Regulao e Desenvolvimento Calixto Salomo (coord.) Malheiros, So Paulo, 2002.

Captulo 3 Regulao e DesenvolvimentoCalixto Salomo Filho 1 Introduo: a concepo econmica tradicional sobre o desenvolvimento A questo do desenvolvimento discutida, em geral, apenas na teoria macroeconmica e normalmente entendida como consequncia necessria e natural do funcionamento do mercado nos moldes clssicos. (p. 29-30) Existem 3 linhas de literatura econmica com alguma crtica ao neoclassicismo: I Os tericos das imperfeies do mercado, que identificam falhas no mercado e visam evit-las ou eliminlas, sem criticar os pressupostos da teoria neoclssica; II A nova economia institucional, que tambm sem criticar os pressupostos neoclssicos, que visa a identificar novos campos de estudo para o bom funcionamento do mercado, que seria obtido atravs da reduo dos custos de transao (Douglas North); III Estudiosos que trabalham individualmente em temas sobre pobreza e desenvolvimento (v.g. Amartya Sen). (p. 30-31) North e Sen destacam temas importantes atinentes ao desenvolvimento que devem ser estudados, no entanto pecam ao propor solues unitrias para o problema sem considerar as diversas facetas que ele pode tomar. Ambos, todavia, estabelecem que os processos de desenvolvimento dependem de instituies e valores. O objeto deste estudo definir tais valores. Partindo de um fundamento jurdico de organizao da sociedade, pautado em valores, entende-se que o

desenvolvimento, antes que um valor de crescimento ou mesmo um grupo de instituies que possibilitem determinado resultado, um processo de autoconhecimento da sociedade, em que ela passa a descobrir seus prprios valores aplicados ao campo econmico. Dar privilgio aos valores no significa substituir o determinismo de resultados da teoria econmica por um determinismo de valores pr-estabelecidos, mas sim dar prevalncia discusso sobre as formas especficas para cada sociedade de autoconhecimento e autodefinio das instituies e valores mais apropriados ao seu desenvolvimento econmicosocial. (p. 32) Para tanto, preciso introduzir no sistema dois valores bsicos: I todos tm que ser capazes de exprimir suas preferncias econmicas; II preciso que existam meios de transmisso dessas preferncias. preciso cogitar de princpios e valores que permitam controlar a esfera econmica sem depender necessariamente dos influxos da esfera poltica, o que s pode ser feito se a esfera econmica se torne capaz, por sis , de identificar seus problemas e mudar seus destinos, o que s pode ser obtido em presena de um princpio de democracia econmica (promovida pelo desenvolvimento). Isso tudo o que a regulao da atividade econmica deve buscar. (p. 33) 2 As idias bsicas desenvolvimentistas 2.1 As principais teorias e seu destino So 3 as principais teorias desenvolvimentistas na Amrica Latina: I Estruturalismo Cepalino (linha econmica); II Teoria da Dependncia (linha sociolgica); III Desenvolvimento como subtpico da discusso sobre instituies. (p. 34)

Existem

diferenas

estruturais

nas

economias

subdesenvolvidas, decorrentes do processo histrico de evoluo econmica internacional; portanto impossvel imaginar que a mesma teoria econmica aplicvel aos desenvolvidos seja adaptvel aos demais. O subdesenvolvimento no uma fase do desenvolvimento, mas uma estrutura determinada pelo processo do desenvolvimento industrial capitalista. (p. 34) II Procura identificar os determinantes polticos internos da dependncia, pretendendo com isso superar o determinismo da teoria do subdesenvolvimento. Peca pelo decisionismo politico, dando margem aplicao de teorias neoliberais, entre outras, pois no h qualquer suporte em valores de base. (p. 35) III No considera o desenvolvimento especificamente, critica I e II por terem propugnado modelos que culminaram por defender instituies que aprofundam as diferenas estruturais. 2.2 Elementos das anlises econmicas teis para a construo jurdica I Alto grau de concentrao de poder econmico faz com que os fluxos de capital permaneam fechados, no gerando o efeito multiplicador do consumo. Alm disso, o elemento dinmico das naes subdesenvolvidas est na demanda e no em inovaes no processo produtivo; o que faz com que eles se submetam a um sistema internacional de trocas desiguais. (p. 36) II O decisionismo politico associado ao poder econmico criam um enorme risco de captura das instncias polticas e regulatrias pelo poder econmico. III Regras de convivncia, sejam formal ou informalmente impostas, tm forte relevncia para o processo de

