PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS PROGRAMA DE PS-EDUCAO EM CINCIAS SOCIAIS MESTRADO

EM CINCIAS SOCIAIS

OS MODELOS DE PARTICIPAO POPULAR NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: AS EXPERINCIAS DO ORAMENTO PARTICIPATIVO (OP) E DO PROCESSO DE PARTICIPAO POPULAR (PPP)

PAULO DE TARSO SANTANNA TAVARES

Relatrio tcnico apresentado ao Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Cincias Sociais. Professora Orientadora: Dra. Mrcia Ribeiro Dias

Porto Alegre, agosto de 2006

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

T231m Tavares, Paulo de Tarso SantAnna Os modelos de participao popular no estado do Rio Grande do Sul : as experincias do oramento participativo (OP) e do processo de participao popular (PPP) / Paulo de Tarso SantAnna Tavares. Porto Alegre, 2006. 77 f. Diss. (Mestrado em Cincias Sociais), Fac. de Filosofia e Cincias Humanas, PUCRS Orientadora: Prof. Dr. Mrcia Ribeiro Dias 1. Participao Popular. 2. Oramento Participativo. 3. Democracia. 4. Gesto Pblica. I Ttulo. CDD 352

Bibliotecria Responsvel: Salete Maria Sartori, CRB 10/1363

PAULO DE TARSO SANTANNA TAVARES

OS MODELOS DE PARTICIPAO POPULAR NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: AS EXPERINCIAS DO ORAMENTO PARTICIPATIVO (OP) E DO PROCESSO DE PARTICIPAO POPULAR (PPP)

Relatrio tcnico apresentado ao Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Cincias Sociais.

Aprovada em ____________/ ______________________ / ________________

Comisso Examinadora _______________________________________ Prof.Dra. Mrcia Ribeiro Dias - Orientadora

_______________________________________ Prof. Dr. Emil Albert Sobottka

_______________________________________ Prof.Dra. urea Petersen

Aos meus pais por tudo at hoje, e ao meu filho Caetano por manter sempre acesa a esperana.

AGRADECIMENTOS

Todo trabalho resultado de uma longa jornada, um trabalho acadmico no diferente. Alm de contar com um longo esforo intelectual para se chegar neste resultado final, os apoios recebidos ao longo de uma jornada no se restringem apenas ao suporte e a dedicao intelectual necessria para a realizao do mesmo. O incentivo, a cobrana, as sugestes foram fundamentais para continuidade do estudo. Desta forma, no tenho como deixar de agradecer a toda a minha famlia, minhas irms, meus sobrinhos e meu cunhado. Em especial minha Me. Sem vocs com certeza seria muito mais difcil. E ao meu Pai tambm, apesar de estar distante h tempos, esta sempre presente. Aos companheiros e colegas da Prefeitura Municipal, de So Loureno do Sul, em especial ao Prefeito Jos Nunes e Carla Lbke. Aos amigos do Centro de Apoio ao Pequeno Agricultor (CAPA), em especial a Rita Surita, Ellemar Wojanh e Karin Peglow. Aos professores do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, em especial minha orientadora, Professora Doutora Mrcia Ribeiro Dias. s Secretrias do Curso Janine e Rosane. Aos Professores da Ps-Graduao em Servio Social, Carlos Nelson dos Reis e Berenice Rojas Couto. E a todos os meus amigos que durante esta longa trajetria contriburam de alguma forma para este resultado. Seria difcil aqui citar todos os amigos com os quais compartilhei: dvidas, sonhos, alegrias e tristezas. Sendo assim, agradeo a todos. E para os amigos de Florianpolis (SC), digo: a vida dura, mas a Praia Mole. Valeu.

a interrogao tortura mas no entrego minhas camaradas dvidas

pensar nos diferencia amar nos poesia

Cludio Schuster

RESUMO Este trabalho tem por objetivo realizar um estudo da participao popular na gesto pblica mediante reviso bibliogrfica da teoria democrtica Buscou-se ainda anlise da relevncia da participao popular para a concretizao dos processos democrticos. Com essa finalidade enfocou-se o debate sobre a dicotomia entre democracia representativa e as teorias alternativas.O estudo divide-se em trs captulos, os quais serviram de base para a instrumentalizao terica da participao popular nos processos decisrios da gesto pblica, atravs da representao acerca dos modelos democrticos e de uma anlise da histria da construo dos processos de participao popular no Estado do Rio Grande do Sul, traando um paralelo entre o Oramento Participativo RS e o Processo de Participao Popular, na tentativa de aprofundar a forma como os dois modelos foram construdos historicamente, voltando-se discusso sobre prticas que efetivem a participao popular.A anlise passa por pontos essenciais como o surgimento do Oramento Participativo de Porto Alegre, a alternativa dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento como meio de participao e, por fim, uma descrio do Oramento Participativo RS e do Processo de Participao Popular.

Palavras-chave: Teoria Democrtica. Participao Popular. Oramento Participativo

ABSTRACT This work has by objective carry out a study of the popular participation in public management faced with bibliography revision about theory democratic; search still a relevance analysis around participation for the realization of the democratic process. With this purpose stressed the debate in the dichotomy between democracy representative and the theories alternative. The study split into thee chapter, the which will serve of base for the instrument theoretical popular participation on the decisive process in public management, through representation around the styles democratic and an analysis about construction history of popular participation process in Rio Grande do Sul, drawling one parallel between Budget Participating RS and Popular Participation Process, on attempt get deeper the way how the two styles were builded in a history, returning to discussion about practice that carry out the popular participation.The analysis pass by essential points how the appearance Budget Participating from Porto Alegre, the alternative of the alternative of the Advice Regional Development how medium of the participation and, by end, a description of the Budget Participating RS and Popular Participation Process.

Key Words: Theory Democratic. Popular Participation. Budget Participating.

LISTA DE SIGLAS AGM Associao Gacha Municipalista APM Assemblias Pblicas Municipais APR Audincias Pblicas Regionais ARD Assemblias Regionais de Diretrizes ARENA - Aliana Renovadora Nacional ATD Assemblias Temticas de Desenvolvimento CEB Comunidade Eclesiais de Base COMUDES - Conselhos Municipais de Desenvolvimento CONCLAT Conferncia Nacional da Classe Trabalhadora COP Conselho do Oramento Participativo COP-RS Conselho do Oramento Participativo do Rio Grande do Sul COREDES - Conselhos Regionais de Desenvolvimento CRC Coordenao de Relaes Comunitrias CUT Central nica dos Trabalhadores ES Esprito Santo FAMURS Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul FP Frente Popular FRACAB Federao Rio-grandense de Associaes Comunitrias e Amigos de Bairro GAPLAN Gabinete de Planejamento GOF Gabinete de Oramento e Finanas GRC Gabinete de Relaes Comunitrias LOM Lei Orgnica Municipal MDB - Movimento Democrtico Brasileiro OP - Oramento Participativo OP-RS - Oramento Participativo do Grande do Sul PC do B Partido Comunista do Brasil PCB Partido Comunista Brasileiro PDS - Partido Democrtico Social PDT Partido Democrtico Trabalhista PHS Partido Humanista da Solidariedade PI Plano de Investimento e Servios PL Partido Liberal

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PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PP Partido Popular PPP - Processo de Participao Popular PPS Partido Popular Socialista PRD Plenrias Regionais de Delegados PSB Partido Socialista Brasileiro PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT - Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro RMPA Regio Metropolitana de Porto Alegre RS Rio Grande do Sul SC Santa Catarina SP- So Paulo UAMPA Unio de Moradores de Porto Alegre UVERGS Unio de Vereadores do Estado do Rio Grande do Sul

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SUMRIO INTRODUO................................................................................................................... 12 1. TEORIA DEMOCRTICA ............................................................................................. 15 1.1 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E TEORIAS ALTERNATIVAS.............. 17 1.2 A PARTICIPAO POPULAR NA TEORIA DEMOCRTICA........................ 26 1.2.1 ROUSSEAU E A PARTICIPAO POPULAR ............................................. 29 1.2.2 HABERMAS: SOCIEDADE CIVIL E ESFERA PBLICA........................... 31 1.3 PARTICIPAO POPULAR: REPRESENTAO E ESFERA PBLICA....... 34 2. EXPERINCIAS RECENTES DA PARTICIPAO POPULAR NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL ............................................................................................................. 38 2.1 ORAMENTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE .................................. 40 2.2 OS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO ALTERNATIVA DE PARTICIPAO POPULAR................................................................................. 48 2.3 CONSULTA POPULAR NO GOVERNO ANTONIO BRITTO........................... 51 3- ORAMENTO PARTICIPATIVO RS (OP-RS) E PROCESSO DE PARTICIPAO POPULAR (PPP): ESTRATGIAS INSTITUCIONALIZADAS DE PARTICIPAO POPULAR........................................................................................................................... 53 3.1 ORAMENTO PARTICIPATIVO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL GESTO OLVIO DUTRA .......................................................................................... 54 3.2 PROCESSO DE PARTICIPAO POPULAR GESTO GERMANO RIGOTTO ...................................................................................................................... 57 3.3 ANLISE COMPARATIVA DOS DOIS MODELOS: OP e PPP......................... 61 3.3.1 AUTO-REGULAMENTAO VERSUS REGULAMENTAO................ 62 3.3.2 O PAPEL DOS COREDES NOS PROCESSOS DE PARTICIPAO POPULAR .................................................................................................................. 70 3.3.3 A DECISO FINAL DAS PRIORIDADES ..................................................... 74 3.3.4 O DESENHO INSTITUCIONAL DOS MODELOS ESTUDADOS ............... 76 CONCLUSO..................................................................................................................... 79 REFERNCIAS .................................................................................................................. 82

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INTRODUO

A participao popular na tomada de deciso na gesto pblica vem atualmente crescendo e diferentes alternativas tm sido adotadas. Esta participao ocorre atravs das mais diferentes formas, seja atravs de fruns, conselhos gestores de polticas pblicas, Congresso da Cidade1, ou na elaborao do oramento pblico. A descentralizao est entre os fatores responsveis por este incentivo participao popular na gesto pbica, ela tem desempenhado um papel fundamental. Com a descentralizao procura-se aproximar os executores das polticas pblicas e o pblico alvo atendido por tais polticas. Na segunda metade dos anos 70, o Brasil passa a viver algumas experincias de participao popular na gesto pblica como, por exemplo, as experincias de Piracicaba (SP), Boa Esperana (ES) e Lages (SC).2 Em 1982 ocorreram eleies diretas para governadores nos estado, mas a partir da redemocratizao vivida pelo Brasil, por volta do ano de 1985, com a volta das eleies diretas para as capitais e com a aprovao da nova Constituio em 1988, que o pas passa a conhecer o maior nmero de experincias de participao popular na gesto pblica. O marco da redemocratizao ocorre em 1989, ou seja, aps 29 anos o pas volta a eleger o Presidente da Repblica, atravs de uma eleio direta. De acordo com Carvalho (2004, p. 199): os direitos polticos adquiriram amplitude nunca antes atingida. Novos tempos comeam para o pas, a democracia reivindicada durante muitos anos passa a vigorar em seu sentido representativo mais forte, todos podem escolher seus governantes e representantes legislativos. Enfim, a democracia passa a ser vivida no cotidiano, juntamente com a introduo de algumas experincias de participao popular. No se pode crer que, com a implementao de uma poltica de descentralizao, haver automaticamente uma maior democracia e participao da sociedade, uma vez que a poltica de descentralizao objeto de disputa entre as foras polticas historicamente democrticas e as foras conservadoras.
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Vrios municpios brasileiros j adotaram e outros tantos esto adotando, a prtica de realizar Congresso da cidade. Estes Congressos tm como caracterstica principal reunir os diversos setores da sociedade, de forma participativa, com o objetivo de realizar o debate e de formular propostas em prol do desenvolvimento sustentvel, da busca de melhorias na qualidade de vida e no futuro das cidades. 2 A respeito destas experincias ver: CASTRO, M.H.G. Equipamentos sociais e poltica local no ps-64: dois estudos de caso. Espao & Debates,v.24,1988, p.67-74. FERREIRA, A.L.S.S. Lages: um jeito de governar. So Paulo, Instituto Polis, 1991.

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Entre as diversas formas de participao popular, adotadas na gesto pblica, destacase uma experincia que se tornou conhecida mundialmente como Oramento Participativo. Tal experincia contribuiu de forma significativa para a redistribuio do poder poltico na sociedade, alm de resgatar o debate sobre democracia e participao. O estado do Rio Grande do Sul, ao longo dos ltimos anos, tornouse vitrine mundial em relao implantao de prticas participativas, em grande medida fruto da experincia do Oramento Participativo, adotado como uma poltica pblica de incentivo participao popular na gesto pblica. O oramento participativo implementado no ano de 1989, na Prefeitura de Porto Alegre, esta experincia foi reaplicada, posteriormente, em vrios outros municpios gachos, bem como em outros estados e, at mesmo, outros pases. No mbito estadual, o primeiro ensaio de participao na elaborao do oramento pblico acorreu em 1994, por conta da criao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, conhecidos como COREDES. Criados atravs da Lei n 10.283, de 17 de outubro de 1994, os COREDES tinham entre suas atribuies, constituir-se como instncia de regionalizao do oramento do Estado, conforme estabelecido pela Constituio Estadual. Porm, sua regulamentao s ocorreu em 28 de dezembro de 1994, atravs do Decreto n 35.764, ou seja, h trs dias do trmino do mandato do governador de ento. Em 1998, mais um elemento de incentivo participao criado. Desta vez, atravs da Lei n 11.179, de 25 de junho de 1998, foi criada a Consulta Popular, que dispe sobre a consulta direta populao quanto destinao do oramento do estado, atribuindo aos COREDES e aos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (COMUDES) a organizao do processo de Consulta Popular. Novamente um instrumento de participao foi criado no ltimo ano do mandato de um Governador, a exemplo da implantao dos COREDES em 1994. Um ano aps a criao do processo de Consulta Popular, em 1999, um novo governo assumiu o poder. Tendo como governador eleito o ex-prefeito municipal de Porto Alegre Olvio Dutra, que teve entre suas propostas de campanha a implementao do Oramento Participativo, aos moldes da experincia de Porto Alegre. O Oramento Participativo estadual (OP-RS) perdurou por quatro anos, durante toda a gesto do governo eleito em 1998. Em 2002 com a eleio de Germano Rigotto para governador do Estado, cria-se toda uma expectativa de transformar o oramento participativo em Processo de Participao Popular, regulamentado por lei e com cinco diretrizes: valorizao dos COREDES e das

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Lideranas municipais, assemblias abertas comunidade, definio de prioridade atravs do voto direto do eleitor, maiores recursos para as comunidades mais pobres e transparncia na elaborao do oramento. A coordenao do PPP fica a cargo de uma comisso estadual e essa coordenada pelo vice-governador, tendo sua composio assim estabelecida: 12 representantes, sendo seis do governo e seis a sociedade civil. Este trabalho est dividido em trs captulos, sendo o primeiro dedicado a construir um referencial terico, com base na teoria democrtica, apresentando o debate de alguns autores sobre democracia representativa e democracia direta, destacando os principais conceitos que foram utilizados para o entendimento do objeto de estudo. O segundo captulo teve como objeto uma anlise das experincias que antecederam o Oramento Participativo e o Processo de Participao Popular, que foram objetos deste estudo, na definio do oramento do estado do Rio Grande do Sul, com enfoque principal no o perodo compreendido entre 1989 at 1998. O terceiro captulo foi destinado a uma anlise das duas principais experincias adotadas, a partir do referencial terico traado no primeiro captulo e as experincias analisadas anteriormente, numa perspectiva de constatar a participao popular na gesto pblica.

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1. TEORIA DEMOCRTICA

Muitos conceitos polticos hoje tm sua validade questionada, como por exemplo: esquerda e direita, socialismo e liberalismo, entre outros tantos, especialmente, aps a queda do muro de Berlin ocorrida em 1989. Segundo alguns estudiosos, todas as utopias foram sepultadas, vivemos a poca do fim das ideologias 3. Porm h uma exceo: existe um consenso em torno da idia da defesa da democracia. A democracia, em geral, tida como um valor primordial e universal passou a ser aceita por vrias, se no por todas, foras poltico-sociais. Segundo aponta Pinto (2004), ela no possui inimigos. Esta ausncia de inimigos, no significa a existncia de um projeto nico, de um consenso, ou mesmo de uma teoria acabada de democracia. Esta ausncia de inimigos no foi algo permanente na histria. A divergncia em torno da desejabilidade ou no da democracia sempre esteve ancorada na tenso entre dois conceitos: liberdade e igualdade. De acordo com Pinto (2004, p. 20) uma das grandes tenses: da democracia desde o sculo XV so: A democracia liberdade? A democracia igualdade? Ou democracia so as duas coisas juntas?. Tenso esta que perdurou por muito tempo, conforme Pinto (2004, p. 20): Porque liberdade e igualdade, ao contrrio do que alguns tericos pensaram, no so valores que se completam, mas que se tencionavam mutuamente, ou seja, a igualdade sempre limitao de liberdade e vice-versa, a liberdade sempre a limitao de igualdade. Seguindo esta mesma linha, conforme Pinto (2004, p. 21) em temos histricos de um lado o liberalismo pensando a democracia como igual liberdade; de outro lado, a proposta socialista clssica, afirmando que democracia igual igualdade. Tanto a esquerda como a direita no tinham como preocupao a defesa da democracia, porm este quadro foi sofrendo modificaes a partir da dcada de 60. A esquerda Europia, principalmente, o Partido Comunista Italiano, comea a participar do Parlamento e da luta eleitoral. J para a direita, a democracia no era mais indesejada, pois ela no ameaava mais seus interesses particulares. As disputas entre a esquerda e a direita, trazem resultados positivos para a democracia que passa a responder s ameaas de ambas. Porm, atualmente, a democracia no sofre mais ameaas, seja por parte da direita, em dar um golpe de Estado, seja por parte da esquerda, em
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Tese esta defendida principalmente na obra de FUKUYAMA, Francis. O fim da histria e o tempo do ltimo homem. Rio de Janeiro: Rocco, 1992.

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instalar um processo revolucionrio. Assim sendo, a falta de ameaas diminui a capacidade da democracia de responder perante uma crise social que ameaa, por exemplo, os direitos sociais, diminuindo assim a capacidade de aumentar a igualdade. O consenso que a democracia alcanou, conforme Vitullo (1999a, p. 31): a ponto de ser considerada hoje como nico sistema legtimo de governo, em nome do qual todos governam, no significa a existncia de um nico projeto de democracia. Apesar do crescente peso e influncia das teorias elitistas de democracia, esta concepo no a nica no interior da teoria democrtica. Em contraponto teoria elitista, torna-se necessrio o resgate de concepes alternativas de democracia, que sero debatidas em uma seo especfica deste captulo. O tema da democracia sempre nos remete Grcia antiga, ou seja, ao sculo V AC, mais precisamente a Atenas, a cidade-estado ou polis de maior destaque. Atenas destacou-se das demais cidades gregas pela sua poltica democrtica. O significado da palavra democracia pode ser traduzido da seguinte forma: demos povo; kratein governar. este, portanto, o formato especfico do governo que se exerce pelo povo e para o povo. (Holden, 1996 apud Dias, 2002, p.63). Em Atenas, todos os cidados poderiam participar diretamente de todos assuntos da polis. A democracia ateniense consolidou-se com unidade, solidariedade, participao direta e cidadania restrita. De acordo com Held, (1987, p. 15):

O desenvolvimento da democracia em Atenas formou uma fonte central de inspirao para o pensamento poltico moderno. Seus ideais polticos igualdade entre os cidados, liberdade, respeito pela lei ou pela justia moldaram o pensamento poltico no Ocidente durante eras.

A experincia grega ficou conhecida como a democracia dos antigos, ou como democracia direta, em contraposio chamada democracia moderna, ou democracia representativa. Segundo Bobbio (2000), o que se modificou na passagem da democracia dos antigos democracia dos modernos, no foi titularidade do poder poltico, que continuou sendo o povo, mas o modo de exercer esse direito. Assim, as democracias podem ser divididas em diferentes tipos, baseando-se em inmeras distines. A distino mais importante acontece entre democracia direta (algumas vezes chamada "democracia pura"), onde o povo expressa sua vontade por voto direto em cada assunto particular, e a democracia representativa (algumas vezes chamada "democracia

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indireta"), onde o povo expressa sua vontade atravs da eleio de representantes que tomam decises em nome daqueles que os elegeram. A teoria democrtica, desde Rousseau at a modernidade, tem apresentado uma relao histrica circular com o conceito de deliberao. Autores como Jrgen Habermas (1995 e 1997) e Joshua Cohen (1989) fazem uso desse termo com o significado de processo no qual um ou mais agentes avaliam as razes envolvidas em uma determinada questo. Outros autores, como Jean-Jacques Rousseau (1999), Joseph Schumpeter (1984) e John Rawls (2002) usam o termo deliberao, como o momento em que o processo de tomada de deciso ocorre numa dada sociedade. A seguir, este estudo pretende abordar os dois aspectos da teoria democrtica: a democracia representativa que, para alguns autores remonta Idade Mdia, e a democracia direta, que implica na participao efetiva do cidado nas decises que, outrora, estiveram concentradas no Estado, atravs de representantes dos indivduos. Segundo Ruiz Snchez (2002), existe uma urgncia na busca de novas formas de convvio social e poltico, decorrente de certo descentramento, experimentado pela sociedade ps-moderna. O sujeito da sociedade ps-moderna apresenta-se cindido, fragmentado,

desequilibrado e, principalmente, incapaz de lidar com as diferenas e as desigualdades. Essas caractersticas apresentam-se cada vez mais exacerbadas, com o surgimento de guerra, de discriminao social, cultural, tnica e sem perspectiva de uma soluo confivel por parte dos homens que decidem o destino da maioria. A partir desse sujeito, cuja identidade, antes nica, racional, cartesiana, dona da verdade, emerge, nos dias atuais, um sujeito desorientado que necessita, urgentemente, refletir sobre os fatores intervenientes em sua formao social e histrica, na busca de uma democracia que contemple a cidadania, mediante a participao na tomada de decises desta sociedade.

