UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO REGIONAL

TEXTO PARA DISCUSSO N 159 A QUESTO REGIONAL E AS POLTICAS GOVERNAMENTAIS NO BRASIL Cllio Campolina Diniz

CEDEPLAR/FACE/UFMG BELO HORIZONTE 2001

Professor Titular do Departamento de Economia e diretor da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais

A QUESTO REGIONAL E AS POLTICAS GOVERNAMENTAIS NO BRASIL Cllio Campolina Diniz 1

1.O ps II Guerra, a questo do desenvolvimento regional e a Amrica Latina Passada a turbulncia das duas guerras mundiais, a instabilidade e crises entre elas e, pressionados pela opo socialista, a questo do desenvolvimento econmico tornou-se tema central na agenda dos governos e das instituies de coordenao econmica e poltica do mundo ocidental ou capitalista. Alm do desenvolvimento econmico em geral e da reconstruo europia e japonesa, ganhou destaque a desigualdade entre e dentro dos pases. No caso dos Estados Unidos, embora predominasse a ideologia anti-interveno estatal, as desigualdades regionais, os movimentos migratrios, o crescimento dos guetos, a experincia anterior do TVA, induziram a

generalizao do planejamento regional (Chinitz, 1969). Na Europa vrias manifestaes relacionadas com o desenvolvimento econmico e com as desigualdades territorial e social deu origem criao de vrias instituies e de instrumentos de poltica regional, a exemplo das polticas de desconcentrao industrial na Inglaterra, dos planos de distribuio territorial e plos de desenvolvimento na Frana, dos programas de desenvolvimento das fronteiras e de descongestionamento na Alemanha, da criao da Cassa del Mezzogiorno e das polticas de desenvolvimento do Sul da Itlia, dos planos de desenvolvimento dos Urais e da Sibria, na Unio Sovitica, entre outros (Denton et all 1960; Amendola e Barata, 1978; Nekrasov, 1971). Estas experincias tinham como fundamento e base terica os estudos sobre localizao e desenvolvimento regional que ganharam fora no aps II Guerra. Baseado nas teorias clssicas da localizao das atividades econmicas de origem alem (Von Thunen, Weber, Losch, Christaler) e nos modelos tericos neo-clssicos desenvolveu-se nos Estados Unidos a chamada Regional Science, capitaneada por Walter Isard. Este corpo terico procurou construir uma teoria da localizao abrangente e compreensiva, com destaque para o papel do custo de transportes, da disponibilidade de matrias primas, da dimenso dos mercados e das economias de aglomerao (Isard, 1956). Ao mesmo tempo, tomando os instrumentos de insumo-produto,
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Professor titular do Departamento de Economia e diretor da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais

os conceitos de multiplicador de renda e emprego e do papel das exportaes no crescimento regional, estabeleceram-se modelos de planejamento e de polticas regionais ( Friedman e Alonso, 1969 ) De forma paralela, desenvolveu-se, predominantemente na Europa, a anlise do desenvolvimento desequilibrado. Inicialmente Perroux2 (1967), observando a natureza desigual do desenvolvimento francs e influenciado pela teoria Schumpeteriana do progresso tcnico, desenvolveu a noo de plo de desenvolvimento. Para o autor, o dinamismo de um plo era determinado pela existncia de uma ou mais indstrias motrizes que exerce o papel dominante e gera efeitos multiplicadores sobre outras atividades. De forma quase simultnea Myrdal (1957) demonstrou que o desenvolvimento econmico promove um processo de causao circular cumulativa , atravs do qual as regies ricas tendem a se tornar mais ricas e as regies pobres mais pobres, embora reconhecesse a existncia de efeitos de espraiamento do desenvolvimento econmico. De forma semelhante, Hirschman (1958) desenvolveu a anlise do processo de polarizao, atravs do qual as regies mais desenvolvidas atraem capital e trabalho qualificado das regies atrasadas, realimentando a desigualdade, embora reconhecesse tambm a existncia de efeitos de gotejamento das regies desenvolvidas sobre as regies atrasadas. Demonstrava a importncia do investimento em capital social bsico para a promoo do desenvolvimento regional. Na Amrica Latina, o diagnstico da CEPAL, baseado nos conceitos de centro e periferia, procurava demonstrar que o atraso relativo da Regio decorria das relaes de troca internacionais, atravs das quais o centro do mundo capitalista ao reter os frutos do progresso tcnico, exportar bens industrializados e possuir melhor organizao sindical se beneficiava nas suas relaes de troca com a periferia que exportava bens primrios, cujos preos no subiam com o aumento de demanda, pelo excesso de fatores (terra e trabalho) e sempre caiam quando a demanda reduzia. Esse mecanismo, entendia a CEPAL, criou ao longo do tempo, um processo de deteriorao das relaes de troca contra a periferia. A sada proposta era a industrializao. Na ausncia de uma burguesia capaz de levar o projeto adiante pela escassez de recursos econmicos

