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Atos administrativos

A funo executiva ou administrativa a destinada prtica dos atos administrativos, ou seja, atos voltados para transformar a vontade da lei concretamente. A funo executiva ou administrativa tpica do poder executivo, mas os poderes legislativo e judicirio tambm a desempenham de modo atpico nquando ordenam seus servios e dispes sobre seus bens e a vida de seus servidores. Assim, por exemplo, a concesso de frias a qualquer servidor de qualquer um dos 3 poderes ato administrativo. Alm disso, os dirigentes de autarquias e fundaes, os administradores de empresas estatais, e os delegados de servio pblico tambm praticam atos administrativos. Em suma, quem estiver exercendo uma funo pblica estar praticando um ato administrativo, e poder eventualmente ser sujeito passivo de Mandado de Segurana, caso pratique alguma ilegalidade no exerccio da funo. Conceito O ato administrativo espcie do gnero ato jurdico. Ento, para conceituar o ato administrativo, deve-se partir do conceito da ato jurdico e acrescentar a administrao pblica como expedidora do ato e a submisso ao regime jurdico administrativo, com destaque para fim de interesse pblico a atingir. Ato jurdico, pelo CC revogado todo ato lcito q ue tenha por fim imediato adquirir, declarar, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos. Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da Administrao Pblica que, agindo nessa qualidade tenha por fim imediato adquirir, res guardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. (Helly Lopes Meirelles) Do conceito, esto de fora as seguintes categorias de atos: 1. os contratos administrativos, porque so atos bilaterais; 2. os atos polticos ou de governo, porque so praticados com obedincia direta ou imediata CF, tais como a sano e o veto lei, a declarao de estado de stio, de defesa. 3. os atos de direito privado praticados pela administrao pblica como, por exemplo, a emisso de um cheque. O ato de direito privado praticado pela administrao pblica no est livre da incidncia de regras de direito pblico, ao menos quanto competncia para prtica do ato, a definio ser dada por regra de direito pblico. 4. as atividades materias tambm chamadas de fatos administrativos como, por exemplo, a construo de uma ponte, a cirurgia num hospital pblico, ministrio de uma aula em uma escola pblica que so do domnio da tcnica que s reflexamente interessam ao direito. Atributos ou caractersticas do ato administrativo

a presena dos atributos ou caractersticas que formam o regime jurdico administrativo do ato. Os atributos so: I. Presuno de legitimidade e de veracidade H autores que mencionam presuno de legitimidade ou de veracidade como se as expresses fossem sinnimas. prefervel separar as presunes em: presuno de legitimidade e presuno de veracidade. Pela presuno de legitimidade reputa-se que o ato administrativo tenha sido praticado de acordo com a lei. E pela presuno de veracidade, reputam-se verdadeiros os fatos alegados pela administrao. Ex.: se o servidor foi punido porque cometeu infrao, reputa-se que a infrao decorreu do disposto em lei e que o fato infracional invocado ocorreu. So presunes relativas ou juris tantum, isto , que admitem prova em contrrio. O efeito prtico das presunes o de inverter o nus de agir, cabendo ao prejudicado agir para afast-las. O nus da prova tambm se inverte e isso ocorre pela presuno de veracidade, uma vez que a prova cinge-se aos fatos. Para alguns autores as presunes prevalecem mesmo em Juzo (Maria Zanella di Pietro) o que, todavia, no libera a administrao de provar o que alega. Outros autores (Celso Antnio Bandeira de Mello) entendem que as presunes no subsistem em juzo, a no ser que alguma lei estabelea a prevalncia da presuno em juzo. Ex.: lei de execuo fiscal (lei 6.830/80) que estabelece que a certido de dvida ativa goza de presuno, liquidez e certeza. II. Imperatividade Pela imperatividade, tambm chamada de poder extroverso pelo renomado jurista italiano Renato Alessi, a Administrao interfere na esfera jurdica dos administrados independentemente de sua concordncia, criando-lhe obrigaes. Ex.: impe multa ao motorista infrator. Existem 2 categorias de atos administrativos que no so dotadas do atributo da imperatividade: a) os atos administrativos negociais: porque o destinatrio do ato est de acordo com sua expedio. Ex.: licena para construir; autorizao para porte de arma; permisso de uso da calada para instalar banca de jornal b) os atos meramente enunciativos, tais como certides e atestado, porque no produzem efeitos jurdicos imediatos, apenas enunciam algo. III. Autoexecutoriedade Por esta, a administrao pe em prtica aquilo que decidiu por seus prprios meios ou diretamente, sem precisar se socorrer do poder judicirio. H quem divida o atributo da autoexecutoriedade em 2: a) exigibilidade: pelo qual a administrao usa meios indiretos de coao do administrado observncia do ato. Ex.: negativa de licenciamento de veculo com dbito de multa.

b) executoriedade: pela qual a administrao pode usar meios direitos de coao. Desde que: b.1.) haja previso legal b.2.) haja razo de urgncia a indicar que a administrao deve agir sob pena do interesse pblico ficar irremediavelmente comprometida. A executoriedade , portanto, excepcional, e pressupe a exigibilidade. IV. Tipicidade Pela tipicidade, o ato administrativo deve se amoldar ao disciplinado em lei para atingir a finalidade especialmente pretendida pela administrao. Ex.: o ato destinado atender a necessidade do servio a remoo do servidor.

