FABIANA APARECIDA ARF

O PAPEL DO DIRETOR NA ADMINISTRAO ESCOLAR: ONTEM E HOJE

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Educao da Faculdade de Filosofia e Cincias da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, Campus de Marlia, sob a orientao da Profa. Dra. Lourdes Marcelino Machado, e co-orientao da Dr.a Graziela Zambo Abdian Maia, como requisito para a obteno do ttulo de Mestre em Educao. (rea de Concentrao: Polticas Pblicas e Administrao da Educao Brasileira).

MARLIA 2007

RESUMO
Este trabalho tem como objeto de estudo o papel do diretor de escola, com foco na dcada de 1970 e na atualidade, tendo como objetivo principal contrapor o papel atribudo ao mesmo nas duas pocas. Tem como ponto de partida o livro O papel do diretor na administrao escolar, de Myrtes Alonso (1976). A autora desenvolveu um trabalho com alguns pressupostos bsicos utilizando-se de um esquema terico de referncias bastante amplo que permitiu a anlise da funo administrativa, transpondo-a para a situao escolar. A partir do referido livro, so retomadas algumas teorias administrativas e identificado o papel do diretor de escola na dcada de 1970. Para contrapor os dados colhidos sobre o papel do diretor na Administrao Escolar na referida dcada ao momento atual, so analisados alguns textos referentes Administrao Escolar contempornea, enfatizando a teoria da Qualidade Total. So identificadas algumas caractersticas comuns entre a teoria dos sistemas abertos, considerada por Alonso (1976) a mais apropriada para o estudo das organizaes escolares, e a teoria da Qualidade Total. O estudo de natureza qualitativa e a metodologia utilizada a Anlise de Contedo.

Palavras-chave: papel do diretor de escola; Teoria da Administrao Escolar; Teoria de Sistemas; abordagem sistmica; Qualidade Total.

ABSTRACT
This thesis has as study object the school principals role focusing the 70s and currently and the main objective is to compare the principals role in both periods of time. The starting point is the book O papel do diretor na administrao escolar, by Myrtes Alonso (1976). The author produced a piece of work with basic premises using a broad theoretical scheme of references that made it possible to analyze the administrative function, quoting it to school situation. From that book, some administrative theories are reviewed and the school principals role in the 70s is identified. To analyze the data collected about school principals role in school administration and to compare it to current days some texts of modern School Administration are analyzed, emphasizing Total Quality theory. Some common characteristics between Systems Theories, considered by Alonso (1976) the most appropriate to study school organizations, and Total Quality Theory are identified. The research is qualitative and the methodology used is Content Analysis.

Keywords: school principals role; School Administration Theory; Systems Theory; systemic approach; Total Quality

LISTA DE SIGLAS
AID Agency for International Development (Agncia para o Desenvolvimento Internacional) ANPAE Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao ARENA Aliana Renovadora Nacional BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD Banco Internacional para o Desenvolvimento e a Reconstruo (Banco Mundial) CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe CFE Conselho Federal de Educao ESG Escola Superior de Guerra FHC Fernando Henrique Cardoso FMI Fundo Monetrio Internacional GQT Gesto da Qualidade Total IBAD Instituto Brasileiro de Ao Democrtica IPES Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais LDBEN Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional MDB Movimento Democrtico Brasileiro MEC Ministrio da Educao e Cultura OMC Organizao Mundial do Comrcio OREALC Oficina Regional para a Educao na Amrica Latina e no Caribe PAEG Programa de Ao Econmica do Governo PDDES Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social PED Plano Estratgico de Desenvolvimento PND Plano Nacional de Desenvolvimento PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento TGA Teoria Geral da Administrao UNE Unio Nacional dos Estudantes USAID United States Agency for International Development (Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional)

SUMRIO

RESUMO ................................................................................................................................... 2 ABSTRACT ............................................................................................................................... 3 LISTA DE SIGLAS ................................................................................................................... 4 AGRADECIMENTOS ............................................................................................................... 6 INTRODUO.......................................................................................................................... 7 1 AS DCADAS DE 1960 E 1970: RETROSPECTIVA HISTRICA.................................. 17 1.1 O contexto poltico, social e econmico brasileiro...................................................... 17 1.2 A educao nas dcadas de 1960 e 1970..................................................................... 21 1.2.1 A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, n. 4.024 de 1961. 21 1.2.2 A Lei n. 5.540 de 1968: a reforma do ensino superior........................................ 25 1.2.3 A Lei n. 5.692 de 1971: a reforma dos ensinos de 1 e 2 graus ......................... 29 1.3 O papel do diretor de escola e a legislao do ensino ................................................. 35 2 MYRTES ALONSO E O PAPEL DO DIRETOR NA ADMINISTRAO ESCOLAR ... 37 2.1 O papel do diretor na administrao escolar ............................................................... 37 2.2 Posies tericas analisadas por Myrtes Alonso ......................................................... 44 2.2.1 Enfoque behaviorista: teorias da cooperao e da tomada de deciso ................. 44 2.2.2 Enfoque estruturalista: teoria da burocracia ......................................................... 54 2.2.3 Abordagem sistmica ........................................................................................... 57 2.3 A funo administrativa e o papel do diretor na organizao escolar ......................... 64 2.4 A Teoria de Sistemas na educao brasileira .............................................................. 72 3 A ABORDAGEM SISTMICA REVISTA ......................................................................... 75 3.1 A dcada de 1990 ........................................................................................................ 75 3.2 Teoria da Administrao Escolar no Brasil hoje: crticas e propostas ........................ 78 3.3 Dois momentos, duas snteses tericas: Sistemas Abertos e Qualidade Total ............ 88 3.4 Ranos das teorias administrativas na Qualidade Total .............................................. 91 3.4.1 Taylorismo............................................................................................................ 91 3.4.2 A teoria da motivao de Maslow ........................................................................ 93 3.4.3 Os princpios de Deming ...................................................................................... 94 3.5 A Qualidade Total na educao brasileira................................................................... 96 CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................. 101 REFERNCIAS ..................................................................................................................... 106

