Inovao na Governana da gua e Aprendizagem Social no Brasil Pedro Roberto Jacobi1 - prjacobi@usp.

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Este artigo aborda a governana da gua no Brasil, tendo como referncia as mudanas ocorridas no pas nos ltimos quinze anos. A anlise se centra em torno do fortalecimento do espao pblico e na abertura da gesto pblica participao da sociedade civil na elaborao de suas polticas pblicas; e na sempre complexa e contraditria institucionalizao de prticas participativas inovadoras que marcam rupturas com a dinmica predominante na gesto pblica, e especificamente na gesto ambiental. Os impactos das prticas participativas na gesto, apesar de controversas, apontam para uma nova qualidade de cidadania, que abre novos espaos de participao scio-poltica e influenciar qualitativamente na transformao do estado atual da gesto de recursos hdricos no Brasil.

1. Gesto compartilhada da gua e pblicos participativos no Brasil

A participao popular se transforma no referencial de ampliao de possibilidades de acesso dos setores populares dentro de uma perspectiva de desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democrticos, mas tambm para garantir a execuo eficiente de programas de compensao social no contexto das polticas de ajuste estrutural e de liberalizao da economia e de privatizao do patrimnio do Estado. A possibilidade de alterar a institucionalidade pblica est associada s demandas que se estruturam na sociedade, e a esfera pblica representa a construo da viabilidade ao exerccio da influncia da sociedade nas decises pblicas assim como coloca uma demanda de publicizao no Estado. Segundo Putnam (1994) as prticas sociais que constroem cidadania representam a possibilidade de constituir-se num espao privilegiado para cultivar a
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Professor Titular da Faculdade de Educao e do Programa de Ps Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo. Coordenador do Grupo dePesquisa GovAgua USP e do TEIA USP- Laboratorio deEducao e Ambiente.

responsabilidade pessoal, a obrigao mtua e a cooperao voluntria. A ampliao da esfera pblica tem colocado uma demanda sociedade em termos de obter uma maior influncia sobre o Estado, tanto como sua limitao, assumindo que a autonomia social supe transcender as assimetrias na representao social, assim como modificar as relaes sociais em favor de uma maior auto-organizao social. A constituio de esferas pblicas simultaneamente com a ampliao do espectro de problemas tratados publicamente est associada ao desenvolvimento de diversas formas de participao, no apenas no sentido de Estado que permeou a sociedade, mas tambm no sentido de Estado permeado pela sociedade. No contexto da transio ps-democrtica no Brasil e por fora das presses de uma sociedade civil mais ativa e mais organizada foram sendo criados novos espaos pblicos de interao, mas principalmente de negociao. As transformaes poltico-institucionais e a ampliao de canais de representatividade dos setores organizados para atuarem junto aos rgos pblicos enquanto conquista dos movimentos organizados da sociedade civil. Isto mostra a potencialidade de constituio de sujeitos sociais identificados por objetivos comuns para transformar a gesto da coisa pblica, configurando a construo de uma nova institucionalidade. Essa perspectiva abre a possibilidade de buscar a articulao entre a implantao de prticas descentralizadoras e uma engenharia institucional que concilia participao com heterogeneidade, formas mais ativas de representatividade. Desde meados dos anos 90, o pas aperfeioou a legislao de proteo biodiversidade e avanou na legislao ambiental em geral. Na poltica ambiental importante destacar tambm o surgimento e fortalecimento de numerosos conselhos, consultivos e deliberativos como parte componente, em vrias reas e em todos os nveis (federal, estadual e municipal) com a participao ativa de representantes de ONGs e movimentos sociais. As instncias de gesto que agregam estes atores so os conselhos de meio ambiente, os comits de bacias e a reas de proteo ambiental. Entretanto, freqentemente so instncias bastante formais, sem poder influenciar no processo decisrio, e onde a representao assume muitas vezes carter bastante contraditrio.

O sistema ambiental colegiado est implementado no Brasil, e isto representa uma efetiva possibilidade de internalizar a questo ambiental nas polticas estaduais e municipais, quando existentes.

2. Inovao na Gesto Compartilhada da gua: avanos e contradies

A gesto de bacias hidrogrficas assume crescente importncia no Brasil, medida que aumentam os efeitos da degradao ambiental sobre a disponibilidade de recursos hdricos. Em termos da evoluo das polticas pblicas no Brasil, observam-se importantes avanos no setor de recursos hdricos ao longo dos ltimos vinte anos. O pas tem uma legislao integrada e descentralizada, principalmente com a edio da Lei Federal no 9.433, em 8 de janeiro de 1997, e a criao da Agncia Nacional de guas ANA. Esta reorganizao do sistema de gesto de recursos hdricos, devolve o poder para as instituies descentralizadas de bacia, o que demanda um processo de negociao entre os diversos agentes pblicos, usurios e sociedade civil organizada. Agncia Nacional de guas (ANA), e cabe a esta participar da elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos e prestar apoio, na esfera federal, elaborao dos planos de recursos hdricos. Estes planos, alm de investimentos, incluem aes voltadas ao fortalecimento do sistema de gesto de recursos hdricos da bacia, implantao dos sistemas de informaes, de redes de monitoramento e instituies de gerenciamento. Cabe tambm ANA a outorga, por meio de autorizao, o direito de uso de guas de domnio da Unio, assim como fiscalizar diversos usos e arrecadar, distribuir e aplicar as receitas auferidas atravs de cobrana. Atualmente na gesto hdrica, enquanto arcabouo conceitual, o termo governana representa um enfoque conceitual que prope caminhos tericos e prticos alternativos que faam uma real ligao entre as demandas sociais e sua interlocuo ao nvel governamental. Geralmente a utilizao do conceito inclui leis, regulao e instituies, mas tambm se refere a polticas e aes de governo, a iniciativas locais, e a redes de influncia, incluindo mercados internacionais, o setor privado e a sociedade civil, que so influenciados pelos sistemas polticos nos quais se inserem.