Perfeio, validade e eficcia O ato est perfeito quando supera todas as fases de sua formao. O ato vlido se foi praticado conforme a lei e o direito. O ato eficaz se est pronto para deflagrar seus efeitos. O ato no eficaz se: a) sujeito condio suspensiva b) sujeito termo inicial c) sujeito prtica de ato controlador por parte de outra autoridade. Ex.: aprovao, homologao.

Elementos ou requisitos do ato administrativo Os elementos dos atos administrativos so: 1. Sujeito (competncia) Alguns autores mencionam competncia em vez de sujeito. Mas, prefervel falar em sujeito, pois quem pratica o ato administrativo alm de ser o competente, ou seja, alm de ter atribuio legal para a prtica do ato, deve ser tambm capaz nos termos da lei civil. A CF define a competncia dos entes da federao. As leis infraconstitucionais definem a competncia dos rgos pblicos e das pessoas jurdicas da administrao pblica indireta. Essas competncias sero exercidas pelos agentes pblicos. Ressalvese que na esfera federal dado ao Poder Executivo dispor sobre competncia por decreto autnomo nos termos do art. 84, VI, a da CF, isto , desde que no implique aumento de despesa nem criao ou extino de rgo pblico. 2. Objeto Tambm chamado de contedo do ato administrativo. o efeito jurdico imediato produzido pelo ato. o que se cria, o que se modifica, o que se extingue na ordem jurdica. No ato de desapropriao, por exemplo, o objeto a perda da propriedade.

O objeto deve ser lcito (conforme a lei), possvel (realizvel no mundo dos fatos e do direito), certo (definido com preciso), e moral (conforme princpios de tica boa-f e honestidade). 3. Forma A forma pode ser tomada no sentido amplo ou restrito. No sentido restrito, forma exteriorizao do fato. Ex.: o edital a forma de abertura da concorrncia. No sentido amplo, forma tambm inclui todas as formalidades prvias prtica do ato. A forma do ato administrativo normalmente a escrita, excepcionalmente admitese a forma verbal como o caso das ordens dos superiores aos subalternos e a forma dos sinais convencionais, como o caso dos sinais de trnsito. A propsito, os atos administrativos expressados por pinturas como ocorrem com as placas de sinalizao so chamados atos administrativos pictricos. O silncio, excepcionalmente, pode ser forma do ato administrativo quando a lei conferir alguma consequncia ao silncio, como por exemplo o deferimento de um pedido. A lei 9.784/99 estabeleceu no art. 22 de forma implcita o princpio do informalismo do ato adm. ao dispor que os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno quando a lei expressamente a exigir. A motivao que a exposio dos motivos e evidentemente est ligada aos motivos, faz parte do conceito da forma. Se a motivao for necessria a ausncia da motivao vicia o ato quanto ao aspecto da forma. 4. Motivo o pressuposto de fato e de direito que embasa a prtica do ato. O pressuposto de fato a situao ocorrida, com todas as suas circunstncias relevantes. O pressuposto de direito o dispositivo legal que fundamenta a prtica do ato. Como a motivao a exposio dos motivos, convm seja aprofundada nesse momento. Discute-se se a motivao obrigatria tanto nos atos vinculados como nos atos discricionrios. Existem a respeito 3 opinies: 1) a motivao obrigatria no ato vinculado 2) a motivao obrigatria no ato discricionrio 3) a motivao obrigatria tanto no ato vinculado quanto no discricionrio, ressalvando-se a desnecessidade da motivao se a lei no definir o motivo para a prtica do ato, como ocorre por exemplo na exonerao ad nutum (por aceno de cabea) dos ocupantes de cargo de comisso a qual pode ser determinada a qualquer tempo e sem justificativa. A 3 opinio a melhor. Ligada motivao existe a teoria dos motivos determinantes pela qual a Administrao vincula-se aos motivos que justificaram a prtica do ato, de forma que se eles forem inexistentes ou falsos o ato estar viciado e ser anulado mesmo que a Administrao no tivesse o dever de motivar.