Os trabalhos bsicos sobre a noo de plo de desenvolvimento foram escritos no final da dcada de 1940 e incio da dcada de 1950. A obra mais completa do autor foi publicada em 1964

e tcnicos, impunha a ao do Estado e, para isto, do planejamento (CEPAL, 1950; Prebish, 1950).

2. A assimilao das experincias internacionais e as explicaes tericas das razes do atraso econmico do Nordeste Brasileiro As experincias de industrializao substitutiva de importaes, aceleradas pelos estrangulamentos externos provocados pelas duas guerras mundiais e pela crise de 1929, a tomada de conscincia da situao de atraso relativo da Amrica Latina, a sistematizao terica e emprica realizada pela CEPAL, enfatizaram a importncia dos planos de desenvolvimento nacionais, com nfase na industrializao e na construo da infra-estrutura. De forma semelhante, a observao de que haviam amplas regies estagnadas dentro dos maiores pases, levou vrios governos a assimilar as experincias internacionais, criando instituies ou definindo programas de desenvolvimento regional. No Brasil, so exemplos a criao da Comisso do Vale do So Francisco (CVSF) e da Cia. Hidroeltrica do So Francisco (CHESF), na dcada de 1940, a posterior criao da SUDENE e da SUDAM e os planos de desenvolvimento para o Nordeste e Norte. Na Amrica Latina, o programa de desenvolvimento da Guayana venezuelana, os programas de bacias hidrogrficas e de fronteira no Mxico, o plano para a Patagonia na Argentina, ente outros3 . No entanto, entende-se que a primeira interpretao terica sobre as desigualdades regionais no Brasil, e possivelmente na Amrica Latina, foi elaborada na dcada de 1950, atravs do famoso relatrio do GTDN, escrito por Celso Furtado, em 1958 (GTDN, 1967) 4 . O autor comea mostrando, empiricamente, que a renda per-capita da Regio Nordeste era inferior a 1/3 daquela da Regio Centro-Sul do Brasil. Partia dos fundamentos histricos da colonizao regional como determinantes da dicotomia social da regio nordestina. Em primeiro lugar, a empresa agrcola exportadora estava baseada em trabalho escravo. Em segundo lugar, ao demandar animais de carga e protena animal, a economia exportadora criou sua prpria periferia

Levantamento realizado por Sthor e publicado em 1975 listava a existncia de 73 programas de desenvolvimento regional em execuo na Amrica Latina (Sthor, 1975) 4 Antes de Furtado, ainda na dcada de 1950, Hans Singer esteve no Nordeste tenho elaborado um relatrio..... Igualmente Alberto Hirschman estudou a regio. No entanto, nenhum desses trabalhos teve o impacto do relatrio do GTDN.

no interior, a ela subordinada e dependente. Em terceiro lugar, a organizao da fazenda do semi-rido se baseava no controle da terra e na criao de uma populao camponesa sem terra e sem salrio, a qual trabalhava para o dono da terra na forma de meia para as culturas de exportao e, em compensao, utilizava a terra para a produo da prpria subsistncia alimentar. Essas trs caractersticas perduraram na regio por sculos, impedindo um processo de modernizao da mesma. As secas atingiam exatamente a produo de alimentos, levando a populao camponesa a um quadro recorrente de misria e fome. As medidas contra as secas no permitiam mudar o quadro estrutural. A construo de audes no se traduzia na criao de capacidade de produo pois estes no eram usados nem para a gerao de energia eltrica nem para irrigao, beneficiando apenas a pecuria. Para o perodo mais recente, analisava as relaes econmicas do Nordeste com o exterior e com o Centro-Sul. Demonstrava inicialmente a existncia de superavits do comrcio do Nordeste com o exterior, os quais eram transferidos para financiar as importaes do Centro-Sul, beneficiando esta ltima regio. Demonstrava tambm que o Nordeste se constitua em importante mercado para a produo do Centro-Sul, beneficiando duplamente esta regio. Alm do mais o Nordeste exportava bens primrios para o Centro-Sul e importava bens industrializados deste, com a desvantagem que estava impossibilitado de importar bens industrializados do exterior, pelas barreiras alfandegrias ou outros mecanismos que protegiam a indstria brasileira e, por conseguinte, a Regio Centro Sul. O resultado era uma permanente transferncia de recursos do Nordeste para financiar o desenvolvimento do Centro-Sul. Os argumentos seguiam, de perto, as formulaes tericas da CEPAL na explicao do deteriorao das relaes de troca com o exterior. No que se refere s transferncias de recursos pblicos para o Nordeste, que em parte compensavam a sada de recursos privados, demonstrava que os recursos privados visavam investimentos produtivos na Regio Centro-Sul e que os recursos pblicos que entravam no Nordeste eram fundamentalmente para assistncia aos flagelados pelas secas e portanto no criavam capacidade produtiva. Demonstrava a incapacidade do Nordeste em ampliar suas exportaes para o exterior enquanto as mesmas cresciam mais para o Centro-Sul do Brasil. Mostrava tambm que a renda do Centro-Sul crescia mais que as exportaes do Nordeste para essa regio, concluindo que o nvel de disparidades tenderia a aumentar pela incapacidade do Nordeste em aproveitar o

