i

UNIVERSIDADE ESTADUAL CAMPINAS

FACULDADE DE EDUCAO






DISSERTAO DE MESTRADO






Saeb: uma anlise da poltica






Autor: Sergio Stoco
Orientador: Jos Roberto Rus Perez














Campinas
2006

ii
by Srgio Stoco, 2006.















Ficha catalogrfica elaborada pela biblioteca
da Faculdade de Educao]UNICAMP























Keywords: National System of Evaluation of the Basic Education (Brazil); Evaluation of educational policies; Public
policies; Educative Systems; Basic education
rea de concentrao: Polticas de Educao e Sistemas Educativos
Titulao: Nestre em Educaao
Banca examinadora: Prof. Dr. Jos Roberto Rus Perez
Profa. Dra. Naria Evelyna Pompeu do Nascimento
Profa. Dra. Rachel Neneguello
Data da defesa: 21/02/2006



Stoco, Srgio
St62s Saeb : uma analise da poltica ] Srgio Stoco. -- Campinas, SP:
[s.n.|,
2006.

Orientador : Jos Roberto Rus Perez.
Dissertaao (mestrado) - Universidade Estadual de Campinas, Faculdade
de Educaao.

1. Sistema Nacional de Avaliaao da Educaao Basica (Brasil). 2. Politica
e Educaao. 3. Avaliaao educacional. +. Politicas publicas. 5. Sistemas
educacionais - Avaliaao. 6. Educaao basica. !. Rus Perez, Jos Roberto,
1956- . !!. Universidade Estadual de Campinas. Faculdade de Educaao.
!!!. Titulo.

06-031-BFE
iii

































Dedico esfe froboIho o minho esposo
LIion PoqueI de Limo, o minho fiIho
0iovonno, o minho me Morio Inez Sfoco,
os minhos irms e fomiIiores e o
fodos educodores desfe pos.






v

O conhecimento, do ponto de vista individual, resulta de uma ao deliberada: a
aproriao do objeto pelo pensamento. Mas este mesmo conhecimento resultante de uma
condio cultural, histrica e sociolgica atomizada na trajetria da experincia humana.
Nesta dissertao defendemos o conceito que a formulao e implementao de uma
Poltica Pblica resulta da dinmica de uma srie de variveis que interagem no ambiente social.
Estas variveis assumem diferentes direes sentidos e intensidades na conformao do resultado
da poltica. Este mesmo entendimento aplica-se ao resultado desta dissertao. Um conjunto de
conhecimentos e de aes de diversos atores possibilitou a realizao e concluso deste trabalho.
Independentemente do mtodo de anlise ou da formalidade protocolar registro meus
agradecimentos a todas as pessoas que conheci em minha trajetria de vida, no apenas por
fazerem parte do meu atual estgio de formao, mas por estarem todos na minha memria e
corao demonstrando que cada pessoa "plural".
Meus especiais agradecimentos:
A amizade e orientao do professor Jos Roberto Rus Perez que sempre ser minha
referncia acadmica.
Ao incentivo e orientao das professoras Maria Evelyna Pompeu do Nascimento, Rachel
Meneguello e Elosa Hofling. Sem o apoio inicial destas professoras certamente as trajetrias
teriam outras configuraes.
Ao professor Bryan pela oportunidade do aprendizado no Lapplane e pelo convvio,
aprendizado e amizade conquistados com Adriana, Ligia, Helena e Cristiane.
A professora Maria Helena Pereira Dias pela reviso do trabalho, e principalmente, pela
amizade.
As informaes e ateno de Jorge Abrao, Maria Ins Pestana e Divonzir Guzzo no
perodo da pesquisa de campo em Braslia.
Aos colegas Mateus, Fabio e Gustavo pela estadia em Braslia.
Ao apoio institucional dado por: Faculdade de Educao da Unicamp, Coordenao de
Ps-Graduao e Inep, considerando todo o seu corpo funcional e administrativo.
Capes pelo perodo de bolsa oferecido.
Aos amigos de Santos, de So Paulo e de Campinas.
experncia, ao convvio e amizade dos colegas da Associao de Ps-Graduandos da
FE.
A todos os meus familiares.

vii
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

AID Associao Internacional de Desenvolvimento
AMGI Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos
ANATEL Agncia Nacional de Telecomunicaes
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Bird/BM Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento/Banco Mundial
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
CARICOM Mercado Comum e Comunidade do Caribe
CBPE Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais
CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina
CESOP Centro de Estudos de Opinio Pblica / Unicamp
CGU Controladoria Geral da Unio
CIADI Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos
CIPP Contexto, insumo, processo e produto
CNE Conselho Nacional de Educao
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNRH Centro Nacional de Recursos Humanos
CNTE Confederao Nacional dos Trabalhadores da Educao
CPS Centro de Polticas Sociais / FGV
CRIE Centro de Referncia de Inovaes Educacionais
DFID Departamento para o Desenvolvimento Internacional
DPE Departamento de Pesquisas Educacionais / FCC
DRU Desvinculao de Recursos Oramentrios
E.U.A. Estados Unidos da Amrica
EDURURAL Programa de Expanso e Melhoria do Ensino no Meio Rural do Nordeste Brasileiro
ENCEJA Exame Nacional de Certificao de Competncias de Jovens e Adultos
ENEM Exame Nacional do Ensino Mdio
EPEA Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada
ETS Educational Testing Service
FAPESP Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo
FCC Fundao Carlos Chagas
FE Faculdade de Educao / Unicamp
FEF Fundo de Estabilizao Fiscal
Fenaj Federao Nacional de Jornalismo
FGV Fundao Getlio Vargas
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FSE Fundo Social de Emergncia
FUNBEC Fundao Brasileira para o Ensino de Cincias
Fundaj Fundao Instituto Joaquim Nabuco
Fundef Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IFCH Instituto de Filosofia e Cincias Humanas / Unicamp
IGP-DI ndice Geral de Preos - Disponibilidade Interna / FGV
IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
IMF International Monetary Fund
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
ix

IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao
MARE Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado
MEC Ministrio da Educao
Mercosul Mercado Comum do Cone Sul
NEAB Northern Examinations and Assessment Board
Nesur Ncleo de Economia Social, Urbana e Regional / Unicamp
NUPES Ncleo de Pesquisas Sobre Ensino Superior
OECD Organization for Economic Co-operation and Development
OECS Organizao dos Estados Caribenhos do Leste
ONG Organizao No-Governamental
PAEG Programa de Ao Econmica do Governo
PAIUB Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras
PED Programa Estratgico de Desenvolvimento
PIB Produto Interno Bruto
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PPA Plano Plurianual
Provo Exame Nacional de Cursos
PUC-SP Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
RBEP Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos
Saeb Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica
SAEP Sistema Nacional de Avaliao das Escolas Pblicas de 1 Grau
Sediae Secretaria de Avaliao e Informao Educacional
Seec Servio de Estatstica da Educao e Cultura
SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
SENEB Secretaria Nacional de Educao Bsica
SESI Servio Social da Indstria
Sied Sistema Integrado de Informaes Educacionais
SINED Sistema Nacional de Indicadores Educacionais
SOF Secretaria de Oramento Federal
TCU Tribunal de Contas da Unio
TRI Teoria da Resposta ao Item
U.R.S.S. Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
UF Unidade Federativa
UNB Universidade de Braslia
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
Unicamp Universidade Estadual de Campinas
USP Universidade de So Paulo

xi
LISTA DE QUADROS E TABELAS

Quadro 1: Exportao de servios educacionais, e sua participao no total das exportaes,
1970-2000............................................................................................................................29
Quadro 2: Participao do Brasil no sistema internacional de coleta e sistematizao de
indicadores internacionais....................................................................................................68
Quadro 3: Relao entre Receitas do Oramento Geral da Unio X PIB............................88
Tabela 1: Participao percentual do Inep no Oramento Geral da Unio..........................92
Tabela 2: Participao por rea no oramento do Inep........................................................95
Quadro 4: Relao entre as variveis explicativas da formulao e implementao do
Saeb.....................................................................................................................................105
Quadro 5: Objetivos do Saeb..............................................................................................108













xiii
LISTA DE FIGURAS

Figura 1: A direo e o sentido da poltica........................................................................... 4
Grfico: Composio das Receitas Oramentrias..............................................................90
Grfico 1: FNDE - Volumes de recursos oramentrios dos elementos: Apoio a pesquisas
educacionais e Estatstica.....................................................................................................95
Grfico 2: Gastos com Despesas Correntes (administrativas) oramento do Inep..............97
Grfico 3: Gastos com Apoio as pesquisas educacionais oramento do Inep.....................98
Grfico 4: Gastos com informaes educacionais e publicaes oramento do Inep.........99
Grfico 5: Gastos com Avaliao educacional oramento do Inep....................................100
Grfico 6: Gastos com Avaliao educacional ..................................................................101
Figura 2: Curva de possibilidades da Poltica Pblica.......................................................129










xv
RESUMO
O objetivo desta dissertao identificar e analisar as variveis dependentes, independentes e
intervenientes da formulao e implementao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica Saeb. Utilizando instrumental de anlise de poltica e uma lgica de anlise dedutiva, que
reconstri o sentido e a direo do processo de formulao e implementao de uma poltica,
identificando suas origens: conceituais, histricas, ideolgicas, seus atores, arenas e seus modelos.
A seleo das variveis seguiu critrios de maior recorrncia em bibliografia especializada de
avaliao educacional, documentos oficiais e entrevistas, sendo organizadas em campos (poltica,
economia e tecnologia) disponibilizados transversalmente na dissertao. Como concluso da
anlise apresentada neste trabalho, aceitamos a hiptese de que o Saeb fundamentado no
desempenho do aluno no atende as necessidades de subsdios para formulao e implementao de
polticas pblicas educacionais, no porque esta uma ao deliberada pelo governo federal em
razo de interesses polticos e econmicos, como acreditvamos inicialmente, mas porque o hiato
que existe entre a construo e disseminao de indicadores educacionais e o processo de
formulao e implementao de polticas pblicas educacionais precisam ser preenchidos por
perspectivas que considerem o conjunto da realidade social (suas arenas, atores, ideologias, suas
relaes e interesses).

PALAVRAS-CHAVE
Avaliao de Polticas Educacionais Anlise de Polticas Educacionais - Saeb Polticas Pblicas
Sistemas Educativos Educao Bsica

ABSTRACT
The objective of this dissertation is to identify and to analyze the dependent, independent and
intervening variables of the formularization and implementation of the National System of
Evaluation of the Basic Education - Saeb. Using instrumental of policies analysis and a logic of
deductive analysis, that reconstructs the direction and the course of the formularization process and
implementation of one policy, identifying its origins: conceptual, historical, ideological, its actors,
enclosures for bullfighting and its models. The election of the variables followed official criteria of
bigger recurrence in specialized bibliography of educational evaluation, documents and interviews,
being organized in fields (politics, economy and technology) available transversally in the
dissertation. As conclusion of the analysis presented in this work, we accept the hypothesis of that
the Saeb based on the performance of the pupil does not take care of to the necessities of subsidies
for formularization and implementation of educational public politics, because this is not an action
deliberated for the federal government in reason of interests economic politicians and, as we
believed initially, but because the vacuum that exist between the construction and dissemination of
educational pointers and the process of formularization and implementation of educational public
policies needs to be filled by perspectives that consider the set of the social reality (its enclosures
for bullfighting, actors, ideologies, its relations and interests).

KEYWORDS
Evaluation of Educational Policies - Analysis of Educational Policies - Saeb - Public Policies -
Educative Systems - Basic Education

xvii
SUMRIO
FOLHA DE ROSTO......................................................................................................................................... I
DEDICATRIA.............................................................................................................................................III
AGRADECIMENTOS.....................................................................................................................................V
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ................................................................................................. VII
LISTA DE QUADROS E TABELAS ........................................................................................................... XI
LISTA DE FIGURAS ................................................................................................................................. XIII
RESUMO.......................................................................................................................................................XV
ABSTRACT...................................................................................................................................................XV
SUMRIO...................................................................................................................................................XVII
INTRODUO................................................................................................................................................ 1
1. A DIMENSO SOCIAL DA AVALIAO.............................................................................................. 9
1.1 UMA VISO DE MUNDO............................................................................................................................. 9
1.2 UMA VISO DE POLTICA PBLICA ......................................................................................................... 11
1.3 O AMBIENTE SOCIAL QUE REVELA A IMPORTNCIA DA AVALIAO COMO INSTRUMENTO DE
ACCOUNTABILITY......................................................................................................................................... 15
1.4 UMA EXPLICAO POLTICA................................................................................................................... 17
1.5 UMA EXPLICAO ECONMICA .............................................................................................................. 26
1.6 UMA EXPLICAO TECNOLGICA........................................................................................................... 31
1.7 UM NOVO PASSO..................................................................................................................................... 38
2. AS TRILHAS DO SISTEMA DE AVALIAO DA EDUCAO BSICA ..................................... 39
2.1 UMA PERSPECTIVA HISTRICA................................................................................................................ 41
2.1.1 O primeiro momento (1930 a 1970)............................................................................................... 41
2.1.2 O segundo momento (final da dcada de 70 a 1988)..................................................................... 46
2.1.3 O terceiro momento (a partir de 1988).......................................................................................... 49
2.2 OS FORMULADORES E IMPLEMENTADORES ............................................................................................. 53
2.3 AS INSTITUIES .................................................................................................................................... 69
2.4 A ACADEMIA .......................................................................................................................................... 81
2.5 A IMPRENSA ........................................................................................................................................... 84
2.6 AS FINANAS.......................................................................................................................................... 88
2.7 PARA ONDE LEVAM AS TRILHAS?...........................................................................................................102
3. ENCONTRO COM OS MODELOS........................................................................................................107
3.1 O QUE ESTAMOS AVALIANDO?...............................................................................................................107
3.2 MODELOS DE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS.....................................................................................113
3.3 COMO OS INDICADORES SUBSIDIAM AS POLTICAS PBLICAS.................................................................116
3.4 EM BUSCA DA AVALIAO FORMATIVA.................................................................................................120
CONCLUSO...............................................................................................................................................125
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................................................133
DOCUMENTOS CONSULTADOS.....................................................................................................................140
PGINAS NA INTERNET................................................................................................................................143
ANEXOS ........................................................................................................................................................145

1
INTRODUO

O que nos leva a avaliar?
Por que o Estado quer avaliar?
Por que o mercado quer avaliar?
Por que a avaliao se adequou to bem aos padres da gesto e da cultura poltica
de nossa atualidade?
As respostas a estas questes poderiam resultar em um mosaico de conceitos a partir
de perspectivas de diferentes reas do conhecimento humano, e ainda, poderia assumir
vrios patamares de complexidade. No de se estranhar! Determinar a eficincia, a
eficcia e a efetividade constituem elementos fundamentais em um mundo de escolhas e de
modelos de racionalidade, construdas atravs de um paradigma que percorreu os caminhos
do Iluminismo e do Positivismo, para formar os pensamentos do sculo XX. Isto, ao
contrrio de algumas postulaes que defendem o fim da histria como uma perspectiva
ps-moderna, fragmentadora e anti-racional, interpreta nossa realidade histrica como um
momento da organizao social de prolongamento da Modernidade, do Racionalismo e da
Ilustrao, (ROUANET, 1987).
A multidisciplinariedade e as divises conceituais e semnticas da avaliao
demonstram a recorrncia e o interesse que o tema e a prtica tm demonstrado no meio
acadmico e nas diversas arenas de tomada de deciso.
No menos arenoso o terreno das definies e conceitos que circundam o mundo
das polticas. A primeira dificuldade o do idioma; a lngua portuguesa considera o verbete
poltica com inmeros significados, diferentes da lngua inglesa onde, policy, refere-se
ao poltica, e politic refere-se organizao do Estado. Outra dificuldade definir
polticas pblicas e polticas sociais.
Toda esta diversidade conceitual nos permite um vasto campo de argumentao e
referencial terico, mas, tambm, nos obriga a iniciar este trabalho demarcando alguns
conceitos que permearo seu desenvolvimento.
O objetivo desta dissertao identificar e analisar as variveis dependentes,
independentes e intervenientes da formulao e implementao do Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica Saeb.
2
O Saeb uma avaliao em larga escala da Educao Bsica (Ensino Fundamental e
Mdio), realizada pelo Ministrio da Educao e aplicada em amostras (at o ciclo de 2003)
de alunos que alcanou, em 2005, o oitavo ciclo de aplicao. So avaliados os alunos de 4
e 8 sries do Ensino Fundamental e da 3 srie do Ensino Mdio (em 1990 e 1993 foram
avaliados os alunos da 1, 3, 5 e 7 sries do Ensino Fundamental). As amostras so
representativas de todos os estados da federao (apenas em 1990 participaram 25 estados
e, em 1993, 26 estados). Alm de medir o desempenho escolar, o Saeb coleta dados sobre
os alunos (com questes socioeconmicas, culturais e da prtica escolar), os diretores
(sobre perfil e prtica da gesto), os professores (sobre o perfil e prticas pedaggicas) e
sobre a infra-estrutura da unidade escolar.
Mas, alm de um instrumento de avaliao, a construo do Sistema Nacional de
Avaliao de Educao Bsica possibilitou a formulao de uma matriz tcnica e poltica
que assegurou a avaliao educacional status de poltica pblica.
O objetivo de identificar e analisar variveis classifica este trabalho como uma
anlise de poltica e no como uma avaliao. E temos aqui mais um problema conceitual,
definir anlise de poltica, o que talvez seja muito similar dificuldade da definio
semntica, etimolgica e conceitual de avaliao. Esta dificuldade foi assim retratada por
Ham & Hill (1998, p.7).
Um dos problemas com que os estudantes de anlise de poltica se deparam a
variedade desconcertante de termos usados na literatura. Cincias polticas,
estudos de poltica e anlise de poltica so trs dos termos mais comumente
usados para descrever o campo de estudos como um todo. s vezes estes termos
so usados em sentidos especficos e bem definidos; s vezes so usados de
forma intercambivel. Quando os termos so definidos, frequentemente h pouca
consistncia nas definies empregadas por diferentes autores.

Para reduzir as possibilidades de desvios de interpretao, identificamos como
anlise de poltica o mtodo que descreve a natureza e dinmica das variveis de
determinada poltica, utilizando instrumental e conceitos que lhe so pertinentes, o que
especifica o conceito utilizado por Arretche (1998, p.30), Por anlise de polticas pblicas,
entende-se o exame da engenharia institucional e dos traos constitutivos dos programas.
Qualquer poltica pblica pode ser formulada e implementada de diversos modos". Tal
conceito difere daquele de avaliao de polticas pblicas, assim formulado em Figueiredo
e Figueiredo (1986, p.2), a anlise e elucidao do critrio ou critrios que fundamentam
determinada poltica: as razes que a tornam prefervel a qualquer outra.
3
Adotaremos, aqui, a atribuio de valor, como sendo a caracterstica mais peculiar
avaliao, ou ainda, na comparao de Arretche (1998, p.31) Ainda que a anlise de uma
dada poltica pblica possa atribuir a um determinado desenho institucional alguns
resultados provveis, somente a avaliao desta poltica poder atribuir uma relao de
causalidade entre um programa x e um resultado y..
Para o desenvolvimento deste trabalho utilizaremos um instrumental de anlise de
poltica e uma lgica de anlise dedutiva, que reconstri o sentido e a direo do processo
de formulao e implementao de uma poltica, identificando suas origens: conceituais,
histricas, ideolgicas, seus atores, arenas e seus modelos.
A metodologia foi construda no movimento da pesquisa com uma direo e sentido
que descende do geral para o particular, do conceito para a anlise. Esta metodologia parte,
em primeiro plano, de uma rpida reviso conceitual, de Sociedade, do Estado, do
planejamento, da avaliao e de seus campos constitutivos (Poltica, Economia e
Tecnologia).
Em segundo plano, a metodologia se alimenta de uma reviso bibliogrfica da
avaliao educacional, dos documentos oficiais publicados sobre o Saeb, de relatrios de
pesquisas (indicados na referncia bibliogrfica) sobre o objeto e de contatos realizados e
palestras assistidas com os formuladores e implementadores do Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica. Estas fontes permitiram a construo de uma perspectiva
histrica que divide a histria da avaliao educacional no Brasil em trs momentos: da
dcada de 30 a 70 com destaque para as primeiras iniciativas e motivaes; do final da
dcada de 70 at 1988, com as experincias que constituram a base metodolgica, poltica
e operacional para a construo do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica; e
de 1988 at 2002, com um destaque mais detalhado do Saeb, seus atores e arenas.
No terceiro plano da metodologia relacionaremos as caractersticas do instrumento,
Saeb, e os modelos de anlises de polticas pblicas, e em particular, as possibilidades da
avaliao educacional a partir de nossa hiptese central.
A estrutura da dissertao tem como elemento transversal idia de que a poltica, a
economia e a tecnologia condicionam o ambiente das possibilidades da formulao e
implementao de polticas pblicas. As polticas so como feixes de vetores que
constituem um sistema de foras gerando uma resultante. Cada fora possui uma
4
intensidade, uma direo e um sentido; e a resultante do feixe representa dinmica destas
variveis vetoriais.


Figura 1: A direo e o sentido da poltica
A seleo das variveis, neste trabalho, atendeu a critrios de maior recorrncia em
bibliografia especializada de avaliao educacional, documentos oficiais e contatos com os
atores, sendo organizadas em campos (poltica, economia e tecnologia) disponibilizados,
como dissemos, transversalmente, na dissertao.
A escolha do objeto, Saeb, seguiu alguns critrios controlados, e outros que
surgiram como conseqncias de escolhas pessoais. Entre os critrios controlados podemos
citar: A importncia poltica e histrica adquirida pelo instrumento; a robustez tcnica do
instrumento e seu grau de comparabilidade; o fato de ser a primeira avaliao externa da
Educao Bsica e das Redes de Ensino, em mbito nacional, o que melhora a possibilidade
de comparao entre resultados da avaliao e polticas; a srie histrica, j no oitavo ciclo
e a disponibilidade de documentos oficiais, pesquisas e publicaes sobre a avaliao. Entre
os critrios de ordem pessoal, podemos destacar a participao em pesquisa que tinha o
Atores
Poltica Pblica
Arenas
Tecnologia
Poltica
Economia
5
Saeb como objeto em 2002
1
e o interesse revelado pela rea educacional desde o perodo da
graduao em Cincias Econmicas.
Ainda, nesta parte inicial do trabalho, gostaramos de destacar a diferena
conceitual que utilizaremos para definir polticas pblicas e polticas sociais. O que na
literatura da rea revela-se como controverso e, em muitos casos, pouco esclarecedor como
alerta Santos (1987, p.34). Este mesmo autor indica que a expresso poltica social teve
origem entre pensadores alemes de meados do sculo XIX que criaram uma associao
especial para seu estudo em 1873.
Acrescentaramos a esta informao, a relao de identificao que o termo possui
com a social-democracia e o perodo histrico do Bem-Estar Social, dando expresso
poltica social uma conotao de prticas que atenuam a desigualdade do modelo
capitalista. Por esta razo, no utilizaremos o termo neste trabalho, preferindo utilizar
polticas pblicas sempre que nos referirmos ao estatal para atender (por algum critrio)
o interesse pblico, mesmo reconhecendo que podemos identificar polticas pblicas no
estatais e a subjetividade que pode estar implcita na definio do interesse pblico. Este
recorte e preferncia derivam da premissa que atribui ao ensino caractersticas de bem
pblico, assim classificado pela teoria microeconmica. Portanto, ao tratarmos de ensino,
este tem caractersticas de atendimento (ser constante e no exclusivo) e de impactos (efeito
social maior que a soma dos benefcios individuais) de natureza estatal,
constitucionalmente atribudo ao Estado.
Desenvolveremos estes conceitos, metodologia e objetivo em trs captulos:
No primeiro captulo reconstruiremos a natureza multidisciplinar da avaliao e a
origem social da cultura avaliativa. Para tal, traaremos o perfil de Uma viso de mundo
e de Uma viso de poltica pblica que absorve a cultura avaliativa como paradigma
social de referncia e encontra na natureza do Estado, a necessidade implcita de avaliar e
de gerar controle e responsabilidade social (accountability) no atendimento de polticas que
buscam qualidade e igualdade de oportunidades como finalidade. Esta dimenso social ter

1
Centro de Estudos de Opinio Pblica CESOP/UNICAMP - meta 3 - Anlise dos dados da Educao
Bsica, qual correspondia aferir o grau de significncia das variveis infra-estrutura e condies de
segurana da unidade escolar, para o desempenho dos alunos, utilizando para isto as variveis extradas dos
questionrios scio-econmicos e testando-as por meio de anlise multivariada com base nos dados do Saeb,
realizado em 1999. Responsveis pela pesquisa: Prof.Dra. Rachel Meneguello (IFCH- Cincias Polticas),
6
como limites de alcance a poltica, a economia e a tecnologia (fatores transversais do
trabalho), que explicaram as razes dos acontecimentos em seu tempo.
No segundo captulo seguiremos as trilhas das variveis que permitiram a
formulao e implementao do Saeb, o que referencia o trabalho como anlise, e revelam
a opo expressa em nosso objetivo de no realizar a avaliao da poltica, que na maioria
dos trabalhos existente foca resultados e impactos. A partir da metodologia descrita,
faremos Uma perspectiva histrica, que reconstruir o primeiro (1930 a 1970) e o
segundo (1970 a 1988) momento da avaliao educacional no Brasil. No terceiro momento
caracterizaremos, detalhadamente, Os formuladores e implementadores e As
instituies que possibilitaram a formulao e implementao do Saeb. A anlise contar,
ainda, com uma ateno especfica A academia e A imprensa como atores, pouco
citados nas pesquisas que analisam o processo de institucionalizao do Saeb; e tambm
com uma anlise oramentria que identificar pistas da avaliao e de sua relevncia em
As finanas.
No terceiro captulo promoveremos o encontro do modelo de avaliao, Saeb, e os
modelos de anlise de polticas. Em O que estamos avaliando? descreveremos
caractersticas do Saeb e alguns resultados de pesquisas sobre esta avaliao para, de forma
complementar, encontrar nos Modelos de anlise de polticas pblicas o elo que permite a
retroalimentao das polticas educacionais, identificando Como os indicadores subsidiam
as polticas pblicas. Ao final, Em busca da avaliao formativa esboaremos um
modelo de anlise da poltica educacional que, em nosso entendimento, permitiria aumentar
a capacidade de atendimento dos objetivos da avaliao educacional, Saeb e poderia
contribuir com a formulao e implementao de polticas pblicas para a faixa de ensino a
que tal avaliao envolve. Este esboo, leva em considerao o alerta feito por Rocha e
Pereira (1997, p.128).
Desde o trabalho pioneiro de AKAIKE (1969) vrios critrios para seleo de
modelos foram desenvolvidos, reduzindo significativamente a necessidade do
julgamento do analista e ao mesmo tempo podendo ser automatizados facilmente
em computador.
A idia geral que todos os critrios de qualidade do ajustamento melhoram mais
ou menos regularmente quando aumenta-se o nmero de parmetros do modelo.
Entretanto, aumentar demasiadamente o nmero de parmetros indesejvel pois
a preciso das estimativas diminui e o modelo torna-se de pouca utilidade. Para

Fernando Antonio Loureno (IFCH Sociologia) e Jos Roberto Rus Perez (FE - Polticas de Educao e
Sistemas Educativos).
7
resolver esses dois objetivos, em princpio conflitantes, os mtodos de escolha
procuram penalizar os critrios de ajustamento pelo nmero de parmetros
includos no modelo.
Pois modelos no substituem a realidade, apenas a representam.
Imbudos dos desafios aqui dispostos, e orientados por uma hiptese: O Saeb
fundamentado no desempenho do aluno pode no atender as necessidades de subsdios para
formulao e implementao de polticas pblicas educacionais. Perseguiremos a pergunta
que desde o primeiro contato que tivemos com o Saeb, em 2002, persiste e nos motiva a
desenvolver este esforo de anlise: Para que serve o Saeb?
9
1. A DIMENSO SOCIAL DA AVALIAO
1.1 Uma viso de mundo
Gil Vicente notabilizou-se pela crtica aos tipos sociais de seu tempo, levando seus
personagens ao purgatrio da crena crist e fazendo-os rever seu passado nas peas: Auto
da Barca do Inferno, o Auto da Barca do Purgatrio e o Auto da Barca da Glria. A
condio do passado dos personagens revelava a sua possibilidade de seguir na barca do
Anjo ou do Diabo.
Estas peas teatrais do sculo XVI possuem na estrutura dos dilogos: critrios,
indicadores e juzos de valor que demonstram o quanto prtica da avaliao est ligada
nossa condio cultural. Da, a expresso cultura avaliativa, to valorizada em nosso tempo,
carregar em sua raiz elementos que antecedem nossa atual organizao social.
Mas a avaliao do Anjo ou do Diabo no se esgota na classificao de bons ou
maus cristos, ela condiciona a ao seguinte: seguir para o inferno ou para salvao. Aqui
est o cerne da avaliao; alterar aes, provocar mudanas.
Alm da dimenso cultural, a denominada cultura avaliativa carrega outras
dimenses sociais que a conformam: a economia (o processo histrico do pensamento
macro e microeconmico no desenvolvimento do capitalismo); a poltica (a sucesso de
regimes e sistemas de organizao poltica e sua relao com o processo de mudanas pelas
quais tem passado o pensamento a partir do Iluminismo), e a dimenso tecnolgica (a
evoluo das tcnicas de administrao e gesto, aliada ao desenvolvimento de
instrumentos estatsticos e de modelagem social).
O ser e o agir social, instrumentalizado por uma cultura avaliativa, criam uma
prtica que direciona a ao da sociedade para um caminho que no distingue mais com
clareza a interferncia do individual, institucional e social. Esta prtica, no conseqncia
exclusiva da cultura avaliativa, mas se adapta s construes cognitivas de nossa viso de
mundo. Isto pode ser confirmado ou contestado, no ritmo e intensidade da viso de mundo
que sustenta esta mesma prtica.
Familiarizado com a corrente historicista, Carr (1989) atribui ao fenmeno da
observao histrica uma relao causal e determinante do historiador com a Histria. Na
perspectiva de Eduard H. Carr o social no est separado do indivduo, o espao histrico
10
reflete o seu tempo, em um historicismo que no nega a importncia da estrutura orgnica
do positivismo, em que o passado reinterpretado, constantemente, pela viso do
historiador no presente.
Podemos dar sentido a esta caracterizao da cultura avaliativa se correlacionarmos
seu movimento ao de um paradigma social, que pode fundamentar-se ou explicar-se
com a perspectiva histrica de Carr, ou ainda, de uma forma dialtica, como aponta a
perspectiva evolutiva da cincia, segundo Kuhn (1978, p.222), ao explicar a passagem do
perodo pr-paradigmtico para o ps-paradigmtico.
Antes de ela ocorrer, diversas escolas competem pelo domnio de um campo de
estudos determinado. Mais tarde, no rasto de alguma realizao cientfica notvel,
o nmero de escolas grandemente reduzido em geral uma nica. Comea
ento um tipo mais eficiente de prtica cientfica. Essa prtica geralmente
esotrica e orientada para a soluo de quebra-cabeas. O mesmo ocorre com o
trabalho de um grupo, que somente inicia quando seus membros esto seguros a
respeito dos fundamentos de seu campo de estudos.

Ou ainda, numa perspectiva econmica e tecnolgica de Schumpeter (1997) que
identifica ciclos no desenvolvimento econmico que reorganizam fatores de produo
(tecnologia) e avanam para ciclos de prosperidade, quando temos uma inovao
empreendedora concentrando capital naquela iniciativa.
A escolha destes autores no aleatria, primeiro pela oportunidade dialtica de
referenciar autores que vivenciaram realidades sociais diferentes (Schumpeter, a
transformao do capitalismo ps 1929, Kuhn, a grande fase das evolues tecnolgicas e
da chamada Era de Ouro do capitalismo e Carr, contemporneo de Schumpeter, que olha
para a histria com destreza de quem conheceu um mundo que acelerou o tempo durante
todo o sculo XX), e segundo, pelas diferenas de viso e reas de conhecimento a que
pertencem estes autores.
A perspectiva de Carr nos traz a dimenso da importncia dos atores e das
perspectivas individuais. A posio de Kuhn, salvaguardadas suas prprias restries para a
aplicao de sua viso s Cincias Sociais, nos demonstra a trilha seguida por uma escola
de pensamento at a sua consolidao cientfica. E Schumpeter possibilita um
esclarecimento a respeito da importncia da inovao tcnica, frente ao desenvolvimento da
sociedade capitalista.
11
As trs referncias, apesar de representarem expresses de pensadores de distintas
reas do conhecimento cientfico, possibilitam uma reflexo e um panorama sobre a
sociedade que incorpora e instrumentaliza a cultura avaliativa.
No nossa inteno inovar a ponto de, neste trabalho, transformar a cultura
avaliativa em paradigma, mas importante reconhecer nela instrumento importante para
corroborar com nossa sociedade ocidental, competitiva e individualista.
A diversidade e o conflito que marcam a rea de avaliao, gerando divergncia
ideolgica, poltica e uma fundamentao polissmica, tambm devem estar contemplados
na estrutura de anlise e avaliao de polticas pblicas.
Assim, a cultura avaliativa se desdobra no apenas numa prtica de anlise e
avaliao para fins determinados, mais configura uma forma de agir e pensar, com
mltiplas razes.
1.2 Uma viso de Poltica Pblica
Se direcionarmos a expresso da cultura avaliativa para o campo das Polticas
Pblicas, encontraremos um sistema de organizao poltica (as numerosas Poliarquias do
chamado mundo ocidental) e uma organizao econmica (mundializao do capital) que
buscam construir um novo papel para o Estado
2
, que detalharemos em Uma explicao
poltica.
Este novo papel tenta reequilibrar a organizao social, seus atores e arenas
3
, na
busca de polticas pblicas que dividem a ateno de formuladores e implementadores de
polticas e pesquisadores em dois aspectos: qualidade e igualdade de oportunidade.
Para no permitir o esvaziamento destes dois aspectos, oportuno definir que o
conceito de qualidade aqui defendido ainda no possui uma escala objetiva, mas tem como
parmetro ideal um sistema eficiente de Pareto
4
, em que a poltica pblica otimiza as

2
Neste tema, podemos evidenciar a mudana da perspectiva terica e de anlise conforme a configurao
scio poltica. Num primeiro momento houve grande alarde para o fim do Estado. Porm a luz das evidncias
cotidianas observa-se no curto prazo, o Estado assumindo novas formas e papis, Bidarra (2004a) e (2004b).
3
Aqui a perspectiva de equilbrio tem na Cincia Poltica as perspectivas de teorias contratualistas (Hobbes e
Rosseau) e seu brao na teoria econmica clssica.
4
A literatura econmica define a eficincia de Pareto como uma situao limite de otimizao, na qual a
posio de qualquer agente envolvido no sistema pode melhorar sua posio, sem com isso, prejudicar outros
agentes.
12
possibilidades, no apenas econmicas (instrumentais), mas tambm sociais, ou de maneira
anloga, a eficincia definida por Figueiredo e Figueiredo (1985 p.114):
A admisso de que existe uma dimenso poltica na anlise da eficincia torna a
avaliao bem mais complexa. A noo de custos sociais tem por sua vez duas
dimenses:de um lado, eles originam-se de demandas sociais no previstas, que
podem ser traduzidas em custos econmicos financeiros; de outro lado, esto os
custos sociais e polticos no traduzveis para unidades monetrias, em geral
pagos pela populao atingida pela ao de governo, e que so sempre
debitados ao lado do custo da ao governamental. O complicado est no fato
de que os custos sociais e polticos tm sinais trocados em relao taxa fixa de
eficincia instrumental. A incorporao da dimenso poltica ao conceito de
eficincia, conduz ento, a uma queda da taxa de eficincia instrumental de
qualquer programa social. Cabe ao analista mostrar a variao da taxa de
eficincia instrumental segundo cenrios sociais e polticos distintos, e aos que
tomam decises decidir por uma taxa de eficincia global. Fica com estes a difcil
tarefa de decidir o quantum de irracionalidade esto dispostos a introduzir na taxa
de eficincia instrumental tima, tornando-a sub tima. Este quantum, em muitos
casos, o preo da democracia, que deve ser pago por todos.
Isto posto, o uso de critrios de eficincia para a aferio do sucesso de polticas
sociais no deve ficar restrito a sua dimenso instrumental, econmica. Tem-se
que introduzir a o nvel de satisfao da populao, pelo menos da populao
alvo. Em uma palavra, no basta que polticas pblicas sejam instrumentalmente
eficientes. Elas devem ser tambm politicamente eficientes.

J o conceito de igualdade de oportunidades, aqui defendido, repousa no conceito
clssico socialista de igualdade, que se contrape ao conceito clssico liberal de igualdade,
e necessariamente responde as perguntas como formuladas por Bobbio (2000, p.298) ao
analisar o texto Conspiration pour lgalit de Babeuf de Filippo Buonarroti de 1828.
As perguntas s quais preciso oferecer uma resposta exata, se no quisermos
que a invocao da igualdade seja um flatus vocis, so as duas seguintes: a)
igualdade entre quem? b) igualdade com relao a que coisa?
Uma vez feitas essas duas perguntas, e limitando a especificao, por razo de
economia de discurso, ao par todo-parte, so possveis quatro respostas:
1) Igualdade de alguns em alguma coisa.
2) Igualdade de alguns em tudo.
3) Igualdade de todos em alguma coisa.
4) Igualdade de todos em tudo.
Dessas quatro respostas, a que caracteriza uma doutrina igualitria a quarta.
Considero portanto que, em uma primeira aproximao, seja possvel considerar
igualitria aquela concepo global da sociedade (da sociedade humana em geral
ou de uma sociedade determinada) segundo a qual desejvel que todos (todos os
homens ou todos os membros dessa determinada sociedade) sejam iguais em
tudo. No preciso acrescentar que se trata de um ideal-limite.

O racionalismo moderno e os princpios advindos da organizao poltica da Grcia
Antiga consolidaram uma tradio que justifica a busca pelo aprimoramento das polticas
pblicas, em torno da qualidade e da igualdade de oportunidades.
13
A forma como cada governo assume a responsabilidade de conduzir sua agenda
poltica coaduna com a conjuntura da organizao social e a tradio poltica. Esta tradio
configura um corpo poltico sustentado em concepes que permanecem latentes a nossa
organizao social. Para Minogue (1998 p.101) esta perenidade de concepes traduzida
pelo conceito de justia.
O Estado como vimos, era um corpo poltico. Agora podemos imagin-lo como
uma nau. a metfora por trs da prpria palavra governo, que vem do latim
medieval gubernaculum, leme, direo. Poltica a arte de conduzir a nau do
Estado. Que sinais devem guiar o piloto na navegao?
A resposta bvia: ele deve se guiar por ideais, distantes faris de excelncia que
todos deveriam seguir. Os ideais so, com freqncia, os conceitos com os quais
os partidos polticos se identificam. Os conservadores, por exemplo, em geral
votam fidelidade tradio, os liberais liberdade, os socialistas igualdade.
Mas o supremo instrumento de navegao poltica, acima mesmo desses, uma
coisa chamada justia, que na primeira obra-prima de filosofia poltica, a
Repblica, de Plato, era a virtude reguladora que determinava o lugar de todas as
outras virtudes. A palavra justia vem do latim jus, que tanto serve para lei como
direito.

O Estado fundamenta e administra a inter-relao das organizaes scio-polticas,
econmicas e culturais utilizando sua capacidade institucional de mobilizar e direcionar
recursos, no atendimento de bens pblicos,
5
por meio de formulao e implementao de
polticas pblicas. Disto derivam dois eixos explicativos para o destaque das polticas
pblicas (suas anlises) e seus elementos
6
(a saber: a agenda, formulao, implementao,
resultados e avaliao):

5
Na teoria econmica dizemos que a disponibilidade de um bem pblico deve ser permanente e no restritiva,
ou seja, diferente de um bem privado, o ensino deve estar disponvel a qualquer tempo. Portanto no deve
gerar custo adicional a cada novo estudante e a utilizao do recurso no deve limitar o uso do mesmo por
outro indivduo. Constitucionalmente o Estado brasileiro assume esta classificao econmica para o ensino
fundamental ao determinar que este atendimento direito subjetivo (garantia, plena e inquestionvel, dando
poder de ao assegurado pela ordem pblica). Outra diferena que a Educao, no considerando a coero
legislativa, uma opo social: seu consumo pode ser individualizado, mas a opo pela sua existncia
depende da organizao social, pois, dentro do sistema democrtico, se impe a poltica pblica do governo.
Deste modo, cada um pode decidir se compra mais ou menos livros, no entanto, no pode decidir por si s
pela disponibilidade da Educao. A mesma literatura econmica define externalidade como sendo o efeito
gerado por uma ao produtiva no prevista diretamente na finalidade da referida ao. Por exemplo, quando
uma indstria produz um sapato, sua finalidade gerar um produto material acabado. Os efeitos sociais
daquela indstria na regio, como o aumento da atividade econmica e uma possvel poluio posterior que
ela cause ao meio, so as externalidades do processo produtivo. Ao serem compreendidas, as conseqncias
das externalidades podem sugerir avanos na legislao que inserem custos sociais e ambientais na produo
material. Dizemos que o ensino gera externalidades positivas na sociedade, pois considerado o benefcio
social que um sistema educacional pode gerar, principalmente em relao formao do indivduo.
6
Estes elementos da poltica originam-se da Teoria dos Processos que se caracteriza pela dinmica de
interesses de grupos de atores polticos seguindo uma lgica de segmentao processual que segue as etapas
14
O primeiro eixo refere-se importncia acadmica crescente de caracterizarmos o
tipo de Estado, e as demais variveis contidas nas formas de organizao social para gerar
anlises de polticas pblicas como afirma Ham & Hill (1998, p.22) a respeito de estudos
de resultados de polticas.
...o que governos fazem envolve o todo da vida social, econmica e poltica, seja
prtica ou potencialmente. Polticas pblicas so, auto-evidentemente, no um
campo estreito de investigao, embora analistas de polticas possam bem se
concentrar apenas em reas estreitas de todo o campo. Polticas pblicas fazem
coisas a economias e sociedades, de forma que, em ltima anlise, qualquer teoria
explicativa satisfatria de polticas pblicas deve tambm explicar as inter-
relaes entre Estado, poltica, economia e sociedade.