desenvolvimento. (p. 37) 3 A concepo jurdica do desenvolvimento 3.1 Fundamentos e princpios bsicos O segredo para o desenvolvimento descobrir um mtodo para eliminar imperfeies estruturais (concetrao de poder e conhecimento econmico) atravs da difuso do conhecimento econmico. O principal objetivo de uma teoria jurdica desenvolvimentista estimular um processo de formao de conhecimento econmico e de escolha sociais prprias. (p. 38) Trs so os princpios que devem reger o esforo desenvolvimentista: I Redistributivo; estimula o consumo na sociedade e elimina as ineficincias alocativas de conhecimento econmico; II Diluio dos centros de poder econmico e politico; gera a difuso de conhecimento por toda a sociedade; III Estmulo cooperao; condio para a esfera econmica se autocontrolar sem demasiada influncia da esfera poltica, mas com atenuao dos individualismos exacerbados. (p. 38-39) 3.2 Princpios desenvolvimentistas na Constituio Como o conhecimento econmico de natureza emprica e individualizado, em matria econmica, s a democracia direta eficaz. O processo de deciso econmica h de se espalhar pela sociedade. Deve-se destacar os princpios constitucionais que permitam essa difuso de conhecimento, quais sejam: redistribuio (170, VII CF), difuso do conhecimento econmico (170, IV e V CF)e cooperao (114, par. 2o CF). (p. 40) 3.3 Princpios regulatrios desenvolvimentistas 3.3.1 Desenvolvimento e redistribuio Em vez apenas de gesto abstrata e macroeconmica da sociedade, cumpre-lhe (ao Estado) tambm fazer algo que o

particular e o mercado jamais faro: incumbe-lhe redistribuir. na redistribuio que deve ser identificada a grande funo do novo Estado. Trata-se, portanto, de um Estado que deve basear sua gesto (inclusive do campo econmico) em valores, e no em objetivos econmicos. (p. 41) A eficincia na gesto se alcana com maior proximidade e especialidade do tratamento do problema. Isto s pode ocorrer com a redistribuio setorial; logo o objetivo redistribuitivo tambm uma maneira de dar eficincia atuao estatal. A redistribuio pode ser direta (v.g. regulao que impe parmetros de universalizao) ou indireta (v.g. CIDE; vide nota de rodap sobre CIDE). (p. 42-3) A contribuio pode ter uma importante externalidade social positiva pode contribuir para reequilibrar setores em que especiais condies de mercado criam benefcio adicional para determinados agentes econmicos, em potencial detrimento dos demais concorrentes e consumidores; que o que ocorre na maioria dos setores em que h necessidade de regulao de monoplios formados a partir de redes. (p. 43) Este reequilbrio entre concessionrio e CONSUMIDOR, no entre os concorrentes do mercado, da porque a receita da contribuio deve se reverter em favor do consumidor e da universalizao do servio em prol dele, no como ocorre com o Fundo de universalizao das telecomunicaes. (p. 44) 3.3.2 Desenvolvimento e difuso do conhecimeno econmico Para gerar a aquisio de conhecimento econmico preciso garantir a diluio do poder econmico dos particulares, estando, portanto, o fundamento jurdico da regulao na procedimentalizao da atividade econmica. Logo, deixa de

