Siguiendo la misma idea central anterior, la ministra Olga Snchez Cordero de Garca Villegas formula su concepto con las siguientes palabras:

Las controversias constitucionales son procedimientos de control de la regularidad constitucional, planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en los que las partes, sea como actores, demandados o terceros

Fix-Zamudio, Hctor y Fix-Fierro, Hctor, Controversias constitucionales, Enciclopedia jurdica mexicana, Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Tomo II-C, 2002, p. 620. 30 Castro, Juventino V., El artculo 105 constitucional, Mxico, Porra, 2001, pp. 61-62.

29

19

interesados, pueden ser: la federacin, los estados, o el Distrito Federal o municipios, el Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unin, o cualquiera de sus cmaras o comisin permanente, los poderes de un Estado, y los rganos de gobierno del Distrito Federal, en los que se plantea la posible inconstitucionalidad de normas generales o de actos concretos solicitndose su invalidacin alegando que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado; o bien para plantear conflictos sobre los lmites de los estados cuando stos adquieren un carcter contencioso.31

Un ltimo punto de vista nos lo da Corzo Sosa,32 para quien la controversia constitucional:

Est consagrada en la fraccin I del artculo 105, en donde se faculta a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias constitucionales. Las caractersticas propias de esta garanta son que slo puede ser solicitada por organismos de carcter pblico y su objeto es un litigio pero de carcter jurdico y no poltico, criterios que resultan muy tiles para diferenciar estas garantas de la del amparo soberana, consagrada en las fracciones II y III del artculo 103 constitucional.

Al respecto se invocan las siguientes tesis: Registro No. 186044 Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta
Snchez Cordero de Garca Villegas, Olga, La controversia constitucional. Elemento tcnico jurdico de una nueva relacin entre poderes, Mxico, UNAM, Serie Estudios Jurdicos, nmero 10, 2002, pp. 7-8. Este trabajo tambin aparece en Cauces. Expresin de los Estudiantes de la Facultad de Derecho UNAM, Nmero 3, Mxico, julio-septiembre de 2002, pp. 20-30; respecto de esta cita: p. 23. 32 Reyes Reyes, Enrique, La accin de inconstitucionalidad Edit. Oxford, Mxico, 2000, p. 16.
31

20

XVI, Septiembre de 2002 Pgina: 997 Tesis: P./J. 40/2002 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNAR EL PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL. De lo dispuesto por el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y de las diversas exposiciones de motivos y dictmenes relativos a las reformas a este precepto constitucional, se desprende que la tutela jurdica de la controversia constitucional es la proteccin del mbito de atribuciones de los rganos del Estado que derivan del sistema federal (Federacin, Estados, Municipios y Distrito Federal) y del principio de divisin de poderes a que se refieren los artculos 40, 41, 49, 115, 116 y 122 de la propia Constitucin, con motivo de sus actos o disposiciones generales que estn en conflicto o contraren a la Norma Fundamental, lo cual se encuentra referido a los actos en estricto sentido y a las leyes ordinarias y reglamentos, ya sean federales, locales o municipales, e inclusive tratados internacionales. De lo anterior deriva que el citado precepto constitucional no contempla dentro de los rganos, poderes o entidades que pueden ser parte dentro de una controversia constitucional, al rgano Reformador de la Constitucin previsto en el artculo 135 del mismo ordenamiento, pues no se trata de un rgano de igual naturaleza que aquellos en quienes se confan las funciones de gobierno; adems de que se integra por rganos de carcter federal y locales, es a quien corresponde, en forma exclusiva, por as disponerlo la Constitucin Federal, acordar las reformas y adiciones a sta, y de ah establecer las atribuciones y competencias de los rganos de gobierno, sin que tampoco, al referirse el citado artculo 105, fraccin I, a "disposiciones generales" comprenda las normas constitucionales.

Registro No. 190021 21

Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XIII, Abril de 2001 Pgina: 882 Tesis: P./J. 54/2001 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional CESACIN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesacin de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hiptesis, para que opere la improcedencia establecida en el artculo 73, fraccin XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artculo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garanta individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violacin; mientras que en tratndose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hiptesis prevista en la fraccin V del artculo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaracin de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposicin expresa de los artculos 105, penltimo prrafo, de la Constitucin Federal y 45 de su ley reglamentaria. Registro No. 192840 Localizacin: Novena poca 22

Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta X, Noviembre de 1999 Pgina: 793 Tesis: P./J. 130/99 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD

CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, AUTORIZA EL EXAMEN DE LOS ACTOS PROVENIENTES DE LAS LEGISLATURAS ESTATALES TENDIENTES A DIRIMIR CONFLICTOS DE LMITES ENTRE MUNICIPIOS. El deber de responder con fidelidad a la facultad que a esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin le ha conferido la Constitucin Federal de vigilar, a travs de los diferentes medios de control constitucional, que no sea vulnerado el orden supremo que la misma previene, le permite efectuar el examen de cualquier planteamiento propuesto como concepto de invalidez en las controversias constitucionales, encaminadas a combatir la totalidad de los actos autoritarios de carcter federal o local enumerados en el artculo 105, fraccin I, de la Carta Magna, cuya finalidad consiste en salvaguardar el federalismo y la supremaca constitucional que sustentan las relaciones jurdicas y polticas de los rdenes jurdicos sealados; de esta manera, cuando una Legislatura Estatal dirime un conflicto de lmites entre Municipios, con apego a los principios contenidos en la Constitucin Federal, el ejercicio de esa facultad es susceptible de examen integral por este Alto Tribunal para evitar arbitrariedades, pues de lo contrario se podra reconocer y autorizar implcitamente la comisin de infracciones a la Norma Suprema. Por tanto, si se declara la improcedencia de la controversia constitucional bajo la ptica de que examinar cualquier acto proveniente de una Legislatura Estatal para con sus Municipios, vulnerara la autonoma local, en virtud de que en esta clase de conflictos slo son susceptibles de estudio los aspectos sobre invasin de esferas competenciales o de cuestiones estrictamente formales, implicara acudir a una mera construccin interpretativa que conducira a 23