Esta necessidade analtica gera uma relao de simbiose entre o racionalismo de
nossa cultura avaliativa e a necessidade implcita de atender o bem comum.
O segundo eixo explicativo, para o destaque das polticas pblicas, diz respeito
importncia social que as anlises e avaliaes de polticas pblicas tm no que concerne
sua eficincia para atingir a fatores de escassez de recursos pblicos, atendimento das
enormes carncias sociais e a gesto democrtica dos recursos por parte do Estado de forma
proba, (ARRETCHE, 1998). Esta busca pela eficincia da ao poltica gerando
accountability adquire papel central em nosso modelo de organizao poltica, como
veremos logo adiante.
Inegavelmente, identificar, nas polticas pblicas, caractersticas da tradio
organizacional do Estado (a democracia grega e o contratualismo iluminista), o conceito
econmico de bem pblico e a busca por accountability revelam uma postura frente
cultura avaliativa, que tem na qualidade e igualdade de oportunidades, dois pontos que
justificam a sua finalidade. Esta justificativa, entretanto, representa um modelo para fins de
anlise que tentar mapear os princpios que norteiam a organizao do Estado e seus
desdobramentos (considerando as arenas e atores envolvidos no processo). Existem, por
exemplo, anlises que partem do pressuposto da preponderncia do fator econmico como
fora motriz para explicar o movimento da cultura avaliativa e da dinmica atual do Estado
e de seus governos. Porm, julgamos neste momento que este tipo de anlise inibe, em tese,
a ao mais peculiar avaliao e anlise de polticas: sua capacidade de alterar aes e
provocar mudanas.
15
Esta opo metodolgica nos permite identificar os campos da dinmica social,
reduzindo o foco da anlise at chegarmos ao objeto da pesquisa, para futura categorizao
de suas variveis.
1.3 O ambiente social que revela a importncia da avaliao como
instrumento de accountability
As condies econmicas aliadas aos processos de transformao poltica e cultural,
dinamizados pelo mercado, criaram o ambiente propcio para o controle social de
responsabilidade (accountability). As anlises e avaliaes de polticas pblicas e
programas podem ser consideradas uma forma de accountability
7
, pois j trazem alguns
resultados na sua relao com as polticas pblicas que tm sido implementadas, e a partir
destas, podemos elaborar reflexes sobre seus modelos e mtodos de anlise e avaliao.
Neste processo importante destacar a atuao das instituies ligadas ao Estado no
sentido de cumprir seu papel de atendimento do interesse pblico e adequar-se aos padres
de uma cultura avaliativa que se estabelece.
Destacaremos a importncia das anlises e avaliaes de polticas como
instrumentos de accountability que, traduziremos como controle e responsabilidade, mas,
por vezes, faremos deste conceito sinnimo de avaliao, mesmo sabendo que no podemos
simplesmente unific-los. A inteno colocar em pauta a importncia que o movimento de
avaliao deve atribuir ao atendimento do interesse pblico e sua contribuio para
alcanarmos igualdade de oportunidades e qualidade na oferta de polticas pblicas.
O termo accountability, segundo Wagner (1989, p.7), tem origem na referncia
etimolgica das palavras account (controle, prestar contas) e accountable (responsvel,
justificvel), ambas emergentes do vocabulrio anglo-saxo do sculo XVIII.
A busca por accountability no um fenmeno recente e resulta da percepo da
necessidade de se melhorar a gesto dos investimentos educacionais como indica
Stuffebeam (1988).
8


7
O conceito de accountability e os aspectos de qualidade e igualdade de oportunidades discutidos neste
trabalho foram escolhidos a partir de uma reviso dos temas mais citados na bibliografia especializada de
avaliao atualmente.
8
Traduo nossa do original The accountability study became prominent in the early 1970s. Its emergence
seems to have been connected with widespread disenchantment with the persistent stream of evaluation
reports that indicated that massive state and federal investments in programs to improve education were not
showing significant results. One proposed solution posited that accountability that system could be initiated to
16
O estudo de accountability tornou-se destacado no incio dos anos 70. Sua
emergncia parece ter sido relacionada com a difuso do desencantamento com
os contnuos relatrios de avaliao que indicavam que macios investimentos
dos estados e governo federal em programas educacionais para melhorar a
educao no estariam mostrando resultados significativos. Uma soluo
proposta posicionava que um sistema de accountability pudesse ser iniciado para
assegurar tanto que os educadores pudessem levar a cabo suas responsabilidades
para melhorar a educao como que avaliadores pudessem fazer um minucioso
trabalho de identificar os efeitos de melhoramento dos programas. O avano
organizado pelo estudo de accountability o comeo da responsabilidade que
pessoas nas instituies tm para implementar programas educacionais. O
propsito do estudo, como j tratado, para proporcionar constitutivo da precisa
descrio dos resultados e para assegurar que os resultados so principalmente
positivos...

Tal qual Stuffebeam, encontramos em Wagner (1989, p.19) uma afirmao que
ratifica a existncia de fatores de determinao poltica, econmica e histrica que
deflagram a necessidade por accountability, o que pode ser exemplificado com o efeito
conhecido como Sputnik
9
. Esta explicao, embora identifique um fato relevante para
deflagrar o movimento de accountability (um esforo nacional), no desvenda a base
ideolgica, ou como denominamos anteriormente, o paradigma social que sustenta o fato.
Em uma conjuntura que alia um modelo econmico de alta competitividade na
disputa por espaos de comercializao (formando um padro cultural e de organizao
social que se adapta ao sistema produtivo), e um ambiente poltico que adota o regime
democrtico por representao, atribuda em eleies diretas, gerando disputas por um
Estado que tenta encontrar seu papel como agente poltico, econmico e social;
encontramos as instituies pblicas divididas entre sua atribuio de fornecimento de um
bem de interesse pblico e sua participao como agentes de um setor econmico de quase-
mercado, como elucidaremos logo a seguir.
Esta conjuntura refora o papel dos atores individuais e institucionais com
responsabilidade legal ou moral para o controle e a responsabilidade social (accountability),
para isto, neste trabalho, classificaremos tal ao como accountabillity horizontal (que
representa esta atribuio legal por meio de instituies de controle e regulamentao) e

ensure both that educators would carry out their responsibilities to improve education and that evaluators
would do a thorough job of identifying the effects of improvement programs.
The advance organizer for the accountability study is the set of responsibilities that personal in institutions
have for implementing educational programs. The purpose of the study, as already noted, is to provide
constituents with and accurate accounting of results and to ensure that the results are primarily positive
9
Concentrao da agenda poltica norte-americana na dcada de 60 na busca pela primazia na conquista
espacial, considerando o fato que a URSS conseguiu orbitar o primeiro ser vivo (cadela Laika) em 1957.
17
como accountability vertical (que tem a atribuio moral, e por vezes legal, de acompanhar
o desempenho de seus representantes). Esta distino assim referenciada em ODonnell
(1998, p.40), para definir accountability horizontal:
Posso, agora definir o que entendo por accountability horizontal: a existncia de
agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e
capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes
legais ou at impeachment contra aes ou omisses de outros agentes ou
agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas.

E para o mesmo autor, (ODONNELL, 1998, p.28), para definir accountability
vertical:
Eleies, reivindicaes sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que
se corra o risco de coero, e cobertura regular pela mdia ao menos das mais
visveis dessas reivindicaes e de atos supostamente ilcitos de autoridades
pblicas so dimenses do que chamo de accountability vertical. So aes
realizadas, individualmente ou por algum tipo de ao organizada e/ou coletiva,
com referncia queles que ocupam posies em instituies do Estado, eleitos
ou no.

Para discriminar os tpicos que configuram e abrigam as caractersticas dessa
conjuntura que alia um sistema econmico competitivo e um Estado democrtico de direito,
a que nos referimos, dividiremos a anlise em trs campos: poltico, econmico e
tecnolgico. Esta diviso nos permitir direcionar a anlise da conjuntura macro poltica ,
para a conjuntura micro poltica, traando o comportamento geral das variveis, dentro de
tais campos, at caracterizar nosso objeto de anlise: o Sistema de Avaliao da Educao
Bsica Saeb.
1.4 Uma explicao poltica
As associaes entre o Estado e as polticas sociais que implementa, no esto
contidas nas justificativas formais que estas polticas geram, nos informativos de rgos
oficiais do governo. A justaposio de um Estado, que submete suas aes aos interesses de
uma classe que detm o poder dos meios de produo, e nesta lgica, o poder de reproduzir
suas necessidades por meio de sua estrutura, (LNIN, 1978); ou de um Estado que protege
o indivduo, e sua propriedade na relao de risco que o outro oferece, (HOBBES, 1983);
ou ainda, de um Estado que administra os interesses de classe e dos agentes sociais de uma
sociedade heterognea e conflituosa (OFFE, 1990), indica justificativas das decises dos
governos no campo das polticas sociais. Esta ao poltico-ideolgica do Estado,
18
conformada na ao de administrao pblica de um governo que assume determinado
modelo de gesto, determina as agendas e a implementao das polticas governamentais.
Para atender os objetivos deste trabalho, no iremos, aqui, defender ou explicitar
preferncia por uma destas correntes de pensamento a respeito das relaes de interesse do
Estado, vamos apenas considerar possvel qualquer uma delas, ou ainda, qualquer
combinao entre elas; pois para definir o Estado teramos de trilhar pelas teorias idealistas,
realistas-racionalistas ou realistas-historicistas, o que fugiria aos nossos propsitos.
Alm dos interesses aos quais est ligada, a ao poltico-ideolgica, o Estado,
tambm reflete correntes histricas do pensamento ocidental. Como dissemos no incio do
trabalho, a formao de uma viso de mundo e de uma viso de poltica pblica resulta na
conformao de um sistema poltico, que pode ser dividido na tradicional forma aristotlica
apresentando trs possibilidades: Aristocracia, Repblica e Democracia; ou qualquer uma
de suas variantes posteriores.
A configurao de nossas atuais democracias ocidentais revela novas possibilidades
sistmicas ao Estado e uma emancipao da sociedade civil, como descrita por Bobbio
(2000, p.84)
10
:
Essa emancipao da sociedade civil ocorre gradativamente quando, atravs das
constituies democrticas, passa a ser reconhecido o direito de associao a
partir do qual nasce a democracia pluralista (polirquica e policntrica), em
contraste com o ideal da democracia monstica ou monocrtica, segundo o qual a
soberania reside no povo: ela una e indivisvel (art.25, Const. 1793) e
nenhuma parte do povo pode exercer o poder de todo o povo (art. 26). No
por acaso que o direito de associao nos Estados europeus, de longa tradio
autoritria, tenha sido o ltimo a ser reconhecido. o direito que, uma vez
reconhecido, transforma a realidade e, consequentemente, tambm a imagem do
estado soberano, criando novos sujeitos, com plenos direitos e, no sentido da
palavra, polticos.

Essa configurao que assume o rtulo de Democracia Pluralista, como descreve
Bobbio, tambm revela a estrutura de funcionamento da denominada Poliarquia, que
constri um mosaico de trs correntes histricas do pensamento poltico ocidental: o
liberalismo, o republicanismo e a democracia.
As caractersticas destas correntes do pensamento esto superpostas na organizao
poltica e econmica, no sistema representativo e nos papis dos atores no Estado de
Direito como esclarece ODonnell (1998, p.33) basicamente, o liberalismo atribui direitos
19
defensivos aos indivduos localizados na esfera privada; o republicanismo atribui
obrigaes aos indivduos que devem ser cumpridos na esfera pblica; e a democracia
afirma o direito positivo de participao nas decises da demos.
Ao fazer uma triagem das justificativas polticas da avaliao, identificamos que os
dois elementos da explicao poltica que justificam a ligao entre cultura avaliativa (no
sentido de accountability) e a busca por qualidade e igualdade de oportunidade nas polticas
pblicas so: o bem-estar social (Welfare State) e a Guerra Fria.
Apesar da indissociabilidade histrica destes dois elementos, para manter a direo
e o sentido da anlise (dedutiva), inicialmente faremos uma rpida referncia Guerra Fria,
que ter como foco a disputa sovitica e americana, pois a participao brasileira nesta
disputa demonstrada de forma secundria pelos historiadores, marcada apenas por
questes pontuais da negociao poltica e das relaes diplomticas. Posteriormente
daremos mais intensidade ao conceito de Bem-Estar Social, possibilitando que a anlise
descenda ao caso brasileiro, j que seus conceitos e prticas podem ser associados, ao caso
nacional, de forma mais ampla e direta.
Os resultados da Segunda Guerra Mundial estabeleceram o parmetro poltico mais
importante na conduo das decises de governo e de Estado, com reflexos em todos os
pases. Mesmo aqueles que no compartilhavam da origem histrica- ideolgico-cultural do
chamado mundo ocidental, envolveram-se nas disputas decorrentes da formao de dois
blocos: o socialismo sovitico e o capitalismo americano. A prpria definio dos blocos j
carrega na sua semntica a importncia das disputas de mercado que sustentam a
mundializao do capital e a nova forma de desenvolvimento das estruturas de produo.
Se focalizarmos, entretanto, neste momento, apenas a questo poltica, como foi proposto,
identificamos a necessidade sistemtica dos grandes atores desse jogo (U.R.S.S. e E.U.A),
de conduzirem ideologicamente o processo. Ganhar uma nova posio territorial (uma
adeso a um dos blocos), demonstrar superioridade armamentista ou tecnolgica, ou ainda,
espalhar a viso e a cultura de cada um dos lados, representa gerar espaos para a

10
A constituio citada por Bobbio refere-se Constituio de 1793 da Repblica Jacobina do Ano I,
conseqncia da segunda revoluo em 1792.
20
ampliao de seus domnios
11
; caractersticas que no so inovadoras na organizao social
humana.
Para nossa anlise, dois fatos direcionam e atestam as condicionantes desse jogo,
e a utilizao da cultura avaliativa e da accountability, como instrumentos para
potencializar a vitria de um dos lados
12
: o efeito Sputnik, j citado anteriormente, e o
efeito do Relatrio Coleman em 1966, apesar de estarem situados em momentos histricos
diferentes, na luta pela hegemonia geopoltica, representam o esforo do governo norte-
americano para mobilizar a sociedade, os meios produtivos e suas prprias polticas
pblicas, com o intuito de aumentar a capacidade instalada de conhecimento para gerar
inovaes tcnicas e supremacia. Aqui est uma fonte do moderno conceito de
accountability, e da necessria centralidade da administrao pblica em melhorar sua
eficincia, eficcia e efetividade. Esta afirmao no exclui, nem to pouco contradiz a
construo que fizemos no incio do trabalho, da origem ideolgica e cultural que faz da
cultura avaliativa e da accountability, instrumentos democrticos para atingir a qualidade e
a igualdade de oportunidades nas polticas pblicas, mas, este direcionamento do governo
norte-americano, para melhorar suas estruturas e bases, corrobora, como fato poltico, para
alcanarmos o atual estgio de nossas organizaes polticas.
No Brasil, o discurso do aumento da capacidade instalada de conhecimento, talvez
no esteja diretamente ligado a um fato poltico determinado, como nos E.U.A. (Guerra
Fria), mas pode ser reconhecido nos movimentos escola-novistas, na construo da
LDB/1961, nos movimentos populares de alfabetizao, nos movimentos dos projetos
polticos da ditadura militar de 1964, na redemocratizao do pas, no movimento de
reforma do Estado e, mais diretamente, no campo educacional, nas conferncias e diretrizes
internacionais para a Educao (por exemplo, Jontien), que arrastam o movimento da
Economia da Educao, como discurso para superar nossas histricas desigualdades
sociais.
Outro elemento poltico que coaduna com os efeitos da Guerra Fria o Estado de
Bem-Estar Social.

11
Roma e o Cristianismo, as conquistas de Alexandre o Grande e as aes Napolenicas, do Nazismo ou do
Fascismo so bons exemplos de ao poltica estratgica para conquistas e dominao.
12
Pela importncia e efetividade vamos aqui destacar a maior influncia norte-americana que resulta numa
escolha poltica do Brasil na questo.
21
O conceito de bem-estar social passa, necessariamente, pelo perodo histrico
europeu, ps-segunda guerra, caracterizado como Welfare State. Pode-se a ele atribuir uma
origem na luta de classes, em que, na tentativa de salvaguardar a estrutura do sistema
capitalista, o Estado incorpora as reivindicaes dessa luta, ou ainda, uma explicao
institucionalista, em que a as conquistas da estrutura governamental criada pelo liberalismo
e pela democracia geraram um peso maior do Estado, (KING, 1988). O movimento
poltico-ideolgico do perodo permite criar alternativas aos extremos do capitalismo liberal
e do comunismo gerando os dogmas doutrinrios do social liberalismo e da social
democracia.
O movimento poltico-ideolgico, entretanto, no era homogneo, havia muitas
diferenas entre posies de Estados democrticos consolidados (Estados Unidos) e
republicanismos em vrios estgios na Europa. A instabilidade poltica refletida em duas
guerras mundiais, o xito da revoluo bolchevista na ento criada U.R.S.S. e a
consolidao dos norte-americanos como lderes do capitalismo mundial, possibilitaram um
ambiente, que com maior ou menor intensidade, dependendo da perspectiva terica que se
adota, influenciou a construo do sistema de benefcios sociais no Brasil.
Diferentes perodos do sculo XX nos permitem formular um perfil das fases do
Estado de Bem-Estar brasileiro, identificando nas aes de polticas pblicas do governo
federal o desenvolvimento de uma fase centralista de 1930/1943; uma forma seletiva e
heterognea de 1945/1964 e uma fase universalista nas dcadas de 60 e 70 e considerando,
ainda, que esta gnese do nosso Welfare State possui caractersticas que permeiam todo
este perodo, dentre as quais: centralizao poltica e financeira do governo federal nas
aes sociais, fragmentao institucional, excluso da populao participao poltica,
autofinanciamento social, privatizao e clientelismo, conforme (DRAIBE, 1988).
Independentemente da aceitao desta formulao das fases do Welfare State no
Brasil, as caractersticas apontadas so reconhecidas no Estado capitalista brasileiro
tambm por Faoro (1991) e Fernandes (1981), e nossa inteno fazer uso destas mesmas
caractersticas para justificar as transformaes que levam formao de um novo modelo
(reformado) de Estado.
A conjuntura poltica do Estado brasileiro no permitiu a construo de um Estado
de Bem-Estar Social maduro, que possibilitasse uma organizao arraigada cultura
22
poltica e econmica nacional nos moldes defendidos por King (1988), capaz de sustentar a
manuteno de condies mnimas de exigibilidades de uma estrutura jurdica e social,
garantida pelas conquistas e direitos, na formao de um conceito de cidadania.
Esta difcil tarefa de nosso pas, de conseguir construir um espao de justia e
equidade social, atravs de um Estado, que historicamente, no dificulta, e por vezes at
assegura, a formao de uma elite indiferente s despropores da renda que geram nossa
discriminao social.
Essa elite nacional no homognea, e dividi-se entre aqueles que possuem
interesse em desenvolver sua produo atrelada ao subsdio do Estado, e aqueles que
defendem a livre concorrncia, liberdade e a reduo de interferncia do Estado na
economia. Esta ltima parcela, por meio de um movimento que assimila e participa da
transformao da lgica comercial internacional, e da assuno de governos que tambm
objetivam partilhar da agenda poltica e econmica internacional, uniu-se no discurso da
ineficincia na gesto dos recursos e da estrutura pblica, exigindo a superao desse
modelo de Estado dito falido. Interessante notar que o mesmo argumento, utilizado para
justificar a transformao do Estado que promove poltica e benefcios sociais na direo de
reduzir o efeito mercantil (salrio social) das negociaes da fora de trabalho na Europa,
posto em pauta no final da dcada de 70 do ltimo sculo, tambm justifica a transformao
do Estado brasileiro a partir de meados da dcada de 80 do mesmo sculo, porm com
todas as latentes e gritantes diferenas sociais que a comparao suscita.
O discurso da transformao das polticas sociais no Brasil, que gerou as Reformas
do Estado, alia-se a outros aspectos que devem estar pautados nas justificativas que
originam o novo modelo: a fragilidade de nossa organizao poltica partidria, enquanto
instrumento de um Estado democrtico assegurado pela legislao e nossa histrica
dependncia aos condicionamentos das movimentaes da poltica externa internacional.
No que se refere nossa organizao poltica partidria, ela fruto de uma histria
republicana com nfima liberdade de organizao, dado que nossa democracia de direito
tem apenas na histria recente, experincias de universalizao do sufrgio direto e quase
irrestrito a toda a populao, e ainda assim, moldado em arcaicos sistemas de clientelismos
e corporativismos. Este ambiente contribui para uma forma de organizao poltico-
partidria caracterizada por um pragmatismo eleitoral em busca da maximizao do voto,
23
que inibe resistncias mais consistentes na manuteno de um Estado, no conceito
weberiano, e que poderia ser garantidor de polticas e benefcios sociais.
Podemos acrescentar ainda, nossa organizao partidria, conforme Lamonier e
Meneguello (1986), uma debilidade estrutural resultante do peso da administrao pblica
na economia, resultando em valorizao personalista e, portanto, no partidria do poder, e
de perodos que o Estado deliberadamente impediu o fortalecimento dos partidos (Imprio,
Primeira Repblica e Estado Novo), generalizando a fragmentao e atrofia dos mesmos. O
que segundo, os autores citados: esse conjunto de fatores debilitantes torna-se inercial em
virtude da prpria memria partidria e principalmente da preferncia racional dos
polticos por uma legislao eleitoral e partidria permissiva, isto , compatvel com aquela
busca permanente de acesso aos recursos pblicos..
No que tange dependncia aos condicionamentos da poltica externa internacional,
fora o cunho econmico tratado no prximo segmento deste texto, podemos ressaltar a
tradio de nossos formuladores de polticas pblicas de importar solues tericas para
nossas carncias sociais, muitas vezes sem a devida adequao das mesmas nossa
realidade, (CARDOSO e FALETTO, 1973).
Os argumentos que sustentam este segmento do texto, na expectativa de
caracterizar os fatores polticos que demonstram a transio para o novo modelo do Estado
brasileiro que se consolida nas aes polticas e no processo de construo do arcabouo
legislativo. Do ponto de vista das aes polticas podemos destacar nosso processo de
abertura democrtica e a Constituio de 1988, de forma que o processo de distenso, assim
denominado pelo governo Figueiredo em 1979, a realizao das primeiras eleies para
governador dos estados, ainda no regime militar em 1982 e o movimento das Diretas J em
1984, desencadeiam a publicidade da organizao poltica e o vislumbre da sociedade de
poder alcanar, por meio do processo democrtico, conquistas sociais at ento outorgadas
(accountability vertical).
13
Os vcios populistas da gesto pblica mantiveram-se por algum
tempo, mesmo porque os atores polticos continuaram e continuam os mesmos do perodo
ps 1964, o que construiu a j citada falncia das gestes governamentais em todas as

13
Relembrando: Accountability vertical determinado pelo processo eleitoral e accountability horizontal
ocorre por meio dos rgos fiscalizadores ou agncias regulatrias.
24
esferas federativas (federal, estadual e municipal), endossada pela descentralizao,
evidenciada como cerne organizacional da agenda da Constituio de 1988.
At o momento retratamos as polticas pblicas e sua interface com a cultura
avaliativa e accountability de maneira geral. Se olharmos a poltica educacional, que tem
suas especificidades, com a inteno de alcanarmos mais frente a discusso de nosso
objeto de pesquisa, notaremos que a Constituio de 1988 e a LDB de 1996, j retratam o
movimento de um novo modelo de Estado que valoriza a avaliao como instrumento de
gesto.
No Brasil, a legislao educacional segue uma tradio jurdica e poltica de
consolidar ou outorgar os direitos, por meio da norma legislativa, ou no caminho do
argumento de Pilatti (2001, p.299), em relao ao processo constituinte de 1987, Em
princpio e como regra, no meu entender, os movimentos populares acabaram seduzidos
pela iluso juridicista da consagrao retrica dos direitos substantivos, deixando em
segundo plano a previso de instrumentos de sua efetivao.
E ainda, por conseqncia (CURY, HORTA e FVERO, 2001, p.27):
Nesse sentido, a Constituio de 1988 incorpora em vrios aspectos mais do que
a ordem permitia, mas sua efetivao ainda est aqum do que se poderia exigir.
Nessa perspectiva, agora o caminho outro. Garantir tais direitos, proteg-los e
efetiv-los a decorrncia histrica necessria, embora no fatal, das presses
que os geraram.
Trata-se, ento, de proteger direitos conquistados tanto contra seu esquecimento
real ou poltico, quanto contra as foras possessivas da explorao capitalista que
aspiram maior espao de manobra para se desvencilharem de controles pblicos
ou sociais.

Observamos que a Constituio Federal brasileira de 1988 abre espao para este
formato de administrao pblica que valoriza avaliao como instrumento de gesto.
Art. 70: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta, indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e renncia de
receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada poder.
Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio.
Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo
dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto a eficcia e eficincia,
da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgo e entidades da
administrao federal, bem como da aplicao dos recursos pblicos por
entidades de direito privado; [...]
25



E na legislao educacional Lei 9294/96 Lei de Diretrizes e Bases da Educao.
Art. 9. A Unio incumbir-se- de:
[...] IV - estabelecer, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, competncias e diretrizes para a educao infantil, o ensino
fundamental e o ensino mdio, que nortearo os currculos e seus contedos
mnimos, de modo a assegurar formao bsica comum;
V - coletar, analisar e disseminar informaes sobre a educao;
VI - assegurar processo nacional de avaliao do rendimento escolar no ensino
fundamental, mdio e superior, em colaborao com os sistemas de ensino,
objetivando a definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino;

Dentro deste modelo dinmico de sociedade, orientado pelos conflitos de interesses
de seus agentes podemos entender o movimento generalizado das reformas educacionais e,
dentro delas, a importncia destacada das anlises e avaliaes das polticas pblicas
educacionais. Evidentemente no podemos homogeneizar o processo, afirmando que ele o
mesmo em todos os pases; mas podemos caracterizar o movimento que demonstra uma
cultura avaliativa que, alm de constituir o modo operante da gesto pblica, penetra no
ambiente das instituies educacionais, alterando sua prtica e sua organizao,
(SCHEERENS, 2004). Isso acelera a necessidade institucional do Estado de estabelecer
padres de controle e responsabilidade, para atender nossa atual conjuntura poltica,
econmica e social. As instituies educacionais, imbudas pelo objetivo de oferecer um
bem de interesse pblico, acabam por seguir os mesmos padres, por meio legislativo,
quando se trata, principalmente, de instituies educacionais pblicas, ou por meio dos
critrios de mercado, quando se trata de instituies educacionais privadas.
O processo da deciso poltica, pelo investimento em Educao, passa por um
exerccio de conjeturas e interesses, do qual o resultado nem sempre significa maior retorno
social para o volume de recursos investidos. Neste ambiente, os instrumentos de avaliao e
accountability configuram elementos que podem auxiliar no processo da deciso poltica e
corrigir distores nas polticas implementadas, apesar de, por vezes, serem interpretados
apenas, no movimento da reforma do Estado.
26
1.5 Uma explicao econmica
H tempos ouvimos, dentro do discurso da poltica institucional, notoriamente na
dcada de 90 do sculo XX, que preciso se preparar para enfrentar a irreversibilidade da
globalizao, com toda sua roupagem de fim da histria (ANDERSON, 1992). Vrios
autores da literatura econmica (SCHULTZ, 1967); (FRIEDMAN, 1977); (BECKER,
1976) trouxeram das teorias da Economia da Educao o tema de alta relevncia para o
discurso sobre o aprimoramento na formao e qualificao de recursos humanos, como
forma de melhorar a produtividade do trabalhador e gerar crescimento (ao cclica e
conjuntural) e desenvolvimento econmico (em longo prazo e de forma estrutural).
A partir da segunda metade do sculo XX, este fenmeno foi associado a um
processo de mudana no paradigma produtivo, em que a inovao e o desenvolvimento
tecnolgico, dentro de uma perspectiva schumpeteriana (SCHUMPETER, 1997), no
consideram apenas a inovao tcnica da maquinaria, mas a deteno e utilizao do
conhecimento assumindo papel dominante em relao a outros insumos da organizao da
produo material. As caractersticas dessa nova organizao impem aos indivduos
necessidades de conhecimento, como forma de atingir a plena realizao social. No campo
das polticas pblicas, a Educao consolidou-se como investimento, o que, no Brasil, teve
como uma de suas vertentes a Educao Tcnica Profissionalizante, implantada pelos
governos do regime militar.
As qualificaes para a empregabilidade (RIFKIN, 1995), as novas tecnologias e a
prpria organizao cultural passam a exigir certo tipo de instruo da populao que
precisa se adaptar s configuraes sociais, reforadas, constantemente, pelos meios de
comunicao de massa. O argumento de que a insero no mundo globalizado tem de
gerar revises curriculares para atender aos processos da Revoluo Informacional
(LOJKINE, 1995). Como reflexo, ocorre presso de demanda nos sistemas educacionais.
No campo do trabalho, a discriminao pela posse ou no do conhecimento, se torna grande
fonte de desigualdade e a relao do sistema educacional com o sistema ocupacional gera
anseios pela superao das deficincias do mercado de trabalho, na sociedade. O mercado
de trabalho por sua vez, no consegue absorver o excesso de oferta de mo-de-obra, no
pela falta de qualificao desta, como alguns argumentos de ordem microeconmica tentam
impor, mas, sobretudo, pela prpria tendncia de aumento na escala de produo.
27
Evidentemente no se trata aqui de descartar a necessidade que os sistemas produtivos
capitalistas possuem de manter um nvel de oferta de mo-de-obra ociosa, mas questionar
as ineficincias de mercado causadas pelo grande distanciamento do pleno emprego.
Dois outros fenmenos que acentuam o problema so: a substituio da fora de
trabalho pela maquinaria, que gera concorrncia no mercado de trabalho, ampliada pela
fragmentao internacional da produo e a flexibilizao das estruturas de proteo social
do trabalho formal. No sistema capitalista, esta incompatibilidade entre oferta e demanda da
fora de trabalho poderia ser amenizada por uma nova interpretao do significado do
trabalho no sistema produtivo, pois a manuteno de um padro mercantilizado do trabalho
gera percepes que buscam, na ineficincia do trabalhador, uma explicao para dar conta
de um problema estrutural do sistema.
Assim posto, como se constituem ento as bases para a relao entre o ambiente
econmico mercado e a educao? Inicialmente, temos que afirmar que o ensino,
independentemente, de ser fornecido por uma instituio pblica ou privada trata-se de um
bem pblico que gera externalidades positivas, gerando para a sociedade mais benefcios
coletivos do que a soma dos benefcios individuais e, como tal, a sua distribuio no
mercado difere das caractersticas de um bem privado.
Na teoria econmica dizemos que a disponibilidade de um bem pblico deve ser
permanente e no restritiva, ou seja, diferente de um bem privado, o ensino deve estar
disponvel a qualquer tempo. Portanto no deve gerar custo adicional a cada novo estudante
e a utilizao do recurso no deve limitar o uso do mesmo por outro indivduo.
Constitucionalmente, o Estado brasileiro assume esta classificao econmica para o ensino
fundamental ao determinar que este atendimento direito subjetivo (garantia plena e
inquestionvel dando poder de ao assegurado pela ordem pblica). Outra diferena que
Ensino, no considerando a coero legislativa, uma opo social: seu consumo pode ser
individualizado, mas a opo pela sua existncia depende da organizao social, pois,
dentro do sistema democrtico e republicano, se impe a poltica pblica do governo
democraticamente eleito. Deste modo, cada um pode decidir se compra mais ou menos
livros, no entanto, no pode decidir por si s pela disponibilidade de Ensino.
A funo pblica das instituies educacionais e a demanda social por ensino,
geralmente, esto condicionadas atribuio de Estado, apesar de cada vez mais
28
identificarmos a presena da ao privada no campo educacional, configurando o pblico
no estatal.
A vinculao da escola em relao formao que visa o mercado de trabalho,
historicamente uma das funes da escola na sociedade capitalista, carrega um forte
elemento de ligao do ensino com a estrutura produtiva da sociedade. Assim, o papel
histrico da educao, na sociedade capitalista, assume mais uma atribuio no que diz
respeito s instituies educacionais: o fato das mesmas se tornarem tambm agentes do
mercado produtivo.
Outro aspecto importante da relao entre o mercado e a educao, a utilizao do
desempenho macroeconmico como indicador de sucesso da poltica, o que torna qualquer
bem pblico, inclusive o ensino, acondicionado aos parmetros da poltica econmica. Esta
caracterstica do Estado e da economia assim descrita em Abranches (1992, p.118).
Parte considervel do clculo poltico se faz em funo do desempenho
macroeconmico da sociedade, e parcela significativa das decises de poltica
econmica e das expectativas dos agentes econmicos condicionada e afetada
pelo desempenho do sistema poltico.
O Estado uma das interfaces crticas nesse processo de determinao recproca.
Ele responsvel por ampla faixa de mediao entre o sistema poltico e o
mercado. Como aparato tcnico-burocrtico, regulado pelo sistema poltico;
como agente ativo de regulao e interveno no mercado, por este
influenciado, ao mesmo tempo em que condiciona, estimula ou restringe.
A perplexidade ou os preconceitos mais correntes relativos natureza e aos
papis do Estado derivam da incompreenso tanto dessa interdependncia ativa
entre Estado, mercado e sistema poltico, quanto das dificuldades em
compreender suas diferentes lgicas de operao como mecanismos distributivos.
Da a defesa intransigente de uma possvel desestatizao generalizada dos
ultraliberais, as posturas estadistas extremadas e as invectivas contra as
interferncias da poltica na economia.
O que hoje j se sabe sobre o comportamento do capitalismo contemporneo
demonstra que nem a lgica pura do mercado, nem o rigor tcnico da
burocracia estatal constituem remdio adequado para as irracionalidades do
sistema.

Um levantamento realizado pela OECD/US Forum on Trade in Educational
Services realizado no Departamento de Comrcio em Washington/US, no ms de maio de
2002, revela a crescente participao do setor educacional neste novo papel de agente do
mercado produtivo. O quadro abaixo foi retirado do documento Indicators on
Internationalisation and Trade of Post-secondary Education e identifica os volumes de
recursos (em dlares) e o percentual dos servios educacionais, nas pautas de exportao de
vrios pases associados da OECD.

29






Quadro 1: Exportao de servios educacionais, e sua participao no
total das exportaes, 1970-2000.
Source: OECD statistics on trade in services and *IMF (+ Italy, USA : 2000; Poland: 1999); UK (1999, 2000): Office for
National Statistics
14
.

O quadro demonstra a importncia do setor educacional, no perodo de 1970 a 2000,
como servio que pode ser exportado e estes volumes referem-se ao Ensino Superior,
exceo dos dados referentes Austrlia, Itlia e Nova Zelndia que tem includos a
Educao Bsica. A tendncia crescente que se verifica de 1970 a 1997 (quase todos os
pases selecionados no possuam este tipo de servio em suas pautas de exportao)
acompanha a dinmica da importncia dada ao ensino para estas geraes, chegando a
ponto de observarmos a Austrlia que tem os servios educacionais representando 11,8%
de sua pauta de exportao (2,155 bilhes de dlares) e os EUA com uma participao de

14
Note: -- not available; Data refers to foreign tertiary students, except for Australia, Italy and New Zealand,
where foreign primary, secondary, post-secondary vocational training and language training students are
included.
1970 1989 1997 2000
$US
million
% total
services
$US
million
% total
services
$US
million
% total
services
$US
million
% total
services
Australia 6 0.6 584 6.6 2190 11.8 2155 11.8
Canada 68 2.7 530 3 595 1.9 796 2.1
Mxico -- -- -- -- 52 0.5 29 0.2
New
Zealand
-- -- -- -- 280 6.6 199 4.7
Poland -- -- -- -- 16 0.2 -- --
United
Kingdom
-- -- 2214 4.5 4080 4.3 3758 3.2
United
States
-- -- 4575 4.4 8346 3.5 10280 3.5
Greece -- -- -- -- -- -- 80 0.4
Italy -- -- -- -- -- -- 1170 2.1
Brazil* -- -- -- -- 4 0.1 4 0.0
Venezuela* -- -- -- -- 4 0.3 60 4.9
30
3,5% dos servios educacionais, em sua pauta de exportao, representando um volume de
10,280 bilhes de dlares.
A OECD
15
(Organisation for Economic Co-operation and Development), reafirma,
no relatrio, a partir da anlise dos dados da tabela, a evidncia do grande crescimento da
participao dos servios educacionais, na pauta de exportao dos pases, e estima, que os
servios educacionais, considerados a partir da Educao Superior, alcanam 30 bilhes de
dlares e 3% do comrcio internacional em servios dos pases membros da OECD. Na
Austrlia, os servios educacionais foram considerados o terceiro item mais lucrativo do
setor exportador e o dcimo quarto de toda a indstria australiana no perodo 2000-2001.
As atribuies que so dispensadas s instituies educacionais e a importncia de
adotar padres de exigncia com indicadores e critrios fundamentados nas relaes de
consumo (eficincia, eficcia, qualidade, etc.), os quais tambm atendem aos parmetros do
mercado de trabalho, configuram exigncias de mercado, ou, no caso do ensino, de um
setor de quase-mercado
16
(SOUZA e OLIVEIRA, 2003).
Ao mesmo tempo, a dinmica assumida pelo Estado no trato da gesto pblica,
incorporando caractersticas dos modelos de gesto empresarial e passando, tambm, a
utilizar indicadores e critrios semelhantes aos utilizados pelo mercado, deve ser
considerada. O mesmo Estado preocupado com as restries fiscais e a alavancagem do
investimento pblico, sofre no processo as presses de diversos grupos da sociedade civil
que estabelecem uma relao direta entre um ambiente de organizao poltica democrtica,
o que se alimenta desta liberdade participativa, e o aumento do interesse por accountability.
Afonso (2002, p.119) assim define este Estado:
Em termos de poltica educativa, mais especificamente, trata-se agora de tentar
conciliar o Estado-avaliador preocupado com a imposio de um currculo
nacional comum e com o controlo dos resultados (sobretudo acadmicos) e a
filosofia de mercado educacional assente, nomeadamente, na diversificao da
oferta e na competio entre e escolas. Sendo a avaliao um dos vectores
fundamentais neste processo, necessrio saber qual a modalidade que melhor
serve a obteno simultnea daqueles objectivos.

No Brasil, a nova configurao da organizao produtiva, em curso a partir dos anos
90, incorpora os movimentos gerais institudos pelo Consenso de Washington e pela

15
A OECD agrupa 30 pases membros que compartilham de um compromisso com governos democrticos e
a economias de mercados. Possue relacionamento com outros 70 pases, ONGs e sociedade civil.
16
Na teoria econmica o conceito de quase-mercado representa uma variao da livre concorrncia, que
conjuga competio e regulao simultneamente.
31
sucesso dos processos de organizao produtiva (Toyotismo, clulas, Downsinzing,
terceirizao etc.) que passam a emular de maneira abrupta com posturas administrativas
mais tradicionais. No podemos desconsiderar que o desenvolvimento econmico brasileiro
do sculo 20 passa por um movimento particular do nacional desenvolvimentismo, que
gerou, na centralidade do Estado, a possibilidade de estimular (via tributao ou cmbio) a
indstria nacional.
O processo de abertura iniciado nos anos 90, tambm entendido como final da
transio de um perodo produtivo taxado de a Dcada Perdida exige uma rpida
reorganizao da capacidade produtiva instalada e das novas formas de gerenciamento.
H um novo ciclo de expanso de oportunidades em investimentos educacionais e a
conduo da poltica econmica, com vis ortodoxo (restrio fiscal e aperto monetrio),
condiciona uma viso de gesto pblica, preocupada com o controle restrito das finanas e
com a eficincia do gasto. Uma conseqncia imediata a associao das concepes de
avaliao aos resultados econmicos.
Este movimento no ocorre isoladamente, mas depende de condies polticas e
econmicas, como j descrevemos, e tecnolgicas, como veremos a seguir.
1.6 Uma explicao tecnolgica
Mandeville (1989) inicia o prefcio de A Fbula das Abelhas
17
desta forma:
LEIS e Governo so os Corpos Polticos das Sociedades Civis, tal qual o Esprito
e a Vida esto para os Corpos Naturais de Criaturas Animadas; enquanto aqueles
que estudam a Anatomia das Carcaas Inertes podem ver, que os rgos
principais e as Molas mais delicadas requeridas imediatamente para continuar o
Movimento de nossa Mquina, no so Ossos duros, Msculos e Nervos fortes,
nem a Pele branca e lisa que os cobre assim belamente, mas pequenas e
insignificantes Pelculas e pequenas Tubulaes que so negligenciadas, ou
podem parecer desconsideradas aos Olhos Vulgares; assim que examinam na
Natureza do Homem, no extrato da Arte e Instruo, podem observar, que aquilo
que lhe faz um Animal Social, consiste no em seu desejo da Companhia, da
Boa-Natureza, da Piedade, do Afabilidade, e outras Cortesias de uma Externa

17
Traduo do original The Fable of the Bees: LAWS and Government are to the Political Bodies of Civil
Societies, what the Vital Spirits and Life it self are to the Natural Bodies of Animated Creatures; and as those
that study the Anatomy of Dead Carcases may see, that the chief Organs and nicest Springs more immediately
required to continue the Motion of our Machine, are not hard Bones, strong Muscles and Nerves, nor the
smooth white Skin that so beautifully covers them, but small trifling Films and little Pipes that are either
overlookd, or else seem inconsiderable to Vulgar Eyes; so they that examine into the Nature of Man, abstract
from Art and Education, may observe, that what renders him a Sociable Animal, consists not in his desire of
Company, Good-nature, Pity, Affability, and other Graces of a fair Outside; but that his vilest and most
hateful Qualities are the most necessary Accomplishments to fit him for the largest, and, according to the
World, the happiest and most flourishing Societies.
32
justia; mas as suas mais baixas e mais detestveis Qualidades so as mais
necessrias Realizaes para melhor lhe capacitar, e, de acordo com o Mundo, e
com as mais felizes e florescentes Sociedades.