1.1 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E TEORIAS ALTERNATIVAS

Segundo Arato (2002, p. 85), O governo representativo uma inveno ocidental medieval que no tinha problemas quanto sua legitimidade. As assemblias dos Estados eram, simplesmente, apresentadas ao prncipe, diretamente ou atravs de mandatos das ordens

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sociais, mantenedoras do poder por meio da representatividade. Na Idade Mdia, todos que faziam parte da nao poltica estavam includos, no existindo separao entre os representantes e os representados. O problema da legitimidade surgiu mais tarde, com o Parlamento no sculo XVII e com as Convenes ou Assemblias Constituintes, que passaram a exigir o exerccio de atividades constituintes ou legislativas, com base na idia de que representavam a soberania popular. Na primeira metade do sculo XX, o debate era sobre a desejabilidade ou no da democracia como forma de governo. Depois a questo centrou-se sobre as condies estruturais da democracia e, somando-se a esses debates, discutiu-se sobre as possibilidades redistribuitivas da democracia. J na segunda metade do sculo XX, a concepo hegemnica de democracia, que conforme Avritzer (1999, p.18) ficou conhecida como: elitismo democrtico, segundo o qual a democracia, para ser praticada, necessita restringir a soberania das massas a um procedimento para a seleo de governantes. Dessa forma, pode-se afirmar de acordo com Santos (2003, p. 39) que: O sculo XX foi efetivamente um sculo de intensa disputa em torno da questo democrtica. Conforme j destacado o peso e influncia da teoria elitista na concepo atual de democracia so profundos. O elitismo democrtico tem entre seus principais representantes na teoria social e poltica, Max Weber (1999) e Joseph Schumpeter (1984). Para os defensores do elitismo democrtico, a complexidade da sociedade moderna impossibilita a participao direta do cidado nas decises pblicas. Essas deveriam ser tomadas por um grupo de dirigentes, ou seja, por uma elite. Essa perspectiva Schumpeter (1984), com o lanamento do livro: Capitalismo, Socialismo e Democracia, em 1942. Sua obra tornou-se uma referncia para o estudo da teoria democrtica, um ponto de partida, primeiramente por apresentar uma anlise da democracia de forma real e pragmtica. Parte de uma crtica democracia do sculo XVIII, chamada de doutrina clssica da democracia, que de acordo com Schumpeter (1984, p. 305): o arranjo institucional para se chegar a certas decises polticas que realizam o bem comum, cabendo ao prprio povo decidir, atravs da eleio de indivduos que se renem para cumprir-lhe a vontade. De acordo com Schumpeter (1984), a doutrina clssica da democracia est ancorada em dois conceitos: o bem comum e a vontade do povo; conceitos estes sem validade na

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realidade contempornea. Pois, conforme Schumpeter no existe algo que seja um bem comum unicamente determinado:

No h, para comear, um bem comum inequivocamente determinado que o povo aceite, ou que possa aceitar por fora de argumentao racional. No se deve isso primariamente ao fato de que as pessoas podem desejar outras coisas que no o bem comum, mas pela razo muito mais fundamental de que, para diferentes indivduos e grupos o bem comum provavelmente significar coisas muito diversas. Schumpeter (1984, p. 306)

A fim de exemplificar sua idia Schumpeter (1984, p. 307) traz um outro exemplo da impossibilidade de determinar um nico bem comum. A sade pode ser desejada por todos, mas ainda assim haver divergncias quanto vacinao e vasectomia. Assim sendo, em decorrncia da inexistncia de um bem comum nico, a vontade do povo deixa de existir, de acordo com Schumpeter (1984, p. 308): Tanto a existncia como a dignidade dessa volant gnrale desaparecem logo que falha a idia do bem comum. E ambas, como pilares da doutrina clssica, inevitavelmente se reduzem a p. Aps a realizao de sua crtica democracia do sculo XVIII, Schumpeter (1984, p. 328), propem mais uma nova teoria de democracia que pode ser definida da seguinte forma: o mtodo democrtico um sistema institucional, para a tomada de decises polticas, no qual o indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do eleitor. A democracia reduzida a um processo de eleio de lderes que adquirem o direito de tomar as decises pblicas. Segundo Habermas (1995, p. 39) a diferena decisiva entre a repblica e o liberalismo consiste no papel do processo democrtico. Assim, na concepo liberal:
A poltica (no sentido da formao poltica da vontade dos cidados) tem a funo de agregar e impor os interesses sociais privados perante um aparato estatal especializado no emprego administrativo do poder poltico para garantir fins coletivos. Segundo a concepo republicana a poltica no se esgota nessa funo de mediao. Ela um elemento constitutivo do processo de formao da sociedade como um todo.

As palavras "democracia" e "repblica" foram usadas em um modo similar a Aristtoles por alguns fundadores dos Estados Unidos. Eles argumentavam que s uma democracia representativa (que chamavam de republica) poderia proteger o direito dos indivduos, e usavam a palavra 'democracia' para se referir democracia direta, que eles consideravam tirnica.

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Para Habermas (1995), na repblica, a poltica no se esgota na funo de mediadora, sendo um elemento constitutivo do processo de formao da sociedade. A poltica uma forma de reflexo tica, no sentido hegeliano. Atravs dela, os membros de uma comunidade solidria, mais ou menos natural, do-se conta de sua dependncia recproca e, conscientemente, levam adiante essas relaes de reciprocidade, transformando-as em uma associao de portadores de direitos livres e iguais. Assim, alm da regulao do Estado e do mercado, emerge a solidariedade e a orientao pelo bem comum como uma terceira fonte de integrao social. Outra questo fundamental para se destacar que, ao longo da histria, a concepo de representao ficou estritamente ligada ao conceito de democracia, porm Dias (2004, p. 237) aponta que: Democracia e governo representativo no so sinnimos; so dimenses independentes que podem ou no reunir-se em um mesmo fenmeno. Aponta tambm, a existncia de dois fatores como separadores entre o modelo clssico e o contemporneo de democracia, um longo perodo de tempo decorrido, somado a uma profunda transformao na estrutura social. Embora, conforme j afirmado, democracia e representao sejam conceitos distintos muito se tem falado em crise da democracia, pelo fato de que a representatividade dos governantes eleitos pelo povo no tm correspondido aos seus anseios, ou seja, os atos dos representantes eleitos no esto traduzindo a vontade popular. Com objetivo de responder crise da democracia, ou seja, na realidade crise da representao, outras formulaes tm sido elaboradas, a fim de contribuir com a teoria democrtica que, em sntese, buscam tornar a democracia mais efetiva. Estas outras teorias recebem as mais diversas classificaes variando conforme o autor. Por exemplo, Miguel (2005) classifica a teoria democrtica em cinco correntes: a democracia liberal-pluralista; a democracia deliberativa; o republicanismo cvico; a democracia participativa e, por fim, o multiculturalismo. De acordo com a classificao acima proposta, Miguel (2005, p. 7) organiza todas as correntes no campo da democracia representativa, uma vez que qualquer proposta de democracia direta, para as sociedades contemporneas, quimrica. A democracia liberal-pluralista a mais descritiva de todas. Para a realizao do projeto democrtico necessrio um conjunto de pressupostos: liberdades para o cidado, competio eleitoral livre e multiplicidade de grupos. Ao cidado comum compete apenas a escolha de quem vai governar, ou seja, tomar as decises por ele. As outras quatro correntes so consideras correntes crticas ao modelo descritivo.

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J a corrente da democracia deliberativa a que apresenta hoje a principal crtica ao modelo vigente. Tem como idia central que todas as decises polticas sejam objetos de um amplo debate, a fim de chegar a um consenso na deciso final. Esta corrente ser objeto de anlise posteriormente neste trabalho. A revalorizao da polis e o fortalecimento da comunidade, so os objetivos do republicanismo cvico, que se contrape ao individualismo liberal. Objetivam uma igualdade de identidades, que possibilitariam a formao de valores comuns viabilizando a ao poltica na arena pblica. A democracia participativa defende a ampliao dos espaos de deciso coletiva para alm da escolha de quem ir governar. A participao dever ocorrer no dia-a-dia, tendo um papel educativo. Esta corrente tambm ser objeto de anlise mais adiante. Por ltimo, o multiculturalismo ou a poltica da diferena, tem como idia central a afirmao das diferenas entre os grupos que compem a sociedade contempornea. Sua preocupao mais com uma teoria de justia do que com uma teoria democrtica propriamente dita. As chamadas teorias alternativas possuem algumas diferenas entre si, mas o ponto comum de todas a oposio ao paradigma predominante de democracia. Esta denominao de correntes alternativas est baseada no estudo de Vitullo (1999b), no qual o autor estuda trs correntes do pensamento da teoria democrtica: democracia participativa; democracia deliberativa; e democracia cvico-republicana. As duas primeiras correntes sero desenvolvidas posteriormente. Conforme o mesmo autor, esta classificao no a nica possvel. At mesmo alguns autores citados como representantes destas teorias, possivelmente, no concordariam em se identificar com a classificao proposta. Mesmo diante da inviabilidade da aplicao da democracia direta na sociedade contempornea, tal como vivenciada na Grcia antiga, entende-se ser til trazer alguns elementos de sua base conceitual antes de aprofundar as outras teorias alternativas que possua elementos de oposio democracia representativa. Em sntese, a democracia direta refere-se a um sistema de governo em que os cidados decidem diretamente cada assunto por votao. Em democracias representativas, ao contrrio, os cidados elegem representantes em intervalos regulares de tempo e esses decidem em nome de quem os elegeu sobre determinado assunto. Com o aumento da complexidade das sociedades modernas, o exerccio da democracia direta tornou-se cada vez mais difcil, surgindo, desta forma a democracia representativa.

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Historicamente, as democracias diretas incluem o encontro municipal da Nova Inglaterra (dentro dos Estados Unidos da Amrica), e o antigo sistema poltico de Atenas. Esse sistema no se enquadraria bem para uma grande populao, pois, embora a populao de Atenas fosse grande, a maioria no era composta de pessoas consideradas cidads. Assim, no tinham direitos polticos: mulheres, escravos e crianas, na Antiga Grcia. Na prtica, sociedades de qualquer complexidade sempre precisam de uma especializao de tarefas, inclusive as administrativas. Portanto, uma democracia direta precisa de oficiais eleitos. Embora se possa tentar manter todas as decises importantes tomadas atravs do voto direto, os oficiais meramente implementando essas decises. Do mesmo modo, muitas democracias representativas modernas incorporam alguns elementos da democracia direta, tais como: referendo, plebiscito e iniciativa popular. Algumas naes modernas, como a Sua, ou alguns estados americanos, onde freqente o uso de referendo, iniciado por petio popular (chamado referendo por demanda popular), ao invs de membros da legislatura ou do governo. A ltima forma, que freqentemente conhecida por plebiscito, permite ao governo escolher se quer e quando aceitar um referendum, e tambm como a questo deve ser abordada. Por outro lado, a Alemanha est muito prxima de uma democracia representativa ideal, pois os referendos so proibidos, em parte devido memria de como Adolf Hitler usou isso para manipular plebiscitos em favor de seu governo. O sistema de eleies que foi usado em alguns pases comunistas, chamado de centralismo democrtico, pode ser considerado como uma forma extrema de democracia representativa, na qual o povo elegia representantes locais que, por sua vez, elegiam representantes regionais, os quais elegiam a assemblia nacional, que finalmente elegia os que iriam governar o pas. De outra forma, o grande problema do sistema sovitico e de outros pases comunistas, que os tornavam verdadeiramente no-democrticos, era o fato de que os candidatos eram impostos pelo partido dirigente, no sendo a escolha realizada pelo povo. Alguns autores consideram que esses sistemas no so democrticos, na verdade, mesmo que os cidados tenham direito ao voto, j que a grande distncia entre o indivduo eleitor e o governo permite a fcil manipulao do processo de participao popular. Em contraponto, a grande distncia entre eleitor e governo uma caracterstica comum em sistemas eleitorais desenhados para naes com grandes extenses territoriais. Os

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Estados Unidos e a Unio Europia, por exemplo, considerados inequivocamente democrticos, tm problemas srios na capacidade democrtica das suas instituies de topo. Ainda, segundo Pont (2000), aps o fim da guerra fria, a crise do Leste Europeu e a falncia da doutrina da segurana nacional na Amrica Latina, houve uma consolidao da democracia representativa, principalmente em pases onde substituiu ditaduras, agregando conquistas polticas a essas sociedades. Pont (2000) tambm observa que, na maioria dos pases de democracia liberal, como o Brasil, o sistema representativo vive uma crise de legitimidade, que se evidencia na absteno eleitoral, na no-participao popular, numa espcie de descrena, de ceticismo e apatia da populao. A classificao das diversas correntes da teoria democrtica no nica, conforme j referido, as diferenas entre as propostas de classificao j indicam a inexistncia de um consenso. Para Miguel (2005, p. 12) : De fato, no h uma taxonomia correta elas so apenas menos ou mais teis, de acordo com a contribuio que podem dar para a compreenso da teoria democrtica. Portanto para efeito deste trabalho, ser utilizado o termo teorias alternativas para se referir as teorias que possua elementos de oposio democracia representativa. Ser dada nfase para: a democracia participativa e democracia deliberativa. A anlise a partir destas duas correntes possibilitar a realizao de uma comparao entre os dois modelos de participao popular na gesto pblica que so propostos como objeto de investigao deste trabalho. Talvez entre as duas correntes a mais conhecida de todas, especialmente em termos de senso comum, seja a democracia participativa em virtude de sua ligao com a experincia do Oramento Participativo. Seus principais tericos so, Peter Bachrach, Carole Pateman e Crawfor B. Macpherson. A democracia participativa fortemente influenciada pelos movimentos estudantis da Nova Esquerda, conforme Macpherson (1978), ocorridos na dcada de 60 na Frana, suas idias floresceram nos anos sessenta e incio dos anos setenta. Sua preocupao central com a participao do povo, do homem comum. Esta preocupao vai confrontar-se diretamente com a viso dos elitistas. Que defendem a participao de uma minoria, de uma elite que estaria apta a participar do processo decisrio, a qual teria a funo de representar os no aptos. Para os tericos da democracia participativa, democracia no apenas um regime poltico, a democracia deve permear todas as relaes na sociedade. Defendem que os assuntos polticos sejam amplamente debatidos, prope que a democracia seja vivida

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diariamente em todas as esferas, tais como as fbricas, escritrios, escolas e lares. Com isso seria possvel a existncias de cidados politicamente mais responsveis, mais ativos e mais comprometidos. De acordo com Pateman (1992, p. 140), A noo de uma sociedade participativa exige que o alcance do termo poltico seja ampliado para cobrir esferas exteriores ao governo nacional. Os defensores da democracia participativa vo mais longe, afirmam que a baixa participao est ligada desigualdade. Sem participao no seria possvel pensar em uma sociedade mais humana. A participao do cidado nas decises pblicas possui um efeito educativo. Este mesmo cidado estaria estimulado a tornar-se mais responsvel em participar da tomada de deciso de outros assuntos pblicos. Este novo cidado mais participativo permitiria uma forte confiana no futuro, na democracia em si. Pois, para os tericos da democracia participativa a maior ameaa democracia no a redistribuio do poder e sim sua concentrao nas mos de uma elite. De acordo com Bachrach (1973 apud Vitullo, 1999b, p. 6):
Hay pocos motivos para suponer que las elites estn ms dispuestas a defender derechos de procedimiento a riesgo de poner en peligro su propio status, prestigio y poder personal... pensar que existe armona entre los intereses creados de las elites y el buen funcionamento de la democracia es privar a esta ltima de la audacia y capacidad imaginativa que la caracteriz en el pasado... significara limitar la expansin de la democracia a un mbito en que no constituya una amenaza para los intereses fundamentales de las elites dominantes.

Uma das crticas mais comuns direcionadas aos defensores da democracia participativa a impossibilidade de pensar este modelo em um sistema mais complexo, em funo da dimenso das sociedades modernas. Porm de acordo com Macpherson (1978, p. 99) parece claro que em nvel nacional, deve haver certo tipo de sistema representativo, e no democracia completamente direta. Um modelo de funcionamento da democracia participativa, proposto por Macpherson (1978, p. 110): um sistema piramidal com democracia direta na base e democracia por delegao em cada nvel depois dessa base. A base, onde funcionaria a democracia direta, poderia ser a fbrica ou uma parte de um bairro onde a discusso ocorreria face a face e a deciso por consenso majoritrio. Na base, seriam eleitos os delegados representantes para um nvel superior, at chegar ao topo da pirmide.

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Uma questo importante que Macpherson (1978) destaca que algum exerce o papel de formulador das questes a serem decididas pelo cidado. Este papel de formulador seria exercido por uma comisso do conselho, que teria forte responsabilizao perante o cidado que o elegeu. Segundo Miguel (2005, p. 24): os que defendem a concepo de democracia participativa indicam, com razovel nitidez, que tipo de ordenamento poltico deveria ser adotado para se alcanar uma democracia digna de seu nome. J os defensores da democracia deliberativa pouco avanam no desenho de instituies que possam efetivar suas idias. De acordo com Vitullo (1999 b, p. 31) os tericos da democracia deliberativa enfatizam: a necessidade do dilogo entre os atores sociais com igualdade de recursos e condies, para alcanar uma autntica democracia. Cumprida essa exigncia defendem que os interesses dos grupos ou dos indivduos no so inalterveis, submetidos a foros pblicos, transformando-se medida que o debate avana. Entre os defensores da democracia deliberativa temos, James Bohman (1997), Joshua Cohen (1989) e Jrgen Habermas (1995). Da mesma forma que a democracia participativa, que floresceu na dcada de 60 e 70, a corrente da democracia deliberativa tambm teve incio na mesma poca, porm, na dcada de 80 que esse conceito comea a tomar forma. De acordo com estes tericos, para o funcionamento da democracia so necessrios dois aspectos: a deliberao e o consenso. Estes aspectos so a base para o processo democrtico deliberativo. A deliberao serviria para expressar os valores dos indivduos orientando-os na busca de decises convincentes para os demais indivduos, j o consenso seria obtido atravs da fora do melhor argumento. O processo poltico tambm ganha importncia para os defensores da democracia deliberativa. Estes procuram entender a natureza humana diferenciando-a da concepo elitista, na qual o processo poltico seria apenas um ato de competncia. O exerccio do processo deliberativo geraria efeitos gratificantes para os indivduos participantes, modificando sua forma de se relacionar com os outros. A democracia, para Habermas (1995), est fundamentada em dois conceitos: esfera pblica e sociedade civil. A esfera pblica seria o espao onde ocorreria a busca do consenso, o agir orientado para o consenso, j a sociedade civil seria o espao onde ocorreriam as reivindicaes dos movimentos e associaes antes de serem levados esfera pblica. Estes dois conceitos sero objetos de anlise na seo 1.2.2 deste captulo. A idia de como se processa a construo da legitimidade, para as leis ou para as instituies, tem um papel de destaque dentro da teoria dos defensores da democracia deliberativa. A idia de legitimidade envolve sempre a questo da deliberao pblica.

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Por exemplo, Habermas (1995) demonstrou preocupao com a diversidade e a pluralidade de fontes morais presentes na sociedade moderna e como estas foras estariam presentes na formao da vontade poltica. Desta forma, uma preocupao central da democracia deliberativa o modo como construdo o resultado de uma deliberao. Esta deliberao s ter legitimidade se for construda atravs de uma multiplicidade de opinies. Este estudo evidencia a democracia direta, ou melhor, elementos das teorias alternativas da democracia, analisando a experincia do Oramento Participativo, e comparando tal prtica com o Programa de Participao Popular do governo Rigotto.