AGRADECIMENTOS
Este estudo foi possvel porque existiram pessoas que sempre estiveram ao meu lado, me apoiando e acreditando em mim. Gostaria de registrar meus sinceros agradecimentos, em primeiro lugar, aos meus pais, Antnio Arf Sanches e Maria Jos Arf, pelo carinho, pela liberdade de escolha que sempre me propiciaram e pela confiana em mim depositada. Aos demais familiares, que sempre me incentivaram na busca dos meus objetivos. A minha orientadora, Prof.a Dr.a Lourdes Marcelino Machado, pelas orientaes e pela competncia e pacincia com que me orientou. Aos docentes Prof. Dr. Paschoal Quaglio e Dr.a Graziela Zambo Abdiam Maia, pelas crticas e sugestes dadas no exame de qualificao. Dr.a Graziela agradeo, tambm, pelas orientaes feitas, posteriormente ao referido exame, como minha co-orientadora. Ao Dr. Djeissom Silva Ribeiro, pela amizade, pelo incentivo e pelos vrios momentos de dilogo, que clarearam boa parte do caminho a ser percorrido para o desenvolvimento desta pesquisa. A seus pais, Reginaldo Martins Ribeiro e Leonice da Silva Ribeiro, pelo carinho e pelo incentivo constante dados durante a elaborao deste trabalho. A Silvia Regina Barbosa Garrossino, pela amizade e por ter estado sempre ao meu lado nessa difcil caminhada. Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, em seu todo institucional, e aos funcionrios da Seo de Ps-Graduao pelo respeito com que sempre me trataram. A todas as pessoas que cruzaram o meu caminho e que contriburam direta ou indiretamente para o meu crescimento. Ao CNPq, pela bolsa concedida.

INTRODUO
Esta pesquisa, que tem como objeto de estudo o papel do diretor de escola e como ponto de partida e material bsico o livro O papel do diretor na administrao escolar, de Myrtes Alonso (1976), faz parte do projeto integrado intitulado A Evoluo do Conhecimento em Administrao da Educao no Brasil, financiado pelo CNPq, que abrigou, dentro dessa temtica, outros subprojetos desenvolvidos por discentes do Programa de Ps-Graduao em Educao, da UNESP, Campus de Marilia1. A constatao da escassez de anlises e pesquisas voltadas para o desenvolvimento da teoria administrativa em Educao, levou a equipe a buscar, mediante anlise de textos e autores previamente escolhidos, o resgate da evoluo terica da Administrao da Educao no Brasil, na tentativa de encontrar suas razes e (re)conhecer os traos marcantes da produo na rea, possivelmente traduzidos em concepes e/ou modelo(s) terico(s). A questo central foi a da constituio da Administrao da Educao como um campo de saber em busca da compreenso do processo de sua construo terica e do reconhecimento de elementos que pudessem ser definidos como marcos constitutivos da rea, na tentativa de identificar a existncia ou ausncia de um pensamento administrativo brasileiro, em Educao, traduzido em modelos tericos ou em idias que pudessem ser consideradas originais. O projeto integrado encontra-se em sua terceira fase. A primeira fase, iniciada em 2001, tinha como subttulo razes e processos de constituio terica. A segunda, iniciada em 2003, tinha como subttulo do estudo da constituio terica construo de um vocabulrio. A terceira fase, iniciada em 2006, tem como subttulo vocabulrio usual da rea (1996-2005)2.

O projeto integrado conta, atualmente, com a participao dos seguintes pesquisadores, sob a coordenao da Profa. Dra. Lourdes Marcelino Machado: Djeissom Silva Ribeiro (Doutorado concludo); Graziela Zambo Abdian Maia (Doutorado concludo); Mrcia Regina Canhoto Lima (Doutorado concludo); Jlia Cristina Alves e Messas (Doutorado concludo); Hellen Cristina Alves Luz (Mestrado concludo); Adriana Igncio Yanaguita (Mestrado em andamento); Fabiana Aparecida Arf (Mestrado em andamento); Silvia Regina Barbosa Garrossino (Mestrado em andamento).
2

O desenrolar do projeto resultou nas seguintes teses e dissertaes: a) Administrao da Educao em Ansio Teixeira: realismo e utopismo, tese de Livre-Docncia defendida pela Profa. Dra. Lourdes Marcelino Machado; b) Para uma Teoria da Administrao Escolar no Brasil: existe um modelo terico?, dissertao de Mestrado de Djeissom Silva Ribeiro; c) Teoria de Administrao Escolar em Jos Querino Ribeiro e M. B. Loureno Filho: razes e processos de constituio de modelos tericos, tese de Doutorado de Djeissom Silva Ribeiro; d)

O resgate da teoria da Administrao da Educao no Brasil, proposto na primeira fase de estudo, possibilitou o (re)conhecimento parcial de seus processos e de suas razes de constituio terica. No prosseguimento dos estudos, em sua segunda fase, delineou-se a possibilidade de se ampliar o resgate do pensamento administrativo no Brasil, assim como na oportunidade de proporcionar uma (re)descoberta de autores que podem ser considerados clssicos na rea da Administrao da Educao. A pesquisa confirmou que os anos que precederam a abertura poltica dos anos 1980 no foram prdigos para os estudos de Administrao da Educao. Encontra-se no perodo e nos anos mais recentes, sobretudo a partir de meados da dcada de 1970, uma produo fragmentria e de carter instrumental e, salvo excees, pouco divulgada, enquanto que nos anos 1980 predominaram as anlises com referencial terico de inspirao marxista e nos anos 1990, em princpio, h certa revitalizao da produo bibliogrfica a partir de mltiplos referenciais, mas que, em grande parte, sugere fortes laos com as perspectivas gerencialistas e de adaptao ao receiturio da Qualidade Total. O objetivo desta pesquisa identificar o papel atribudo ao diretor de escola na dcada de 1970, a partir da anlise do livro de Alonso (1976), contrapondo e comparando ao papel que lhe atribudo na atualidade, especialmente a partir da dcada de 1990, mediante anlise de teorias administrativas contemporneas, mais especificamente a teoria da Qualidade Total. A idia de analisar o livro mencionado surgiu na graduao, durante as aulas da Profa. Dra. Lourdes Marcelino Machado, na Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Filosofia e Cincias, Campus de Marilia. A referida docente, ao lecionar a disciplina Princpios e Mtodos de Administrao Escolar, no ano de 2002, utilizou-se de trechos do livro e sugeriu uma primeira pesquisa bibliogrfica na rea de Administrao Escolar para a realizao do estgio supervisionado, visando a um melhor embasamento terico para a observao da prtica. Um dos principais livros utilizados com este objetivo foi o de Alonso

Administrao da Educao no Brasil na dcada de 1990: entre a competitividade e a humanizao; dissertao de Mestrado de Mrcia Regina Canhoto de Lima; e) A ANPAE e a evoluo do Conhecimento em Administrao da Educao no Brasil, tese de Doutorado de Graziela Zambo Abdian Maia; f) Administrao Escolar no Brasil: reflexo e crtica sobre o pensamento de Carneiro Leo, dissertao de Mestrado de Helen Cristina Alves Luz; g) Evoluo do conhecimento em Administrao Escolar nas produes da UNESP de Marilia na dcada de 1990, dissertao de Mestrado de Maria Jos Beraldi; h) Circuito Gesto: seus sentidos e implicaes para a formao e as prticas dos profissionais de educao, dissertao de Mestrado de Jlia Cristina Alves e Messas; i) Administrao da Educao e Administrao Pblica: relaes e implicaes, tese de Doutorado de Jlia Cristina Alves e Messas.