O texto de 1705 e Bernard Mandeville, que com seus escritos de filosofia moral
influenciou Kant, Hume e Russseau, e ainda foi citado por Adam Smith, Karl Marx e
Keynes, revela, em sua fbula, o homem ingls da sociedade pr-industrial cercado por
vcios da sociedade mercantil que impulsionaram a formao do capitalista, como o
conhecemos hoje. A citao pode ser interpretada como mais um esforo da filosofia moral
para entender a natureza humana, ou ainda, mais um exemplo naturalista para se entender o
sistema social como organismo, tal qual posteriormente, Comte concretizou em seus
escritos positivistas. O que gostaramos, no entanto, de extrair da citao a viso de
mundo que instiga a Revoluo Industrial inglesa e a constituio do capitalismo.
Se observarmos com ateno o homem pr-capitalista do texto de Mandeville,
entenderemos como a servido da doutrina crist na cultura ocidental foi substituda por
novos parmetros sociais, que podem ser interpretados pela viso weberiana do
protestantismo, ou pelo materialismo histrico de Marx. Para o nosso trabalho interessa,
particularmente, destacar neste momento, a importncia da tecnologia, entendida como
processo, e o seu percurso histrico e dinmico, reconhecido como inovao
(SCHUMPETER, 1997). Iniciar o tema discutindo o pensamento do homem pr-capitalista
possibilita afirmar que a tecnologia, entendida hoje como setor do conhecimento, tambm
se constitui por meio de uma determinada viso de mundo, que possibilita a interveno do
homem nas suas condies materiais de sua existncia. O homem altera os processos
tecnolgicos (como fazer?) desde a pr-histria (a clssica passagem da descoberta do fogo
ou a inveno da roda so claros exemplos) e, para que estas alteraes ocorram, ele
precisa, necessariamente, de motivaes para faz-las.
Unindo esta explicao inicial ao que foi dito no incio do trabalho sobre paradigma
e cultura avaliativa, podemos caracterizar uma das razes pelas quais, avaliar ou analisar
polticas pblicas to importante neste momento de nossa organizao social e poltica, ou
ainda, inserindo o campo da tecnologia nesta discusso, indagar por que esta importncia
no se concretizou em outro momento histrico.
33
A administrao e o processo de conhecimento permeiam o sculo XX. A ao do
homem sobre a natureza encontra certamente um ponto de inflexo, como afirma Druker
(2001, p.):
No limiar da Primeira Guerra Mundial, alguns poucos pensadores j estavam se
conscientizando da existncia da administrao. Mas poucas pessoas, mesmo nos
pases mais adiantados, tinham algo a ver com ela. Atualmente, o maior grupo
especfico da fora de trabalho, perfazendo mais de 1/3 do total, formado por
pessoas a quem o US Bureau of the Census (Agncia do Censo dos EUA) chama
de administrativas e profissionais. A administrao foi o maior agente desta
transformao. Ela explica por que, pela primeira vez na histria da humanidade,
podemos empregar grande nmero de pessoas treinadas e dotadas de
conhecimentos no trabalho produtivo. Nenhuma sociedade anterior a esta
conseguiu fazer isso. De fato, nenhuma sociedade anterior a esta poderia sustentar
mais do que um punhado de gente desse tipo. At bem recentemente, ningum
sabia como reunir pessoas com diferentes habilidades e conhecimentos para
alcanar metas comuns.

A estrutura organizacional do conhecimento revela no sculo XX, uma dinmica e
atomicidade sem precedentes na histria humana. Entretanto seria muito difcil, ou mesmo
precipitado, identificar estas caractersticas como avanos ou evolues, pois estaramos
usando de um darwinismo distorcido, ao acreditar que a evoluo humana se d por
processos lineares de seleo natural ou temporal, e, certamente, estaramos sendo injustos
para com as civilizaes da antiguidade ou pr-modernas, perodos, fatos ou agentes que
deram a nossa histria social, diferentes possibilidades e indefinidas direes ou sentidos.
Evoluir ou no, representa uma questo de perspectiva e o atual conceito de
desenvolvimento sustentvel, nos remete a ela.
O estreitamento da relao cincia-produo adquire no sculo XX um refinamento
estratgico na obteno de resultados polticos e econmicos. Embora em diferentes pocas
ou culturas o conhecimento tenha representado uma forma ou alicerce do poder poltico e
econmico, certamente, no sculo XX que a estrutura organizacional do conhecimento
adquire uma importncia adicional frente a outros fatores de produo no sistema
econmico.
Na literatura econmica os processos de desenvolvimento e crescimento econmico
esto intimamente ligados prpria origem das Cincias Econmicas, e sempre estiveram
presentes nas mais diversas correntes do pensamento econmico, gerando modelos
34
explicativos. O modelo de crescimento de Solow
18
realiza uma associao do crescimento
econmico em relao direta variao da poupana, crescimento demogrfico e processos
tecnolgicos. Deste modelo decorre uma anlise que organiza qualquer sistema produtivo
na conjuno de fatores de produo, que podem adquirir novas nomenclaturas para
ressaltar um ou mais fatores. Em essncia podemos afirmar que qualquer organizao da
produo depende de cinco fatores (terra, trabalho, tecnologia, capital e insumos), e destes
decorre anlises para vrios problemas que so objetos de estudos econmicos e constante
preocupao das polticas pblicas. Entre eles podemos citar: distribuio de renda,
propriedade privada, qualificao da mo-de-obra, remunerao dos fatores, progresso
tecnolgico, subsdios, impostos, investimentos e etc.
A relao cincia-produo, caracterizada pelo fator tecnologia, incide sobre a
organizao dos fatores, alterando processos produtivos que podem renovar a capacidade
produtiva de cada um dos fatores ou dos resultados da produo (produtividade). Mas o
fator tecnolgico tambm influencia o planejamento da produo, formas de distribuio, o
consumo e a formulao de polticas pblicas. Como dissemos no incio da explicao do
campo poltico, no justificaremos a anlise a partir de uma viso da relao de interesse
entre Estado e atores (Estado burgus, Estado proletrio ou Estado mediador de conflitos de
interesses), por isso independentemente do uso que se faz do desenvolvimento tecnolgico
(processo), no podemos ignorar a importncia dada pelo Estado ao desenvolvimento,
controle e poder gerados pelo progresso tcnico (descobertas ou aprimoramento cientfico).
Esta caracterstica estratgica para os governos est presente na definio da poltica
cientfica, na organizao das redes de ensino e no incentivo produo de bens com maior
valor agregado. Ou como interpreta Lojikne (1995, p.49_50), identificando a Revoluo
Informacional como uma nova possibilidade de interpretao do conceito de Foras
Produtivas desenvolvido por Marx:
Um computador, realmente, no uma pura tecnologia intelectual um simples
instrumento de representao do mundo, como postula uma parte dos
cognitivistas; antes, ele um instrumento de transformao do mundo, material e
humano. Produto scio-histrico (o compoutador atual nasceu, por exemplo, de
uma precisa demanda do complexo militar-industrial norte-americano ao fim da
segunda guerra mundial), o computador tambm uma condio material

18
Economista norte-americano nascido em 1924. Seus estudos economtricos sobre investimento em capital
fixo e a influncia da tecnologia nos aumentos da produtividade, iniciados com o artigo de 1957, A
contribution to the theory of economic growth, deram impulso as teorias neoclssicas. Recebeu o prmio
Nobel de economia em 1987.
35
essencial para a elevao da produtividade do trabalho em todas as esferas de
atividade.

A formulao e a implementao da poltica pblica dependem tambm, do
desenvolvimento tecnolgico (processo) e do aprimoramento tcnico (produto). H uma
relao estreita entre as arenas da produo cientfica (academia e centros de pesquisa) e a
arena do governo (grande consumidor de inovao tecnolgica). Esta relao, tambm pode
utilizar como instrumentos a aquisio de tecnologia ou de progresso tcnico, a formao
do corpo burocrtico de Estado, ou ainda, a associao ou incorporao de tcnicos a este
corpo burocrtico. Esta relao tambm pode se dar em qualquer rea do conhecimento,
alis, definir o conhecimento em reas tambm uma atribuio poltica.
Estas mesmas relaes acabam por influenciar a essncia da atividade dos governos
que administrar sociedades. A prpria capacidade administrativa e as tcnicas utilizadas
para estes objetivos dependem do progresso tecnolgico.
O processo de accountability e o desenvolvimento da avaliao, considerando novos
modelos de anlise de polticas e o avano das possibilidades estatsticas (TRI, anlises
multinveis, novos programas de gerenciamento de dados e etc.) renovam as perspectivas
dos formuladores e implementadores de polticas pblicas.
Este movimento no assptico, ou seja, livre de interesses, por isso definimos,
tambm, os campos da poltica e da economia como variveis intervenientes na avaliao.
O que igualmente se aplica ao desenvolvimento tcnico, pois os interesses se expressam
tambm atravs das tecnologias disponveis. Um exemplo desta argumentao a
implementao do Plano Diretor de Reforma do Estado implementado pelo governo
brasileiro, que teve como principal terico, o ex-ministro da economia do governo Sarney e
posterior ministro de Fernando Henrique Cardoso do ento criado, MARE - Ministrio da
Administrao Federal e da Reforma do Estado, Lus Carlos Bresser Pereira.
Para Bresser Pereira, a viso (tecnologia) da administrao pblica tem de superar
suas fases patrimonialistas e burocrticas, para assumir uma nova condio de
administrao gerencial, pautada na eficincia e eficcia do setor pblico. Como afirma
Silva Jr. e Sguissard (1999) este processo est atrelado necessidade da promoo de
Reformas do Estado, com alcance de objetivos muito claros.
O progresso tecnolgico causa e efeito das novas formas e instrumentos da
administrao pblica, estimulando accountability pautou a justificativa tcnica e poltica
36
da implementao da avaliao educacional no pas, no obstante que, os modelos de
avaliao de polticas educacionais, no Brasil, no terem ainda conseguido concretizar a
diferenciao entre a avaliao de rendimentos e a avaliao de polticas, e no terem
atingido o grau de distanciamento necessrio entre o indutor, o implementador da poltica e
seu avaliador, pois geralmente, o Estado assume todos esses papis (VIANNA, 2003).
Evidenciamos esta afirmao tomando como parmetro o Saeb (Sistema de
Avaliao do Ensino Bsico) considerado, entre os tcnicos e pesquisadores do tema, o
sistema mais orgnico e completo de avaliao educacional do pas. O rigor metodolgico,
sua capacidade de anlise sistmica e a amplitude de sua amostra respaldam esta opinio, e
reforam a importncia crescente da avaliao em nosso sistema de ensino. Seus objetivos
declarados, porm, no permitem uma associao direta entre os dados levantados sobre a
proficincia dos alunos; os dados dos questionrios scio-econmicos de alunos,
professores, diretores e escolas e seu impacto na agenda e a formulao de polticas
pblicas para a Educao Bsica. As anlises existentes ainda no conseguiram captar a
dinmica que permeia o processo de transformao de dados, em aes polticas.
Um elemento fundamental para que a avaliao de polticas educacionais tenha um
papel significativo na agenda e formulao de polticas a clareza nos objetivos da
avaliao e, conseqentemente, a escolha do mtodo de anlise. Mesmo que j tenhamos
quase vinte anos de intervalo entre a afirmao de Figueiredo e Figueiredo (1986) a
respeito do mtodo de avaliao de polticas, ela continua atual e premente.
O mais importante nesta discusso o estabelecimento das conexes lgicas
entre os objetivos da avaliao, os critrios de avaliao e os modelos analticos
capazes de dar conta da pergunta bsica de toda pesquisa de avaliao: a poltica
ou programa social sob observao foi um sucesso ou um fracasso?

A origem da utilizao de anlises e avaliaes como instrumentos de poltica, seu
desenvolvimento histrico e as experincias brasileiras talvez possam nos assegurar alguns
elementos para explicar as dificuldades atuais.
No incio do sculo passado os movimentos da psicometria destacaram a
importncia da avaliao como instrumento balizador de conhecimentos e orientador de
aes e, naquele contexto, evidenciava-se a avaliao de aprendizagem como alvo central
dos testes na rea educacional, como atesta Cavalcanti (2002, p.22).
Segundo a literatura, sobre a rea educacional, a avaliao centrou-se
primeiramente no rendimento do aluno. Nesse momento em que o processo
37
avaliativo concentrava-se na mensurao das habilidades individuais do aluno,
comea a ser difundida a idia de medida educacional. Como exemplo, podemos
indicar que as provas educacionais como tecnologias de medida j haviam sido
utilizadas por Thorndike e, mesmo antes de 1918, j teria nascido prova
objetiva, a qual penetrou rapidamente em todos os nveis de ensino.

O campo da avaliao educacional, em um sentido amplo, comea a delinear-se nos
anos 40 do sculo passado como relata Vianna (1989, p.19)
A avaliao educacional, como atividade cientfica, somente surge na dcada de
40, com os trabalhos de Ralph W. Tyler, e desenvolve-se no perodo de 1960,
graas sobretudo, s contribuies de Lee J. Cronbach, Michel Scriven e Robert
E. Stake, entre outros. As vrias posies tericas desses autores, sobre
prioridades em avaliao educacional concorrem para a formulao de diferentes
definies desse campo.

Este movimento de avaliao de aprendizagem como mtodo de anlise para
compreenso das dificuldades escolares, possibilitou ento, a criao de um instrumental
terico e tcnico que foi reconstitudo para a anlise de programas curriculares e para a
avaliao de polticas com maior densidade e regularidade a partir dos anos 50 do ltimo
sculo, nos Estados Unidos. Esta compreenso do processo histrico, que envolve o
surgimento da avaliao educacional, representa uma escola de pensamento terico que
possui poucas divergncias no que diz respeito passagem constitutiva da avaliao de
aprendizagem para os processos de avaliao de programas e polticas. Podemos inferir que
o quadro terico dos autores, citados por Vianna, sofreu influncias dos modelos de
avaliao europeus (principalmente os franceses) e da realidade institucional de seu tempo.
A partir de um determinado recorte histrico, o incio do sculo 20 marca um perfil social
influenciado, no campo educacional, pelas referncias da pedagogia de Dewey e dos
modelos russos, que geravam programas e currculos que transitavam entre a liberdade do
aluno e suas formas de apreenso do conhecimento; no plano cultural uma sociedade que
percorreu os caminhos do Iluminismo e consolidou a valorizao esttica e organizacional
do indivduo; no plano poltico a consolidao dos modelos ocidentais democrticos de
Estados institucionalizados, duas grandes guerras, e posterior ateno aos esforos de
reconstruo; no plano econmico a valorizao da demanda, o consumismo e a crise nos
anos 30.
A configurao desses elementos histricos constri direta ou indiretamente um
ambiente propcio avaliao. Determinar a eficincia, a eficcia e a efetividade
constituem elementos fundamentais em um modelo de racionalidade construda em um
38
paradigma originado de concepes consolidadas no Iluminismo e Positivismo para formar
os pensamentos do sculo XX.
1.7 Um novo passo
Percorremos at agora o caminho necessrio para levantar variveis intervenientes e
processos, que conduzem nosso atual estgio da organizao do Estado, e particularmente
da formulao e implementao das polticas pblicas, para um ambiente de accountability
e cultura avaliativa, resgatado aqui como paradigma organizacional. As anlises e
avaliaes que tm por objetivo introduzir possibilidades de garantir accountability e
eficincia em seus indicadores de qualidade e igualdade de oportunidades, para um bem de
interesse pblico como o ensino, precisam adequar sua realidade conjuntural poltica e
econmica (marcada pelas relaes de quase-mercado) e reconfigurar os parmetros e
critrios que melhor se adaptam s suas necessidades institucionais e a seus objetivos
sociais. As arenas, e atores envolvidos no processo atuam como um feixe de foras
vetoriais que resulta, necessariamente, em uma direo e sentido para as polticas pblicas
educacionais.
O passo seguinte, prximo captulo, focalizar por meio do objeto de pesquisa, o
Saeb, um perfil e dinmica das variveis at aqui abrigadas pelos campos de possibilidades
das polticas (poltica, economia e tecnologia), abrindo espaos e categorizaes para
discutirmos mais adiante, terceiro captulo, os modelos de avaliao e anlise de poltica
por dentro de suas lgicas estruturais.
Fica neste captulo a indicao de que a cultura avaliativa no precisa apenas
instrumentalizar uma reforma administrativa, ela pode e deve ser um elemento para a
mudana da valorizao das polticas pblicas educacionais.
39
2. AS TRILHAS DO SISTEMA DE AVALIAO DA
EDUCAO BSICA

Indicados no captulo anterior alguns caminhos para explicar as questes iniciais
que introduziram este trabalho (O que nos leva a avaliar? Por que o Estado quer avaliar?
Por que o mercado quer avaliar? Por que a avaliao se adequou to bem aos padres da
gesto e da cultura poltica de nossa atualidade?), podemos, agora, direcionar o foco de
nossa anlise para o objeto, tentando encontrar variveis que possam explicar outra questo
que, tambm, foi apresentada na introduo e que representa a fora motriz inicial para o
desenvolvimento deste tema: para que serve o Saeb?
Uma resposta possvel a esta pergunta foi fornecida pela professora Maria Helena
Guimares Castro, presidente do INEP, durante quase toda a gesto Paulo Renato no MEC
(1995-2002) O Saeb tem como principal objetivo contribuir para a melhoria da qualidade
da educao brasileira e para a universalizao do acesso a escola, oferecendo subsdios
concretos para a formulao, reformulao e monitoramento das polticas pblicas voltadas
para a educao bsica
19
.
Retomamos o que j afirmamos no captulo anterior (Uma explicao tecnolgica),
parafraseando Vianna: no Brasil os modelos de avaliao de polticas educacionais ainda
no conseguiram concretizar a diferenciao entre a avaliao de rendimentos e a avaliao
de polticas, e ainda, no atingiram o grau de distanciamento necessrio entre o indutor, o
implementador da poltica e seu avaliador, pois geralmente, o Estado assume todos esses
papis (VIANNA, 2003).
No caso do Saeb, que tem o objetivo de monitorar o sistema educacional como
afirmam Klein (2005, p.111) e vrios informativos do Inep, (BRASIL. INEP 1995, 1998,
2001), esta caracterstica decorre do fato de que as responsabilidades, no caso brasileiro,
relacionado s redes de ensino fundamental e mdio so dos estados e municpios, com
repasses garantidos na constituio federal e, em parte, financiados por transferncias da
Unio. O que nem sempre se limita questo normativa ou sugere regularidade e
instabilidade nas relaes entre estes entes federativos.

19
Documento publicado pelo Ministrio da Educao com o ttulo Educao no Brasil 1995-2001 que
relaciona as principais realizaes da poltica educacional do governo federal (BRASIL.INEP, 2002f).
40

Podemos acrescentar s citaes de Vianna, uma hiptese que iremos discutir no
terceiro captulo. A avaliao e a anlise de polticas pblicas educacionais no Brasil ainda
no atingiram a formao de um arcabouo terico suficiente para que possamos distinguir
as diferenas entre os instrumentos de avaliao e os instrumentos de anlise. As
discusses, quando no so dinamizadas pelas diferenas semnticas e conceituais dos
termos avaliao e anlise, revelam uma preocupao constante com a classificao
(taxionomia) ou com as dimenses ideolgicas. Ambas, diferenas conceituais e dimenses
ideolgicas contriburam para a crescente importncia da avaliao nos processos de
formulao, implementao e resultados das polticas educacionais, mas pouco avanam na
concepo de modelos. As principais diferenas entre avaliao e anlise, hoje no Brasil,
talvez estejam nas reas de interesse de cada segmento cientfico, revelados pelas
tendncias dos temas nas bibliografias especializadas: A anlise encontrada com mais
freqncia na literatura poltica e econmica; e a avaliao denomina com mais
regularidade as discusses educacionais e da rea da sade.
A discusso sobre os instrumentos e modelos de avaliao e anlise precisa avanar
de forma propositiva, pois a prtica da formulao e implementao precisa ser
retroalimentada com elementos retirados dos resultados das polticas e programas. Para
realizar esta tarefa so necessrios no s instrumentos que consigam identificar as
variveis mais significativas nos resultados e impactos das polticas e programas, mas,
tambm, modelos que consigam evidenciar as diferenas entre concepes tericas e a
realidade. Neste mesmo caminho aponta Dagnino (2003):
A anlise de uma poltica ou da instituio onde esta se elabora, supe, em
primeiro lugar, situ-la em relao s representaes ou modelos fornecidas
pelo instrumental de anlise poltica. tomando estes modelos estilizados,
extremos, como casos puros, ideais em relao aos quais se desvia o caso
concreto que se est analisando que se pode proceder de maneira segura anlise
de polticas.

Conscientes desse desafio: entender a importncia, funcionalidade e as variveis
mais importantes (arenas e atores) que geram a dinmica dos campos poltico, econmico e
tecnolgico, na conformao da poltica, Saeb, iniciaremos este captulo construindo Uma
perspectiva histrica com acontecimentos mais relevantes da histria da avaliao
educacional no Brasil, caracterizando-os em dois momentos: das dcadas de 30 a 70 com
destaque as primeiras iniciativas da avaliao educacional desde a criao do Inep com
41
Loureno Filho at as motivaes polticas, econmicas e tecnolgicas do perodo; e do
final da dcada de 70 at 1988, com as experincias que constituram a base metodolgica,
poltica e operacional para a construo do Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica.
A partir de 1988, terceiro momento, olharemos a questo sob a perspectiva de
nfase ao Saeb, destacando cada varivel (arenas e atores) em Os formuladores e
implementadores e As instituies que possibilitaram a formulao e implementao da
avaliao. A anlise contar, ainda, com uma ateno especfica para A academia e A
imprensa como atores, pouco citados nas pesquisas que analisam o processo de
institucionalizao do Saeb; e tambm com uma anlise oramentria que identificar
pistas da avaliao e de sua relevncia em As finanas.
Evidentemente, poderamos optar por fazer esta anlise de forma descritiva e at
cronolgica, como aquelas realizadas por Bonamino (1999); Freitas (2005) e Santoro
(1998), mas optamos por destacar cada varivel, justamente para demarcar os interesses
particulares que esto envolvidos nas arenas e nos campos de decises polticas. Ou
reafirmando o que expressamos na introduo deste trabalho, a poltica como um feixe
vetorial de foras que agem simultaneamente e cabe ao pesquisador que quiser entender as
razes de determinada ao, observar as direes os sentidos destes feixes para
compreender a sua resultante.
2.1 Uma perspectiva histrica
No Brasil a importncia dada aos estudos de avaliao e anlise das polticas
pblicas educacionais acompanha o movimento, no sculo XX, dos principais temas de
interesse de educadores e de gestores de polticas. Os focos se sucederam da
universalizao do ensino, ao aumento da escolaridade mdia e, at, finalmente, atingir a
avaliao e gesto de sistemas e programas dos diversos nveis de ensino, para melhoria da
qualidade.
2.1.1 O primeiro momento (1930 a 1970)
Na dcada de 30 do sculo passado Loureno Filho, frente do recm criado Inep
(na poca Instituto Nacional de Pesquisas Pedaggicas), j alertava para a necessidade de
referenciar as decises estatais a partir de estudos estatsticos. Segundo Freitas (2005, p.31),
42
analisando as dimenses normativa, pedaggica e educativa da avaliao da Educao
Bsica no Brasil, o Estado, por meio de seu aparelhamento, construiu na avaliao um forte
instrumento para gerir a regulao do sistema, ou em suas palavras:
Desde o incio dos anos 1930, o Estado brasileiro se ocupou de organizar o
aparelhamento institucional e administrativo da educao escolar no pas, de
tornar educao objeto de normas jurdico-legais, assim como objeto da pesquisa
e do planejamento, construindo ento, importantes vias de regulao educacional.

Fatores histricos importantes, para entendermos os caminhos que levaram
construo de um sistema de avaliao educacional, so a formao dos governos, aps a
primeira passagem de Getlio Vargas, e a relao cincia-produo-militarismo.
As bases da poltica nacional de cincia e tecnologia nos moldes como a
conhecemos hoje, esto marcadas, em primeiro lugar pela criao do CNPq, cuja lei de
criao a Lei n 1.310/ 15 de janeiro de 1951, dispe sobre sua principal atribuio:
coordenar e estimular a pesquisa cientfica no pas, tendo militares como primeiros
presidentes e principal objetivo desenvolver tecnologia com energia nuclear: e, em segundo
lugar pela criao da Capes, poca Campanha de Aperfeioamento de Pessoal de Ensino
Superior, instituda pelo Decreto n 29741 de 11/07/1951, organizada como campanha
extraordinria do MEC (na poca Ministrio da Educao e Cultura), e ligada
administrativamente ao INEP (na poca Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos) tendo
como objetivos: "assegurar a existncia do pessoal especializado em quantidade e qualidade
suficientes para atender s necessidades dos empreendimentos pblicos e privados que
visam ao desenvolvimento econmico e social do Pas e para oferecer aos indivduos mais
capazes, sem recursos prprios, acesso a todas as oportunidades de aperfeioamento
20
.
O crescimento, e o desenvolvimento econmico, que deram origem, chamada Era
de Ouro do capitalismo, estiveram atreladas a uma poltica de cincia e tecnologia
delineada pelos interesses militares e por sua conseqente demonstrao de poder (Guerra
Fria).
No Brasil a dcada de 50 do sculo passado pode ser descrita por algumas
caractersticas histricas, que refletem, ou no, tendncias internacionais, e marcam o
desenvolvimento da sociedade brasileira:

20
Boletim Informativo da CAPES, n. 23 Outubro de 1954.
43
Um projeto desenvolvimentista em curso Tanto no plano terico como na
prtica poltica, havia a necessidade do desenvolvimento de um capitalismo nacional, que
superasse nossa histria colonialista expressada nas concepes de Celso Furtado, Florestan
Fernandes, Maria da Conceio Tavares e outros, concretizado nas polticas de substituio
de importaes, na construo da indstria de base nacional, iniciada por Getulio Vargas, e
nos planos desenvolvimentistas de Juscelino Kubitschek. Ou como descreve Vianna (1990,
p.123), analisando as tentativas de estabilizao econmica do perodo 1951-1954:
A poltica econmica do segundo Governo de Getlio Vargas tem sido
freqentemente apresentada como resultado seja de uma estratgia abrangente e
bem definida de desenvolvimento econmico que tivesse como finalidade um
modelo alternativo para o capitalismo brasileiro, seja como conseqncia do
confronto entre estratgias distintas (ortodoxia versus nacionalismo) e/ou
posies antagnicas no interior do governo (pastas da Fazenda e do Exterior
versus assessoria econmica da Presidncia).
Na verdade, as iniciativas governamentais no campo econmico neste perodo s
so compreensveis a partir de dois condicionantes. Por um lado, a conjuntura
herdada do Governo Dutra. Esta pode ser sumariada, no setor interno, pela
retomada do processo inflacionrio e pela recorrncia do desequilbrio financeiro
do setor pblico e, no setor externo, pelas expectativas favorveis decorrentes da
elevao dos preos do caf e da mudana de atitude do governo norte-americano
em relao ao financiamento dos programas de desenvolvimento do Brasil.

A fora poltica militar Desde sua proclamao, a repblica brasileira teve
como forte elemento poltico o militarismo. Na chefia de governo ou no apoio sustentao
da ordem legal formou-se uma casta social militar, em um pas economicamente
subdesenvolvido e socialmente desigual, em que se instaurou o poder moderador por meio
da fora. A deposio de Getlio Vargas em 1945, substitudo pelo general Eurico Gaspar
Dutra e sucedido pelo mesmo Getlio Vargas atravs de eleies, as presidncias de
Juscelino Kubitschek e Jnio Quadros, todos eleitos de forma direta representam o curto e
frgil perodo de nossa democracia institucional, cessada pelo golpe militar de 1964.
Novos padres culturais O crescimento urbano avolumado pelo xodo
rural, reformou as caractersticas da sociedade brasileira. Os padres culturais e de
consumo adquiridos nas novas relaes sociais, possibilitaram um distanciamento das
razes da cultura tradicional das diferentes formaes tnicas e regionais, que foram
substitudas pela homogeneizao da sociedade de consumo.
Estes elementos histricos demonstram que havia um projeto poltico-econmico
em disputa, e o planejamento era o instrumento mais adequado para assuno dos diversos
44
propsitos polticos e econmicos que se sucediam na tentativa de consolidar uma nova
fase do desenvolvimento capitalista nacional. Mas como planejar sem indicadores?
Ansio Teixeira foi um grande dinamizador das polticas voltadas formao de
instrumentos em busca da qualidade da educao. Assumiu O Inep e a Capes na dcada de
50 e tambm foi responsvel pela criao do CBPE Centro Brasileiro de Pesquisas
Educacionais, (FREITAS, 2005, p.39)
Conforme o art. 2 do Decreto n 38.460, de 28 de dezembro de 1955 (BRASIL,
1956) o CBPE e os Centos Regionais de Pesquisas Educacionais tinham como
objetivos: I pesquisa das condies culturais e escolares e das tendncias de
desenvolvimento de cada regio e da sociedade brasileira como um todo, para o
efeito de elaborao gradual de uma poltica educacional para o pas; II
elaborao de planos, recomendaes e sugestes para a reviso e a reconstruo
educacional do pas em cada regio nos nveis primrio, mdio e superior e no
setor de educao de adulto; III elaborao de livros de fontes e de textos, de
material de ensino e estudos especiais, sbre administrao escolar, construo de
currculos, psicologia educacional, filosofia da educao, medidas escolares,
preparos de mestres, etc., a fim de propiciar o aperfeioamento do magistrio
nacional; IV treinamento e aperfeioamento de administradores escolares,
orientadores educacionais, especialistas em educao professres de escolas
normais e professres primrios. Para isso, o art. 3 dispunha: O Centro
Brasileiro de Pesquisas Educacionais e os Centros Regionais compreendero
sempre uma biblioteca de educao, um servio de documentao e informao
pedaggica, um museu pedaggico, os servios de pesquisas e inqurito, de
cursos, estgios e aperfeioamento do magistrio e, quando possvel, servios de
educao udio-visual, de distribuio de livros e material didtico e de cinema
educativo. O Decreto estabeleceu para esses Centros financiamento especial,
condies de flexibilidade e independncia em relao s campanhas nacionais de
educao, bem como possibilidade de serem mantidos e administrados
diretamente pelo INEP ou de funcionar por meio de convnios com entidades
pblicas ou privadas.

A histria de nossos modelos de avaliao incorpora os objetivos dos projetos
desenvolvimentistas e cria estruturas para a concretizao de tais objetivos, como a
experincia da FUNBEC nas dcadas de 60 e 70 descrita por Vianna (1995, p.17), como
uma tentativa que no teve continuidade.
A FUNBEC Fundao Brasileira para o Ensino de Cincias, ao iniciar um
programa de novos currculos em Fsica, Matemtica, Qumica, Biologia e
Geocincias, nos anos 60 e 70, comeou, igualmente, uma avaliao de seus
programas, contando, para esse fim, com a expertise, de Hulda Grobman, na rea
de Biologia. Essa atividade pioneira, entretanto, no teve continuidade em outras
instituies, perdendo-se essa rara oportunidade para o desenvolvimento de
know-how e a formao de capacitaes na rea da avaliao.




45
Fonte: Gaspar (1983).

A FUNBEC promovia cursos de aperfeioamento para professores de cincia, ensinando-os a
usar mais material prtico nas aulas. O kit Os cientistas, distribudo nas bancas de revista pela
Editora Abril (tiragem: um milho), foi uma criao da FUNBEC com patente MU 6101531 de
1981. A FUNBEC tambm ajudou na criao da Estao Cincia, com patrocnio da FAPESP.
No final da dcada de 50, o impacto do lanamento do primeiro satlite artificial pelo soviticos,
o Sputnik, levou os pases ocidentais, sobretudo os Estados Unidos e a Inglaterra a questionar e
repensar o ensino de cincias em suas escolas o que resultou na criao de alguns novos projetos
curriculares. O IBECC engajou-se nessa tarefa, traduzindo e adaptando essas propostas e
produzindo o material experimental que elas exigiam, contando, entre outros, com o apoio do
CECISP- Centro de Cincias de So Paulo, criado em 1965, e da FUNBEC- Fundao para o
Desenvolvimento do Ensino de Cincias, fundada em 1966. O IBECC-FUNBEC desenvolveu,
assim, at o final da dcada de 60, um total de 15 projetos para o ensino de 1 e 2 graus.
Merecem destaque alguns projetos originais: alm da Iniciao s Cincias, j citada, a Coleo
Mirim com 30 kits, a Coleo Cientistas de Amanh com 21 kits e o Projeto Cincias para o
Curso Primrio, com quatro livros-textos para o aluno e quatro guias para o professor. A partir
de 1971, com o impacto da promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, o
ento Ministrio da Educao e Cultura criou o Projeto de Expanso e Melhoria do Ensino
(PREMEN), em 1972, dando grande impulso produo de materiais didticos de cincias em
nosso pas e, como conseqncia, s atividades do IBECCFUNBECC. Nessa poca, alm de
novas colees de kits e de um Laboratrio Porttil de Fsica, Biologia e Qumica que permitia o
desenvolvimento de atividades experimentais em sala de aula surgiu, ainda em 1972, o projeto
"Os Cientistas", sem dvida a mais importante iniciativa voltada divulgao cientfica
desenvolvida no Brasil at os nossos dias. Segundo Krasilchik (20), uma das convices dos
professores do IBECC, na poca, era a de que seria possvel modificar a atitude do professor em
relao ao ensino de cincias, tornando-o mais efetivo e relevante, atravs do aluno.
Acreditavam que as crianas e adolescentes que tinham acesso a um material experimental
poderiam, atravs de seu interesse e entusiasmo, contagiar professores e outros estudantes. Alm
disso eles "acreditavam tambm que era importante que a populao em geral tivesse uma viso
apropriada do processo de desenvolvimento cientfico". Estas foram algumas das idias bsicas
que levaram elaborao de "Os Cientistas" que se constituiu numa coleo de 50 kits contendo
cada um a biografia de um cientista, um manual de instruo e material para a realizao de
experimentos. A escolha do cientista-tema de cada kit dependia de sua importncia na histria
da cincia, da possibilidade de realizao de experincias em casa e da preocupao em abordar
as principais reas da Fsica, Qumica e Biologia. Uma associao entre a FUNBEC e a Editora
Abril viabilizou o projeto que, sob o ponto de vista editorial, foi um grande sucesso: sua
primeira edio, Newton, vendeu 200.000 kits, as outras edies tiveram uma reduo, normal
nesse tipo de empreendimento, at atingir um patamar estvel de vendas de 50.000 kits. Para
Krasilchik, "este fato indica um interesse latente pela cincia, que nem sempre adequadamente
explorado pelos educadores na explicao do que realmente constitui o verdadeiro papel da
cincia" . A partir de 1980, o IBECC e a FUNBEC tiveram suas atividades gradativamente
reduzidas, destacando-se apenas a publicao, iniciada ainda em 1980, da Revista de Ensino de
Cincias, hoje extinta, e o projeto de difuso de Centros Interdisciplinares de Cincias, a que
vamos nos referir mais adiante. De qualquer, forma o impacto de sua atuao propiciou,
certamente, o aparecimento de outras iniciativas do gnero
46
Outro momento, incipiente e descontnuo da avaliao educacional foi a Avaliao
Somativa da FGV, na dcada de 60, implementada no Rio de Janeiro, (VIANNA, 1995,
p.18).
A Fundao Getlio Vargas, igualmente em meados da dcada de 60, iniciou
importante programa de avaliao somativa no Rio de Janeiro, desenvolvendo um
instrumento para avaliar a capacitao de crianas ao trmino do 1 grau na rede
oficial, inspirando-se no teste Iowa Basic Skills. O projeto obteve a colaborao
de Anne Anastasi, Frederick Davis e Robert L. Ebel, que contriburam para a
formao de especialistas brasileiros, ministrando cursos de treinamento em
1965. Razes adversas, inclusive uma radial e abrupta alterao curricular, no
antigo Estado da Guanabara (Rio de Janeiro), sem uma prvia avaliao da nova
proposta de currculo, provocou a descontinuidade do programa e a conseqente
disperso dos grupos de trabalho, que passaram a atuar em outra atividades,
muitas vezes estranhas avaliao.

2.1.2 O segundo momento (final da dcada de 70 a 1988)
O programa EDURURAL Programa de Expanso e Melhoria do Ensino no Meio
Rural do Nordeste Brasileiro (1977) pode ser considerado a primeira referncia do sistema
nacional de avaliao que se implantou no Brasil, a partir da dcada de 90.
O programa teve, em seu mbito, a pesquisa de avaliao do rendimento escolar
desenvolvida pela Fundao Carlos Chagas, Instituto Cearense de Pesquisa, Universidade
Federal do Cear e alguns pesquisadores estrangeiros, que naquele momento, tentavam
identificar motivos intra e extra-escolares que explicassem o rendimento dos alunos,
conforme Bonamino e Franco (1999, p.105). Segundo Gatti, Vianna e Davis (1991, p.9):
O Edurural foi um projeto planejado no ano de 1977, a partir de propostas
decorrentes entendimentos e compromissos assumidos por tcnicos das diferentes
Secretarias de Educao com o Ministrio da Educao e Cultura. Tais propostas
refletiam, razoavelmente, a forma atravs da qual as equipes locais equacionavam
a problemtica do ensino rural e acabaram por se consubstanciar num programa
de interveno na rea a ser custeado pelo governo central. Este programa
privilegiava, acentuadamente, a melhoria do ensino rural por intermdio de uma
srie de aes que deveriam levar capacitao pessoal, assistncia tcnica e
produo de material didtico, uma vez que os tcnicos locais estavam
convencidos de que as condies fsicas da escola rural apesar de sua extrema
penria no influam, substancialmente, sobre o desempenho da rede escolar.
Nos ltimos anos da dcada de 70 o BIRD assumiu, em negociaes com o
governo central, 1/3 dos custos do programa, fato que redundou em
reformulaes e exigncias quanto sua execuo. Dentre estas estava a de que
houvesse uma avaliao externa, capaz de fornecer subsdios para a definio dos
programas de educao rural. Os estudos e projetos de avaliao ficaram a cargo
da Fundao Cearense de Pesquisa encarregada dos aspectos institucionais
ligados ao Edurural e da Fundao Carlos Chagas que deveria se centrar
naqueles concernentes ao rendimento escolar.

47
Nos anos 80 as avaliaes de rendimento no Ensino Fundamental promovidas pelo
MEC comeam a apontar na direo do sistema de avaliao, (PESTANA, 1998, p.54_55).
Nos anos 80, embora apoiado nesse tipo de diagnsticos e buscando superar os
problemas apontados, o Ministrio da Educao MEC props e implementou
diversos programas e projetos. Entre eles destacam-se o EDURURAL e
MONHANGARA, ambos financiados por emprstimos do Banco Mundial
BIRD, que tinham em comum, entre outros aspectos, uma forte preocupao com
a avaliao, tanto do programa e do seu impacto nos sistemas de ensino, quanto
do prprio sistema educacional brasileiro.