1.2 A PARTICIPAO POPULAR NA TEORIA DEMOCRTICA

O conceito de participao empregado com as mais diversas finalidades, desde a de criar aparncia de honestidade ou de legitimao para certos atos dos governantes, como tambm utilizado no sentido de incluso dos cidados no processo decisrio, assim pode-se afirmar que o conceito conta com um forte contedo ideolgico. De acordo com Gohn (2001, p. 15) a participao pode ser entendida de diversas formas: Algumas j so consideradas clssicas e deram origem a interpretaes, significados e estratgias distintas, a saber: a liberal, a autoritria, a democrtica e a revolucionria. Tais concepes no se do de forma monoltica, acabando por gerar interpretaes mistas. A concepo liberal de participao est ancorada no princpio de liberdade individual. Visa ao fortalecimento da sociedade civil, no objetivando a sua participao no Estado, mas seu fortalecimento, a fim de evitar as interferncias do Estado na vida dos indivduos. Possui uma estrita ligao com a concepo de democracia representativa, sua preocupao evitar obstculos burocrticos participao do cidado de forma que este possa manifestar suas preferncias. A vontade poltica determinada pela concorrncia entre cidados que agem com o objetivo de conservar ou adquirir poder. Conforme aponta Gohn (2001, p. 15): A participao liberal se baseia, portanto, em um princpio da democracia de que todos os membros de uma sociedade so iguais, e a participao seria o meio, o instrumento para a busca de satisfao dessas necessidades. De acordo com a viso que as concepes de participao no se do de forma monoltica, destaca-se duas outras correntes que possuem razes com o liberalismo. A participao corporativa e a comunitria, conforme Gohn (2001, p. 17): Ambas entendem a

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participao como um movimento espontneo do indivduo, em que no se colocam as questes das diferenas de classe, raas, etnias etc.. J a viso autoritria est centrada na integrao e no controle social da sociedade e da poltica. Ela pode ocorrer tanto em regimes autoritrios de direita, por exemplo, no fascismo, como de esquerda. A concepo autoritria representativos, uma variao desta concepo, seria a participao de natureza cooperativa, conforme Gohn (2001, p. 17): a arena participativa so as polticas pblica, quando se estimula, de cima para baixo, a promoo de programas que visam apenas diluir os conflitos sociais. Por outro lado, na concepo democrtica, a participao concebida como algo que se desenvolve na sociedade civil e nas instituies formais. O papel da representao nas relaes entre o Estado e a sociedade est presente, possui algumas caractersticas da concepo liberal, pois tambm destaca a importncia da representao. Na viso revolucionria, a participao se d atravs de coletivos organizados, que tm como princpios norteadores a luta contra as relaes dominantes e a diviso do poder poltico, questionar o poder dominante e deslegitim-lo o seu objetivo central. Das duas concepes acima, a democrtica e a revolucionria, nasceu a concepo democrtico-radical, que tem como objetivo o fortalecimento da sociedade civil. Os partidos polticos no tm tanta importncia assim, pois os espaos de participao so mltiplos. Assim sendo, o papel da democracia representativa no tem a mesma importncia que a concepo liberal, ou at mesmo na concepo democrtica. O pluralismo a marca principal presente nesta concepo, a participao tem um carter plural, no so os indivduos que participam espontaneamente e, sim, cidados que so vistos como sujeitos sociais. A participao uma forma de criar uma cultura de dividir responsabilidades. Conforme Gohn (2001, p. 19): No Brasil, na ltima dcada, vrias experincias se constituram sob a inspirao dessa forma de participao, a exemplo dos programas e frum do Oramento Participativo, assim como diferentes fruns de participao popular. Conforme j ressaltado, a participao pode ser entendida de diversas formas, tendo em vista que o seu contedo carregado de forte vnculo ideolgico. Foram apresentadas acima, quatro interpretaes: a liberal, a autoritria, a democrtica e a revolucionria. tambm pode ocorrer em regimes democrticos

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Cabe destacar uma tipologia apresentada por Pateman (1992) em relao aos tipos de participao. Para a autora, de Participao e teoria democrtica, a participao pode ser classificada de acordo com o grau de participao dos envolvidos no processo decisrio. Desta forma, a participao poder ser classificada de: pseudo-participao, em que s ocorre a consulta a um determinado assunto sem levar em conta a opinio dos consultados; o outro tipo a participao parcial, na qual ocorre o envolvimento de um grande nmero de participantes, porm quem toma a deciso final um pequeno grupo; por fim a participao total, conforme Pateman (1992, p. 98): tal forma de participao consiste num processo no qual cada membro isolado de um corpo deliberativo tem igual poder de determinar o resultado final das decises. A tipologia de Pateman, possibilita debater os tipos de participao proporcionados pelo Estado, com objetivo de inserir os cidados no processo decisrio da gesto pblica. Esta discusso ser objeto do terceiro captulo, deste trabalho quando sero analisadas as duas principais experincias de participao popular na gesto pblica. O conceito de participao tambm est vinculado ao de poder poltico. De acordo com Texeira (2002), por poder poltico no se deve confundir com autoridade ou Estado, mas sim como um conjunto de relaes entre atores sociais nos espaos pblicos. Seguindo o autor, o tema participao pode contar com vrias dicotomias, como: direta ou indireta, institucionalizada ou movimentalista, orientada para a deciso ou para expresso. A dicotomia institucionalizada ou movimentalista, diz respeito ao tipo de funcionamento da lgica desta participao. No caso da movimentalista, esta pertenceria lgica dos movimentos sociais, atravs de uma participao com valores ticos, morais e comunitaristas, em contraponto participao institucionalizada, com valores racionais e competitivos. J a participao orientada para a deciso, tem uma caracterstica de ser organizada e peridica, diferentemente da participao orientada para expresso que tem um carter figurado. A distino entre a participao direta e indireta ser objeto de anlise no decorrer desta seco. Porm, cabe destacar que esta distino entre os dois conceitos de participao est presente no debate j realizado entre a democracia participativa e democracia representativa. O conceito de participao pode at estar associado a outros termos, como democracia, cidadania ou excluso, dependendo da poca e da conjuntura poltica. (Gohn, 2001).

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No final da dcada de 70, o conceito de participao esteve, em grande parte, associado ao de democracia, tendo em vista que a sociedade brasileira reclamava por uma abertura poltica no cenrio nacional, queria expressar-se, ter voz, participar da vida poltica. Este foi um longo caminho percorrido que resultou em vrias conquistas, como a volta das eleies livres, a constituio de vrios movimentos sociais e a criao de canais de participao da populao em assuntos pblicos. O conceito que melhor retrata o tema de Texeira (2002, p. 27):

Participao significa fazer parte, tomar parte, ser parte de um ato ou processo, de uma atividade pblica, de aes coletivas. Referir a parte implica em pesar o todo a sociedade, o Estado, a relao das partes entre si e destas com o todo, e como este no homogneo, diferenciam-se os interesses, aspiraes, valores e recursos de poder.

Este conceito interage com o conceito de poder poltico, pois ambos partem do princpio de relaes, em que os atores fazem valer seus interesses, aspiraes e valores, a fim de construir suas identidades, sendo que, para poder participar de algo, necessrio compreender que se est interagindo com outros atores, os quais tambm possuem interesses na construo de suas identidades. O tema da participao vem sendo objeto de debate desde a Grcia antiga, passando pelo sculo XVIII, atravs de alguns autores clssicos como: Jean-Jacques Rousseau, John Stuart Mill e Alexis de Tocqueville. Entre estes trs autores clssicos citados acima, se destaca a contribuio de Rousseau na construo do conceito de participao, muitas vezes ele invocado tanto pelos defensores, como pelos oposicionistas da participao. O papel de Rousseau na participao ser objeto de anlise na prxima seco. Uma outra dimenso importante, neste estudo a respeito da participao, a ao da sociedade civil e o seu papel na tomada de deciso. Nesse caso, merece um destaque a dicotomia entre participao direta e indireta, a este respeito verificar a seo 1.2.2. Essas duas vises esto presentes no debate acerca do papel desempenhado pelas experincias de participao no oramento, e a respeito dos conceitos de representao e participao na teoria democrtica.

1.2.1 ROUSSEAU E A PARTICIPAO POPULAR

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Jean-Jacques Rousseau pode ser considerado como o terico por excelncia da participao de acordo com Pateman (1992). Sua concepo de participao, apresentada em O Contrato social, abrange vrios aspectos que podem servir de auxlio no esclarecimento dos vrios sentidos atribudos noo de participao nos modelos comparados neste estudo. Para a teoria de Rousseau, a participao acontece de forma individual, durante processo de tomada de decises e tem, primeiramente, um papel educativo. A funo central da participao na teoria de Rousseau educativa, considerando-se o termo educao em seu sentido mais amplo. O sistema ideal de Rousseau concebido para desenvolver uma ao responsvel, individual, social e poltica como resultado do processo participativo. Durante esse processo o indivduo aprende que a palavra cada aplica-se a ele mesmo, o que vale dizer que ele tem que levar em considerao assuntos bem mais abrangentes do que os seus prprios e imediatos interesses privados, caso queira a cooperao dos outros; e ele aprende que o interesse pblico e o privado encontram-se ligados. Esta discusso ser utilizada neste estudo em relao ao processo de aprendizado do Oramento Participativo e do modelo Processo de Participao Popular, que sero comparados e submetidos anlise. Uma segunda caracterstica da participao, na teoria de Rousseau, permitir que as decises coletivas sejam aceitas mais facilmente pelo indivduo. Para a existncia de um sistema participativo algumas condies deveriam ser observadas, uma delas seria a garantia de condies econmicas mais igualitrias, a fim de proporcionar condies polticas menos desiguais. Com condies polticas menos desiguais, a participao de cada indivduo na sociedade seria em condies de igualdade uns com outros. Uma segunda condio, seria a busca da cooperao dos demais indivduos da sociedade, a fim de atingir um objetivo comum. Mas esta igualdade de participao no significa que o indivduo poder agir isoladamente, ele se tornaria independente dos demais. De acordo com Pateman (1992, p. 38):
A anlise da operao do sistema participativo de Rousseau esclarece dois pontos: em primeiro lugar, que, para Rousseau, a participao acontece na tomada de decises; em segundo lugar, que ela constitui, como nas teorias do governo representativo, um modo de proteger os interesses privados e de assegurar um bom governo.

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Outro aspecto da participao explicitada em O Contrato social a funo de integrao, para Rousseau, a participao permite ao sujeito a sensao de que cada cidado, isoladamente, pertence sua comunidade, mas, particularmente, a experincia da participao na prpria tomada de decises que integra o indivduo sua sociedade, constituindo o instrumento para transform-la numa verdadeira comunidade. Esta teoria de Rousseau parece adequada para analisar o papel do indivduo na tomada de deciso, no oramento de sua comunidade, devido sua dinmica de construo da ao coletiva. Por outro lado, entende-se que a teoria de Rousseau enquadra-se no caso de uma sociedade camponesa ideal, em que os indivduos participam diretamente na tomada de decises, as quais so de interesse da comunidade. O papel do processo de tomada de deciso para Rousseau central. De acordo com Avritzer (2000, p. 26) a concepo democrtica de Rousseau est baseada nos seguintes elementos: a deciso como o elemento central do processo deliberativo; a idia de que, uma vez aferida a vontade da maioria, a posio perdedora nada mais representa do que um erro. A partir dos anos 70, surgiu uma outra concepo alternativa que utilizava o termo deliberao associado a um processo de discusso e avaliao. A origem mais importante desse processo era o questionamento da centralidade da deciso no processo deliberativo. Esta concepo alternativa ser objeto da prxima seco.

1.2.2 HABERMAS: SOCIEDADE CIVIL E ESFERA PBLICA

Como foi discutida anteriormente, no final do sculo XX, a teoria democrtica sofreu uma srie de conceituaes, que serviram de renovao para a democracia e para a articulao entre Estado e sociedade civil. Para Bresser Pereira (1995), conceituar Estado algo impreciso na cincia poltica. Ele ressalta que existem duas correntes ou tradies bsicas no estudo do Estado, diversas no modo de encarar esse fato. Assim, a corrente histrico-indutiva, comeando na Grcia com Aristteles, passa pela Idade Mdia, depois por Hegel, Marx e Engels. A outra vertente, lgico-dedutiva, apia-se em Hobbes, Rousseau e Kant. Atualmente, o neoliberalismo, por apoiar-se em uma escola econmica tambm lgico-dedutiva, adota uma perspectiva no-histrica. Bresser Pereira (1995, p. 89) observa:

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E, em qualquer das duas hipteses, o Estado uma estrutura poltica, um poder organizado que permite classe economicamente dominante tornar-se tambm politicamente dirigente e assim garantir para si a apropriao do excedente. Seguindo ainda, Bresser Pereira (1995), o Estado uma organizao burocrtica ou aparelho, que se diferencia fundamentalmente, das demais organizaes. Porque dispe de poder poltico que ultrapassa os seus prprios limites organizacionais. O Estado constitudo por um grande conjunto de leis que regulam toda a sociedade, e o poder do Estado exercido sobre um territrio e uma populao, que no lhes so propriamente elementos constitutivos. Na verdade o territrio e a populao so os objetos sobre os quais se exerce a soberania estatal e o povo, o conjunto dos cidados, que assume o papel de sujeito do prprio Estado. Em resumo, a elite governamental, a burocracia e a fora militar e policial constituem o aparelho do Estado. Alm disso, o Estado possui todo um sistema constitucional que regula a populao, o povo sobre seu territrio. Ao se tornar povo, detentora do direito de cidadania, a populao se organiza como a sociedade civil. Desse modo, a sociedade civil e o Estado, constituem o Estado-Nao. Os limites entre o Estado e a sociedade civil, de acordo com Habermas (1995, p. 48) so respeitados, a sociedade civil a: base social de espaos pblicos autnomos, distingue-se tanto do sistema de ao econmica quanto da administrao pblica, abrange as diferentes associaes voluntrias absorvem as diversas ressonncias das problemticas emergentes na vida privada, da sociedade, canalizando a resposta para a esfera pblica poltica. Laigneau (2004) afirma que o conceito de mundo da vida em Habermas parte, fundamentalmente, da diferena do universo da vida cotidiana, em que os indivduos formam suas identidades, expressam suas opinies, interagem e, por outro lado, os dois sistemas da sociedade que so o subsistema do mercado e o do Estado. Segundo Costa (1994), o mundo da vida no um espao social estruturado, mas um reservatrio de tradies e contedos comuns do qual se nutrem os membros de um grupo social nas suas vidas dirias. (Cohen; Arato, apud Costa, 2004, p. 41) O mercado, de outro modo, de acordo com Laigneau (2004, p. 25): consiste em um subsistema estruturado pela lgica do dinheiro, do lucro e o subsistema do Estado constitudo pela lgica do poder. Assim, o ltimo autor afirma que a sociedade civil a dimenso institucional do mundo da vida, isto , o conjunto de associaes voluntrias que absorvem, condensam e conduzem de maneira amplificada para a esfera pblica os problemas emergentes nas esferas privadas, no mundo da vida.

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No caso do Oramento Participativo e do Processo de Participao Popular, esse quadro terico evidencia-se como o papel fundamental dos diversos representantes da sociedade civil, com o objetivo de organizar fazer a mediao entre a populao e a esfera pblica. Logo, a sociedade civil uma categoria positiva, alm do carter residual que, normalmente, lhe atribudo, agrega todas as entidades que pertencem categoria de usurios da prpria comunidade ou grupos sociais. Desse modo, preciso explicitar como estruturada a categoria da sociedade civil, nas experincias de participao popular na gesto pblica, na gesto de recursos financeiros do Estado, em favor do povo. Para Habermas, de acordo com Avritzer (2000), a ascenso da burguesia proporcionou uma nova forma de relao com o poder, na medida em que emerge um processo onde os homens demandam dos governantes justificaes moral dos seus atos pblicos. Aqui, surge o conceito de esfera pblica, que ser alvo de maior detalhamento em seo posterior deste estudo. Porm, pode-se adiantar que ela tem como caracterstica o espao para a interao entre os indivduos, onde estes debatem as decises emanadas da autoridade poltica. Assim, os cidados de uma democracia representativa ou direta, dentro da esfera pblica democrtica, deliberam sobre questes polticas, adotando estratgias que sensibilizem a autoridade poltica, para a concretizao de suas aspiraes. O conceito de publicidade estabelece uma nova dinmica na poltica, o uso pblico da razo estabelece uma conexo entre participao e argumentao pblica. Segundo Habermas (1989, p. 36 apud Avritzer 2000, p. 36): A paridade sob a qual a autoridade do melhor argumento pode prevalecer contra a hierarquia social e no final se tornar vitoriosa significou, no pensamento daquele momento, a paridade da condio humana comum. De certa forma, Habermas rompe com Rousseau sobre as questes acerca da deliberao. Para Habermas, existe uma dimenso argumentativa na relao Estado/sociedade que vai alm da formao da vontade geral. Nesse sentido, preciso que cada indivduo expresse as suas opinies em um processo de debate e argumentao. Habermas trabalha com a deliberao argumentativa. Porm, essa ruptura com Rousseau necessita de uma mediao. Logo, a construo de um conceito de mundo social reflexivamente adquirido e a idia de uma forma de ao intersubjetiva voltada para o consenso comunicativo entre os indivduos de uma sociedade. Dessa maneira, a deliberao argumentativa de Habermas atribui esfera pblica o papel de local de uma deliberao comunicativa, em que as diferentes concepes morais e identidades culturais que, em contato, geram uma rede de procedimentos comunicativos, que

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Habermas (1994, p. 7 apud Avritzer 2000, p. 40) chama de: uma soberania popular procedimentalizada e um sistema poltico ligado a redes perifricas de uma esfera pblica poltica. Este trabalho pretende abordar a esfera pblica de deliberao, identificando seus mecanismos e fruns, nas experincias de participao populares j mencionadas.

1.3 PARTICIPAO POPULAR: REPRESENTAO E ESFERA PBLICA

Esta seo tem como objetivo trazer luz alguma noo sobre a categoria de esfera pblica, que se impe como condio necessria para a construo de alternativas polticas e sociais que ajudem a entender o passado da sociedade na construo de uma participao popular. Assim, um dos aspectos centrais, que constituem a cidadania, no mbito do processo de organizao da democracia moderna, est relacionado ao papel desempenhado pelo espao pblico democrtico. Porm, antes de debater o conceito de esfera pblica, necessrio ponderar sobre o papel desempenhado pela representao contra a participao na teoria democrtica. Em uma democracia representativa, o consenso em torno do interesse nacional nunca unnime, mas fruto de uma opinio da maioria, em detrimento de opinies minoritrias. At certo ponto, h uma hegemonia dos representantes majoritrios, porque o interesse nacional no partilhado por todos, mas uma espcie de particularismo de uma maioria. Segundo Dias (2002, p. 98): a idia de interesse nacional uma fico, um constructo racional dos participantes da deciso. Quem so esses participantes?. Quem, afinal, define o que o interesse nacional? O interesse nacional ser definido, sempre, pelos agentes da soberania nacional, ou seja, os detentores de cargos pblicos, eleitos para a esfera decisria do Estado. Na verdade, esses representantes so escolhidos, atravs do voto universal, para tomar decises em nome de seus representados. So legitimados nessa perspectiva de democracia representativa. No entanto, esses representantes no devem satisfao aos representados, em relao escolha que fazem, em nome de uma maioria que os elegeu para tal. Cabe a uma elite de dirigentes a responsabilidade pela conduo dos negcios pblicos.

