CAPTULO 7

O Estatuto da Criana e do Adolescente e a percepo das instituies de abrigo

Enid Rocha Andrade da Silva

ARTE SOBRE FOTO DE JOS VARELLA

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O Estatuto da Criana e do Adolescente consolidou novas formas de ver a infncia e a adolescncia e, conseqentemente, de atend-las quando em situao de risco pessoal ou social. Com efeito, analisando-se os dispositivos do estatuto, conclui-se que a legislao inova ao introduzir princpios que, se cumpridos, podem evitar a institucionalizao de crianas e adolescentes, historicamente difundida e praticada no Brasil. A retirada do convvio familiar deve ocorrer apenas quando for medida inevitvel e, ainda neste caso, a permanncia da criana ou do adolescente em abrigo deve ser breve. Alm disso, deve-se zelar pela manuteno e pelo fortalecimento dos vnculos familiares e, quando esgotados os recursos sem que se obtenha resposta, promover o mais rpido possvel a insero em famlia substituta. Porm, para que os dispositivos do ECA relativos s medidas de proteo sejam cumpridos, necessrio que tanto os responsveis por sua aplicao quanto os executores - entre os quais as entidades que oferecem abrigo para crianas e adolescentes - tenham no apenas amplo conhecimento do estatuto, mas tambm partilhem dos seus objetivos. Os responsveis pela implementao dos programas de abrigo devem faz-lo de forma a contribuir para que as crianas e os adolescentes sob sua guarda possam exercer plenamente seus direitos, especialmente o direito convivncia familiar e comunitria, fugindo do isolamento representado pela institucionalizao. Considerando a importncia desses atores na rede de atendimento a crianas e adolescentes em situao de risco pessoal ou social, buscou-se captar o conhecimento dos dirigentes ou coordenadores das instituies de abrigo sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente, bem como seu grau de adeso aos princpios estabelecidos em lei. Os resultados da primeira etapa do Levantamento Nacional1 mostram que 44,3% dos dirigentes entrevistados consideram-se muito informados a respeito do Estatuto da Criana e do Adolescente, e quase a metade (48,8%) deles se acha mais ou menos informada. Menos de 5% se disseram pouco ou nada informados (3,3% e 1,1%, respectivamente) (grfico 1).

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Pesquisa telefnica realizada na primeira etapa do Levantamento Nacional, que buscou a atualizao do Cadastro de Entidades da Rede SAC, bem como conhecer algumas opinies dos dirigentes de todas as entidades de abrigo cadastradas. Mais detalhes sobre a metodologia da pesquisa, ver item 1.3, captulo 1.

GRFICO 01

Brasil: dirigentes dos abrigos da Rede SAC, segundo conhecimento do ECA*

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* Foi pedido aos dirigentes dos abrigos que fizessem uma auto-avaliao de seu conhecimento sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

TABELA 01

Brasil/grandes regies: dirigentes dos abrigos da Rede SAC, segundo conhecimento do ECA
Auto-avaliao Norte Muito informado Mais ou menos informado Pouco informado Nada informado No sabe/no respondeu TOTAL 41,4 51,7 6,9 0,0 0,0 100,0 Nordeste 37,6 53,9 2,6 2,6 3,4 100,0 Regies brasileiras Centro-Oeste 42,2 48,9 2,2 2,2 4,4 100,0 Sudeste 47,8 45,5 4,0 0,3 2,3 100,0 Sul 43,6 51,3 1,7 1,7 1,8 100,0 44,3 48,8 3,3 1,2 2,5 100,0 BRASIL

Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

Observando-se as diferenas entre as regies brasileiras, nota-se que na regio Nordeste que se encontra o menor percentual de dirigentes que se consideram muito informados: 37,6%. No outro extremo est a regio Sudeste, com o maior percentual de dirigentes que se auto-avaliaram dessa maneira (47,8%). Em seguida aparecem a regio Sul, com uma proporo de 43,6%, e as regies Centro-Oeste e Norte, com percentuais tambm elevados, j que a proporo de dirigentes que se reconhecem muito informados em relao ao ECA de 42,2% e 41,4%, respectivamente (tabela 1). Apesar de o Estatuto da Criana e do Adolescente ter sido promulgado h mais de uma dcada e de quase a metade dos dirigentes dos abrigos da Rede SAC se considerarem bem informados em relao ao seu contedo, existe, ainda, a outra metade dos dirigentes que se considera mais ou menos informada, ou seja, no tem muita convico e/ou segurana sobre o contedo dessa lei. O conhecimento ainda no efetivo dos dirigentes sobre o ECA provavelmente est relacionado baixa capacidade de transmitir informao por parte dos rgos formuladores de polticas voltadas para crianas e adolescentes, bem como dos formadores de opinio - que, normalmente, tm como principal preocupao a veiculao de reportagens espetaculares em vez de informaes sobre a legislao e sobre as polticas pblicas existentes nessa rea. As concluses registradas na publicao Balas Perdidas 2, que teve como objetivo apresentar uma radiografia da forma como a imprensa aborda a violncia nos universos da infncia e da adolescncia, apontam para a grande lacuna existente na mdia nacional nesse tipo de discusso: a ausncia dos atores dos poderes pblicos, das polticas pblicas, da legislao pertinente, das estatsticas e das fontes que compem as reportagens. Por outro lado, destaca-se que 89,8% dos entrevistados no Levantamento Nacional declararam ter conhecimento de que o ECA tem uma parte que trata do atendimento em abrigos para crianas e adolescentes 3, sendo que apenas 6,2% disseram no saber da existncia do artigo 92 do estatuto e 3,9% no responderam essa pergunta. Interessante notar que, se de um lado metade dos dirigentes reconhece que no muito informada sobre a totalidade do contedo do estatuto,

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ANDI/ DCA-MJ/AMENCAR. Balas perdidas: um olhar sobre o comportamento da imprensa brasileira quando a criana e o adolescente esto na pauta da violncia. Braslia: 2001.
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O artigo 92 do Estatuto da Criana e do Adolescente trata dos princpios que uma entidade de abrigo deve seguir no atendimento criana e ao adolescente sob sua guarda.

de outro, observa-se que a grande maioria declarou que sabe da existncia do artigo 92. Ou seja, a parte especfica sobre o funcionamento dos abrigos de amplo conhecimento dos dirigentes. Na diviso por regies, no h grandes diferenas entre as propores encontradas nas respostas dos dirigentes sobre o artigo 92, destacando-se apenas a regio Norte, onde o percentual dos dirigentes que respondeu sim a esta pergunta alcanou 100% (tabela 2).

TABELA 02

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Brasil/grandes regies: dirigentes dos abrigos segundo conhecimento das disposies do ECA sobre o assunto*
Resposta do dirigente Centro-Oeste Sim No No respondeu TOTAL 88,89 6,67 4,44 100,0 Regies brasileiras Norte 88,03 5,13 6,84 100,0 Nordeste 100,00 0,00 0,00 100,0 Sudeste 89,04 7,31 3,65 100,0 Sul 91,45 5,98 2,56 100,0 89,82 6,24 3,94 100,0 BRASIL

* Aos dirigentes entrevistados foi feita a seguinte pergunta: O senhor sabia que o Estatuto da Criana e do Adolescente tem uma parte que trata de como devem ser os servios de abrigo para crianas e adolescentes? Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

Apesar de quase 90% dos dirigentes terem declarado que sabem que o estatuto tem uma parte que trata de como devem ser os servios de abrigo para crianas e adolescentes, 52,7% dos entrevistados disseram que no houve mudanas em suas entidades aps conhecerem as recomendaes do estatuto; 29,7% responderam que houve mudanas; 10,5% dos dirigentes no souberam dizer se houve ou no alguma mudana na entidade em funo das recomendaes legais; e 7,1% no responderam esta questo (grfico 2). Vale ressaltar que boa parte dos dirigentes justifica a ausncia de mudanas em decorrncia do estatuto pelo fato de suas instituies terem sido fundadas aps 1990, ano de aprovao da lei, ou porque, segundo eles, no havia discordncia entre a prtica j desenvolvida e os princpios do ECA.