limitar la procedencia y examen de fondo de este medio de control constitucional a un reducido nmero de supuestos, quedando as soslayadas del mismo las hiptesis que pudieran presentarse en las relaciones polticas entre Estados y Municipios, en que las autoridades estatales, que tienen facultades constitucionales para realizar actos que inciden sobre la esfera de atribuciones de las autoridades municipales, cometan abusos o emitan actos incongruentes que redundan en la desarmona y desajuste del orden jurdico nacional.

II. Marco jurdico de la controversia constitucional Como lo hemos dicho, las controversias constitucionales encuentran su fundamento jurdico en la fraccin I del artculo 105 constitucional, mismo que se encuentra pormenorizada en el Ttulo II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,33 comprendiendo los artculos 10 a 58, inclusive.

El artculo 1 de la Ley Reglamentaria citada, establece que a falta de disposicin expresa en ella, habrn de aplicarse las prevenciones del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles.

III. Sujetos legitimados en la controversia constitucional La fraccin I del artculo 105 constitucional establece, en once supuestos, quines resultan legitimados para incoar controversias constitucionales, sin que en ellas puedan plantearse cuestiones de la materia electoral. Al tenor de este precepto, las controversias pueden tener lugar entre los siguientes entes pblicos:

Esta Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 11 de mayo de 1995. En adelante, nos referiremos a ella slo como Ley Reglamentaria.

33

24

1. La Federacin y un Estado o el Distrito Federal;

2. La Federacin y un Municipio;

3. El presidente de la Repblica y el Congreso de la Unin; aqul y cualquiera de las Cmaras del Congreso o, en su caso, la Comisin Permanente;

4. Un Estado y otro;

5. Un Estado y el Distrito Federal;

6. El Distrito Federal y un municipio;

7. Dos municipios de distintos estados;

8. Dos Poderes de un mismo Estado;

9. Un Estado y uno de sus municipios;

10.

Un Estado y un municipio de otro Estado; y Dos rganos de gobierno del Distrito Federal.34

11.

La determinacin de la procedencia del estudio de las controversias constitucionales bajo todos estos supuestos, ha suscitado en el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, vehementes discursos. Ejemplo representativo de estos debates, en relacin con las controversias suscitadas entre dos municipios de un mismo Estado como hiptesis no prevista en la fraccin I del artculo 105 constitucional, se encuentra en la publicacin de la propia Suprema Corte de Justicia de la Nacin: Conflictos limtrofes entre municipios, Serie Debates, Pleno, No. 35, Mxico, 2001.

34

25

Para Jorge Carpizo el trascrito artculo 105 constitucional es casustico hasta el extremo. El ex-ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin sostiene que la Corte no podra ampliar los supuestos de las controversias constitucionales, ya que stos son muy precisos y esa es la intencin del Poder Revisor de la Constitucin.35

Con base en las hiptesis constitucionales y siguiendo las ideas de Jos Ramn Cosso, son tres las posibilidades de controversias que son susceptibles de suscitarse:

a)

Entre rganos de diversos rdenes normativos (los de la Federacin frente

a los de los Estados o los de los Estados entre s, por ejemplo) respecto de una materia prevista en la Constitucin, o en cualquier otra norma, o con motivo de la realizacin de un acto concreto;

b)

Entre rganos de un mismo orden jurdico respecto de una cuestin

constitucional o legal;

c) Entre rganos de un mismo orden jurdico con motivo de una diferencia de carcter constitucional o legal.36

Al respecto son ilustrativas las siguientes tesis: Registro No. 180916 Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta
Carpizo, Jorge, Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal, cit., p. 211. Cfr. Cosso D., Jos Ramn, Artculo 105 constitucional, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Derecho procesal constitucional, cit., pp. 340-341.
36 35

26

XX, Agosto de 2004 Pgina: 1154 Tesis: P./J. 54/2004 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS PODERES JUDICIALES DE LOS

ESTADOS TIENEN INTERS LEGTIMO PARA ACUDIR A ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, CUANDO SE AFECTE SU INDEPENDENCIA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIN JURISDICCIONAL CON MOTIVO DE UN JUICIO POLTICO SEGUIDO A SUS INTEGRANTES. De la teleologa del artculo 116 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que su rgano reformador estableci como prerrogativa de los Poderes Judiciales Locales la independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, consistente en que los rganos jurisdiccionales resuelvan los conflictos que se sometan a su conocimiento con total libertad de criterio, teniendo como norma rectora a la propia ley y sin relacin de subordinacin respecto de los dems rganos del Estado. De ah que el respeto a la independencia de los Poderes Judiciales Locales tiene como fin preservar a dichas instituciones libres de injerencias o intervenciones ajenas a su funcin jurisdiccional, que tienen encomendada constitucionalmente, la que deben ejercer con plena libertad decisoria, sin ms restricciones que las previstas en la Constitucin y en las leyes; por tanto, si por mandato constitucional la independencia en la funcin jurisdiccional de los Poderes Judiciales Locales constituye una prerrogativa para su buen funcionamiento, es claro que el procedimiento y la resolucin de un juicio poltico seguido a alguno o algunos de sus integrantes, con base en el anlisis de una resolucin emitida en el ejercicio de su facultad jurisdiccional, afectan la esfera jurdica del citado poder, con lo que se acredita plenamente que ste cuenta con inters legtimo para acudir a la controversia constitucional. Registro No. 184512 Localizacin: Novena poca 27

Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XVII, Abril de 2003 Pgina: 862 Tesis: 2a. XLVII/2003 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL EST LEGITIMADO PARA PROMOVERLA EN NOMBRE DE LA FEDERACIN. El Ejecutivo Federal constituye un Poder de la Federacin a travs del cual, en trminos de lo previsto en el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se ejerce la soberana popular respecto de la esfera de atribuciones reservada a esa entidad poltica; por tanto, en virtud de que en la propia Norma Fundamental no existe disposicin en contrario al tenor de la cual expresamente se confiera a alguno de los Poderes de la Unin la representacin de la Federacin para promover una controversia constitucional, debe estimarse que el Poder Ejecutivo Federal est legitimado procesalmente para promover un juicio de esa naturaleza en nombre de la Federacin; adems, si se toma en cuenta que dicho Poder es un rgano unipersonal encarnado por el Presidente de la Repblica, es evidente que ste, segn lo dispuesto en el artculo 11, prrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Federal, est legitimado para promover juicios de esa ndole, por s, o bien a travs del secretario de Estado o el consejero jurdico del Gobierno que determine el propio Presidente, de conformidad con el ltimo prrafo del artculo 11 citado.

28

IV. Las partes en la controversia constitucional Los sujetos legitimados enunciados encuentran acomodo procesal, ya como partes en las controversias constitucionales, de la siguiente manera: 37

a) Actor.- La entidad, poder u rgano que la promueva;

b) Demandado.- La entidad, poder u rgano que haya emitido o promulgado la norma general o pronunciado el acto objeto de la controversia.

c) Tercero(s) interesado(s).- Las entidades, poderes u rganos a que se refiere la fraccin I del artculo 105 constitucional (a los que nosotros hemos citado en el numeral anterior), que sin tener el carcter de actores o demandados, pudieran verse afectados por la sentencia que llegue a dictarse.

d) El Procurador General de la Repblica.38

La intervencin del Procurador General de la Repblica se ha pretendido justificar en su carcter de representante del inters social y de defensor del orden constitucional;39 o en su calidad de agente responsable de hacer guardar la Constitucin.40 Sin embargo, a nuestro entender, el posicionamiento procesal del Procurador General de la Repblica en las controversias constitucionales resulta muy debatible.

Vase Artculo 10 de la Ley Reglamentaria. Respecto del Procurador General de la Repblica como parte en las controversias constitucionales, vase tambin Artculo 102, apartado A, tercer prrafo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 39 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, op. cit., p. 851. 40 Cfr. Snchez Cordero de Garca Villegas, Olga, El artculo 105 constitucional, La actualidad de la defensa de la Constitucin, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin-UNAM, 1997, p. 299.
38

37

29

Nos parece atinada y por ello nos adherimos a la explicacin que da el maestro Elisur Arteaga Nava en relacin con la intervencin del Procurador General de la Repblica en esta clase de procesos:

El papel del Procurador General de la Repblica debe ser el de un tercero que interviene para moderar entre partes, en una controversia que pudiera implicar materias polticas o requerir de conocimientos altamente especializados en asuntos delicados y auxiliar, sin parcialidad, tcnicamente a las partes en (el) planteamiento y defensa de sus puntos de vista con base en la Constitucin. Con la participacin de ese servidor pblico se busca permitir la posibilidad de hacer or el punto de vista de un especialista en derechos que es ajeno a la controversia y, por lo mismo, darle a ella altura, seriedad y ecuanimidad, a objeto de resolver un diferendo de naturaleza fundamental. Slo en este sentido es como ese servidor pblico puede ser tenido como parte en una controversia.41

V. Materia de las controversias constitucionales Como se desprende de las definiciones que de controversias constitucionales hemos citado antes, stas constituyen procesos jurisdiccionales por los que pueden dirimirse tanto actos como disposiciones generales, posibilitndose, con estas ltimas, un amplio campo de impugnacin, al grado que puede comprenderse cualquier tipo de norma jurdica expedida por los rganos que tengan el carcter de partes en las controversias.42 Por virtud de ellas pueden impugnarse tanto leyes, como reglamentos y tratados internacionales, caso este ltimo en que slo proceder por violaciones de carcter estrictamente formal.43
Arteaga Nava, Elisur, Algunas notas en torno a la controversia constitucional y la accin de inconstitucionalidad, en Responsa, Ao 1, Nmero 04, marzo de 1996, p. 27. 42 Cosso D., Jos Ramn, Artculo 105, Constitucin Poltica..., cit., p. 131. 43 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, op. cit., p. 851.
41