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Para os elitistas, o cidado comum no demonstra interesse pela participao na esfera pblica. As condies adversas da participao direta do cidado no so vistas como transitrias ou passveis de transformao, mas como estruturais peculiares democracia representativa. Em resumo, para os elitistas, a participao popular nas decises polticas no necessria, esta participao pode ser uma ameaa ao equilbrio do sistema. Papel contrrio desempenhado pela elite poltica, que especialista nos assuntos da esfera pblica, vista como a mais indicada para cuidar dos assuntos estatais. A teoria elitista da democracia representativa tambm argumenta que, quanto maior for a participao popular direta, maior ser a divergncia sobre o que bem pblico, menos consenso decisrio e, conseqentemente, maior incidncia de conflito social. Segundo observa Dias (2002) existem setores mais radicais, representados por autores como Sartori (1984) e Schumpeter (1984), que acreditam que a populao em geral menos sensvel e menos preparada para os valores democrticos do que a elite democrtica. Assim, uma participao popular mais efetiva no processo poltico poderia desequilibrar o regime democrtico. Portanto, os parmetros para determinar a vontade do Estado podem variar. Se o parmetro usado for o da soberania popular, a vontade estatal ser determinada de baixo para cima, isto , com a efetiva participao popular. Se o parmetro mudar, neste caso for a soberania nacional, a vontade estatal ser determinada de cima para baixo, a partir dos representantes, para a populao como um todo. O contraponto entre as concepes de representao est em que, no primeiro caso, o agente do poder poltico representa a vontade do cidado-eleitor, podendo ser atravs da participao popular. No segundo caso, o da soberania nacional, o representante do povo autor e ator ao mesmo tempo, criando e traduzindo a vontade do povo. Desse modo, Dias (2002) aponta para a verdadeira fonte de poder que, neste caso, o representante, que institui a vontade que representa. Conforme Fedozzi (2000 b), a esfera pblica tem um lugar central no processo de fundamentao e justificao das decises polticas, sua validao e efetividade. como uma arena onde digladia a vontade coletiva e, em lado oposto, as decises polticas previamente acertadas. O conceito de pblico aparece, desde os gregos antigos at o Iluminismo, em Kant. Como j foi visto, Habermas (1984) v a esfera pblica , como uma terceira arena solitria,

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entre a sociedade civil e a autoridade do Estado, em decorrncia das profundas transformaes que surgiram com o advento da modernidade. De acordo com Fedozzi (2000 b, p. 41), para Arendt (1974) o espao pblico tem uma relao estreita com cidadania, quando relacionado com o mundo compartilhado com os outros, que no propriedade privada dos indivduos e nem do poder estatal. Assim, para se poder alcanar a democracia, deve prevalecer o princpio da igualdade, resultante da organizao humana atravs das instituies, em confronto com a diferenciao humana do mundo privado. Para Arendt (1974) o espao pblico onde os homens, por meio de procedimentos discursivos, da pluralidade humana, dos argumentos, conseguem compartilhar a construo de um mundo comum, legitimado pelo reconhecimento pblico desses mesmos homens. O conceito de cidadania emerge, assim, como o direito a ter direitos, referindo-se dissoluo do espao pblico, como base do mundo comum. Por isso, no ter acesso esfera pblica no ter acesso igualdade, pois a destituio da cidadania e a limitao esfera privada significam a privao dos direitos, j que eles s existem em funo da diversidade dos homens. Logo, a publicizao como forma de participar do poder poltico, a diferenciao entre poder poltico e poder econmico, o debate pblico, crtico e racional sobre as decises da autoridade do Estado que diziam respeito apenas esfera material so caractersticas de um fenmeno poltico moderno. Dessa forma, conforme j foi visto em Habermas, a esfera pblica a instncia geradora de poder legtimo, onde se d o intercmbio discursivo dos cidados. Esse poder comunicativo gerado tem prioridade sobre o poder administrativamente gerado pelas vrias instncias burocrticas estatais. A esfera pblica e os procedimentos democrticos de formao de opinio e vontade poltica devem ser fortes, a fim de se firmarem contra os poderes econmico e administrativo, para que a participao popular se d, efetivamente, na construo de um vis alternativo da democracia representativa em crise. No final dos anos setenta, com o abrandamento do regime militar, a sociedade brasileira comea a ensaiar a retomada da democracia plena que havia sido tensionada 1964, com o golpe militar. Em 1974, foi empossado o penltimo Presidente militar, o General Ernesto Geisel, que iniciou o processo de abertura poltica. Nesse mesmo ano, ocorreram as eleies para o Senado e a Cmara, nas quais o governo militar perdeu a maioria de dois teros, que at

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aquele momento possua. O General Geisel foi o responsvel, em 1978, pela revogao do AI54 e pelo fim da censura prvia. No ano de 1979, com o ltimo Presidente militar no poder o General Joo Batista Figueiredo, foi aprovada no congresso uma lei de anistia. Ainda em 1979, aboliu-se o bipartidarismo, extinguindo-se a Aliana Renovadora Nacional - ARENA e o Movimento Democrtico Brasileiro - MDB. A primeira transformou-se em Partido Democrtico Social (PDS), e o MDB deu lugar ao Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB). Os trabalhistas que, estavam abrigados no antigo MDB dividiram-se em dois grupos: um grupo re-fundou o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), outro grupo fundou o Partido Democrtico Trabalhista (PDT). Outro grupo originrio do MDB, os chamados moderados, agrupou-se em torno do Partido Popular (PP), porm, logo aps, voltou a fundirse com o PMDB. Em 1980, de acordo com Carvalho (2004, p. 176) surgiu: a grande novidade no campo poltico partidrio, fundado o Partido dos Trabalhadores (PT), e o pas passa, em um primeiro momento, a contar com cinco partidos polticos. Desta forma, vai sendo formada a composio dos principais partidos polticos que iro participar dos processos eleitorais da Nova Repblica. Dando prosseguimento abertura, outras medidas que buscavam fortalecer a democracia, foram tomadas: em 1982 ocorreram eleies diretas para governadores de estado. Em 1984, o auge de participao popular foi campanha pelas eleies diretas, porm, a emenda que garantiria as eleies diretas, em 1985, foi derrotada no Congresso. A Constituinte de 1988 foi um marco no processo de redemocratizao e de consolidao da participao popular. Como prova deste fato, essa Constituio passou ser conhecida como a Constituio Cidad. A seguir, sero abordadas as origens e as caractersticas dessa participao popular, evidenciada no caso do: Oramento Participativo de Porto Alegre; da criao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES); e da constituio da Consulta Popular do Governo Antonio Brito.

O Ato Institucional n 5 (AI-5), conforme Carvalho: foi o mais radical de todos, o que mais fundo atingiu direitos polticos e civis. O Congresso foi fechado, passando o Presidente, general Costa e Silva, a governar ditatorialmente.

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2. EXPERINCIAS RECENTES DA PARTICIPAO POPULAR NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

No primeiro captulo, foram evidenciadas as diferentes concepes de democracia no interior da teoria democrtica. Uma concepo denominada democracia representativa, e outras duas concepes agrupadas pelo que se chamou de teorias alternativas da democracia. O papel da participao do popular nas decises pblicas um dos diferenciais entre os defensores da democracia representativa e os representantes das teorias alternativas. A partir dos anos sessenta as teorias alternativas de democracia comearam a ser formuladas com o objetivo de garantir um aprofundamento da democracia no cotidiano e, conseqentemente, aumentar a participao dos grupos sociais na tomada de decises. As novas teorias acabaram criando modificaes nos sistemas polticos do ocidente. No Brasil, como tambm na maioria dos pases da Amrica do Sul, devido aos regimes militares existentes, as experincias de participao comearam a surgir apenas na metade dos anos setenta. Porm, conforme j discorrido no captulo anterior, foi s com a redemocratizao do pas que estas experincias tiveram uma difuso maior. Nos anos 70, algumas experincias de participao popular na gesto pblica foram desenvolvidas, com destaque para as experincias de Piracicaba (SP), Boa Esperana (ES) e Lages (SC). Estes ensaios de participao popular podem ser classificados de acordo com Gohn (2001), como experincias de uma participao comunitria. A participao comunitria corresponde ao fortalecimento da sociedade civil com base na integrao com as estruturas do Estado. De acordo com Gohn (2001, p. 16): a participao corporativo-comunitria se caracteriza como uma forma institucionalizada. Os grupos organizados devem participar no interior dos aparelhos de poder estatal de forma que as esferas do pblico e do privado possam se fundir. Com o fim do bipartidarismo, novos partidos polticos iniciam sua participao em processos eleitorais no cenrio nacional, primeiramente, via realizao de eleies diretas para escolha de governadores em 1982 e, posteriormente, em 1985 para prefeitos e vice-prefeitos nas Capitais de Estados e Territrios, e nos municpios que eram considerados reas de Segurana Nacional.5
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De acordo com a LEI N 7.332, de 1 de julho de 1985, que estabeleceu normas para a realizao de eleies em 1985, dispe sobre o alistamento eleitoral e o voto do analfabeto e d outras providncias.

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Nesta poca o debate e as reivindicaes sobre uma maior participao popular na gesto publica vo crescendo, medida que o pas passa a viver perodos de maior abertura poltica. A medida que aumentam as reivindicaes por uma maior participao, tais experincias tambm vo sendo consolidadas. No s no campo poltico partidrio que as transformaes ocorrem em virtude da abertura poltica. O movimento sindical vai se reorganizando no pas, com a realizao de uma srie de greves. Este movimento ficou conhecido como novo sindicalismo. Resultado disso foi realizao, ainda em 1981, da primeira Conferncia Nacional da Classe Trabalhadora (Conclat), que em 1983 deu surgimento a duas organizaes sindicais nacionais, a Central nica dos Trabalhadores (CUT) e Coordenao Nacional da Classe Trabalhadora (Conclat). O movimento popular tambm sofreu modificaes nesta poca. As Comunidade Eclesiais de Base (CEBs) se expandem pelo pas, inclusive em reas rurais. Nas cidades, sobretudo nos grandes aglomerados populacionais, dois outros movimentos urbanos tm uma expanso, o movimento dos favelados e as associaes de moradores. De acordo com Sobottka (2004) os movimentos sociais e populares constitudos no perodo de redemocratizao do pas, tiveram a possibilidade de atravs da participao, influenciar nas polticas sociais. Segundo Fleury (1994, p. 221 apud Sobottka, 2004, p. 96): a democratizao assumida pelos movimentos com condio imprescindvel para a melhoria de suas condies de vida, na medida em que o instrumento que lhes pode garantir a sua capacidade de presso sua experincia de organizao e de participao. Tanto o movimento sindical, como as Comunidade Eclesiais de Base (CEBs), e os movimentos dos favelados e as associaes de moradores de bairro, tiveram um papel significativo na contribuio dos antecedentes de participao popular no Estado. Um dos marcos fundamentais de participao popular na gesto pblica foi o caso do Oramento Participativo, implementado na prefeitura de Porto Alegre pelo Partido dos Trabalhadores (PT). O que facilitou ao Partido dos Trabalhadores eleger seus candidatos por quatro gestes consecutivas ao comando da prefeitura. Devido a este fato a experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre ser objeto de anlise da nossa primeira seo deste captulo, com a finalidade de compreender as experincias recentes da participao popular no estado do Rio Grande do Sul. Esta seo tambm possibilitar um melhor entendimento da experincia de implantao do Oramento Participativo no estado do Rio Grande do Sul objeto do terceiro captulo.

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Ainda dentro desta perspectiva de analisar os antecedentes histricos da participao popular na gesto pblica do Estado, ser realizada na segunda seo deste captulo uma anlise da implantao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES). Na seqncia ser analisada a implantao do processo da Consulta Popular, no Governo de Antonio Britto, durante os anos de 1995 e 1998.

2.1 ORAMENTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE

Objetivo desta seo no realizar uma anlise da implantao, do funcionamento interno, do desenvolvimento do Oramento Participativo de Porto Alegre, at porque existe uma srie de outros trabalhos que j analisaram estas e outras variveis em diversas linhas acadmicas.6 A idia central desta seo resgatar alguns elementos que tiveram contribuio na gnese e histria do Oramento Participativo de Porto Alegre, tendo como objetivo explicar resumidamente de que forma funciona este instrumento de participao popular na gesto pblica da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. A partir da dcada de 50, o pas passa a viver um novo modelo de desenvolvimento scio-econmico, deixa de ser agrrio-exportador para tornar industrial e urbano, o que vai ocasionar um aumento da populao nas cidades. O Rio Grande do Sul, apesar das suas caractersticas culturais e econmicas distintas, no se difere em muito deste novo modelo. A Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) passa a contar com 31,5% da populao total do Estado, em contraposio a 18,9% em 1960.7

Entre os vrios estudos podemos destacar alguns que no esto referenciados na bibliografia deste trabalho: GIACOMONI, James. A comunidade como instncia executora do planejamento: o caso do oramento participativo de Porto Alegre. Dissertao de mestrado. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. 1993. datilo.; ARAJO, Margarete Panerai. Oramento participativo e a formao para a cidadania. Dissertao de mestrado. Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. 1999. datilo; PEREIRA, Jaqueline Rosa. A poltica do povo: o oramento participativo em questo. Dissertao de mestrado. Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. 2001. datilo; DAVILA FILHO, Paulo Mesquita. Democracia, clientelismo e cidadania: a experincia do oramento no modelo de gesto pblica da cidade de Porto Alegre. Tese de doutorado. Instituto Universitrio de Pesquisa do Rio de Janeiro. 2000. datilo; SCHMIDT, Davi Luiz. A desidiotizao da cidadania: a formao do cidado para a coisa pblica, atravs da participao no processo do oramento participativo de Porto Alegre, entre 1989 e 1992. Dissertao de mestrado. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. 1994. datilo.
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Conforme FEDOZZI, Luciano.

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O aumento da populao na RMPA vai ocasionar uma expanso dos ncleos favelados na cidade. De acordo com a Secretaria de Planejamento Municipal da Prefeitura Municipal de Porto Alegre (SMP/PMPA) em 1951 a cidade possui 04 vilas, a populao favelada representava 4,13% da populao porto-alegrense na mesma poca. Em 1972/73 a populao favelada cresce para 11,14% da populao total, e existem 124 vilas na cidade. Estes nmeros retratam a evoluo do quadro social vivido por esta populao favelada, entre os vrios problemas enfrentados estavam: a falta de acesso moradia, aos equipamentos urbanos bsicos e o empobrecimento destas famlias. No decorrer dos anos sessenta e setenta este quadro s vai agravar-se, pois a partir de 1964 todos os prefeitos das capitais dos Estados brasileiros so nomeados pelo governo federal, o ltimo prefeito eleito foi Sereno Chaise do antigo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) cassado com o golpe militar. Os prefeitos nomeados tiveram suas polticas baseadas por padres tecnocrticos, em que esta populao favelada no tinha direitos e nem voz perante o Poder Pblico. Da mesma forma que no restante do pas, a cidade de Porto Alegre passa contar, a partir do final dos anos setenta, com movimentos sociais que exigem o seu direito a ter direitos e a solicitar o seu reconhecimento legtimo de representar parte da populao. A organizao da populao favelada de Porto Alegre se deu atravs da criao de Associaes de Moradores (AMs). De acordo com Fedozzi (2000 a) parcelas significativas destas associaes contriburam para que em 1977 a Federao Rio-grandense de Associaes Comunitrias e Amigos de Bairro (FRACAB) fossem retomadas e redemocratizadas. Fundada nos anos cinqenta a FRACAB encontrava-se sob influncia poltica e dependncia financeira do Estado, com a retomada da Federao foi possvel fomentar a organizao inicial do movimento urbano e suas lutas. Em 1983 foi criada a Unio de Associaes de Moradores de Porto Alegre (UAMPA), anterior a este processo de criao da UAMPA diversas aes foram realizadas pelos movimentos de moradores. De acordo com Fedozzi (2000 a, p. 45):
A criao da UAMPA no pode ser interpretada como conseqncia natural do processo de construo dos diversos movimentos de base que vinham acontecendo desde o final dos anos 70, embora evidentemente essas mobilizaes na vilas e regies demonstrassem um novo momento de insubmisso de parcela das classes subalternas. Isso porque o surgimento da UAMPA tambm se deu, e muito, ao empreendida por uma vanguarda de lideranas comunitrias vinculadas a partidos de oposio ao regime ditatorial, cuja influencia abrangia cerca de um tero das AMs existentes naquele momento.

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Se por um lado muito positiva a criao da Unio de Associaes de Moradores de Porto Alegre (UAMPA), no sentido de criar uma nova esfera pblica na cidade, a forma de como se deu a criao desta nova entidade trouxe preocupao. Mesmo reconhecendo seu papel de oposio ao regime militar, sua formao se deu basicamente por uma vanguarda de lideranas, que estavam mais preocupadas em reproduzirem a cartilha de seus partidos do que com estabelecimento de um dilogo com a populao das favelas. Apesar disto o papel desempenhado pela UAMPA, neste perodo, foi importante tanto no aspecto de debater o direito cidade e cidadania, como para a criao de novas associaes. Em 1985, o Brasil entra na era democrtica com a chamada Nova Repblica, neste mesmo ano ocorreram eleies diretas para Prefeitos nas Capitais de Estados. Na primeira eleio direta para prefeito das capitais realizada, aps duas dcadas de preitos nomeados pelo governo federal os porto-alegrenses elegem Prefeito Municipal, Alceu Collares, representante do Partido Democrtico Trabalhista (PDT), partido originrio do antigo MDB, conforme j discorrido na seo 1.3.1. A eleio de Collares demonstrou a fora que o trabalhismo-populista ainda exercia sobre os gachos.8 Com um mandato de trs anos de durao, de 1986 a 1988, Collares assumiu a Prefeitura de Porto Alegre sob grande expectativa, tanto da populao em geral, em funo dos vrios anos de ausncias de eleies para prefeito da capital, como dos movimentos comunitrios, em funo da promessa de mudana nas relaes entre o Poder Pblico e os mesmos. A fim de estabelecer uma nova relao com os movimentos comunitrios, o governo recm-eleito prope a criao dos Conselhos Populares, com objetivo de estabelecer um sistema de participao. A proposta de criao do Conselho gerou, desde o incio, uma srie de divergncias entre o Executivo e os movimentos comunitrios. Entre as divergncias podemos destacar as seguintes. Ao invs de Conselhos Populares, conforme o proposto pelo Executivo, os movimentos comunitrios defendiam que o conselho recebesse a denominao de Conselho Municipal, esta divergncia quanto ao nome do conselho, trazia no fundo uma divergncia em relao a que espao de participao na gesto pblica estava sendo proposto. Se um espao situado na esfera pblica, no caso dos Conselhos Municipais, ou um espao na administrao do municpio, no caso dos Conselhos
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Antes do golpe militar de 1964, o Estado do Rio Grande do Sul era governado por Leonel Brizola, a Prefeitura de Porto Alegre era governada por Sereno Chaise, ambos pertencentes ao antigo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). Aps a volta do exlio Leonel Brizola perdeu legalmente a sigla PTB para um grupo ligado a familiares de Getlio Vargas. Em funo deste fato passaram adotar a sigla PDT.

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Populares. As outras divergncias foram: a) quanto composio do conselho; b) sobre a revogabilidade dos mandatos; c) se seriam conselhos consultivos ou deliberativos; d) o pagamento de jetton para os integrantes. Aps uma srie de debates ao longo do ano de 1986, muitas divergncias entre o Executivo e os movimentos comunitrios perduraram. Porm, em janeiro de 1987 um Projeto de Lei foi enviado a Cmara Municipal de Vereadores, buscando a regulamentao dos Conselhos Populares, onde tambm encontrou resistncias. Em funo da possibilidade de no aprovao do Projeto de Lei, o mesmo foi retirado do plenrio pelo Executivo. Passando, desta forma, um longo perodo sem a implantao de medidas que garantissem um sistema de participao popular na gesto pblica. Porm, no final do ano de 1988 o Executivo re-encaminhou o Projeto de Lei de criao dos Conselhos Populares. De acordo com Fedozzi (2000 a, p. 50):
Dessa vez, porm, possivelmente por causa da nova conjuntura local poltica local, isto a vitria da Frente Popular nas eleies municipais de 1988, a Cmara de Vereadores, reunida extraordinariamente no final desse ano, aprovou o Projeto dos Conselhos Populares, o qual foi sancionado pelo Prefeito Collares no ltimo dia de seu mandato, em 30 de dezembro de 1998.

A referida Lei aprovada e sancionada pelo Prefeito Collares, foi denominada de Lei Complementar n 195/88, previa a implantao de 17 Conselhos Populares. Cabe aqui um breve destaque pelo ato do Prefeito Collares em sancionar uma Lei apenas um dia antes do trmino de seu mandato. Prtica esta que conforme veremos, na prxima seco, tambm foi adotada na regulamentao dos COMUDES. No ano de 1988, ocorreram novamente eleies para prefeitos, desta vez o partido vencedor o Partido dos Trabalhadores, que elegeu prefeito Olvio Dutra com 34% dos votos. Para a Cmara de Vereadores, a coligao denominada de Frente Popular (FP), que era composta pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e pelo Partido Comunista Brasileiro (PCB), elegeu uma bancada de 10 vereadores. Sendo 09 vereadores do PT, em contraposio a eleio de 1985 que tinha elegido apenas 01 vereador, e 01 vereador pelo PCB.9 O novo governo da Frente Popular, que assumiu a Prefeitura em 01 de janeiro de 1989 deparou-se com a contingncia de regulamentar e aplicar a Lei dos Conselhos Populares no prazo de 180 dias. No interior da nova administrao, assim como, no interior dos movimentos comunitrios, vrios foram os debates a respeito deste assunto, tendo em vista
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Embora no tendo elegido o Prefeito Municipal o Partido Democrtico Brasileiro (PDT) elegeu 11 vereadores, formando a maior bancada isolada no Legislativo.

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que tanto a nova administrao como os movimentos comunitrios tinham discordncia em relao forma pela qual a participao popular ocorreria. Assim, em 1990, o municpio elabora e aprova a nova Lei Orgnica Municipal (LOM), conforme determinao da Constituio de 1988, com a LOM o problema ocasionado com as divergncias quanto ao contedo da Lei dos Conselhos ficou resolvido, pois a nova LOM contemplou vrios dispositivos de participao popular e de reforma urbana. Destaca-se que na Lei Orgnica Municipal estava prevista a participao da populao na elaborao do oramento definindo as prioridades para o investimento pblico, conforme seu artigo 116. Segundo Feddozzi (2000, p. 59):
A tentativa de implantar um processo participativo na gesto municipal de Porto Alegre no iniciou com a criao do OP, em 1989. Antes de um procedimento meramente dedutivo a plataforma dos partidos que passaram a dirigir o Executivo Municipal, a instituio da participao nas definies do oramento municipal ocorreu atravs de um processo de tenso e de confronto com as experincias anteriores, num contexto de acirrada disputa entre diferentes projetos polticos e ideolgicos.