(1976), que mesmo sendo da dcada de 1970, orientou a realizao do estgio, surgindo, da, o interesse em aprofundar tal anlise. A opo por analisar a teoria da Qualidade Total, para identificar o papel do diretor de escola atualmente, deve-se tanto constatao feita anteriormente nos estudos realizados no projeto integrado quanto identificao de alguns autores que vem a referida teoria como representante do pensamento administrativo brasileiro na dcada de 1990 e identificam, na mesma, princpios da Teoria Geral da Administrao (TGA). De acordo com Russo (2005, p. 38), a emergncia da educao como espao para o qual se deslocou parte do capital com a expanso educacional promovida pelo neoliberalismo, fez com que renascessem [...] vertentes da administrao escolar que tm na TGA a fonte de sua orientao terica. Estas apresentam velhos princpios dos movimentos da Administrao Geral agora travestidos em novas denominaes como a da qualidade total. Sabe-se que os estudos recentes tratam, na sua maioria, de questes pontuais, so exploratrios e pouco tm contribudo para a consolidao e avano da teoria de Administrao Escolar. Dada a necessidade de aprofundamento de estudos nessa rea, esta pesquisa torna-se relevante porque busca suprir uma lacuna nessa rea de conhecimento, na qual existem poucas anlises e pesquisas voltadas para o resgate da teoria. Nas dcadas de 1960 e 1970, desenvolveu-se uma rejeio dos princpios e procedimentos da educao clssica na educao brasileira que inspiraram o enfoque tecnocrtico de organizao e gesto de ensino. Seus intrpretes foram os psiclogos e psiclogos sociais que enfatizavam o lado humano da organizao e o lado psicossociolgico da escola como instituio social (SANDER, 1986). O enfoque psicossociolgico ou comportamental destaca a interao entre a dimenso humana e a dimenso institucional da administrao e tem presena marcante na educao, especialmente atravs da utilizao do enfoque sistmico. O critrio central do enfoque comportamental a eficcia, cujo compromisso principal a consecuo dos objetivos educacionais.
Na perspectiva comportamental de administrao escolar, a ao dos administradores visa a consecuo dos objetivos pedaggicos da escola. Sua principal preocupao administrativa se torna a eficcia para lograr objetivos educacionais, ao invs da eficincia para assegurar unidade, economia e aperfeioamento administrao da educao (SANDER, 1986, p.17, grifos do autor).

De acordo com Sander (1986, p. 16-17, grifos do autor) [...] a lio psicossociolgica de administrao educacional [...] foi ensinada magistralmente, entre

10

outros, por Myrtes Alonso em seu conhecido texto O papel do Diretor na Administrao Escolar. Segundo o autor, este livro foi um exemplo da utilizao das contribuies dos psiclogos sociais na Administrao da Educao3, adotando os conceitos funcionalistas e os instrumentos analticos especficos da teoria dos sistemas aplicada educao e sua administrao. Sabe-se que Myrtes Alonso membro da Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao (ANPAE) desde a sua fundao, em 1961, na Universidade de So Paulo, e que entre os anpaeanos seu livro teve grande importncia apesar de bastante criticado em alguns trabalhos acadmicos, como os de Vitor H. Paro e de Maria de Ftima C. Flix. Licnio Lima (2003, p. 1) afirma crer que O papel do diretor na administrao escolar
pode ser visto como um livro de referncia de um certo momento histrico e sobretudo de uma certa concepo mais gerencial da Administrao Escolar. Ou seja, ele deve ser objeto de crtica, mas, por outro lado, no deve ser simplesmente ignorado, como acontece tantas vezes.

De acordo com Ribeiro (2001, p. 9), Myrtes Alonso tornou-se uma das referncias na rea de Administrao Escolar no perodo subseqente ao lanamento de seu livro, o qual [...] quase um manual da administrao escolar no Brasil. A prpria autora afirma a importncia do mesmo, ressaltando que [...] esse livro caiu num momento certo, tanto que ele entrou em listas de concursos muitas vezes [...] e tambm que [...] ele era indicado em muitas partes do Brasil [...] (ALONSO apud RIBEIRO4, 2001). O texto de Alonso foi um dos livros utilizados por Flix (1984) para abordar a relao entre a Administrao Escolar e a Administrao de Empresa, pelo fato de ele estar indicado na bibliografia de todos os planos de curso da disciplina Administrao Escolar de algumas universidades brasileiras, levantados em 1980. A proposta de Alonso (1976), para desenvolver seu trabalho, era a de um esquema terico de referncias suficientemente amplo para permitir uma anlise da funo administrativa, transferindo esse quadro para a situao escolar, analisando, ento, a administrao escolar. A autora adotou alguns pressupostos bsicos que foram articulados no

3 De acordo com Sander (1995), a psicologia social da educao influenciou os estudos de administrao por mais de cinco dcadas, a partir de 1940, momento em que adquiriram grande importncia as teorias psicossociolgicas de Parsons, Katz e Kahn, Getzels e outros pensadores funcionalistas na Amrica do Norte.

A autora faz tal afirmao na entrevista concedida a Djeissom Silva Ribeiro (2001), quando o mesmo desenvolvia sua dissertao de mestrado utilizando o referido livro como uma das referncias tericas para o resgate da Teoria de Administrao Escolar no Brasil, no perodo que abrange desde a dcada de 1950 at meados de 1980.

11

decorrer de seu trabalho, utilizando alguns termos principais, como: funo, papel, organizao e administrao. De acordo com a autora, as modernas organizaes constituem sistemas peculiares visando elaborao de um produto final que ser absorvido por outros sistemas existentes.
A organizao constitui um sistema aberto, isto , um organismo vivo em intercmbio constante com o seu ambiente, do qual retira informaes bsicas para definir e rever os seus propsitos, e ao qual oferece, em troca, bens, servios, utilidades julgados desejveis e necessrios [...] (ALONSO, 1976, p.78-79).