GRFICO 02

Brasil: reao dos dirigentes de abrigo ao disposto no ECA sobre o assunto*

*Aos dirigentes que declararam saber que no ECA h uma parte que trata de como devem ser os servios de abrigo oferecidos a crianas e adolescentes foi perguntado se, depois de tomar conhecimento dessa parte, fizeram alguma mudana no servio de abrigo que vinham oferecendo. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

TABELA 03

Brasil: mudanas realizadas nos servios de abrigamento em funo do ECA*

Mudanas citadas N de menes Percentual

Adequao do espao e das instalaes fsicas Qualificao e adequao da equipe de funcionrios do abrigo Reduo no nmero de crianas e adolescentes atendidos Mudana no regime de atendimento ("internato", atendimento ao adolescente em conflito com a lei, albergue etc.) Alterao no perfil da criana/adolescente atendido (idade, sexo, exclusividade no atendimento, etc.) Ampliao do relacionamento do abrigo com a famlia e a com a comunidade Ampliao das relaes interinstitucionais Outros TOTAL

65 49 49 42

20,3 15,3 15,3 13,1

38

11,9

201 201

34 17 26 320

10,6 5,3 8,1 100,0

* Aos dirigentes que afirmaram ter feito mudanas no servio de abrigamento que oferecem em funo do disposto no Estatuto da Criana e do Adolescente foi pedido que citassem essas mudanas (pergunta aberta, de resposta mltipla). Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

Das mudanas citadas pelos entrevistados que afirmaram ter havido alteraes em suas instituies aps o conhecimento do ECA, 20,3% so relacionadas adequao do espao e das instalaes fsicas; 15,3%, qualificao e adequao da equipe de recursos humanos do abrigo; 15,3% dizem respeito reduo no nmero de crianas e adolescentes atendidos; 13,1%, mudana no regime de atendimento da instituio, como ter deixado de atender adolescentes em conflito com a lei ou em regime de albergue, por exemplo, passando a atender crianas e adolescentes apenas em regime de abrigo; 11,9% das mudanas citadas referiam-se alterao no perfil da criana/adolescente atendido, como idade e sexo, por exemplo; 10,6%, ampliao do relacionamento do abrigo com a famlia e com a comunidade; e 5,3%, ampliao das relaes interinstitucionais, sobretudo com o Judicirio (tabela 3).

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De fato, todas as mudanas citadas correspondem a orientaes contidas no ECA. No que se refere aos temas mais citados pelos dirigentes, ainda foi possvel identificar, por meio de declaraes espontneas, que existe um certo consenso entre os entrevistados de que as mudanas introduzidas pelo estatuto melhoraram o atendimento de crianas e adolescentes abrigados. Mudou muito, primeiro era um grande depsito de crianas e adolescentes, agora criou-se um esprito de famlia, um ambiente familiar. Quando ns mudamos para uma casa, que foi construda a partir de uma doao, os nossos meninos no se agentavam de tanta felicidade. Alguns diziam: agora sim temos um lar, podemos fazer nossas comidas, ter nossas plantas... (depoimento de um dirigente do RS entrevistado) Na busca de aprofundamento e confirmao do grau de conhecimento e de adeso dos profissionais de abrigo aos princpios do artigo 92 do ECA, pedia-se para o entrevistado citar um ou mais princpios contemplados na lei e seguidos ou adotados em sua instituio. Do total das respostas obtidas, apenas 13,1% correspondem a princpios no contemplados no artigo 92. Houve referncias a princpios religiosos seguidos pela instituio e ao direito educao e sade que, embora no estejam no artigo referido, encontram-se subscritos em outras partes do estatuto. Observa-se que, com exceo dos princpios relativos participao de pessoas da comunidade no processo educativo e ao desenvolvimento de atividades em regime de coeducao, sobre os quais no foram feitas referncias, a maior parte dos princpios estabelecidos no artigo 92 do ECA foram citados pelos entrevistados. Entre os

mais citados esto a preservao dos vnculos familiares (36,4% das citaes feitas); a participao na vida da comunidade local (28,4%); e o atendimento personalizado e em pequenos grupos (10,5%). Os demais foram citados com menor freqncia (tabela 4).
TABELA 04