Desta forma, fica evidente que para garantir a participao popular na gesto pblica, no bastava criao de uma Lei sobre a participao dos cidados, era necessrio que se incentivasse a real participao dos mesmos, mas muito mais que incentivar era necessrio debater-se sobre o real contedo dessa participao. Assim como a poltica de descentralizao, que geralmente tende a garantir maior participao, que tambm fruto de disputa entre as foras polticas historicamente democrticas e as foras conservadoras. O sucesso ou no da participao popular na gesto pblica tambm depende da disposio do Executivo em garantir que a mesma seja incorporada na sua gesto administrativa. Conforme Dias (2002, p. 116) o Oramento Participativo de Porto Alegre possui uma autonomia relativa devido ao fato que: no existe nenhum constrangimento legal que obrigue o Executivo a transformar as demandas comunitrias originarias do OP, em projetos de Lei. A inteno desta seco, no realizar uma anlise detalhada do Oramento Participativo de Porto Alegre, mas, apontar alguns elementos anteriores prpria sua implantao em 1989, apontar apenas alguns elementos da estrutura e do processo de elaborao do Oramento Participativo de Porto Alegre, que sejam teis no entendimento do Oramento Participativo implementado no Estado do Rio Grande do Sul em 1999. Assim, em agosto de 1989, iniciou-se o processo de discusso pblica do oramento para o prximo ano, atravs da Secretaria de Planejamento Municipal (SPM), em um primeiro

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momento, a cidade foi divida em cinco regies, onde foram realizadas as explicaes sobre a proposta de elaborao do oramento, com a constatao da necessidade de ampliar o debate a cidade foi novamente divida, desta vez em 16 microrregies. De acordo com Fedozzi (1997, p. 111) o Oramento Participativo de Porto Alegre est baseado em trs princpios bsicos:
a)regras universais de participao em instncias institucionais e regulares de funcionamento; b) um mtodo objetivo de definio dos recursos para investimentos, que perfazem um ciclo anual de atividades pblicas de oramentao do Municpio; e c) um processo decisrio descentralizado tendo por base a diviso da cidade em 16 regies oramentrias.

As instncias de participao popular so: o Conselho do Oramento Participativo (COP); as Assemblias Regionais; o Frum Regional do Oramento; as Plenrias Temticas; e o Frum Temtico do Oramento. Participam das Assemblias Regionais os moradores, os Conselhos Populares e as entidades comunitrias da regio. Ao todo so 16 Assemblias Regionais com duas rodadas durante o ano, estas Assemblias tm como atribuio recolher as demandas e prioriz-las de acordo com os critrios estabelecidos. As Plenrias Temticas foram criadas a partir de 1994, so ao todo cinco plenrias: transporte e circulao; educao, lazer e cultura; sade e assistncia social; desenvolvimento econmico e tributao; e organizao da cidade e desenvolvimento urbano. As Assemblias e as Plenrias elegem delegados que iro formar respectivamente o Frum Regional do Oramento e o Frum Temtico do Oramento, que tm entre suas atribuies, fiscalizar e apoiar os representantes do COP e fiscalizar as aes da Prefeitura na regio ou no tema. J o Conselho do Oramento Participativo (COP) composto por: 32 conselheiros, com igual nmero de suplentes, eleitos nas 16 regies; mais 10 conselheiros e 10 suplentes eleitos nas Plenrias Temticas; 01 representante da UAMPA; 01 representante do Sindicato dos Municiprios de Porto Alegre, 01 representante do Gabinete de Planejamento (GAPLAN) e 01 representante da Coordenao de Relaes Comunitrias (CRC), os ltimos direito a voto, o que ser abordado posteriormente ainda nesta seco. Assim sendo pode-se afirmar que os espaos efetivos de democracia participativa so as Assemblias Regionais e as Plenrias Temticas. Estes espaos, somados aos Fruns e o prprio Conselho do Oramento Participativo so espaos de debate em uma esfera pblica. De acordo com Fedozzi (2000 b, p. 69):

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A dinmica do OP engendra a constituio de uma esfera pblica democrtica que parece favorecer o exerccio do controle social sobre os governantes, (..) Isso porque, na prtica do OP, a legitimidade dos pleitos da sociedade civil constituda pela mediao de critrios transparentes de justia distributiva que tendem, no confronto entre as demandas particulares entre si, a preservar os interesses pblicos como contedo da gesto scio-estatal e princpio da repblica. .

Conforme visto, para o sucesso das experincias de participao popular, necessrio disposio do Executivo em garantir que esta participao seja incorporada na sua gesto administrativa, para que isto ocorresse foram criadas ou adaptadas estruturas e fruns. A Coordenao de Relaes Comunitrias (CRC), criada em 1981 passou j em 1989 a vincular-se ao Gabinete do Prefeito. Em 1990, foi criado informalmente o Gabinete de Planejamento (GAPLAN), sendo que sua formalizao s ocorreu em 1994 e os Fruns das Assessorias de Planejamento (Asseplas) e das Assessorias Comunitrias (FASCOM). Em 1992, foram criados os Coordenadores Regionais do Oramento Participativo (CROPs) e, em 1994, os Coordenadores Temticos, coordenadores estes subordinados a CRC. Conhecidas as instncias que garantiriam a participao popular e realizariam a intermediao entre os moradores da cidade e o Executivo Municipal, faz-se necessrio conhecer as etapas do processo de participao. A primeira etapa, era a realizao das Assemblias Regionais e das Plenrias Temticas, ao todo eram realizadas 21 assemblias que ocorriam em duas rodadas. A primeira, era realizada entre os meses de maro e abril, com os objetivos de: prestao de contas pelo Executivo; avaliao do plano de investimentos; eleies dos delegados que iriam compor o Frum Regional do Oramento. Antes dessa primeira rodada de Assemblias, ocorriam reunies preparatrias, organizadas geralmente pelo movimento comunitrio. As demandas debatidas, nesta primeira rodada de Assemblias, eram hierarquizadas em termos de prioridades. Antes da segunda rodada de Assemblias, eram realizadas reunies intermedirias nas quais eram escolhidas trs prioridades setoriais e trs obras publicas a serem realizadas por ordem de importncia, e encaminhadas ao Executivo. Neste momento tambm eram escolhidos os demais delegados que iram compor o Frum Regional do Oramento. A segunda rodada de Assemblias ocorria nos meses de junho e julho, nestas Assemblias era realizada, pelo Executivo, a apresentao da previso de receitas e despesas para o prximo oramento e da proposta de critrios de distribuio de recursos. Os representantes comunitrios expunham aos demais moradores e ao Executivo as demandas

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priorizadas e hierarquizadas, tambm ocorria a eleio dos delegados representantes no Conselho do Oramento Participativo (COP). A segunda etapa era a formao do Conselho do Oramento Participativo (COP) e dos Fruns de Delegados, o COP era a principal instncia de participao, neste espao que ocorria a mediao institucional visando as principais decises do OP. A eleio destes delegados acontecia atravs das chapas apresentadas em que os delegados eram eleitos proporcionalmente a votao de cada uma das mesmas. O Frum Regional do Oramento Participativo e o Frum Temtico do Oramento eram instncias colegiadas que tinham entre outras funes acompanhar a elaborao do Plano de Investimentos e a fiscalizao das obras publicas. Por fim, a terceira e ltima etapa correspondia confeco do oramento, primeiro por parte do Executivo e depois por parte do COP, que discutia os itens de receita e despesas, at o envio do Projeto de Lei Oramentrio Cmara de Vereadores no final do ms de Setembro, alm de elaborar o Plano de investimento de acordo com a prioridade. O objetivo desta seo foi realizar um breve histrico dos antecedentes da participao popular em Porto Alegre, e conhecer as instncias de participao e medidas administrativas que esto envolvidas nas etapas de elaborao do Oramento Participativo de Porto Alegre, a fim de facilitar o entendimento do OP RS, bem como entender as estratgias adotadas pela oposio, esta anlise ser retomada no terceiro captulo. O Partido dos Trabalhadores (PT) esteve frente do governo municipal de Porto Alegre por quatro mandatos consecutivo, ou seja, o partido governou o municpio por dezesseis anos, quebrando uma seqncia de alternncia de poder no Executivo Municipal existente at ento. 10 Nas eleies municipais de 2004, a hegemonia do PT foi quebrada, Jos Fogaa do Partido Popular Socialista (PPS) que venceu as eleies no segundo turno, derrotando o candidato petista. Cabe destacar que o tema do Oramento Participativo esteve presente na campanha eleitoral, de acordo com Dias (2004, p. 252):
Estatisticamente, o tema do Oramento Participativo esteve entre os mais abordados na campanha na televiso (HPGE), no apenas nos programas do PT, mas tambm da maioria dos programas de outros candidatos. Na campanha do segundo, o OP destacou-se ainda mais, especialmente nos programas de Jos Fogaa (PPS), onde constantemente se reiterava a manuteno desse mecanismo participativo nas decises oramentrias, em caso de vitria do candidato.

10

De acordo com DIAS, Marcia (2002), at ento nenhum outro partido havia conseguido eleger seu sucessor.

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O funcionamento do Oramento Participativo, tendo a frente um novo Executivo uma incgnita de como ser a participao popular na gesto pblica, pois o conceito e as formas de participao so objetos de disputas na sociedade.

2.2 OS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO ALTERNATIVA DE PARTICIPAO POPULAR

Em 1982, depois de 20 anos sem poder votar em candidatos a governador, os eleitores brasileiros puderam eleger novamente seus representantes. No Rio Grande do Sul, concorreram quatro candidatos, sendo que, posteriormente, todos seriam eleitos governadores em futuras eleies. Nesta eleio, o candidato vitorioso foi o representante do Partido Democrtico Social (PDS)11, Jair Soares. Na eleio posterior ocorrida em 1986, o governador eleito foi Pedro Simon, do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), que havia sido o segundo colocado na eleio de 1982. Na eleio posterior para o Governo do Estado, em 1990, um ano aps a eleio presidencial, o candidato eleito foi Alceu Collares, do Partido Democrtico Trabalhista (PDT), que havia sido o primeiro prefeito eleito em Porto Alegre, em 1985. A partir desta eleio institudo o segundo turno, Collares conquistou 45,66% dos votos, encabeando uma coligao formada pelo seu PDT, com participao do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e pelo Partido Comunista do Brasil (PC do B). Conforme visto na seo anterior, o Governo Collares na Prefeitura Municipal de Porto Alegre foi marcado por fortes enfrentamentos com os movimentos comunitrios, em funo da concepo da proposta de participao popular na gesto pblica. O objetivo desta seo no realizar uma anlise poltica da gesto do Governador eleito para um mandato de 1991 a 1994. O objetivo compreender a gnese da criao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES), enquanto instrumento de participao popular. Os COREDES foram institudos atravs da Lei N10.283, de 17 de outubro de 1994, tendo por objetivo, conforme artigo segundo:
A promoo do desenvolvimento regional, harmnico e sustentvel, atravs da integrao dos recursos e das aes
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O Partido Democrtico Social (PDS), originou-se da antiga ARENA, que durante todo o regime militar foi o partido governista. Posteriormente aps varias fuses o Partido, passou se a chamar atualmente Partido Progressista (PP).

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do governo na regio, visando melhoria da qualidade de vida da populao, distribuio eqitativa da riqueza produzida, permanncia do homem em sua regio e preservao e recuperao do meio ambiente.

Da mesma forma, na mesma Lei N 10.283, suas atribuies foram definidas pelo artigo terceiro e seus incisos:
I promover a participao de todos os segmentos da sociedade regional no diagnstico de suas necessidades e pontecialidades, para a formulao e implantao das polticas de desenvolvimento integrado da regio; II - elaborar os planos estratgicos de desenvolvimento regional; III - manter espao permanente de participao democrtica, resgatando a cidadania, atravs da valorizao da ao poltica; IV - constituir-se em instncia de regionalizao do oramento do Estado, conforme estabelece o artigo 149, pargrafo 8 da Constituio do Estado; V orientar e acompanhar, de forma sistemtica, o desempenho das aes dos Governos Estadual e Federal na regio; VI respaldar as aes do governo do Estado na busca de maior participao nas decises nacionais.

O debate em torno da criao dos COREDES no Estado iniciou-se a partir de 1990 a cargo da ento Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Social, porm sua criao legal e sua regulamentao correram em 1994. Conforme se pode observar o objetivo principal da criao dos COREDES foi debater a questo do desenvolvimento regional, realizando a integrao das polticas pblicas, bem como elaborando diagnsticos que apontem para o desenvolvimento regional. Os COREDES tinham entre suas atribuies a discusso do oramento do Estado, porm seu papel principal foi o debater o desenvolvimento regional. Este papel de democratizao do oramento ter um destaque mais relevante com a introduo da Consulta Popular, conforme ser visto na prxima seco. O papel exercido pelos COREDES na elaborao do processo oramentrio questionado como um desvio de sua principal misso de implementar as estratgias de desenvolvimento regional. Conforme Veiga (2005, p. 26):
Enfim, em vez de mobilizar a capacidade de inovao dos principais empreendedores (privados, pblicos e sociais) na elaborao de uma estratgia de construo da competitividade sistmica do territrio, os Coredes abandonam esse objetivo central. So levados a consagrar suas melhores energias a inmeros expedientes de varejo que possam levar este ou aquele rgo do governo estadual a

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empenhar, e depois executar, esta ou aquela previso oramentria. Em poucas palavras: os Coredes abdicam de seu papel no atacado ao se consumirem em pequenas aes de varejo.

A estrutura dos COREDES foi definida da seguinte forma, de acordo com o artigo quarto da Lei: I Assemblia Geral Regional; II Conselho de Representantes; III Diretoria Executiva; IV Comisses Setoriais. A regulamentao da Lei de criao dos COREDES deu-se atravs do Decreto N 35.764, de 28 de dezembro de 1994. Da mesma forma quando esteve frente da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, o ento governador Collares assinou a regulamentao da Lei de criao dos COREDES nos ltimos dias de seu mandato que se encerrava em 31 de dezembro de 1994. O referido Decreto definiu os COREDES como: pessoas jurdicas de direito privado, organizar-se-o sob a forma de associaes civis, sem fins lucrativos, tendo uma denominao e abrangncia territorial. Desta forma, o Estado do Rio Grande do Sul foi dividido em vinte e uma regies, formando assim os COREDES. No decorrer dos anos, esta diviso passou por vrias alteraes, tanto em relao ao nmero de municpios pertencentes a um determinado COREDE, como tambm em relao ao nmero de COREDES existentes no Estado, atualmente so 24 COREDES.12 O mesmo Decreto que regulamentou a Lei N 10.283, definiu a composio da Assemblia Geral Regional, conforme artigo quarto do Decreto:
I - os Prefeitos Municipais e Presidentes das Cmaras de Vereadores, como representantes dos poderes pblicos da regio; II os Deputados Estaduais e Federais com domiclio eleitoral na regio; III um representante de cada instituio de ensino superior da regio, e IV um delgado ou seu suplente, com o representante de cada segmento organizado da sociedade civil, eleito e devidamente credenciado, por Municpio.

Na composio da Assemblia, que o rgo mximo de deliberao do COREDE, observa-se o papel relevante concedido aos representantes eleitos pela populao, reforando ainda mais o sentido da representao neste espao de participao democrtica. Outro fato de destaque na representao da Assemblia o acento das instituies de ensino superior, conforme Bandeira (1999, p. 33) o papel desenvolvido pelas universidades foi de suma importncia para a criao dos COREDES no perodo de 1990 a 1994: Em
12

De acordo com o Decreto N 42.777, de 22 de dezembro de 2003.

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muitos casos, as universidades serviram como principais estimuladoras do processo de constituio dos conselhos, apresentando propostas para a sua composio e organizando seminrios regionais. Em algumas regies, as universidades assumiram literalmente os COREDES, tendo em vista que contavam com estrutura fsica e material, com profissionais capacitados para a elaborao de diagnsticos para o desenvolvimento regional. Em resumo o papel desempenhado pelos COREDES foi desigual no Estado, mantendo as desigualdades regionais que nasceu para combater. Porm, para entender os mecanismos de participao popular na gesto pblica, faz-se necessrio conhecer a experincia dos COREDES, que mesmo com suas limitaes quanto forma de representatividade, sem dvida um importante instrumento de participao. O papel desempenhado pelos COREDES ser importante para a compreenso do mecanismo de implantao do Oramento Participativo no Estado, que ser objeto do prximo captulo.

2.3 CONSULTA POPULAR NO GOVERNO ANTONIO BRITTO

Passados quatro anos o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) volta a governar o Estado do Rio Grande do Sul, elegendo Antonio Britto. No primeiro turno da eleio, seis candidatos disputam o pleito. Passam para o segundo turno Britto e Olvio Dutra, do Partido dos Trabalhadores (PT), este ltimo apoiado por mais cinco partidos da esquerda. Antonio Britto eleito por uma diferena de 226.527 sobre seu opositor Sua coligao reunia, alm de seu partido, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e o Partido Liberal (PL). A partir de 1995, a forma de interao com os COREDES mudou, a articulao por parte do Governo do Estado passou a ser realizada pela Secretaria de Coordenao e Planejamento, atravs do seu Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano. Em 1998, em seu ltimo ano de governo, foi institudo atravs da Lei N 11.179, de 25 de junho de 1998, a consulta direta populao quanto destinao de parcela do Oramento do Estado, conforme ser contemplado em seo posterior. De acordo com a Lei, o Poder Executivo promoveria consulta popular direta populao, visando destinar parcela do

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Oramento do Estado para servios e investimentos de programas finalsticos a serem includos na Proposta Oramentria do Estado. A organizao desta consulta popular caberia aos COREDES e aos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (COMUDES), sendo que a Comisso Geral de Coordenao da Consulta Popular seria composta por representantes dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES), Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul (FAMURS), Associao Gacha Municipalista (AGM), Unio de Vereadores do Estado do Rio Grande do Sul (UVERGS) e do Governo do Estado. A regulamentao da Consulta Popular ocorreu atravs do Decreto n 38.610, de 25 de junho de 1998, o qual definiu que o referido processo seria coordenado por uma Comisso Estadual da Consulta Popular, presidida pelo Secretrio de Estado da Coordenao e do Planejamento e integrado por mais quatro membros titulares e quatro membros suplentes, designados por ato do Governador do Estado. A Lei previa que, pelo menos 35% dos recursos livres destinados para o investimento, fossem distribudos entre as 22 regies dos COREDES. A partir desta distribuio, caberia aos COREDES elaborar uma lista de 10 a 20 obras publicas, consideradas prioritrias, que seriam submetidas votao popular atravs de urnas distribudas nos municpios. As cinco prioridades mais votadas em cada regio constariam no Oramento para o prximo ano. (Governo do Estado do RS. Secretaria da Coordenao e Planejamento. Ago/1998). A importncia da Consulta Popular, gesto Antonio Britto, para este trabalho consiste em dois pontos. Um deles entender dentro de que mecanismo j existente, a nova gesto que assumiu o governo do Estado em 1999 implementou o seu modelo de participao popular, o Oramento Participativo-RS (OP-RS). O segundo ponto entender como o Processo de Participao Popular (PPP) que sucedeu o OP-RS foi implementado pelo governo Germano Rigotto, resgatando a Consulta Popular. Estes dois modelos, OP-RS e PPP sero objetos do prximo captulo deste trabalho.

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3PARTICIPAO POPULAR (PPP): ESTRATGIAS INSTITUCIONALIZADAS DE PARTICIPAO POPULAR

ORAMENTO

PARTICIPATIVO

RS

(OP-RS)

PROCESSO

DE

Este captulo tem como objeto central, conhecer os dois modelos de participao popular adotados pelos dois ltimos governos estaduais do estado do Rio Grande do Sul. A fim de alcanar este objetivo ser realizada inicialmente uma descrio dos dois modelos em questo, o Oramento Participativo (OP-RS) e o Processo de Participao Popular (PPP), para posteriormente, realizar-se a anlise dos modelos, apontar os pontos de convergncia e de divergncia entre os mesmos. Para chegar at este ponto, foi necessrio evidenciar as diferentes concepes no interior da teoria democrtica, apresentadas no primeiro captulo deste trabalho, evidenciou-se tambm o papel da participao popular nas decises pblicas e seu papel dentro das diferentes concepes de democracia. Com o segundo captulo deste trabalho, procurou-se demonstrar que a experincia de implantao do Oramento Participativo em Porto Alegre exerceu forte influncia nos modelos de participao adotados pelos governos no estado do Rio Grande do Sul, principalmente, sobre o OP-RS. Com este captulo procurou-se demonstrar a contribuio exercida a partir da criao dos COREDES para o exerccio da participao popular no estado do Rio Grande do Sul, finalizando o captulo resgatou-se a implementao da Consulta Popular do governo Antonio Britto. No resgate das teorias alternativas, foi visto que a democracia participativa foi fortemente influenciada pelos movimentos estudantis da Nova Esquerda, conforme aponta Macpherson (1978). Para os representantes da democracia participativa, os assuntos polticos devem ser amplamente debatidos. As experincias de participao popular na gesto pblica tambm foram fortemente influenciadas pelos novos movimentos sociais brasileiros do final dos anos 70, que reivindicavam a democratizao dos espaos pblicos como forma de participar das decises pblicas, pois queriam participar mais do que apenas dos processos eleitorais de escolha de governantes. Assim, novos instrumentos de participao popular foram sendo implementados, no decorrer dos anos 80 e 90, como os fruns, conselhos gestores de polticas pblicas, Congresso da Cidade, e diversas experincias do Oramento Participativo.