pela motivao que se pode exercer um controle de legalidade sobre o ato administrativo praticado. A motivao no ato vinculado bem sucinta, porque basta constar que ocorre em concreto a situao descrita abstratamente na lei. Ex.: a concesso de aposentadoria compulsria a quem completa 70 anos de idade. No ato discricionrio, a motivao costuma ser mais abrangente porque a Administrao deve esclarecer a opo feita dentre as opes legais possveis, evidenciando ter feito bom juzo de convenincia e oportunidade, e ter obedecido aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. A ofensa a tais princpios questo de legalidade e permite a anulao do ato. A motivao na lei do processo administrativo federal s obrigatria nos caos enumerados nos incisos I a VIII do art. 50. A lei deixa implcita a concluso de que fora desses casos a motivao seria desnecessria. Do elenco no consta atos que concedam benefcios, por exemplo, aos administrados, de forma que tais atos no precisariam ser motivados, o que no salutar porque ilegalidades podem estar presentes em tais atos, e a motivao poderia escancar-las. 5. Finalidade o resultado pretendido pela Administrao. A finalidade pode ser considerada no sentido amplo e no sentido restrito: a) amplo: significa que o ato administrativo deve sempre atender ao interesse pblico, ou seja, no deve ser praticado com o fim de prejudicar ou favorecer algum. Ex.: na desapropriao para prejudicar um inimigo no atende a finalidade no sentido amplo. b) restrito: significa que o ato deve atender ao fim previsto, implcita ou explicitamente em lei para a hiptese. Ex.: a remoo do servidor segundo a lei destina-se a atender a necessidade do servio. Se o servidor for removido para ser punido, no se atender a finalidade no sentido restrito. Se a finalidade no for atendida, seja no sentido amplo, seja no sentido restrito, ocorre o chamado desvio de finalidade ou desvio de poder que um vcio que no se convalida e acarreta a anulao do ato. Vinculao e discricionariedade Os atos administrativos podem ser classificados quanto ao seu regramento em: atos vinculados ou regrados, e discricionrios, conforme a administrao ate sem margem de liberdade ou com margem de liberdade respectivamente. O ato , portanto, vinculado se a Administrao no tem margem de liberdade de atuao, devendo seguir o nico caminho oferecido pelo legislador. Nesses casos, a lei costuma usar expresses do tipo dever, ser deferido, concedido, por critrio vinculado, dever ser, obrigatrio etc. Na prtica do ato discricionrio, o legislador defere ao administrador certa margem de liberdade de atuao para que ele escolha dentre as opes legais aquela que melhor atende ao interesse pblico segundo os princpios de proporcionalidade e

razoabilidade, conforme o juzo de convenincia e oportunidade. Ex.: a autorizao para porte de arma. A lei no ato discricionrio usa expresses do tipo poder ser, por razes de interesse pblico, por critrio discricionrio, faculdade, segundo o juzo de convenincia e oportunidade, etc. Hipteses de ocorrncia da discricionariedade So 3: 1.) Ela pode se referir a escolha entre agir e deixar de agir. Ex.: finda licitao, o contrato pode deixar de ser celebrado se um fato superveniente modificar o interesse pblico e justificar a revogao da licitao. 2.) Ela pode se referir ao melhor momento para agir se a lei no estabelecer em que momento ela deve agir. Ex.: se uma passeata tumultua a ordem pblica, a administrao pode escolher o momento para dissolv-la. 3.) Ela pode se referir aos elementos do ato administrativo. Elementos: a) sujeito: O sujeito sempre vinculado porque a lei sempre indica o competente para a prtica do ato. b) forma: costuma ser vinculada, porque a lei normalmente estabelece como o ato ser exteriorizado. Se houver opo quanto forma, ser discricionrio. c) finalidade: vinculada porque o ato deve atender ao interesse pblico considerado genericamente ou especificamente. Uma doutrina mais moderna acrescenta que h lugar para o exerccio da discricionariedade se a finalidade for disposta na lei mediante conceitos indeterminados, vagos, fluidos, tais como Ordem Pbl ica, paz pblica, salubridade pblica, bem estar social, o prprio interesse pblico, etc. d) Motivo: pode ser vinculado ou discricionrio. Ser vinculado se a lei usar palavras precisas para se referir ao motivo. Ex. ao servidor que completa 70 anos ser concedida a aposentadoria compulsria. Ser discricionrio se a lei usar conceitos indeterminados, vagos, fluidos para se referir ao motivo. Ex.: praticar falta grave acarreta punio do servidor. e) objeto: o objeto ou contedo do ato administrativo pode ser vinculado ou discricionrio. Ser vinculado se a lei estabelecer qual o contedo do ato que atende ao fim perseguido. Ex.: cometida infrao X, a pena Y. Ser discricionrio se a lei estabelecer mais de um contedo possvel para atender ao fim perseguido. Ex.: cometida a infrao X, a pena pode ser Y ou Z. A discricionariedade normalmente consiste em valorar o motivo e proporcionalmente valorao feita, escolher o objeto do ato administrativo. O mrito do ato administrativo corresponde aos aspectos discricionrios do ato, ou seja, consiste na valorao dos motivos, na escolha do objeto, do ato administrativo discricionrio. O que deve ser feito de acordo com os princpios de razoabilidade e proporcionalidade e mediante o exerccio do juzo de convenincia e oportunidade.