dinamismo da economia do Centro-Sul do Brasil. Dada a limitao de terras frteis e os problemas climticos, conclua que a nica sada para o Nordeste era a industrializao e vaticinava de forma dramtica caso se demonstre que a soluo invivel, no restaria ao Nordeste seno a alternativa entre despovoar-se ou permanecer como regio de baixssimo nvel de renda. Como complemento industrializao, para resolver o problema da ocupao, propunha o deslocamento da fronteira agrcola em direo ao Maranho e irrigao das zonas ridas. Conclua com um plano de ao sistematizado em oito itens, sintetizados na introduo do trabalho como quatro diretrizes bsicas: industrializao; transformao da agricultura da faixa mida; transformao da economia do semi-rido e; deslocamento da fronteira agrcola para o Maranho. A implementao das diretrizes do GTDN e dos primeiros planos diretores da SUDENE se tornaram difceis, no s pela escassez de recursos mas principalmente pelos conflitos de interesse, o que inviabilizou as transformaes estruturais do setor agrcola, tanto na faixa mida quanto no semi-rido, ou mesmo da implantao da chamada indstria de base. Apesar das mudanas polticas introduzidas a partir do golpe de 1964, a fora intelectual e moral de Celso Furtado, as expectativas de redeno da pobreza nordestina fez com que o diagnstico inicial que deu origem criao da SUDENE persistisse e servisse de base para a ao governamental na regio e para a montagem dos mecanismos de poltica e de incentivos, que na essncia prevalecem at os dias de hoje.

3. A busca de uma viso de conjunto para o Brasil, a industrializao descentralizada e a concentrao industrial em So Paulo O processo de ocupao do espao geogrfico brasileiro se fez segundo as possibilidades de cada regio encontrar alternativa econmica que lhe permitisse inserir no mercado internacional, seja para atender metrpole na fase colonial, seja na primeira etapa do pas independente. Em funo dessas experincias se formaram verdadeiras economias regionais no Brasil, voltadas para fora e com fraca integrao nacional, a exemplo do acar no Nordeste, do ouro em Minas Gerais, do algodo no Maranho, da madeira e mate no Paran, da borracha na