A busca por um aperfeioamento da gesto ocorre atravs da compreenso de que existe uma diversidade de situaes, e que isto representa um desafio para efetivar uma governana das guas, seja em sua origem, objetivos e nveis de alcance. A adoo da bacia hidrogrfica como unidade regional de planejamento e gerenciamento das guas, resultou na delimitao de Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos, cujos rgos consultivos e deliberativos de gerenciamento so denominados Comits de Bacias Hidrogrficas. O sistema baseado na trade descentralizao, participao e integrao, considera principalmente a qualidade e a quantidade das guas atravs de aes que promovam os usos mltiplos dos recursos hdricos. A efetivao do processo de gesto em bacias hidrogrficas, ainda embrionria e a prioridade dos organismos de bacia centrase na criao dos instrumentos necessrios para a gesto. A legislao prope uma poltica participativa e um processo decisrio aberto aos diferentes atores sociais vinculados ao uso da gua, dentro de um contexto mais abrangente de reviso das atribuies do Estado, do papel dos usurios e do prprio uso da gua. Fortalece a gesto descentralizada de cada bacia hidrogrfica pelos respectivos comits, subcomits e agncias, e instituiu a cobrana pelo uso do recurso como um dos principais instrumentos de atuao destes rgos. Estabelece como fundamento que a gua dotada de valor econmico, e isto est relacionado, na legislao federal, cobrana pelo uso dos recursos hdricos, como forma de administrar a explorao dos recursos hdricos federais e estaduais para a gerao de fundos que permitam investimentos na preservao dos prprios rios e bacias. Tambm provoca um maior rigor no controle sobre os efluentes despejados nos rios. Isso porque a legislao sobre a cobrana pelo uso da gua se baseia no conceito de usurio-pagador, no qual se incluem todos os que utilizam recursos naturais para a produo industrial, sua comercializao e consumo. Em suma, os principais instrumentos de gesto dos recursos hdricos so os planos de recursos hdricos (elaborados por bacia hidrogrfica), a outorga do direito do uso da gua, a cobrana pela gua, o enquadramento dos corpos dgua em classes de uso e o Sistema Nacional de Informaes de Recursos Hdricos. A frmula proposta uma gesto pblica colegiada dos recursos hdricos, com negociao scio-tcnica atravs de Comits de Bacias Hidrogrficas (Guivant e Jacobi, 2003:10), e se reserva sociedade civil uma responsabilidade central na conduo da poltica e da gesto dos recursos hdricos. Os usurios da gua, fundamentalmente, tero que se organizar e participar ativamente dos comits, defender seus interesses quanto aos preos a serem cobrados pelo uso, assim como

sobre a aplicao dos recursos arrecadados e sobre a concesso justa das outorgas dos direitos de uso. Obviamente, estes acertos e solues sero conseguidos a partir de complexos processos de negociaes e resoluo de conflitos diversos (Jacobi, 2004:272). A institucionalizao plena ainda no se completou. Este dficit institucional, somado no concreo da cobrana pelo da gua, dificultam enormemente a viabilizao do processo. Cobrana e outorga so vistos como instrumentos fundamentais de controle e realizao de polticas. Os alcances das experincias tem sido desiguais, destacando a constituio de organismos colegiados de tomada de deciso. Enquanto prerrogativa do plano federal legislar sobre a gua, os Estados tm suas prprias leis. Em 2011 j se contam mais de 160 comits de bacias estaduais, notadamente nas regies Sudeste e Sul, e sete federais, mas que ainda carecem de regulamentao de suas ferramentas bsicas como as Agncias e a cobrana pelo uso da gua para que possam cumprir suas responsabilidades legais. At 2011 quase quinze aps a aprovao da primeira lei das guas no pas, nenhum sistema foi operacionalizado por completo. A lgica do colegiado permite que os atores envolvidos atuem, em princpio, tendo um referencial sobre seu rol, responsabilidades e atribuies no intuito de neutralizar prticas predatrias orientadas pelo interesse econmico ou poltico. A dinmica do colegiado facilita uma interao mais transparente e permevel no relacionamento entre os diferentes atores envolvidos - governamentais, empresariais e usurios. Isto limita as chances de abuso do poder, entretanto no necessariamente da manipulao de interesses pelo executivo. Isto depender, principalmente da capacidade de organizao dos segmentos da sociedade civil. Outros riscos so sensivelmente atenuados, como por exemplo, a captura da instituio por interesses especficos, que contrastam com a sua finalidade coletiva. A atual poltica de recursos hdricos estabelece a partir de seus objetivos, as metas a serem atingidas, os indicadores de anlise de efetividade, e proporciona condies de reformulao. A partir de 2003, se acrescentam trs diretrizes gerais e complementares ao sistema: a transversalidade, o controle social e o pacto federativo scio-ambiental. Essas diretrizes apontam, assim, para formas de integrao entre as polticas de recursos hdricos com outras reas afins, nas perspectivas horizontais e verticais. A primeira refere-se integrao da poltica dentro da mesma esfera de poder, ou seja, articulao intragovernamental das polticas pblicas, em especial aquelas de saneamento bsico, de uso,