Controle de legalidade e controle de mrito Pelo controle de legalidade, o ato administrativo deve ser analisado luz da legislao de forma que se for ilegal, sujeita-se anulao. O controle de legalidade feito perante os atos vinculados e os atos discricionrios, porque qualquer deles pode conter ilegalidade . A verificao de obedincia aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no ato administrativo discricionrio questo de legalidade, isto , se o ato discricionrio foi praticado em desconformidade com tais princpios, admite-se a anulao. A Administrao Pblica pelo princpio da autotutela anula seus prprios atos que contenham ilegalidade, e age de ofcio. O Judicirio tambm anula atos administrativos ilegais, mas para isso precisa ser provocado, em razo do princpio da inrcia da jurisdio. O controle de mrito, por sua vez, refere-se apenas aos atos discricionrios, porque o mrito do ato administrativo s existe no ato discricionrio. Pelo controle de mrito, dado administrao pblica pelo princpio da autotutela revogar o ato administrativo discricionrio e legal por razes de convenincia e oportunidade. Ex.: revogao de permisso de uso de parte da calada para instalar banca de jornal porque no mais convm ao interesse pblico que este ato continue a produzir efeitos. Ao Judicirio no dado revogar ato administrativo no exerccio da jurisdio. Ento, o judicirio no faz o controle de mrito do ato administrativo para o fim de revog-lo. Importante observar que o judicirio pode aferir os aspectos discricionrios do ato para verificar se os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade foram bem utilizados, porque ato desproporcional ou desarrazoado ato ilegal, e se sujeita anulao. H tendncia crescente do direito administrativo moderno de ampliar o controle de legalidade sobre o ato discricionrio por parte do judicirio; o que por consequncia limita a discricionariedade do ato. Alguns autores seguem a tendncia como o caso de Celso Antnio Bandeira de Mello, para quem a discricionariedade ao nvel da norma pode ou no possibilitar a discricionariedade no caso concreto. Assim, se a norma possibilita mais de um contedo para o ato, mas conhecendo o caso concreto s o contedo se apresenta como o razovel e o proporcional, ento a deciso da autoridade vinculada.

Vcios do ato administrativo


a) vcios quanto ao sujeito: a.1.) vcios de competncia: so a usurpao de cargo ou funo; a funo de fato e o excesso de poder. Na usurpao de cargo ou funo de na funo de cargo, o agente que pratica o ato no detm titulao legal para faz-lo, seja porque um usurpador do cargo ou da funo de outrem que inclusive crime previsto no art. 328 do CP, seja porque ele um funcionrio de fato, isto , ele aparenta deter competncia para a prtica do ato. Os atos praticados pelos funcionrios de fato so vlidos perante terceiros de

boa-f, pela aparncia de legalidade de que se revestem. No caso do excesso de poder, o agente que pratica o ato detm titulao legal para faz-lo, mas extrapola os limites de sua competncia. Ex.: o superior que pode punir o subordinado impondo advertncia ou suspenso, mas impe demisso para a qual no competente. O excesso de poder, juntamente com o desvio de poder ou de finalidade, so espcies de abuso de poder. a.2.) vcios de capacidade: referem-se ao impedimento e suspeio. O impedimento gera presuno absoluta de incapacidade; enquanto que o vcio de suspeio gera presuno relativa de incapacidade. Na lei do processo administrativo federal (lei 9.784/99) os casos de impedimento e suspeio constam do art. 18 a 20. b) vcios quanto ao objeto: o objeto ser viciado se for ilcito, isto , contrrio lei (Ex.: desapropriao de um bem da Unio pelo estado membro); se for impossvel, ou seja, no realizvel no mundo dos fatos e do direito (Ex.: nomeao de algum para ocupar cargo inexistente); se for incerto, quer dizer, no definido com preciso (Ex.: a desapropriao de um imvel no definido com preciso); ou ainda se for imoral, contrrio aos princpios de tica, boa-f e honestidade (Ex.: um parecer proferido contra o entendimento de quem o profere). c) vcios quanto forma: h vcio quanto forma se ela foi prevista como essencial validade do ato e no foi seguida. Ex.: concorrncia modalidade de licitao que no tenha sido iniciada por edital. Tambm h vcio quanto forma na ausncia da motivao quando ela necessria. d) vcios quanto ao motivo: o motivo est viciado se for inexistente ou se for falso. O motivo enquanto pressuposto de fato pode estar viciado pela inexistncia ou pela falsidade. Ex. de pressuposto de fato inexistente: o servidor foi punido por abandono de cargo, e posteriormente verifica-se que ele estava morto ao tempo das faltas - Motivo inexistente. Ex. de pressuposto de fato falso: servidor foi punido por infrao que posteriormente se revelou bem mais leve do que a inicialmente imputada. O motivo enquanto pressuposto de direito s admite o vcio da inexistncia, uma vez que veracidade ou falsidade s diz respeito a fato. Ex. de pressuposto de direito inexistente. Prtica de um ato com base em norma revogada. e) vcios relativos finalidade: ocorre desvio de finalidade ou desvio de poder quando o ato no atende a finalidade seja no sentido amplo, seja no sentido restrito, isto , se o ato foi praticado sem qualquer interesse pblico ou se ele no atendeu ao interesse pblico previsto explicita ou implicitamente em lei para a hiptese, h desvio de finalidade. Exs.: desapropriao de um imvel para favorecer um amigo pagando substancial indenizao.