Na concepo de sistemas abertos h um processo de diferenciao interna produzido nas organizaes, surgindo diversas estruturas ou subsistemas, que apresentam suas funes especficas. Nesse contexto a funo administrativa vista como um subsistema dentro do sistema global considerado (ALONSO, 1976). Alonso (1976) destaca a dualidade existente entre as estruturas formais e informais nas organizaes modernas. Segundo a autora, por mais que uma organizao procure definir formalmente, dentro de sua estrutura, as funes e os papis de seus membros e por mais rgidos que sejam os seus controles, haver sempre um conjunto de atividades e de relaes no previstas e no estabelecidas oficialmente pela organizao. Compreender os termos utilizados por Alonso (1976), suas origens e o momento em que foram utilizados de fundamental importncia para poder analisar o livro em seu contexto, assim como os demais que sero analisados para dissertar sobre o momento atual na Administrao Escolar e atingir os objetivos inicialmente propostos. Constatando-se que os estudos recentes sobre Administrao Escolar so em geral fragmentrios e descritivos, havendo lacunas em uma srie de aspectos que envolvem o papel de diretor de escola, formulam-se as seguintes questes: Se na dcada de 1970 encontra-se uma obra que enfocou o papel do diretor de escola, em que medida esse padro vige at o momento? Houve mudanas nesse padro, perceptveis no momento atual? Para encontrar respostas concretas, prope-se partir de uma anlise do referido livro de Alonso (1976), para identificar o papel atribudo ao diretor de escola na dcada de 1970, contrapondo-o com o momento atual, analisando teorias administrativas

contemporneas. Aps a anlise do livro, so levantadas, a partir das referncias bibliogrficas deste, os autores que serviram de base para seu desenvolvimento, assim como a legislao e as normas vigentes no momento da produo da obra para uma contextualizao.

12

A preocupao em analisar as principais bibliografias trabalhadas pela autora deve-se ao imperativo de se conhecer o material que era utilizado na poca em que escreveu seu livro, em termos de teoria de Administrao (Geral e Escolar) e, conseqentemente, saber o que a influenciou em suas concluses a respeito do papel do diretor de escola. Os principais livros utilizados com esse objetivo so: As funes do executivo, de Chester Barnard; Comportamento Administrativo: estudo dos processos decisrios nas organizaes administrativas, de Herbert A. Simon; Teoria das organizaes, de James G. March e Herbert A. Simon; Organizaes complexas: estudo das organizaes em face dos problemas sociais, de Amitai Etzioni; e Psicologia social das organizaes, de Daniel Katz e Robert L. Kahn.

Os trs primeiros livros mencionados so utilizados por Alonso (1976) para tratar sobre o behaviorismo. Barnard (1971, p. 14) desenvolveu o conceito de cooperao que leva definio da organizao formal como um [...] sistema de atividades ou foras conscientemente organizadas de duas ou mais pessoas. O autor aborda os conceitos de liderana, tomada de decises, motivao, dentre outros. Simon (1971) apresenta um estudo dos processos decisrios nas organizaes, formulando uma teoria da escolha racional, e descreve os mecanismos que influenciam as decises dos seus participantes. Trata sobre a vinculao motivacional entre indivduo e organizao, sobre a questo do equilbrio organizacional, sobre a importncia do planejamento, visto como o recurso mais adequado para se manter um alto grau de racionalidade, por permitir um processo de deciso conveniente organizao. March e Simon (1967) resgatam algumas das idias defendidas por Simon (1971) e contribuem com a concepo da deciso na organizao com seu exame do comportamento de procura. O livro de Etzioni (1973), bastante utilizado por Alonso (1976), faz uma coletnea de trinta e nove textos compilados de um conjunto bibliogrfico consideravelmente vasto para o estudo das organizaes, reunindo artigos ou partes de livros de diversos autores, como: Max Weber, Chester Barnard, Talcott Parsons, Robert Merton, James G. March e Herbert A. Simon, dentre outros. Katz e Kahn (1974) so considerados por Alonso (1976) os maiores representantes da teoria dos sistemas abertos na Psicologia Social. Os autores apresentam

13

algumas caractersticas dos sistemas abertos, como as entradas (inputs), a transformao, as sadas (outputs), o feedback etc., e propem que a teoria das organizaes se liberte das limitaes das abordagens anteriores que viam a organizao como um sistema fechado. Para contrapor os dados colhidos sobre o papel do diretor na administrao escolar na dcada de 1970 ao momento atual, so identificados e analisados alguns textos referentes administrao escolar contempornea. Os principais textos analisados com o intuito de identificar o papel do diretor de escola na atualidade, especialmente a partir da dcada de 1990, referem-se Qualidade Total. So eles: Implantao da Qualidade Total na educao, de Eduardo Fernandes Barbosa e vrios autores; Excelncia na educao: a escola de Qualidade Total; Pedagogia da Qualidade Total; e Sala de aula de Qualidade Total, de Cosete Ramos; e Qualidade: a revoluo da administrao, de William Edwards Deming.

O primeiro livro rene a experincia da Fundao Christiano Ottoni na educao e apresenta conceitos, mtodo e tcnicas para a implantao da Qualidade Total no mbito educacional. Os trs livros de Cosete Ramos compem, segundo a autora, uma trilogia da educao de Qualidade Total. Tm como ponto de partida as idias de Deming sobre a Qualidade Total e desenvolvem uma srie de estratgias que visam aplicar na educao os conceitos desenvolvidos pelo referido autor. Deming o principal representante da teoria da Qualidade Total. Seu livro aborda o conceito de sistema e apresenta os 14 princpios elaborados pelo autor, fundamentados em sua experincia no Japo em 1950 e nos anos subseqentes. O autor afirma que tais princpios constituem a base para a transformao da indstria norte-americana e podem ser aplicados em qualquer tipo de organizao humana, independentemente de seu carter, tamanho, localizao A presente pesquisa de natureza qualitativa, por caracterizar-se como descritiva e exploratria. Segundo Alves (1991), as abordagens qualitativas so as que melhor servem s intenes de se trabalhar no contexto da descoberta, com vistas a suprir lacunas do conhecimento existente e/ou inconsistncias tericas e que, alm disso, apresentam procedimentos intuitivos, maleveis e adaptveis evoluo da pesquisa.

14

Segundo Bardin (1977), a anlise qualitativa vlida, sobretudo, na elaborao de dedues especficas sobre um acontecimento ou uma varivel de inferncia precisa. De acordo com a autora,
[...] o que caracteriza a anlise qualitativa o fato de a inferncia sempre que realizada ser fundada na presena do ndice (tema, palavra, personagem, ), e no sobre a freqncia da sua apario, em cada comunicao individual (BARDIN, 1977, p. 115-116).

Considerando-se os objetivos e a natureza analtica da presente pesquisa, foi selecionada a Anlise de Contedo5 como mtodo preferencial de investigao, para que os dados pudessem ser devidamente analisados e interpretados. A corrente adotada a francesa, representada pelo livro Anlise de Contedo, de Laurence Bardin. De acordo com a autora, a Anlise de Contedo aparece como
Um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes visando obter, por procedimentos, sistemticos e objectivos de descrio do contedo das mensagens, indicadores (quantitativos ou no) que permitam a inferncia de conhecimentos relativos s condies de produo/recepo (variveis inferidas) destas mensagens (BARDIN, 1977, p. 42, grifos do autor).