de ocupao e de conservao do solo, de meio ambiente, de energia e de irrigao. A segunda forma de integrao consiste na articulao intergovernamental entre as trs esferas de poder (federal, estadual e municipal). Assim, a idia de um sistema integrado de polticas pblicas assume uma forte conotao nesse novo modelo. Os complexos e desiguais avanos revelam, que estas engenharias institucionais, baseadas na criao de condies efetivas para multiplicar experincias de gesto participativa que reforam o significado da publicizao das formas de deciso e de consolidao de espaos pblicos democrticos, ocorrem pela superao das assimetrias de informao e pela afirmao de uma nova cultura de direitos. Estas experincias que denominamos inovadoras, fortalecem a capacidade de crtica e de engajamento dos setores de baixa renda atravs de um processo pedaggico e informativo de base relacional; assim como a capacidade de multiplicao e aproveitamento do potencial dos cidados no processo decisrio dentro de uma lgica no cooptativa. Isto mostra que existem condies favorveis para cidadanizar a poltica, deslocando seu eixo do mbito estatal para o cidado. O maior desafio de viabilizar uma poltica abrangente, envolvendo a sociedade civil em processos de consulta e decisrios na gesto da gua. Esta orientao corresponde com uma tendncia internacional estimulada pelos graves problemas na qualidade e quantidade da gua disponvel no planeta, ocasionados pela forma em que foram geridos os recursos hdricos. As mudanas representam uma possibilidade efetiva de transformao da lgica de gesto da administrao pblica nos estados e municpios, abrindo um espao de interlocuo muito mais complexo e ampliando o grau de responsabilidade de segmentos que sempre tiveram participao assimtrica na gesto da coisa pblica. Frank e Schult 2 (2007) mostram as dificuldades decorrentes destas assimetrias centradas principalmente na falta de praticas coletivas para viabilizar atividades interdisciplinares e intersetoriais numa perspectiva de reforar vises compartilhadas para a gesto das bacias numa perspectiva de sustentabilidade. A lgica do colegiado permite que os atores envolvidos atuem, em princpio, tendo um referencial sobre seu rol, responsabilidades e atribuies no intuito de neutralizar prticas predatrias orientadas pelo interesse econmico ou poltico. A dinmica do colegiado facilita uma interao mais transparente e permevel no relacionamento entre os diferentes atores
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Dados elaborados a partir da pesquisa Marca DAgua realizada em 2004 por equipe multi-institucional sobre Gesto das aguas no Brasil atraves dos organismos de bacias. Foram estudadas 18 organismos de bacias e entrevistados 626 membros de comits e consorcios.

envolvidos - governamentais, empresariais e usurios. Isto limita as chances de abuso do poder, entretanto no necessariamente da manipulao de interesses pelo executivo. Isto depender principalmente da capacidade de organizao dos segmentos da sociedade civil. Outros riscos so sensivelmente atenuados, como por exemplo, a captura da instituio por interesses especficos, que contrastam com a sua finalidade coletiva (Jacobi, 2004, Jacobi e Fracalanza, 2005). A influncia de fatores no apenas tcnicos, mas tambm de carter poltico, econmico e cultural torna o processo muito mais complexo, e o estilo de gesto que tende a prevalecer obedece a uma lgica scio-tcnica. As relaes de poder no desaparecem, mas passam a ser trabalhadas e negociadas conjuntamente entre leigos e peritos. Assim, a gesto colegiada tende a definir uma dinmica que permite que os atores integrem e ajustem suas prticas tendo como base uma lgica de negociao scio-tcnica que substitui uma concepo tecnocrtica, visando ajustar interesses e propostas nem sempre convergentes e articulados para um objetivo comum (Guivant e Jacobi, 2003). O maior problema com o qual se tm defrontado muitos comits o fato dos diversos atores envolvidos na dinmica territorial terem vises do processo e dos objetivos que pelo fato de serem divergentes, dificultam a busca de solues que parecem mais eqitativas. O esprito presente numa negociao em bases scio-tcnicas marcado pela negociao entre diferentes e parte da premissa das assimetrias na situao dos atores, tanto em termos econmicos, como sociais e polticos. A grande questo que se coloca quanto capacidade de negociao e de estabelecer pactos.