Remoo do servidor para puni-lo quando a lei no prev tal ato como espcie de punio. O ato viciado com desvio de finalidade no se convalida, e desde que o vcio seja provado, o ato ser anulado. A prova do desvio de finalidade muito difcil, porque quase sempre a inteno da autoridade que pratica o ato est viciada, de forma que ela o pratica com aparncia de legalidade. A doutrina menciona os indcios denunciadores do desvio de finalidade ou de poder, tais como motivao singela para casos complexos, motivao complexa para casos singelos, motivao contraditria, omisso de fatos relevantes, camuflagem dos fatos, etc. O desvio de poder juntamente ao excesso de poder so espcies de abuso de poder. Abuso de poder Excesso de poder Desvio de finalidade Consequncias decorrentes dos vcios Discute-se na doutrina se o vcio do ato administrativo gera a nulidade ou a anulabilidade do ato, ou seja, se o ato nulo e no se convalida ou se ele anulvel e se convalida. Existem basicamente 2 posies doutrinrias: 1) Defendida por Helly Lopes Meirelles para quem todo ato viciado nulo e no se convalida, devevendo ser retirada do mundo jurdico pela anulao para resguardar o princpio da legalidade. O autor repudia a diferena entre atos nulos e anulveis que existe no direito civil, entendendo que ela no se aplica no direito pblico. No direito privado o ato nulo e no se convalida se o interesse ofendido o interesse pblico, e anulvel e se convalida se o interesses ofendido o das partes envolvidas na relao jurdica. No direito pblico, como o fim de todo ato o interesse pblico, o ato viciado ento sempre ofende ao interesse pblico e, portanto, nulo. No obstante, o autor admite a convalidao do ato administrativo ilegal se no houver prejuzos a terceiros e nem leso ao interesse pblico. 2) Defende Celso Antnio Bandeira de Melo que os atos administrativos classificam-se em inexistentes, nulos e anulveis conforme o vcio que os contamina. Os ato inexistentes correspondem a comportamentos que prescrevem a prtica de crimes e induz os administrados a sofr-los. Dado o grau de invalidade destes atos, o destinatrio de o direito de resistncia, inclusive com o uso de fora fsica. Ex.: ordem dada ao carcereiro para torturar preso Os atos nulos so os que no se convalidam, e os atos anulveis so os que podem ser convalidados. Para o autor, a convalidao tambm resguarda o princpio da legalidade j que por meio dela corrige-se o defeito do ato ilegal com efeitos retroativos a data em que ele foi praticado. Alm disso, a convalidao ainda atende a outros 2 princpios: o da boa-f e o da segurana jurdica.

Convalidao Convalidao ou saneamento o ato administrativo pelo qual suprido um vcio existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos a data que este foi praticado. Maria Silvia Zancanella. Este suprimento do vcio tanto pode decorrer de ato do particular quando ele deveria ter manifestado a vontade e no o fez, quanto pode decorrer de ato da administrao que mais comum. Celso Antnio Bandeira de Mello chama de saneamento to somente a convalidao por ato de particular. A convalidao s possvel se o ato puder ser reproduzido validamente no momento presente. A convalidao no possvel se houver impugnao administrativa ou judicial do ato, a no ser que o vcio seja a falta de motivao em ato vinculado, hiptese em que a demonstrao ainda que tardia dos motivos pr-existentes convalida o ato. Discute-se se a convalidao, como ato administrativo que , tem carter vinculado ou discricionrio. Posies: 1.) Celso Antnio Bandeira de Mello: entende que se o vcio que contamina o ato pode ser sanado, ento a administrao tem o dever de convalid-lo em detrimento da invalidao, isso porque, como j foi dito, em prol da convalidao existem os princpios da legalidade, da boa f e da segurana jurdica. A nica ressalva diz respeito ao ato discricionrio com vcio de competncia hiptese em que a convalidao discricionria, isto , se a autoridade competente considerara que a escolha foi bem feita por quem praticou o ato discricionrio, ela o convalidar; do contrrio, ela o invalidar. Prossegue o autor considerando que se no for possvel a convalidao, o ato dever ser retirado do mundo jurdico pela invalidao (para ns, sinnimo de anulao). Todavia, o ato no ser invalidado se a situao estiver estabilizada pelo direito. A estabilizao pelo direito ocorre em duas hipteses: a) pela decorrncia do prazo de prescrio para a Administrao anular o ato (para Maria Silvia Zanella de Pietro isso chamado de confirmao tcita) b) Embora no tenha decorrido o prazo prescricional, o ato viciado ampliativo da esfera jurdica dos administrados, e causaram a terceiros de boa-f situao que revela que o interesse pblico maior pela manuteno do ato em detrimento de sua invalidao (para MSZP isso denominado de confirmao). Ex.: em loteamento irregular de rea pblica em que terceiros de boa-f adquiriram lotes e construram as suas casas, o interesse pblico maior no o da invalidao, mas sim o da convalidao. 2. Maria Silia Zanella de Pietro: entende que a convalidao as vezes vinculada, as vezes discricionria. Tratando-se de vcio quanto ao sujeito em ato vinculado, a convalidao vinculada. Tratando-se de vcio quanto ao sujeito em ato discricionrio, a convalidao discricionria.