De acordo com a autora, as inferncias (ou dedues lgicas) podem responder a dois tipos de problemas: o que conduziu a um determinado enunciado e quais conseqncias esse anunciado pode provocar. Segundo Bardin (1977), as fases da Anlise de Contedo organizam-se em trs plos cronolgicos: a pr-anlise; a explorao do material; e o tratamento dos resultados e a inferncia. A pr-anlise a fase da organizao e possui trs encargos: a escolha dos documentos a serem submetidos anlise, a formulao das hipteses e dos objetivos e a elaborao de indicadores que fundamentem a interpretao final. A fase da explorao do material consiste essencialmente de operaes de codificao do material coletado. Por fim, o tratamento dos resultados e a inferncia o momento em que ocorre a interpretao a propsito dos objetivos previstos. No contexto da Anlise de Contedo, a tcnica utilizada para desenvolver esta pesquisa aproxima-se da Anlise do Discurso, assim definida por Bardin (1977, p. 213, grifos do autor):

Essa metodologia vem sendo utilizada e discutida pelo grupo de pesquisadores que integram o projeto A evoluo do conhecimento em Administrao da Educao no Brasil, desde o ano de 2001.

15

o procedimento tem como objetivo a inferncia a partir dos efeitos de superfcie de uma estrutura profunda: os processos de produo; esta tcnica de anlise inscreve-se numa sociologia do discurso e procura estabelecer ligaes entre a situao (condies de produo) na qual o sujeito se encontra e as manifestaes semntico-sintticas da superfcie discursiva [...].

Esse modelo metodolgico tem como hiptese geral que um discurso ou conjunto de discursos determinado pela relao entre as condies de produo e um sistema lingstico. Porm, essa abordagem ultrapassa [...] o plano estritamente lingstico, ao considerar o sujeito produtor do discurso como estando situado num espao social (BARDIN, 1977, p. 214). A Anlise do Discurso mostrou-se apropriada para esta pesquisa, principalmente, por se considerar a insero na rea de Administrao da Educao de Myrtes Alonso e o contexto histrico no qual sua obra foi produzida, considerando as condies de produo dos discursos, e, tambm, por se trabalhar com inferncias a partir dos textos analisados. O presente texto composto de trs captulos. O primeiro faz uma retrospectiva histrica das dcadas de 1960 e 1970, trazendo um pouco do contexto poltico, social e econmico, assim como as principais leis do ensino vigentes nessa poca. Essas leis so: a primeira Lei de diretrizes e Bases da Educao Nacional n. 4.024 de 1961, a Lei n. 5.540 de 1968 e a Lei n. 5.692 de 1971. Inicialmente, pretendia-se abordar apenas as duas ltimas leis, enfocando a legislao para a educao superior na poca em que Myrtes Alonso foi estudante nesse nvel de ensino, e j que a autora enfoca o papel do diretor de escola de 1 grau (atual ensino fundamental) apresentar a legislao vigente, naquela poca, para o ensino de 1 grau. No entanto, viu-se a necessidade de abordar a Lei n. 4.024 de 1961 porque, primeiramente, as Leis citadas acima eram reformas desta e, em segundo, Alonso havia feito curso de especializao e mestrado antes da Lei n. 5.540 e, portanto, havia outra organizao no ensino superior que precisava ser explicitada. O segundo captulo trata fundamentalmente do livro O papel do diretor na administrao escolar, assim como das teorias nele analisadas, que so de fundamental importncia para a compreenso das funes atribudas por Alonso (1976) ao diretor de escola. Procura identificar, ainda, as caractersticas dos sistemas abertos presentes na educao brasileira.

16

O terceiro captulo aborda rapidamente o contexto da dcada de 1990 e trata sobre algumas crticas e propostas de tericos da Administrao Escolar que surgiram a partir da dcada de 1980. Apresenta, em seguida, uma teoria que possui algumas caractersticas semelhantes s da abordagem sistmica: a teoria da Qualidade Total. Nas consideraes finais so retomadas as idias principais abordadas nos captulos desenvolvidos, enfocando o livro de Alonso (1976) e as mudanas e permanncias ocorridas, percebidas durante o desenrolar da pesquisa, com relao elaborao de uma teoria de Administrao que se aplique na educao e na concepo do papel do diretor de escola.

17

1 AS DCADAS DE 1960 E 1970: RETROSPECTIVA HISTRICA

1.1 O contexto poltico, social e econmico brasileiro

O incio da dcada de 1960 foi marcado por uma estagnao econmica, acompanhada de alta taxa inflacionria, a partir do momento que cessou a possibilidade de desenvolvimento econmico baseado no modelo de substituio de importaes. O processo inflacionrio resultante do perodo de desenvolvimento acelerado da economia nacional, associada ao capitalismo internacional, do governo de Juscelino Kubitschek, desencadeou uma crise poltica e econmica no pas, trazendo a necessidade de redefinir o projeto de desenvolvimento da economia nacional ou ajustar esse projeto a uma nova orientao poltica (SAVIANI, 1978). Em 20 de dezembro de 1961, foi promulgada a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN), n. 4.024, que resultou de uma longa tramitao iniciada em 1946, constituindo-se, segundo Saviani (1978), numa oportunidade para a sociedade

brasileira organizar formalmente seu sistema de ensino, de acordo com o projeto de modernizao do pas. Um grupo de empresrios de So Paulo e do Rio de Janeiro reuniu-se, em 1961, para criar o Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais (IPES)6, que foi um dos organismos responsveis pela idealizao do iderio construdo no mbito educacional na poca7. A concepo de educao adotada, economicista, baseada na teoria do Capital Humano, de carter

ressaltava a funo e o carter econmico da educao para o

desenvolvimento. A educao vista como uma indstria de prestao de servios e o homem considerado parte do capital sendo convertido em recurso humano para a produo. O objetivo da educao seria, ento, formar o produtor, o consumidor e a mo-de-obra requerida
Os estudos empreendidos por esse organismo, que funcionou at 1971, influenciaram a poltica aps 1964, de modo especial nos mbitos poltico e econmico, assim como as propostas educacionais sob uma perspectiva empresarial. Em 1964, nos meses de agosto, setembro, outubro e novembro, o grupo se dedicou preparao de um simpsio sobre a reforma da educao, realizado no mesmo ano, culminando com a realizao, em outubro e novembro de 1968, de um Frum de Educao, do qual participaram dois integrantes do Grupo de Reforma Universitria: Fernando Bastos de vila e Joo Lyra Filho.
7 6