Para garantir uma participao mais abrangente da sociedade civil na gesto dos recursos hdricos, faz-se necessria uma redefinio do papel de poder em que se situam os peritos em relao aos leigos e no s um questionamento das relaes de poder econmico ou uma abertura de maior espao para a sociedade civil nos processos decisrios. No cotidiano das prticas de implementao da legislao tem-se configurado redes sociais diversas para coletar informaes, formar opinies, legitimar pontos de vista, que contnua e inevitavelmente implicam redefinies das relaes de poder (Guivant e Jacobi, 2003) Vive-se uma transio na gesto de recursos hdricos, onde se constroem, muitas vezes, de forma controversa, as condies para a definio de novos espaos institucionais, para as relaes entre peritos e leigos, entre tcnicos e usurios, entre os setores pblico e

privado. A dinmica do colegiado facilita a transparncia e a permeabilidade nas relaes entre a comunidade, os empresrios e Organizaes No Governamentais - ONGs; incorpora os principais interessados no processo e cria um canal formal de participao da cidadania. Configura-se como espao de articulao, de negociao, de debate de problemas e abre espao para a expresso e defesa dos interesses difusos. O Comit reduz riscos de que o aparato pblico seja apropriado por interesses imediatistas e amplia as possibilidades de uma prtica orientada pela negociao scio-tcnica. Assim podem articular-se interesses territoriais e necessidades tcnicas, num processo aberto a negociaes. (Jacobi, 2004). Neste sentido, o trabalho intersetorial se apresenta como uma importante contribuio para estabelecer melhores condies para uma lgica cooperativa e para abrir um novo espao no s para a Sociedade Civil, mas tambm para os sistemas peritos na gesto dos recursos hdricos. As dimenses diferenciadas de participao mostram a necessidade de superar ou conviver com certos condicionantes scio-polticos e culturais, na medida em que o salto qualitativo comea a ocorrer a partir de diferentes engenharias institucionais que tm uma progressiva penetrao de formas pblicas de negociao dentro da lgica da administrao pblica, renovando os potenciais do exerccio da democracia. A presena crescente de uma pluralidade de atores atravs da ativao do seu potencial de participao cria cada vez mais condies de intervir consistentemente e sem tutela nos processos decisrios de interesse pblico. Isso legitima e consolida propostas de gesto baseadas na garantia do acesso informao, e na consolidao de canais abertos para a participao que, por sua vez, so pr-condies bsicas para a institucionalizao do controle social. Por outro lado, as redes tm funcionado com um importante instrumento de cooperao, o que tem possibilitado um avano nas relaes horizontais entre atores territorialmente identificados. Em muitos casos, o segmento sociedade civil tm sido o dinamizador, estimulando a capacitao dos seus representantes. Mesmo assim, dadas as dimenses bastante diferenciadas de participao e conflitos, coloca-se a necessidade de superar ou conviver com certos condicionantes scio-polticos e culturais. O salto qualitativo comea a ocorrer a partir de diferentes engenharias institucionais, que tem uma progressiva penetrao de formas pblicas de negociao dentro da lgica da administrao pblica, renovando os potenciais do exerccio da democracia.

No caso das bacias proximas das grandes cidades e regies metropolitanas, como o caso da Regio Metropolitana de So Paulo, as complexidades associadas com a escala de gesto se refletem na articulao, comunicao e participao de instncias que desenvolvem aes que influenciam na qualidade e na quantidade da gua apontam limites da gesto de recursos hdricos (Fracalanza, 2002). O que se pode observar em diferentes momentos a importncia dos acordos obtidos nas cmaras tcnicas como procedimento que permite votaes onde se respeitam as decises tomadas e acordadas. Isto revela um amadurecimento da forma de interao entre os atores. O papel das cmaras tcnicas tem sido estratgico para reduzir as assimetrias na relao de foras, uma vez que nestes foruns os trs segmentos dialogam, articulam e negociam os temas da agenda estratgica do comit, e nas discusses se nivelam as assimetrias de informao, assim como tambm cabe Secretaria Executiva providenciar a documentao previamente para garantir o acesso informao de forma democrtica. Um dos grandes desafios para fortalecer o ethos democrtico de um comit ampliar o acesso informao sobre os temas que compem a agenda, na medida em que o contedo tcnico no pode se transformar num fator de promoo de assimetria na compreenso de um conhecimento tcnico e, portanto de maiores recursos na argumentao entre os diversos segmentos. Entretanto, o papel de muitos tcnicos de prefeituras e de agncias do estado tem sido estratgico para o fortalecimento dos Comits, principalmente para que a informao possa convergir, ser sistematizada e produzir indicadores. Estes tcnicos tm se ressentido freqentemente da falta de continuidade administrativa e das dificuldades advindas da inadequao dos atuais instrumentos entre curto e longo prazo.

2. Aprendizagem Social e Negociao de Conflitos pelo Uso da gua em Comits de Bacia Hidrogrficas

Est em curso uma transio na gesto de recursos hdricos, onde se constroem, muitas vezes, de forma controversa, as condies para a definio de novos espaos institucionais, para as relaes entre peritos e leigos, tcnicos e usurios e entre os setores pblico e privado.