Amaznia, do caf no Sudeste. Essas experincias seriam determinantes na configurao regional brasileira at os dias de hoje. As caractersticas das estruturas produtivas e das relaes sociais de produo dessas experincias foram analisadas, em profundidade, nos trabalhos de Furtado (1959), Castro (1971) e Cano (1977). Nessas anlises encontram-se os fundamentos das razes do atraso nordestino, da incapacidade da industrializao mineira do sculo XVIII, da no diversificao e integrao da economia amaznica, da formao da economia do Sul e do vasto interior, do incio do processo de industrializao descentralizada no Brasil e seus limites. Fica claro, tambm, que foi com a transio para o trabalho assalariado na produo cafeeira, a partir da segunda metade do sculo XIX, que se estabelecem as condies para a integrao produtiva regional. A produo cafeeira, especialmente no estado de So Paulo, com a entrada de trabalho livre atravs da imigrao europia e o desenvolvimento da infra-estrutura de transportes e depois energtica, conjugada com o desenvolvimento da agricultura mercantil de alimentos, do setor financeiro e de outros servios induziram a gerao de efeitos de encadeamento e reproduo, preparando a etapa para a implantao e o crescimento industrial. Para Cano (1977), at a segunda metade do sculo XIX no se pode falar em desigualdades regionais no Brasil pois as vrias experincias exportadoras foram feitas em regies relativamente isoladas. Para ele no perodo 1880 a 1930 que se forjam as bases das desigualdades regionais no Brasil, com a dinmica diferenciada das vrias regies brasileiras. A industrializao descentralizada, que tivera origem na fase de menor integrao do mercado nacional, especialmente no Rio Grande do Sul, em Minas Gerais, na Bahia e Pernambuco, conforme assinala Castro (1971) comea a enfrentar a competio com a indstria carioca ou paulista na medida em que o sistema de transportes se desenvolve nas primeiras dcadas do sculo XX (Cano 1985). Cano demonstra que a integrao do mercado nacional aps a crise de 1929 consolida a posio de So Paulo como centro da economia e da indstria nacionais. Para ele, o processo de integrao gerou trs efeito simultneos: bloqueio, destruio e complementaridade. Assim, velhas regies com indstria incipiente tiveram que se adaptar competio dentro do mercado, atrofiando ou ajustando-se de forma complementar indstria da regio central, a exemplo das indstrias de bens intermedirios de Minas Gerais. A prpria indstria carioca perde posio relativa para a indstria paulista que se transforma no grande

centro industrial do pas, com as mudanas de estrutura produtiva em prol dos setores mais sofisticados tecnologicamente e de maior escala, especialmente dos bens de produo e de consumo durvel. Os trabalhos de Furtado (1959), Castro (1971) e Cano (1976) permitiram, pela primeira vez, uma viso de conjunto da dinmica regionalmente diferenciada da economia brasileira. Elas foram complementadas por um variado conjunto de estudos sobre temas especficos ou do desempenho econmico de macroregies e estados, a exemplo dos estudos de Graham e Holanda Filho (1984) relacionando os processos migratrios internos com a dinmica econmica

regional; de Singer (1977) analisando o crescimento das grandes cidades luz da dinmica econmica de seus entrnos; de Tolosa (1973) e Katzman (1974), relacionando o crescimento econmico e a industrializao com o processo de urbanizao brasileira no Brasil; de Mahar (1978), sobre desenvolvimento regional recente da Amaznia, atravs de incentivos fiscais e de grandes projeto; de um grande nmero de estudos sobre o nordeste, com destaque para o trabalho de Andrade (1973) e PIMES (1984) retomando e aprofundando vrios temas sobre as relaes sociais e a insuficincia das polticas pblicas para o desenvolvimento do Nordeste; do trabalho de Padis (1981) sobre a natureza perifrica da economia do Paran; de Lima (1981) e Diniz (1981), sobre a relao caf-indstria, e o papel do estado e do capital estrangeiro na economia de Minas Gerais; de Goodman ( (1978), sobre o papel da infra-estrutura e das polticas governamentais no crescimento agrcola do Centro-Oeste, alm de um grande nmero de trabalhos de interpretao da industrializao paulista. Ressalte-se a importncia dos trabalhos dos gegrafos nas anlises da economia regional brasileira, destacando-se a regionalizao elaborada por Guimares (1941) e adotada oficialmente pelo Governo, a qual dividiu o pas em cinco macro-regies (Norte, Nordeste, Leste, Sul e Centro-Oeste) e as subsequentes regionalizaes realizadas pelo IBGE, as quais vm servindo de base para as anlises econmicas regionais 5 No mesmo perodo, comearam tambm a ser feitas avaliaes dos condicionantes polticos da criao de polticas regionais, dos seus resultados e alcance , a exemplo do trabalho de
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Goodman e Cavalcanti (1974), analisando o resultado dos incentivos fiscais sobre a

Para uma viso compreensiva da produo geogrfica brasileira, ver Almeida, Roberto Schmidt. A Geografia e os Gegrafos do IBGE no perodo 1938-98. Tese de doutorado, Instituto de Geocincias, UFRJ, 2000

industrializao nordestina, de Oliveira (1977), analisando a poltica regional nordestina como o desdobramento dos interesses do capital da Regio Centro-Sul, de Albuquerque e Cavalcanti (1978), analisando os resultados das polticas regionais para o Nordeste e para a Amaznia, de Furtado (1989), analisando o quadro poltico nacional e internacional no qual estava inserida a criao da SUDENE e suas primeiras etapas, alm das tentativas de autoavaliao realizadas pelas prprias agncias de desenvolvimento regional. Paralelo s interpretaes tericas e empricas sobre as desigualdades regionais no Brasil e implementao de polticas especficas e, seguindo a literatura internacional, foram sendo desenvolvidos um conjunto de trabalhos tericos sobre localizao e mtodos de anlise regional, especialmente por professores e pesquisadores do CEDEPLAR, cuja melhor sntese encontra-se no amplo volume editado por Haddad et al (1989)