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Segundo Ribeiro e Grazia (2003) em pesquisa para o Frum Nacional de Participao Popular (FNPP), entre os anos de 1997 e 2002, no Brasil, existiam 103 experincias de Oramento Participativo. Sendo que o Estado do Rio Grande do Sul, concentrava 20% das experincias, ou seja, 20 municpios praticavam o OP. Conforme destacado, o estado do Rio Grande do Sul vivenciou duas experincias de participao popular na elaborao do oramento que sero em seguida descritas, analisadas e comparadas. O estado do Rio Grande do Sul constitudo por 497 municpios, tendo uma populao composta de 10,2 milhes de habitantes, em uma rea de 282.062 km, com uma densidade populacional de 36 habitantes por km.

3.1 ORAMENTO PARTICIPATIVO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL GESTO OLVIO DUTRA

A disputa eleitoral travada no Rio Grande do Sul no pleito de 1998 foi entre Antonio Brito e Olvio Dutra, no segundo turno da eleio deu vitria para o Olvio Dutra candidato da coligao Frente Popular, composta pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), pelo Partido Comunista do Brasil (PC do B) e o apoio do Partido Democrtico Trabalhista (PDT). O processo de implantao do Oramento Participativo (OP-RS) no estado teve incio de fato em 1999. Porm, no processo eleitoral ocorrido em 1998 o tema da participao popular j foi objeto de disputa. A coligao da Frente Popular defendeu, durante a campanha eleitoral, a implantao do Oramento Participativo no governo estadual. Vencendo a eleio, o novo governo liderado, por Olvio Dutra, deu incio estruturao de sua proposta de participao popular na gesto pblica - o Oramento Participativo, conforme o prprio governador era considerado o seu principal instrumento estratgico de gesto pblica. De acordo com seu Regimento Interno, em 2001, o Oramento Participativo-RS est ancorado em quatro princpios: 1) assegurar a participao de todos os cidades do estado do RS; 2) discutir todo o oramento com a comunidade; 3) auto-regulamentao do processo e 4) prestao das contas pblicas. De forma semelhante experincia de Porto Alegre, a nova administrao criou estruturas para constituir as bases de operacionalizao do OP-RS. Foram criados o Gabinete de Relaes Comunitrias (GRC) e o Gabinete de Oramento e Finanas (GOF), Gabinetes

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estes com status de Secretarias. Da mesma forma como foi realizado em Porto Alegre, o estado do RS foi dividido em 22 regies, porm esta diviso do estado foi baseada na mesma diviso que j era utilizada pelos COREDES.13 Ao GOF cabia a tarefa de elaborao do oramento pblico e do Plano de Investimento e Servios, j o GRC era o rgo responsvel por estabelecer as relaes com a comunidade e pela organizao das atividades do Oramento Participativo. Para tal tarefa o GRC contava com 22 Coordenadores Regionais de Relaes Comunitrias que atuavam como um elo de ligao entre o Estado e as comunidades locais, sendo que a maioria de seus integrantes era oriunda dos movimentos sociais. Oramento Participativo do RS, tambm possua trs etapas, sendo que antes da primeira etapa ocorriam as Assemblias Preparatrias com a finalidade de divulgar informaes sobre a dinmica do OP-RS da mesma forma que o Oramento Participativo de Porto Alegre. A primeira etapa era a realizao das Plenrias Regionais de Diretrizes e das Assemblias Temticas de Desenvolvimento (ATD), as assemblias ocorriam nas 22 regies em que o estado havia sido dividido. As Plenrias ocorriam no ms de maro, abertas a toda populao, tendo como principal funo debater e definir diretrizes para a elaborao dos Programas de Desenvolvimento e das Obras e Servios, para serem deliberados nas Assemblias Regionais e Municipais. As ATD ocorriam no mesmo dia e local das Plenrias Regionais de Desenvolvimento, nas quais eram discutidas e votadas as prioridades da regio para os Programas de Desenvolvimento, entre os nove temas definidos: Aes de Incluso Social; Agricultura, Cincia e Tecnologia; Desenvolvimento do Turismo; Educao; Gerao de Trabalho e Renda; Meio Ambiente, Gesto Urbano-Ambiental e Saneamento; Minas e Energia; e Transporte e Circulao. Alm da escolha dos temas prioritrios os participantes das assemblias elegiam um delegado por regio para participar do Conselho do Oramento Participativo-RS (COP-RS). Ainda na primeira etapa, ocorriam as Assemblias Pblicas Municipais (APMs) entre os meses de maro e maio. As Assemblias Municipais serviam tambm para uma prestao de contas do governo, dos gastos pblicos e do Plano de Investimento e Servios (PI). Estas assemblias tambm eram abertas a toda a populao ocorriam em todos os 497 municpios.

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Para descrever a estrutura de funcionamento do OP-RS, utilizou se o Regimento Interno de 2001 do Oramento Participativo e FARIA, Cludia Feres.2005.

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Os participantes das APMs escolhiam trs temas prioritrios para Obras e Servios a serem realizados pelo seu municpio ou sua regio, escolhiam tambm trs temas prioritrios dos Programas de Desenvolvimento de abrangncia estadual. Eram 10 os temas a serem escolhidos com prioritrios para Obras e Servios: Agricultura; Cultura; Educao; Energia; Esporte e Lazer; Gesto Ambiental e Saneamento; Habitao; Sade; Segurana; e Transporte e Circulao. Tambm ocorria a eleio dos delegados, definidos de forma proporcional ao nmero de participantes, que iriam representar o municpio na Plenria Regional de Delegados. As assemblias com at 300 participantes, tiravam proporcionalmente um delegado para 20 participantes, ou seja, uma assemblia que contasse com a presena de 300 pessoas teria o direito a eleger 15 delegados para a PRD. Na tabela abaixo, pode-se verificar a forma de aplicao da proporcionalidade. N Participante At 300 De 300 a 600 De 601 a 1.000 Acima de 1.000 Proporo 1:20 1:30 1:40 1:50 N Delegado 15 + 10 + 10 +X Total de Delegados 15 25 35 35 + X

Fonte: Governo do Estado do Rio Grande do Sul.

As Plenrias Regionais de Delegados (PRD) ocorriam entre os meses de junho e julho, compreendiam a segunda fase do Oramento Participativo RS. As PRD eram compostas por dois momentos. Uma primeira Plenria, na qual os delegados sistematizavam as demandas votadas nas APMs e ATDs e elegiam os Conselheiros do COP-RS e da Comisso Representativa. A segunda Plenria Regional de Delegados acontecia nos meses de agosto e setembro, nesta plenria eram definidas as prioridades da regio. A Comisso Representativa dos Delegados era formada por 10% dos delegados eleitos em cada um dos 497 municpios, esta comisso alm de sua funo de coordenar o trabalho de sistematizao das demandas votadas em conjunto com o GOF, servia como uma ligao entre a populao e o Estado. A terceira e ltima etapa acontecia com a posse do Conselho do Oramento Participativo RS (COF-RS). O COP-RS era composto por 204 conselheiros, sendo 160 conselheiros eleitos e 44 conselheiros indicados pelos COREDES (02 por regio). Os conselheiros eleitos eram distribudos da seguinte forma: 69 membros distribudos

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proporcionalmente populao de cada regio sobre o total da populao do Estado, respeitando o mnimo de dois por regio, 69 conselheiros distribudos proporcionalmente participao nas APMs de cada regio e 22 conselheiros eleitos na ATD. O GRC e o GOF indicavam dois representantes e dois suplentes, porm sem direito a voto. A funo do COF-RS era de discutir, elaborar, apreciar e fiscalizar o oramento do Estado, bem como deliberar sobre qualquer mudana no funcionamento do Oramento Participativo RS. Dois documentos oramentrios eram debatidos pelo COF-RS: a Matriz Oramentria e Plano de Investimento e Servios. A Matriz Oramentria constitua-se de uma previso detalhada da distribuio dos gastos do Governo Estadual. Estes gastos correspondiam desde despesas com custeio, pessoal, pagamento da dvida com a Unio, transferncias aos municpios, Assemblia Legislativa, Poder Judicirio, Ministrio Pblico, alm dos recursos para investimentos de carter regional e estadual. J no Plano de Investimento e Servios (PI), o governo apresentava detalhadamente todas as obras, servios e programas de desenvolvimento que seriam executados a cada ano, com valores a serem investidos e suas localizaes. Estes dois documentos constituamse na maneira de realizar o controle e a fiscalizao do oramento pblico pelos conselheiros, delegados e a populao em geral. Aps este debate inicial no COP-RS sobre a Matriz Oramentria e do Plano de Investimento e Servio, os conselheiros levavam esta proposta para debate nas 22 regies do OP-RS, com a finalidade de deliberar sobre uma proposta final. Os delegados regionais e municipais, a fim de deliberar sobre mudanas ou no na proposta apresentada, levavam em conta dois critrios: 1) as prioridades decididas pela populao e 2) os critrios progressivos de distribuio de recursos entre as regies. Depois de debater sobre as propostas nas 22 regies do OP-RS, o Conselho do Oramento Participativo-RS reunia-se novamente com a finalidade de deliberar sobre a proposta oramentria final e apresentar ao governador do Estado. Que posteriormente faria a entrega do Projeto de Lei do Oramento do Estado a Assemblia Legislativa, para que esta realize apreciao e posteriormente votasse o Projeto de Lei. Com isso encerraria se a ltima etapa do Oramento Participativo-RS.

3.2 PROCESSO DE PARTICIPAO POPULAR GESTO GERMANO RIGOTTO

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Nas eleies de 2002 ocorreu novamente uma disputa entre o Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), porm so outros os candidatos. O novo governador eleito foi Germano Rigotto, derrotando o candidato do governador Olvio Dutra, Tarso Genro. A coligao denominada Unio pelo Rio Grande era formada pelo PMDB, Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e pelo Partido Humanista da Solidariedade (PHS). O candidato a Vice-Governador foi o vereador de Porto Alegre Antonio Hohlfeldt do PSDB. J em seu primeiro ano de governo, em 2003, o atual Governo lanou o seu modelo de participao popular. O chamado Processo de Participao Popular (PPP), substituindo o antigo modelo, o OP-RS. A conduo poltica do Processo de Participao Popular (PPP) cabe ao Vice-Governador, atravs do Gabinete de Polticas Pblicas. O Vice-Governador, Antonio Hohlfeldt14 foi vereador no municpio de Porto Alegre, exercendo por cinco mandatos consecutivos, inicialmente filiados ao Partido dos Trabalhadores, rompeu com o Partido no ano de 1994. A partir desse rompimento poltico, o vereador Hohlfeldt no s passou apenas a ser mais um vereador na oposio, mas um dos principais responsveis pelo fortalecimento da oposio no legislativo.15 Quando da realizao do processo de construo da chapa majoritria coligao Unio pelo Rio Grande, outros nomes foram indicados para concorrer a Vice-Governador. No entanto, entre as caractersticas destacadas na defesa da indicao do nome de Antonio Hohlfeldt foram que este por representar uma boa perspectiva de votos em Porto Alegre, ter bom trnsito na regio metropolitana e ser um conhecedor das estratgias do PT, alm de possuir um carter agregador, era o mais cotado para assumir a vaga.16 Conforme se pode verificar na afirmao acima, um dos elementos destacados para a definio de seu nome para concorrer, foi que o mesmo era conhecedor das estratgias polticas do Partido dos Trabalhadores. Diferentemente do que ocorreu com a implementao do OP-RS, o Processo de Participao Popular (PPP), logo no seu primeiro ano de funcionamento, foi implementado atravs da modificao de Leis e Decretos. Assim sendo, a base legal para a introduo do PPP foi a Lei N 11.179 de 1998, conforme j visto na seo 2.3. Desta forma o Governo que assumiu em 2003 introduziu
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Antonio Hohlfeldt foi o primeiro vereador eleito pelo Partido dos Trabalhadores em Porto Alegre em 1985. Conf. DIAS, Marcia Ribeiro. Sob o signo da vontade popular: o Oramento Participativo e o dilema da Cmara Municipal de Porto Alegre. Belo Horizonte: Editora UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2002, p. 190. 16 HOHLFELDT, Antonio [org.]. Paixo pelo Rio Grande. Porto Alegre: Mercado Aberto, 2003, p. 27.

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alteraes na Lei anterior, editado a Lei N 11.920 de 10 de junho de 2003, que por sua vez foi o referencial legal para a participao popular no Estado do Rio Grande do Sul. Cabe destacar que, para o atual governo, era necessrio: transformar a participao popular em lei, para que ela se integre, definitivamente como uma instituio na vida poltica do Estado17 Em funo da regulamentao atravs de Lei, o modelo de participao adotado pelo governo Rigotto, ficou conhecido como Consulta Popular, nome este j utilizado pelo ltimo governador do PMDB em 1998. O Processo de Participao Popular, de acordo com o governo est baseado em cinco diretrizes: 1) Valorizao dos COREDES e das lideranas municipais; 2) Assemblias abertas a todo o cidado; 3) O eleitor define as prioridades com seu voto na urna; 4) Mais recursos para as regies mais pobres; 5) Transparncia na elaborao do Oramento. A regulamentao do processo de Consulta Popular realizada anualmente atravs de Decreto, por exemplo, o Processo de Participao Popular no ano de 200518, foi definido atravs do Decreto N 43.858 de 01 de junho de 2005. O processo de Consulta Popular coordenado por uma Comisso Estadual, presidida pelo Vice-Governador do Estado, composta por 12 representantes titulares e respectivos suplentes, sendo 06 representantes do governo, dois representantes do Gabinete do ViceGovernador, dois representantes da Secretaria da Coordenao e Planejamento, um representante da Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais e um representante da Casa Civil. A representao da sociedade civil formada por quatro representantes dos COREDES e um representante da Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul (FAMURS), um da Associao Gacha Municipalista (AGM) e um da Unio de Vereadores do Estado do Rio Grande do Sul (UVERGS). Cabe a Comisso Estadual, alm da divulgao do processo da Consulta Popular, definir os procedimentos e supervisionar a sua realizao, bem como tambm definir sobre os casos omissos ou no previstos no Decreto. A organizao das Audincias Pblicas Regionais (APR), e das Assemblias Municipais e Regionais era de competncia dos COREDES e COMUDES. O Poder Executivo fornecia, anteriormente, realizao das APRs, aos COREDES os valores destinados aos investimentos e servios, bem como as restries determinadas pela

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Conforme site em http//www.gvg.rs.gov.Br, acessado em 10 de outubro de 2004. Toda a descrio referente ao Processo de Participao Popular (PPP) ter como referncia o ano de 2005.

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legislao. Fornecia tambm uma lista de investimento-tipo com indicao de valores unitrios mdios. Os COREDES organizavam as Audincias Pblicas Regionais em cada uma das regies, com a finalidade de apresentar a realidade financeira do Estado, os programas de interesse do Governo e definir as diretrizes estratgicas que contriburam para o desenvolvimento da regio. Realizadas as APRs, os COMUDES, em parcerias com os COREDES, organizavam as Assemblias Municipais, que tinham como objetivo propor as prioridades de investimento, opinar sobre programas de desenvolvimento e eleger representantes para a Assemblia Regional. Os municpios que no possuam COMUDES tinham uma comisso municipal designada pelos COREDES. Cabe destacar que a implantao dos COMUDES foi fortemente incentivada pelo governo do Estado, conforme previsto no Decreto N 42.293 de 11 de junho de 2003, que regulamenta o processo de Consulta Popular 2003, que neste ano ainda poderiam participar do processo os municpios que no tivessem implementado os COMUDES ou tivessem adequado legislao outros Conselhos j existentes. As Assemblias Municipais eram abertas a todos os cidados, com direito voz e voto, que possuam domicilio eleitoral no municpio de realizao da assemblia. Cada Assemblia Municipal elegia proporcionalmente um delegado para cada 200 participantes, garantindo, no mnimo, um delegado por municpio. Depois da realizao das assemblias municipais, os COREDES organizavam as Assemblias Regionais, com o objetivo de sistematizar as prioridades regionais de investimentos, indicarem os programas prioritrios para o desenvolvimento regional e definir as opes de investimento e servios que seriam includos da cdula para a votao. Faziam parte das Assemblias Regionais com direito a voz e voto, os membros estatutrios do COREDE, um representante de cada COMUDE da regio, alm dos delegados eleitos nas assemblias municipais. Tantos os COREDES como os COMUDES organizavam as Comisses Regionais ou Municipais, para que estas realizassem o processo de Consulta Popular. O grande diferencial na estrutura do processo de Consulta Popular foi sobre a forma de deciso final. Cabendo a todos os cidados, atravs do voto secreto, em urna ou por meio eletrnico a escolha de trs programas prioritrios para a incluso no oramento. A votao ocorria em uma nica data em todas as regies, data esta a ser definida pela Comisso Estadual.

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3.3 ANLISE COMPARATIVA DOS DOIS MODELOS: OP E PPP

Aps a realizao da descrio dos dois modelos de participao popular adotado no governo do estado, esta seco tem o objetivo analisar, a partir de quatro pontos, as principais diferenas entre os dois modelos objetos deste trabalho. Claro, que os modelos estudados possuem outras diferenas e tambm pontos de convergncia. A partir do referencial terico adotado no primeiro captulo, entendo que estes quatro pontos so os mais relevantes para compreender estes mecanismos de incentivo a participao popular na gesto pblica, sero tambm utilizado para a realizao da anlise, as experincias recentes da participao popular no Estado do Rio Grande do Sul estudados no segundo captulo. O primeiro ponto de anlise ser em relao institucionalizao jurdica dos modelos analisados, o OP-RS tem suas normas expressas em seu regimento interno, j as normas do processo de Consulta Popular so aparadas em Lei especfica e regulamentadas por Decreto. Utilizando como parmetro os modelos de democracia estudados neste trabalho, ser realizada uma anlise sobre o conflito entre representao e participao. O papel desempenhado pelos COREDES nos dois modelos ser o segundo ponto de anlise, conforme destacado no segundo captulo, foi com a implantao da Consulta Popular no governo Antonio Britto, que os COREDES passaram alm de debater a questo do desenvolvimento regional, discutir a questo oramentria do Estado. Nos dois modelos estudados, o papel desempenhado pelos COREDES uma das caractersticas que os diferencia. O terceiro ponto de anlise ser sobre a diferena na forma final de deciso. Sobre o que os participantes esto decidindo.Como as prioridades a serem contempladas no oramento so definidas, de que forma construda a deciso final. Esta anlise levar em conta tambm as diferenas que os modelos estudados possuem em relao s experincias recentes de participao popular. E, por fim, o ltimo ponto de anlise ser sobre o desenho institucional dos dois modelos. Quais so os princpios do OP-RS e quais so as diretrizes do PPP vistos luz do referencial terico utilizado no primeiro captulo e com base nas experincias vistas no segundo captulo

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3.3.1 AUTO-REGULAMENTAO VERSUS REGULAMENTAO

Uma das diferenas entre os dois modelos estudados est na institucionalizao jurdica dos modelos de participao popular na gesto pblica. O Processo de Participao Popular implementado em 2003, conforme visto na seco 3.2, tem como princpio legalizar a participao popular, diferentemente do Oramento Participativo RS, na seco 3.1, que tem como princpio a sua auto-regulamentao. Esta diferena no se restringe apenas em termos de ordenamento jurdico, se uma experincia possui mais legalidade que outra, em funo de sua regulamentao ou no atravs de uma Lei ou um Decreto. A diferena principal aqui colocada est em relao aos elementos valorizados por uma proposta e por outra, levando em conta os modelos de democracia estudados. Antes de entrar propriamente nesse debate, faz-se necessrio tecer algumas consideraes sobre o debate em torno da regulamentao ou no das experincias de Oramentos Participativos implementadas no pas. Segundo Ribeiro e Grazia (2003) de 103 municpios que praticavam o OP no pas, apenas nove municpios haviam regulamentado o processo de participao popular atravs de lei especfica. Entre os 94 municpios que haviam implementado o OP sem regulamentao, est o municpio de Porto Alegre. Uma pequena anlise sobre o debate ocorrido em Porto Alegre a respeito da institucionalizao jurdica permite compreender melhor a regulamentao ou no dos modelos adotados no Estado. O debate ocorrido em Porto Alegre sobre a institucionalizao do OP foi longo, gerando diversos projetos de lei, declaraes de inconstitucionalidade por parte do Executivo pela Comisso de Constituio e Justia da Cmara de Vereadores, que de acordo com Dias (2002, p. 228): tantos documentos e discusses arquivados que a questo da institucionalizao do OP, por si s, j daria uma tese. No final do primeiro mandato do governador Olvio Dutra, o Executivo encaminhou a Cmara de Vereadores um esboo de um projeto de lei visando institucionalizar o Oramento Participativo, embora existisse, divergncias quanto regulamentao ou no do OP.