O projeto Monhangara
21
, implantado no estado do Acre, fazia parte do Programa de
Ajuste Estrutural destinado s regies Norte e Centro - Oeste que, por sua vez, integrava o
quinto acordo entre o Ministrio de Educao e CulturaMEC e o Banco Internacional para
reconstruo e desenvolvimentoBIRD, que tinha como foco a melhoria do ensino das
quatro primeiras sries do Ensino Fundamental. O projeto realizado no perodo de 1983 a
1990 era destinado a municpios cujo crescimento populacional atingisse a taxa de 4% ao
ano.
A participao do Banco Mundial BIRD estabelecendo prioridades, que refletem
os focos de financiamento, realizados em conjunto com instituies internacionais como
UNESCO, OECD, CEPAL e outras, marca a conduo das polticas educacionais, desde os
primeiros acordos do Brasil com o mesmo Banco mundial em 1947. O foco na educao
Bsica do Nordeste, na dcada de 80, pode ser constatado em vrios documentos do banco
e do governo brasileiro, como o Programa na Educao Bsica para o Nordeste, (BRASIL.
MEC, 1986). O fato, entretanto, no pode ser interpretado como razo nica e independente
das polticas pblicas educacionais, como tentaremos demonstrar apresentando as diversas
variveis que compe o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica.
A transio dos governos militares para um governo civil, depois de 20 anos, foi
resultante do esgotamento de um modelo poltico e econmico que no possua mais
dinamismo, no crescimento econmico, assim como coeso e governabilidade, no plano
poltico. O fracasso do II PND e III PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), a
moratria na divida externa, a restrio internacional de crdito e o fato de ter assumido o
governo aps o falecimento do eleito Tancredo Neves, constituam um quadro de grandes
problemas de governabilidade para o presidente Jos Sarney. O incio da dcada de 80 foi
marcado por planos de contedo ortodoxo (restrio fiscal e monetria, ou seja, conteno
48
dos gastos do governo e restrio ao crdito) para conteno da inflao Modiano
(1990:347). As recomendaes de ortodoxia econmica, aliadas s reformas denominadas
neo-liberais, foram, ento, amplamente difundidas para a Amrica Latina, e j em 1985,
implantadas na Bolvia.
No Brasil, os modelos de estabilizao econmica e controle da inflao, adotados a
partir de 1985 foram heterodoxos (congelamento de preos que fundamentaram os Planos
Cruzado, Bresser e Vero; enxugamento monetrio do Plano Collor e a criao de uma
moeda paralela adotada no Plano Real) e, juntamente com os acordos de reorganizao da
poltica partidria e pactos sociais, constituram a agenda mais significativa do governo
Sarney.
Como estratgias dessa nova organizao poltica e econmica do pas foram
formulados diversos programas sociais, estabeleceu-se uma agenda de reformas e fez-se a
tentativa de restabelecer o fluxo de investimento externo e da credibilidade internacional
por meio da negociao da dvida externa, (XAVIER, RIBEIRO e NORONHA, 1994,
p.283)
Ainda dentro do discurso tudo pelo social, do governo Sarney, surge o I
PND/NR (I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica, 1986-1989)
com orientao bsica de combate pobreza. Nesse sentido, ele se autodefine
como um plano de reformas, de crescimento econmico e de combate
pobreza.
Dispensa um grande destaque pobreza, desigualdade e ao desemprego e, ao
mesmo tempo, afirma que preciso reverter esse quadro, criando condies para
que todos os brasileiros possam usufruir de seus direitos bsicos nas reas
econmica, social e poltica.
No mbito da questo educacional podemos observar que o I PND/NR apropria-
se das principais bandeiras e smbolos crticos existentes na produo terica e
nas expresses de luta do professorado. Desta maneira, professores e governo
parecem estar empenhados nas mesmas metas, em prol da melhoria do sistema
escolar brasileiro.
Na anlise do I PND/NR, podemos observar que se destacam, de maneira
especial, aspectos ligados ao acesso ao sistema escolar, qualidade do ensino,
valorizao dos profissionais da Educao e ao grande contingente de
analfabetos.

A importncia de destacar o momento poltico e econmico do Brasil da segunda
metade da dcada de 80 para a conformao do Sistema de Avaliao da Educao Bsica
se d pelo foco no planejamento e na avaliao que resulta deste arranjo poltico em busca
da reforma do Estado, pela agenda de acordos internacionais em busca de um novo

21
Fonte: Universidade Federal do Acre http://www.ufac.br consulta realizada em 12/01/2006.
49
posicionamento do Brasil nas estratgias geopolticas internacionais e pela necessidade da
formao de uma burocracia capaz de formular e implementar projetos de sustentao das
aes governamentais.

2.1.3 O terceiro momento (a partir de 1988)
Como dissemos, no primeiro captulo em Uma explicao poltica, a Constituio
Federal brasileira de 1988 abriu espao para o formato de administrao pblica que
incorporam a accountability horizontal, artigos 70, 71 e 74 estendendo-se, tambm, a
questo normativa ligada educao, quando definiu a Educao como direito de todos e
dever do Estado, artigos 205 e 208 e, afirmando que este direito somente se concretizar
com a garantia do padro de qualidade da educao, artigo 206, o que, posteriormente, foi
regulamentado na legislao educacional pela Lei 9294/96 Lei de Diretrizes e Bases da
Educao, j incorporando a avaliao educacional, como instrumento para atingir estes
objetivos.
Seguindo uma metodologia, fundamentada em suas concepes, alinhadas ao
materialismo histrico, Freitas atribui esta regulao do Estado a uma intencionalidade do
governo brasileiro de adequar-se s deliberaes dos organismos internacionais de fomento,
apesar de, nas concluses de sua tese, reconhecer a importncia dos instrumentos de
avaliao para o planejamento educacional, (FREITAS, 2005, p.246)
Em primeiro lugar, cabe reconhecer que, com o complexo medida-avaliao-
informao, o Estado central passou a dispor de dados teis formulao de
polticas, ao planejamento e gesto, alterando-se o quadro de grande
precariedade na gerao e disseminao de informaes sobre a educao bsica,
no Pas. Porm, as limitaes desses processos no foram de todo superadas,
ensejando questionamentos especialmente sobre os usos e a efetividade das
informaes geradas. Ao final de 2002, muitas dificuldades e problemas de
ordem poltica, cultural e pedaggica, assim como entraves e barreiras tcnicos e
tecnolgicos ainda precisavam ser eliminados e resolvidos, para que as
informaes viessem a ser geradas, disseminadas e usadas com maior grau de
preciso, de validez, de democratizao e fecundidade social.
Contudo, pode-se dizer que a informao gerada e disponibilizada no perodo
1988-2002 abriu novas perspectivas para a tomada de decises e para a ao em
diversos mbitos.
Para o sistema estatal, propiciou condies favorveis a uma atuao menos
intuitiva, improvisada, arbitrria e abstrata, ainda que as informaes com as
quais ele trabalha possam ser problematizadas de vrias formas.

Como dissemos no captulo anterior, se para efeito de anlise, retirarmos o foco da
ao poltico-ideolgica do Estado (hegemonia), e centrarmos nosso estudo apenas nos
50
interesses dos atores e nas arenas, evidenciaremos um Estado que implementou uma srie
de experincias as quais tornaram possvel a evoluo da construo tcnica e poltica de
instrumentos e modelos de nossas atuais avaliaes educacionais.
Em 1988, foi criado o SAEP, e imbudo da legislao educacional, incorporada
Constituio, a avaliao foi assim justificada pelo Inep, (BRASIL. INEP, 1995a, p.6)
Estes novos princpios conduziram necessidade de implementao de um
processo de avaliao em escala nacional. Em conseqncia, esboou-se o
Sistema Nacional de Avaliao das Escolas Pblicas de 1 Grau (SAEP), iniciado
em meados de 1988, com base numa proposta elaborada no contexto do convnio
existente entre o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
(IICA) e o Ministrio da Educao. Este processo teve a finalidade de estabelecer
um sistema de controle dos contedos mnimos e dos padres de qualidade do
ensino bsico.

O SAEP teve a colaborao da Fundao Carlos Chagas e pode ser considerado o
primeiro grande teste para a implementao do 1 ciclo do Saeb em 1990. A avaliao
realizada em 1988, sobre o rendimento de alunos de escolas de 1 grau, teve seu alcance e
caractersticas assim descritos em Gatti, Vianna e Davis (1991, p.17_18).
Em 1987, o Ministrio da Educao, atravs do Instituto Nacional de Pesquisas
Educacionais (INEP), pretendeu criar um programa externo de avaliao do 1
grau que subsidiasse as Secretarias de Estado da Educao com informaes
sobre problemas de aprendizagem escolar. Ao mesmo tempo, indiretamente, a
proposta pretendia um maior envolvimento das Secretarias de Educao com as
questes de avaliao em todo o sistema. Com o apoio dos Secretrios de
Educao foi celebrado entre eles e o Ministrio da Educao um convnio para a
realizao da pesquisa.
Ao definir a AVALIAO do RENDIMENTO em ESCOLAS DE 1 GRAU da
REDE PBLICA, o MEC solicitou a colaborao da FUNDAO CARLOS
CHAGAS para implementao do programa em todo o territrio nacional. A
complexidade do projeto exigiu o seu desdobramento em fases distintas.
Inicialmente, em carter experimental, avaliaram-se 4.518 crianas de 10 cidades,
matriculadas no 1 grau, em 19 escolas; a seguir, 8.069 alunos de 62 escolas
diludas em 20 cidades foram avaliados no seu rendimento escolar,
posteriormente, 14.868 crianas de 39 cidades, alunos de 157 escolas de 1 grau,
foram pesquisadas em uma terceira fase do projeto. Assim, no conjunto, foram
avaliados 27.455 alunos de 238 escolas em 69 cidades localizadas nos vrios
Estados da Federao existentes poca da pesquisa.

Esta avaliao possibilitou Fundao Carlos Chagas organizar a tecnologia e um
banco de itens normalizados, fundamental para o avano na direo da criao de um
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica. A Fundao Carlos Chagas, que ter
destaque no momento em que formos discutir As instituies, foi o primeiro centro de
pesquisa a desenvolver uma tecnologia, com tais caractersticas, no pas.
51
Um fato importante no ponto de inflexo, em relao ao foco tomado pelas polticas
pblicas educacionais, agora voltadas para o discurso da qualidade na Educao, foi a
Conferncia Mundial Educao para Todos, promovida pela Organizao das Naes
Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) em Jontien (Tailndia), em 1990,
que resultou na aprovao da Declarao Mundial de Educao para Todos.
As discusses da Conferncia em Jontien possibilitaram a organizao da Cpula
Mundial de Educao para Todos, realizada na cidade de Dacar, Senegal, tambm no ano
de 1990, onde foram aprovados como princpios a serem conquistados pelos 181 pases,
representados na Cpula:
1. Expandir e melhorar a educao e cuidados com a infncia;
2. Assegurar, at 2015, educao gratuita, compulsria e de qualidade;
3. Assegurar que as necessidades bsicas de aprendizagem de jovens sejam satisfeitas
de modo eqitativo, por meio de acesso a programas de aprendizagem apropriados;
4. Atingir, at 2015, 50% de melhoria nos nveis de alfabetizao de adultos;
5. Eliminar, at 2005, disparidades de gnero na educao primria e secundria e
alcanar igualdade de gnero at 2015, com foco no acesso de meninas a educao
bsica de qualidade;
6. Melhorar a qualidade da educao
22
.
Em 1993, numa conferncia em Nova Delhi (ndia), foi criado o E-9
23
que definiu
um conjunto de metas centrais, para os pases signatrios do grupo.
Observados pela tica dos campos econmicos, poltico e tecnolgico, descritos no
primeiro captulo, observamos que estas experincias possibilitaram: a ampliao dos
argumentos e da aceitao poltica para a necessidade de desenvolvimento de processos de
gerao de indicadores, como subsdio formulao de polticas; aumentaram a capacidade
de mensurar a eficincia dos instrumentos e sua viabilizao econmica; e permitiram a
formao tcnica, administrativa e gerencial para a institucionalizao do Saeb.

22
Fonte: http://www.unesco.org.br/ consulta realizada em 10/11/2005.
23
O Brasil faz parte do E-9, grupo dos pases mais populosos do mundo, onde a UNESCO promove aes
prioritrias de desenvolvimento no Setor de Educao. A principal diretriz da UNESCO a Educao para
Todos, onde so desenvolvidas aes direcionadas ao fortalecimento da capacidade nacional,
acompanhamento tcnico, apoio implementao de polticas nacionais de educao atravs de diversos
projetos, aprimoramento e democratizao da educao em todos os seus nveis e modalidades. Fonte:
www.unesco.org.br, consulta realizada em 10/11/2005.

52
Esta perspectiva histrica registrou
algumas experincias e fatos que geraram
um acmulo de referncias para a primeira
avaliao do Saeb em 1990 e posterior
disseminao das avaliaes do Ensino
Fundamental, nos estados brasileiros. No
podemos deixar de citar vrias pesquisas
independentes, publicadas em peridicos
especializados ou utilizadas como suporte
de polticas educacionais, pelos governos,
nas dcadas de 70, 80 e 90, como
identifica Vianna (VIANNA, 2002) e
demais experincias nacionais e
internacionais, (VIANNA, 1995). Outros
modelos, talvez de forma indireta, tambm
foram importantes para nosso atual estgio
de avaliao de polticas educacionais: o
modelo implementado pela Capes a partir
de 77 para a ps-graduao, e o PAIUB -
Programa de Avaliao Institucional das
Universidades Brasileiras, como modelo
de avaliao institucional do Ensino
Superior, em regime a partir da metade
dos anos 80.
Os modelos do Sistema de
Avaliao do Ensino Bsico - Saeb,
Exame Nacional do Ensino Mdio -
ENEM e o Exame Nacional de Cursos
Provo incorporam em sua formulao, as
O Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem),
criado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais (Inep), em 1998, para ser aplicado
anualmente aos alunos concluintes e aos egressos deste
nvel de ensino, com o objetivo fundamental de avaliar o
desempenho do aluno ao trmino da escolaridade bsica,
para aferir o desenvolvimento de competncias
fundamentais ao exerccio pleno da cidadania.
Para estruturar o Exame, concebeu-se uma matriz
com a indicao de competncias e habilidades associadas
aos contedos do ensino fundamental e mdio que so
prprias ao sujeito na fase de desenvolvimento cognitivo,
correspondente ao trmino da escolaridade bsica. Tem
como referncia a LDB, os Parmetros Curriculares
Nacionais (PCN), a Reforma do Ensino Mdio, bem como
os textos que sustentam sua organizao curricular em
reas de Conhecimento, e, ainda, as Matrizes Curriculares
de Referncia para o Saeb.
Esse Exame difere de outras avaliaes j
propostas pelo Ministrio da Educao centra-se na
avaliao de desempenho por competncias e vincula-se a
um conceito mais abrangente e estrutural da inteligncia
humana. Ele constitudo de uma prova nica e abrange as
vrias reas de conhecimento em que se organizam as
atividades pedaggicas da escolaridade bsica no Brasil.
Fonte: (BRASIL. INEP, 2002d).
Em 1996, cumprindo o que determinava a Lei n
9.131/95, o Inep iniciou a implantao do Exame Nacional
de Cursos, com a aplicao, em 10 de novembro daquele
ano, da primeira edio do Exame para mais de cinqenta
e cinco mil graduandos de seiscentos e dezesseis cursos de
Administrao, Direito e Engenharia Civil.
Essa experincia pioneira de avaliao do sistema
de educao superior no nvel da graduao, no entanto,
surgiu aps anos de discusso sobre a necessidade de se
assegurar a expanso do ensino de graduao com um
padro de qualidade compatvel com as necessidades do
desenvolvimento nacional.
Desde o incio, portanto, delineava-se a avaliao
como um caminho para responder exigncia de padres
qualitativos para a expanso quantitativa do ensino
superior.
O Exame Nacional de Cursos surgiu, assim, como parte de
um sistema de avaliao dos cursos de graduao que,
embora j contasse com algumas iniciativas de auto-
avaliao, carecia de instrumentos de avaliao externa
que conduzissem esse nvel de ensino, de maneira mais
eficaz, a um amplo processo de mobilizao em direo
melhoria da qualidade.
Fonte: (BRASIL. INEP, 2002e).
53
experincias anteriores e a influncia do processo de desenvolvimento da avaliao e suas
caractersticas, principalmente o foco na avaliao de proficincia dos alunos e a
manuteno do controle estatal sobre a avaliao.
Atualmente os processos de avaliao compem parte importante das polticas
pblicas, seja para avaliar a agenda, a formulao, a implementao, os resultados, os
impactos ou a prpria avaliao dos programas e polticas. As razes que explicam este
destaque podem ser atribudas a fenmenos polticos, econmicos, culturais ou agregam-se
em categorias sociolgicas que englobam vrias dessas razes como afirma Pestana (1998,
p.55) As razes que explicam a ecloso de investimentos e propostas na rea de avaliao
so variadas, porm de carter confluente: a) nfase na qualidade, b) polticas de
descentralizao e c) presso social. Estas caractersticas do ambiente social corroboram
em uma relao de causa e efeito com o aumento do interesse acadmico pelo tema
avaliao e anlise de polticas pblicas.
2.2 Os formuladores e implementadores
As contribuies das diversas experincias de
avaliao educacional, relatadas anteriormente,
certamente, geraram capacidade organizacional (infra-
estrutura fsica e humana, capacidade tcnica, condies
polticas e econmicas) para dar origem ao Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Bsica.
Acompanhando uma segmentao de anlise das
polticas, no modelo da Teoria dos Processos, no
trivial, conseguir distinguir a formulao da implementao da poltica, uma vez que ela
comea a ser implementada, o que decorre da incorporao da dimenso temporal como
descreve Rus Perez (1998, p.67)
A incorporao da dimenso temporal nos estudos de implementao propiciou a
substituio de estudos sincrnicos pelos diacrnicos e a possibilidade de
comparao dos distintos tempos de implementao. Se num primeiro momento
os desenhos dos estudos eram estticos, atualmente vige a idia de que a poltica
deve ser permanentemente acompanhada, implicando no monitoramento
constante do processo de implementao, com uma longa durabilidade da prpria
pesquisa.

Philip R. Fletcher ex-
pesquisador do IPLAN (Instituto de
Planejamento), resultado da diviso do
IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica e
Aplicada) no final da dcada de 60. O
IPLAN ficava em Braslia e INPES
(Instituto de Pesquisa) ficava no Rio de
Janeiro. Fletcher tambm foi consultor
da OIT- Organizao Internacional do
Trabalho e do PNUD Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento.
Fonte: Soares (2005).
54
Um marco, no planejamento da poltica educacional e no sistema de avaliao
educacional no Brasil so os artigos de Philip R. Fletcher A Repetncia no ensino de 1
grau: Um problema negligenciado da educao brasileira e O ensino de primeiro Grau no
Brasil Hoje,este ltimo produzido com Sergio da Costa
Ribeiro. Estes artigos redirecionam a viso acadmica
dos formuladores e implementadores de polticas pblicas
educacionais de um estgio de intensa discusso sobre os
problemas de universalizao e evaso na educao
bsica para uma nova explicao para estes fenmenos,
como afirmam (GADOTTI e ROMO, 2000, p.2) Os
estudos de Costa Ribeiro tiveram repercusso nacional e
reorientaram, imediatamente, as polticas do setor.
Fletcher e Cludio de Moura Castro criaram um
novo modelo (PROFLUXO), (GADOTTI e ROMO,
2000, p.6) No caso do Brasil, ficou famosa a polmica
criada pelos pesquisadores do PROFLUXO - modelo de
anlise estatstica criado por Philip R. Fletcher e Cludio
de Moura Castro nos meados da dcada de 80, aos quais,
pouco depois, se juntou Srgio Costa Ribeiro -com a
interpretao que o Ministrio da Educao dava para os
fenmenos da repetncia e da evaso nas escolas de
ensino fundamental.
Analisando os dados fornecidos pelas bases do
Censo e do PNAD do IBGE eles demonstraram que o
foco das atenes no deveria ser a universalizao na
educao bsica, que naquele momento atingia 93% de matriculados na 1 srie, da
populao na faixa etria correspondente a este nvel, e que a causa maior da evaso nas
sries iniciais, 1 e 5 sries, do na poca, 1 grau, era a repetncia, e no fatores exgenos
escola como (acesso, condio social e etc.). Estes dados, 93%, so prximo aos dados do
MEC; (BRASIL. INEP, 1995, p.2) Apesar do grande crescimento populacional observado
nos anos posteriores, iniciamos 1991 com esse percentual elevado para 90,5%, se
Sergio Christiano de Leers
Costa Ribeiro fsico do Laboratrio
Nacional de Computao Cientfica
LNCC.
Fonte: www.lncc.br/
Cludio de Moura Castro
economista Trabalhou no INPES/IPEA e
foi Coordenador Tcnico do Programa
ECIEL - Programa de Estudos Conjuntos
para a Integrao Latina Americana,
passando em seguida a Diretor Geral da
CAPES. Foi tambm Secretario
Executivo do CNRH (Centro Nacional
dos Recursos Humanos)/ IPEA. No
exterior, foi Chefe da Diviso de
Polticas de Formao da OIT (Genebra),
Economista Senior de Recursos
Humanos do Banco Mundial, passando
para o BID como Chefe da Diviso de
Programas Sociais. Ao aposentar-se do
BID em fins do ano 2000, assumiu a
posio de Presidente do Conselho
Consultivo das Faculdades Pitgoras.
Fonte: http://lattes.cnpq.br/
Rubem Klein toda a formao
na rea de matemtica e estatstica -
Pesquisador Titular do Laboratrio
Nacional de Computao Cientfica
(aposentado em 2002), trabalhou no
Instituto de Matemtica Pura e Aplicada,
integra a equipe de pesquisadores da
Fundao Cesgranrio desde 1994, Suas
linha de pesquisa so TRI, fatores
associados e modelos de fluxo escolar.
Fonte: www.lncc.br/
55
considerarmos todos os estudantes dessa faixa etria que estavam matriculados no ensino
regular (pr-escolar/alfabetizao, primeiro grau e incio do segundo), mas frontalmente
diferentes no apenas nos nmeros dos dados, mais na viso apresentada pelo ministro
Paulo Renato de Souza, em (SOUZA, 2005, p.113).
Como j observamos nos captulos anteriores, nosso pas foi capaz de
universalizar o acesso educao para as crianas de 7 a 14 anos de idade,
saltando de 88 por cento para 97 por cento de cobertura dessa faixa etria em
apenas sete anos. A incluso deu-se especialmente entre os mais pobres, uma vez
que entre os 20 por cento de menor renda, na populao, uma de cada quatro
crianas estava fora da escola. Deu-se, tambm, entre os nordestinos e os negros.
Ampliamos a abrangncia da educao infantil, e as matrculas no ensino mdio
cresceram cerca de 80 por cento entre 1995 e 2002. So cifras espetaculares que
levam alguns incautos a pensar que cuidamos apenas de colocar crianas e jovens
nas escolas, sem nos preocupar com a melhoria da qualidade.

A falha apontada por Klein e Ribeiro residia na interpretao da situao dos alunos
que abandonavam o curso durante o ano letivo, (KLEIN e RIBEIRO, 1991, p.19)
Os Censos Educacionais do MEC classificam os alunos, no final do ano letivo,
como afastados por abandono ou transferncia, aprovados ou reprovados. Os
afastados por transferncia, em princpio, no interferem no nmero de alunos do
sistema, pois, ao sarem de uma escola, ingressam em outra. No entanto, um
aluno afastado por abandono no considerado nem aprovado nem reprovado e
caso se rematricule no ano seguinte, na mesma srie, na mesma ou em outra
escola, no considerado um repetente.
A est a chave do problema e o principal erro conceitual na definio de
repetente pelo MEC.

Como afirma Sergio da Costa Ribeiro em A Pedagogia da Repetncia de 1991,
que contou com as contribuies de Rubem Klein, seria necessria mais ateno
qualidade do ensino, (RIBEIRO, 1991, p.19)
Falta na sociedade, de um modo geral, a preocupao com a qualidade da
educao recebida. O nico (e ltimo) momento em que se tenta fazer uma
avaliao do domnio cognitivo dos alunos por ocasio do vestibular e a se
constata o seu baixo desempenho. bom lembrar, entretanto, que ao vestibular
concorrem apenas 15% de uma gerao, nada se sabe sobre os 85% restantes.
Aqui, nos parece que uma proposta possvel seria a montagem de um sistema
permanente de avaliao cognitiva dos alunos, que desse ao pblico instrumentos
de cobrana da qualidade da escola. Talvez, por a, teramos um caminho que
mobilizasse a sociedade para uma luta pela competncia do sistema escolar.
Hoje, as conseqncias desse processo de reteno da populao nas primeiras
sries do ensino fundamental adquire contornos muito mais importantes do que a
noo de educao para a cidadania. A internacionalizao da economia e da
tecnologia exige um nvel de alfabetizao funcional que vai muito alm do que
desenhar o prprio nome ou ler uma mensagem simples. Tanto do ponto de vista
da mo-de-obra como dos consumidores, numa sociedade moderna, vamos
precisar de uma competncia cognitiva cada vez mais de toda a populao.

56
Com as contribuies de Costa Ribeiro e Fletcher, e as experincias de avaliao
que comeavam a despontar na educao brasileira os elementos constitutivos para um
sistema nacional de avaliao, j se consolidavam, pois estava justificada sua necessidade.
Havia possibilidades de financiamento e j inicivamos o processo de formao de quadros
tcnicos para operacionaliz-lo. A confluncia de tudo isso se sintetizou na personalidade
de Jlio Jacobo Waiselfisz, responsvel tcnico pela aplicao piloto do Saeb, nos estados
do Paran e Rio Grande do Norte. Assim mobilizou-se toda a infra-estrutura para a
formao da rede do MEC com os estados para viabilizar a prova. Como descreve Freitas
(2005, p.59)
Em meados de 1988, Jlio Jacobo Waiselfisz formulava uma proposta de
estruturao de um Sistema de Avaliao do Ensino Pblico de 1 Grau (SAEP),
em resposta a demandas do Banco Mundial concernentes ao desenvolvimento de
uma sistemtica de avaliao para o Programa de Educao Bsica para o
Nordeste (Projeto Nordeste-Segmento Educao. VI Acordo MEC/ Banco
Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento BIRD). Essa proposta
surgia no marco do Convnio ento existente entre o Instituto Interamericano de
Cooperao para a Agricultura (IICA) e o Ministrio da Educao
(WAISELFISZ, 1988, 1993).
Alm de atender ao escopo e filosofia do referido Programa, a proposta visava
superar problemas detectados na avaliao do EDURURAL e do Monhangara,
assim como aqueles visveis na prtica e na ausncia da avaliao nos sistemas de
ensino. Observava Waiselfisz que as atividades de pesquisa e/ou avaliao em
andamento ou em implementao pela Secretaria Nacional de Educao Bsica
(SENEB) do MEC e Secretarias Estaduais de Educao destacadamente as
pesquisas de custo/aluno, de rendimento escolar, os estudos diagnstico da gesto
educacional e de fluxos escolares eram espordicas e desarticuladas.

Julio Jacobo Waiselfisz foi o responsvel direto pela montagem do sistema em Rede
do Ministrio da Educao (Inep) e Secretarias Estaduais de Educao, o que na poca,
representou implantar um sistema informatizado de que poucas instituies (privadas ou
pblicas) dispunham no pas, (BRASIL. INEP, 1995b). No podemos esquecer que o pas
passou, na dcada de 80, por um conturbado processo de proteo e incentivo produo
informtica, que exposto competitividade internacional no sobreviveu.
As relaes profissionais de Julio Jacobo Waiselfisz com IICA e PNUD
contriburam para o acordo BRA/86/002, primeiro
brao financeiro do Saeb.
O destaque dado a estes cinco pesquisadores
Sergio da Costa Ribeiro, Philip Fletcher, Julio
Jacobo Waiselfisz, Claudio Moura e Castro e Rubem
Julio Jacobo Waiselfisz, mestre e
doutor em Educao, foi secretrio do
Ministrio da Educao na gesto Marco
Antnio de Oliveira Maciel (1985/1986)
atuou como especialista em educao do
IICA (OEA) e do PNUD.
Fonte: Waiselfisz (1991).
57
Klein, no esgota as contribuies que possibilitaram a criao do Saeb. Cada ator
representa um sujeito poltico na sua ao, nos seus interesses e nas suas concepes
(formao), inclusive porque estes nomes estaro sempre associados s equipes de pesquisa
e s instituies acadmicas. O destaque a estes pesquisadores justifica-se pela dinmica
que o processo de formulao e implementao da poltica (Saeb) criou a partir de
elementos nos quais estes atores tiveram participao direta.
Os interesses que cercam a formulao de uma poltica seja o denominado interesse
pblico, ou a sua verso individualizada, com razes objetivas ou subjetivas, historicamente
permeiam a anlise poltica, como afirma Deutsch (1983, p.28).
Geralmente as pessoas interessam-se mais por recompensas do que por
sacrifcios. Uma das verdades fundamentais relacionadas com a poltica a de
que muito disso ocorre, na promoo de interesses de indivduos ou de grupos
particulares. N anlise poltica, o conceito de interesse tem desempenhado um
papel de relevo desde os princpios do sculo XVI. A palavra interesse entrou
na linguagem, nessa poca. Vem da palavra latina interesse, que significa estar
entre, como gros de trigo no meio do palhio ou carne entre ossos e cartilagens.
Este significado implica que no meio de um enorme monto de coisas e de
acontecimentos no compensadores h certos elementos compensadores que
devem ser analisados cuidadosamente. Perguntar - Qual o meu interesse?
uma maneira latina de perguntar O que h dentro disso para mim? Mais tarde
foi desenvolvida uma utilizao especial desta noo no uso da palavra
interesse, para o pagamento que os devedores fazem aos seus credores pela
utilizao do dinheiro. O interesse do credor foi a recompensa que ele extraiu
da situao financeira do devedor. Por isso, o interesse de algum numa
situao consiste, em geral, nos benefcios ou recompensas que dela pode extrair.

As variveis aqui relacionadas, por mais ajustadas agenda e aos condicionantes da
poltica, no podem garantir o sucesso desta poltica, nem to pouco a sua
institucionalizao, (RUS PEREZ, 2000, p.222).
No tarefa fcil avaliar o peso relativo que as condies de implementao tm
na explicao do sucesso ou do fracasso da implementao das inovaes
educacionais. Entretanto, ningum duvida da sua importncia. Arriscaramos
afirmar que muito menos que problemas de formulao, o sucesso relativo ou
mesmo o fracasso de grande parte dos programas experimentados deveu-se,
sobretudo, s ms condies da implementao. Mas tambm afirmaramos ser
grande a margem de correes e acertos que os processos de implementao
admitiam e somente no puderam ser previstos e detectados a tempo porque no
se contou, ou se contou pouco, com sistemas de acompanhamento e estudos de
avaliao do curso da implementao.

Freitas (2005), analisando Bonamino e Franco (1999), conclui que a
institucionalizao do Saeb est garantida pela sua insero na prtica educacional e pelo
seu envolvimento com segmentos da sociedade, com o que concordamos. Porm, o que no
explicitado nem por Freitas e to pouco por Bonamino e Franco, nos textos referenciados,
58
so as relaes e interesses dos atores envolvidos no processo de formulao e
implementao do Saeb, objetivo central deste captulo e que, em parte, tambm
contribuem para explicar a institucionalizao do Saeb, o que contradiz as impresses de
Freitas sobre as concluses destes autores, (FREITAS, 2005, p.8).
Bonamino e Franco (1999, 2001) ressaltaram o lastro social das prticas de
avaliao em larga escala no Brasil, o que aponta para a permanncia das
mesmas. Chegaram a essa concluso por meio da reconstruo analtica do
processo de institucionalizao do SAEB, identificando as estratgias dos atores
envolvidos, o significado desse Sistema para a educao brasileira e a relao
entre a configurao do mesmo e a poltica educacional. Argumentaram que as
avaliaes em larga escala ganharam relevncia porque envolvem importantes
questes da prtica educacional e porque ultrapassam os limites das instituies
educacionais, envolvendo segmentos da sociedade. Notaram que, no Brasil, tem
sido comum destacar a importncia dessas avaliaes para os implementadores e
gestores de polticas, raramente considerando-se suas potencialidades para a
formulao de polticas alternativas.

Identificada a avaliao como ponto importante da agenda para a reestruturao da
poltica para o Ensino Bsico, uma tarefa bastante complexa foi criar e direcionar as
estruturas para realizar a implementao da poltica do Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica.
Um ponto importante para o sucesso deste objetivo foi a formao de uma equipe
tcnica na burocracia do Estado com condies de realizar tal implementao. A
formulao e a implementao da poltica pblica, como afirmamos no captulo anterior em
Uma explicao tecnolgica, tambm dependem do desenvolvimento tecnolgico
(processo) e do aprimoramento tcnico (produto). Como veremos mais adiante, em As
instituies, a diversidade das concepes e as disputas tornavam a tarefa de implantar o
sistema uma grande arena de interesses.
O teste realizado em 1988 (SAEP) nos estados do Paran e Rio Grande do Norte
com a coordenao de Jlio Jacobo Waiselfisz, no contexto do convnio entre o Instituto
Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA e o MEC, possibilitou que em
1989, o Inep j tivesse uma base de itens testados e uma organizao que tornava possvel a
realizao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb). Entretanto, por
dificuldade de alocao de recursos financeiros, somente foi possvel realizar o
levantamento do primeiro ciclo em 1990, (BRASIL. INEP, 1994).
59
Em agosto de 1990, com recursos j alocados pela Secretaria Geral e da Secretaria
de 1 Grau do Ministrio da Educao, e com o apoio
do Senador Calmon, na destinao dos recursos do
FNDE, foi possvel firmar o acordo BRA/86/002 com
o PNUD.
Em 1990, com o incio do governo Collor,
uma reestruturao administrativa ameaou extinguir
autarquias e rgos administrativos entre eles a Capes
e o Inep. No Ipea, o grupo de educao se desfaz e
seus pesquisadores foram redirecionados a outros
setores.
Divonzir Arthur Gusso, aps passar pela diretoria de avaliao da Capes, foi
nomeado diretor do Inep com a assuno de Jos Goldemberg ao Ministrio da Educao
(02/08/91 a 04/08/92). Goldemberg assumiu no lugar de Carlos Alberto Chiarelli (15/03/90
a 21/08/91). Chiarelli desde o incio foi criticado por, aparentemente, ser uma indicao
poltica e no tcnica.
Jos Goldenberg assumiu o ministrio comprometido com a necessidade de
implantar um sistema de avaliao, sua passagem pela reitoria da Universidade de So
Paulo e suas relaes com o NUPES/USP
24
Ncleo de Pesquisa Sobre o Ensino Superior
direcionavam este objetivo para o que a avaliao comeasse pelo Ensino Superior. Mas
este, era um foco de resistncia bastante consolidado
na academia, como veremos mais adiante, optou-se
pela continuidade e afirmao do Sistema de
Avaliao da Educao Bsica.
O Inep naquele momento possua uma
equipe que contava com Orlando Pilati, Tancredo
Maia e Maria Ins Pestana, e que assessorava a
coordenao de Julio Jacobo, no Saeb. O Inep, na dcada de 80, era uma agncia de
fomento pesquisa na rea educacional, mas com o governo da Nova Repblica, em 1985,
passou por um novo desenho institucional. Retirou-se do fomento pesquisa, para retomar

24
Reproduzido de http://www.usp.br/nupes/ consultado em 10/12/2005.
O Ncleo de Pesquisas sobre Ensino
Superior um centro temtico da
Universidade de So Paulo dedicado a
pesquisa sobre Ensino Superior.
multidisciplinar e rene especialistas de
diferentes reas do conhecimento.
O NUPES, criado em 1989,
desenvolve diversos projetos de pesquisas
sobre polticas para o ensino superior,
formao de professores, carreira acadmica,
ps-graduao, anlises comparativas sobre
sistemas de ensino superior na Amrica
Latina.
Fonte: http://www.usp.br/nupes/
Divonzir Arthur Gusso pesquisador
da Diretoria de Estudos Setorias do Ipea,
trabalhou na Secretaria de Planejamento do
estado do Paran na dcada de 60, foi diretor
da rea de Polticas Sociais do Ipea na dcada
de 80 e atualmente desenvolve linha de
pesquisa na rea de Avaliao de Programas.
Fonte: http://www.ipea.gov.br/
60
sua funo bsica de suporte e assessoramento aos centros decisrios do Ministrio da
Educao.
Aps o perodo de dificuldades pelas quais passou no incio do governo Collor,
quando quase foi extinto, o Inep iniciou um outro processo de reestruturao e redefinio
de sua misso, centrada em dois objetivos
25
:
reorientao das polticas de apoio a pesquisas educacionais, buscando
melhorar sua performance no cumprimento das funes de suporte tomada de decises
em polticas educacionais;
reforo do processo de disseminao de informaes educacionais,
incorporando novas estratgias de modalidades de produo e difuso de conhecimentos e
informaes.
Para assumir a responsabilidade de conduzir o sistema de avaliao educacional o
Inep precisava se reestruturar, tanto na infra-estrutura fsica, como na constituio de um
corpo tcnico adequado para o projeto da avaliao.
Assim a equipe formada por Orlando, Tancredo e Maria Ins ocuparam diversas
funes no Inep e formaram um ncleo tcnico que contribuiu para a consolidao do
sistema, permanecendo nos quadros da instituio at o final da gesto Paulo Renato (1995-
2002) no MEC
26
. A prtica poltica da substituio de equipes tcnicas e administrativas a
cada troca de governo certamente tem seus impactos sobre a gesto pblica.
A estrutura montada contava com a participao de quase todas as secretarias
estaduais de educao, (WAISELFISZ, 1991, p.70_71).
Em setembro de 1990 foi realizado um treinamento nacional, que contou com a
participao de 2 tcnicos de cada uma das Secretarias Estaduais de Educao de
todas as UF do pas, que assumiriam depois a coordenao das equipes estaduais
de avaliao. Nos meses de outubro ou novembro os coordenadores estaduais
organizaram, em suas respectivas UFs, um treinamento dirigido a uma mdia de

25
Fonte: http://www.inep.gov.br/ consulta realizada em 15/11/2005.
26
Um fato recente ilustra bem o peso e a necessidade de uma equipe tcnica, para garantir o sucesso na
implementao de determinada poltica. Em meados de novembro de 2005, em pleno processo de aplicao
das provas do novo Saeb, composto agora por ANRESC (Prova Brasil), decretado pela Portaria 69 de
04/05/05 e ANEB, decretado pela Portaria 89 de 25/05/05, o governo substituiu o diretor de estatstica da
Educao Bsica (Carlos Henrique Ferreira de Arajo), assumindo em seu lugar Maria Ins Pestana, pioneira
na implementao do Saeb. .A partir de 2005 o Saeb, est dividido em duas provas : a Aneb Avaliao
Nacional da Educao Bsica que mantm a antiga avaliao sistmica amostral do Saeb, exame bienal de
proficincia em Matemtica e Portugus e o ANRESC (Prova Brasil) Avaliao Nacional do Rendimento
Escolar, levanta informaes sobre o desempenho de cada uma das escolas urbanas de 4 e 8 sries da rede
pblica brasileira, obtendo os resultados, em leitura e matemtica, de cada uma das 43 mil escolas pblicas
urbanas, em mais de 5 mil municpios do Pas.
61
50 aplicadores e 6 supervisores por UF, tambm tcnicos das Secretarias
Estaduais ou Municipais de Educao.
Entre novembro de 1990 e maro de 1991, foi realizado o trabalho de campo, isto
, a aplicao dos diversos instrumentos e a superviso do trabalho realizado,
num universo de aproximadamente:
- 850 Secretarias Municipais de Educao;
- 25 Secretarias Estaduais de Educao;
- 5.000 Unidades Escolares;
- 30.000 Professores e
- 120.000 Alunos.
Em duas UFs (Piau e Mato Grosso do Sul), por motivo de greve, no foi possvel
realizar o levantamento, esperando poder realiz-lo ainda em 1991.
Entre abril e maio deste ano, equipes estaduais de professores e especialistas
realizaram a validao dos testes e a correo das provas, dando-se incio
digitao das informaes.
Para o processamento das informaes e o posterior aprofundamento dos estudos,
est sendo montada uma rede nacional de avaliao e planejamento. Para a
montagem desta rede, as 25 equipes estaduais j receberam um equipamento de
computao e um moden de ligao e se instalou, na SENEB/MEC, um servidor
relativamente potente para o atendimento da rede. Paralelamente est se
implementando uma segunda rede, com idnticas caractersticas, para dinamizar
os servios referentes s estatsticas educacionais.
Para finalizar esta fase do primeira ciclo do sistema, espera-se ter pronto, no ms
de julho, os relatrios estaduais elaborados pelas equipes das Secretarias, e o
Regional e Nacional, elaborado pela equipe da SENEB/MEC.

Para montar os testes foram reunidos especialistas de cada rea (portugus,
matemtica e cincias) que montaram um banco de itens (com o Julio Jacobo) e
trabalharam com os documentos curriculares de cada estado. Foram convidados professores
de vrios estados que avaliavam os itens para, no final, filtrar e montar o banco de itens.
Naquele momento j se utilizava, internacionalmente, a TRI - Teoria de Resposta ao
Item neste tipo de prova, mas a falta de recursos tcnicos direcionou a utilizao da Teoria
Clssica de distribuio de itens, que tal como a amostragem teve de ser feita com uma
comisso de estatsticos, para apaziguar as diferenas e diminuir as crticas.
As escolas eram sorteadas e os estados, que haviam recebido o treinamento e
organizado suas equipes, aplicavam os testes, corrigiam e mandavam os resultados pela
rede criada.
Havia recursos do Banco Mundial, que poderiam ser direcionados para manuteno
do Saeb, o que exigiria um convnio de cooperao e, certamente, um acordo a respeito da
metodologia da avaliao e intercmbio de tcnicos do banco, pois ainda era incipiente o
desenvolvimento de pessoal tcnico, preparado para implementar o projeto no Brasil.
Apenas a Fundao Carlos Chagas e, em parte, a Cesgranrio possuam experincia no
desenvolvimento deste tipo de avaliao. O prprio Inep no possua, em seus quadros,
62
funcionrios com esta capacitao, da migrao de tcnicos do Ipea e a cooperao de
tcnicos de outras instituies para realizar a avaliao.
A verso do Banco Mundial para sua pequena participao em projetos, no Brasil,
no perodo, a instabilidade econmica e poltica pela qual o pas passava no incio da
dcada de 90, (BANCO MUNDIAL, 2004). J, a verso do Inep, que a equipe decidiu
montar o sistema sem um convnio com o Banco Mundial ou terceirizao da realizao
das provas Fundao Carlos Chagas ou Cesgranrio. O desafio era organizar a infra-
estrutura suficiente para implementar o sistema com a responsabilidade e iniciativa do
prprio Inep, o que tinha implicaes, como demonstra este trecho sobre a seleo da
amostra do segundo ciclo do Saeb (2003) retirado de Brasil. Inep (1995a, p.11).
As restries financeiras inerentes a estudos deste porte, colaboram fortemente
para a definio do tamanho da amostra. No SAEB-1 Aferio (1990-91), o
nmero de estudantes avaliados por sala de aula foi de trs a sete, perfazendo um
total de 110 mil para todo o pas. Considera-se entretanto, que a avaliao de toda
uma turma selecionada produza melhores estimativas, devido ao maior controle
da variabilidade.