As transformaes em curso nos organismos colegiados, comits e consrcios, mostram que a implementao efetiva dos diversos instrumentos de participao na gesto compartilhada e de recursos hdricos poder mudar os padres de governana, estabelecendo novas mediaes entre Estado e sociedade civil, baseadas no aprimoramento de suas relaes democrticas. Podero representar uma possibilidade efetiva de transformao da lgica de gesto da administrao pblica nos estados e municpios, abrindo um espao de interlocuo muito mais complexo e ampliando o grau de responsabilidade de segmentos que sempre tiveram participao assimtrica na gesto pblica. O trabalho intersetorial se apresenta como uma importante contribuio, estabelecendo melhores condies para uma lgica cooperativa, abrindo possveis espaos no s para a sociedade civil, mas tambm para os sistemas peritos na gesto dos recursos hdricos. Inserido no processo de Governana da gua, o conceito de Aprendizagem Social

abre um estimulante espao de desenvolver processos de articulao de aes que tem como premissa a noo de aprender conjuntamente para manejo e decises conjuntos e mudanas na gesto. Basicamente, a estratgia de aprendizado que todos devem conhecer o contexto de criticidade e condies de governana para intervirem juntos em contextos de bacias hidrogrficas. Essa dinmica possibilita o aprendizado social, e o aperfeioamento da gesto das guas. Como no h um conceito nico de governana, ou uma nica abordagem, pode se identificar trs formas de v-la: a) os que se preocupam com a deficincia financeira e administrativa (lado econmico); b) os que enfocam nas questes polticas, como democracia, direitos humanos e processos participativos; c) os que procuram ver se h ou no coerncia entre o sistema poltico-administrativo e o sistema ecolgico na gesto dos servios (Rogers e Hall, 2003). Trs elementos fazem parte do sistema de governana: um elemento poltico, que consiste em balancear os vrios interesses e realidades polticas; o fator credibilidade, instrumentos que apiem as polticas, que faa com que as pessoas acreditem nelas. Mesmo com as diferenas semnticas ou de classificao, pode-se identificar que o enfraquecimento do Estado uma das causas da necessidade de envolver os outros setores na elaborao e implementao de polticas pblicas, como forma de legitimar as decises tomadas e, ainda, que a maioria da literatura sobre o tema considera a nova e/ou melhor governana, a realizada atravs da participao, envolvimento e negociao de multi- atores (multi-stakeholders), da descentralizao (transferindo poder para o governo local

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(empowerment), da unidade de gesto por bacia hidrogrfica e de mecanismos para resoluo dos conflitos (Solanes e Jouralev, 2006; Castro, 2007).

A partir do conceito de Aprendizagem Social (SL) visa-se responder aos desafios da sustentabilidade e integrao das interfaces da gesto da gua, o que pressupe a contribuio de diferentes conhecimentos e interdisciplinaridade. Isso implica em compreender o arcabouo jurdico-institucional, a dinmica scio-territorial da bacia, os atores que incidem na gesto, o contedo do plano de bacia, entre outros. Trata-se de uma tarefa complexa; pois o conflito cognitivo imanente (HarmoniCOP, 2003a)3. Esta concepo de conhecimento parte componente do projeto HARMONICOP- Harmonising Collaborative Planning, que como parte das novas diretivas europias sobre a gua, incorpora a abordagem do Planejamento da Gesto de Bacias Hidrogrficas para incrementar a participao pblica neste processo. O projeto foi desenhado com o envolvimento de 15 pases parceiros, o que representa uma inovao enquanto formao de rede cooperativa. O entendimento do problema pressuposto para que os atores comecem a dividir sua compreenso sobre o mesmo, explorando as possibilidades de perspectivas para a interveno. Isso resulta no desenvolvimento para a conexo de diferentes tipos de entendimento do problema, criando dilogos intersetoriais e interdisciplinares, enquanto base de fortalecimento de lgicas de cooperao. O convencimento participao de lideranas e facilitao so essenciais para a construo e manuteno do comprometimento dos atores envolvidos direta ou indiretamente na gesto das guas. Ao contrrio de estratgias de controle; existe a necessidade de mudana flexvel e adaptativa ao gerenciamento, e as arenas de articulao se tornam imprescindveis para o desenvolvimento cooperativo das atividades propostas. No contexto da Governana da gua, a Aprendizagem Social (Social Learning) se compe de um conjunto de estratgias institucionais de aprendizado em bacias hidrogrficas para o fortalecimento da tomada de deciso. Esta abordagem no se centra apenas na obteno de um conhecimento suplementar e no aperfeioamento da compreenso de problemas interrelacionados complexos, como ocorre nos temas vinculados com a gesto da gua; mas permite que os diferentes atores intervenientes compreendam melhor as percepes dos outros

Como exemplo utiliza-se o projeto HarmoniCOP (Harmonising Collaborative Planning), um projeto de cooperao europia que envolve diversas instituies de pesquisa para a gesto de bacias hidrogrficas em diversas regies da Europa. (www.harmonicop.info)

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sobre os problemas que so essenciais para melhorar as relaes dos participantes e proporcionam a base para a uma cooperao consistente e articulada. O arcabouo terico da Aprendizagem Social permite verificar que o aprendizado conjunto fundamental para que as tarefas comuns e construo de um acordo para a bacia; levando em conta o processo no qual est inserida, seu contexto e seus resultados, levem ao entendimento da complexidade das questes ambientais que precisam ser decididas. No pode ser ensinado por algum de fora do contexto, mas a co-reflexo-prtica entre todos os atores envolvidos que permitem o aprendizado e interveno conjunta (HarmoniCOP (2003a). Considera-se que o crescente envolvimento e aprendizado conjunto das entidades envolvidas na gesto da bacia; cuja estratgia reforar o aprender junto para intervir junto. Isto refora a dimenso da participao, compartilhamento e co-responsabilizao, para decidir quais cenrios de sustentabilidade se deseja para a bacia hidrogrfica.