4. O debate sobre a desconcentrao industrial de So Paulo e a nova reconfigurao regional da economia brasileira A acelerada expanso industrial ocorrida a partir do final da dcada de 1960, conjugada com a expanso da fronteira agropecuria na direo do Centro-Oeste e Norte do pas, levaram alguns analistas a observar que a lgica da acumulao produtiva provocaria a reverso da polarizao industrial pela rea metropolitana de So Paulo. Levantamentos sobre o volume de investimentos industriais mostraram que enquanto o estado de So Paulo participava com 58% do valor da transformao industrial, segundo o Censo Industrial de 1970, para o perodo 197077 havia participado com apenas 38% dos novos investimentos industriais aprovados para o Brasil, indicando que aquele estado viria a perder posio relativa na produo industrial brasileira, o que foi confirmado com os resultados censitrios de 1980 e 1985. Townroe e Keen (1984), usando apenas dados de populao, concluram que a rea metropolitana de So Paulo constitua o primeiro caso de reverso de polarizao no Terceiro Mundo. Azzoni (1986) e Storper (1991) entenderam que tal fenmeno no estivesse ocorrendo. Azzoni calculou a taxa de excedente industrial por estado demonstrando que os estados do Rio de Janeiro e So Paulo possuam as maiores taxas de excedente e portanto os investimentos industriais deveriam se dirigir para aqueles estados. Argumenta ainda que as economias de aglomerao so regionais e no apenas urbanas e que as anlises deveriam considerar o campo

aglomerativo de So Paulo, por ele estimado com a rea contida dentro de um raio de 150 km, e no apenas a cidade de So Paulo ou sua regio metropolitana. Storper defende a idia de que as mudanas regionais ocorrem com o surgimento de um novo complexo produtivo, o qual cria por si as condies locacionais. No entanto, como o surgimento de um novo complexo necessita de uma escala mnima, entende que isto seria difcil para um pas como o Brasil, dificultando o processo de desconcentrao. Tomando dados empricos do desempenho industrial entre os estados brasileiros mostra que a distncia absoluta entre So Paulo e os demais estados havia aumentado. Diniz (1993) divergiu de Azzoni e Storper, requalificando o debate. Em primeiro lugar nega que as decises locacionais visem apenas a maximizao do lucro no curto prazo. Ao contrrio, entende que as decises de investimento so feitas dentro de uma estratgia de longo prazo, que dentro de um ambiente de incerteza e risco, estabelece objetivos de criao de barreiras entrada de competidores, diversificao produtiva, ocupao de novos mercados, apropriao de recursos naturais, etc. Mostra, empiricamente a perda relativa da rea metropolitana de So Paulo ao mesmo tempo que cresce a participao relativa da macro-regio que vai do centro do estado de Minas Gerais ao nordeste do Rio Grande do Sul, includo o interior do estado de So Paulo, no que o autor denominou de desenvolvimento poligonal no Brasil, caracterizado pela macro regio contida dentro do polgono formado pelos vertices Belo Horizonte, Uberlndia, Londrina, Porto Alegre, Florianpolis, Belo Horizonte. Procura

demonstrar a diferena entre um pas como o Brasil e a experincia americana onde novos complexos surgiram em regies relativamente vazias, concluindo que no caso brasileiro, por deficincia de infra-estrutura fsica e humana seria difcil esperar o surgimento de novos complexos industriais dinmicos fora da macro regio mais desenvolvida do pas.. Demonstra tambm o equvoco emprico de se considerar as mudanas absolutas da produo industrial pelo diferena do tamanho das bases, defendendo a anlise das mudanas relativas. Desse modo, estaria ocorrendo um espraiamento do crescimento industrial na macroregio mais desenvolvida, combinando a perda relativa das reas metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro e o crescimento industrial das demais capitais e das cidades mdias. Essas concluses foram confirmadas pela anlise de Andrade e Serra (1998), demonstrando o maior crescimento das cidades mdias no Brasil. Tambm, a anlise de Negri (1994), sobre o