A questo do recurso financeiro para a implementao, como j dissemos, foi
equacionada em 1990 com o convnio BRA/86/002 com o PNUD. Esta engenharia
financeira permitiu a converso em dlares dos recursos alocados para a avaliao. Isso no
perodo foi uma grande alavancagem para garantir o financiamento da manuteno do
Saeb e a aplicao da avaliao. O convnio dava liberdade administrativa ao Inep para
conduzir a implementao do Saeb, e foi renovado no final de 1991, com a denominao
BRA/92/002, prevendo a organizao do 2 ciclo do Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica e a formao do CRIE Centro de Referncia de Inovaes Educacionais
como mostra a primeira verso do contrato do convnio (PNUD. INEP, 1991, mimeo).
Em 1992 por meio de uma licitao, feita no inicio do ano, o Inep adquiriu o parque
tecnolgico da Secretaria de Educao do governo norte-americano. Vrios PCs 386 e um
servidor 486 com 2 gigabytes de memria foram utilizados para montar a rede com os
estados, o que possibilitou um ganho na infra-estrutura. Neste perodo conturbado pelo
processo de Impedimento do presidente Collor, aps uma rpida passagem de Eraldo
Tinoco Melo (04/08/92 a 01/10/92) pelo Ministrio da Educao, a garantia de estabilidade
poltica e programtica para a manuteno do sistema de avaliao dada pelo ministro
Murlio de Avellar Hingel (01/10/92 a 01/01/95).
63
Ainda em 1992, nos dias 23 e 24 de Maro,
foi realizado em Braslia, em colaborao com o
Senado Federal, um Seminrio sobre o Sistema
Nacional de Avaliao da Educao que contou
com a participao dos tcnicos do Inep, da
Secretaria Nacional de Educao Bsica
SENEB/MEC, do Centro de Polticas Sociais da
CPS/FGV e representantes da Fundao Joaquim
Nabuco e Fundao Joo Pinheiro, e tinha como
objetivos: socializar as informaes existentes
sobre o sistema de avaliao; capacitar a equipe do
MEC responsvel pela implementao do sistema
de avaliao; e Promover a articulao entre as
equipes dos diversos rgos do MEC, envolvidos
na implementao do sistema de avaliao.
A programao do evento se estendeu de
uma anlise do histrico e dos resultados do
sistema de avaliao (SAEP e Saeb), at um espao
para revises metodolgicas, perspectivas e
reformulao dos trabalhos e utilizao dos resultados da avaliao. Este ltimo ponto j
era pautado na formulao do Saeb como relata
Waiselfisz (1991, p.71).
Um dos problemas cruciais e
histricos da avaliao a
disseminao de seus resultados e
a traduo desses resultados em
medidas polticas em condies
de superar os problemas
detectados.
Desde o incio da formulao
deste modelo tomou-se em conta
este problema, procurando
alternativas que possibilitassem
melhorar a metabolizao dos
resultados.


Fundado em 1949, com sede no
Recife, o Instituto Joaquim Nabuco por uma
iniciativa do ento deputado federal Gilberto
Freyre, foi transformado em fundao com a
LEI N 6.687, de 17 de setembro de 1979. Tem
a misso de Produzir, acumular e difundir
conhecimentos; Resgatar e preservar a
memria; e promover atividades cientficas e
culturais, visando compreenso e ao
desenvolvimento da sociedade brasileira,
prioritariamente a do Norte e do Nordeste do
pas.
Fonte: http://www.fundaj.gov.br/
A Fundao Joo Pinheiro uma
entidade do Governo de Minas Gerais, voltada
para a realizao de projetos de pesquisa
aplicada, consultorias, desenvolvimento de
recursos humanos e aes de apoio tcnico ao
Sistema Estadual de Planejamento e demais
sistemas operacionais de Minas, nas reas da
administrao pblica e privada, economia,
estudos histricos, culturais, municipais e
poltico-sociais. Criada pela Lei 5.399 de 12 de
dezembro de 1969. A FJP tem tambm como
atribuio a formao de servidores pblicos e
executivos privados. o rgo responsvel pelo
Sistema Estadual de Estatstica do Estado de
Minas Gerais.
Fonte: http://www.fjp.gov.br/
O Centro de Polticas Sociais (CPS)
a rea da Fundao Getulio Vargas que busca
estreitar as relaes entre a pesquisa aplicada e
a implantao de polticas pblicas nas reas
social e do trabalho. Atua nas reas de Desenho
de polticas sociais; Avaliao de iniciativas
pblicas ou privadas, em nveis nacional, local
e internacional; Gerao de estatsticas e
anlises sob medida, a partir do processamento
de microdados; Criao de sistemas de metas e
contratos de crdito social; Realizao de
pesquisas de campo e formao de quadros no
setor pblico e na sociedade civil; e Frum
permanente de discusso de idias e
diagnsticos relativos sociedade brasileira.
Fonte: http://www.fgv.br/cps/
64
O seminrio, alm dos objetivos propostos, contribuiu para assegurar o apoio
institucional de que a avaliao necessitava para dar continuidade aos ciclos do Saeb, no
por acaso o convite s instituies participantes e suas caractersticas.
Em 1993 os avaliadores estrangeiros Robert Korte e Beverly Nash prepararam o
relatrio Rewie of the Saeb, sugerindo alteraes no questionrio e na aplicao/ ou
levantamento. O que j indicava um primeiro elemento para a mudana de rumo, no
modelo da avaliao.
Um ponto de suporte importante do Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica eram os levantamentos de apoio criao de indicadores educacionais. Os
levantamentos do Censo Educacional realizados desde a dcada de 70, os indicadores de
gasto educacional e custo-aluno realizados pelo Ipea desde 1983 (GUSSO, 1990), o CRIE
Centro de Referncia de Inovaes Educacionais de 1992 e o SINED, (FREITAS, 2005,
p.131).
Em 1994, com o apoio da Representao da UNESCO no Brasil e sob a direo
de Divonzir Arthur Gusso, implementou o Projeto Sistema Nacional de
Indicadores Educacionais (SINED). Esse Sistema tinha por objetivos:
incrementar e qualificar a produo de informaes educacionais por meio da
construo de indicadores; dissemina seus produtos e servios com vistas a
objetivar e democratizar o debate sobre os problemas educacionais; desenvolver
capacidades tcnico-cientficas e de pesquisa social para gerar e utilizar
informaes. Um dos veculos de disseminao dos produtos do Projeto foi o
Boletim de Indicadores Educacionais (BRASIL, 1994p). Uma das constataes
dos estudos ento realizados foi a de que os dficits de cobertura escolar no
ensino fundamental eram residuais e localizados em regies de difcil alcance.

Estas aes realizadas no processo de
implementao dos dois primeiros ciclos do Saeb
(1990 e 1993): formao de uma equipe tcnica,
organizao de uma infra-estrutura, organizao
de uma rede de institucionalizao da avaliao
(estados e outras instituies), capacitao dos
atores envolvidos e articulao com outros
indicadores educacionais, possibilitaram ao Inep
uma capacidade organizacional para enfrentar o
prximo desafio, a centralidade da avaliao educacional, na poltica da gesto Paulo
Renato Souza, no Ministrio da Educao.
Maria Helena Guimares de
Castro atualmente Secretria Estadual de
Assistncia e Desenvolvimento do estado
de So Paulo. Foi secretria-executiva do
MEC em 2002, Presidente do INEP durante
paraticamente toda a gesto do ministro
Paulo Renato (de 1995-2002), professora
licenciada do Departamento de Cincia
Poltica da Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp), tambm j esteve
frente da Secretaria de Educao de
Campinas/SP (1993-1994) e da Unio de
Dirigentes Municipais de Educao
Undime (1994-1995).
Fonte: http://lattes.cnpq.br/
65
Maria Helena Guimares Castro assume a
direo do Inep com assuno de Paulo Renato
Souza ao Ministrio da Educao (1995-2002). Sua
equipe era capitaneada por Maria Ins Pestana
como diretora da Avaliao da Educao Bsica,
Joo Batista Gomes Neto (que j era consultor ad-
hoc do Inep at 1994) como Diretor de
Informaes Estatsticas Educacionais, Tancredo Maia Filho (que tambm j estava na
equipe anterior) como Diretor de Avaliao e Acesso ao Ensino Superior e Solange M. De
Ftima Gomes Paiva Castro como Diretora de Disseminao de Informaes Educacionais.
Esta formao basicamente a equipe que conduziu o Inep nos oito anos do Governo
Fernando Henrique Cardoso, e sua atuao, reconhecidamente um marco na
institucionalizao do Saeb, (FREITAS, 2005, p.170).
Entre os agentes estatais, dois dirigentes foram decisivos para a afirmao do
complexo medida-avaliao-informao: o Ministro Paulo Renato de Souza,
titular da pasta da Educao nos oito anos de governo FHC (1995-2002) e Maria
Helena Guimares de Castro, Secretria de Avaliao e Informao Educacional
(de 1995-1998) e Presidente do INEP (de 1997-2002).
Os pronunciamentos dessas autoridades, assim como suas presenas ativas na
disseminao de diagnsticos sobre o sistema educacional e suas atuaes
publicitrias concorreram para potencializar a fora normativa da medida-
avaliao-informao na regulao da educao brasileira.

O Saeb passou, ento, por uma reestruturao. O terceiro ciclo da avaliao (1995)
j contou com uma nova metodologia na constituio dos itens da prova (TRI), um novo
aporte financeiro, foi financiado por convnios com o Banco Mundial e sua implementao
foi terceirizada para a Fundao Carlos Chagas e Cesgranrio, apesar de tudo isso no
representar, ser exatamente, uma inovao na administrao pblica, conforme Freitas
(2005, p.42).
A pesquisa educacional brasileira foi, na maioria das vezes, incentivada por
rgos da administrao central do Estado e por fontes externas de
financiamento. Alm dos centros do INEP, Gouveia (1971) lembra que foram
condies institucionais do desenvolvimento da pesquisa em educao os centros
de algumas Secretarias Estaduais de Educao; o Centro Nacional de Recursos
Humanos no Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) do Ministrio
do Planejamento; o Centro de Estudos e Treinamento em Recursos Humanos da
Fundao Getlio Vargas; a Fundao Carlos Chagas; o SENAC e o SESI; os
Institutos de pesquisa econmica/social de algumas universidades, ainda que a
pesquisa nas universidades fosse escassa, porquanto negligenciada em seus
oramentos.

Maria Ins Gomes de S Pestana
cientista social, trabalhou na Secretaria de
Educao de Pernambuco na administrao
Miguel Arraes, e posteriormente, como
tcnica do MEC nos perodos 1985/1993,
1995/2001 e 2002/2003, sendo que a partir
de 1990 no Inep, tem como linha de
pesquisa Educao e Trabalho.
Fonte: http://lattes.cnpq.br/
66
A avaliao adquiriu centralidade na gesto Paulo Renato. Em 1996 foi criado o
Exame Nacional de Cursos PROVO, em 1997, o Exame Nacional do Ensino Mdio
Enem e em 2002 o Exame Nacional de Certificao de Competncias de Jovens e Adultos -
Encceja. Articulados, mas com objetivos distintos, tais sistemas de avaliao compuseram a
estrutura que passou a configurar uma das mais importantes polticas da gesto.
O Inep
27
, criado por lei, no dia 13 de janeiro de 1937, sendo chamado, inicialmente
de Instituto Nacional de Pedagogia. Em 1938, com a publicao do Decreto-Lei n 580 foi
regulamentada a organizao e a estrutura da instituio e modificada sua denominao
para Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos, cujos objetivos so organizar a
documentao relativa histria e ao estado atual das doutrinas e tcnicas pedaggicas;
manter intercmbio com instituies do Pas e do estrangeiro; promover inquritos e
pesquisas; prestar assistncia tcnica aos servios estaduais, municipais e particulares de
educao, ministrando-lhes, mediante consulta ou independentemente dela, esclarecimentos
e solues sobre problemas pedaggicos; divulgar os seus trabalhos e participar da
orientao e seleo profissional dos funcionrios pblicos da Unio.
O instituto em 1990, por meio do Decreto do Poder Executivo 99.180 de
15/03/1990 (reformulao administrativa do governo Collor no primeiro dia de mandato)
foi extinto, mas conseguiu ser reintegrado como rgo assessor do Ministrio da Educao
por meio do Decreto 99244 de 10/05/1990 que revogava a deciso anterior. Na gesto que
se iniciou, em 1995, passou por uma completa reestruturao financeira (como
constataremos em As finanas) e administrativa.
Os pesados investimentos em avaliao que garantiram os quatro ciclos do Saeb na
gesto Maria Helena Castro no Inep, (1995, 1997, 1999 e 2001) estavam incorporados a
estratgia de garantias jurdico - normativas para aumentar a autonomia e a
institucionalizao de suas aes, o que resultou na transformao do Instituto em autarquia
(Fundao) em 1997
28
:
O Ministrio da Educao - MEC, em 14 de fevereiro de 1997, passou pelas
seguintes transformaes na sua Estrutura: pela Medida Provisria n.1.549-27,
teve extinta a Fundao de Assistncia ao Estudante - FAE, tendo suas
competncias transferidas para o Fundo Nacional do Desenvolvimento da
Educao - FNDE; pela Medida Provisria n. 1.568, teve transformado o
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP de rgo

27
Reproduzido de http://www.inep.gov.br/
28
Reproduzido de http://www.inep.gov.br/, consultada em 23/09/2005.
67
especfico singular para autarquia e pelo Decreto n. 2.147, teve aprovada sua
Estrutura que retratou as aes das Medidas j citadas, como tambm, a extino
das Secretarias de Poltica Educacional e de Avaliao e Informao Educacional.

Algumas aes reforavam os instrumentos e estruturas que o Inep j possua como
a ampliao dos recursos para a linha editorial, que mantinha a Revista Brasileira de
Estudos Pedaggicos (RBEP) desde 1944 e a publicao Em Aberto, existente desde
1981. Assim todas as informaes educacionais, produzidas pela autarquia, passaram a ser
publicadas pelo prprio Inep.
Outra ao para reforo dos instrumentos existentes deu-se no campo dos
indicadores educacionais, com a criao do Sistema Integrado de Informaes
Educacionais Sied, em 1995, que reunia todas as bases de dados do sistema educacional e
com a incorporao do Servio de Estatstica da Educao e Cultura - Seec, em 1996,
Secretaria de Avaliao e Informao Educacional - Sediae, do Ministrio da Educao. O
Seec, criado em 1937, era um rgo do Poder Executivo, com longa tradio na realizao
de levantamentos estatsticos na educao brasileira. Em 1997, a Sediae foi integrada
estrutura do Inep, passando a existir, a partir desta data, um nico rgo encarregado das
avaliaes, pesquisas e levantamentos estatsticos educacionais, no mbito do governo
federal.
Outra caracterstica importante que marca a gesto do Inep no perodo de 1995/
2002 relaciona-se a participao do Instituto nas diversas avaliaes internacionais, como
estratgia para comparar indicadores educacionais e aumentar a capacidade tcnica das
avaliaes realizadas no Brasil, (ALMEIDA e WOLYNEC, 1998, p.151_152).
A participao brasileira nos diversos projetos internacionais de indicadores
educacionais no , portanto, apenas uma contingncia, mas, uma conseqncia
dessa nova postura assumida sobre o papel estratgico da produo de
informaes e do seu uso na avaliao e formulao de polticas educacionais.
Conhecer a organizao dos sistemas educacionais uma questo-chave para que
se possa comparar adequadamente os indicadores educacionais.







68
O quadro abaixo demonstra a participao do Brasil no sistema internacional de
coleta e sistematizao de indicadores internacionais.
Quadro 2: Participao do Brasil no sistema internacional de coleta e
sistematizao de indicadores internacionais.

Participao
desde:
Periodicidade Categoria Organizao
LLECE* 1994 Varivel
mbito tcnico-poltico de discusso em
relao problemtica da aprendizagem e
suas variveis relacionadas. Em 1997 1
avaliao de rendimento de alunos com
provas de linguagem e matemtica e
questionrios de variveis associadas a
crianas, pais, professores e diretores da 3
e 4 serie da Educao Bsica.
OREALC/
Unesco
WEI** 1997
Anualmente
desde 1998
Coleta de indicadores educacionais
(matrculas, concluintes, carreira docente,
escolarizao e rendimento da populao,
gastos com educao e outros).
Unesco
/OCDE
Pisa*** 2000 Trienal
Avaliao de desempenho de alunos (15
anos) em Leitura, Matemtica e Cincias.
OCDE
Fonte: (ALMEIDA e WOLYNEC, 1998) e Inep.
* Laboratrio Latino-americano de Avaliao da Qualidade da Educao
** World Education Indicators
*** Programa Internacional de Avaliao de Alunos

A estratgia de participao em projetos de avaliao educacional internacionais
representa, tambm, um resultado poltico de diversos acordos e fruns internacionais de
cooperao tcnica e definio conjunta de indicadores educacionais, Mercosul Mercado
Comum do Cone Sul, OECS Organizao dos Estados Caribenhos do Leste e CARICOM
- Mercado Comum e Comunidade do Caribe. Entre as iniciativas podemos destacar: a IV
reunio da Comisso Tcnica Regional do Sistema de Informaes do Mercosul
Educacional, Curitiba, outubro 1996; a Reunio dos Ministros da Educao da II Cpula
das Amricas, Braslia, julho de 1998; o Seminrio Internacional de Avaliao
Educacional, Rio de Janeiro, dezembro de 1997, promovido pelo Inep; o Seminrio (Taller)
em Cartagena de ndias Colmbia, outubro de 1998 promovido pela Secab Secretaria
executiva do convnio Andrs Bello
29
; o Seminrio Internacional de Indicadores

29
O convnio Andrs Bello uma organizao conjunta entre Espanha e Colmbia para promover iniciativas
na rea de desenvolvimento cultural e educacional entre os pases hispano-americanos.
69
Educacionais, Braslia, outubro 1998; o Workshop e Seminrio sobre indicadores
educacionais, Campinas, maio 1999, promovido pelo Nesur/Unicamp; o Seminrio dos
pases da Amrica Latina e do Caribe, Chile, 1999.
Nos dias 12 a 14 de maro de 2002 foi realizada, em Braslia, a reunio de
instalao do Frum Hemisfrico de Avaliao Educacional, aberta a todos os pases da
Cpula das Amricas interessados nas atividades relacionadas avaliao educacional. O
Frum representou a implementao do Plano de Ao, assinado pelos Chefes de Estado e
de Governo que participaram da II Cpula das Amricas, realizada em Santiago do Chile,
em 1998. O Plano destaca o papel da educao como chave para o progresso e define
linhas de ao prioritrias para a rea.
Uniremos, agora, s variveis coletadas nesta seo com uma anlise das
instituies que direta ou indiretamente esto associadas ao processo de implementao do
Sistema de Avaliao da Educao Bsica.
2.3 As instituies
As anlises institucionalistas, geralmente, fundamentam-se na teoria dos sistemas, e
esto presentes em diversas correntes da Cincia Poltica contempornea, elas podem seguir
a tradio weberiana, em que os interesses econmicos e os meios adequados para sua
busca so definidos socialmente, isto , pelas instituies, e a constituio de um Estado
depende de sua autoridade e legitimidade e esta se classifica como racional-legal, que
necessita de uma ordem legal ou uma confiana na capacidade tcnica; tradicional, que faz
valer o conservadorismo do poder estabelecido e finalmente o tipo carismtico, que
representa, sempre, um movimento revolucionrio de foras em ascenso poltica,
(WEBER, 2003). Para Rosseau as instituies eram criaes do povo, para Burke, eram
resultado de um processo em que o povo era retrato de suas instituies, (DEUTSCH, 1983,
p.136). Na anlise econmica, as teorias institucionalistas, geralmente, so contrapontos s
perspectivas quantitativas da ortodoxia que fundamenta suas anlises nos modelos de
equilbrio. Veblen argumentava que as instituies eram resultadas de hbitos sociais que
se cristalizavam com o tempo e refletiam o interesse de uma classe, (VEBLEN, 1983).
As instituies aqui retratadas, por meio de seus objetivos institucionais, ou por
meio das aes de seus representantes, induziram a institucionalizao do Saeb.
70
A Fundao Carlos Chagas (FCC), uma entidade de direito privado, sem fins
lucrativos, reconhecida como de Utilidade Pblica nos mbitos federal, estadual e
municipal. Criada em 1964, tinha como finalidade a realizao dos exames vestibulares
para a rea biomdica. A partir de 1968, passou a atuar tambm no campo da seleo de
recursos humanos, prestando servios tcnicos especializados a rgos pblicos e empresas
privadas, na realizao de processos seletivos para uma grande populao de candidatos
30
.
A FCC atua, tambm, desde 1971, no campo da pesquisa educacional. O
Departamento de Pesquisas Educacionais (DPE) compe-se de pesquisadores altamente
especializados, que desenvolvem projetos voltados, principalmente, para polticas de
alfabetizao e de ensino de 1 e 2 grau; educao da criana de 0 a 6 anos; trabalho e
educao; relaes de gnero. O DPE presta, ainda, assessoria e treinamento a outras
instituies de pesquisa, a rgos pblicos e privados nacionais e internacionais que atuam
em reas afins
31
.
Para desenvolver suas pesquisas, o DPE tem contado com o apoio de agncias
nacionais e internacionais, como FINEP, CPNq, INEP, FAPESP, Fundao FORD,
Fundao MacArthur, VITAE, Van Leer, Banco Mundial, entre muitas outras
32
.
Os trs pargrafos anteriores permitem identificar caractersticas fundamentais para
entendermos a interdependncia entre a FCC e o Saeb. Esto entre estas caractersticas: sua
origem, sua atuao e suas relaes.
O vestibular criado para resolver o problema de insuficincia de oferta e calibragem
da qualidade do ensino na passagem para o Ensino Superior, gerou um grande nicho de
mercado. Por um lado, ajudou a valorizar o investimento no Ensino Superior, por outro,
agregou valor a uma srie de atividades que tinham como objetivo o ritual da passagem,
como por exemplo: os cursinhos preparatrios e as empresas que organizavam as provas. A
FCC se enquadra no segundo exemplo.
Sua constituio jurdica entidade de direito privado, sem fins lucrativos permite
fundao uma flexibilidade administrativa de empresa de mercado, benefcios fiscais pela

30
Reproduzido de: http://www.fcc.org.br/, consulta realizada em 19/11/2005.
31
Idem.
32
Ibidem.
71
condio de no possuir fins lucrativos
33
e uma demanda (estatal e privada) de seus
servios, assegurada pela inexistente concorrncia.
A FCC sempre foi muito prxima da universidade, seus pesquisadores so os
mesmos que desenvolvem linhas de pesquisa na rea educacional, principalmente na PUC-
SP e USP.
Sua tradio na montagem de provas para vestibulares expandiu-se pelo interesse
em avaliao educacional. Seus membros Heraldo Vianna, Teresa Pena, Maria Aparecida
Joly Gouvea e Bernardete Gatti estiveram entre os pioneiros do campo no pas. A FCC
tambm pode ser considerada uma pioneira, pois como afirmamos em Os criadores, a
fundao realizou os primeiros levantamentos e organizou os primeiros bancos de itens na
dcada de 80, possibilitando a criao do Saeb, alis, as primeiras provas da avaliao
piloto Saeb (Paran e Rio Grande do Norte) tiveram como base as questes utilizadas na
avaliao do projeto Monhanguara, realizada pela FCC.
Outro aspecto importante da contribuio da FCC para a criao do Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Bsica foi sua rede de relacionamentos, contatos e
negcios com diversas esferas estatais e instituies e organizaes internacionais. Alm de
ampliar sua carteira de negcios, esta rede propiciou uma importante ponte de transferncia
de tecnologia. Como demonstramos ao descrever, Uma explicao tecnolgica no
captulo anterior, as pesquisas na rea de avaliao educacional desenvolveram-se
inicialmente nos Estados Unidos e alguns pases da Europa, o que deu a estes pases a
primazia neste campo. Os pesquisadores da FCC, atravs dos diversos acordos
internacionais que a instituio possui introduziram no pas, e muitas vezes a servio do
Estado, tecnologia na rea de avaliao educacional.
Estas caractersticas conduziram a FCC (e aqui podemos tambm incluir a
Fundao Cesgranrio) a um grande oligoplio da organizao e desenvolvimento da
avaliao educacional no pas at o final dos anos 80 do sculo passado. Apenas com a
iniciativa do SAEP e posteriormente Saeb, o governo federal, por intermdio,
essencialmente, da equipe do Inep do incio dos nos 90, teve possibilidade de quebrar esta

33
Vale a pena lembrar que no ter fins lucrativos no significa que a empresa no tenha lucro, mas apenas que
ela est impedida legalmente de distribui este lucro, lhe restando reinvestir os valores auferidos.
72
hegemonia de prestao de servios na rea da avaliao educacional. Esta viso
compartilhada com Freitas (2005, p.137).
Quanto ao vis privatista da avaliao da educao bsica, importa lembrar que,
desde a origem do SAEB, privilegiou-se viso, experincia e conhecimento do
setor privado. Entretanto, o modelo desenhado inicialmente, a conduo dos dois
primeiros ciclos de levantamento do SAEB e os termos da criao formal deste
no prescindiu de amplo envolvimento de professores e profissionais que
atuavam nos sistemas estaduais de ensino.
Todavia, a reverso dessa tendncia se fez particularmente visvel, no perodo
posterior a 1994, com a opo governamental pela terceirizao de parte das
atividades do SAEB e do ENEM o que recomendara desde o incio o Banco
Mundial (BONAMINO, 2002) e com a reduo da audio e do envolvimento
do setor pblico, dos diretamente interessados e da sociedade organizada.

A Fundao Cesgranrio
34
nasceu de uma associao pioneira de 12 instituies
universitrias, que tornou possvel a criao do Centro de Seleo de Candidatos ao Ensino
Superior do Grande Rio, em 12 de outubro de 1971. O Centro foi institudo por convnio
firmado com o Departamento de Assuntos Universitrios do MEC.
O grande xito alcanado no vestibular de 1972 e na realizao do exame de 1973
fez com que as Universidades signatrias do Convnio Cesgranrio pleiteassem, junto ao
Ministrio da Educao, a criao de uma fundao privada autnoma, por elas instituda,
que se dedicasse, permanentemente, organizao dos exames de acesso ao ensino superior
e s correlatas atividades educacionais. Surge, em conseqncia, em 04/01/1973, a
Fundao Cesgranrio.
Visando ao intercmbio e cooperao com grandes centros de avaliao de
repercusso internacional, a Fundao Cesgranrio firmou, no final de 1997, convnios com
o Northern Examinations and Assessment Board (NEAB) e com o Evaluation Center da
Western Michigan University, centros de excelncia da Inglaterra e dos Estados Unidos, e
em 1998, com o Educational Testing Service (ETS), tambm nos Estados Unidos. Estes
convnios propiciaram, com certeza, Fundao Cesgranrio, um fortalecimento, ainda
maior, do seu Centro de Avaliao, para desenvolver projetos, pesquisas, seminrios e
atender a mltiplas solicitaes.
A partir de 1994, a Fundao Cesgranrio desenvolveu projetos para aplicar a
Teoria de Resposta ao Item (TRI) s avaliaes tanto nacionais, quanto estaduais e
municipais. Ao introduzir no Brasil a TRI, a Fundao Cesgranrio se destacou como uma

34
Reproduzido de: http://www.cesgranrio.org.br/inicial.html, consulta realizada em 19/11/2005
73
das poucas instituies que dominam e praticam essa tecnologia, ombreando-se com pases
mais avanados da Europa e da Amrica do Norte e colocando o Brasil com visibilidade
internacional na rea de Avaliao de Sistemas Escolares. A partir de 1997, a Fundao
Cesgranrio concorreu e ganhou as licitaes para realizao do SAEB e fornecimento de
itens de teste para o Banco Nacional de Itens nesse ano, e ainda, em 1999, 2001 e 2003.
As caractersticas atribudas Fundao Carlos Chagas (origem, atuao e
relaes), tambm podem ser atribudas a Fundao Cesgranrio, como demonstram as
informaes da prpria instituio. Destas informaes, poderamos destacar o fato da
polarizao do eixo So Paulo (onde est sediada a FCC) e Rio de Janeiro (sede da
Cesgranrio). A polarizao do eixo Rio - So Paulo na conquista de convnios para
avaliao educacional diretamente proporcional aos espaos de maior concentrao
universitria do pas.
Um ponto importante da disputa entre as fundaes Carlos Chagas e Cesgranrio o
embate tecnolgico. Como dissemos anteriormente, a transferncia tecnolgica um
importante fator para o desenvolvimento da rea de avaliao educacional no pas.
Em relao ao Saeb, a partir do 3 ciclo (1995) a avaliao passou a ser organizada e
aplicada de forma terceirizada. Naquele momento, com os recursos do Banco Mundial, as
caractersticas do Saeb passaram a ser negociadas, e o velho modelo organizacional (o
mesmo da dcada de 80) voltou a ser utilizado. O Inep, porm, j tinha constitudo uma
equipe tcnica e uma experincia em avaliao, o que possibilitou maior capacidade de
planejamento e segurana nas suas aes. A avaliao naquele momento, tambm tinha
despertado o interesse de alguns pesquisadores e grupos de pesquisa o que aumentava a
capacidade tcnica e crtica disponvel.
A terceirizao do Saeb e a participao do Banco Mundial
35
como financiador,
deram mais fora e dinmica, tambm, questo metodolgica dos testes, e principalmente,
a montagem do banco de itens utilizados na avaliao. A montagem do banco de itens e o
mtodo de captao das informaes nos questionrios, sempre representaram um campo
de disputa na formulao do Saeb. Alm da questo tcnica em decidir qual a melhor
metodologia para a prova, esta disputa tambm representava o interesse da reserva de

35
A participao do Banco Mundial tambm interfere na escolha da metodologia utilizada. Geralmente o
banco sugere alguns padres condicionais.
74
mercado. A instituio que dominasse uma determinada tecnologia e montasse o banco de
itens, teria primazia na concorrncia para a realizao das provas.
Desde o 1 ciclo do Saeb havia uma corrente de pesquisadores que defendia a
utilizao da Teoria de Resposta ao Item - TRI ao invs da Teoria Clssica da montagem de
itens. Esta alterao, no entender de Andrade e Klein (1999) representava que:
Resultados obtidos em provas, expressos apenas por seus escores brutos ou
padronizados, tm sido freqentemente utilizados nos processos de avaliao e
seleo de indivduos e de avaliao de sistemas escolares. No entanto, os
resultados encontrados dependem do particular conjunto de questes que
compem o instrumento de medida e dos indivduos que fizeram a prova, ou seja,
as anlises e interpretaes esto sempre associadas prova como um todo e ao
grupo de indivduos, o que a caracterstica principal da Teoria Clssica de
Medida. Assim, a comparao entre indivduos somente possvel quando eles
so submetidos s mesmas provas ou, pelo menos, ao que se denomina de provas
paralelas, quase sempre difceis de serem construdas. Desta maneira, fica muito
difcil fazer comparaes ao longo dos anos. Por outro lado, um nmero
significativo de avaliaes recentemente introduzidas no Brasil, tanto em nvel
nacional quanto em nveis estaduais e municipais, tm requerido a aplicao de
um nmero de questes, muito maior do que um aluno poderia responder, para
poder avaliar toda a grade curricular de uma determinada disciplina e srie. Por
exemplo, as provas de matemtica do Sistema Nacional de Avaliao do Ensino
Bsico SAEB contm de 130 a 169 questes cada uma. Esse mesmo sistema de
avaliao tem como objetivo comparar a evoluo do ensino ao longo dos anos.
Nesse sentido, em 1995 foi introduzida no Brasil, na anlise dos resultados do
SAEB/95, a Teoria da Resposta ao Item TRI que propem modelos de variveis
latentes para representar a relao entre a probabilidade de um aluno responder
corretamente a um item (questo) e seus traos latentes ou habilidades na rea do
conhecimento avaliada, os quais no so observados diretamente. Tendo como
elemento central os itens e no a prova como um todo, a TRI permite por
exemplo, a comparaes entre populaes distintas submetidas a provas
diferentes mas com alguns itens comuns ou ainda a comparao entre indivduos
da mesma populao que tenham sido submetidos a diferentes provas, com ou
sem itens comuns. Um outro aspecto interessante e importante que a TRI
permite, com o uso de itens comuns entre sries avaliadas, que todos os alunos
destas sries sejam postos na mesma escala de modo que seus desempenhos
possam ser comparados.
Com a introduo das escalas de proficincias (habilitadas) obtidas pela TRI,
foram introduzidos tambm mtodos de interpretao dessas escalas, cuja origem
e unidade de medida tm que ser arbitrados, com o intuito de se saber o que
alunos ou indivduos sabem e so capazes de fazer em determinados nveis. Isso
tambm deveria ser feito com resultados dados por escores, pois dependendo da
dificuldade da prova, um 3 (trs) pode significar mais um 7 (sete).

A utilizao da TRI no foi concretizada nos dois primeiros ciclos, pois o Inep
ainda no possua capacidade tcnica e organizacional, no final da dcada de 80, para faz-
lo, o que acabou por ocorrer com o processo de terceirizao da avaliao.
A disputa tcnica e econmica da FCC e da Cesgranrio permanece e algumas vezes
de forma partilhada as duas fundaes continuam a realizar a aplicao do Saeb.
75
O Banco Mundial
36
uma das principais fontes de assistncia para o
desenvolvimento no mundo. Sua meta principal ajudar as pessoas e pases mais pobres.
Concebido em 1944, em Bretton Woods, Estado de Novo Hampshire (EUA), o
Banco Mundial inicialmente ajudou a reconstruir a Europa, aps a Segunda Guerra
Mundial. O trabalho de reconstruo permanece como um enfoque importante do Banco
Mundial devido aos desastres naturais, emergncias humanitrias e necessidades de
reabilitao ps-conflitos, mas atualmente a principal meta do trabalho do Banco Mundial
a reduo da pobreza no mundo em desenvolvimento.
O Grupo do Banco Mundial constitudo por cinco instituies estreitamente
relacionadas e sob uma nica presidncia: BIRD - Banco Internacional para a Reconstruo
e o Desenvolvimento, proporciona emprstimos e assistncia de crdito; AID - A
Associao Internacional de Desenvolvimento desenvolve a misso de reduo da pobreza.
por meio da assistncia (juntos, o BIRD e a AID formam o Banco Mundial); IFC-
Corporao Financeira Internacional, promove o financiamento de investimentos do setor
privado e a prestao de assistncia tcnica e de assessoramento aos governos e empresas;
AMGI - Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos, estimula investimentos
estrangeiros nos pases em desenvolvimento por meio de garantias; CIADI - Centro
Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos, proporciona instalaes
para a resoluo - mediante conciliao ou arbitragem - de disputas referentes a
investimentos.
Principal organismo multilateral internacional de financiamento do
desenvolvimento social e econmico, formado por 183 pases-membros, entre os quais o
Brasil.
37

O Banco Mundial certamente a instituio mais citada na bibliografia da rea de
planejamento e avaliao educacional no Brasil desde a dcada de 90 do ltimo sculo.
Como afirma Freitas (2005, p.211).
A literatura educacional tem ressaltado amplamente a influncia do Banco
Mundial na configurao das polticas educacionais brasileiras, o que dispensa
maior ateno a essa questo. Apenas ressalta-se aqui, com base nas
consideraes de Lauglo (1997), que o poder de informao do Banco lhe permite
atuar como fonte de conhecimento relevante de poltica internacional, nacional e

36
Reproduzido de: http://www.obancomundial.org/, consulta realizada em 19/11/2005
37
Reproduzido de: http://www.obancomundial.org/, consulta realizada em 19/11/2005.
76
subnacional e exercer influncia no desenvolvimento da pesquisa em muitos
pases, quanto a temas a focalizar, metodologia e arcabouo de anlise a adotar.
Mas, no h dvidas de que a formulao, a implementao e a avaliao de
polticas pblicas de educao so atravessadas, no mbito nacional e
subnacional, por intrincados processos nos quais interagem mltiplas agncias e
atores sob condicionamentos polticos, econmicos, administrativos,
institucionais e culturais. Formulao, implementao e avaliao que, por meio
de processos dialticos intra e inter esferas do governo (em particular nas reas
econmica, social e educacional), expressas resultados de escolhas e decises que
possibilitam nexos entre nveis macro, meso e micro implicados na regulao da
educao. Tal foi o caso da instaurao da avaliao-medica-informao na
regulao da educao bsica brasileira, cujas evidncias foram apresentadas nos
captulos precedentes.

Como a citao indica, a regular e significativa participao do banco no
desenvolvimento e polticas de vrios pases partilhada com a ao de inmeros atores
individuais e institucionais.
No transcorrer deste captulo, procuramos demonstrar por meio descritivo, os papis
de diferentes atores e arenas na composio da poltica pblica (Saeb). Esta anlise
descritiva nos permitiu evidenciar as diversas possibilidades que as aes individuais e
institucionais conjugam na formulao e implementao desta e de outras polticas.
Embora exaustivamente citado, no recorrente, na bibliografia de planejamento e
avaliao educacional observar o Banco Mundial, enquanto instituio financeira.
Geralmente a instituio retratada como um grande formulador e indutor de polticas. As
prprias justificativas de criao e de metas, do banco, direcionam a instituio para o
fomento do desenvolvimento dos pases pobres. Esta ao representa uma concepo de
desenvolvimento, de pobreza e de implementao das melhores solues para o
atendimento dos objetivos institucionais, presentes desde a sua primeira misso oficial no
Brasil em 1947.
O Banco Mundial e o FMI foram criados em um projeto de desenvolvimento e de
reconstruo, ps Segunda Guerra, que assumia as premissas do plano de recuperao
econmica de John Maynard Keynes
38
, utilizado como soluo para o descontrole
monetrio e produtivo motivador da crise capitalista de 1929 e propunha a interveno
institucional (do Estado), na economia de mercado, para garantir a estabilidade e o
equilbrio econmico.

38
Para compreender a estratgia da criao de entidades de crdito internacional como reguladoras do fluxo
monetrio e da demanda efetiva na economia mundial, ver Keynes A Teoria Geral do emprego do Juro e da
Moeda.
77
A estrutura e funcionamento da instituio so de um banco e, portanto, seus
emprstimos so feitos por meio de garantias e condies exigidas nos contratos de acordos
de cooperao. Estas garantias e condies possuem anlises de controle, avaliaes e
classificao de risco muito parecidas com outras instituies financeiras comerciais. Esta
anlise de crdito instrumentaliza as concepes de desenvolvimento e pobreza,
institucionalizadas pelo banco. Isso no significa que tais concepes sejam cristalizadas,
mas atendem a entendimentos conjunturais e tericos a respeito da realidade. Um bom
exemplo disto
39
so as recomendaes de austeridade monetria e fiscal que o Banco
Mundial e o FMI vm pontuando, desde o final da dcada de 70, como necessidades para o
crescimento econmico e desenvolvimento social sustentado. Estas recomendaes so
duramente criticadas pelo ex-diretor gerente do FMI e do Banco Mundial Joseph Stiglitz,
em (SITGLITZ, 2002).
A participao do Banco Mundial no Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica Saeb acontece a partir do 3 ciclo (1995), na gesto de Paulo Renato de
Souza, no MEC, como dissemos anteriormente. Segundo informaes do banco, o fluxo de
investimentos no perodo 1990 / 1994 foi reduzido (ver anexos) devido instabilidade
econmica do pas, e avaliao no satisfatria dos projetos realizados na dcada de 80,
fatores que direcionaram a instituio a uma mudana de foco, (BANCO MUNDIAL,
2004, p.6)
A deciso de mudar o foco para os setores sociais e o meio ambiente levou
necessidade de reduzir a assistncia a outros. O Banco reduziu o tamanho de
projetos tradicionais de agricultura (irrigao, extenso agrcola), devido aos
resultados insatisfatrios obtidos nos anos 80. Projetos de energia tambm foram
reduzidos em funo dos resultados insatisfatrios dos anos 81 e do incio dos
anos 90, causados, principalmente, pelas polticas tarifrias do Governo. As
Estratgias no mencionam, no entanto, que o Governo tambm tinha reservas
quanto assistncia na rea de energia. Essas reservas estavam relacionadas s
salvaguardas do Banco, especialmente suas polticas de reassentamento, aps
uma traumtica e custosa experincia na dcada anterior.