18

pela indstria moderna, integrando-se ao capitalismo internacional (XAVIER; RIBEIRO; NORONHA, 1994). Em fevereiro de 1962, foi instalado o Conselho Federal de Educao (CFE), criado para substituir o Conselho Nacional de Educao. Em setembro do mesmo ano, esse Conselho aprovou o seu Plano Nacional de Educao para o perodo 1962-1970. De acordo com Romanelli (2000, p. 185), as metas quantitativas para o ensino no perodo estipulado eram:
1. Ensino Primrio matrcula at a quarta srie de 100% da populao escolar de 7 a 11 anos de idade e matrcula na quinta e sexta sries de 70% da populao escolar de 12 a 14 anos. 2. Ensino Mdio matrcula de 30% da populao escolar de 11/12 a 14 anos, nas duas primeiras sries do ciclo ginasial; matrcula de 50% da populao escolar, de 13 a 15 anos, nas duas ltimas sries do ciclo ginasial; e matrcula de 30% da populao, de 15 a 18 anos, nas sries do ciclo colegial. 3. Ensino Superior expanso da matrcula at a incluso, pelo menos, da metade dos que terminaram o curso colegial.

Em 1963, foi formulado o Plano Trienal, que objetivava implementar uma srie de reformas de base que tinham como finalidade a distribuio de renda, as reformas agrria, tributria, administrativa, educacional, entre outras, implicando, num primeiro momento, na conteno dos salrios, na renegociao da dvida externa e no controle da inflao. Tais objetivos decorriam da ideologia poltica do projeto nacional-desenvolvimentista que, entretanto, entraram em conflito com o modelo econmico vigente (XAVIER; RIBEIRO; NORONHA, 1994). Ou seja, enquanto as foras de esquerda lutavam pela nacionalizao das empresas estrangeiras, a burguesia pretendia manter a poltica econmica aliada ao capital estrangeiro. Tal plano inviabilizado por presses de diferentes setores. Enquanto os setores populares se organizavam e exigiam reformas, os membros da elite articulavam-se para derrubar Joo Goulart da presidncia. Nessa articulao uniram-se os militares, principalmente adeptos do iderio anticomunista e liberal da Escola Superior de Guerra (ESG), a burguesia nacional e a internacional. O IPES e o Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD) associaram-se e organizaram clandestinamente empresrios que contribuam com dinheiro para que uma grande campanha de doutrinao contra o governo fosse desencadeada na mdia, sindicatos, associaes estudantis etc., tentando identificar Goulart com o comunismo. Em 1964, a situao de crise agravou-se e o golpe foi desencadeado (XAVIER; RIBEIRO; NORONHA, 1994).

19

O golpe de Estado de 31 de maro de 1964 deu incio a uma poca marcada por uma crescente acumulao capitalista e forte represso da sociedade. O governo estabelecido reorientou os objetivos da acumulao acelerada, da modernizao tecnolgica e de baixos nveis de investimentos na educao, sade, entre outros, por meio de uma ao punitiva contra os setores de esquerda e um forte controle sobre os trabalhadores, tendo como apoio ideolgico a Doutrina de Segurana Nacional que procurava difundir os objetivos das elites empresariais como se fossem os objetivos de todo o pas. Houve, de acordo com Saviani (1978), uma ruptura poltica necessria para preservar a ordem scio-econmica, uma vez que os grupos que at ento dominavam o poder poltico tendiam a uma ruptura nesse plano. Vrias universidades sofreram um processo de interveno militar e muitos professores tiveram seus direitos polticos suspensos. O movimento estudantil sofreu forte represso, sendo a sede da Unio Nacional dos Estudantes (UNE) invadida, incendiada e jogada na ilegalidade. A poltica de arrocho salarial controlava os ganhos dos trabalhadores e eliminava a negociao com os patres, substituda pela interveno do governo. Era permitido o trabalho infantil, com a idade mnima de doze anos, havendo dificuldade de freqncia escola por um grande nmero de crianas e o barateamento de mo-de-obra infantil com salrios bem mais baixos que os do adulto. Os partidos polticos existentes foram extintos e, em seguida, criados a Aliana Renovadora Nacional (ARENA), partido da situao, e o Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), partido de oposio. Nos anos seguintes ao incio da Ditadura Militar, ocorreu maior interveno do Estado na economia, produzindo um ciclo de expanso econmica conhecido como milagre econmico ou milagre brasileiro, com as promessas de prosperidade e com setores empresariais satisfeitos com o alto ndice de crescimento da economia. Vrios programas postos em prtica nesse perodo caracterizaram o planejamento no Brasil, tendo como propsitos principais a modernizao institucional e o aperfeioamento do Estado, consubstanciado pelas idias de interveno, controle e racionalizao. O planejamento foi sendo incorporado como estratgia de superao da crise instalada pelo avano do sistema capitalista, sendo que tanto as polticas empreendidas, de forma global, pelo Estado, quanto aquelas especficas na rea da Educao assumiram uma terminologia tcnica (XAVIER; RIBEIRO; NORONHA, 1994). Com o avano e o desenvolvimento do capitalismo no Brasil, a necessidade de mo-de-obra qualificada ampliou-se juntamente com a necessidade de expanso da educao

20

escolar, especialmente a superior, gerando um aprofundamento da crise do sistema educacional brasileiro, fato que acabou favorecendo acordos de cooperao tcnica e financeira que o Ministrio da Educao e Cultura (MEC) assinou com a Agency for International Development8 (AID), ficando conhecidos como acordos MEC/USAID (United States Agency for International Development)9. Era necessria a realizao de reformas institucionais relativas escolarizao/qualificao da fora de trabalho para formar um trabalhador competente, disciplinado e integrado ao projeto de desenvolvimento, que tinha como meta transformar o Brasil em potncia mundial, sendo a educao vista como fator de desenvolvimento (XAVIER; RIBEIRO; NORONHA, 1994). Ocorreram significativas transformaes na estrutura do sistema de ensino. O novo discurso apontava a baixa produtividade e a inadequao da proposta educacional em relao ao momento histrico que o pas estava atravessando, principalmente no que diz respeito s necessidades do mercado de trabalho em funo das metas de desenvolvimento econmico acelerado. De acordo com tal discurso, a maioria dos cursos era voltada ao ensino acadmico e no preparava para o exerccio das funes produtivas, no atendendo s necessidades do mercado de trabalho (KUENZER, 1988). A educao foi alvo de uma multiplicidade de leis, decretos, pareceres etc., com destaque s Leis n. 5.540 de 1968 e n. 5.692 de 1971 que reformaram a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional n. 4.024 de 1961: a primeira estatuiu a reforma do ensino superior e a segunda a reforma do ensino de 1 e 2 graus, sendo praticamente decorrncia necessria da primeira (SAVIANI, 1978). Alm das referidas reformas do ensino, foram desenvolvidos vrios planos governamentais, inspirados em propostas de colaboradores do IPES. Os planos desenvolvidos foram: Programa de Ao Econmica do Governo PAEG (1964-1966); Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social - PDDES (1967-1976); Programa Estratgico de Desenvolvimento PED (1968-1970); Metas e Bases para a Ao do Governo (1970-1972); I Plano Nacional de Desenvolvimento I PND (1972-1974); II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND (1975-1979) (SOUZA, 1981). Com exceo do PAEG, que deu pouca importncia educao e tratou-a apenas em termos quantitativos, O objetivo por excelncia da poltica educacional brasileira, tal como foi previsto desde o Plano Decenal, consistiu na formao dos recursos humanos para o desenvolvimento econmico, ou seja, a capacitao da fora de trabalho (SOUZA, 1981,
8 9

Podendo ser traduzido como Agncia para o Desenvolvimento Internacional. Podendo ser traduzido como Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional.