30

En principio, los actos o disposiciones que pueden ser impugnadas va controversia constitucional pueden ser de cualquier naturaleza, salvo la materia electoral, que se encuentra excluida expresamente por la Constitucin.44

La competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en relacin con las controversias constitucionales ha sido motivo de apasionados y profundos debates entre los ministros del Tribunal Pleno, a propsito de las hiptesis normativas introducidas por la multicitada reforma constitucional de 1994, a partir de las cuales se ha empezado a configurar gradualmente, a travs de criterios jurisprudenciales, el real alcance de las atribuciones de la Corte en tratndose del conocimiento y resolucin de estos procesos.45

Para el distinguido constitucionalista Elisur Arteaga Nava, la competencia de la Corte slo se surte cuando estn de por medio cuestiones de constitucionalidad, ya que como se trata de una competencia privativa, quedan fuera de su conocimiento todas las materias que no estn relacionadas expresa y directamente con la Constitucin, por lo que no pueden plantearse en ella asuntos de mera legalidad.46 Sin embargo, el no menos renombrado jurista Jos Ramn Cosso Daz sostiene una posicin totalmente contraria cuando dice:

Debido a que las controversias constitucionales estn concebidas como procesos de resolucin de conflictos entre rdenes u rganos normativos, es importante
44

Vase primer prrafo de la fraccin I del artculo 105 constitucional. Respecto de las principales consideraciones que en la Corte se han vertido para definir el alcance de su competencia en esta materia, de obligada consulta resulta la obra del ministro Jos de Jess Gudio Pelayo, Controversia sobre controversia, 2 ed., Mxico, Porra, 2001, en la que se resean asuntos representativos de los que se han derivado los criterios que al respecto han sido adoptados por este alto tribunal. 46 Cfr. Arteaga Nava, Elisur, Tratado de derecho constitucional, Volumen 4, Mxico, Oxford University Press, 1999, p. 1377.
45

31

resaltar que su objeto no necesariamente es la asignacin de competencias controvertidas. Por el contrario, el conflicto materia de la controversia puede limitarse a un problema de mera legalidad, como sucedera, por ejemplo, cuando el rgano de un orden jurdico controvierta el acto expropiatorio pero no la ley en que se funde.47

La interpretacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin tampoco aclara con precisin la disyuntiva de los lmites de su competencia en tratndose del conocimiento de esta clase asuntos. Un primer criterio constitutivo de tesis de jurisprudencia que el Pleno de la Corte ha citado recurrentemente a propsito de la ventilacin de estos juicios, es el siguiente:

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL. Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la accin de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios, debe tomarse en consideracin que los artculos 105, fraccin I, inciso i) de la Constitucin General de la Repblica y 10, fraccin I de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados,

desprendindose de ah que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que slo se atribuyan violaciones a la Constitucin del Estado o a

47

Cosso D., Jos Ramn, Artculo 105, Constitucin Poltica..., cit., p. 131.

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leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados.48

Otra tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Corte, aparentemente con un criterio dismil del que se sostiene en la jurisprudencia anteriormente citada, es la que sigue:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en l se alega contravencin al artculo 16 de la Constitucin Federal, en relacin con otras disposiciones, sean de la Constitucin Local o de leyes secundarias, siempre que estn vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitucin Local dentro del proceso legislativo que culmin con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidaran. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artculo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisin judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.49

Como puede observarse, el propio criterio judicial no ha sido del todo consistente en relacin con los alcances competenciales a los que habr de ceirse la Corte en relacin con las controversias constitucionales, lo cual no resulta del todo sorprendente

Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo: XI, abril de 2000, Tesis: P./J. 30/2000, p. 812. 49 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo: V, abril de 1997, Tesis: P./J. 23/97, p. 134.

48

33

por la circunstancia de que se trata de una institucin que apenas emprende el sendero de una configuracin jurdica que habr de proyectarla en forma definitiva en el futuro.

Ahora bien, otro de los aspectos que conviene subrayar es el de que, en la controversia constitucional, no basta el planteamiento de la inconstitucionalidad de los actos o normas generales impugnadas, sino que tambin debe existir afectacin en el mbito competencial de alguno de los entes legitimados para interponerla. De esta manera, slo cuando se alegue contravencin a la Carta Fundamental por normas o actos de un rgano, poder o entidad que afecten a otro, es que podr entrarse al estudio de los conceptos de invalidez que se hayan hecho valer.50

50

Snchez Cordero de Garca Villegas, Olga, La controversia constitucional..., cit., p. 17.

34

CAPTULO TERCERO

EL TRAMITE DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

I. Trmino para interponer la demanda de controversia constitucional.

De una interpretacin sistemtica del artculo 21 de la Ley Reglamentaria y de las fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se permite concluir que el plazo para la presentacin de la demanda por controversia constitucional en contra de normas generales, con motivo de su primer acto de aplicacin, es de treinta das que debe computarse a partir del da siguiente en que tenga conocimiento el actor o se haga sabedor del mismo.

Por consiguiente, no basta que el acto de aplicacin de la norma general cuya invalidez se impugna se genere, sino que es preciso, para efecto de dicho computo que se haga del conocimiento del actor o que ste se haga sabedor de l. As se desprende de la jurisprudencia nmero 64/96 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, consultable en la pgina 324 del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo IV, Noviembre de 1996, Novena poca, cuyo rubro es:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL COMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIN, SE INICIA AL DIA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO.