Estas informaes concorrem com as levantadas anteriormente (o fato da equipe do
Inep no ter recorrido ajuda do banco nos dois primeiros ciclos, por opo prpria), mas

39
A maior parte dos dirigentes do Banco Mundial, teve larga experincia em instituies financeiras e cargos
na administrao ou no Tesouro norte-americano, um bom exemplo para identificar a influncia destes
dirigentes nas concepes institucionais do banco o ex-Secretrio de Defesa do governo Kennedy, Robert S.
McNamara. Ele exerceu a presidncia do Banco Mundial de 1968 at 1982 (um bom comeo para conhecer o
perfil de MacNamara o filme documentrio Sob a Nvoa da Guerra, direo Errol Morris 2003, no qual
MacNamara poir meio de uma entrevista, reconstitui sua passagem como Secretrio de Defesa).
78
no invalidam a disposio do Banco Mundial em investir na Educao e a importncia que
ele atribui criao dos sistemas de avaliao, (BANCO MUNDIAL, 2004, p.88) e nas
recomendaes para que a nfase dos prximos convnios na rea educacional, esteja na
qualidade da educao, (BANCO MUNDIAL, 2004, p. 88).
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA
40
Criado h 40 anos,
pioneiro na disseminao de informaes e conhecimentos sobre a rea econmica do Pas.
Vinculado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA produz pesquisas,
projees e estudos macroeconmicos, setoriais e temticos com o intuito de subsidiar o
governo na produo, anlise e difuso de informaes voltadas para o planejamento e para
a formulao de polticas.
Primeiro, surgiu o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (EPEA), em 10 de
setembro de 1964, que teve como coordenador tcnico o ex-ministro do Planejamento, Joo
Paulo dos Reis Velloso. Posteriormente, o Decreto 60.457, de 13 de maro de 1967,
instituiu a Fundao Instituto de Pesquisa Econmico-Social Aplicada (IPEA). E por fim, a
partir de 17 de maio de 1990, por meio do Decreto 99.260, a entidade passou a denominar-
se Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com a atribuio de elaborar estudos, anlises
e pesquisas nas reas econmica e social brasileiras.
Nesses 40 anos de atividade, entre os muitos planos e projetos governamentais
desenvolvidos pelo Ipea, alguns merecem destaque especial.
41
So estes:
1964-1966: Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG)
1967-1976: Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social
1968-1970: Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED)
1970: Metas e Bases para a Ao de Governo
1972 a 1985: I, II e III Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs)
1986-1989: I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica
1986-1989: Plano de Metas
1987-1991: Programa de Ao Governamental
1993: Preparao das Diretrizes de Ao Governamental
1995-2003: Participao na elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs 1, 2 e 3)

40
Reproduzido de: http://www.ipea.gov.br/, consulta realizada em 19/11/2005.
41
Reproduzido de: http://www.ipea.gov.br/, consulta realizada em 19/11/2005.
79
Elaborao do Estudo sobre Matriz Energtica
Coordenao e Preparao dos Estudos sobre Desenvolvimento Urbano
Elaborao dos Planos Regionais Brasileiros (Polonordeste, Polocentro e
Poloamaznia).
O IPEA mostra por meio dos planos e projetos governamentais que desenvolveu sua
importncia para o planejamento do Estado e sua grande capacidade de gerar indicadores
para a formulao e orientao das polticas pblicas, em diversas reas.
Seu corpo tcnico e sua capacidade de gerar informaes asseguraram sua posio
estratgica e muitas vezes crtica em relao a conduo dos diversos governos, nos ltimos
40 anos. Suas publicaes e seus relatrios de pesquisa demonstram a autonomia relativa
que o instituto possui na sua relao com os governos. Esta relao tambm no era
imotivada, em geral, a estrutura existente dos demais rgos da administrao do Estado
(ministrios e secretarias) at a dcada de 90 do ltimo sculo, no permitia a estes mesmos
rgos capacidade tcnica e infra-estrutura suficiente para gerar setores estratgicos de
planejamento.
Particularmente na rea educacional, o Ipea possua um setor especfico de polticas
educacionais agregado hoje Diretoria de Estudos Setoriais, que desenvolvia vrias
atribuies, s quais originalmente deveriam estar alocadas no MEC, como atesta Freitas
(2005, p.65).
Os economistas conquistaram posio frente do grupo tecnocrtico desde 1964,
com a institucionalizao do Ministrio do Planejamento e, nas estruturas deste,
do Escritrio de Pesquisa Econmica e Aplicada (EPEA) transformado, em 1967,
em Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) fundao que se
constituiu como instncia de reflexo e pesquisa aplicada, voltada para a
programao econmico-social brasileira. O planejamento educacional ficou a
cargo do Centro Nacional de Recursos Humanos (CNRH), desde sua criao em
1968 pelo Decreto n 63.281. A colaborao desse rgo com os sistemas
estaduais de educao e as universidades [...] ultrapassa suas limitaes legais,
cobrindo as lacunas do Ministrio da Educao. O IPEA, de uma posio
restrita e subsidiria ascendeu ao protagonismo do planejamento educacional
brasileiro.

Este setor propiciou a primeira reestruturao da organizao do Inep em 1985 e
significativa participao dos seus pesquisadores ou ex-pesquisadores na formulao e
implementao do Saeb.
80
Uma caracterstica histrica do Ipea a sua tradio em formar seus pesquisadores,
geralmente lotados como funcionrios do instituto com dedicao exclusiva, o que os
difere, na relao de interesses, dos pesquisadores de fundaes privadas.
Outras instituies Outras instituies tambm tiveram, direta ou indiretamente,
participao na constituio do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica. Entre
elas podemos destacar o papel das entidades de representao de categorias e congressos na
rea educacional como destaca Freitas (2005, p.67).
Aos fatores j mencionados, acrescenta-se a ampliao do espao dos debates
educacionais, nos ltimos anos da dcada de 1970. Os temas da rea ganharam
espao nas reunies anuais da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
(SBPC). Em 1978 foi criada a Associao Nacional de Ps-Graduao em
Educao (ANPEd), que congregou os programas de mestrado e doutorado de
todo o Pas. Tambm foi criado o CEDES, na Universidade Estadual de
Campinas, que editou, desde ento, a revista Educao & Sociedade (de grande
expresso na rea). Em 1979, foi fundada em So Paulo a Associao Nacional
de Educao (ANDE) que defendeu o ensino pblico, a melhoria da qualidade do
ensino e a democratizao da escola. Essas entidades, a partir de 1980,
promoveram, em conjunto, as Conferncias Brasileiras de Educao (CBEs), cuja
tnica foi a crtica s administraes educacionais (Ibid.).

Estas instituies abriram nas suas respectivas reas de competncias em
pronunciamentos pblicos, espaos e voz, para dinamizar a crtica na rea da avaliao
educacional. Ensejaram orientaes, referncias e advertncias que possibilitaram o
desenvolvimento da formulao e implementao do Saeb.
Outra fonte de atores institucionais so as contribuies externas, (FREITAS, 2005,
p.73).
Referncias tericas da avaliao, provenientes de outros pases, j foram
apontadas por vrios autores, entre os quais esto Vianna (1995), Sousa (1994) e
Bonamino (2002). Esta ltima autora assinalou que as pesquisas e levantamentos
fomentados no Brasil desde meados dos 1950 refletiam estratgias desenvolvidas
pelos pases industrializados, que se tornaram conhecida pela influncia da
UNESCO, da escola de Chicago, de intelectuais europeus (estabelecidos no Pis
em razo do xodo provocado pela Segunda Guerra Mundial) e do intercmbio
com cientistas sociais e estrangeiros. Bonamino ressaltou a influncia da
UNESCO na criao do CBPE, na definio de temas de pesquisa e na difuso de
experincias internacionais. A escola de Chicago, por sua vez, se fez presente via
formao de cientistas sociais, os quais se tornaram pesquisadores ou diretores
dos centros regionais de pesquisa criados nos anos 1950. ...o planejamento
educacional foi impulsionado por agncias de assistncia tcnica e financeira
comandadas por pases desenvolvidos, por organismos intergovernamentais de
cooperao internacional e organizaes multilaterais de crdito. Estudo
realizado no decorrer da presente pesquisa possibilitou notar que, desde os anos
1950, vrios organismos internacionais se tornaram importantes disseminadores
de referncias poltico-ideolgicas para a educao. Documentos (declaraes,
acordos, planos e outros) elaborados em fruns internacionais regionais
(continentais e subcontinentais) e mundiais, patrocinados pelos referidos
81
organismos, evidenciaram que a avaliao em larga escala figurou como
recomendao disseminada desde meados dos anos 1950, aparecendo relacionada
pesquisa e ao planejamento educacionais, sempre como uma condio
necessria para o conhecimento e governo na educao. Em tais documentos os
propsitos ressaltados eram os de utilizar a avaliao na educao para
diagnosticar, conferir, regular, selecionar, avalizar e comparar.

s instituies internacionais podemos ainda acrescentar, a Cepal - Comisso
Econmica para Amrica Latina e Caribe, rgo regional das Naes Unidas, contribuindo
com assessoria tcnica e formao de pesquisadores; o IEPES Instituto de Estudos de
Polticas Econmicas e Sociais, na promoo de seminrios e simpsios e a Unicef - Fundo
das Naes Unidas para a Infncia, no financiamento e orientao das polticas pblicas
educacionais.
2.4 A academia
Decidimos destacar a Academia separadamente para realar alguns aspectos
importantes na constituio do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica. Em
geral, as anlises que destacam a institucionalizao do Saeb: (FREITAS, 2005),
(BONAMINO, 2002) e (SANTORO, 2001); atribuem academia um papel intermedirio
ou fludo na dinmica de seus membros, no considerando diretamente a academia como
fonte de interesses e aes polticas.
Na concepo de Gramsci existem duas categorias de intelectuais: os profissionais
(tradicionais), aqueles que exercem funes intelectuais e, portanto, pertencem a uma
categoria com interesses especficos e que podem organicamente representar uma classe
social; ou ainda, os intelectuais orgnicos, o que, em maior ou menor grau todos somos,
pois cada pessoa conscientemente ou no postula e defende uma ideologia, (CARNOY,
2001, p.113_115).
Vamos nos ater, em nossa jornada pela academia, aos intelectuais profissionais e,
portanto, a uma categoria especfica que possui interesses coletivos e individuais. Estes
intelectuais so fontes de poder e influncia. Esta ltima no caso brasileiro, ressaltada pela
nossa histrica m distribuio de renda e pela crena popular de um dia ultrapassar a
barreira da sociedade de classes por meio do ensino. As fontes de poder e influncia, como
Galbraith (1997) descreve ao analisar a classe educacional e cientfica norte-americana, no
final da dcada de 70, resultam de que a maior parte de sua influncia decorre de seu
nmero crescente com conseqente implicao poltica, de seu acesso privilegiado s
82
inovaes cientficas e de seu papel quase nico nas inovaes sociais. Esta constatao de
Galbraith ser agora analisada a partir do caso brasileiro.
A histria da universidade no Brasil possui dois momentos distintos e sobrepostos.
O modelo da ctedra, difundido essencialmente com a criao da Universidade de So
Paulo, na dcada de 30 do ltimo sculo, que tinha como raiz o modelo europeu (grande
influncia francesa), modelo no qual o catedrtico era o centro da organizao hierrquica,
administrativa e curricular na universidade. Outro modelo de organizao, em nossas
universidades, passa a vigorar a partir da Reforma Universitria, Lei n 5.540, de 1968, em
que entram em cena a figura da autonomia, e a organizao da estrutura universitria em
departamentos (grande influncia do modelo norte-americano).
Estes dois modelos coexistem at hoje de forma no explcita, pois o modelo que
vigora legislativamente o do departamento, mas a influncia poltica de alguns
acadmicos na estrutura organizacional e normativa das estruturas universitrias assemelha-
se em muito ao modelo da ctedra.
Analisaremos aqui, breve, e essencialmente, o caso das universidades pblicas, j
que para nossos propsitos, interessa a relao entre a universidade e o sistema nacional de
desenvolvimento cientfico e tecnolgico, o que, por razes histricas e poltico-
econmicas no caracterstico das instituies privadas de ensino superior
42
.
Como afirmamos, no incio do captulo, as bases da poltica nacional de cincia e
tecnologia, nos moldes como a conhecemos hoje, esto marcadas pela criao do CNPq,
Lei n 1.310/ 15 de janeiro de 1951 e da Capes, Decreto n 29741 de 11/07/1951. O sistema
ainda contava com uma incipiente estrutura de universidades, que em geral, formava os
quadros que se beneficiavam do fomento da Capes e CNPq, geralmente proporcionando a
estes oportunidades de avanar nos estudos com bolsas no exterior. As dcadas de 50, 60 e
70 institucionalizaram o crescimento quantitativo e de relevncia cientfica das
contribuies da universidade para o desenvolvimento nacional. Esta intelectualidade e
contribuies cientficas, agora sediadas em territrio nacional, se desenvolviam pari passo
com a estrutura e significncia que a tecnocracia adquiria nas estruturas burocrticas do
governo. A estrutura do pensamento cientfico e de suas contribuies fica marcadamente
centrada na universidade, e de forma complementar, em ncleos e centros de pesquisa

42
Aqui uma arena de disputas marcada pelo jogo do pblico e privado, (MINTO, 2005).
83
isolados. Como j dissemos anteriormente, este foi um perodo de valorizao do
planejamento como estratgia de desenvolvimento. Esta vinculao tambm est nas
explicaes de Galbraith (1997, p.288)
Com a ascenso da tecnoestrutura, as relaes entre os que se achavam ligados s
empresas econmicas e classe educacional e cientfica passaram por uma
transformao radical. No existe mais um conflito abrupto de motivao.
semelhana da classe educacional e cientfica, a tecnoestrutura no mais
responsiva exclusivamente motivao pecuniria. Ambas se vem identificadas
com os objetivos sociais ou com organizaes que servem a fins sociais. E
ambas pode-se presumir procuram adaptar os objetivos sociais aos seus. Se
existe uma diferena, ela no est no sistema motivacional, porm nos objetivos.

Prova deste movimento o histrico dos quadros que exerceram funes pblicas
no perodo, em que, cada vez mais, esto presentes intelectuais oriundos de nossas
universidades. Uma verificao dos quadros nos ministrios e secretarias, ou ainda, se
retomarmos os atores que descrevemos na seo Os formuladores e implementadores,
comprovamos esta afirmao.
A formulao e a implementao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica tambm so resultados do desenvolvimento da rea de avaliao educacional na
academia, tanto nas correntes que defenderam a implementao do sistema, nas instituies
e pesquisadores que defendiam um modelo como a FCC, Cesgranrio e o Nupes (Eunice
Duhan, Simon Schuartzman, Jos Goldemberg e outros), como nas correntes crticas e
contrrias avaliao educacional que sistematicamente produziam argumentos contra a
implementao do sistema, e que, em suas formulaes, atrelam o sistema de avaliao a
determinaes da poltica neoliberal.
No podemos falar em vencedores e vencidos, mas certamente um dos fatores que
acabaram por determinar a implementao do sistema de avaliao endgeno, pertence
prpria estrutura e organizao da pesquisa nas universidades, no obstante, a fora poltica
e empenho do governo para realizar seus intentos, mobilizando positivamente a opinio
pblica por meio do argumento da falta de qualidade do ensino (o que em parte recai sobre
avaliar o desempenho dos prprios acadmicos) e da falta de recursos e, portanto, a
necessidade de melhor geri-los.
O fator endgeno se explica na relao avaliao-financiamento. Desde a
institucionalizao da avaliao da Ps-Graduao em 1977 pela Capes, o governo vem
criando instrumentos para direcionar o estmulo pesquisa cientfica, em reas de interesse
84
estratgico ao desenvolvimento do pas. Esta inteno j era clara nas justificativas da
criao da Capes e do CNPq na dcada de 50 e compe uma relao direta da associao da
pesquisa cientfica, como instrumento, de desenvolvimento econmico e social. Mas a
diferena entre aquele perodo e o perfil dos incentivos pesquisa, a partir da segunda
metade da dcada de 80, a capacidade de financiamento do Estado. O discurso reformista
e a austeridade econmica, necessrias propalada nova configurao do Estado, reduziu,
significativamente, os recursos para o financiamento cientfico, o que transformava os
instrumentos de avaliao em indicadores para gerenciar a escassez.
O smbolo mais emblemtico desta tendncia foi a extino do Ministrio da
Cincia e Tecnologia e de algumas autarquias ligadas pesquisa, no incio do governo
Collor (1990). A partir dali, os pesquisadores no eram apenas subordinado a seu
empregador, o Estado (o que paulatinamente vem perdendo importncia para esta
explicao devido ao achatamento salarial da categoria), mas eram concorrentes na disputa
pelo mercado de financiamento de suas pesquisas. Decorre disto a valorizao das
fundaes e centros de pesquisa (com acadmicos oriundos das universidades), a
concorrncia por editais de projetos estatais e a abertura para prestao de servios na
concorrncia de mercado.
Aqui o jogo dos interesses que circundam a criao e implementao de um sistema
de avaliao se cruza com interesses de uma categoria, o acadmico, e com uma srie de
interesses individuais, relacionados racionalidade econmica.
2.5 A Imprensa
No primeiro captulo deste trabalho, quando propusemos a importncia das anlises
e avaliaes de polticas como instrumentos de accountability e assumimos a definio de
ODonnell (1998) classificando a accountability em horizontal (agncias regulatrias) e
vertical (controle social); destacamos a organizao do Estado na formulao e
implementao de polticas pblicas, e com maior nfase (neste captulo) destacamos os
atores que formularam e implementaram o Saeb (instrumento de accountability horizontal).
Neste momento vamos destacar um ator institucional caracterstico no processo de
accountability vertical, a imprensa. E argiremos a importncia de sua atuao na
formulao e implementao da avaliao educacional.
85
As disputas de interesses entre academia e governos, j destacados em A
academia, e que acabaram por criar os sistemas de avaliao educacional que hoje
conhecemos, tiveram na imprensa, um importante aliado na argumentao pela criao do
sistema. A qualidade das redes de ensino brasileiro, o distanciamento do mundo acadmico
em relao sociedade e a desconfiana a respeito da competncia e lisura dos nossos
governantes, reforavam a necessidade de um instrumento de accountability que, na forma
como foi apresentado populao, pelos interessados na sua implementao e pela
imprensa, resultaria em melhoria do ensino. A qualidade do ensino surgia como grande
matria jornalstica para defender a implantao da avaliao. No obstante artigos de
pesquisadores e especialistas contrrios a avaliao tambm serem publicados, mesmo aps
o incio dos ciclos do Saeb, cada resultado apresentado na aplicao, possibilitava matrias
em revistas, encartes em jornais, entrevistas e programas dedicados a apresentar as mazelas
do nosso ensino.
As discusses e publicaes sobre o Sistema Nacional de Avaliao do Ensino
Bsico Saeb, no costumam destacar a importncia da imprensa no processo de
formulao e implementao do sistema. Esta ausncia decorre da relao da imprensa com
a academia, e gostaramos aqui de postular duas hipteses que descrevem a relao e
justificam a ausncia.
Uma imprensa livre sempre lembrada como uma prerrogativa de regime
democrtico de direito, e nossa Constituio garante esta liberdade como direito individual,
(BRASIL, 1988)
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
IV - livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato;
XIV - assegurado a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte,
quando necessrio ao exerccio profissional;

imprensa, cabe o papel de prestar informaes de utilidade pblica (poltica,
economia, justia, cultura, esporte, variedades e etc.), e de acompanhar a ao poltica de
diversos atores em nosso sistema social (jornalismo investigativo). Estas duas prerrogativas
da imprensa conferem aos rgos de informao o papel de fiscalizadoras das aes do
poder pblico. Este poder, na imprensa brasileira, no possui uma regulao estatal para a
atividade, pois a imprensa no Brasil est protegida pela livre iniciativa, e uma atividade
86
de prestao de servio regulada pelo mercado. Os rgos estatais tambm possuem setores
de comunicao prprios, mas estes so institucionais, e no concorrem com os rgos de
imprensa da iniciativa privada.
Apesar de no possuir uma regulao para a atividade
43
, a imprensa acaba por
assimilar por meio de seus profissionais, os jornalistas, cdigos de regulao tico-
profissional
44
das associaes empregadoras e das associaes de jornalistas. Alm destes,
temos tambm o Ministrio das Comunicaes, responsvel pela
45
elaborao e pelo
cumprimento das polticas pblicas do setor de comunicaes. Suas atividades abrangem
trs reas fundamentais: Radiodifuso, Servios Postais e Telecomunicaes. Apesar da
responsabilidade do ministrio no abarcar a imprensa escrita, ela exerce significativa
presena nos veculos de informao que proporcionalmente atingem o maior nmero de
pessoas diariamente (televiso, radiodifuso e telefonia). O ministrio possui, inclusive,
agncia fiscalizadora ou reguladora (accountability horizontal) destas atividades, a Agncia
Nacional de Telecomunicaes - ANATEL, criada pela Lei no. 9.472, de 16 de julho de
1997.
Os interesses envolvidos nesta relao, imprensa Estado, caracterizam a primeira
hiptese explicativa em relao ausncia da imprensa, entre as variveis que contriburam
para a implementao do Saeb, nas publicaes sobre o tema. A imprensa possui interesses
comerciais, fato que decorre de sua vinculao empresa e de sua personalidade jurdica,
(MELO, 1986), e ainda, uma parcela significativa da atuao da imprensa (televiso,
radiodifuso e telefonia) advm de concesses de Estado resultantes de uma negociao
poltica para a autorizao deste funcionamento. De outra parte o Estado arrecada volumes

43
O governo Lula, em 2004, encaminhou projeto para a criao do Conselho Federal de Jornalismo, com a
colaborao da Federao Nacional de Jornalismo Fenaj. O tema levantou muita polmica no jornalismo
brasileiro pois a funo do Conselho seria "orientar, disciplinar e fiscalizar" o jornalismo produzido no Brasil,
com poderes para inclusive cassar a atividade profissional de jornalistas cujo trabalho fosse considerado
imprprio. A votao do Projeto, que recebeu a denominao de Lei n 3.985, de 2004, ocorreu em
15/12/2004 em conjunto com a lei da criao da Ordem dos Jornalistas, que tramitava no Congresso desde
1996. Ambas foram rejeitadas e arquivadas em 16/12/2004, o que demonstra o mal estar e a fora de
mobilizao que a matria gerou.
44
No Brasil, entre outros, um Cdigo de tica do Jornalismo foi aprovado em 1985 pela Federao Nacional
de Jornalistas, mas por no possuir um Conselho profissional ou uma Ordem, os profissionais brasileiros que
tambm exercem atividades de jornalismo (e/ou divulgao da cincia/da sade) no so fiscalizados quanto
ao conhecimento e pratica do especificado nos atos legais e ticos ligados a essa atuao.
45
Reproduzido de: http://www.mc.gov.br/ consultado em 26/11/2005.
87
significativos de tributos dos servios de comunicao e por diversas vezes subsidiou os
empresrios do setor
46
.
Estas relaes causam desconfiana no meio acadmico, e muitas vezes
deslegitimam a produo dos jornalistas (matrias de jornalistas, historicamente, so
questionadas em suas fontes e por no se adequarem a um padro cientfico), e, ainda, o
cunho editorial que os interesses das reportagens por vezes revelam (GUSMO, 1993)
contribui para a desvalorizao da imprensa como referncias de pesquisa e fonte de
informao. Esta baixa credibilidade, como hiptese explicativa, tambm decorre do poder
que as grandes corporaes de comunicao exercem na economia, nos editorias de
comunicao de massa e nas relaes poltico-partidrias (temos tambm um histrico
bastante conhecido de troca de concesses de comunicao por apoio poltico e econmico
a campanhas eleitorais).
Outra hiptese que contribui para deteriorar a relao imprensa-academia a
postura corporativista e hermtica que a academia transmite a sociedade. A linguagem
tcnica e sua organizao funcional (brevemente relatada em A academia) reforam este
distanciamento e, por conseqncia, afastam os jornalistas do mundo acadmico
47
.
Estas duas hipteses, que demonstram a mtua desconfiana entre imprensa e meio
acadmico, no retiraram da imprensa o papel de ator importante na divulgao da
avaliao educacional. O prprio Inep e as pesquisas que tiveram os resultados do Saeb
como temas, sempre apontam como deficiente a estrutura de divulgao e popularizao da
avaliao educacional (relatrios tcnicos incompreensveis populao e aos professores
das Redes e falta de canais de comunicao direta dos pesquisadores e implementadores
com a populao, professores e gestores educacionais). Esta deficincia, bem ou mal, foi
suprida pela imprensa
48
.

46
Uma viso interessante sobre esta relao de interesses financeiros em ter imprensa e Estado encontrada
em Chat, do escritor e jornalista Fernando Morais (biografia de Assis Chateaubriand, o primeiro baro da
imprensa multimdia brasileiro e grande personagem da poltica, mas no poltico, do sculo XX).
47
A criao de suplementos nos jornais dirios, programas e documentrios com temas cientficos,
demonstram a tendncia do jornalismo de encontrar uma linguagem acessvel da populao ao tema.
48
O MEC a partir de 2003, governo Lula, utilizou como uma de suas estratgias para reformular o Saeb,
encontros nacionais com gestores e professores das diversas redes do pas para discutir resultados e sugestes
de melhorias para o sistema. Interessante observar que em 2003 o Inep, tinha como diretor de Avaliao da
Educao Bsica, Carlos Henrique Arajo, que promoveu durante aquele ano quatro encontros (o Inep possui
em seu Centro de Documentao os vdeos dos encontros): Recife PE, Rio Branco AC, Belo Horizonte MG e
Campo Grande MS. Estes encontros tinham como finalidade, segundo o prprio diretor dar utilidade ao Saeb
e refletir, pois segundo ele O Saeb no se tornou avaliao pois no gerou mudana. Participaram dos
88
2.6 As finanas
Uma parte importante da implementao de uma poltica pblica o financiamento.
Esta importncia diz respeito destinao dos recursos que so arrecadados pelos tributos,
o que no caso brasileiro, tem se mantido em volumes extremamente significativos nos
ltimos anos.
O gasto e o financiamento, em polticas pblicas, fornecem indicaes sobre o
carter distributivo, os limites e o alcance, destas mesmas polticas, e ainda, permite
correlacionar poltica pblica, com a poltica econmica vigente, como afirma Fagnani
(1998, p.121).
O quadro abaixo revela que o Oramento Geral da Unio tem se mantido nos
ltimos anos, com uma proporo de de toda a produo em territrio brasileiro no
perodo de um ano Produto Interno Bruto - PIB.

Quadro 3: Relao entre Receitas do Oramento Geral da Unio X PIB.
2001
R$milhes % PIB
2002
R$milhes % PIB
2003
R$milhes % PIB
2004
R$milhes % PIB
Receitas 272.585,6 22,71 323.971,2 24,07 360.374,1 23,79 414.332,5 24,71
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
49


Uma das funes clssicas do Estado administrar a fazenda pblica, somente ele,
nas determinaes da lei, pode tributar. O papel econmico, social e poltico que disto

encontros, secretrios municipais e estaduais de educao, gestores escolares, professores e atuaram como
palestrantes renomados pesquisadores nas linhas de pesquisa de fatores associados ao rendimento dos alunos
e especialistas em avaliao educacional. Uma das principais reivindicaes resultante de tais encontros foi
criar uma maneira para possibilitar que os resultados do Saeb se tornassem acessveis aos gestores
educacionais e professores de todas as Redes de Ensino, para contribuir com a melhoria da qualidade do
ensino. O direcionamento das discusses em torno da reformulao do Saeb, revelava o descontentamento e
desconfiana da representatividade das amostras e da dificuldade de assimilao do arcabouo tcnico-
estatstico que a avaliao requisitava. Uma soluo natural para o problema seria democratizar a avaliao
convertendo-a em censitria. Apesar da mobilizao que os encontros geraram, a soluo j estava
considerada, no planejamento do Inep no incio do governo Lula, ou seja, antes mesmo dos encontros. Aos
14/01/2003 a Lei n 10.640 LOA - Lei Oramentria Anual 2003, na ao cdigo 4017, do oramento do
Inep, j constava no oramento o valor de R$ 54.560.605,00 para execuo da Avaliao Nacional da
Educao Bsica - ANEB, alm dos recursos destinados ao Saeb para o mesmo exerccio. Deste valor R$
51.246.411,00 foram liquidados (realizados) no ano de 2003. A avaliao agora est dividida em duas provas:
a Aneb Avaliao Nacional da Educao Bsica, que mantm a srie histrica do Saeb e o ENRESC (Prova
Brasil), censitria.
49
www.mplanejameto.gov.br Consulta em 19/11/2005
89
resulta, administrar recursos que representam quase do que o pas produz durante um
ano, possibilita ao governo federal, trs importantes instrumentos de interveno:
constituir-se em um importante agente econmico, pelo volume de despesas que realiza e
pela capacidade de investimento que possui e um importante ator social, pois pode, por
meio de polticas pblicas ou sociais, direcionar os recursos auferidos nos tributos para
melhorar a equidade e justia social; e representar fundamental papel poltico na
manuteno da federao e das estruturas de Estado.
A administrao destes recursos, entretanto, no uma atribuio exclusiva do
poder executivo; o poder legislativo e os rgos assessores da administrao pblica federal
(TCU, CGU e outros) tambm possuem responsabilidades sobre o oramento. Alis, a
matria tributria possui uma seo especfica do Direito Constitucional (artigos 145 a 169
da Constituio) e uma srie de normas infraconstitucionais, que por um lado,
regulamentam o uso dos recursos (buscando a lisura e eficincia do gasto), e por outro lado,
limita a capacidade gerencial do governo, tornando a matria grande fonte de disputas de
interesses.
A partir do grfico
50
, apresentado abaixo, observa-se que houve significativo
decrscimo no montante das receitas desvinculadas, principalmente no perodo
compreendido entre os anos de 1988 e 1994. Em 1988, os recursos da Unio de livre
alocao representavam 55,5% do total das receitas do Tesouro, enquanto que, em 1993, a
participao caiu para 22,9%. No exerccio de 2002, considerando-se a parcela da DRU,
apenas 19,4% dos recursos da Unio eram isentos de vinculao, e a previso para 2003,
constante no grfico, era que este percentual fosse de 19,7%.

50
Grfico e informaes reproduzido do relatrio Vinculaes de Receitas dos Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social e o Poder Discricionrio de Alocao dos Recursos do Governo Federal, (BRASIL. SOF,
2003).
90

Visando reverter a perda de flexibilidade na gesto, causada em grande medida pelo
aumento de recursos vinculados, foi criado em 1993, e com vigncia a partir de 1994, o
Fundo Social de Emergncia FSE, tornando obrigatria a desvinculao de 20% do
produto da arrecadao de todos os impostos e contribuies da Unio para a composio
do Fundo. Posteriormente, o FSE foi substitudo pelo Fundo de Estabilizao Fiscal FEF,
que vigorou at 1999. Com o trmino da vigncia do FEF, instituiu-se a Desvinculao de
Recursos Oramentrios DRU, com durao, inicialmente, prevista at 2003, mas que foi
prorrogado, por meio da Emenda Constitucional n.42 de dezembro de 2003, at o ano de
2007.
No caso especfico do oramento do setor educacional a Constituio de 1988
determina a seguinte vinculao, regulamentada pela Emenda Constitucional n.14, de
1996: Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino., (BRASIL, 1988).
No primeiro captulo deste trabalho, em Uma explicao econmica associamos o
conceito de accountability a uma necessidade social de controle e responsabilidade que
partia da constatao de que era necessrio encontrar instrumentos para analisar a eficincia
do gasto educacional. O Ipea mantm, desde o incio dos anos 80, um ncleo de estudos e
91
projetos para aferir indicadores de gastos educacionais. Esta metodologia foi incorporada
como uma ao do MEC, e desde ento vem construindo uma srie histrica, (FREITAS,
2005 p.51).
Entre 1983 e 1984 o MEC desenvolveu uma pesquisa nacional de custos do
funcionamento do ensino de 1 Grau, considerando o custo-aluno direto (aquilo
que acontece no mbito da escola) e o indireto (aquilo que acontece no mbito da
administrao). Marques e Xavier avaliaram, em estudo de 1985, o custo/aluno
das escolas pblicas, apontando diferenas encontradas entre escolas urbanas e
rurais, estaduais e municipais, entre regies e intra-regio (GUSSO et al, 1990).
O instrumental utilizado, sendo reajustado, veio a fazer parte de nova pesquisa no
ano de 1988, contando com um grupo de consultores e tcnicos do MEC e
propiciando capacitao de equipes estaduais (WAISELFISZ, 1988).

Os indicadores de gastos educacionais, porm, no eram suficientes para identificar
a correlao do gasto educacional com padres de qualidade do ensino. Surge aqui mais um
elemento importante para a formulao e implementao do Sistema Nacional de Avaliao
da Educao Bsica.
Alm do argumento da eficincia, neste caso, relao entre utilizao tima dos
recursos disponveis no que diz respeito aos padres de qualidade alcanados no ensino,
podemos, tambm, recorrer a uma anlise do oramento da Unio para identificar pistas, de
natureza financeira, que nos ajudam a completar o quadro desta anlise que fizemos dos
atores e arenas que participaram do processo de formulao e implementao do Saeb.
Utilizaremos para tal, uma anlise das peas oramentrias de 1988 a 2002, focalizando as
unidades Inep
51
e FNDE
52
, que esto alocadas no rgo Ministrio da Educao. Os valores
apresentados na tabela a seguir, extrados do Oramento da Unio, no texto e nas tabelas,
esto todos atualizados em reais a preos de dezembro de 2005
53
.





51
Em 1989 a unidade do Inep era identificada com o cdigo 15114, de 1990 a 1996 a unidade era a 26102 e
de 1998 em diante passa a ser identificada com o cdigo 26292.
52
A unidade do FNDE identificada com o cdigo 26298.
53
A atualizao dos valores a preos de 2005 contribui para a comparabilidade dos diferentes perodos. Foi
utilizado o IGP-DI da Fundao Getlio Vargas (calculado desde 1947), escolhido pelo critrio da
manuteno metodolgica e do fato de ser um ndice amplo geralmente utilizado como deflator do PIB.
Evidentemente nos perodos anteriores a 1994, a anlise aumenta a margem de erro pois as correes
monetrias e as alteraes de moeda dificultavam a comparabilidade de valores e o oramento da unio
tambm possui um ndice de atualizao monetria entre sua elaborao e sua realizao.
92
Tabela 1: Participao percentual do Inep no Oramento Geral da Unio.

1995 1996 1998 1999 2001 2002
MEC* 7.616,89 7.608,95 7.850,77 8.884,66 11.843,53 13.443,72
Inep 0,0467 % 0,0601 % 0,5379 % 0,5238 % 1,3318 % 1,1402 %
Fonte: Oramento da Unio
*Dados do MEC em bilhes de reais.

A tabela acima demonstra a evoluo percentual da relao do oramento do Inep
com o oramento do Ministrio da Educao no perodo de 1995 a 2002. Como demonstra
a tabela, se considerarmos, a variao percentual do ano de 1995 (o Inep representava
0,0467% do oramento do MEC) ao ano de 2002 (quando o Inep j representava 1,1402%
do oramento do MEC), constatamos um aumento de mais de 2.340% na participao
oramentria do Inep no demonstrado. Passamos a contar um pouco da histria desta
evoluo.
Em 1988, o Inep no constava como unidade oramentria, os recursos estavam
todos discriminados por programas dentro da funo Educao e Cultura na unidade 15000
MEC. O oramento de 1988 ainda no continha as alteraes constitucionais, pois o
mesmo estava regulado pela Lei Ordinrio 7.632 de 03/12/1987. Os programas que estavam
associados s atribuies do Inep eram: Planejamento Governamental (R$ 15.260.133,00) e
Cincia e Tecnologia (R$ 2.503.998,00). Porm naquele momento no havia uma rubrica
especfica para avaliao, o que confere com as informaes dos documentos que afirmam
que o primeiro levantamento do SAEP foi financiado pelo convnio IICA/PNUD.
Em 1989, O Inep j estava descrito na pea oramentria como uma unidade de
despesas dentro do rgo Ministrio da Educao. Neste exerccio, o programa Cincia e
Tecnologia (como unidade do Inep) j se inscrevia dentro do subprograma Informao
Cientfica e Tecnolgica, que consistia em recursos para desenvolvimento de informaes
tcnica (naquele momento destinado a informaes bibliogrficas e publicaes, apoio a
estudos e pesquisas educacionais, fomento a pesquisas e realizao de eventos). O fato de
algumas funes ou programas constarem na pea oramentria indicam o compromisso da
gesto em destinar recursos para finalidades especficas e conseqentes sanes, pelo
Congresso ou TCU, quando protegidos por lei. A expresso do compromisso oramentrio
93
representa a direo e o sentido das polticas pblicas que o governo implementar no
exerccio fiscal correspondente.
Em 1990, no s a estrutura administrativa do Inep passou por reformulaes, mas
toda a estrutura administrativa do governo federal. Por meio do Decreto 99.180, de 15
maro de 1990, que dispe sobre a reorganizao e o funcionamento dos rgos da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios. Foram extintos ministrios (alguns
transformados em secretarias) e vrios rgos da administrao pblica direta e indireta. O
Inep deixou de figurar como rgo assessor do MEC e por alguns dias ficou ameaado de
extino (como ocorreu com a Capes). A repercusso das medidas gerou presses de
diversos setores e em 10/05/1990 o Decreto 99244 revogou o anterior, incluindo o Inep na
estrutura do Ministrio da Educao. Nas suas atribuies, como vimos em Os
formuladores e implementadores, ainda no constava, claramente, responsabilidade pela
avaliao educacional.
Na pea oramentria, estas mudanas se refletem na estrutura dos elementos e das
rubricas econmicas, e nos volumes destinados a cada ao. As estruturas que organizam o
oramento comeam a adquirir certa regularidade nas suas funes e nomenclaturas, e por
isso, passaremos a discorrer apontando os principais elementos por grupo de despesa,
perodo e finalidades.
Iniciamos nossa anlise das finanas, com a unidade oramentria do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE, uma autarquia federal, criada pela Lei
n 5.537, de 21.11.1968, alterada pelo Decreto-lei n 872, de 15.09.1969, vinculada ao
Ministrio da Educao - MEC. Sua misso institucional captar recursos financeiros e
destin-los ao financiamento do ensino e, sobretudo, prestar assistncia financeira a
projetos e programas voltado ao Ensino Fundamental pblico brasileiro. Para isso, conta
com duas fontes principais de recursos: o Tesouro Nacional e o Salrio-Educao,
contribuio social prevista no art. 212, 5, da Constituio Federal. A Lei n 9.649, de 27
de maio de 1998, depois de seguidas reedies de Medidas Provisrias desde 1995,
extinguiu o FAE Fundo de Apoio ao Estudante, transferindo seus fundos e atribuies
para o FNDE.
O Grfico 1, abaixo, demonstra os recursos dotados no oramento do FNDE e que
tiveram como destinao programas capitaneados pelo Inep.
94
De 1990 a 1994 o subprograma Apoio a Estudos e Pesquisas na rea de Educao,
homnimo do subprograma oramentrio do Inep, possibilitou, juntamente com o Fundo
Especial de Estudos e Pesquisas Educacionais, dobrar os recursos para financiamentos de
trabalhos acadmicos na rea de educao.
O FNDE era o principal fundo federal para financiamento do Ensino Fundamental.
At a implantao do Fundef era comum encontrar na pea oramentria, dotaes para
construo e reforma de escolas e compra de material para diversas escolas no pas. Esta
caracterstica do oramento do FNDE, de complementar os demais esforos de
financiamento de outros rgos, acabou por gerar fonte de recursos para atribuies de
outras unidades do Ministrio da Educao. Foi desta forma que o subprograma Sistema de
Estatstica Educacional, no oramento do FNDE nos anos de 1990, 1991 e 1992, aportou o
convnio BRA/86/002 entre o Inep e o PNUD, responsvel pelo financiamento dos dois
primeiros ciclos do Saeb.
De 1992 a 1995 o subprograma Sistema de Estatstica Educacional apoiou tambm
o financiamento de campanhas publicitrias para divulgao do sistema de avaliao
educacional. Em 1997 financiou o Censo Escolar da Educao Bsica, em 1998 financiou
publicaes de relatrios da avaliao educacional e em 1999, novamente, financiou o
Censo Escolar e publicaes concernentes.
A partir de 2000 o FNDE deixa de utilizar recursos para aportar o oramento das
atividades do Inep e concentrasse no fomento de programas de assistncia implementados
pelo governo federal (Toda Criana na Escola, Escola de Qualidade para Todos, Educao
de Jovens e Adultos, Desenvolvimento da Educao Especial e outros).
95
Grfico 1 - FNDE - Volumes de recursos oramentrios dos elementos:
Apoio a pesquisas educacionais e Estatstica
0,00
2.000.000,00
4.000.000,00
6.000.000,00
8.000.000,00
10.000.000,00
12.000.000,00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ano
O
r

a
m
e
n
t
o

(
R
$
)
Apoio a pesquisas
educacionais
Estatstica

Fonte: Oramento da Unio
O oramento do Inep para fins desta anlise foi dividido em quatro reas, Despesas
Administrativas, Apoio a pesquisas educacionais, Informaes e Publicaes e Avaliao,
que compem as funes e subfunes dos gastos demonstrados no Oramento da Unio. A
tabela abaixo demonstra a participao de cada uma destas reas no oramento do Inep no
perodo de 1990 a 2002. Apesar de nos anos de 1998 e 1999 no constarem recursos
realizados para a rea de Informaes e publicaes, estas atividades foram aportadas pelo
o oramento do FNDE (no elemento, Estatstica, do oramento do fundo).
Tabela 2: Participao por rea no oramento do Inep.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002
Inep* 0,926 9,933 1,765 1,161 2,894 3,556 4,574 42,227 46,539 157,730 153,291
Desp. Adm 23,59% 8,64% 15,40% 42,59% 32,60% 34,01% 14,70% 15,20% 8,44% 4,37% 3,22%
Apoio pesq. 45,23% 75,44% 36,35% 26,21% 29,67% 13,86% 36,54% 0,00% 0,00% 0,22% 0,43%
Inf. public. 31,18% 15,92% 42,52% 25,85% 35,61% 38,38% 48,76% 0,00% 0,00% 14,13% 11,25%
Avaliao 0,00% 0,00% 5,73% 5,35% 2,12% 13,75% 0,00% 84,80% 91,56% 81,28% 85,10%
Fonte: Oramento da Unio
*Dados do Inep em milhes de reais.
96
O Grfico 2,
54
disposto abaixo, demonstra a evoluo das despesas correntes ou
administrativas do Inep. O grfico est separado em dois perodos 1990 a 1996 e 1998 a
2002. Esta separao se deve transio da estrutura do Inep que, a partir de 1997 passou a
figurar como Fundao, o que aumenta a autonomia administrativa e financeira da unidade.
De 1990 a 1995
55
foi implementado o Fundo Especial de Estudos e Pesquisas
Educacionais, que utilizava recursos administrativos do Inep para complementar as
atividades de apoio ao Inep. Em 1991 foi transferido 1/3 do oramento administrativo para
o fundo.
A tendncia geral com o gasto administrativo orado
56
de crescimento (cresceu
mais de 35 vezes em 15 anos), o que representa a importncia que o Inep vai conquistando
ao longo do perodo e no devemos esquecer que a pea oramentria fruto de lei
discutida e aprovada no Congresso Nacional, o que significa um alto grau de disputa de
interesses na aprovao dos recursos. Esta tendncia somente sofre revs nos perodos de
instabilidade econmica e poltica (perodos em que o oramento geralmente sofre
contraes de gastos) o que no grfico representa os perodos de: 1992 /1993 processo de
impedimento do presidente Collor e em 1999 a crise econmica nos mercados financeiros
internacionais gerados na sia.
Se olharmos para a tendncia do gasto realizado o perodo de 1990 a 1996 no
representou grande variao em volume, o que resulta de um perodo de elevado controle
fiscal e de uma reforma administrativa implementada tanto na gesto Collor, como na
gesto Fernando Henrique Cardoso, apesar do volume de gastos realizados no se alterar
significativamente neste perodo, o Inep passou por importantes alteraes organizacionais
(contratao de tcnicos, reviso de suas funes e reorganizao operacional), e
certamente obteve ganhos financeiros com esta reorganizao que permitiram maior
eficincia no gasto. No perodo de 1998 a 2002 h um grande salto do gasto realizado em

54
Os dados referentes a este grfico e aos subseqentes esto disposto no Anexo III e IV.
55
Em 1995 apesar de possuir recursos alocados no oramento o Fundo Especial no teve gastos realizados.
56
A importncia dada aqui aos valores orados tem um efeito comparativo ao gasto realizado reduzido em
decorrncia dos altos ndices inflacionrios antes de 1994 e a pouca confiabilidade que a formulao destes
dados dispunha no perodo anterior a 1994. Porm a utilizao da comparao orado e realizado permite em
algumas situaes identificar a essencialidade daquele gasto e o adequado planejamento que foi prescrito na
sua formulao. Um bom oramento aquele que consegue aproximar a previso (orado) da realidade
(realizado).
97
administrao devido a uma reestruturao (infra-estrutura) do Inep e da nova configurao
(administrativa) que passou a ser Fundao.
Grfico 2 - Gastos com Despesas Correntes (administrativas)
oramento do Inep
0,00
2000000,00
4000000,00
6000000,00
8000000,00
10000000,00
12000000,00
14000000,00
16000000,00
18000000,00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002
Ano
O
r

a
m
e
n
t
o

(
R
$
)

orado
realizado

Fonte: Oramento da Unio

O programa Desenvolvimento Experimental
57
de 1990 a 1996 continha dois
subprogramas: Educao Aberta e A Distncia (at 1995), que em mdia consumia 30%
dos recursos do programa, e Apoio a Estudos e Pesquisas na rea de Educao que
consumia em mdia 70% dos recursos. A partir de 2001 o subprograma foi, novamente,
introduzido no oramento com a denominao de Estudos e Pesquisas Educacionais. No
Grfico3, abaixo, reunimos as informaes com o ttulo Apoio s pesquisas educacionais.
O destaque mais significativo, no grfico abaixo, o expressivo gasto em 1991,
como j havamos descrito em Os formuladores e implementadores. No incio dos anos
90, o Inep atuou como um financiador de trabalhos acadmicos voltados para a educao, o
que foi possibilitado pelos recursos do Fundo Especial de Estudos e Pesquisas

57
No perodo de 1997 a 1999 no so disponibilizados estes subprogramas no oramento e o ano de 2000 no
possui pea oramentria na biblioteca da SOF e tambm ainda no disponibiliza os dados na pgina da
internet do Ministrio do Planejamento.
98
Educacionais e do FNDE. A partir de 1993 os gastos demonstrados no grfico serviram, em
grande, parte como acessrio implantao da avaliao educacional (pagamento de
pesquisas e eventos relacionados ao tema).