desempenho da indstria do interior do estado de So Paulo demonstra que a perda da rea metropolitana de So Paulo foi compensada pelo crescimento da indstria no interior daquele estado, indicando os limites da perda do estado de So Paulo sem contudo neg-lo. De forma semelhante, Cano (1995) concorda que teria havido um processo de desconcentrao macroespacial no perodo 1970-85, o qual havia se infletido no perodo 1985-94, no havendo clareza sobre suas tendncias. Pacheco (1998) analisa a dinmica regional diferenciada das regies brasileiras requalificando o debate. Para ele no estaria havendo apenas uma tendncia mas sim mltiplas tendncias, em funo da dimenso territorial, das especificidades e caractersticas econmicas de cada regio ou sub-espao e da capacidade de cada uma responder aos efeitos da globalizao e da competio. Nega o processo de reconcentrao macro-espacial mas indica que a dinmica diferenciada e desconexa das regies poderia levar a uma fragmentao da nao, com riscos de coordenao poltica. Retomando o debate sobre concentrao ou desconcentrao, Galvo e Vasconcelos (1999) tentam compabilizar a tese da fragmentao com a tese da reconcentrao macro-

espacial, mostrando que a heterogenizao do pas se faz pela insero internacional dos nichos produtivos ao mesmo tempo em que os setores mais modernos tecnologicamente e mais integrados tendem a se reconcentrarem no macro-espaco mais desenvolvido do pas. Em ampla pesquisa realizada sob os auspcios da FUNDAP sobre o federalismo brasileiro foram feitas anlises da relao entre desigualdades regionais e federalismo, das tendncias de redistribuio espacial da populao, bem como anlise especfica do desempenho econmico de cada uma das cinco macro-regies brasileiras e de suas perspectivas. O trabalho, realizado por um conjunto de pesquisadores sob a coordenao de Leonardo Guimares, encontra-se publicado em Affonso e Silva (1995). As principais concluses so: a) mantm-se a forte

desigualdade/heterogeneidade intra e inter-regional no Brasil, na qual os sub-espaos esto muitas vezes fragmentados porm articulados; b) o processo de desconcentrao espacial iniciado nas ltimas dcadas foi restrito e parece perder flego; c) essas desigualdades criam tenses que podero comprometer o funcionamento do federalismo brasileiro; c) algumas experincias regionais bem sucedidas podero facilitar o desenvolvimento de sistemas industriais localizados nas regies Nordeste e Norte do pas; d) reduo da mobilidade espacial

da populao com a reduo do estoque de populao rural, arrefecimento da expanso da fronteira e a crise de emprego nas grandes cidades. Diniz (2000) reinterpretou a dinmica regional da economia brasileira a partir das transformaes contemporneas decorrentes da globalizao, da abertura externa, da criao do MERCOSUL, do processo de privatizaes e das mudanas tecnolgicas. Conclui dizendo que a nova geografia econmica do pas mantm as principais tendncias recentes, destacando: a) combinao da expanso da fronteira agrcola extensiva (gros e pecuria de corte), com a intensificao da fronteira agrcola interna ( cana de acar, laranja, horticultura, fruticultura e leite), os quais atraem novas agroindstrias. O fato recente a expanso da irrigao nos vales dos rios do norte de Minas Gerais e nos estados nordestinos, com destaque para a fruticultura, abrindo uma nova perspectiva para a regio mais pobre do pas; b) O ncleo duro da indstria (mecnica, material eltrico, eletrnico, material de transportes e qumica) tende a se localizar nas metrpoles de segundo nvel e em cidades mdias da macro regio que vai de Minas ao Rio Grande do Sul, criando uma teia de relaes produtivas que se traduzem em economias externas, reforando a concentrao macro-espacial.. Os segmentos leves e de baixa sofisticao tecnolgica ou com poucas exigncias de integrao inter-industrial, a exemplo de txteis, confeces, calados e certas indstrias alimentares tm se deslocado para os estados da Regio Nordeste, em funo da existncia de matrias primas, trabalho barato e incentivos fiscais; c) os movimentos migratrios e de urbanizao confirmam as tendncias regionais da economia. Amplia-se o grau de urbanizao e a rede de cidades da Regio Centro-Sul. Crescem tambm as cidades mdias das regies agrcolas dinmicas e da fronteira. Na Regio Nordestina crescem as grandes metrpoles e demais capitais mas fraco o crescimento das cidades mdias, indicando a pequena integrao interna da economia regional; d) as principais transformaes em curso, sintetizadas na abertura externa e na criao do MERCOSUL, no processo de privatizaes, nas mudanas tecnolgicas e na reestruturao produtiva parecem reforar o padro macroregional brasileiro, dificultando o processo de desconcentrao. Nos anos recentes, luz da retomada do debate terico e emprico internacional sobre a questo regional, vrios trabalhos analisando as tendncias convergncia ou no das rendas percapita estaduais vem sendo feitos no Brasil. Ferreira e Diniz (1995), Azzoni (1997), entre outros, analisaram o problema concluindo por uma certa tendncia convergncia, o que pode ser