Como todo acto de autoridad el procedimiento que se sigue en una controversia constitucional debe regirse de acuerdo con las formalidades esenciales del

procedimiento; la primera condicin fundamental que debe satisfacer el

proceso

jurisdiccional consiste en proporcionar al demandado o al posible afectado una noticia completa del acto controvertido. Asimismo, se debe otorgar a las partes una oportunidad razonable para aportar las pruebas, ofrecer los alegatos y obtener una resolucin imparcial que dirima la litis planteada.51

Registro No. 169064 Localizacin: Novena poca Instancia: Primera Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXVIII, Agosto de 2008 Pgina: 727 Tesis: 1a. LXXV/2008 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional PRUEBAS EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. REQUISITOS PARA TENERLAS POR ANUNCIADAS. Conforme al artculo 31 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se desecharn de plano las pruebas anunciadas por las partes cuando no guarden relacin con la controversia o no influyan en la sentencia definitiva. As, el legislador determin que el periodo probatorio de las controversias constitucionales slo se destinar a la preparacin y desahogo de pruebas que efectivamente tengan trascendencia en su resolucin, a fin de evitar la demora innecesaria en el desarrollo del procedimiento, cuyo objetivo primordial es reparar la regularidad constitucional que se estima afectada, a travs de la declaracin de invalidez de las normas o actos impugnados, cuando resulten contrarios a la Constitucin. En ese sentido, para que las pruebas se tengan por anunciadas en una controversia constitucional es necesario que
As lo estableci el Pleno de la Suprema Corte de Justicia al resolver la controversia constitucional nmero 19/95, promovida por el Ayuntamiento de Ro Bravo, Tamaulipas.
51

36

guarden relacin con la litis planteada y que puedan influir en la sentencia que llegue a pronunciarse, pues de lo contrario se desecharn de plano.

II. Substanciacin del juicio.

De acuerdo a lo dispuesto por los artculos 24, 25 y 36 de la Ley Reglamentaria, al ministro instructor le corresponde examinar, ante todo, el escrito respectivo de la demanda a fin de cerciorarse acerca de la eventual existencia de motivos manifiestos e indudables de improcedencia que generara el rechazo categrico de la demanda; le compete tambin llevar a cabo el trmite de la instruccin del juicio hasta ponerlo en estado de resolucin; le concierne, asimismo elaborar el proyecto de resolucin que deber someter a la consideracin del Tribunal en Pleno.

Sin embargo, por ser las controversias constitucionales juicios con caractersticas y peculiaridades propias, si frente al motivo de improcedencia hubiere alguna duda para el ministro instructor, entonces no podra decretarse el desechamiento de la demanda y, en consecuencia, las causas de improcedencia que se invocaran por los demandados slo podran ser analizadas por el Pleno de la SCJN al pronunciar la sentencia definitiva.

La caracterstica de los motivos manifiestos e indudables de improcedencia de la demanda sobre controversia constitucional estriba en que la naturaleza ostensible y contundente autoriza el desecamiento de plano de la demanda; en cambio, las causas diversas de improcedencia que las partes interesadas puedan invocar durante la secuela del procedimiento, o que de oficio se adviertan, slo significa que se decretan despus de haberse abierto el juicio y con apoyo en las pruebas allegadas por las partes durante la etapa respectiva. 37

El ministro instructor tambin tiene facultades para decretar pruebas para mejor proveer en todo momento, es decir, desde el inicio de la instruccin y hasta el dictado de la sentencia, sin que dicha facultad quede condicionada a que hayan sido desahogadas las pruebas de las partes, y por tanto, tal poder comprende el tener expedita la facultad para decretar la prctica de cualquier prueba reconocida por la ley, aun de aquellas no ofrecidas por las partes, (ya que para stas existe un periodo probatorio establecido en la ley de la materia que no rige para el juzgador), o que no provengan de stas, controvertidos. con tal que conduzcan al conocimiento de los hechos

Esta facultad tan amplia del ministro instructor en materia

probatoria se

corrobora en el segundo prrafo del artculo 35 de la Ley Reglamentaria, en donde se prev que el propio ministro asimismo esto es, con independencia de lo anterior-, podr requerir a las partes para que proporcionen los informes o aclaraciones que estime necesarios para la mejor resolucin del asunto, establecindose con ello como objetivo fundamental de la controversia constitucional, la tutela de las normas constitucionales sobre intereses particulares, ya que la conviccin del juzgador acerca de los hechos debatidos en una controversia constitucional sometida a su decisin no queda sujeta a subterfugios procesales de las partes que tiendan a beneficiar sus propios intereses.

A mayor abundamiento, dado el carcter de orden pblico que tiene el juicio de controversia constitucional como mecanismo de proteccin directa de nuestra Carta Magna y en trminos de los numerales 79 y 80 del Cdigo de Procedimientos Civiles de aplicacin supletoria a la ley de la materia, la facultad del ministro instructor para decretar pruebas para mejor proveer no excluye la posibilidad para admitir, desahogar, 38

valorar y tomar en cuenta para dictar sentencia, aquellos elementos de conviccin ofrecidos por terceros extraos a juicio, siempre que se respeten los derechos procesales de las partes. Lo anterior se fortalece con lo que precepta la disposicin contenida en el artculo 90 del Cdigo citado, que establece la obligacin a cargo de cualquier persona de prestar auxilio a los tribunales en la averiguacin de la verdad.