Grfico 3 - Gastos com Apoio as pesquisas educacionais
oramento do Inep
0,00
1000000,00
2000000,00
3000000,00
4000000,00
5000000,00
6000000,00
7000000,00
8000000,00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 2001 2002
Ano
O
r

a
m
e
n
t
o

(
R
$
)
orado
realizado

Fonte: Oramento da Unio

O Grfico 4, abaixo, Informaes educacionais e publicaes possuem dois
perodos diferentes quanto destinao dos recursos. No primeiro, o programa Informao
Cientfica e Tecnolgica de 1990 a 1996 continha dois subprogramas: Implantao do
Museu da Histria da Educao Brasileira (Pedagogium), at 1992 e Informaes Tcnicas
e Cientficas, este relacionado a gastos com publicaes do Inep e reformulao da
biblioteca. A partir de 2001 o financiamento das publicaes ficou atrelado ao programa de
avaliao educacional correspondente e o financiamento da biblioteca passa a incorporar os
custos administrativos.
A partir de 2001, o Inep passou a financiar, com seu oramento, os Censos
educacionais (Ensino Fundamenta e Ensino Mdio, Ensino Superior e, por ltimo, o Censo
para Ensino de Jovens e Adultos), o que demonstra a consolidao da Fundao Inep como
99
principal rgo de avaliao e indicadores educacionais. Antes de 2001 os Censos eram
financiados com recursos do FNDE.
Interessante notar que os gastos realizados se aproximam muito dos valores orados,
o que demonstra o grau de priorizao dos mesmos.

Grfico 4 - Gastos com Informaes educacionais e publicaes
oramento do Inep
0,00
5000000,00
10000000,00
15000000,00
20000000,00
25000000,00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 2001 2002
Ano
O
r

a
m
e
n
t
o

(
R
$
)
orado
realizado

Fonte: Oramento da Unio

O primeiro perodo dos ciclos de avaliao educacional do Inep, representado no
Grfico 5, abaixo, demonstra que o primeiro subprograma, denominado Diagnstico de
Avaliao da Situao Educacional Brasileira, foi disponibilizado em 1992 com um valor
orado de R$ 102.446,00
58
. A relao de proximidade com os gastos realizados (o que
demonstra a essencialidade do gasto) e os montantes at 1994 no se alteram
substancialmente. Haviam sido realizados, at aquele momento, dois ciclos do Saeb (1990 e
1993) e ambos foram financiados pelo convnio BRA 86/002 como esclarecemos em Os
formuladores e implementadores. Em 1995, com o incio da gesto Paulo Renato no MEC
avaliao educacional tece aumento de 7 vezes no valor orado para o subprograma e,

58
Valores corrigidos pelo IGP-DI.
100
mesmo contando com recursos extra-oramentrios, atravs do Banco Mundial, para
realizar as avaliaes, o aumento de recursos representa a centralidade que a avaliao
educacional passa a representar nas atribuies do Inep. Em 1996, ainda no tendo sido
implementada a reestruturao do sistema de avaliao educacional, que passaria a contar
com o Exame Nacional de Cursos e com o Exame Nacional do Ensino Mdio, no foram
dotados, no oramento, recursos para a avaliao educacional, no Inep.

Grfico 5 - Gastos com Avaliao educacional
oramento Inep.
0,00
50000,00
100000,00
150000,00
200000,00
250000,00
300000,00
350000,00
400000,00
450000,00
500000,00
550000,00
600000,00
650000,00
700000,00
750000,00
800000,00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Ano
O
r

a
m
e
n
t
o

(
R
$
)
orado
realizado

Fonte: Oramento da Unio

O segundo perodo das avaliaes educacionais do Inep, representadas no grfico 6,
abaixo, aponta em 1998 um valor de 4 milhes de reais para a avaliao educacional,
chegando a mais de 140 milhes de reais orados para 2002. Alm do vertiginoso aumento
dos valores orados, a partir de 2000, cada avaliao (Saeb, Enem, Provo, ENCEJA e
outros) passa a ser relacionadas como ao (antes denominado subprograma) dentro do
oramento do Inep, o que garante maior discricionariedade e compromisso do governo com
a avaliao. A partir de 1999 os valores destinados avaliao educacional passam a
representar em mdia 70% do oramento total do Inep.
101
Grfico 6 - Gastos com Avaliao educacional
0,00
20000000,00
40000000,00
60000000,00
80000000,00
100000000,00
120000000,00
140000000,00
160000000,00
1998 1999 2001 2002
ano
O
r

a
m
e
n
t
o

(
R
$
)
orado
realizado

Fonte: Oramento da Unio

Se observarmos o gasto com a realizao do Saeb (ao cdigo 4022 no oramento
do Inep) nos ltimos anos, percebemos que, apesar da avaliao ser bianual, o gasto
distribudo uniformemente entre os anos, pois a cada ciclo, necessrio um perodo de
preparao da prova, que envolve no caso do Saeb desde 1995 a licitao das empresas
responsveis pela preparao e aplicao das provas. O dado dos valores orados para 2002
acompanha a mdia anual dos dois ciclos anteriores, 1999 e 2001. O gasto destinado a
realizao do Saeb, no oramento da Unio, no ano de 2002 foi de R$ 7.827.440,95 (a
preos de 2005). Para efeito de comparao, foram destinados no mesmo ano para o Censo
Escolar da Educao Bsica R$ 9.221.623,76, ao Exame Nacional de Ensino Mdio R$
75.534.590,39 e ao Exame Nacional de Cursos R$ 31.013.384,19.
Evidentemente que para esta comparao de valores temos que fazer algumas
ressalvas: como dissemos o Saeb bianual, e portanto, os gastos dependidos anualmente se
acumulam para a realizao da avaliao; o Saeb uma avaliao amostral, j o ENEM e o
Provo so censitrios, apesar de no obrigatrios, para as categorias que por eles so
102
avaliadas e, finalmente, os gastos considerados aqui so oramentrios, e portanto no
consideram, contrapartidas que podem aportar a realizao da avaliao.
2.7 Para onde levam as trilhas?
Iniciamos este captulo perguntado para que servia o Saeb. Ainda que esta resposta
s possa ser dada aps realizarmos uma anlise do instrumento (modelo), o que faremos no
prximo captulo. Podemos afirmar que a utilidade tem sempre uma raiz intencional que a
precede. O Saeb resultado no apenas de um decreto ou de uma inteno institucional.
Como pudemos ver neste captulo, a construo de um Sistema Nacional de Avaliao para
a Educao Bsica se concretizou considerando uma histria da avaliao educacional e de
seus modelos, a partir de motivaes individuais como vimos em Os formuladores,
mobilizando pessoas e recursos como vimos em Os implementadores, associando a
multiplicidade de interesses e objetivos institucionais como vimos em As instituies, A
academia e A imprensa, e finalmente tendo sido marcada pelos movimentos do oramento
pblico em As finanas. Estas relaes entre atores e arenas possuem determinaes
histricas, polticas, econmicas e tecnolgicas como vimos no primeiro captulo.
Como afirmou Marx em Para uma Crtica da Economia Poltica, ao contrapor-se
metodologias de anlise dos economistas do sculo XVII que generalizavam alguns dos
aspectos da realidade para formar conceitos O concreto concreto porque a sntese de
mltiplas determinaes e, por isso, a unidade do diverso, (MARX, 2005). E ainda
referindo-se ao concreto, Aparece no pensamento como processo de sntese, como
resultado, e no como ponto de partida, embora seja o verdadeiro ponto de partida, e,
portanto, tambm, o ponto de partida da intuio e da representao.
O objetivo desta dissertao identificar e analisar as variveis dependentes,
independentes e intervenientes da formulao e implementao do Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica Saeb.
Para desenvolver a metodologia que possibilitou a consecuo deste objetivo
ordenamos as variveis independentes como unidades elementares da construo da
varivel dependente, o Saeb e seus objetivos, com a inteno de testarmos a hiptese do
trabalho (o Saeb fundamentado no desempenho do aluno pode no atender as necessidades
de subsdios para formulao e implementao de polticas pblicas educacionais).
103
A disposio destas variveis foi possibilitada pela utilizao de um instrumental de
anlise de poltica e uma lgica dedutiva, construdas no movimento da pesquisa, que
permitiram caracterizar a dinmica destas variveis com uma direo e sentido que
descende do geral para o particular, do conceito para a anlise.
J a dinmica das variveis, possui uma fora motriz baseada em dois princpios:
sua natureza e suas relaes. A natureza das variveis aqui analisadas social e, portanto,
elas so providas de movimento, pois assumem conceitos (a razo humana sobre o
fenmeno social que substantiva s variveis), histria (cada varivel possui uma histria
que pode ser segmentada ou ampliada conforme a perspectiva do observador) e modelos
(todo movimento de variveis pode ser sintetizado em modelos de anlise); estas trs
caractersticas de fenmenos sociais, que no trabalho foram definidos como planos
metodolgicos, possuem ainda relaes com o meio social e com outras variveis, o que no
trabalho foi aportado pelo referencial de Redes Sociais Marques (1998) e (1999).
Esta fora motriz determina o movimento das variveis, e adquire uma direo e um
sentido que resultaro na conformao de uma poltica pblica. Assim o movimento, da
fora aplicada por variveis intervenientes ao processo e a perspectiva de anlise aqui
adotada, que no est isenta-o de concepes e matrizes ideolgicas.
A busca por accountability dentro de uma viso de poltica pblica, sem destacar a
ao poltica-ideolgica do Estado, como determinamos inicialmente, revela, tambm, uma
opo ideolgica. Pois com a construo de anlise que assumimos aqui, ao invs de
determinar uma direo e sentido para as aes do Estado, e delas retirar aes e interesses
dos atores individuais e institucionais envolvidos na formulao e implementao das
polticas, optamos por demonstrar que cada ator individual ou institucional possui
interesses (com foras distintas) que se apresentam como feixe de fatores dispostos em
campos (economia, poltica e tecnologia) gerando uma resultante (poltica pblica). Esta
concepo atribui ao complexo burocrtico que sustenta o Estado, aes e interesses que
podem ser distintos da matriz ideolgica da gesto de determinado governo, o que difere de
uma concepo alienada da burocracia, como apontou Melo (2001:60) ao analisar por meio
da teoria das escolhas racionais as conseqncias de maior responsabilizao versus
delegao das agncias regulatrias.


104
No caso da burocracia, a idia de responsabilizao poltica de governantes
historicamente esteve associada noo correlata de neutralidade. Aos
governantes cabe a deciso poltica e s burocracias, a tarefa de implementao
tcnica das decises. Neste caso o grau de delegao virtualmente nulo, na
medida em que a burocracia apenas implementa decises.

A concepo de accountability partilhada pela busca por qualidade e igualdade de
oportunidade, aqui defendida, concorre com interesses e com finalidades que as variveis
(atores) assumem de forma interdependente como j dissemos, e com o poder e controle
que instrumentos de avaliao carregam em sua forma, concepes e finalidades, mas que
devem ser dirimidos como afirmam Bardach e Lesser (1996:201).
A ameaa da punio severa mitigada por protees do servio civil e por uma
cultura que legitima uma variedade de desculpas - algumas delas contribuem
muito bem - para uma pequena queda. Entretanto, o valor principal de um sistema
do accountability no deve estar em produzir a punio; deve motivar um
desempenho melhor do que ocorreria de outra maneira.

Atores individuais possuem interesses, e estes interesses podem estar vinculados
origem acadmica, s instituies nas quais esto ou estiveram vinculados, suas redes de
relaes pessoais, a objetivos cientficos, polticos e econmicos, ou ainda a motivaes
ideolgicas, tico-profissionais ou normativas. Da mesma forma, atores institucionais
tambm possuem interesses especficos como misso institucional, histria, compromisso
social, relaes institucionais, legislao e normas, que so agregados a interesses pessoais
de subordinao (dos responsveis pela instituio) ou de incorporao (de seus membros
representantes).
Demonstramos no quadro abaixo uma sistematizao deste percurso de conceitos e
variveis dispostos no trabalho, que evidentemente no representam todas as avariveis
envolvidas no processo de formulao e implementao da poltica (Saeb), mas
possibilitam um panorama da escolhas e metodologia utilizada at aqui.
105
Nossa inteno agora, partir para anlise dos modelos resguardando estas
variveis que possibilitaram uma anlise mais pormenorizada do objeto.
Quadro 4: Relao entre as variveis explicativas da formulao e
implementao do Saeb
Variveis Intervenientes Variveis Independentes

Ideologia Sistemas Fatos
Histria da
Avaliao
Atores
individuais
Atores
institucionais

Conceitos
Histria
P
o
l

t
i
c
a

Modelos
Conceitos
Histria
E
c
o
n
o
m
i
a

Modelos
Conceitos
Histria
S
O
C
I
E
D
A
D
E

T
e
c
n
o
l
o
g
i
a

Modelos
- cultura ocidental
- iluminismo
- modernismo
- ps-modernismo
- desenvolvimento
- racionalismo
- militarismo
- poliarquia
- democracia
- repblica
- liberalismo
- socialismo
- globalizao
- contratualismo
- populismo
- quase-mercado
- efeito Sputnik
- guerra fria
- bem-estar social
- relatrio Coleman
- constituio de 88
- Jontien 1990
- LDB de 1996
- criao do CNPq
- criao da Capes
- criao do CBPE
- criao da
FUNBEC
- avaliao somativa
- EDURURAL
- Monhangara
- II e III PND
- Philip
Fletcher
- Cludio M
Castro
- Sergio C.
Ribeiro
- Rubem
Klein
- Julio J.
Waiselfisz
- Senador
Calmon
- Divonzir
Gusso
- Maria I.
Pestana
- Maria H.
Castro
- NUPES
- Carlos Chagas
- Cesgranrio
- Inst. Joaquim
Nabuco
- Fundao Joo
Pinheiro
- CPS / FGV
- Inep
- MEC
- Secretarias
estaduais
- Banco Mundial
- org. internacionais
- Ipea
- entidades
acadmicas
- imprensa
- oramento
O

S
a
e
b

e

s
e
u
s

o
b
j
e
t
i
v
o
s

107
3. ENCONTRO COM OS MODELOS

Como dissemos no primeiro captulo o Estado fundamenta e administra a inter-
relao das organizaes scio-polticas, econmicas e culturais, utilizando sua capacidade
institucional de mobilizar e direcionar recursos no atendimento de bens pblicos
59
por meio
de formulao e implementao de polticas pblicas.
Toda poltica pblica para se constituir passa por um processo de inter-relao de
variveis condicionantes. Estas mesmas polticas pblicas esto inseridas em uma realidade
social e, portanto, para o estabelecimento de seus elementos: a agenda, a formulao, a
implementao, a avaliao, os resultados e os impactos; devemos dar fidedignidade
caracterizao das variveis e sua dinmica.
Considerando tambm a diferena entre polticas pblicas e polticas sociais,
conforme definimos na introduo do trabalho, o processo de organizao do Estado e a
necessidade de accountability atrelada cultura avaliativa, gerando a busca por qualidade e
igualdade de oportunidades; torna-se imperiosa a construo de instrumentos que possam
auxiliar o planejamento da ao governamental.
Dando prosseguimento ao objetivo deste trabalho, identificar e analisar as variveis
dependentes, independentes e intervenientes da formulao e implementao do Sistema
Nacional de Avaliao da Educao Bsica Saeb faremos uma breve anlise do
instrumento de avaliao (Saeb), e em seguida, um levantamento das possibilidades dos
instrumentos de anlise de poltica. Estes dois exerccios permitiro revelar os limites dos
objetivos atribudos ao Saeb, o que consequentemente contribui para responder sobre suas
finalidades.
3.1 O que estamos avaliando?
A construo do Saeb possibilitou pela primeira vez no pas um instrumento
nacional, que permitisse a coleta de informaes a respeito do desempenho dos alunos a
partir de uma matriz de referncia de conhecimentos, associada coleta de informaes a
respeito da gesto e organizao das escolas e do perfil scio-econmico dos alunos. O

59
Relembrando que a disponibilidade de um bem pblico deve ser permanente e no restritiva, e ainda gerar
externalidades positivas na sociedade.
108
modelo utilizado originrio das experincias anteriores, principalmente dos modelos e
bancos de itens da Fundao Carlos Chagas, e da ao dos atores individuais e
institucionais no seu processo de formulao e implementao, como descrevemos no
captulo anterior. Metodologicamente o modelo deriva do modelo CIPP (contexto, insumo,
processo e produto) de Stufflebeam como afirma Pestana (1998, p.59)
O modelo CIPP (contexto, insumo, processo, produto) serviu, ento, de base para
a estrututao de uma avaliao de sistema educacional, uma vez que, com as
adequaes necessrias, possui amplitude suficiente para prover informaes
sobre diferentes aspectos da situao educacional: rendimento de alunos, atuao
de professores, supervisores e administradores, eficcia de programas, currculos
e processos de ensino, infra-estrutura e condies de funcionamento das escolas
etc.

E seus objetivos, foram assim declarados:
Quadro 5: Objetivos do Saeb
Ciclo /Ano Objetivos Gerais
1 Ciclo - 1990 Desenvolver e aprofundar a capacidade avaliativa das unidades gestoras do sistema
educacional (MEC, secretarias estaduais e rgos municipais); regionalizar a
operacionalizao do processo avaliativo, criando nexos e estmulos para o
desenvolvimento de uma infra-estrutura de pesquisa e avaliao educacional; propor uma
estratgia de articulao dos resultados das pesquisas e avaliaes j realizadas ou em vias
de implementao. (Brasil/MEC/INEP, s.d.,p.3)


2 Ciclo - 1993 Fornecer elementos para apoiar a formulao, reformulao e monitoramente de polticas
voltadas para a melhoria da qualidade da educao (Brasil/MEC/INEP, 1995); promover o
desenvolvimento e o aperfeioamento institucional, organizacional e operacional do
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica SAEB; incrementar, descentralizar e
desconcentrar a capacidade tcnico-metodolgica na rea de avaliao educacional no
Brasil (Brasil/PNUD, 1992).

3 Ciclo - 1995 Fornecer subsdios para as polticas voltadas para a melhoria da qualidade, eqidade e
eficincia da educao no Brasil (Brasil/MEC/INEP,s.d.; Brasil/MEC/INEP, 1995).

4 Ciclo - 1997 Gerar e organizar informaes sobre a qualidade, a eqidade e a eficincia da educao
nacional, de forma a permitir o monitoramento das polticas brasileiras (Pestana, 1998).
Reproduzido de (Bonamino e Franco, 1999, p.111)
109
Os objetivos do instrumento focalizam dois pontos principais, qualidade do ensino e
subsdio das polticas pblicas. O Saeb tem como principal objetivo contribuir para a
melhoria da qualidade da educao brasileira e para a universalizao do acesso a escola,
oferecendo subsdios concretos para a formulao, reformulao e monitoramento das
polticas pblicas voltadas para a educao bsica. Tal objetivo foi reafirmado
reiteradamente em diversas publicaes do Inep, (BRASIL INEP, 1992); (BRASIL INEP,
1994); (BRASIL INEP, 1995); (BRASIL INEP, 2000d) e por pesquisadores que possuem a
avaliao como tema de pesquisa, (BARBOSA, 2001, p.112); (FONTANIVE e KLEIN,
1998); (KLEIN, 2005, p.111); (PESTANA, 1998, p.60).
O primeiro ponto, qualidade do ensino, relaciona-se diretamente com o resultado da
proficincia dos alunos, que denota aes pedaggicas atinentes aos contedos (currculos)
e em relao prtica pedaggica (professores). Ainda, a qualidade do ensino, vinculada
proficincia dos alunos, pode gerar anlises de fatores associados, provavelmente
condicionados por fatores externos ao ambiente escolar (condio econmica e social) ou
fatores individuais (capital cultural e capacidade cognitiva) ou, mesmo, caractersticas
intra-escolares que so objetos primordiais de estudo da pedagogia. Os fatores associados
ganharam grande impulso com as possibilidades de bases de dados (as inmeras avaliaes
educacionais) e de tecnologia (o avano de instrumentos estatsticos e da informtica),
(CSAR e SOARES, 2001); (FRANCO, 2001).
O segundo ponto, subsdio s polticas pblicas, depende dos indicadores fornecidos
pelas avaliaes educacionais, que dizem respeito ao primeiro ponto, mas dependem, ainda,
de outros instrumentos e concepes que no so obtidos a partir dos resultados do Saeb,
como demonstraremos a seguir.
Na pesquisa Estudos Scio-Econmicos e Culturais em Educao coordenada pelo
Centro de Estudos de Opinio Pblica CESOP/UNICAMP, um dos pontos, destacados
durante a pesquisa, e nas demais anlises orientadas como referncias para aquele trabalho,
revelava uma preocupao com o hiato que existente entre os resultados divulgados pelas
avaliaes do Saeb e o desconhecimento, ou no utilizao de tais dados pelas secretarias
municipais e estaduais, escolas, diretores, professores, pais e alunos. Uma hiptese
explicativa para este hiato foi levantada por (SOUZA, 2001), referindo-se s novas
diretrizes conduzidas pelo Inep, a partir de 1995, que repassou Fundao Cesgranrio e
110
Fundao Carlos Chagas a responsabilidade pela avaliao. Esta atribuio, anteriormente,
era do Inep em conjunto com tcnicos e professores das Secretarias Estaduais de Ensino e
pesquisadores (oriundos principalmente de Universidades Federais), e segundo (SOUZA,
2001), este formato contribua para a institucionalizao do Saeb e sua divulgao nas
unidades federadas. Ainda segundo o autor, a mudana ocorreu em resposta a uma antiga
orientao do Banco Mundial, de que caberia ao rgo governamental apenas o
acompanhamento do processo.
No entanto como indicamos no segundo captulo, no podemos considerar,
isoladamente, a deciso de tercerizar o Saeb aos interesses das fundaes ou do Banco
Mundial, pois o processo de implementao da avaliao resulta da dinmica de diversos
interesses de atores individuais ou institucionais e como indicamos, tambm, no captulo
anterior, em As finanas, nem sempre a participao das secretarias, dos gestores e dos
professores resulta em um processo democrtico de tomada de deciso, como
exemplificamos no caso do ANEB.
Outra hiptese para o problema do hiato entre os resultados divulgados pelas
avaliaes do Saeb e a utilizao dos mesmos, a resistncia dos atores do sistema de
ensino em aceitar avaliaes que trazem como resultado inferncias que responsabilizam a
escola, os professores e os alunos como principais barreiras a construo do ensino de
qualidade, como afirma (DURN, 2004) ao referiu-se aos modelos de avaliao externa
implantados em vrios pases da Amrica Latina.
Un sin nmero de cambios se han producido respecto de la atencin prestada a
los resultados de los alumnos en los establecimientos educacionales. Muchas son
las evaluaciones de las escuelas que buscan dar cuenta del verdadero estado de
stas asi como de su calidad (en la mayora de los casos limitada solamente a los
resultados acadmicos de sus alumnos). Sin embargo, muchas de estas
evaluaciones persiguen tambin un cierto efecto en las organizaciones educativas,
unido a una eventual regulacin del sistema educativo en general y de las
escuelas en particular. Este objetivo, de regulacin del sistema, no siempre es
alcanzado y por el contrario muchas veces observamos una oposicin creciente en
los actores del sistema (principalmente los profesores), a este tipo de polticas.
Este artculo presenta un modelo que permite une aproximacin a este conflicto, a
partir de la percepcin de los profesores de estas evaluaciones como del proyecto
educativo de sus escuelas.

No entrando no mrito das hipteses anteriores, poderamos lanar uma terceira
hiptese, que inclusive permite associao com as hipteses anteriores. Esta hiptese
enfoca o problema que diz respeito ao instrumento de anlise, utilizado pelo Saeb.
111
O instrumento utilizado pelo Saeb desde 1995, utiliza na construo dos itens a
Teoria de Resposta ao Item TRI, (KLEIN, 2005, p.113), para aferir os contedos fixados
pelas Matrizes Curriculares de Referncia (FONTANIVE e KLEIN, 1998), e mede
competncias cognitivas e habilidades instrumentais. Como resultado destas avaliaes
pode-se esperar a classificao dos alunos submetidos ao teste, extrao de freqncias dos
erros e acertos mais comuns, ponderados por segmentos (tipo de escola, srie, regio
geogrfica e etc.) e relaes entre as variveis scio-econmicas e a proficincia dos alunos
(fatores associados). Estes resultados extrados, apesar de garantir algumas concluses
sobre suas relaes com o currculo e o planejamento educacional, a influncia da infra-
estrutura escolar e da gesto escolar, deveriam ser analisados com base em outros
instrumentos que possibilitassem uma interpretao destes resultados face formulao e
implementao de polticas educacionais.
Se imaginarmos este instrumento, com seus possveis resultados extrados,
objetivando a formulao e implementao de polticas para o setor, no intuito de aprimorar
a qualidade do sistema, ento teremos de assegurar que os objetivos que fundamentam a
construo do instrumento e se referenciam por determinado modelo de anlise esto
adequados a tal finalidade.
Outra caracterstica relevada pela pesquisa no CESOP, e que confirma nossa
hiptese da necessidade de ajustamento do modelo aos objetivos, identifica a forte relao
entre desempenho dos alunos e as variveis scio-econmicas. Esta caracterstica tambm
foi encontrada no Relatrio As relaes entre a escola, a vida e a qualidade de ensino,
produzido pelo Laboratrio de Psicologia do Trabalho da UNB e pela Confederao
Nacional dos Trabalhadores da Educao CNTE, em 2001. Tal pesquisa se apoiou nos
seguintes bancos de dados: Censo demogrfico e PNAD, SAEB 99, Censo Escolar do Inep,
dados compilados pela Unicef e pesquisa sobre violncia, realizada pela prpria CNTE por
meio dos sindicatos afiliados.
Dentre os principais resultados apontados por esse relatrio destacam-se aqueles
relativos influncia de determinadas variveis sobre o desempenho do aluno, tais como:
turno, salrio de professor, infra-estrutura e violncia/segurana.
Assim, de acordo com esse estudo filhos que trabalham so, muitas vezes,
obrigados a estudar noite, e o nvel de educao e/ou rendimento escolar se apresentam
112
mais baixos, mostrando uma das facetas do problema de turno. A outra faceta tem relao
com a programao de turnos e a sua decorrente carga horria (CNTE, 2001, p.12).
Considerando que a pesquisa foi realizada por uma confederao de sindicatos de
professores e apesar da dificuldade de se isolar o fator scio-econmico, como resposta a
deficincias de desempenho dos alunos, este fator, sempre se sobrepe no comparativo com
outras variveis.
J o trabalho coordenado pela professora Maria Eugnia Ferro Barbosa
denominado simplesmente Modelagem SAEB-99 que tambm est centrado nos dados
obtidos no Saeb 99 identifica que a melhor infra-estrutura, da regio Sudeste do pas, no
teve impacto proporcional sobre o desempenho dos alunos, apesar de a amostra seguir a
mesma proporo da distribuio populacional da regio. Indica, ainda, a pequena
correlao apontada pelo relatrio para as questes de infra-estrutura, o que gerou como
concluso dos autores a necessidade de se elaborar um estudo especfico para contemplar
este tema (BARBOSA, 2000a).
Tambm sobre as variveis scio-econmicas, a exemplo da anlise sobre o impacto
dos resultados sobre o sistema de ensino, identificamos como vlida a proposio de testar
a hiptese da implementao do instrumento e suas finalidades.
Se considerarmos que a estrutura do ensino no Brasil foi historicamente construda
tendo como pano de fundo a diviso federativa, determinando a responsabilidade da Unio
com o Ensino Superior e dos estados e municpios com o Ensino Bsico, determinaes
asseguradas na Constituio de 1988 e reafirmadas no texto da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao 9394/96, obtemos uma estrutura organizacional da Unio que avalia e colabora
com o financiamento do Ensino Fundamental, mas que descentraliza a responsabilidade de
organizao e manuteno da rede do Ensino Fundamental para estados e municpios,
reforada e induzida, pela instituio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino FUNDEF em 1996, (ARIAS VAZQUEZ, 2003).
Destas justificativas podem surgir as seguintes questes norteadoras:
A estrutura e funcionamento do Saeb podem no corresponder
aos seus objetivos declarados, em decorrncia de impreciso na formulao
de seus objetivos e mtodos analticos.
113
O modelo de avaliao fundamentado no desempenho do
aluno pode no atender as necessidades de subsdios para formulao de
polticas pblicas educacionais para este nvel de ensino, ou ainda, pode
haver conflitos de interesse entre a formulao, implementao e avaliao
de polticas quando exercidas pelo mesmo agente social.
3.2 Modelos de anlise de polticas pblicas
A preocupao com a anlise de polticas no fato recente, j destacamos no
primeiro captulo o efeito das disputas geopolticas (efeito Sputinik, em 1957) como
deflagrador de mudanas no planejamento e nos objetivos das polticas norte-americanas.
Esta preocupao, como indica o primeiro captulo em: Uma viso de Poltica Pblica;
decorre da ao gerencial do Estado no seu papel de tomada de deciso
60
, ou como orienta
King (1980, p.17).
Uma das grandes transformaes que testemunhamos no sculo atual a que
pode ser denominada de emergncia do Estado positivo. Os governos hoje em
dia so compelidos, por necessidade dos fatos, a exercer funes qualitativamente
diferentes daquelas assumidas em pocas anteriores. Onde os primeiros Estados
eram tipificados como policiais, o Estado moderno tipificado como
administrador. O entendimento de sua arte atualmente o ponto central para a
compreenso da cincia poltica; e reconhecendo-se isso como importante, toda
uma gama de problemas no considerados pelos escritores clssicos teria surgido.
Buscar-se- Bagehor, em vo, para uma discusso sobre o servio pblico, como
parte integrante da Constituio Britnica. No se encontrar em Dicey qualquer
ilustrao daquele droit administratif que agora uma de suas caractersticas
permanentes. Entretanto, o sucesso ou o fracasso das instituies nas quais
vivemos atualmente depende do trabalho do administrador.

Em 1947, uma publicao de Harold Lasswell, ao discutir procedimentos de anlise
de polticas, discriminava as variveis do objetivo da poltica em: poder compartilhado,
respeito compartilhado e conhecimento compartilhado. Esta diviso ilustra um
procedimento pertinente a qualquer anlise: a criao de categorias de anlise. Outro ponto
fundamental para o entendimento da anlise de poltica o entendimento de sua dinmica e
suas variveis, o que nas palavras do autor, foi assim ilustrado, (LASSWELL, 2001,
p.45).
61


60
O tema Tomado de Deciso , originalmente lanado como tema de administrao de empresas e
posteriormente incorporado anlise poltica e a atividade de governo, referenciado em uma srie de
modelos e concepes que possuem vasta bibliografia.
61
Traduo nossa: Social processes are explicable as interacting variables; social life is an evermoving
equilibrium. This applies to the interrelationships of the key variables. They are all in a relationship of ends
114
Os processos sociais so explicados como variveis de interao; a vida social
um equilbrio dinmico. Isto se aplica as inter-relaes das variveis chaves.
Esto todas em constante relacionamento de fins e meios. A distribuio do
respeito afeta a distribuio de poder e de conhecimento; por sua vez a
distribuio do conhecimento, afeta a distribuio do poder do respeito. Mais do
que isso, a anlise nos mostra que estas variveis chaves esto afetadas por
valores de outras determinadas variveis.

Para interpretar as variveis e sua dinmica criamos modelos de anlise. E estes
modelos foram, de maneira simples, assim definidos por Dye (1992, p.20).
Um modelo uma representao simplificada de algum aspecto do mundo real.
Pode ser uma representao fsica - um aeromodelo, por exemplo, ou os edifcios
em maquete que os engenheiros urbanos usam para mostrar como as coisas sero
quando os projetos propostos so terminados. Um modelo pode ser um diagrama
- um mapa de estrada, por exemplo, ou uma carta de fluxo que os cientistas
polticos usam para mostrar como um projeto se transforma em lei.

Os padres de modelagem so tambm amplamente utilizados para definir
realidades macro e microeconmicas tendo, como origem os Estudos de Leon Walras,
Gilfredo Paretto, Alfred Marshal e seus sucessores na escola econmica denominada
Marginalismo, como indica Moraes (1996, p.713).
Procurar-se-ia inutilmente, nos Princpios de Ricardo ou na Riqueza das naes, a
reduo dos movimentos de mercado a uma frmula precisa de clculo algbrico,
tal como aquela que, na mesma poca, Lagrange estabelecia para a Mecnica.
Em sua obra clssica, de 1788, Lagrange dedicava a Primeira Parte, seo II,
Frmula geral da estatstica para o equilbrio de um sistema qualquer. E na
seo III estabelecia as regras para esse clculo das condies de equilbrio:
tomar a soma dos momentos das foras que devem estar em equilbrio;
estabelecer as funes diferenciais, eliminar das equaes particulares de
equilbrio os elementos indeterminados etc.
Esperaramos algumas dcadas para que esse modo de clculo fosse
detalhadamente aplicado aos problemas econmicos, com Coumot em 1838, ou
com Jevons, Walras, Marshall, na segunda metade do sculo XIX. Iria se
delinear ento, com maior clareza, uma idia de sistema econmico que agora
sim, e de modo deliberado guarda semelhana com os modelos fsicos de
Lagrange e Laplace, as frmulas da gravitao universal e os sistemas de
equaes simultneas e reversveis.
Mas para que esse desenvolvimento efetivo fosse visto como possvel, pelo
menos em princpio, era antes necessrio que o pensamento econmico
operasse com noes familiares aos praticantes do clculo algbrico, tais como os
da inclinao das vontades e integrao dos recursos
(maximizao/minimizao). Em outros termos, era preciso que se pensasse o
tempo e o espao econmico dotados de uma forma anloga ao tempo e ao
espao da mecnica e da geometria analtica para serem ento acessveis ao
clculo infinitesimal. Era necessrio ainda que certas noes mecnicas (ao e
reao, por exemplo) ou associadas idia de campo gravitacional (ao
distncia, por exemplo) compusessem paulatinamente o imaginrio dos

and means to each other. Distribution of respect affects the distribution of power and knowledge; in turn the
distribution of knowledge affects the distribution of respect e power. More than that, we take it for granted
that these key variables are affected by magnitudes of certain other variables.
115
economistas literrios (como pejorativamente seriam denominados, por alguns
dos neoclssicos, os fundadores da Economia Poltica).