3. Aprendizagem social: referencial terico, pressupostos e estratgias de implementao Os referenciais da Aprendizagem Social se inserem nas prticas socioambientais educativas de carter colaborativo. Tm se revelado veculo importante na construo de uma nova cultura de dilogo e participao. E abre um estimulante espao para a construo de eixos interdisciplinares em torno dos quais se tece uma nova cultura para a formao abrangente, a partir de uma abordagem sistmica e complexa. As origens do conceito de Aprendizagem Social remetem Psicologia, tendo sido o termo proposto por Bandura (apud GLASSER, 2007:49) para referir-se ao processo de desenvolvimento cognitivo (aprendizagem) dos indivduos no contexto social. Atualmente o conceito perpassa diversas correntes das Cincias Sociais, e visa contribuir para explicitar os objetivos de todos os atores envolvidos no processo; alcanar melhores solues (mais democrticas) para as questes scio-ambientais e melhores maneiras de gerenciar os conflitos (HART, 2007)). Essa abordagem, integradora das relaes entre as esferas subjetivas e intersubjetivas, amplia a possibilidade de constituio de identidades coletivas em espaos de convivncia e debates. Isto abre caminhos para incrementar o potencial de fortalecer espaos de dilogos horizontalizados, de aprendizagem e do exerccio da democracia participativa, mediando

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experincias de diferentes sujeitos autores/atores sociais locais na construo de projetos de interveno coletivos (JIGGINS, 2007). Esse fazer coletivo se configura em potenciais estratgias que englobam um conjunto de atores e prticas. Podem ser um elemento inovador na construo de pactos de governana no futuro das bacias hidrogrficas, fomentando a compreenso e o acolhimento de novos paradigmas, que possam informar novas escolhas do poder pblico e da sociedade numa perspectiva de avano rumo sustentabilidade socioambiental.

A Aprendizagem Social tambm implica que os participantes aceitem a diversidade de interesses; de argumentos, de conhecimento, e que tambm percebam que um problema complexo como a gesto de bacias poder ser resolvido atravs de prticas coletivas, que se sustentam na disseminao de informao, conhecimento e atividades em rede (WALS, 2007). O seu arcabouo terico mostra que o aprendizado conjunto fundamental para que as tarefas comuns e a construo de um acordo para a bacia hidrogrfica; levando em conta o processo no qual est inserida, seu contexto e seus resultados; e que levem ao entendimento da complexidade das questes ambientais que precisam ser decididas. Portanto tem de ser desenvolvido dentro do contexto, como co-reflexo-prtica entre todos os atores envolvidos que permitem o aprendizado e interveno conjunta (HARMONICOP, 2003a, 2003b). Isso pressupe a contribuio de diferentes conhecimentos e interdisciplinaridade,

transversalidade. Este trabalho colaborativo promove um dilogo reflexivo onde contexto4, processo5 e resultados6 so elementos essenciais para entender a complexidade da bacia, a sua dinmica scio-jurdico-institucional, e os obstculos e possibilidades de interveno (PAHL-WOSTL et al. 2007).

WARNER (2007) define Plataformas de Mltiplos Atores como processos nos quais os grupos de interesse (stakeholders) trabalham de forma coletiva para abordar um problema
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O contexto tem diversas sutilezas e camadas que precisam ser compreendidas pelos atores. Sem essa apreenso improvvel compreender a problemtica da bacia. 5 Como a situao-problema, o processo uma construo social que implica em concertao entre as diferentes partes e de seu grau de conexo com a gesto. 6 A aprendizagem social s pode ser alcanada se estiver relacionada com a prtica concreta inserida no contexto e dos eventuais conflitos de gesto.

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comum, cooperam para resolver problemas e desacordos relacionados com ele e desenvolvem aes conjuntas em relao aos problemas percebidos. Estas plataformas podem ter durao limitada para resolver um problema especfico ou assumir um carter permanente. Seu potencial , relacionado com a participao de diversos grupos de interesse , a cooperao e a ao coletiva tem feito que fosse aplicado com muita freqncia em diversos contextos e atividades.