Brasil: princpios do ECA seguidos pelos abrigos da Rede SAC*

Princpios referidos N de menes Percentual

Preservao dos vnculos familiares Participao na vida da comunidade local Atendimento personalizado e em pequenos grupos No desmembramento de grupos de irmos Preparao gradativa para o desligamento Integrao na famlia substituta Evitar sempre que possvel transferncia para outras entidades de crianas e adolescentes abrigados Participao de pessoas da comunidade no processo educativo Atividades em regime de co-educao SUBTOTAL ARTIGO 92 Citaes que no fazem parte do artigo 92 TOTAL

233 182 67 34 20 19 1

36,4 28,4 10,5 5,3 3,1 3,0 0,2

0 0 556 84 640

0,0 0,0 86,9 13,1 100,0

* Foi pedido aos dirigentes de abrigo que citassem, espontaneamente, algum princpio do Estatuto da Criana e do Adolescente que estivesse sendo adotado em seu abrigo (pergunta aberta, respostas mltiplas). Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

importante registrar, ainda, que alguns dirigentes, apesar de terem afirmado que suas instituies tm se empenhado em seguir as recomendaes do ECA, destacaram os desafios que se colocam sua implementao, com especial destaque para a manuteno dos vnculos familiares e para a reinsero familiar, dificultadas pela ausncia ou insuficincia de outras polticas e servios pblicos. Alguns dirigentes apontaram at mesmo discordncia em relao a alguns princpios, como o desligamento obrigatrio por maioridade. Sendo o abrigo uma medida de proteo destinada a crianas e adolescentes, a idade mxima de atendimento 18 anos idade que delimita a adolescncia, segundo o ECA. O estatuto estabelece como princpio a ser seguido pelos abrigos a preparao gradativa para o desligamento, o que, por deduo, deve contemplar a sada dos adolescentes prestes a completar 18 anos. As discusses tcnicas da

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rea indicam que, para tanto, as instituies deveriam, alm de disponibilizar apoio psicolgico, promover as demais garantias para a vida do egresso fora do abrigo, tais como renda, emprego, escolarizao e a criao de algum tipo de vnculo, parental ou no, externo instituio. No entanto, nas palavras de uma dirigente: ... realmente muito cruel ter que deslig-los da instituio, sabendo que eles ficam desprotegidos de novo. Que me, quando o filho completa 18 anos, o pe para fora de casa? Por isso, eu no cumpro este princpio. Podem me colocar na rua junto com eles, mas eu no fao isso. Eles mesmos nos dizem: a famlia acaba agora de novo pra ns? Ento tm coisas que eu questiono no estatuto, questiono com uma experincia sofrida junto com as crianas. (relato de uma dirigente de abrigo do RS)

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Outro aspecto a ser considerado que, se de um lado a ausncia de um conhecimento mais amplo sobre o ECA por parte dos dirigentes de abrigo pode levar os mesmos a pautarem o atendimento oferecido em suas instituies a partir de suas prprias crenas e prioridades, estabelecidas subjetivamente, por outro, a referncia ao conhecimento sobre a lei no garante a sua aplicao. Assim, buscou-se levantar a opinio dos dirigentes com relao a outros aspectos que possibilitassem uma aproximao entre suas percepes e os princpios do ECA: (i) as instituies consideradas importantes para o sucesso do trabalho em abrigo com meninos e meninas o que poderia demonstrar maior ou menor alinhamento com a antiga doutrina da situao irregular e com as diretrizes de abertura das instituies comunidade; e (ii) as dificuldades enfrentadas para a reinsero familiar que, em princpio, deveria mobilizar grandes esforos para garantir a provisoriedade da medida de proteo abrigo, bem como o direito convivncia familiar das crianas e dos adolescentes abrigados. A famlia foi apontada como a instituio mais importante para o trabalho dos dirigentes na conduo de seu trabalho no abrigo pela maioria (60%), antes da escola, citada por apenas 6,4% dos dirigentes entrevistados; da Igreja (3,6%); dos Conselhos Tutelares (2,1%); dos governos (1,3%); e dos voluntrios (1,3%) (grfico 3). De fato, a famlia reconhecida como fundamental para o trabalho de proteo integral a crianas e adolescentes. Quando, por violao de seus direitos, necessitam ser afastados da famlia, os esforos devem se dar no sentido da reintegrao familiar dos abrigados o mais rpido possvel. No entanto, o retorno da criana e/ou do adolescente abrigado para sua famlia de origem foi visto