De posse de variveis dinmicas e categorias de anlise, pesquisadores interessados
no tema desenvolveram uma srie de modelos que servem como instrumental para anlises
de polticas. Utilizando uma tipologia de Dye (1992), descreveremos de maneira breve
nove modelos de anlise de poltica:
Teoria Institucional Focaliza a anlise de instituies envolvidas com a prtica
governamental, geralmente centrado nas relaes entre os poderes executivo, legislativo e
judicirio.
Teoria do Processo Caracteriza-se pela dinmica de interesses de grupos de atores
polticos, seguindo uma lgica de segmentao processual que percorre as etapas:
identificao do problema, formulao da proposta poltica, legitimao da proposta,
implementao da poltica e avaliao dos resultados.
Teoria dos Grupos Prope-se a analisar o equilbrio dos diversos grupos de
interesse que compem a poltica.
Teoria das Elites Parte do pressuposto de ascendncia de um grupo de interesse
sobre os demais, buscando compreender o processo de formao e ascenso de elites no
poder.
Racionalismo Descreve a dinmica poltica como uma constante busca pela
maximizao dos interesses sociais, o que pressupes escolhas timas.
Incrementalismo Surge, como contraposio ao racionalismo, orientando anlises
pontuais que possibilitem incrementos s polticas j implementadas.
Teoria dos Jogos Busca solues nas escolhas interdependentes dos atores.
Teoria das Escolhas Pblicas Segue concepes do liberalismo econmico
clssico, fundamentando-se na racionalidade das escolhas que maximizam os interesses
individuais em um ambiente de garantias normativas (contratualismo).
Teoria dos Sistemas Trabalha com input e output, onde o sistema poltico recebe
demandas e apoios e gera aes e decises.
Os modelos de anlise de poltica e os modelos de anlise micro e macroeconmica
podem tanto descobrir o que os governos fazem, porque o fazem e que diferena isto faz,
objetivos recorrentes em Dye (1992), como podem dar a considerao devida aos
contextos sociais, polticos e econmicos dentro dos quais se lida com problemas, como
116
sugerem Ham & Hill (1998). Estes objetivos podem gerar modelos de anlise estritamente
descritivos ou modelos que associam a descrio e a prescrio.
No incio deste trabalho afirmamos que as anlises e avaliaes de polticas pblicas
e programas podem ser consideradas uma forma de accountability, e que esta deve se
pautar pelo interesse pblico, buscando maior qualidade na oferta de polticas pblicas e
igualdade de oportunidades. Um exemplo interessante de ao de accountability horizontal,
que associa modelos de anlise poltica e avaliao de programas do governo, unindo
objetivos descritivos e prescritivos, a ao do Tribunal de Contas da Unio - TCU.
Utilizando
62
tcnicas de auditoria no desenvolvimento de um projeto de cooperao
tcnica, com o apoio do Departamento para o Desenvolvimento Internacional - DFID do
Reino Unido, o TCU desempenha seu papel constitucional de auxiliar o Congresso
Nacional no exerccio do controle externo (artigos 71 a 74 e 161 da Constituio Federal).
Tal exerccio possibilitou avaliaes de programas nas reas de: Agricultura, Assistncia
Social, Cidadania, Comrcio e Servios, Educao, Energia, Habitao, Meio-Ambiente,
Sade e Trabalho.
3.3 Como os indicadores subsidiam as polticas pblicas
O desenvolvimento da cultura avaliativa e as demandas por accountability tambm
se assentam no desenvolvimento da prtica democrtica que estimula o conceito de
cidadania, por parte da sociedade civil, e a busca crescente por polticas que possam gerar
desenvolvimento sustentvel, por parte dos governos e instituies que implementam
polticas pblicas. Isso, na prtica da poltica governamental, no significa,
necessariamente, uma completa interao entre implementao de polticas e instrumentos
de anlise, apesar da cultura avaliativa surgir como fora motriz e justificativa para uma
srie de mudanas. Exemplo desta constatao so os relatrios tcnicos da pesquisa
Fortalecimento da Funo Avaliao nos Pases da Amrica do Sul realizados por convnio
entre o Ipea (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicadas)
63
e o BID (Banco Interamericano
de Desenvolvimento) em que, nas concluses do relatrio que analisa a avaliao de
programas pblicos, Barros Silva e Costa (2002, p. 54) afirmam que:

62
Fonte: www.tcu.gov.br consulta realizada em 27/12/2005
117
Existem poucas evidncias de que o papel reitor da avaliao tenha acompanhado
as mudanas macroeconmicas da Amrica Latina, em geral, dada a ausncia de
orientao para a avaliao por parte dos governos e gerentes de programas e
polticas governamentais relevantes. A despeito do esforo realizado, ainda se
presta pouca ateno na importncia da avaliao desde a etapa de desenho inicial
e de formulao do projeto. Isso determina um papel secundrio para os
avaliadores internos e externos a administrao pblica e uma quase sempre
deficiente designao de responsabilidade, nas organizaes, com as funes de
monitoramento e avaliao.
As experincias aqui descritas indicam, no entanto, a existncia no Brasil, no
Chile e na Argentina da busca e consolidao de novos padres de prtica
administrativa na comunidade tcnica dos gestores.
Os estudos revelam, ainda, uma importante convergncia de poltica pblica
nesses pases, no que diz respeito ao desenvolvimento de instrumentos de
avaliao de polticas e programas no mbito da discusso sobre as novas funes
do Estado na proviso social e na promoo do desenvolvimento. As experincias
diferenciam-se muito em razo da escala de responsabilidade da relevncia dos
programas avaliados e das metas buscadas para a funo avaliao. [...] Prova de
que esse processo se espraia, ainda que com ritmo e resultados diferenciados,
como esperado, pode ser encontrada no caso colombiano. Em 1991, a funo
avaliao do setor pblico tornou-se lei constitucional. Um artigo da Constituio
confere ao departamento Nacional de Planejamento (DNP) a responsabilidade de
estabelecer um sistema nacional de avaliao.

O redimensionamento da funo da avaliao para a poltica pblica depende, em
parte, dos campos descritos no primeiro captulo (poltico, econmico e tecnolgico); das
arenas e dos atores individuais ou institucionais, descritos no segundo captulo; e do
processo de planejamento da poltica que no pode prescindir de instrumentos de anlise e
avaliao que possam revelar indicadores e prticas.
Em qualquer escala espacial (regional, nacional ou global), como j dissemos, dois
indicadores tm se destacado na busca do aperfeioamento na conduo das polticas
educacionais: a qualidade e a igualdade de oportunidades. Estes indicadores revelam a
essncia do objetivo da avaliao, e a raiz da justificativa da formao social do Estado
democrtico de Direito, e isto reafirma o papel das polticas de Estado como provedoras de
igualdade. Em um estudo para aferir as condies de igualdade de oportunidade com
estudantes com necessidades diferenciadas Baker e Nimz (2004) levantam a hiptese de
que:
64


63
Vinculado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do governo brasileiro, o IPEA produz pesquisas,
projees e estudos macroeconmicos, setoriais e temticos com o intuito de subsidiar o governo na produo, anlise e
difuso de informaes voltadas para o planejamento e a formulao de polticas.
64
Traduo nossa Equal educational opportunity is a frequently expressed goal of modem education policy
in the United States. To date, state legislatures retain primary responsibility for operationalizing definitions of
equal educational opportunity and designing policies to promote it.' Within the broader framework of equal
opportunity, state school finance policies are typically designed to promote combinations of one or more of
the following goals: (l) Horizontal equity, or the equal treatment of equals. For example, insuring that
118
Igualdade de oportunidades educacionais frequentemente expressada por
objetivos de modelos de poltica educacional nos EUA. Pelos dados, a legislatura
estatal mantm a responsabilidade fundamental para operacionalizar as definies
de igualdade de oportunidades educacionais e designar polticas para promov-
las. Nos limites da ampliao da estrutura de igualdade de oportunidades, as
polticas de financiamento das escolas estatais so tipicamente designadas para
promover combinaes de um ou mais dos seguintes objetivos. 1) Igualdade
horizontal, ou tratamento igual para iguais. Por exemplo, assegurar que o ingresso
escolar para estudantes comparvel por meio dos distritos escolares de tipos
similares, atendendo estudantes com necessidades similares. 2) Neutralidade
fiscal, ou a falta de uma sistemtica relao entre recursos ou oportunidades e a
capacidade fiscal do distrito, ou 3) Igualdade vertical, ou tratamento desigual para
os desiguais. Por exemplo, assegurar que estudantes com diferentes necessidades,
e diferentes custos associados a suas necessidades, so capazes de acessar de
forma suficientemente adequada s oportunidades.

Os indicadores de qualidade e igualdade de oportunidades revelam, tambm, um
estgio do movimento das polticas pblicas educacionais que buscam transformar os
resultados das avaliaes, em caminhos para a correo na formulao e implementao de
polticas. Nos ltimos quinze anos, na Amrica Latina, convivemos com um elevado
nmero de esforos para identificar as variveis mais significativas para explicar
deficincias nos sistemas de ensino de cada pas. Realizado este movimento, que gerou as
primeiras sries histricas de levantamentos, podemos observar certa convergncia nos
processos utilizados para obteno das informaes, nos modelos de anlise e apresentao
dos resultados dos mesmos levantamentos. Geralmente, tais levantamentos esto
direcionados para identificar o resultado das polticas por meio de instrumentos de
avaliao das instituies educacionais aplicados em seu corpo docente, discente e
administrativo dirigente, como faz o Saeb. Dentro dessa estrutura lgica, com o intuito de
ampliar a possibilidade de correes nas polticas educacionais, para atingir os objetivos de
qualidade e igualdade de oportunidades, os resultados das anlises e avaliaes so, por
vezes, vinculados ao sistema de financiamento das polticas ou programas. Este tipo de
vinculao, apesar de atender as prerrogativas da cultura avaliativa de responsabilidade e
controle sobre um bem de interesse pblico, limita a possibilidade de atuao nos
indicadores de qualidade e gera uma relao inversamente proporcional entre qualidade e
igualdade de oportunidades. Insucesso nos indicadores de avaliao representa menos

education revenues per pupil are comparable across school districts of similar types, serving students with
similar needs; (2) Fiscal neutrality, or the absence of a systematic relationship between resources or
opportunities and local district fiscal capacity; or (3) Vertical equity, or the unequal treatment of unequals.
For example, insuring that students with different needs, and different costs associated with those needs, are
able to access adequately differentiated opportunities.
119
investimento e, portanto, menos espao para correes de desequilbrios no atendimento
educacional. Este efeito acentua-se de forma crescente quando esta lgica atinge sociedades
ou grupos marcados pela desigualdade (MACNEIL, 2000). Mesmo onde a prtica
avaliativa est consolidada a mais tempo, a vinculao do financiamento aos resultados das
anlises e avaliaes restringe a ao da implementao das correes e gera conflitos de
interesse que se desviam dos objetivos de interesse pblico, como relata Elmore (2002).
65

Dentro do Congresso em Washington, circula, a reautorizao do ato do Ensino
Fundamental e Secundrio (ESEA) que pode ser visto como uma mudana
diametral na poltica federal de ensino ou como uma medida parcial projetada
para demonstrar a voluntariedade da liderana poltica "fazendo algo" pelo
ensino. Em um lado esto os defensores da legislao que apontam o aperto
substancial do controle e responsabilidade da escola, ao conceder mais
flexibilidade aos estados e aos distritos da escola no uso de recursos federais; e
eles comprometem-se em aplicar sanes e fornecer ajuda as escolas que falham.
No outro lado esto aqueles que sustentam que a conta no suficiente. Os
defensores da escola de excelncia acreditam que as oportunidades para a reforma
real estiveram perdidas quando os conservadores e os novos democratas no
persuadiram seus colegas e os conselheiros do presidente a incluir garantias como
parte do pacote da reforma. Em outras palavras, no h nenhuma oposio
genuna em Washington ao accountability, simplesmente predomina essa falha
para compreender a realidade institucional do accountability no estado, nos
distritos, e nas escolas. E as provises da lei esto baseadas consideravelmente
em probabilidades das realidades tcnicas do accountability dos testes. Penso que,
nunca na histria da poltica federal de ensino a desconexo entre a poltica e a
prtica esteve assim to evidentes, e possivelmente nunca to perigosas. O que
particularmente estranho e irnico que republicanos conservadores controlam a
Casa Branca e a Casa dos Representantes, e patrocinaram a nica - e a mais
prejudicial - expanso do poder federal sobre o sistema de ensino da nao na
histria.

Outra caracterstica deste movimento dos indicadores de qualidade e igualdade de
oportunidades, que busca transformar os resultados das avaliaes, em caminhos para a
correo da formulao e implementao de polticas; e que articula a pergunta que fizemos

65
Traduo nossa Inside the Washington D.C., beltway, the reauthorization of the Elementary and secondary
Education Act (ESEA) is seen as either a sea change in federal education policy or a half-measure designed to
demonstrate the political leaderships willingness to do something on education. On one side are supporters
of the legislation who point to its substantial tightening of school accountability, its granting of more
flexibility to states and school districts in the use of federal funds; and its commitment to applying sanctions
to and providing aid for failing schools. On the other side are those who argue that the bill doesnt go for
enough. Supporters of school choice believe that opportunities for real reform were lost when conservatives
and New Democrats failed to persuade their colleagues and the presidents advisors to include vouchers as
part of the reform package. In other words, there is no genuine opposition in Washington to accountability
rules that simply fail to understand the institutional realities of accountability in state, districts, and schools.
And the laws provisions and considerably at odds with the technical realities of test-based accountability.
Never, I think, in the history of federal education policy has the disconnect between policy and practice been
so evident, and possibly never so dangerous. Whats particularly strange and ironic is that conservative
Republicans control the white House and the House of Representatives, and they sponsored the single largest
and the single most damaging expansion of federal power over the nations education system in history.
120
no incio do segundo captulo (Para que serve o Saeb?) aos objetivos e caractersticas do
Saeb descritos no incio deste captulo, a constatao da necessidade de encontrarmos um
elo de ligao entre os indicadores gerados pela avaliao e a capacidade deles serem teis
na retroalimentao da poltica.
Este tema constitui-se no cerne de nossa hiptese inicial: o Saeb, fundamentado no
desempenho do aluno pode no atender as necessidades de subsdios para formulao e
implementao de polticas pblicas educacionais. O que discutiremos a seguir.
3.4 Em busca da avaliao formativa
Procuraremos agora descrever os limites dos objetivos atribudos ao Saeb
conjugando a anlise das variveis (as arenas e atores individuais e institucionais) que
fizemos no segundo captulo e as consideraes descritas na primeira parte deste captulo
(descrevendo caractersticas do instrumento). Tais limites no obscurecem a importncia do
Saeb como relata Gadotti (2000, p.27_28).
A avaliao do ensino fundamental em mbito nacional, chamada pelo MEC a
partir de 1991 de Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB),
organizado pelo INEP at 1995 e depois terceirizado (DEMO, 1996: 63) em
favor das Fundaes Carlos Chagas e Cesgranrio, certamente vem prestando um
bom servio, permitindo o acompanhamento da evoluo do desempenho dos
alunos nas diversas disciplinas, fornecendo dados mais confiveis a gestores e
administradores da educao. O SAEB tem-se revelado instrumento positivo de
superao de uma grande falha do sistema educacional: dar visibilidade social aos
resultados obtidos pelas escolas, podendo cada uma delas situar-se diante das
outras. Nesse sentido, ele possibilita a insero das escolas no contexto da nao,
abrindo espao para tornar-se mais cidad. Por outro lado, a produo e
disseminao de informaes sobre o desempenho do sistema educacional, dando
maior transparncia aos dados estatsticos, possibilita no s a formulao e a
implementao de novas polticas educacionais, mas permite tambm a sua
avaliao. Contudo, o SAEB no atende a todos os requisitos de uma avaliao
institucional e nem escolar. Buscando apenas traar os perfis de professores e
alunos das escolas, avaliando o rendimento do sistema pode assumir, se for
tomada isoladamente, uma feio burocrtica e reducionista da avaliao
tradicional (...) para medir a eficincia da mquina.

As dificuldades apresentadas por modelos de avaliao educacional que buscam
melhorar os indicadores de qualidade e igualdade de oportunidades, na perspectiva de
retroalimentar a formulao e implementao das polticas educacionais, so de duas
ordens: os modelos de anlise e avaliao das polticas educacionais e a finalidade dada aos
resultados destes modelos.
121
Como dissemos anteriormente, existe uma convergncia nos processos e modelos de
anlise e avaliao das polticas pblicas educacionais, adotadas por pases latino-
americanos, nos ltimos quinze anos, e um dos pontos centrais desta convergncia situa-se
na relao entre os modelos adotados e seus objetivos. Como tambm j afirmamos, nestes
modelos tm sido focalizados os resultados das polticas e programas, o que no gera
necessariamente aes entre identificao dos problemas e medidas para correes, mas
tambm demonstra uma particularidade para o tipo de fenmeno analisado. Os
investimentos em aes educacionais possuem um tempo de consolidao e impactos em
escalas diferentes das urgncias impostas pelas condies sociais da maioria das
localidades dos pases latino-americanos. Isto exige que modelos de anlise e avaliaes,
que adotem o princpio de accounatbility como parmetro social de eficincia pblica,
utilizem instrumentais que possibilitem o alcance de um modelo de anlise e avaliao que
atenda a caractersticas formativas como j, h muito, indica a literatura especializada de
anlise e avaliao de polticas pblicas. Isto significaria atuar no processo da
implementao da poltica de forma a captar constantemente a variao dos impactos,
apresentada no curto prazo, para promover constantes ajustes no modelo e verificar a
dinmica das variveis. De outra parte gera-se, tambm, um problema de abordagem
metodolgica no trato da inferncia sobre os dados analisados. Para uma avaliao que
focaliza a obteno da importncia de cada uma das variveis sobre o processo de
implementao de polticas educacionais (fatores associados), tendo no conjunto destas
variveis o resultado da poltica, instrumentos de regresso multinvel ou multivariada
66

representam instrumentos adequado de anlise, porm para uma anlise ou avaliao que
queira aproximar-se do carter formativo que uma poltica educacional exige e adequar
seus resultados retroalimentao para a formulao e implementao, deveramos nos
debruar sobre um novo modelo para analisar tais fenmenos. As conseqncias desse
desajuste metodolgico causam o distanciamento entre meios e objetivos da avaliao,
gerando uma srie de distores assim expressadas por Vianna (2003).
As avaliaes, especialmente aquelas em larga escala, tornam-se montonas,
cansativas, geradoras de tenses, e muitas vezes, criadoras de conflitos, e como as

66
Esta crtica a utilizao da regresso multinvel ou multivariada motiva-se pela indiscriminada utilizao
destes modelos em anlises de polticas sociais que transformam as inferncias obtidas na finalidade da
anlise sem a contextualizao que fenmenos sociais exigem. Este tipo de recurso acaba por limitar o campo
de interferncia destas anlises na implementao de polticas.
122
avaliaes no tm maiores conseqncias na vida dos avaliados, reagem os
mesmos mecanicamente e respondem la diable s vrias questes apresentadas,
e desse modo, as avaliaes, reiteramos, perdem o seu significado. ainda que os
dados, resultantes de comportamento inteiramente descompromissado, sejam
aplicados procedimentos estatsticos complexos, que, por sua vez, geram todo um
filosofar supostamente baseado em elementos considerados cientficos e levam a
decises de repercusso, criando-se, assim, idias falaciosas em grande parte da
sociedade, que, apesar de tudo, passa a acreditar nas concluses estabelecidas
como se verdades absolutas fossem.

Outro problema para assegurar os objetivos de melhorar os indicadores de qualidade
e igualdade de oportunidades est na disseminao dos resultados apresentados pelas
anlises e avaliaes de programas e polticas educacionais. As instituies educacionais,
seus docentes, discentes e corpo administrativo absorvem os impactos das avaliaes
externas e de todo o arcabouo de implicaes da cultura avaliativa, mas nem sempre
conseguem retirar destas experincias elementos que subsidiem mudanas nos processos e
prticas na organizao de sua ao individual ou institucional.
Estas dificuldades, apontadas nas pesquisas consultadas sobre o Saeb, que
indicamos na primeira parte deste captulo, se articulam com nossa preocupao em
descrever modelos de anlise de poltica, na segunda parte deste captulo.
Acreditamos que, para atingir o carter formativo referenciado na bibliografia de
avaliao educacional e atender os objetivos declarados do Saeb de subsidiar
(retroalimentar) a formulao e implementao das polticas educacionais para o ensino
bsico, necessria a construo de um novo modelo de anlise que consiga articular os
indicadores fornecidos pela avaliao educacional e a dinmica que o processo de
formulao e implementao de polticas pblicas adquiriu por meio de suas variveis
(arenas e atores) dependentes, independentes e intervenientes.
Esta afirmao no desconsidera o fato de que, apesar dos documentos oficiais do
Inep sempre deixarem expresso que um dos objetivos do Saeb era contribuir com a
formulao e implementao de polticas educacionais, estes mesmos documentos, em
nenhum momento afirmaram que este objetivo se daria de forma direta ou espontnea. Nem
mesmo afirmavam que os resultados do Saeb seriam utilizados nos programas do governo
federal, como indica uma fala da ex-presidente do Inep Maria Helena Guimares Castro, ao
relatar sobre realizaes da gesto Paulo Renato identificadas nos programas que j
constavam do plano de governo do candidato Fernando Henrique Cardoso, (CASTRO,
1999) e que sintetizamos a seguir:
123
- A universalizao j em andamento, reforada pela municipalizao estimulada
pelo Fundef;
- A particularidade do perfil demogrfico do analfabetismo Alfabetizao
Solidria;
- A manuteno da escolaridade em decorrncia da gerao de renda Bolsa
Escola;
- A reduo da taxa de escolarizao liquida era decorrncia de uma suposta
melhora na qualidade;
- A qualificao profissional atravs do Fundef com a implementao dos
programas: Livro Didtico, Dinheiro na Escola, Merenda Escolar e Tv Escola;
- A requalificao do corpo docente atravs da formulao de um programa de
centros de qualificao, implementado no governo Lula;
Mesmo porque, como foi afirmado em Os formuladores e implementadores, no
segundo captulo, o Saeb serviria de instrumento para apoio aos gestores das Redes
municipais e estaduais de ensino, e a metodologia e construo da avaliao no Saeb tm
como objetivo avaliar o sistema e no o aluno, como indica um dos seus principais
implementadores, Pestana (1998), o que reafirmado por Castro (2005, p.250).
Um novo modelo de anlise que consiga articular os indicadores fornecidos pela
avaliao educacional e a dinmica e o processo de formulao e implementao de
polticas pblicas, deve considerar o efeito das avaliaes sobre a melhoria de um
determinado padro de qualidade do ensino, conquistado com implementao de polticas
pblicas que considerem os limites polticos, econmicos e tecnolgicos (obtidos em
modelos de anlises de polticas) da conjuntura social.
125
CONCLUSO

Em 2002, quando tivemos a oportunidade de, pela primeira vez, desferir um olhar
analtico para o Saeb, fomos aguados inicialmente por uma inquietao: Para que serve o
Saeb? medida que documentos oficiais, bibliografia de avaliao educacional e pesquisas
sobre o Saeb eram estudadas, vrios elementos comeavam a gerar possveis respostas para
aquela inquietao inicial. Certamente pela trajetria acadmica e pelo interesse em
polticas pblicas, a resposta que mais chamava a ateno era aquela que atribua aos
indicadores educacionais expostos pela avaliao a tarefa de subsidiar a formulao e a
implementao das polticas pblicas educacionais para a Educao Bsica.
O contato com os dados do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica e as
leituras que seguiam orientando nossas anlises permitiram a formulao de uma hiptese
inicial, o Saeb fundamentado no desempenho do aluno pode no atender as necessidades de
subsdios para formulao e implementao de polticas pblicas educacionais.
Inicialmente a hiptese refletia a impresso de que o governo federal, ao montar um
sistema para aferir as condies de ensino das redes municipais e estaduais (pblicas e
particulares), por meio de uma amostra nacional fazia um esforo pouco efetivo para atingir
o objetivo da retroalimentao das polticas, por meio de indicadores educacionais, pois
havia um grande nmero de crticas que apontavam para falhas na divulgao e
disseminao dos resultados da avaliao (para gestores, educadores e famlias) e para a
falta de uma identidade regional nas questes apresentadas, desqualificando o instrumento.
De nossa parte, estas informaes tendiam a direcionar o teste da hiptese inicial a
fatores polticos e econmicos que conduziam o discurso do governo federal para uma
inteno de justificar a centralidade da avaliao em seu programa de governo para o
ensino. Conjugava-se a esta impresso todo um movimento de notoriedade que a avaliao
assumia, gradativamente, na imprensa, na academia e nos debates polticos nos anos 90.
As respostas inquietao e o resultado do teste da hiptese inicial foram
constantemente aferidos, durante a construo do plano de ao e da estrutura de anlise e
metodologia desenvolvidas neste trabalho.
A primeira tarefa deste plano de ao foi entender um pouco mais sobre a cultura
avaliativa que se instalava. Tnhamos inclusive que constatar se realmente existia uma
126
cultura avaliativa ou se isto era apenas uma expresso da moda para representar a
centralidade da avaliao educacional. Por este caminho identificamos uma Dimenso
Social da Avaliao. Apesar das restries que o escopo de uma dissertao exige e dos
entretantos impostos sobre um trabalho das cincias humanas e sociais, verificamos uma
viso de mundo de nossa cultura ocidental, que aportada por nosso sistema de
organizao poltica e de nosso sistema econmico, determina uma viso de Poltica
Pblica que busca nos ideais de qualidade e igualdade de oportunidades, desafios da
gesto do Estado, que so limitados por campos polticos, econmicos e tecnolgicos. Ora,
buscar qualidade no atendimento social (interesse pblico) e igualdade de oportunidades,
em uma sociedade que conflita diversos interesses de seus atores individuais e
institucionais, requer instrumentos de gesto e planejamento que constituam possibilidade
de melhorar os parmetros nas tomadas de deciso dos governos.
Estas consideraes justificam a comparao que fizemos entre a cultura avaliativa
e paradigmas. Nossa sociedade da forma como est organizada, tende, at culturalmente, a
estabelecer relaes de comparao e juzos de valor para discernir sobre as mltiplas
decises que a vida cotidiana impe. Estas decises nas arenas polticas, motivados pela
dinmica dos interesses dos atores sociais e pela estrutura organizacional do Estado,
acabam por exigir uma postura de controle e responsabilidade social, accountability.
Identificadas estas variveis intervenientes, o prximo passo da pesquisa foi
identificar e analisar a dinmica dos atores institucionais e individuais, aqui denominadas
como variveis independentes no ignorando que h uma poltica, e que portanto h uma
intencionalidade do governo federal ao criar um sistema de avaliao que teve seus
primeiros passos iniciados no sculo XX, como rapidamente demonstramos em Uma
perspectiva histrica.
Como sugerimos, os interesses individuais e institucionais dos atores envolvidos no
processo de formulao e implementao de uma poltica concorrem com os interesses dos
governos, no considerando aqui as questes poltico-ideolgicas que discutem a
hegemonia do Estado, mas apenas nos detendo ao nvel micro da organizao poltica, o
que conforma um feixe de interesses concorrentes que acabam por resultar em uma
determinada configurao na formulao e implementao desta mesma poltica.
127
Com isso, conclumos que no h uma varivel determinante sobre a forma e o
processo que institucionalizaram o Saeb, mesmo considerando a existncia de possveis
variveis que tiveram maior influncia na resultante final, a avaliao foi construda a partir
de uma conjuno de interesses individuais e institucionais daqueles que participaram como
formuladores e implementadores da poltica, de instituies envolvidas no processo, de
interesses da academia, da imprensa e de diversas orientaes e disputas polticas que
influenciam nas decises das finanas para gerar um oramento.
Naquele estgio da pesquisa, as informaes que extramos da anlise dos atores,
como variveis independentes, permitiram uma nova viso sobre a hiptese inicial. Mesmo
que fatores polticos e econmicos conduzissem o discurso do governo federal para a
inteno de justificar a centralidade da avaliao em seu programa de governo e pudessem
continuar a figurar como uma explicao possvel, ela se tornou concorrente ao movimento
que os atores e interesses, envolvidos no processo, induziam para resultar em uma
concepo de avaliao educacional. Esta constatao mantinha a importncia de ainda
testar aquela hiptese inicial, porm, naquele momento, uma srie de probabilidades
explicativas surgia.
Outra constatao importante que os interesses associados a estas variveis
independentes esto limitados pelos campos da poltica, da economia e da tecnologia ,como
esclarecemos ao discorrer sobre as variveis intervenientes. Esta limitao explica porque
determinada poltica realiza-se em um determinado tempo. Mesmo que na dcada de 70, a
agenda poltica e as demandas econmicas fossem as mesmas que encontramos na dcada
de 90, certamente no teramos montado um Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Bsica, no Brasil, como o fizemos nos anos 90. As condies tecnolgicas (condies
tcnicas fsicas, humanas e gerenciais) no permitiriam, e esta constatao valeria se
substitussemos qualquer um dos campos nesta equao.
Trabalhadas as variveis intervenientes e independentes, faltava-nos focalizar nossa
anlise na varivel dependente o Saeb e seus objetivos; e, mais especificamente, na tarefa
de aceitar ou rejeitar nossa hiptese inicial: o Saeb fundamentado no desempenho do aluno
pode no atender as necessidades de subsdios para formulao e implementao de
polticas pblicas educacionais.
128
A construo metodolgica da pesquisa e as diversas possibilidades reveladas pelas
variveis indicaram a necessidade de um aporte terico que orientasse a organizao e
sistematizao das variveis com instrumentais de anlise de polticas.
Inicialmente retiramos, do prprio Saeb, elementos que caracterizavam a avaliao
como instrumento que categoriza indicadores educacionais, e, ainda, procuramos identificar
a relao dos objetivos do Saeb e os resultados apresentados por pesquisas que tinham
como foco analisar os limites e possibilidades do instrumento, no perdendo o ponto central
da hiptese, para, posteriormente, nos dedicarmos aos referenciais de anlise de polticas.
A reviso dos modelos de anlise de polticas pblicas possibilitou o
reconhecimento de que o instrumental de anlise de poltica, utilizado na construo deste
trabalho, no deveria ser definido a partir de um dos Modelos de anlise de polticas
pblicas apresentados no captulo anterior, da mesma maneira como foram classificados
por Dye (1992), pois o modelo no deve se adaptar realidade, e sim o oposto disto, a
observao das variveis que possibilitaram a construo do modelo. Disto decorre que
poderamos identificar segmentos do texto que se aproximam da Teoria Institucional,
quando valorizamos a prtica governamental resultante de movimentos institucionais (As
instituies, O Banco Mundial, a Imprensa e A academia); outros segmentos assemelham-
se Teoria do Processo, ao estabelecer elementos constitutivos das polticas (agenda,
formulao, implementao, resultados e avaliao) dinamizados pelos interesses dos
atores; poderamos ainda, identificar segmentos que incorporam os princpios da Teoria dos
Sistemas, identificando entradas e sadas do sistema poltico a partir de demandas e apoio
originrios do ambiente social (Os formuladores e implementadores).
Este contato com um novo referencial orientou-nos a produzir uma explicao para
a hiptese inicial e nos fez refletir como os indicadores subsidiam as polticas pblicas, e
que esta trajetria poderia contribuir para que nossas percepes de anlise conjugassem os
objetivos deste trabalho, aqueles mesmos objetivos que algumas concepes que
orientadoras da pesquisa e o debate sobre a avaliao educacional perseguem h algum
tempo, a saber: Em busca da avaliao formativa.
Articulando as variveis analisadas aos indicadores fornecidos pela avaliao
educacional, pudemos captar a dinmica que o processo de formulao e implementao de
polticas pblicas deve considerar a partir do efeito das avaliaes sobre a melhoria de um
129
determinado padro de qualidade do ensino, conquistado com implementao de polticas
pblicas que considerem os limites polticos, econmicos e tecnolgicos (obtidos em
modelos de anlises de polticas) da conjuntura social.
Esta concepo demonstra que temos ainda de caminhar na determinao de uma
escala de qualidade que possa ser aferida a partir dos resultados da avaliao educacional.
Ou seja, que qualidade de ensino se espera? Outra questo que devemos observar : em que
medida aprimoramentos dos instrumentos de avaliao educacional possibilitam melhora
nos resultados de forma mais do que proporcional aos esforos realizados, para alcanar
nveis mais altos de qualidade? Ou ainda, em que nveis de possibilidades polticas,
econmicas e tecnolgicas geraramos um ambiente social que possibilitasse atingir o
objetivo da igualdade de oportunidades?
Como resultado das anlises que desenvolvemos e das possibilidades de atender
futuramente estas questes, apresentamos o esboo de um modelo que, a nosso ver, auxilia
a reflexo sobre as caractersticas que deveriam ser contempladas.

Figura 2: Curva de possibilidades da Poltica Pblica

130
O plano cartesiano do modelo objetiva demonstrar a tendncia da Poltica Pblica
(reta PP) considerando duas variveis: a Avaliao (Av) e a Qualidade (Q). A varivel
Qualidade representa uma hipottica escala com um padro crescente, em relao origem
(0), de qualidade para o Sistema de Ensino Bsico, com ponto de mximo definido pelo
ponto (Q1). A varivel Avaliao (Av) representa uma escala de aperfeioamento do
instrumento avaliativo crescente em relao origem (0) e que tende ao infinito como uma
representao da realidade (atingir o limite da abscissa significa que o instrumento
consegue refletir com equivalncia matemtica a realidade). Como foi dito a relao destas
duas variveis origina a tendncia da Poltica Pblica (reta PP) que s pode ser
demonstrada no plano quando definimos o ponto (Q0) e a propenso da avaliao interferir
na poltica pblica (ngulo pp) gerando um padro de qualidade no Ensino Bsico. Quanto
ao ponto (Q0) trata-se da origem da tendncia da Poltica Pblica (reta PP) e como indica o
momento inicial do modelo, supondo uma hipottica escala com um padro de qualidade,
ele deve ser diferente de zero, pois o sistema de educao Bsica j existe e ter de assumir
um determinado valor nesta escala. A propenso de a avaliao influenciar a poltica
pblica (ngulo pp) determina a inclinao da reta PP, que considera como tendncia uma
inclinao constante, e explica o quanto variaes marginais no instrumento avaliativo
podem gerar variaes na escala de qualidade da Educao Bsica. Quanto menor o ngulo,
menor ser o avano na varivel qualidade em resposta ao aprimoramento do instrumento
avaliativo em funo de uma determinada poltica pblica. Quanto maior o ngulo, maior
ser o avano na varivel qualidade em respostas ao aprimoramento do instrumento
avaliativo em funo de uma determinada poltica pblica. Falta esclarecer que a rea
demarcada na cor cinza (EB) representa o limite de possibilidade da interveno da poltica
pblica administrada pelas duas variveis (qualidade e avaliao) e delimitada pela
tangente das foras representadas pelas retas: (P) Poltico, (E) Econmico e (T) Tcnico. O
campo EB apenas uma das infinitas possibilidades determinas por sucessivas e paralelas
foras representadas de uma determinada conjuntura temporal e suas variaes dependem
de mudanas no sistema poltico, econmico, tcnico ou em qualquer combinao destes
sistemas.
Ao propor este esboo, indicamos como concluso da anlise apresentada neste
trabalho, aceitar a hiptese de que o Saeb fundamentado no desempenho do aluno no
131
atende as necessidades de subsdios para formulao e implementao de polticas pblicas
educacionais, no porque esta uma ao deliberada pelo governo federal em razo de
interesses polticos e econmicos, como acreditvamos inicialmente, mas porque o hiato
que existe entre a construo e disseminao de indicadores educacionais e o processo de
formulao e implementao de polticas pblicas educacionais precisa ser preenchidos por
perspectivas que considerem o conjunto da realidade social (suas arenas, atores, ideologias,
suas relaes e interesses).
Acreditamos que este seja um campo profcuo para construo de futuras linhas de
pesquisa na rea de avaliao educacional. Certamente, os avanos da construo e
disseminao de indicadores educacionais, e o desenvolvimento de instrumentos que
captem os fatores associados ao desempenho dos alunos, pressionaram o campo de
conhecimento a responder: O que fazer com estas informaes? Como posso processar
indicadores em polticas pblicas? Como estes indicadores podero melhorar a eficcia,
eficincia e efetividade das polticas pblicas educacionais, e por conseqncia melhorar o
ensino?
133
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145

















Anexos
146
Anexo 1


Reproduzido de (Banco Mundial, 2004)
147
Anexo 2







Reproduzido de (Banco Mundial, 2004)

148
Anexo 3
Oramento Inep
0,00
2000000,00
4000000,00
6000000,00
8000000,00
10000000,00
12000000,00
14000000,00
16000000,00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Ano
O
r

a
m
e
n
t
o

(
R
$
)
orado
realizado

Fonte: Oramento da Unio

Oramento Inep
0,00
20000000,00
40000000,00
60000000,00
80000000,00
100000000,00
120000000,00
140000000,00
160000000,00
180000000,00
200000000,00
1998 1999 2001 2002
Ano
O
r

a
m
e
n
t
o

(

R
$
)
orado
realizado

Fonte: Oramento da Unio
149
Anexo 4

Despesas correntes (administrativas) graf1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002
orado 480988,20 4108998,40 1302508,00 1575276,36 5734038,63 8519412,42 7346741,32 15364799,08 9584444,16 15919234,97 13684985,93
realizado 218350,11 858082,09 271836,50 494518,46 943371,98 1209518,56 672213,92 6417198,69 3929609,70 6898814,07 4936109,16



Apoio a pesquisas educacionais graf2
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002
orado 746428,10 5002186,80 2441348,50 316954,64 975941,25 1139221,91 2987036,88 818204,30 663577,60
realizado 418677,00 7493289,99 641625,57 304349,79 858657,07 492790,49 1671522,31 354194,30 663577,60



Informaes e publicaes graf3
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002
orado 355334,10 1408733,00 967284,50 289362,33 1563117,59 1663223,40 4229644,22 22396216,00 18163712,00
realizado 288658,60 1581757,13 750621,75 300135,27 1030540,41 1364672,11 2230648,56 22281706,07 17244078,75

Avaliao graf4 graf5
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002
orado 0,00 0,00 102446,00 72072,00 76954,32 742798,80 0,00 orado 40099172,18 32910939,00 126558727,50 140824445,80
realizado 0,00 0,00 101072,00 62157,24 61334,20 489030,74 0,00 realizado 35810064,80 42609284,94 128195058,80 130447687,80

Oramento Inep graf6 graf7
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2001 2002
orado 1582750,40 10519918,20 4813587,00 2253665,33 8350051,79 12064656,53 14563422,42 orado 55463971,26 42495383,16 165692382,77 173336721,33
realizado 925685,71 9933129,21 1765155,82 1161160,76 2893903,66 3556011,90 4574384,79 realizado 42227263,49 46538894,64 157729773,24 153291453,31

Fonte: Oramento da Unio
150
Anexo 5





Reproduzido de (BRASIL. INEP, 2003d)
151

Anexo 6






Reproduzido de (BRASIL. INEP, 2003d)

152
Anexo 7

Reproduzido de (BRASIL. INEP, 2003d)
153
Anexo 8


Reproduzido de (BRASIL. INEP, 2003d)
154
Anexo 9

Atualizao de Valores at Dezembro/2005 - IGP-DI - (FGV)
Para corrigir um valor multiplique-o pelo n (fator) correspondente ao ms e ano que foi cotado
no passado. Ex: Para corrigir um principal de Cz$ 100,00 cruzados em 08/1988, basta multiplicar
pelo fator 0,0265

JAN FEV MAR ABR MAI JUN JUL AGO SET OUT NOV DEZ
1950 - 0.7114 0.7114 0.7286 0.7331 0.7286 0.7243 0.7072 0.6870 0.6679 0.6534 0.6534
1951 0.6429 0.6229 0.6165 0.6011 0.5922 0.5865 0.5922 0.6072 0.6011 0.5981 0.5865 0.5836
1952 0.5725 0.5540 0.5440 0.5440 0.5440 0.5416 0.5391 0.5296 0.5273 0.5296 0.5273 0.5138
1953 0.5073 0.5030 0.4989 0.4848 0.4848 0.4887 0.4809 0.4715 0.4554 0.4486 0.4372 0.4309
1954 0.4218 0.4103 0.3994 0.3916 0.3781 0.3711 0.3665 0.3610 0.3578 0.3495 0.3475 0.3406
1955 0.3349 0.3294 0.3294 0.3267 0.3206 0.3206 0.3206 0.3172 0.3115 0.3044 0.3006 0.2998
1956 0.2991 0.2932 0.2856 0.2816 0.2802 0.2720 0.2642 0.2602 0.2553 0.2469 0.2434 0.2405
1957 0.2400 0.2299 0.2299 0.2303 0.2312 0.2317 0.2317 0.2312 0.2299 0.2303 0.2299 0.2273
1958 0.2243 0.2214 0.2202 0.2170 0.2143 0.2106 0.2102 0.2062 0.2024 0.1964 0.1899 0.1822
1959 0.1802 0.1732 0.1616 0.1592 0.1559 0.1541 0.1524 0.1492 0.1424 0.1388 0.1357 0.1310
1960 0.1293 0.1274 0.1242 0.1224 0.1205 0.1202 0.1196 0.1172 0.1139 0.1095 0.1042 0.1012
1961 0.0991 0.0973 0.0969 0.0949 0.0905 0.0892 0.0878 0.0866 0.0822 0.0789 0.0729 0.0695
1962 0.0671 0.0637 0.0627 0.0616 0.0611 0.0588 0.0570 0.0545 0.0530 0.0519 0.0505 0.0470
1963 0.0442 0.0407 0.0384 0.0364 0.0358 0.0344 0.0328 0.0316 0.0305 0.0289 0.0272 0.0260
1964 0.0246 0.0221 0.0207 0.0193 0.0185 0.0180 0.0172 0.0162 0.0157 0.0152 0.0145 0.0136
1965 0.0128 0.0122 0.0118 0.0112 0.0109 0.0107 0.0106 0.0103 0.0102 0.0100 0.0098 0.0097
1966 0.0095 0.0089 0.0086 0.0084 0.0080 0.0078 0.0077 0.0074 0.0073 0.0071 0.0070 0.0069
1967 0.0069 0.0066 6.4046 6.2605 6.1066 6.0267 5.9787 5.8148 5.7665 5.6804 5.5964 5.5109
1968 5.4810 5.3064 5.1851 5.0797 4.9695 4.8958 4.7677 4.7011 4.6457 4.5623 4.4616 4.3962
1969 4.3677 4.2950 4.2348 4.2126 4.1601 4.1130 4.0258 3.9351 3.8697 3.7861 3.7253 3.6714
1970 3.6609 3.6157 3.5649 3.4979 3.4866 3.4317 3.3576 3.3009 3.2269 3.1639 3.1173 3.0933
1971 3.0696 3.0209 2.9749 2.9169 2.8672 2.8155 2.7527 2.7122 2.6873 2.6492 2.6173 2.5909
1972 2.5694 2.5274 2.4786 2.4392 2.4132 2.3926 2.3672 2.3350 2.3022 2.2767 2.2556 2.2361
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155
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1996 2.6839 2.6366 2.6167 2.6110 2.5929 2.5500 2.5193 2.4921 2.4921 2.4888 2.4832 2.4763
1997 2.4547 2.4166 2.4065 2.3788 2.3649 2.3577 2.3414 2.3394 2.3404 2.3267 2.3187 2.2997
1998 2.2839 2.2640 2.2635 2.2582 2.2613 2.2561 2.2499 2.2584 2.2623 2.2628 2.2636 2.2677
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2003 1.2214 1.1954 1.1767 1.1575 1.1528 1.1605 1.1687 1.1711 1.1638 1.1517 1.1467 1.1412
2004 1.1344 1.1254 1.1133 1.1030 1.0905 1.0748 1.0611 1.0492 1.0356 1.0306 1.0252 1.0169
2005 1.0116 1.0083 1.0043 0.9944 0.9894 0.9919 0.9963 1.0003 1.0083 1.0096 1.0033 1.0000
Fonte: FGV Elaborao: Diviso de Indicadores e Pesquisas - CORECON-SP