A Aprendizagem Social nas bacias hidrogrficas se refere a um conjunto de aes que estimulam as pessoas a mudarem suas prticas, gerindo processos ambientais mais sustentveis, tanto socialmente como economicamente. Combina tambm informao e conhecimentos, assim como capacitao, motivao e estmulos para a mudana de atitudes. No contexto da gesto da gua tambm se refere s habilidades adquiridas para participar de processos de negociao e avano para ao compartilhada e concertada. Trata-se de um processo interativo, e tanto a estrutura de governana e o meio ambiente afetam e podem ser afetados por este processo. Da mesma forma, o contexto da estrutura de governana e o meio ambiente natural interferem no processo de gesto. Neste processo, o engajamento dos atores, (tais como o desenvolvimento de capital social ou novas prticas sociais) e o desenvolvimento de contedos e metodologias (criao de novos conhecimentos e utilizao de novas ferramentas de gesto como o caso de modelos) so muito relevantes (PAHL-WOSTL et al., 2004). O desafio que os diferentes trabalhos de pesquisa (WARNER, 2007) mostram de aprender coletivamente para o manejo e para a tomada de decises em conjunto, de modo a viabilizar mudanas qualitativas na gesto dos recursos hdricos.

Observa-se que no tarefa simples compreender determinadas questes tcnicas para a tomada de deciso. O entendimento de um problema pressuposto para que os atores comecem a dividir sua compreenso sobre o mesmo, explorando as possibilidades de perspectivas para a interveno. Isso resulta no desenvolvimento de atividades de conexo de diferentes tipos de entendimento do problema, criando algum tipo de interseco, base para constituir uma arena de dilogo e de negociao. Convencimento de participao de lideranas e facilitao so aspectos essenciais para a construo e manuteno do

comprometimento dos atores envolvidos direta ou indiretamente na gesto das guas. Ao

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invs de estratgias de controle, existe a necessidade de mudana flexvel e adaptativa ao gerenciamento, onde as arenas pautadas pela lgica da Aprendizagem Social e a cooperao se tornam imprescindveis para o encaminhamento das propostas estratgicas dos atores. As perguntas que, portanto, se colocam so: como compreender o plano de bacia, quais os atores envolvidos e que tipo de contribuio pode ser dada por cada um, que recursos controlam, cooperam, que nvel de participao tm e como negociar com os mesmos. Assim, o objetivo central de um processo de Aprendizagem Social investir em trabalho cooperativo, promovendo a participao coletiva e o dilogo entre os atores envolvidos na gesto. No somente o aprendizado dos atores7, mas tambm como estes lidam entre si e com suas interdependncias, reconhecendo as estratgias uns dos outros, buscando um campo sinrgico de negociao. A Aprendizagem Social, enquanto construo coletiva, permitir que as posies coletivas e individuais sejam colocadas visando, de preferncia num modelo de ganhos mtuos, e em processos de aprendizagem colaborativa.

Entende-se que a melhora no acesso informao e a participao social tm promovido mudanas de atitude que favorecem o desenvolvimento de uma conscincia ambiental coletiva, um importante passo na direo da consolidao da cidadania (JACOBI, 2004). Existe o desafio de superar a excessiva setorizao das polticas pblicas e garantir a integrao setorial. As dimenses diferenciadas de participao mostram a necessidade de superar ou conviver com certos condicionantes scio-polticos e culturais; na medida em que o salto qualitativo comea a ocorrer a partir de diferentes engenharias institucionais que tm uma progressiva penetrao de formas pblicas de negociao dentro da lgica da administrao pblica, renovando os potenciais do exerccio da democracia. Estratgias de negociao e interveno adequadas de aprendizado permitem explorar e discutir os cenrios para construo dos respectivos acordos sobre a gesto das guas. O fundamental traar estratgias que institucionalizem a aprendizagem dos processos de gesto e de interao entre atores, atravs da negociao. Isso pressupe troca de experincias

7 Os atores so sujeitos que intervm na realidade, com sua histria de vida e sua apreciao situacional da realidade da bacia.

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entre atores que tm perspectivas diferentes sobre questes, cujas resolues necessitam de cooperao entre distintos tipos de atores e no de decises individuais. O desafio aprender coletivamente para o manejo e para a tomada de decises em conjunto de modo a viabilizar mudanas qualitativas na gesto dos recursos hdricos. Esse arcabouo terico permitir desenvolver e operacionalizar dinmicas

cooperativas combinadas com outras atividades pedaggicas, como por exemplo, o jogo de papis. Trata-se de instrumentos de fortalecimento de prticas de Aprendizagem Social para facilitar a negociao ou para fortalecer as discusses entre stakeholders que participam do processo compartilhado de gesto de recursos hdricos, construindo uma representao conjunta para o desenvolvimento de cenrios e debates. Concluses

A contribuio dos espaos deliberativos fundamental para o fortalecimento de uma gesto democrtica, integrada e compartilhada. A ampliao destes espaos de participao cidad favorece qualitativamente a capacidade de representao dos interesses e a qualidade e equidade da resposta pblica s demandas sociais. A experincia dos CBHs demonstra a importncia do exerccio da participao civil nestes fruns, enquanto espaos de questionamento no apenas da forma do processo decisrio do Estado, mas tambm das relaes entre Estado e Sociedade Civil no campo das polticas pblicas. O grande desafio que esses espaos sejam efetivamente pblicos, tanto no seu formato quanto nos resultados. A dimenso do conflito lhes inerente, como a prpria democracia. Assim, os espaos de formulao de polticas onde a sociedade civil participa, marcados pelas contradies e tenses, representam um avano na medida em que publicizam o conflito e oferecem procedimentos-discusso, negociao e voto- e espao para que seja tratado de forma legtima. A criao de condies para uma nova proposta de sociabilidade deve ser crescentemente apoiada em processos educativos orientados para a deliberao pblica. Esta se concretizara principalmente pela presena crescente de uma pluralidade de atores que, atravs da ativao do seu potencial de participao tero cada vez mais condies de intervir consistentemente e sem tutela nos processos decisrios de interesse pblico, legitimando e consolidando propostas de gesto baseadas na garantia do acesso informao, e na consolidao de canais abertos para a participao que, por sua vez, so pr-condies bsicas para a institucionalizao do controle social. No basta assegurar legalmente