A autora analisa a possibilidade da convalidao dependendo do vcio que acomete o ato administrativo. Havendo vcio quanto ao sujeito, a convalidao s admissvel se o ato praticado era delegvel, porque tratando-se de competncia exclusiva de certa autoridade, como a delegao no possvel, a convalidao tambm no o . Havendo vcio quanto ao motivo e finalidade, a convalidao no possvel. Quanto ao motivo, a convalidao no possvel porque no d para alterar retroativamente o pressuposto de fato e de direito que embasou a prtica do ato. Se a finalidade no foi atendida, seja no seu sentido amplo, seja no seu sentido restrito, no admissvel a convalidao. O administrador pblico cumpre funo e no pode se apartar do interesse pblico tratado genericamente ou especificamente pela lei. Havendo vcio quanto forma, admite-se a convalidao se ela no for essencial a validade do ato. Havendo vcio quanto ao objeto no possvel convalidao, at porque ele est intimamente relacionado finalidade e ao motivo. Existindo vcio quanto ao objeto, admite-se a converso do ato que diversa da convalidao. Pela converso, o ato administrativo sai de uma categoria em que era invlido e passa a outra onde vlido com efeitos retroativos a data do ato convertido. Ex.: converso da nomeao em comisso para ocupar cargo efetivo em nomeao em comisso para ocupar cargo em comisso. Sujeito Convalidvel somente se o ato era delegvel Finalidade Motivo Forma Objeto No possvel a convalidao. Admite-se a converso com efeitos retroativos

Convalidao no Convalidao no Convalidvel se a possvel possvel forma no for essencial validade do ato

3. Posio da lei 9.784/99: o art. 55 estabelece que em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico, nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao. A lei, portanto, trata da convalidao como ato discricionrio. Anulao ou invalidao Alguns autores como Helly Lopes Meirelles usam a palavra invalidao como sendo gnero de anulao e revogao. Outros, como MSZP, usam invalidao como sinnimo de anulao apenas, o que prefervel, porque invalidao remete idia de retirada de um ato invlido, e isso equivale a anulao. Anulao ou invalidao a retirada de uma ato ilegal, ou seja, a retirada de um ato invlido do mundo jurdico. A anulao recai tanto sobre o ato administrativo vinculado, quanto sobre o ato administrativo discricionrio. A anulao de competncia da prpria administrao pblica e tambm do poder judicirio. A administrao pode anular seus prprios atos em razo do princpio ao poder de autotutela conforme smulas

346 e 473 do STF; e age de ofcio. O judicirio, por sua vez, depende de provocao em razo do princpio da inrcia da jurisdio. Efeitos da anulao Para a maioria da doutrina, a anulao do ato administrativo ilegal tem efeitos retroativos, ou ex tunc, porque o ato ilegal no produziu efeitos vlidos de modo que a anulao retira o ato e os efeitos dele decorridos. No obstante, posio divergente apresentada por Celso Antnio Bandeira de Mello no sentido de que a anulao pode gerar efeitos retroativos ou no dependendo do ato que retirado do mundo jurdico. Entende o autor que se o administrado no agiu de m-f e nem concorreu para o vcio, os efeitos da anulao sero ex tunc (retroativos) se o ato ilegal era restritivo da esfera jurdica do administrado, como por exemplo a imposio de uma penalidade, mas os efeitos da anulao sero ex nunc a partir da anulao se o ato era ampliativo da esfera jurdica do administrado, como por exemplo, o ato de nomeao do servidor. Revogao do ato administrativo a retirada de um ato administrativo legal, mas que por razes de interesse pblico, de convenincia e oportunidade no deve continuar a produzir efeitos. Ex.: revogao da permisso de uso de parte da calada para instalar banca de jornal, porque esse uso no mais compatvel com o interesse pblico. A revogao, porque fundada em razes de interesse pblico, ato administrativo discricionrio. A revogao recai sobre ato administrativo discricionrio, porque s ele admite juzo de convenincia e oportunidade quando de seu surgimento, ento, s a respeito dele que esse juzo pode ser novamente feito para a sua retirada. Somente a administrao pblica tem competncia para revogar o ato administrativo, com fundamento no poder da autotutela, conforme, alis, consta da smula 473 do STF. Ao judicirio no dado revogar o ato administrativo no exerccio da jurisdio. A revogao por retirar ato vlido, respeita os efeitos decorridos do ato, e, portanto, a revogao opera efeitos ex nunc. Anulao Ato adm. vinculado e discricionrio Competncia: Adm. Pblica e P. Judicirio ex tunc (retroativos) Revogao Ato adm. discricionrio Competncia: Adm. Pblica ex nunc (respeita os efeitos decorridos)