21

p.144). De acordo com Souza (1981, p. 150, grifos do autor), [...] a educao um dos subsistemas (segundo a linguagem tcnica) que integra o sistema-mor do planejamento e, mais ainda, um setor considerado de alta prioridade na estratgia do desenvolvimento econmico. Esse conjunto de reformas que caracterizou o planejamento no Brasil, nesse perodo, tinha como propsito produzir a modernizao institucional e o aperfeioamento do Estado, visando ao desenvolvimento econmico do pas. O planejamento educacional seria, ento, parte integrante do planejamento econmico do Brasil.

1.2 A educao nas dcadas de 1960 e 1970

1.2.1 A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, n. 4.024 de 1961

A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional resultou de um longo e tumultuado processo, iniciado com a promulgao da Constituio de 1946, que concedeu Unio competncia para fixar as diretrizes e bases da educao nacional. Para cumprir esse dispositivo, o ento Ministro da Educao Clemente Mariani constituiu uma comisso de educadores encarregada de realizar estudos e propor um anteprojeto, que foi presidida pelo Prof. Loureno Filho (SANDER, 1977). Elaborado o anteprojeto, foi encaminhado Cmara Federal em novembro de 1948. No entanto, por causa de um parecer desfavorvel do Deputado Gustavo Capanema, o projeto foi arquivado, extraviado e ficou praticamente paralisado no Congresso at dezembro de 1958, quando o Deputado Coelho de Souza apresentou um substitutivo ao projeto de 1948. Logo depois, em janeiro de 1959, foi apresentado o substitutivo do Deputado Carlos Lacerda e, em julho do mesmo ano, em contraposio a este, um novo substitutivo foi preparado por um grupo de educadores e apresentado Cmara pelo Deputado Celso Brant (SANDER, 1977). Depois de um exame dos vrios substitutivos, finalmente elaborou-se o Projeto de Lei definitivo que foi aprovado pelo Congresso, sendo a Lei promulgada em 20 de dezembro de 1961, com a sano parcial do Presidente Joo Goulart. Os fins da educao propostos por tal LDB foram assim enunciados:

22

Art. 1. A educao nacional, inspirada nos princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por fim: a) a compreenso dos direitos e deveres da pessoa humana, do cidado, do Estado, da famlia e dos demais grupos que compem a comunidade; b) o respeito dignidade e s liberdades fundamentais do homem; c) o fortalecimento da unidade nacional e da solidariedade internacional; d) o desenvolvimento integral da personalidade humana e a sua participao na obra do bem comum; e) o preparo do indivduo e da sociedade para o domnio dos recursos cientficos e tecnolgicos que lhes permitem utilizar as possibilidades e vencer as dificuldades do meio; f) a preservao e expanso do patrimnio cultural; g) a condenao a qualquer tratamento desigual por motivo de convico filosfica, poltica ou religiosa, bem como a quaisquer preconceitos de classe ou de raa.

Com relao ao ensino primrio (os quatro primeiros anos do atual ensino fundamental), l-se em seu Art. 25 O ensino primrio tem por fim o desenvolvimento do raciocnio e das atividades de expresso da criana, e a sua integrao no meio fsico e social. A Lei estabelecia que esse nvel de ensino deveria ser ministrado em, no mnimo, quatro sries anuais, podendo ser estendida por mais dois anos, e a sua obrigatoriedade a partir dos sete anos. O ensino mdio, que dava prosseguimento ao primrio, destinava-se, de acordo com a LDB, formao do adolescente, e o ingresso no seu primeiro ano dependia de aprovao em exame de admisso. Deveria ser ministrado em dois ciclos, o ginasial de 4 anos (da 5 8 sries do atual ensino fundamental) e o colegial de 3 ou 4 anos (os trs anos do atual ensino mdio), abrangendo, entre outros, os cursos secundrios, tcnicos e de formao de professores para o ento ensino primrio e pr-primrio. Desta forma, incorporou em um nico sistema regular de ensino os cursos

tcnicos de nvel mdio, estabelecendo equivalncia plena entre os cursos propeduticos e os profissionalizantes, passando a existir, assim, equivalncia formal-legal entre os dois ramos de ensino: o secundrio e o profissionalizante. Contudo, no alterou o carter seletivo e classista da escola, sendo que a distribuio dos alunos pelos ramos continuou a ser feita de acordo com a origem de classe dos mesmos: os das camadas sociais menos privilegiadas optavam pelos cursos profissionalizantes enquanto os das mais privilegiadas matriculavam-se no propedutico. Manteve-se, ento, [...] a separao entre educao e formao profissional como expresso da diviso entre trabalho intelectual e trabalho manual [...] (KUENZER, 1988, p.14-15, grifos do autor).

23

A educao voltada para o trabalho, desde o seu surgimento, estruturou-se como um sistema diferenciado e paralelo ao sistema regular de ensino, tendo como finalidade [...] a preparao dos pobres, marginalizados e desvalidos da sorte para atuarem no sistema produtivo nas funes tcnicas localizadas nos nveis baixo e mdio da hierarquia ocupacional (KUENZER, 1988, p.12). A concluso de qualquer curso de ensino mdio daria direito inscrio nos concursos vestibulares para ingresso no ensino superior. Tendo como objetivo [...] a pesquisa, o desenvolvimento das cincias, letras e artes, e a formao de profissionais de nvel universitrio (Art. 66), o ensino superior seria ministrado em escolas isoladas ou em universidades, sendo estas constitudas [...] pela reunio, sob administrao comum, de cinco ou mais estabelecimentos de ensino superior (Art. 79). De acordo com Cunha (1980), a Lei previa que a universidade deveria ter uma faculdade de filosofia, cincias e letras, mas o ento presidente da repblica vetou essa exigncia alegando j existir 70 dessas faculdades e que a funo de rgo integrador atribuda a elas poderia ser exercida por outros rgos, como os Institutos Centrais, numa possvel defesa da Universidade de Braslia. Essa concepo atomizada do ensino superior em faculdades isoladas ou consorciadas em universidade presidiu a expanso desse ensino verificada na repblica populista e, com mais fora ainda, a que veio se processar depois de 1964 (CUNHA, 1980, p. 126). O artigo 74 e seus pargrafos, que confirmavam a ctedra vitalcia como unidade bsica de ensino, foram vetados por exigir um tratamento mais detalhado do assunto (SANDER, 1977). No entanto, o artigo 76 permanece, determinando que
Nos estabelecimentos oficiais federais de ensino superior, os diretores sero nomeados pelo Presidente da Repblica dentre os professores catedrticos efetivos em exerccio, eleitos em lista trplice pela congregao respectiva, em escrutnios secretos, podendo os mesmos ser reconduzidos duas vezes.