En los juicios de controversia se permite decretar la suspensin del acto impugnado, siempre que no se actualice ninguno de los supuestos que seala el artculo 15 de la Ley Reglamentaria,52 con independencia de los fines loables y de buena fe que se persigan al solicitarla, y si en el caso concreto se actualiza uno de esos supuestos, la finalidad que se persiga al solicitar la suspensin no evita la existencia de aquel.53

III. Intervencin del Procurador General de la Repblica.

En estos juicios se da intervencin oficiosa y obligatoria al Procurador General de la Repblica, con fundamento en lo dispuesto en el segundo prrafo del apartado A del artculo 102 de la Ley Fundamental y que se justifica por el carcter que tiene este servidor pblico como uno de los responsables de hacer guardar la Constitucin. Asimismo, es necesario escuchar a las entidades o poderes que pudieran resultar afectados con la sentencia y que no son parte en la controversia. La participacin de los terceros interesados se deja a la libre determinacin de la SCJN que atendiendo a las caractersticas particulares de cada controversia deber valorar dicha participacin.
El artculo en comento dispone: la suspensin no podr concederse en los caso en que se ponga en peligro la seguridad o economa nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurdico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporcin mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante. 53 Lo anterior puede consultarse en la tesis P. LXXXVII/95, visible en la pgina 164 del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo II, Octubre de 1995, Novena poca.
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III. Restriccin de las controversias constitucionales en materia electoral.

Ahora veamos las razones que se han esgrimido para excluir el conocimiento de la materia electoral en las controversias constitucionales.

As, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido las siguientes tesis: Registro No. 164118 Localizacin: Novena poca Instancia: Primera Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXXII, Agosto de 2010 Pgina: 1751 Tesis: 1a. C/2010 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA NORMAS ELECTORALES, AUN CUANDO SU INCONSTITUCIONALIDAD PRETENDA SOSTENERSE EN ASPECTOS PRESUPUESTARIOS. En trminos de los artculos 105, fraccin I, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 19, fraccin II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias constitucionales son improcedentes contra normas o actos en materia electoral. En ese sentido, si se impugnan preceptos que regulan aspectos como la duracin en el cargo de los Consejeros Electorales; su renovacin escalonada; el procedimiento para su eleccin, sustitucin y remuneracin; las reglas relativas a los cargos que podrn o no ocupar durante y despus del plazo para el que fueron electos; as como previsiones 40

del financiamiento de los partidos polticos, es indudable que al ser normas relacionadas con la materia electoral, tal impugnacin, resulta improcedente a travs de una controversia constitucional, aun cuando los argumentos de invalidez se hagan consistir en aspectos presupuestarios -de gasto pblico o de ingresos del Estado-. Esto es, si bien es cierto que el presupuesto asignado a un rgano constituye un acto materialmente administrativo a travs del cual se fijan los recursos o partidas que le corresponden en un determinado ejercicio fiscal, y que el Poder Ejecutivo por sus funciones tiene relacin con su aplicacin, es innegable que las referidas disposiciones contienen aspectos relacionados con los procesos electorales. Registro No. 164765 Localizacin: Novena poca Instancia: Segunda Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXXI, Abril de 2010 Pgina: 2252 Tesis: 2a. XXVIII/2010 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional INSTITUTOS ESTATALES ELECTORALES. NO TIENEN LEGITIMACIN ACTIVA PARA PROMOVER CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. Si bien es cierto que los Institutos Estatales Electorales funcionan como rganos constitucionales autnomos, este hecho no les confiere legitimacin para promover controversia constitucional, puesto que en primer lugar, no se pueden ubicar en alguno de los presupuestos del artculo 105, fraccin I, de la Norma Fundamental, ni siquiera mediante la aplicacin por analoga; y, en segundo trmino, el Constituyente nunca aludi a los rganos constitucionales autnomos, en los procesos de reforma al citado artculo 105 constitucional, en virtud de que ese numeral es claro al establecer qu organismos podrn ser parte actora en una controversia constitucional, de la cual conocer la 41

Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por lo que no es posible sostener que a tal hiptesis normativa pueda adscribirse algn otro supuesto.

Registro No. 167282 Localizacin: Novena poca Instancia: Primera Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXIX, Mayo de 2009 Pgina: 849 Tesis: 1a. LXXXVI/2009 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional

CONTROVERSIA

CONSTITUCIONAL.