haver um fundamento pr ou ultrajurdico para a regulao; sua justificativa passa a ser a de criar uma igualdade jurdica material entre todos os agentes econmicos, e garantir a correo de seu procedimento no mercado. (p. 46) Insta, portanto, compatibilizar tal forma de regulao com princpios constitucionais to dspares quanto livre iniciativa e justia social. (p. 47) A igualdade material s obtida com a difuso forada do conhecimento econmico, que s garantida atravs de um sistema concorrencial efetivo. O conhecimento econmico de natureza emprica, j o conhecimento jurdico de natureza valorativa. Sendo assim, o valor concorrncia influi duplamente sobre a realidade: primeiro modelando-a, e posteriormente permitindo o seu conhecimento. No ao contrrio, como poder-se-ia pressupor, pois garante-se a existncia da concorrncia que servir de liberdade de escolha para o consumidor. (p.48-49) Um sistema jurdico que pretende possibilitar sociedade corrigir-se a si mesma precisa permitir a essa sociedade conhecer-se a si prpria. Deve, portanto, se pautar em regras institucionais e procedimentais que contm em si valores democraticamente estabelecidos, mas no predefinem a soluo mais conveniente. (p. 49) 3.3 Desenvolvimento e Cooperao (p. 50-56) A idia de democracia econmica j se mostrou compatvel com a imposio de se estender a difuso do conhecimento econmico a toda a sociedade. Mas isso somente permite a todos escolher livremente, no permite, ainda, a comparao entre a escolha individual e a escolha social cooperao e benefcio

individual no se opem, mas se complementam, v.g., dilema do prisioneiro. 3.3.1 - A cooperao como escolha individual Como e em que circunstncias possvel fazer com que o indivduo, naturalmente e sponte propria, coopere com seu semelhante? A resposta no depende da averiguao da natureza humana, mas sim do entendimento que o aparecimento da cooperao depende de um problema de informao. 3.3.2 - Condies para a cooperao Trs so as condies mnimas para o sucesso da cooperao: I pequeno nmero de participantes; II existncia de informao sobre o comportamento dos demais; III existncia de relao continuada entre os agentes. As relaes impessoais e que tendem a no se repetir diminuem o potencial de cooperao e acentuam o individualismo. O problema, pode ser solucionado pela criao de instituies (Douglas North) e valores que induzam e permitam a cooperao. A criao destas insituies (como foram as coorporaes de ofcio, na idade mdia, que promoveram maior segurana e informao renascente atividade econmica) importante no s pela informao como tambm pela criao de condies para o melhor cumprimento das decises econmicas por ela indicadas. As solues adotadas atravs do mtodo cooperativo trazem consigo um nvel muito maior de cumprimento voluntrio, sem interferncia de terceiros. 3.3.3 - Papel do Direito no impulso cooperao A cooperao no aparece naturalmente na sociedade; no em virtude da natureza humana, mas sim em razo da falta de

condies que a incentivem h sempre o receio de que a outra parte aja estrategicamente. Tendo em vista esta ausncia de condies naturais para que a cooperao ocorra espontaneamente, cumpre ao Direito criar as instituies necessrias para tanto. A cooperao, frisa-se, no deve ser entendida como valor absoluto para o Direito, mas sim como instrumento de conhecimento social, quando ela se mostrar contrria a isso (v.g. cartis), dever ser punida. 3.3.4 - Caractersticas Regulatrias A presena de cooperao em setores regulados fundamental para o desenvolvimento pois assegura maior efetividade s normas e decises do rgo regulador e, alm, permite que a partes descubram os comportamentos de maior proveitos social (v.g. dilema do prisioneiro, se soubessem das decises um do outro) A idia de autocumprimento das decises traz ao debate a noo de autorregulao; essa ser mais bem sucedida se estiver bem encaixada em uma forte regulao (prcondies institucionais), desde que esta crie condies para a cooperao. A regulao com vistas cooperao deve formar as instituies de forma a promover a cooperao positiva, que promova conhecimento econmico para a sociedade, e no a que permita concentrao e abuso de poder econmico. Desse entendimento decorre a concluso que a configurao de cartel independe de acordo formal, basta o mero comportamento paralelo com determinada finalidade; embora os rgo antitruste ainda no tenham compreendido essa questo. Como promover esse tipo de regulao da cooperao?