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A oposio, que anteriormente era contrria regulamentao, passou, a partir de 1994, a ter interesse na institucionalizao do OP, primeiramente, atravs de um vereador da oposio e presidente da Cmara de Vereadores na poca19. A partir desta data, vrias foram as iniciativas da oposio no intuito de institucionalizar o OP. estendendo-se at 1999.20 Fora a disputa de ordem legal sobre a regulamentao do OP, e as competncias do poderes Executivo e Legislativo neste ordenamento jurdico, o objeto de disputa entre o Executivo e os vereadores da oposio est assentado no poder poltico das decises. Com o Oramento Participativo ocorreu uma diminuio do Poder Legislativo na questo oramentria e a reao por parte dos vereadores de oposio foi distinta e com momentos diferentes. Estes momentos podem ser divididos de acordo com as legislaturas, Dias (2002), em um primeiro momento, 1989 e 1992, o conflito esteve sob controle. Uma reao incipiente esboada pela oposio na Cmara de vereadores nos anos de 1993 e 1996, em um terceiro momento, 1997 e 1998, ocorreu uma radicalizao de posturas por parte da oposio e do Executivo. A implantao do Oramento Participativo de Porto Alegre causou alteraes no comportamento dos vereadores, principalmente entre os de oposio, de acordo com Dias (2002, p. 209): foi possvel concluir os trs principais efeitos polticos do OP sobre a Cmara de Vereadores: o constrangimento frente participao popular, renncia a parcela do seu poder decisrio e a reao contra o Executivo Municipal. Dos efeitos polticos apontados por Dias, (2002) os dois primeiros so os mais relevantes no intuito de analisar o conflito existente entre representao e participao, utilizando para isto o referencial terico debatido no primeiro captulo deste trabalho. Embora o objeto deste estudo, no seja o Oramento Participativo de Porto Alegre, necessrio esclarecer que uma das estratgias adotadas pela oposio a governo com a institucionalizao do OP foi de recuperar o poder poltico perdido ou renunciado com a implantao do OP no municpio. Antes os vereadores sofriam um constrangimento em se posicionar contra o OP, pois desta forma, estariam se posicionando contra seus eleitores que participaram do processo. A partir de 1997 este posicionamento comea a mudar, esta mudana pode ser revelada no depoimento de um vereador da oposio, Antonio Hohlfeldt, em Dias (2002, p. 195):
Ns fizemos uma reunio semana passada e decidimos que o nosso grande objetivo este ano puxar o OP
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Na poca o Presidente da Cmara de Vereadores era Luiz Braz (PTB). Este debate sobre a institucionalizao do Oramento Participativo de Porto Alegre e a reao do Legislativo pode ser conferido em Dias (2002, p. 220-47)

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para nosso lado; montamos toda uma estratgia para isso, est montada a estratgia. No sei se vai ser concluda porque o pessoal rene, decide e depois no faz. Ao menos a minha parte eu estou fazendo. Ns resolvemos fazer um jogo diferente: puxar o OP para nosso lado. (...) Tem sido um grande esforo que eu tenho desenvolvido aqui, sobretudo nos dois ltimos anos, tem sido esse de articular a oposio. Ela absolutamente desarticulada. (...) A tendncia ampliar os enfretamentos. (...) Claro, conhecendo o grupo e conhecendo a Casa, e tentando articular o pessoal, hoje eu tenho uma certa liderana aqui com o pessoal todo, a gente tem uma boa relao, a gente tem que aproveitar isso. E uma disputa sim, evidentemente que uma disputa.

Esta mudana de posicionamento e o depoimento do vereador Antonio Hohlfeldt refletem que a partir daquele momento, os vereadores adotaram uma outra postura. Se antes a participao popular criava um constrangimento, agora os representantes no Legislativo Municipal querem apropriar-se, querem estar do lado do OP, no sendo mais refm nem processo de participao nem do Executivo, mais sim participantes com poderes de controlar o processo e no perderem seus espaos de representatividade. Outro fato relevante, na questo da institucionalizao do Oramento Participativo de Porto Alegre, foi o movimento de oposio ao executivo que impetrou uma ao judicial na 7 Vara de Fazenda Pblica de Porto Alegre contra o Prefeito Municipal21, requerendo a suspenso das atividades do OP. Com a Ao Popular o vereador tinha o objetivo de demonstrar que qualquer ao relacionada com o OP seria uma imoralidade administrativa do Prefeito, que estaria causando grave leso ao patrimnio pblico, pois o o intitulado Oramento Participativo no existe, porquanto no observe uma previso legal. A referida Ao tinha a inteno de suspender todas as atividades relacionadas ao Oramento Participativo enquanto o processo judicial fosse concludo. Porm, a liminar foi negada pelo Poder Judicirio. A questo que se colocava com a regulamentao ou no do OP, estava muito pouco ligada questo jurdica, conforme j afirmado. A disputa sobre a institucionalizao reside em quem possui o controle do processo de participao popular. Conforme j afirmado a experincia a implantao do Oramento Participativo em Porto Alegre no o objetivo deste trabalho. Porm, faz-se necessrio conhecer algumas questes relativas experincia de Porto Alegre, para facilitar a compreenso do Oramento Participativo-RS, e do Processo de Participao Popular (PPP).

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Ao impetrada pelo Vereador Luiz Braz (PTB), porm, na qualidade de cidado porto-alegrense.

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Duas questes sobre a experincia de Porto Alegre foram destacadas, a primeira delas, em relao reao dos vereadores frente participao popular e a segunda questo foi buscar junto ao Poder Judicirio, medidas para interromper o Oramento Participativo. Utilizando, em grande parte o mesmo desenho institucional adotado em Porto Alegre, com algumas alteraes, o Oramento Participativo - RS teve entre seus princpios a autoregulamentao do processo, no utilizando, assim, nenhum regramento jurdico. Por parte da oposio ao governo estadual, as estratgias foram a mesmas. Se em Porto Alegre a composio do Legislativo Municipal no era das mais desfavorveis22, no Legislativo Estadual e correlao de foras era desproporcionalmente desfavorvel: dos 55 a Deputados a bancada governista possua apenas 21, contabilizando 13 Deputados eleitos pela Frente Popular, 01 eleito pelo PSB, e 07 eleitos pelo PDT. Embora este bloco governista no tenha sido sempre hegemnico durante os quatro anos do mandato. Alm de uma composio desfavorvel na Assemblia Legislativa, os Deputados da oposio j eram conhecedores de todas as estratgias que o Executivo usaria para a implementao do OP-RS no Estado, bem como a ameaa que este modelo de participao popular representaria eleitoralmente no futuro, tambm tinham claro que estratgias deveriam utilizar para evitar o sucesso do OP. J no incio da implantao do OPRS, em 1999, o Governo teve que realizar uma srie de alteraes na sua proposta inicial de Oramento Participativo, de acordo com Faria (2005) a mudana de escala obrigou a fazerem uma srie de ajustes no formato original. Uma das conseqncias apontadas por Faria (2005) a multiplicidade de arenas pblicas no Estado do Rio Grande do Sul, como por exemplo os COREDES e a Consulta Popular do governo Antonio Britto. O caso dos COREDES ser objeto de anlise mais detalhada na prxima seco, porm a excluso dos COREDES no incio do processo, causou a primeira reao por parte da oposio. A estratgia utilizada foi uma Ao Popular impetrada pelo Deputado Federal Alceu Collares do PDT solicitando a suspenso das atividades do OP, atravs de. O Deputado Collares foi o governador que implementou os COREDES em 1994, destaca-se que o PDT foi o partido que apoiou a Frente Popular no segundo turno da eleio de 1998. A justificativa do ex-governador foi a de que o Oramento Participativo
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De acordo com Dias (2002, p. 156): Na primeira Legislatura (1989-1992), a bancada governista era composta por 11 vereadores, a oposio possui o mesmo nmero, os outros 11 vereadores eram os fieis da balana; j a Legislatura (1993-1996), a bancada governista manteve-se a mesma, a oposio passou a ter 13 vereadores, reduzindo para 09 os vereadores fieis da balana; e por fim na Legislatura (1997-2000), a bancada governista possua 15 vereadores, os fieis da balana eram apenas 4, e a bancada oposicionista era de 14 vereadores. Sendo que nesta ltima legislatura ocorreram mudanas na formao destas bancadas.

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desrespeitava um dos principais mecanismos de representao regional do Estado. Os COREDES tambm se sentiram desprestigiados com a presena de coordenadores regionais. Diferentemente do que ocorreu em Porto Alegre, a Ao Popular, impetrada na 2 Vara da Fazenda Pblica, concedeu uma liminar que suspendeu todos os atos administrativos do governador referente implementao do OP RS, enquanto o mrito da ao no fosse julgado. O governo estadual recorreu, porm a justia manteve a liminar. Embora com um argumento central diferente do caso de Porto alegre, a oposio ao governo estadual manteve a mesma estratgia de solicitar via Poder Judicirio, a ilegalidade do Oramento Participativo RS. No caso de Porto Alegre, foi um vereador que entrou com Ao Popular, pois seu poder representativo na Cmara estava sendo ameaado pela participao popular, no caso do OP-RS foi um ex-governador que entrou com a Ao Pblica, pois o poder representativo dos COREDES estava sendo ameaado pelos Coordenadores Regionais do Oramento Participativo. A questo de fundo nas Aes Pblicas no foi falta de regramento jurdico do OP, mas sim a ameaa ao poder representativo, dos vereadores ou conselheiros dos COREDES, que a participao popular coloca em questo. Conforme j afirmado, hoje a democracia no possui inimigo, da mesma forma a participao popular tambm no. Ningum ousaria defender que o Oramento Participativo deveria ser extinto porque retiraria parte de seu poder. O que estava em debate era aceitar a existncias de outros fruns de participao democrtica. Atualmente os Parlamentares tm que conviver com uma srie de formas de participao popular que esto asseguradas constitucionalmente, porm, conviver e dividir o poder poltico na questo oramentria diferente. Para os defensores da democracia representativa, esta se restringe a um processo de eleio de lderes que possuem o direito de tomar as decises pblicas. Com o processo do Oramento Participativo este direito adquirido fica ameaado, pois o cidado comum adquire o poder de tomar decises pblicas. O desenho institucional do OP estaria fortemente baseado nos princpios da democracia participativa. Que defenderia que a participao popular em diversas esferas politicas teria um papel educativo, criando assim cidados politicamente mais responsveis. Ou seja, a participao em diversas esferas como as Assemblias Regionais de Diretrizes (ARD), as Assemblias Temticas de Desenvolvimento (ATD) e as Assemblias Pblicas Municipais (APMs) teriam um papel educativo, criando sujeitos mais participativos.

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A questo da Ao Pblica impetrada pelo Deputado Federal Collares teve deciso do Supremo Tribunal de Justia, favorvel ao Executivo Estadual, autorizando os gastos pblicos com o OP-RS. Seguindo a mesma estratgia de enfrentamento, utilizada em Porto Alegre, a oposio no Legislativo Estadual tambm defendeu a regulamentao do OP-RS por lei. Esta defesa partiu do Deputado Paulo Odone, de acordo com Faria (2005, p. 221): OP estaria sujeito ao controle de uma srie de instituies, a comear pelos poderes Legislativo e Judicirio e deixaria de ser utilizado como marketing eleitoreiro e partidrio. Diferentemente de tentar a regulamentao OP-RS, como a estratgia adotada em Porto Alegre, os deputados resolveram inovar. Ao invs de se colocar contra a participao popular, os parlamentares buscaram criar mais um mecanismo de participao, ou seja, ao invs de rejeitar a participao, a soluo foi aumentar a participao. A idia constitua-se em algo que possusse elementos do OP, mas que ao mesmo tempo fosse um contraponto ao OP. A soluo encontrada foi criao, por parte do Legislativo Estadual, do Frum Democrtico de Desenvolvimento Regional, atravs da Resoluo n 2.771 de 08 de setembro de 1999. A dinmica do Frum Democrtico constitua-se basicamente em debater o projeto oramentrio do governo em assemblias populares municipais e em audincias pblicas, ao invs de emendar o projeto oramentrio nos gabinetes ou comisses. De acordo com a resoluo, o Frum Democrtico teria em sua composio alm da Assemblia Legislativa, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES), a Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul (FAMURS), a Unio de Vereadores do Estado do Rio Grande do Sul (UVERGS). A direo executiva do Frum seria formada pela Mesa Diretora da Assemblia Legislativa, pelo presidente do Frum dos COREDES, pelo presidente da FAMURS e pelo presidente da UVERGS. O Frum Democrtico constituiu-se como mais um instrumento de participao popular na discusso do oramento. Era aberto a todos os cidados, aos representantes de entidades organizadas, aos Vereadores, os Perfeitos e os Deputados, sendo as Assemblias Populares organizadas pelos COMUDES. A forma de participao no Frum Democrtico ocorria atravs da apresentao de emendas apresentadas nas Assemblias Populares, encaminhadas por duas entidades organizadas ou por pelo menos por 500 pessoas. A Assemblia Legislativa, de posse do projeto oramentrio, encaminhava primeiramente aos CORDES, que realizavam uma anlise e encaminhavam possveis

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alteraes no projeto oramentrio. Estas alteraes eram encaminhadas aos COMUDES que organizavam as Assemblias Populares nos municpios e definiam as emendas a serem encaminhas a Comisso de Finanas e Planejamento da ALRS, para posteriormente esta Comisso realizar as Audincias Pblicas nas 22 regies do COREDES. As propostas deliberadas nas Audincias Pblicas eram posteriormente analisadas em sua viabilidade tcnica, financeira e jurdica. A implantao Frum Democrtico foi uma novidade na estratgia da oposio estadual, diferentemente do ocorrido, no municpio de Porto Alegre, desta vez a oposio inova ao criar mais um instrumento de participao. Porm, entre vrias diferenas existentes entre os dois modelos, OP RS e o Frum, uma caracterstica que os diferencia estava em relao institucionalizao da participao popular. Algo que no teria como ser diferente, primeiramente em razo do discurso da oposio que sempre defendeu a regulamentao do Oramento Participativo de Porto Alegre e do OP RS, segundo pelo fato de o Frum ter sido uma iniciativa do Poder Legislativo. Outra diferena relaciona-se composio do Frum, formada pela ALRS, e mais trs entidades representativas. Sendo duas delas representantes dos Perfeitos e Vereadores, mais uma vez um mecanismo de participao popular acaba sendo coordenado por entidades representativas da elite poltica. Esta dicotomia, entre elementos da democracia representativa e democracia participativa pode ser observada no depoimento do Deputado Estadual Otmar Vivian (PPB)23, de acordo com Faria (2005, p. 225): a essncia da AL a democracia representativa, mas todos ns estamos vendo um avano da democracia participativa. Este consenso em torno da democracia participativa esconde uma forte preocupao dos Deputados Estaduais, que no podiam se colocar contra as Assemblias do OP-RS sem sofrerem desgaste poltico. A soluo encontrada no foi aprofundar a democracia participativa foi, sim, criar mecanismos para legitimar a participao e a incluso de emendas no oramento. A partir de 2003, o Frum Democrtico comeou a sofrer um esvaziamento do pblico participante. Segundo parlamentares da oposio, esse fato colocou em risco a continuidade do mecanismo de participao. De acordo com o lder da bancada do PT, Deputado Flavio Koutzii, em setembro de 2005, o Frum foi til em determinado momento: O mecanismo foi

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Atualmente o PPB, chama-se Partido Progressista (PP).

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til para a oposio fazer o enfrentamento com o OP. Com a mudana da administrao estadual e a supremacia governista na Casa, a estrutura se esvaziou"24. De 2003 at o ano de 2005 as Audincias Pblicas s foram diminudos. Em 2004 foram realizadas 10 Audincias no Estado, para 2005 foram programas 06 Audincias, tenso sendo realizadas duas Audincias, uma em Caxias do Sul e a outra em Cachoeira do Sul. O Frum Democrtico passou a debater outros assuntos em suas reunies realizadas no interior do Estado, como por exemplo, a realizao de diversas reunies para debater a jornada estadual contra a violncia e explorao sexual de crianas e adolescentes, ou mais recentemente realizando um ciclo de palestras sobre o Biodiesel. O principal conflito entre regulamentar ou no a participao popular, est no conflito presente entre a representao e a participao popular. Os defensores das teorias alternativas buscam a incluso da participao atravs da criao de mecanismos participativos. J os defensores da democracia representativa visam incluso da participao sempre buscando a incluso da representao, seja atravs da elite poltica ou de entidades representativas. A Constituio Federal de 1988 assegurou uma srie de mecanismos que possibilitam a convivncia da democracia representativa com instrumentos de democracia direta, possibilitando assim a compatibilidade das duas formas de exerccio da soberania popular. Vimos no primeiro captulo, que a sociedade civil a base social de espaos pblicos que abrangem diferentes formas de associaes voluntrias, que canalizam o debate na esfera pblica poltica. Caso este debate no conte com a participao das mais diversas formas de associaes que compem a sociedade civil ele ser prejudicado, gerando assim uma esfera pblica que no corresponde realidade da sociedade. A diferena entre os dois modelos, no est tanto entre a institucionalizao ou no deles, mas sim na garantia ou no de uma maior participao do cidado comum na esfera pblica. Habermas (1997) atribui esfera pblica o papel da deliberao comunicativa, onde as diferentes concepes morais e identidades culturais geram uma soberania popular procedimentalizada. Conforme visto o papel desempenhado pela representao ser sempre de limitar a participao popular. Para os defensores da democracia representativa o cidado comum no demonstra interesse em participar da esfera pblica. Tambm no se empenham em criar mecanismos para transformar esta apatia, pois esta estrutural e poderia ser at uma
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Notcia publicada no site da Assemblia Legislativa em 01 de setembro de 2005. Acessada em 17 de julho de 2006, no endereo: http://www.al.rs.gov.br.

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ameaa ao regime democrtico. Diferentemente do que defendem os representantes das teorias alternativas que buscam criar mecanismos de incentivos a participao, e entendem que a participao dever ser exercitada. Apesar de a Constituio garantir a compatibilidade, entre democracia representativa e democracia direta, como exerccios da soberania popular, na prtica esta compatibilidade tem gerado uma srie de conflitos, que se estendem para o campo jurdico, mas que pode ser traduzida na negao da ampliao da esfera pblica. O que se pode observar que o modelo mais institucionalizado, no caso o PPP, gera um distanciamento do cidado comum, devido nfase e o papel dado a representao indireta, privilegiando a participao de entidades representativas.

3.3.2 O PAPEL DOS COREDES NOS PROCESSOS DE PARTICIPAO POPULAR

Conforme afirmado na seo anterior, o caso dos COREDES seria objeto de anlise mais detalhada. Foi visto que uma das primeiras reaes da oposio ao OP-RS, foi solicitar sua ilegalidade em funo do desrespeito que este causava a um dos principais mecanismos de representao regional do Estado, os COREDES. O primeiro conflito gerado entre OP-RS foi e COREDES, foi devido sobreposio de lideranas regionais. De acordo com Faria (2005, p. 219): Alijados do processo de implementao do OP, representantes destes conselhos viram com indignao a presena de coordenadores e, medida que se sentiram desprestigiados, tomaram a deciso de romper com o Executivo Estadual. Como visto na seco anterior, uma das reaes perda de prestgio pelos COREDES foi o ingresso de uma Ao Popular, atravs do Deputado Federal Collares. A soluo para resolver o conflito foi a realizao de mudanas na forma de organizao e na metodologia do OPRS, alm da incorporao de um titular e um suplente de cada COREDE no Conselho do Oramento Participativo (COP). J o Processo de Participao Popular (PPP) conforme afirmado anteriormente, tem, entre suas diretrizes, a valorizao dos COREDES e das lideranas municipais, atravs dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento. Esta valorizao representa delegar aos COREDES a organizao das Assemblias Municipais.