explicado pelas mudanas estruturais da economia e da populao, destacando-se a melhoria da infra-estrutura, a desconcentrao do setor agropecurio, as polticas pblicas de investimento direto e de incentivos regionais, conjugados com os movimentos migratrios e com a perda de dinamismo das economias dos estados do Rio de Janeiro e So Paulo. No entanto, pelo menos duas questes se colocam. A primeira est relacionada com o uso de rendas per-capita quando se sabe que o pas mantm uma das piores distribuies inter-pessoais da renda do mundo. A segunda est relacionada com a velocidade das tendncias e o efeito das transformaes contemporneas sobre a descontinudade dos processos de desconcentrao. Registre-se ainda que a retomada do dabate terico sobre a questo regional pelo pensamento econmico dominante, com os trabalhos de Krugman, Sala-i-Martin, Romer, entre outros, e as nfase e importncia das polticas regionais levadas a efeito pela Unio Europia vm redespertando o interesse pelo tema no Brasil, com a publicao de um grande nmero de livros, teses e artigos.

5. Polticas pblicas e investimentos governamentais com objetivo da reduo das desigualdades regionais No h no Brasil um balano conclusivo sobre o volume de recursos investidos ao longo das ltimas dcadas para a reduo das desigualdades regionais, nem tampouco sobre o alcance e acerto das polticas pblicas correspondentes. Os trabalhos de Goodman e Albuquerque (1974) e de Albuquerque e Cavalcanti (1978), bem como as auto-avaliaes das agncias regionais de desenvolvimento, embora j defasados no tempo, so relativamente positivos sobre os resultados at ento alcanados. Os trabalhos de Oliveira (1977) e Furtado (1989), enfocando a questo nordestina so crticos, pela frustao do projeto original da SUDENE e pela incapacidade das polticas implementadas reverterem de forma radical o quadro de pobreza regional. Mais

recentemente, diante do esvaziamento poltico e institucional da SUDENE e SUDAM, dos custos de manuteno da Zona Franca de Manaus, da persistncia de graves problemas sociais no Nordeste, das alegaes de corrupo e mau uso de recursos pblicos, da irracionalidade de mltiplos instrumentos s vezes contraditrios, da guerra fiscal entre os estados, da recente experincia da poltica regional da Unio Europia, vrias tentativas avaliar e repensar a poltica regional brasileira vm sendo feitas CNI (1977), Araujo (1999 a, 1999 b), Galvo e

Vasconcelos (1999), alm da proposta elaborada pelo Governo Federal dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento. Sem negar a validade das crticas e da necessidade de uma profunda reformulao da poltica regional brasileira, a reavaliao dessas polticas merece algumas consideraes prvias. Em primeiro lugar, no se pode esperar resultados radicais em perodos relativamente curtos j que se trata de questes estruturais com profunda herana histrica. O caso da poltica do TVA, nos Estados Unidos, ilustrativo. Iniciada em 1933, at a dcada de 1970 vinha recebendo crticas permanentes. Aps a dcada de 1980, com o crescimento da economia da regio passouse a observar que o investimento em infra-estrutura fsica e social e criao de outras vantagens locacionais foram decisivos para o crescimento recente. Em segundo lugar, a questo da pobreza no Brasil tornou-se uma questo de natureza nacional, especialmente com o acelerado processo migratrio e de urbanizao. Assim, entende-se que no h soluo para o problema da pobreza regional no marco regional. O problema da pobreza de natureza nacional e exige mudanas estruturais nacionais (reorientao do gasto pblico, educao, sade, habitao, saneamento, polticas de renda e tributria etc.). Em terceiro lugar, a anlise dos resultados das polticas regionais exige pelo menos a avaliao de quatro grandes blocos de polticas ou aes que atuaram de forma simultnea: a construo de Braslia e seu papel como ndulo do sistema de transportes rodovirios; os incentivos fiscais para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste; a construo da infra-estrutura e; os investimentos produtivos atravs das empresas estatais. Comecemos pelo papel da nova Capital Federal, que tem sido pouco considerada na anlise da dinmica regional brasileira. Entendemos que a construo de Braslia foi o elemento de maior impacto na integrao econmica do territrio brasileiro. Em primeiro lugar, por sua localizao no centro do pas, em rea relativamente vazia at ento. Em segundo lugar, pelas diretrizes estabelecidas a partir do Programa de Metas sobre a infra-estrutura, especialmente do sistema rodovirio. Braslia passou a funcionar como o ndulo da integrao do referido sistema, decorrente da construo dos grandes troncos rodovirios: Braslia-Belm; Braslia-Belo Horizonte; Braslia-So Paulo; Braslia-Cuiab; Braslia-Barreiras, e suas ramificaes. Em terceiro lugar, como decorrncia do sistema de transportes e das mudanas tecnolgicas na agricultura, foi possvel a incorporao produtiva dos cerrados, viabilizando a expanso da