Deve-se desincentivar os agentes especuladores, que querem entrar no mercado, auferir lucro e repassar seu lugar, pois a cooperao depende de um jogo continuado, em que a prxima rodada importa. Alm disso, a adoo de teorias econmicas (pelo marco regulatria) mais simples, baseadas em valores e comportamentos ticos claramente identificveis, se mostram mais interessantes, pois facilitam a compreenso de todos os jogadores acerca do mesmo e tem maior chance de levar cooperao entre regulador e regulados. 3.3.5 - Concluso: cooperao e teoria do conhecimento Fecha-se o crculo da Teoria jurdica do conhecimento econmico: a cooperao causa e consequncia da difuso do conhecimento econmico. 4 Reestruturao da interveno estatal O novo Estado desenvolvimentista 4.1 Esfera pblica e esfera privada no campo econmico So formas tradicionais de atuao estatal a concesso de servios pblicos e o exerccio do poder de polcia, este mais liberal e aquele mais interventivo. (p. 57) A regulao pela concesso de servios pblicos, delegando-os aos particulares, que pretensamente perseguiro o fim pblico fracassa amplamente, pois: o conhecimento econmico no passvel de teorizao, impossvel ordenar o cumprimento de finalidades pblicas por contrato pois haver sempre a questo do equilbrio economico do mesmo como excusa, o sistema contratual incapaz de captar a pluralidade de interesses envolvidos pelo ambiente regulado. (p. 58) O objetivo comum unificador da ao privada estatal deve ser a busca do conhecimento econmico, por permitir uma

interpenetrao entre as esferas pblica e privada. (p. 59) 4.2 Planejamento setorial Regulao para difuso do conhecimento econmico No mais admissvel a interveno estatal baseada na crena no conhecimento de todas as informaes necessrias para determinar as variveis de mercado. A ao planejadora do Estado deve buscar uma ao interventiva que permita ao Estado adquirir conhecimento do setor, suas utilidades e requisitos para o desenvolvimento. (p. 59-60) Esse planejamento deve se basear em duas premissas bsicas: difuso do conhecimento econmico e redistribuio, capazes de lidar com dois bices estruturais: concentrao de poder econmico e inexistncia de foras propulsoras econmicas do lado da demanda. (p. 60) Essa interveno baseada em princpios institucionais pode se dar de vrias formas: empresas pblicas, setores desregulamentados, pouco regulamentados, etc. Uma outra forma de planejamento e interveno atravs da regulao. fundamental, nessa modalidade, que a introduo de princpios institucionais seja apenas um primeiro passo no sentido da resoluo efetiva dos problemas estruturais. Polticas concorrenciais no servem para atrao de investimentos. So instrumentos de desestruturao de centros de poder econmico. Polticas redistributivas no servem simplesmente para fazer com que os servios estejam disponveis para toda a populao, mas que possam ser usufrudos por toda a populao. (p. 61) 4.3 Os rgos regulatrios Grupos de presso e conhecimento econmico O debate sobre as agncias sempre sera instrumental em

relao discusso dos objetivos a serem por elas perseguidos, nunca dever compor o centro do debate. (p. 61) Mais do que discutir a natureza jurdica dos rgos importa garantir sua capacidade de atingir objetivos; o elemento fundamental no a autonomia da agncia, mas sim a existncia de princpios regulatrios em lei (redistribuio, etc) e a presena de grupos atingidos pela regulamentao no processo de produo normativa. (p. 61-62) 5 Concluso: conhecimento, desenvolvimento e democracia econmica A teoria do desenvolvimento proposta se pauta fortemente no conhecimento econmico o que traz vantagens e problemas. Vantagens de melhor adaptao s realidades sociais em que ser aplicada. Problemas no tocante a uma possvel ausncia total de valores pelo relativismo gerado pela instrumentalidade da teoria. No entanto, a instrumentalidade da mesma abarca valores mnimos que fazem com que se concretize outros valores (os princpios que foram tratados, por exemplo) em sua implementao e, assim, possa se partir de uma base valoratiza menos relativizada.