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Enquanto o Oramento Participativo RS para garantir sua implantao teve que mediar os conflitos com os CORDES, o PPP inicia a partir da valorizao dos COREDES. Mas qual o papel desempenhado pelos COREDES no Estado, objetivando a criao de um espao de participao popular? Os COREDES foram objetos de anlise no segundo captulo deste trabalho. Conforme afirmado era necessrio conhecer um pouco da gnese da criao deste mecanismo de participao popular, para compreender o papel desempenhado nos processos de participao popular analisados neste trabalho. O debate em torno da criao dos COREDES iniciou antes da gesto do ento governador Alceu Colares (1991-1994), a partir da existncia do Programa Estadual de Descentralizao Regional do governo anterior. De acordo com Borba e Cunha (s/data) a implantao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento era considerada um dos projetos prioritrios do Governo Collares, porm a aprovao da Lei de criao dos COREDES s se realizou em 1994, no seu ltimo ano de governo. Com a finalidade de intermediar os interesses locais e regionais buscando debater o desenvolvimento regional atravs da integrao das polticas pblicas, os COREDES tm, neste primeiro momento, seu foco voltado para o debate sobre o desenvolvimento regional. De acordo com Borba e Cunha (s/data) at 1994 cada COREDE indicava suas prioridades de investimento no oramento com base em uma parcela de quotas. A partir de 1995, o sistema foi abolido, devendo as propostas regionais passarem pelo crivo dos rgos tcnicos do Estado. Essa situao sofre alterao em 1998, com a introduo da Consulta Popular do governo Antonio Britto, conforme abordado na seco 2.3, vimos tambm, que o envolvimento dos COREDES na elaborao do processo oramentrio foi questionada como um desvio de sua principal misso. Os COREDES esto presentes na vida institucional do estado do Rio Grande do Sul h mais ou menos 15 anos, apesar de terem sido regulamentados em 1994. Esta presena foi marcada de forma desigual, em algumas regies do Estado sua atuao foi mais ativa que em outras, por exemplo, os COREDES localizados no noroeste do estado, junto a divisa do estado de Santa Catarina, elaboraram um Plano Estratgico nico para as cinco regies. J os COREDES ao sul do estado contaram com estudos coordenados pelo Estado. Esta desigualdade entre os Conselhos Regionais de Desenvolvimento no ficou restrita a sua capacidade de elaborao, tambm se estende forma de organizao, pois cada COREDE organizou o seu Regimento Interno, estabeleceu sua composio, forma de deliberao,

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representao e participao, ou seja, os COREDES se auto-regulamentaram nesses aspectos, claro, observando as normas da sua Lei de criao. Antes de analisar o papel do COREDES na participao popular, deve-se verificar qual a representatividade dos COREDES, como so constitudos. J foi chamada a ateno para este fato na seo 2.2. Os COREDES tm entre suas atribuies promover a participao de todos os segmentos da sociedade regional, porm, o seu rgo mximo de deliberao, a Assemblia Geral Regional, tem em sua composio um reforo da participao das elites polticas eleitas atravs do processo eleitoral, prefeitos, vereadores, deputados federais e estaduais da regio. Alm do fortalecimento da representao da elite poltica, a Assemblia Regional assegura um espao privilegiado s instituies de ensino superior. Demonstrando assim o peso dado a segmentos privilegiados da sociedade no rgo deliberativo dos COREDES, longe de ser um espao de participao popular, os COREDES so na realidade um espao de participao indireta. O papel desempenhado pelos COREDES foi distinto nos dois processos de participao popular, aqui estudados. Apesar de ter tido assento no Conselho do Oramento Participativo, e participar das assemblias do OP RS, sua importncia para o funcionamento do modelo no foi fundamental, sua incluso foi assegurada na tentativa de resolver um conflito. J no caso do Processo de Participao Popular o papel reservado aos COREDES foi fundamental para a realizao do processo de participao popular. Desta forma, faz-se necessrio debater que tipo de participao popular os dois modelos estudados apresentam. Conforme visto na seco 1.2, a participao pode ser entendida de diversas formas, uma tipologia utilizada para analisar o tema da participao foi de Pateman (1992). De acordo com a autora a participao pode ser classificada de trs formas: pseudo-participao, a participao parcial e por ltima a participao total. Uma distino tambm possvel para a forma de participao encontrada nos modelos estudados, est inserida no debate realizado entre democracia representativa e democracia participativa, assim sendo, a participao pode ser direta ou indireta. Seguindo primeiramente alguns elementos da tipologia apresentada por Pateman (1992), a distino que pode ser realizada entre os dois modelos no est em que tem o poder de deciso final no processo, mas na forma como o processo conduzido. Pois, para Pateman (1992) a diferena entre a participao parcial e total, consiste em quem toma a deciso final, se um pequeno grupo ou todos os membros que participam do processo.

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Tendo em vista que a participao popular na gesto pblica no pode ser reduzida apenas sobre a forma de deliberao final. A participao popular tem que ser considerada no conjunto do processo, desde sua forma de regramento, at a forma como so constitudos seus mecanismos de deliberao. A diferena entre os dois modelos estudados reside justamente nas duas questes. Quem tem o poder de regulamentar e decidir no processo de participao popular. O processo de Consulta Popular tem sua regulamentao definida pelo Governador atravs de Decreto, que define no s a forma de realizao da participao, como tambm j define a instncia de deliberao do processo. composta, alm de membros do prprio governo, por representantes dos COREDES, FAMURS, AGM e UVERGS. J o Oramento Participativo RS, conforme visto na seco 3.1, tem como princpio auto-regulamentao pelos seus participantes. Seu frum mximo de deliberao o Conselho do Oramento Participativo RS (COF-RS), que poderia propor qualquer alterao no funcionamento do processo, era composto por 204 conselheiros, sendo que 160 conselheiros eleitos nas assemblias. Adaptando a tipologia utilizada por Pateman (1992), a processo da Consulta Popular tem uma participao parcial, pois seus participantes no tm poderes para realizar modificaes na forma de sua participao, toda alterao s pode ser realizada por um pequeno grupo. Assim sendo, este pequeno grupo que tem o poder de decidir como a participao ocorrer. Este pequeno grupo composto por membros do governo, e por representantes de entidades representativas de Prefeitos e Vereadores, ou seja, a elite poltica da democracia representativa. O Oramento Participativo RS, em linhas gerais, est mais prximo da participao total, utilizada por Pateman (1992), pois seus participantes isoladamente e independentes de participarem de uma entidade representativa tm poder igual para determinar qualquer alterao no processo, ou seja, o OP RS aproxima-se mais dos elementos de uma democracia participativa. O papel que os COREDES desempenham em cada um dos dois modelos, tem a ver com o princpio de deliberao, quem realmente tem o poder de decidir. A populao, em geral, que participava das assemblias ou a elite poltica que coordena o processo. A questo da forma de deliberao ser objeto nossa prxima seco. O fortalecimento dos COREDES no processo de Consulta Popular foi uma forma de criar um mecanismo de participao popular, sem criar modificaes na estrutura representativa existente na sociedade. No provocou uma alterao na forma de deliberao.

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Quem continuava a decidir era a elite poltica j existente na sociedade. Este novo espao de participao no foi um espao de deliberao pblica, onde, de acordo com Habermas (1995), para a deliberao ser pblica era necessrio constituir uma multiplicidade de opinies.

3.3.3 A DECISO FINAL DAS PRIORIDADES

Uma outra diferena entre os dois modelos estudados est na forma de escolha final das prioridades a serem contempladas no oramento. Enquanto no Oramento Participativo RS, a escolha final ocorria no Conselho do Oramento Participativo, no Processo de Participao Popular a deciso final era facultada a toda a populao. O processo da Consulta Popular inclua um leque maior de participantes quando determinava que a deciso final seria tomada pelos cidados atravs de voto secreto em urna ou meio eletrnico. Mas esta incluso de um nmero maior de participantes no significava que este modelo se aproximava mais da democracia participativa. Antes de entrar no debate, sobre a forma final de deliberao das prioridades necessrio verificar, primeiro qual o objeto central da deciso, e segundo de que forma esta deciso conduzida. Atravs dos dois pontos j analisados nas seces anteriores, ou seja, a regulamentao ou no dos modelos, e o fortalecimento da representao e da participao indireta, verifica-se que ambos os modelos apresentam caractersticas distintas luz da teoria democrtica. Num primeiro momento poderia se afirmar que um modelo mais participativo que outro em funo do nmero de pessoas envolvidas na deciso final, porm, se for analisado dentro dos princpios da teoria da democracia participativa, esta primeira impresso torna-se falsa. necessrio verificar os critrios decisrios dos dois modelos. A primeira questo sobre qual o objeto a populao esta decidindo. Ambos os modelos estudados se propem a possibilitar a participao dos cidados na definio das prioridades a serem includas na Proposta Oramentria do Estado que seria posteriormente encaminha ao Poder Legislativo.

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Talvez uma das maiores divergncias, se no a maior, entre os defensores do OP-RS e do processo de Consulta Popular est sobre a fatia do oramento que disponibilizada para que a populao defina suas prioridades. Conforme visto nos princpios do Oramento Participativo RS, na seo 3.1, um dos princpios que ancorava o processo de participao era o debate de todo o oramento com a comunidade. J o processo de Consulta Popular, desde sua primeira realizao na poca do governador Antonio Britto, define em Lei sobre qual o objeto que a populao ir decidir. As Leis N 11.179 de 25 de julho de 1998 e a de N 11.920 de 10 de julho de 2003, definem em seu artigo 1 que o: Poder Executivo promover, anualmente, consulta popular direta populao, visando destinar parcela do Oramento do Estado, cabendo ao Executivo definir o valor da parcela do oramento a ser disponibilizada. Para os defensores do Oramento Participativo RS est uma diferena fundamental entre os dois modelos. Os princpios do OP-RS fazem a diferena do processo deliberativo e na construo da cidadania. De acordo com um Deputado do Partido dos Trabalhadores, em 25 de maio de 2005: Alm de decidir sobre pouco ou nada dos recursos pblicos estaduais a Consulta Popular ainda peca por no estimular a cidadania. Defendem que necessrio ter uma viso da totalidade para tomar decises. Entretanto, entre as diretrizes do Processo de Participao Popular encontra-se a transparncia na elaborao do oramento. Transparncia que significa assegurar, atravs da informao antecipada a realizao do processo de Consulta Popular, a previso dos recursos do oramento disponibilizada para a escolha das prioridades. Argumentando que, desta forma, a populao estar decidindo sobre prioridades que podero ser realizadas pelo Governo. Por trs desta defesa da transparncia est uma crtica ao Oramento Participativo RS que teve algumas obras aprovadas pela populao, mas que no foram realizadas em funo da no disponibilidade de recursos, ou de negociaes no COP-RS. Porm, os defensores do OP-RS tambm criticam o processo da Consulta Popular por no realizar o pagamento das obras empenhas referentes s propostas aprovadas no Processo de Participao Popular. Sem entrar no mrito do efetivo pagamento das demandas aprovadas de um modelo ou outro, a questo que se coloca que o Oramento Participativo RS permite a populao decidir sobre uma fatia maior do oramento, no tendo que decidir apenas sobre uma parcela dos recursos, como no caso do processo da Consulta Popular. A outra questo levantada em relao aos critrios do processo decisrio dos dois modelos, a forma de conduo da deciso. Foi visto na seco anterior o papel desempenhado pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento nos modelos de participao

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popular. A anlise concentrou-se, basicamente, no papel da representao e da participao indireta. Porm, tambm foi analisado que tipo de participao popular os dois modelos apresentam. Para a realizao desta tarefa, adaptou-se a tipologia utilizada por Pateman (1992), chegando concluso que o processo de Consulta Popular tem uma participao parcial tendo em vista que apenas um pequeno grupo tem condies de realizar alteraes na forma de conduo do processo decisrio. J o Oramento Participativo RS aproxima-se mais da participao total, pois, os participantes, levando em conta o frum em que esto atuando, tm a possibilidade de propor alteraes no processo decisrio. Dessa forma, os dois modelos apresentam tambm diferenas na forma de conduo da deciso. No incio desta seco, foi apontado que uma outra diferena entre os dois modelos, estava na forma de escolha final das prioridades. O Processo de Participao Popular diferencia-se do Oramento Participativo RS, pelo fato de incluir um nmero maior de participantes na escolha final. Este mesmo fato, que aparenta dar uma maior legitimidade, gera uma perda na qualidade da deciso a ser tomada pelos votantes, pois, a grande maioria dos votantes no participa das Assemblias Pblicas Municipais, que seria o maior locus de participao possvel em todo o processo, onde ocorreria o debate entre as propostas. Esta no participao nos outros fruns compromete a qualidade da deciso final. A participao popular fica resumida simplesmente a escolha de trs propostas entre as vrias propostas definidas nas assemblias pblicas regionais. Assemelhando-se muito ao processo de eleies de representantes, no qual o cidado vota sem realizar o debate entre as propostas.

3.3.4 O DESENHO INSTITUCIONAL DOS MODELOS ESTUDADOS

Nas trs seces anteriores realizou-se uma anlise a partir de pontos selecionados, a fim de possibilitar uma compreenso dos mecanismos de incentivo a participao popular na gesto pblica. As anlises sempre tiveram a preocupao de apresentar as caractersticas principais de cada um dos dois modelos estudados. Tambm foi realizada a descrio do Oramento Participativo RS e do Processo de Participao Popular, mostrando de que forma era dada a participao popular nas diversas etapas que constituam o processo participativo,

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alm de apresentar os princpios do OP-RS e as diretrizes do PPP, a fim de compreender as fundamentaes de cada modelo. O Oramento Participativo RS estava ancorado em quatro princpios, de acordo com seu Regimento Interno de 2001, j o Processo de Participao Popular estava baseado em cinco diretrizes. Estes princpios e diretrizes davam uma noo geral sobre as questes que norteavam os dois modelos, fato este demonstrado quando foi realizada a anlise sobre as diferenas entre os dois modelos. Nesta anlise, se comparou pontualmente algum princpio ou alguma diretriz de cada um dos modelos, a fim de justificar, porque determinada proposta apresentava-se diferente de outra. Se for realizada apenas uma leitura dos princpios e diretrizes dos dois modelos, eles apresentam linhas gerais iguais, por exemplo, ambos defendem a participao de todos os cidados e a transparncia no oramento. O mesmo ocorre com a observao do desenho institucional dos dois, ambos possuem um nvel inicial de participao, no caso as assemblias municipais, aps estas so realizadas assemblias regionais, que tm como objetivo o debate das prioridades definidas no nvel municipal e a definio das prioridades regionais. Estas so observaes aparentes, conforme visto nas anlises realizadas anteriormente, tanto o Oramento Participativo RS como o Processo de Participao Popular possuem muitos pontos de divergncias. Os dois modelos tm o objetivo de possibilitar a participao popular na gesto pblica, mas apesar de uma inicial aparncia na semelhana das linhas gerais e no desenho institucional de um ou de outro modelo, eles possuem fundamentos que os diferenciam. Estes fundamentos esto, conforme j verificado nas anlises anteriores, concentrados nas diferenas entre os princpios da democracia representativa e nas teorias alternativas. O Oramento Participativo RS tinha como princpio debater todo o oramento com a comunidade, para atingir este o objetivo seu desenho institucional previa a realizao de Assemblias Temticas de Desenvolvimento (ATD) em cada uma das 22 regies em que o estado havia sido dividido. Estas Assemblias eram precedidas de Plenrias Regionais de Diretrizes, nestas plenrias eram debatidas e definidas as prioridades regionais dos Programas de Desenvolvimento e das Obras e Servios. No mesmo dia em que eram realizadas as Plenrias, aconteciam as Assemblias Temticas de Desenvolvimento, nas quais eram escolhidas as prioridades entre nove temas pr-definidos. Dessa forma, a populao participante da ATD definia os temas prioritrios para sua regio, isso possibilitava que a populao das diferentes regies apontasse

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prioridades distintas, levando o Executivo a priorizar temas especficos para aquela determinada regio. Aps as ATD eram realizadas as Assemblias Pblicas Municipais (APMs). No entanto o Processo de Participao Popular no abre a possibilidade de a populao discutir os temas prioritrios para Programas de Desenvolvimento e das Obras e Servios. O debate a ser realizado nas Audincias Pblicas Regionais, que antecedem as Assemblias Municipais, era restrito a uma lista de investimento-tipo com indicao de valores unitrios mdios, elaborados previamente pelo Executivo. Conforme visto anteriormente no processo da Consulta Popular, o Executivo definia o valor do oramento disponibilizado para a participao popular, tambm definia os valores disponveis para investimento de cada Secretaria de Estado. Assim, por exemplo, o tema da educao teria um valor mximo de investimento j definido, impossibilitando que todas as regies definissem este tema como prioritrio, pois os recursos disponveis certamente no atenderiam todo o estado. Dessa forma, as Audincias Pblicas Regionais se limitavam a definir os programas prioritrios entre os j definidos e discutir as diretrizes para o desenvolvimento regional. Analisando estes dois aspectos do desenho institucional, podemos verificar mais uma vez a existncias de formas distintas de participao nos dois modelos. Esta distino est fundamentada entre as duas vises da participao popular na teoria democrtica, a democracia representativa e as teorias alternativas. Uma viso que incentiva a participao e tem como pressuposto que o processo participativo educativo; necessrio criao de espaos de participao e de debate, e outra que permite a participao, porm no a aprofunda, utiliza-se fortemente de mecanismos representativos para realizar o processo participativo, bem como no amplia os fruns de debate, no intuito de criar uma cultura mais participativa. Poder-se-ia apontar outros elementos que reforam as diferenas do desenho institucional entre os dois modelos, por exemplo, o critrio da proporcionalidade na eleio de delegados nas Assemblias Municipais, alm da prpria composio das Assemblias Regionais e o peso da participao indireta nestas assemblias. Estes elementos reforam a idia que a elaborao de desenhos institucionais pode ampliar ou no a participao popular na gesto pblica.

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CONCLUSO

Este trabalho buscou analisar o papel da participao popular na gesto pblica no Estado do Rio Grande do Sul atravs do estudo de dois modelos institucionalizados de incentivo participao. O Oramento Participativo RS implementado entre os anos de 1999 a 2002, e o Processo de Participao Popular implementado entre os anos de 2003 a 2006. Para realizar esta anlise buscou-se recuperar um dos principais debates no interior da teoria democrtica. A dicotomia entre democracia representativa e o que se designou como as teorias alternativas. Utilizando para isto um conjunto de autores, com destaque Joseph Schumpeter, Carole Patman, Crawfor Macpherson e Jrgen Habermas. Para completar a fundamentao terica, buscou-se trabalhar com diversas formas de entendimento sobre o tema da participao na teoria democrtica, utilizando, um outro conjunto de autores como, J.J. Rousseau, que de acordo com Patemam o terico da participao, Maria da Glria Gohn e Elenaldo Texeira, este ltimo de quem se utilizou a seguinte definio: Participao significa fazer parte, tomar parte, ser parte de um ato ou processo. Entende-se que para ocorrer uma efetiva participao popular por completo, os cidados devem participar de todo o processo, isto , ele deve ser parte na elaborao do modelo de incentivo a participao. Foram utilizados tambm outros conceitos importantes a fim de melhor entender as diferenas entre os dois modelos aqui estudados, tais como sociedade civil, esfera pblica e representao. As experincias de participao populares no so algo que surge de uma hora para outra, devem ser construdas ao longo da histria. Desta forma, buscou-se resgatar algumas experincias anteriores ao OP-RS e ao PPP, a fim, de melhor compreender estes dois modelos. Para atingir este objetivo, realizou-se resgate de trs importantes instrumentos de participao popular na gesto pblica, o Oramento Participativo de Porto Alegre, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento e a Consulta Popular do governo Antonio Britto. Aps a realizao da descrio dos dois modelos estudados, destacaram-se quatro pontos para realizar um comparativo entre os dois modelos, visando apontar as semelhanas e as divergncias existentes entre o Oramento Participativas RS e o Processo de Participao Popular. A questo que marcou praticamente os quatro pontos de anlise foi dicotomia entre democracia representativa e as teorias alternativas. A anlise comparativa dos dois modelos

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iniciou-se a partir da auto-regulamentao versus regulamentao dos modelos estudados. Verificou-se que a questo da institucionalizao jurdica no possui relevncia para a legitimidade de um ou de outro modelo. O debate de fundo desta questo busca da compatibilidade, entre democracia representativa e democracia direta, como exerccio da soberania popular. O que se pode observar que um modelo mais institucionalizado tem a caracterstica de gerar um afastamento do cidado comum, devido nfase dada ao papel da representao. O papel desempenhado pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento nos dois modelos foi fundamental para se verificar o quanto a representao indireta est presente nos processo de participao popular, alm de demonstrar as dificuldades de introduzir mecanismos inovadores na gesto pblica sem criar conflitos com as entidades representativas. No terceiro ponto de anlise foi verificar os critrios decisrios dos dois modelos. Verificou-se sobre o que a populao estava decidindo e de que forma estas decises eram construdas. Para a realizao desta tarefa adaptou-se a tipologia da participao de Pateman (1992), chegando concluso que os dois modelos possuem diferenas em relao ao tipo de participao. O processo da Consulta Popular tem uma participao parcial j o Oramento Participativo RS aproxima-se mais da participao total. Por fim, verificou-se que ambos os modelos possuem desenhos institucionais semelhantes em linhas gerais, porm ao aprofundar-se anlise poder ser verificado que os desenhos institucionais concentram tambm diferenas entre os princpios da democracia representativa e nas teorias alternativas. Uma questo que no foi abordada atravs da fundamentao terica o peso da vontade poltica do Executivo no aprofundamento dos mecanismos de participao popular na gesto pblica. Visto que no a regulamentao legal que garante os processos de participao, a cultura poltica da participao muito mais importante, isto vem ao encontro do papel educativo da participao defendido por Rousseau (1999) e pelos tericos da democracia participativa. A importncia que o Executivo dedica ao seu modelo institucionalizado de participao, e as alteraes que ele prope no sentido de criar uma maior participao da populao em geral colocam a vontade poltica como fator diferencial entre os modelos aqui analisados. Outra questo que a anlise dos dois modelos possibilitou foi como mesclar mecanismos de participao, com a cultura de fortalecimento da representao poltica

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existente na concepo moderna de democracia, esse um dos maiores problemas colocados teoria democrtica. Finalmente, pode-se afirmar que a participao popular na gesto pblica veio para ficar. Hoje os governos representativos se vem obrigados a criarem mecanismos de participao do cidado. As decises pblicas no podem ficar apenas reduzidas a escolhas eleitorais, necessrio caminhar em direo a democracia participativa e deliberativa. A questo que sempre estar presente nos modelos de incentivo participao ser qual o grau de participao concedido ao cidado comum.

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