extensa fronteira agrcola do Centro-Oeste brasileiro, atingindo os cerrados nordestinos e amplas faixas da Regio Norte do pas. O crescimento de Braslia, em si, a expanso agropecuria e seus efeitos sobre o crescimento urbano e de suas atividades permitiram que o Centro-Oeste se transformasse em uma das regies mais dinmicas do pas. O segundo bloco de polticas ou aes vem a ser o sistema de incentivos fiscais, generalizados a partir da dcada de 1960, atravs das superintendncias de desenvolvimento regional SUDENE, SUDAM e SUFRAMA, e dos fundos estabelecidos pela Constituio Federal de 1988. Esses incentivos, em que pesem as crticas que se faa forma de concesso, o uso inadequado, as divulgaes de desvio de recursos e a corrupo, inaceitveis em todos os sentidos, tiveram importncia decisiva na atrao de um grande nmero de projetos para as regies Norte e Nordeste, os quais refletiram na expanso produtiva e na gerao de renda e emprego. Quanto infraestrutura, a partir da dcada de 1950 foi empreendido ambicioso programa de investimentos em transportes, energia e telecomunicaes. Parcela significativa desses investimentos foram feitos nas regies de menor nvel de desenvolvimento, funcionando como elemento decisivo na expanso produtiva das mesmas, como retrata a expanso da fronteira agrcola nas Regies Centro-Oeste e Norte. No caso do Nordeste, regio ocupada e pobre, a extenso de estradas pavimentadas passou de 2 mil km em 1961 para 42 mil km em 1997, subindo de 15% para 28% do total nacional. Igualmente, a capacidade instalada de gerao de energia eltrica cresceu de 343 MW para 10.731 MW, entre 1960 e 1998, subindo de 7% para 18% do total nacional. Finalmente, o nmero de terminais telefnicos subiu de 54 mil em 1961 para 2,6 milhes em 1996, ampliando de 5 para 15% do total nacional. Assim, embora o Nordeste continue com grandes desnveis econmicos e sociais em relao s regies mais desenvolvidas, houve grande melhoria desses indicadores. Houve pequeno aumento na participao na renda nacional, a renda per-capita subiu de 37% para 47% da mdia nacional, entre 1970 e 1996, a expectativa de vida ao nascer subiu de 44 para 64 anos, contra 53 e 68 respectivamente para o Brasil, a taxa de analfabetismo de adultos caiu de 54% para 29%. O quarto conjunto de polticas ou aes so os investimentos produtivos atravs das chamadas empresas estatais. O Governo Brasileiro os veio fazendo de maneira significativa desde a dcada de 1930, intensificando-os durante o Programa Metas, na dcada de 1950, e

durante o II PND, na dcada 1970. Destacam-se os investimentos em ao, petrleo, fosfato, potsio, papel, petroqumica, carvo, minerao, titnio, cobre, cloroqumica, entre outros. Embora a deciso locacional tivesse que respeitar certas diretrizes tcnicas, a maioria dos investimentos foi feita fora dos centros mais desenvolvidos, contribuindo para a desconcentrao produtiva e para a reduo das desigualdades regionais, a exemplo do plo petroqumico da Bahia, do complexo minerador-ferrovirio de Carajs, entre outros. As Regies Centro-Oeste e Norte eram regies relativamente vazias, onde o problema social era de menor dimenso. A regio realmente atrasada em termos econmicos e sociais era a Regio Nordeste, de ocupao antiga e populosa, para a qual a ateno sempre se volta quando se fala em poltica regional no Brasil.

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