Captulo 4 A universalizao do servio pblico para o

desenvolvimento como uma tarefa da regulao Diogo Rosenthal Coutinho 1 Introduo Como combinar, no mbito da regulao ps-privatizaes de empresas estatais, eficincia e, ao mesmo tempo, investimento no necessariamente rentveis na ampliao das redes de infra-estrutura associadas a servios pblicos, promovendo universalizao? (p. 65) Parte da noo de eficincia econmica para abordar o problema sob a tica da eficincia alocativa e da eficincia distributiva. Aquela, isoladamente considerada no apta promoo do desenvolvimento pela regulao, dependendo de uma melhor aplicao da ltima. (p. 66) O desafio da universalizao consiste no fato de as localidades no atendidas por servios pblicos se encontrarem distantes dos centros urbanos e comerciais e serem habitadas por populaes de baixa renda, o que desestimula o investimento privado. A regulao deve tentar solucionar o problema de obteno de infra-estrutura nesses locais, j que estas requerem investimento de retorno a longo prazo, custos irrecuperveis e elevadas economias de escala. (p. 67) 2 Racionalidade substantiva e racionalidade instrumental do desenvolvimento econmico Segundo Celso Furtado, o processo de acumulao capitalista possui dois eixos: I o desenvolvimento de foras produtivas; aumento da capacidade produtiva, includa infraestrutura; II a acumulao for a do sistema produtivo; na infraestrutura urbana e residencial; no desenvolvimento da capacidade humana no ligada s atividades produtivas. (p. 67)

No I, a acumulao instrumental, j no caso II a acumulao se presta aos fins a que se prope a coletividade. As gradao da I condiciona a da II, ocorre que para se aumentar a I deve-se diminuir a II, porque a I, uma vez realizada no passado, condiciona a II no presente. (p. 68) A viso do desenvolvimento a partir de meios est no fato de que a capacidade inventiva do homem foi progressivamente canalizada para a criao tecnolgica. Privilegiou-se, assim, a lgica instrumental, a qual conduz idia de eficincia como resultado da tcnica, e no a lgica dos fins, que consagra metas valorativas. (p.68) Estendendo essa idia para a regulao; ela seria apenas uma tcnica de correo de falhas de mercado ou uma poltica pblica voltada para fins? Se a primeira alternativa for acolhida, entender-se- que a regulao no poder ser utilizada na promoo da universalizao de servios pblicos, j a segunda alternativa permite que ela possa ser um foco emandor de diretrizes de economia poltica. (p. 69) Quando se trata de universalizar o acesso aos servios pblicos, credita-se ao poder pblico a tarefa de criar diretrizes de longo prazo que, sem a ingnua pretenso de subjugar ou domesticar o capital, indiquem caminhos institucionais para investimentos em infra-estrutura. O desafio est na dosagem de duas lgicas contrapostas: a vantagem econmica oferecida empresa privada pela explorao rentvel do servio pblico e, de outro lado, sua contrapartida: obrigaes de investimentos em expanso de redes, segurana, continuidade do servio e cobrana de tarifas

razoveis. (p. 69) 3 A reforma do Estado nos anos 90 Privatizaes serviram para dar suporte financeiro ao Plano Real, da a necessidade de sua ocorrncia e desinteresse em uma verdadeira promoo de investimentos em infra-estrutura. (p. 7072) A universalizao do servio pblico foi almejada como uma espcie de efeito secundrio desejvel da privatizao, dando origem a uma regulao instrumental e prevalecendo a faceta alocativa da eficincia econmica sobre a dimenso redistributiva das polticas pblicas. (p. 72) Como a grande maioria das privatizaes se deu sem a prvia criao do rgo regulador, e estes eram compostos por autoridades do setor regulado mas sem expertise em regulao, gerou-se dois problemas: assimetria de informao (regulado conhece mais sobre regulao que o regulador) e o risco da captura. (p. 73) 4 Desafios da universalizao no subdesenvolvimento Alm da dificuldade de criao da infra-estrutura necessria universalizao dos servios pblicos no Brasil, at nos locais onde j existe essa rede, a preocupao com a universalizao no se mostra relevante nos programas politicos, v.g., ausncia de tarifas diferenciadas por renda na telefonia, etc. (p. 75) Uma forma de garantir a eficincia da prestao de servios pblicos a submisso dos agentes de mercado concorrncia. No entanto, a concorrncia instrumento hbil promoo da universalizao? No, pois a concorrncia leva mais rivalidade das firmas na utilizao da infra-estrutura j construda do que a uma rivalidade na expanso da mesma, salvo se esta expanso