como um dos principais desafios por muitos dirigentes, que reconhecem que muito difcil interromper a dinmica desemprego-vcio-violao de direitosabandono. A convivncia familiar s possvel se houver uma transformao no ambiente familiar, no adianta tratar da criana se a famlia continuar doente (relato de um dirigente do MS entrevistado). O abrigo a soluo mais fcil para um problema de difcil soluo (relato de uma dirigente da BA entrevistada). Assim, foram investigadas junto aos dirigentes as principais dificuldades enfrentadas por eles para o retorno das crianas e dos adolescentes para suas famlias de origem. Mais de um tero das respostas (35,5%) dizem respeito s condies scio-econmicas das famlias, especialmente a pobreza. Em seguida, a fragilidade, ausncia ou perda do vnculo familiar (17,6%); e a ausncia de polticas pblicas e de aes institucionais de apoio reestruturao familiar (10,8%). Por fim, o envolvimento com drogas corresponde a 5,7% das dificuldades apresentadas, e a violncia domstica a 5,1% (tabela 5).

GRFICO 03

Brasil: importncia das instituies para o trabalho desenvolvido nos abrigos*

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*Entre nove opes apresentadas, os dirigentes de abrigos deveriam apontar a instituio que, no seu entendimento, era a mais importante para o trabalho que realiza com crianas e adolescentes. Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

TABELA 05

Brasil: principais dificuldades para o retorno do abrigado famlia de origem*

Dificuldades apontadas Pobreza/condies socioeconmicas precrias da famlia Rejeio familiar/famlia desaparecida/perda do vnculo em funo da longa permanncia no abrigo Ausncia de polticas pblicas e de aes institucionais de apoio reestruturao familiar Drogas Violncia domstica Outros No respondeu TOTAL Percentual de menes 35,5% 17,6%

10,8%

5,7% 5,1% 25,3% 7,2% 100,0%

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* Foi pedido aos dirigentes de abrigos que citassem o que consideram a principal dificuldade para o retorno da criana e do adolescente abrigados famlia de origem (pergunta aberta, resposta nica). Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.

Com relao a essas dificuldades, destaca-se que o principal impedimento ao retorno das crianas e dos adolescentes a suas famlias a pobreza por si no representa motivo para o abrigamento. Ressalvando-se que a pobreza pode estar articulada com outros fatores determinantes da violao de direitos, visto que a resposta dos dirigentes no era exclusiva, salienta-se que o Estatuto da Criana e do Adolescente claro ao afirmar que a falta ou carncia de recursos materiais no constitui motivo suficiente para a perda ou suspenso do poder parental4. Quando os pais ou responsveis no conseguem cumprir com suas obrigaes de proteo aos filhos por motivo de pobreza, o ECA estabelece a obrigatoriedade de sua incluso em programas oficiais de auxlio. Somando-se essas dificuldades de natureza scioeconomica com a referncia explcita dos dirigentes ausncia de polticas pblicas de apoio ou auxlio s famlias, chega-se a 46,3% das dificuldades apontadas. Isso indica que as polticas de ateno a crianas e adolescentes como indivduos no esto devidamente articuladas com aes de ateno a suas famlias, o que poderia no apenas evitar a institucionalizao, como tambm abrevi-la, quando necessria.

Estatuto da Criana e do Adolescente, artigo 23.