Limites revogao

a) O ato vinculado: questo tormentosa a que diz respeito licena para construir em que a doutrina no admite em sua revogao, porque ela ato vinculado e atende a direito subjetivo do requerente. Mas, o STF tem admitido a revogao da licena enquanto no iniciada a construo. Se iniciada a construo, somente a desapropriao do direito de prosseguir na construo, conforme a licena deferida, que poder impedir a continuidade da construo. b) O ato que gerou direito adquirido c) Os atos que exauriram seus efeitos: como a revogao gera efeitos ex nunc, se no h mais efeitos do ato discricionrio praticado, a revogao intil. d) Os atos cuja competncia j se exauriu em relao a seu objeto: Ex.: na interposio de recurso contra o ato administrativo como a autoridade superior agora competente para apreciar o ato, a autoridade que o praticou no pode mais revogar. e) Os atos integrantes de um procedimento: no podem ser revogados separadamente. Dependendo do procedimento, pode ser todo ele revogado. Ex.: revogao da licitao por fato superveniente que altere o interesse pblico. f) Os meros atos administrativos, tais como certides, atestados. Como estes atos apenas enunciam uma realidade e no produzem efeitos jurdicos imediatos, no h que se falar em revogao. Classificao dos atos administrativos a) Quanto aos destinatrios do ato: a.1.) Gerais: so os atos normativos, ou seja, so os que se destinam a todos que se encontrem numa mesma situao indistintamente. Ex.: o regulamento do IR. Alguns autores entendem que os atos normativos no so atos administrativos, porque eles no produzem efeitos jurdicos imediatos, chamando-os, ento, de atos da administrao. Os atos normativos submetem-se a disciplina peculiar, porque so sempre revogveis, obrigam que os atos individuais sejam praticados de acordo com os atos normativos, e no so atacveis diretamente em juzo, e mesmo na esfera administrativa, a princpio no se pode recorrer desses atos, porque eles no produzem efeitos imediatos. Em juzo, h quem sustente o ataque direto pela ADIN, mas dificilmente ela ser admitida, porque a regra do direito brasileiro do ato normativo para fiel execuo das leis, de modo que o ato normativo em apreo, antes de ser inconstitucional, ser ilegal; e por ofensa reflexa CF no cabe ADIN. a.2.) Individuais: so os que possuem destinatrios certos. Ex.: desapropriao de imvel, nomeao de servidores. b) Quanto ao seu alcance b.1.) Atos externos: so os que produzem efeitos para alm o interior das reparties administrativas, e, portanto, para a deflagrao desses efeitos demanda-se a publicidade dos atos. Ex.: o edital da concorrncia pblica.

b.2.) Atos internos: so os que produzem efeitos no interior das reparties administrativas, e, portanto, no exigem publicao para incio dos efeitos, bastando a cientificao dos interessados. Ex.: escala de planto de servidores. c) Quanto ao seu objeto c.1.) Atos de imprio: so os praticados com prerrogativa de autoridade decorrentes do regime jurdico de direito pblico . c.2.) Atos de gesto: so os praticados para gerir os bens e os servios pblicos que o Estado faz como qualquer pessoa tambm o faz. c.3.) Atos de expediente: so os que no possuem contedos decisrios; so os destinados a dar andamento no interior das reparties aos requerimentos, processos, papis, sujeitos a apreciao das autoridades. A classificao entre atos de imprio e de gesto surgiu para abrandar a teoria da irresponsabilidade do monarca. Na poca da monarquia absolutista, considerava que o rei tinha origem divina, e, portanto, no errava. Assim a coroa no respondia pelos atos do rei que causassem prejuzos terceiros. Isso era expressados por duas frases, significando o rei no erra: The king can do no wrong / Le roi ne pent mal faire . Como essa teoria se revelou injusta, vislumbrou-se a classificao entre atos de imprio e de gesto, de modo que, pelo atos de imprio o rei no erra e o Estado no responde; mas, pelos atos de gesto, como o Estado age igual a qualquer pessoa, se causar prejuzos a terceiros, responsabiliza-se. Atualmente a classificao est em desuso, porque o Estado sempre responde se causar prejuzos a terceiros, mesmo pelo atos de imprio, e tambm porque nos atos de gesto atua com autoridade muitas vezes. d) Quanto ao seu regramento d.1.) Atos vinculados ou regrados d.2.) Atos discricionrios e) Quanto a sua formao e.1.) Atos simples: so os que surgem da manifestao de vontade do um s rgo, seja ele unitrio ou colegiado. Ex.: Decreto de nomeao do servidor, deliberao do Tribunal de impostos e taxas. e.2.) Atos complexos: so os que surgem da manifestao de vontade de pelo menos 2 rgos: unitrios ou colegiados. Vontades que se fundem para formar um ato nico. Ex.: decreto assinado pelo Presidente da Repblica e referendado pelo ministro de Estado. e.3.) Atos compostos: so os que surgem da manifestao de ontae de um rgo, mas que dependem da manifestao de vontade prvia ou posterior por parte de outro rgo. Comumente, os atos sujeitos a laudo, a aprovao, a homologao so atos compostos. H autores que no ostentam a classificao dos atos compostos, classificando