for economicamente interessante. A concorrncia, portanto, se mostra benfica ao consumidor j includo no mercado e no quele alijado do mesmo. (p. 75-6) Alm disso, uma empresa privada, se submetida a um regime de concorrncia eficaz, pode ficar impossibilitada de realizar investimentos em universalizao, por ser uma desvantagem concorrencial incontornvel. Logo, em alguns casos, a universalizao pode requerer algum grau de explorao monopolstica ou de subsdios cruzados na infra-estrutura. (p. 76) Como compatibilizar a concorrncia com as regras de universalizao? A privatizao das telecomunicaes conseguiu vincular investimentos em universalizao com facilitao na obteno de outras concesses economicamente interessantes, mas isso nem sempre possvel. As regras de universalizao devem levar em conta o desemprego e o nvel de renda da populao, o que implica na necessria existncia de polticas pblicas no regulatrias, de carter redistributivo. (p. 77) No bastassem tais problemas, a reforma regulatria brasileira no prestou a devida ateno s peculiaridades de nossa realidade social, importando acriticamente os modelos estrangeiros. (p. 78) A privatizao e necessidade de universalizao dos servios no Brasil trouxe tona o deficit de infra-estrutura necessria para os servios pblico no pas. Como promover o investimento nessa infra-estrutura? A ttica do carrot & stick se mostra interessante, d-se vantagens de um lado para se exigir contrapartidas no-rentveis de outro. (p. 79)

A pergunta bvia com relao universalizao em pases subdesenvolvidos quem a financia? Se a ela se atribuir carter intrinsecamente redistributivo, no parece lgico imputar o nus de investimento populao (consumidores e contribuintes) indistintamente. (p. 80) 5 A dimenso econmica da universalizao Na teoria econmica a relao estreita entre o aumento de gastos de infra-estrutura com o aumento de produtividade da economia como um todo a longo prazo um argumento conhecido. (p. 81) Alm disso, estudos comprovam que um aumento de 10% no investimento de infra-estrutura geram uma reduo de 1,5% no custo da produo industrial. No entanto, tais dados no levam em considerao o bem-estar desde uma perspectiva redistributiva. A questo pode ser estudada sob o prisma das externalidades sociais1 positivas geradas pelos investimentos em universalizao do servio pblico. (p. 82) So, certamente, inmeras estas externalidades, o problema afer-las e quantific-las. Para viabilizar os investimentos em universalizao que gere tais externalidades, sugere-se tarifao diferenciada entre os usurios de baixa renda e os que no so, alm de imposio de investimentos pelos concessionrios sob pena de no mais deterem essa concesso, fundos de universalizao profissionalmente geridos, entre outros. Todas essas alternativas trazem problemas, como a ineficincia econmica de subsdios cruzados, questes constitucionais quanto a tributao diferenciada, etc. (p. 82-3)
1

Formas de interdependncia direta entre membros de um sistema econmico que no ocorrem por meio de mecanismos de mercado ou que no so totalmente medidas por critrio de preo.

6 A dimenso jurdica da universalizao Dos segmentos que compem o setor de infra-estrutura, pelo menos 5 esto sob o regime de servio pblico: energia eltrica, gs natural, telecomunicaes, saneamento bsico e transporte pblico urbano. (p. 84) Se uma atividade considerada servio pblico, e por essa razo acobertada pelos princpios de direito pblico, ela deve ser objeto de uma regulao que aponte de forma inequvoca para sua universalizao. O princpio da universalizao pode ser depreendido, dentre outros, dos artigos 1o, II e III; 3o, I, III e IV; 170, caput e III e VIII, da CF, bem como artigo 6o da lei 8987/95. (p. 84-5) Conclui-se, portanto, que do ponto de vista econmico a universalizao desejvel, do jurdico, imperativa. (p. 86)