ES

IMPROCEDENTE

CONTRA

EL

EJERCICIO DEL DERECHO DE VETO, PUES AL CONSTITUIR UN MEDIO DE CONTROL POLTICO, NO ES SUSCEPTIBLE DE ANLISIS EN SEDE JUDICIAL. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido que cuando la materia de lo impugnado verse sobre asuntos que corresponden en su totalidad a cuestiones de ndole poltica, stos no estn sujetos a control jurisdiccional. As, la pretensin de que este Alto Tribunal califique las observaciones realizadas por el Ejecutivo local a un proyecto de ley o decreto emitido por el Legislativo, para determinar si puede o no considerrsele como veto y, por tanto, si debe superarse mediante votacin calificada del Congreso local, carece de sustento constitucional en tanto que obligara a la Suprema Corte a establecer parmetros que ni siquiera se encuentran establecidos en la Norma Fundamental, ni en la Constitucin local, para de ah realizar un anlisis sobre si tales observaciones satisfacen ese estndar, cuando el Constituyente Permanente local ha establecido el mecanismo idneo para su superacin, consistente
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en atender las observaciones realizadas por el Ejecutivo, o confirmar el proyecto de ley o decreto mediante la votacin calificada requerida, lo cual constituye un medio de control poltico que representa un contrapeso a la actividad del Poder Legislativo. Por tanto, la controversia constitucional es improcedente contra el ejercicio del derecho de veto, pues al constituir un medio de control poltico, no es susceptible de anlisis en sede judicial; adems de que admitir la procedencia de la controversia constitucional en el supuesto indicado generara la irrupcin del Tribunal Constitucional en el sistema de pesos y contrapesos diseado por el Constituyente del Estado, y la consiguiente afectacin al cauce que debe seguir el proceso legislativo.
Registro No. 169917 Localizacin: Novena poca Instancia: Primera Sala Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXVII, Abril de 2008 Pgina: 1779 Tesis: 1a. XXXVI/2008 Tesis Aislada Materia(s): Constitucional CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DETERMINACIN DE LAS CUESTIONES MERAMENTE POLTICAS. La calificacin de un proceso constitucional como poltico, no tiene una definicin a priori, sino casustica, en la medida en que lo poltico opera con categoras decisionistas de ndole subjetiva, basadas sustancialmente en razones de oportunidad. Como manifestacin del principio de divisin vertical de poderes que rige en todo Estado constitucional, deben dejarse a salvo, en el mbito poltico, mecanismos, cuya prctica institucionalizada conlleve la realizacin de los fines que con su establecimiento se pretenden, a saber, el equilibrio de fuerzas y el control recproco entre los mismos. As, la definicin de cundo se est frente a una cuestin meramente 43

poltica puede ser extendida o restringida en funcin de la progresiva elaboracin de la categora, de manera casustica, dependiendo de las particularidades de cada ordenamiento jurdico. Registro No. 170703 Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXVI, Diciembre de 2007 Pgina: 1280 Tesis: P./J. 125/2007 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional MATERIA ELECTORAL. DEFINICIN DE STA PARA EFECTOS DE LA

PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. Para determinar cundo la Suprema Corte de Justicia de la Nacin tiene competencia para resolver una controversia por no inscribirse sta en la "materia electoral" excluida por la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, debe evitarse la automtica traslacin de las definiciones de lo electoral desarrolladas en otras sedes procesales y aplicar sucesivamente los siguientes criterios: 1) es necesario cerciorarse que en la demanda no se impugnen "leyes electorales" -normas generales en materia electoral-, porque la nica va para analizar su constitucionalidad es la accin de inconstitucionalidad; 2) debe comprobarse que no se combaten actos y resoluciones cuyo conocimiento es competencia de las autoridades de justicia electoral, esto es, que no sean actos en materia electoral directa, relacionada con los procesos relativos al sufragio ciudadano; 3) debe satisfacerse el resto de las condiciones que la Constitucin y la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de su artculo 105 establecen para que se surta la competencia del Mximo Tribunal del pas -en particular, que se trate de conflictos entre los poderes pblicos conforme a los incisos a) al k) de la fraccin I del artculo 105 constitucional-. As, la extensin de la "materia electoral" en sede de 44

controversia constitucional, una vez considerados los elementos constitucionalmente relevantes, se sita en un punto intermedio entre la definicin amplia que rige en las acciones de inconstitucionalidad, y la estricta aplicable en el juicio de amparo, resultando especialmente relevante la distincin entre la materia electoral "directa" y la "indirecta", siendo aqulla la asociada con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integracin de los poderes pblicos mediante el voto ciudadano, regidos por una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional tambin especializado; por la segunda -indirecta-, debe entenderse la relacionada con los mecanismos de nombramiento e integracin de rganos mediante decisiones de otros poderes pblicos los cuales, por regla general, involucran a sujetos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios tcnicamente electorales. Registro No. 178487 Localizacin: Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXI, Mayo de 2005 Pgina: 1019 Tesis: P./J. 49/2005 Jurisprudencia Materia(s): Constitucional CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE EN CONTRA DEL ACUERDO QUE REGULA EL PROCEDIMIENTO PARA LA ELECCIN DE LOS INTEGRANTES DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, POR TRATARSE DE UN ACTO EN MATERIA ELECTORAL. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha determinado que la materia electoral abarca todos aquellos aspectos vinculados directa o indirectamente con los procesos electorales o que influyan en ellos, entre los que se encuentra la creacin de rganos administrativos para fines electorales. En congruencia con tal criterio, se concluye que la controversia constitucional es improcedente en contra del acuerdo que norma el 45

procedimiento para la eleccin de los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, conforme a la fraccin II del artculo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sin que obste que la designacin de los mencionados servidores pblicos no se realice en el marco de la organizacin de un proceso electoral, pues tal designacin influir en la organizacin de diversos procesos electorales.

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CONCLUSIONES Y PROPUESTA

Conforme a lo establecido en la fraccin I del multicitado artculo 105 constitucional, se prohbe a la SCJN conocer de las controversias constitucionales que surjan en materia electoral.