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populao o direito de participar da gesto ambiental, estabelecendo-se conselhos, audincias pblicas, fruns, procedimentos e prticas. Isto implica em mudanas no sistema de prestao de contas sociedade pelos gestores pblicos e privados, mudanas culturais e de comportamento. Dependemos de uma mudana de paradigma para assegurar uma cidadania efetiva, uma maior participao e a promoo do desenvolvimento sustentvel. A participao de atores qualificados e representativos assume, portanto, um papel cada vez mais relevante na denncia das contradies entre os interesses privados e os interesses pblicos na construo de uma cidadania ambiental que supere a crise de valores e identidade e proponha uma outra, com base em valores de sustentabilidade. Isto potencializa a ampliao de um compromisso com os problemas ambientais, e sua traduo em aes efetivas de uma populao organizada e informada de maneira correta, que est preparada para conhecer, entender, reclamar seus direitos e tambm de exercer sua responsabilidade. Isto refora a necessidade de identificar os papis e as responsabilidades dos diversos atores, e a necessidade de construir consensos em torno deles. Na medida em que o Estado ter, cada vez mais, que dar respostas em relao a polticas orientadas para o desenvolvimento sustentvel, os cidados devem ser parte integrante de uma viso comum de longo prazo. Assumir o discurso participativo no necessariamente implica estar aceitando uma redefinio continua das relaes de poder. Os processos sociais que tm lugar durante a implementao da legislao so inevitavelmente complexos, permeados por

descontinuidades de interesses, valores e distribuio de poder, envolvendo negociaes, acomodaes e conflitos, fatores que no podem ser considerados como anomalias. Ter as condies de lidar com estes processos um desafio significativo. Os desafios para ampliar a participao esto intrinsecamente vinculados predisposio dos governos de criar espaos pblicos e plurais de articulao e participao, nos quais os conflitos se tornam visveis e as diferenas se confrontam, enquanto base constitutiva da legitimidade dos diversos interesses em jogo. Isto nos remete necessidade de ter como referncia, no s suficiente, mas necessria, uma engenharia institucional legtima aos olhos da populao, que garanta espaos participativos transparentes e pluralistas numa perspectiva de busca de sustentabilidade e justia social configurada pela articulao entre complexidade administrativa e democracia. A modernizao dos instrumentos requer uma engenharia scio-institucional complexa apoiada em processos educacionais e pedaggicos para garantir condies de acesso dos

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diversos atores sociais envolvidos - e notadamente dos grupos sociais mais vulnerveis - s informaes em torno dos servios pblicos e dos problemas ambientais. Assim, preciso pensar as polticas de recursos hdricos no contexto de polticas scio-ambientais que se articulem com as outras esferas governamentais e possibilitem a transversalidade, reforando a necessidade de formular polticas ambientais pautadas pela dimenso dos problemas em nvel regional, e em muitos casos em nvel metropolitano, reforando a importncia de uma gesto compartilhada com nfase na co-responsabilizao na gesto do espao pblico e na qualidade de vida. De fato, os impactos das prticas participativas na gesto compartilhada dos recursos hdricos, apontam para uma nova qualidade de cidadania, que institui o cidado como criador de direitos para abrir novos espaos de participao scio-poltica. Apesar das barreiras que precisam ser superadas para multiplicar iniciativas de gesto que articulem eficazmente a democracia com a crescente complexidade dos temas objeto de polticas pblicas, justificamse todos os esforos de fortalecimento do espao pblico e de abertura da gesto pblica participao da sociedade civil. Pode-se concluir que os mecanismos para promover espaos comunicativos democrticos que possibilitem uma participao cidad mais qualificada; se inserem dentro de uma perspectiva de governana, que apesar dos avanos ocorridos principalmente na ltima dcada, se confronta com o fato dos problemas ambientais no entrarem de forma efetiva na agenda pblica. Isto gera uma situao na qual, apesar dos avanos na descentralizao das polticas ambientais, e em especial dos recursos hdricos, o descompasso na implementao da gesto tem mantido passivos ambientais que, apesar das demandas da sociedade, tem sido pouco modificados pelos gestores pblicos. A inrcia e falta de mudana qualitativa no enfrentamento dos problemas ambientais, tem comprometido a qualidade dos recursos hdricos. As transformaes aqui apresentadas em relao aos processos participativos; mostram que havendo vontade poltica e no se permitindo prticas de cooptao, o papel dos diversos instrumentos de participao na gesto podero mudar os padres de governana, estabelecendo novas mediaes entre Estado e Sociedade Civil, baseadas no aprimoramento dos princpios de participao na gesto descentralizada e compartilhada dos recursos hdricos e das polticas ambientais.

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