os atos em simples e complexos, e, nessa hiptese, os atos complexos so os que surgem da conjugao da vontade de mais de rgo. Ex. nomeao de algum feita por certa autoridade com base em lista de nomes elaborada por outro rgo. Atos administrativos em espcie a) Quanto ao contedo a.1.) atos administrativos negociais: a.1.2.) Autorizao: ato administrativo unilateral e discricionrio pelo qual a Adm. Pblica faculta ao administrativo a prtica de ato material (com base no poder de polcia. Ex.: autorizao para porte de arma), ou o uso privativo de um bem pblico. Quanto autorizao de uso privativo de bem pblico, ela destinada para um uso episdico do bem pblico. Ex.: autorizao de uso de rea municipal para instalao do circo por uma temporada. a.1.2.) Permisso: esta, tradicionalmente era entendida como ato administrativo unilateral e discricionrio pelo qual se deferia ao particular o uso privativo de um bem pblico ou a prestao de um servio pblico. Atualmente, a permisso de servio pblico apesar da divergncia doutrinria tem natureza contratual (art. 175, nico, I), ento, resta a permisso de uso de bem pblico com a natureza jurdica de ato administrativo unilateral; e quanto a ela, deve ser utilizada para deferir ao particular um uso mais duradouro do bem pblico, como por exemplo a permisso de uso de parte da calada para instalar banca de jornal. Essa permisso revogvel por razes de interesse pblico.

a.1.3.) Licena: a licena ato administrativo unilateral do poder de polcia vinculado pelo qual a administrao defere ao: licena para construir, licena para dirigir. Por atender a direito do requerente, a licena no pode ser negada caso ele preencha os requisitos legais. a.1.4.) Admisso: ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual o particular includo no estabelecimento governamental desde que preencha os requisitos legais, para a fruio de servio pblico. Ex.: admisso na universidade pblica como estudante; no hospital pblico como interno.

a.2.) Atos administrativos de controle a.2.1.) Aprovao: A aprovao ato administrativo unilateral e discricionrio pelo qual a autoridade se manifesta prvia ou posteriormente prtica de certo ato jurdico. Ex.: aprovao do nome dos diligentes das agncias reguladoras pelo Senado Federal para nomeao do Presidente da Repblica. a.2.2.) Homologao: A homologao ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual feito o controle de legalida de posteriormente prtica de certo ato

jurdico Ex.: homologao da licitao. a.3.) Atos administrativos enunciativos a.3.1.) Parecer: o parecer opinio sobre algum assunto tcnico ou jurdico que dee ser exarado de acordo com as regras tcnicas e/ou jurdicas. Conforme a lei aplicvel no caso, o parecer pode ser: a.3.1.1.) Facultativo: quando a autoridade no tem a obrigao de solicitar o parecer antes de decidir a.3.1.2.) Obrigatrio: Quando a autoridade tem a obrigao de solicitar o parecer antes de decidir, embora possa decidir contrariamente a ele desde que justifique a.3.1.2.) Vinculativo: quando a autoridade deve solicitar o parecer e decidir de acordo com ele. Ex.: na concesso da aposentadoria por invalidez, o parecer mdico vinculante. falta de lei, o parecer no vinculante. a.3.2.) Visto: ato de controle formal em relao a outro ato jurdico ou administrativo e no implica concordncia com o contedo deste ato. Ex.: visto do chefe imediato aposto no requerimento do servidor dirigido ao chefe mediato.

b) Quanto forma b.1.) Decreto: a forma pela qual so exteriorizados os atos gerais ou individuais praticados pelos chefes do poder executivo nas diversas esferas de governo. Ex.: decreto do regulamento do IR; decreto de nomeao de servidores; decreto de desapropriao de bens, etc. b.2.) Resoluo e portaria: so formas pelas quais se revestem os atos gerais ou individuais praticados por outras autoridades diversas dos chefes do poder executivo. No estado de SP, o art. 12 da lei 10.177/98 estabelece que a resoluo ato de competncia dos secretrios de Estado, do procurador Geral do Estado, e dos reitores das universidades pblicas; enquanto que a portaria ato de competncia de todas as autoridades at o nvel do diretor de servios das autoridades policiais, dos dirigentes de entidades descentralizadas e eventuais outras autoridades mencionadas em lei prpria. b.3.) Circular: a forma pela qual os superiores transmitem aos subalternos ordens internas e uniformes, visando ao ordenamento do servio. b.4.) Alvar: a forma pela qual se revestem os atos de licena e de autorizao do poder de policial. Ex.: alvar de licena para construir, para porte de arma. b.5.) Despacho: a deciso da autoridade nos requerimentos processos sujeitos sua apreciao. b.5.1.) Normativo: aquele que acolhe um parecer normativo sobre determinado assunto de modo a solucionar o caso apresentado e se aplicar aos casos futuros idnticos. bastante prtico quando h requerimentos reiterado, principalmente de servidores em que se requerem a concesso de certos direitos.