Esta restriccin se ha tratado de justificar, aducindose que existe un sistema de medios de impugnacin en materia electoral y que constituyen una jurisdiccin especializada que permite la solucin jurdica a cuestiones polticas y se pretende argumentar que las discusiones electorales revisten actualmente en nuestro pas caractersticas dogmticas y fundamentalistas que han enrarecido la atmsfera poltica, hacen difcil separar la verdad de la mentira y el desgaste a que sera sometida la Corte en los medios de comunicacin afectara, indudablemente su prestigio y la afectividad de sus resoluciones.54

Desde nuestro particular punto de vista, no coincidimos con quienes consideran que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin no debe de conocer de controversias constitucionales en materia electoral y ello por lo siguiente:

Si bien es cierto que muchas de las cuestiones electorales son resueltas por el Tribunal Electoral, no menos cierto es que existen vacos legales que impiden la defensa cabal de la Constitucin.

En efecto, basta recordar lo sucedido el veinticinco de junio del ao en curso, fecha en la que el Instituto Federal Electoral le requiri al Presidente Constitucional de nuestro pas que retirara los spots de promocin del voto, bajo el argumento de que se

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Cfr. Reyes Reyes Enrique op. cit. 46.

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estaban violando sus atribuciones exclusivas y que en caso de no hacerlo, intentara una controversia constitucional en su contra.

Afortunada o desafortunadamente, el veintisis de junio del ao en curso, el Presidente Constitucional orden que se retirara la publicidad cuestionada, por lo que no hubo oportunidad de verificar la posicin de la Suprema Corte de Justicia.

Como se advierte, existe una laguna legal, pues resulta incuestionable que en algn momento se pueden invadir las atribuciones de organismo autnomo (que carecen de legitimacin para promover las citadas controversias) o bien, que se den situaciones en las que no exista ningn medio jurisdiccional para resolverlas, como en el caso que antes se coment.

Por tanto, consideramos que las cuestiones electorales que no tengan una regulacin especfica por el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y cuya relevancia sea trascendente, tal como sucedera en el caso de que se invadiera la competencia del Instituto Federal Electoral o viceversa, deberan de ser decididas por un rgano imparcial, que lejos de concertacezar, decida conforme a Derecho y que mejor que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para ello.

Por otra parte, estimamos que nuestro Mximo Tribunal no tiene porqu desgastarse si falla conforme a Derecho y si adems sus resoluciones estn lo

suficientemente argumentadas de tal forma que justifiquen su decisin final.

Ciertamente, no es posible sostener que se va a poner en entredicho a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin por conocer de cuestiones electorales, si en tratndose de acciones de inconstitucionalidad ya conoce en un sentido ms profundo 48

sobre la materia electoral. Baste sealar los mbitos de aplicacin de sta: las leyes tienen un mbito general, en cambio los actos en materia electoral que pudieran impugnarse se constreiran nicamente a los que intentaran la controversia.

Finalmente debemos aceptar que estamos en una poca de la judicializacin de las decisiones polticas, que lejos de perjudicar a los Tribunales Constitucionales, fortalecen sus atribuciones y consolida el Estado de Derecho. De ah que propongamos que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin pueda conocer de controversias constitucionales en materia electoral y se reconozca a los organismos pblicos autnomos como legitimados para promoverla.

Lo expuesto con antelacin encuentra apoyo en las consideraciones del doctor Hctor Fix Fierro55 quien seala que no puede negarse que sucedan conflictos y violaciones constitucionales, por actos o disposiciones de la materia electoral que no puedan ser planteados bajo otra va distinta de la de la controversia constitucional, que sera la nica idnea a travs de la cual puede defenderse la constitucionalidad.56

Por la razn anterior resulta conveniente replantear esta proscripcin constitucional para admitir el estudio de asuntos electorales bajo la plataforma procesal de la controversia constitucional, superando las tradicionales y anquilosadas ideas del riesgo de politizacin de la justicia, en pro de la defensa de la constitucionalidad.

Fix Fierro, Hctor, op. cit., p. 51. Esta posicin tambin es mantenida por el doctor constitucionalista Jaime Crdenas Gracia, quien considera que la imprevisin de la materia electoral dentro de las que pueden estudiarse bajo las controversias constitucionales es un defecto. El municipio en las controversias..., cit., p. 454.
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Por otra parte, la eliminacin de la restriccin en materia electoral, debe ir aparejada con el reconocimiento a los organismos pblicos autnomos como entes legitimados para promover las controversias constitucionales. Aunque ha sido debatida la opinin de incluir como sujetos legitimados para promover controversias a ciertos rganos constitucionales por cuya naturaleza no pueden ser vinculados a alguno de los tres poderes tradicionales, dentro de los que se han ubicado, verbigracia, al Instituto Federal Electoral, a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, al Banco de Mxico,57 y ms recientemente, a nuestro juicio muy debatible, en cuanto a su posicin constitucional, Auditora Superior de la Federacin; dado el inters de la prevalencia del orden constitucional se deben admitir tantos cuantos supuestos puedan idearse para la efectiva defensa de la Constitucin, as ah en donde hubiere alguna transgresin, nos parecera vlido que cualesquiera ente pblico pudiera controvertir y exigir el estricto apego a la Ley fundamental.

Por las consideraciones expuestas y la necesidad de salvaguardar un Estado Democrtico, es que debe de replantearse la restriccin en materia electoral y la legitimacin de los organismos pblicos autnomos para promover las controversias constitucionales.

El doctor Jaime Crdenas Gracia es uno de los autores que defiende la necesaria previsin de estos rganos como partes en las controversias constitucionales. Cfr. Crdenas Gracia, Jaime F., Una constitucin para la democracia, Mxico, UNAM, 1996, p. 210.

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