Com relao aos cursos que poderiam ser ministrados no ensino superior, a LDB determinava que
Art. 69 Nos estabelecimentos de ensino superior podem ser ministrados os seguintes cursos: a) de graduao, abertos matrcula de candidatos que hajam concludo o ciclo colegial ou equivalente, e obtido classificao em concurso de habilitao; b) de ps-graduao, abertos matrcula de candidatos que hajam concludo o curso de graduao e obtido o respectivo diploma; c) de especializao, aperfeioamento e extenso, ou quaisquer outros, a juzo do respectivo instituto de ensino, abertos a candidatos com o preparo e requisitos que vierem a ser exigidos.

24

De acordo com Oliveira (1995), a expresso ps-graduao surgiu pela primeira vez na Lei n. 4.024 como um dos tipos de cursos ministrados nas instituies de ensino superior. A autora afirma, ainda, que, mesmo estando em alneas separadas os cursos de psgraduao e de especializao, aperfeioamento e extenso, houve certa indefinio com relao aos mesmos. Havia os que concebiam a ps-graduao como especializao e aperfeioamento profissional; os que pensavam ser a ps-graduao qualquer curso que exigisse diploma de graduao, como os cursos de orientadores educacionais; e, ainda, os que a entendiam em termos de doutoramento. Sendo assim, [...] a ps-graduao continuou carecendo de conceituao e de delimitao precisas acerca de sua natureza e papel (OLIVEIRA, 1995, p. 59). Em 1965, o ministro da Educao e Cultura solicitou ao Conselho Federal de Educao a definio e regulamentao do curso de ps-graduao, com o objetivo de elucidar as confuses acerca do seu conceito. Para tanto, foi elaborado e aprovado pelo CFE o Parecer 977/65 que veio definir a ps-graduao e fixar as normas gerais para sua organizao e seu funcionamento. Esse Parecer distinguiu dois tipos de ps-graduao: stricto sensu e lato sensu10. Na primeira categoria incluem-se o mestrado e o doutorado cujo objetivo de natureza acadmica e de pesquisa, e conferem os diplomas de mestre e de doutor. A segunda categoria corresponde aos cursos de especializao e aperfeioamento que tm, em geral, significado tcnico, prtico e profissional (OLIVEIRA, 1995). No tocante aplicao prtica, a LDB foi sendo adaptada s peculiaridades estaduais, como, alis, previam seus dispositivos descentralizadores, tendencialmente beneficiadores dos empresrios do ensino (CUNHA, 1980, p. 127, grifo nosso). O autor, provavelmente, referia-se ao artigo 94, pelo qual os alunos que demonstrassem necessidade e aptido teriam o direito de receber bolsas de estudos para estudarem em escolas particulares. Desta maneira, a Lei n. 4.024 permitiu que o Estado delegasse para os estabelecimentos privados uma parcela importante da cobertura das demandas educacionais da nao. Com isso, os recursos financeiros foram desviados das escolas pblicas para as escolas particulares, fato que causou grandes perdas para o setor pblico e impediu que a escola pblica ampliasse seu atendimento populao. Assim, a bolsa beneficiaria tanto o aluno quanto os proprietrios das escolas particulares, j que governo pagava a estes para
De acordo com Oliveira (1995), o Parecer n. 977/65 estabeleceu princpios gerais que orientaram a organizao e o funcionamento dos cursos de mestrado e doutorado e apenas conceituou a ps-graduao lato sensu. A autora afirma que, devido ao receio da expanso indiscriminada da ps-graduao stricto sensu, o Parecer sugeriu como mecanismo de controle o reconhecimento dos referidos cursos pelo CFE, que deveria fixar os critrios de aprovao dos mesmos.
10

25

darem a educao ao invs de expandir as redes de escolas pblicas, transferindo para as escolas da iniciativa privada sua tarefa de suprir as demandas educacionais existentes. Apenas em seu artigo 42 feita referncia ao diretor de escola, sem maiores explicitaes: O diretor da escola dever ser educador qualificado, valendo tanto para as escolas pblicas como para as particulares de todos os nveis e ramos de ensino. Quanto formao necessria para a ocupao do referido cargo, esta no especificada. Romanelli (2000, p. 181) afirma que a Lei de Diretrizes e Bases representou um passo adiante no sentido da unificao do sistema escolar e de sua descentralizao, mas que, em essncia, ela nada mudou. No mesmo sentido, Saviani (1978) afirma que, embora pretendesse tratar da educao nacional, a LDB limitou-se organizao escolar e, quanto a esta, regulou o funcionamento e controle do que j estava implantado. Segundo o autor, os verdadeiros problemas educacionais e a educao popular no foram considerados. Passou a haver, ento, vrios movimentos de educao popular realizados paralelamente ao sistema regular de ensino, sendo, inclusive, o Centro Popular de Cultura coordenado pela UNE, e a reforma universitria passou a ser reivindicada pelos estudantes, que lutavam por vagas e mais verbas para a universidade, desencadeando o processo que culminou na Lei n. 5.540 de 1968.

1.2.2 A Lei n. 5.540 de 1968: a reforma do ensino superior

Na dcada de 1960 encontrava-se em curso um aumento expressivo na demanda por matrculas no ensino superior. A insuficincia das vagas desembocou em uma crise de excedentes, na qual os alunos eram aprovados por nota no vestibular, mas no eram classificados por falta de vagas. De acordo com Saviani (1978, p. 186, grifos do autor) [...] a modernizao da economia fazia da escolarizao seno a nica, pelo menos a principal via de ascenso social. Da a forte presso das classes mdias no sentido da democratizao do ensino superior. A principal soluo encontrada pelo Governo, depois do movimento reivindicatrio por mais vagas, levado a cabo pela UNE, foi a abertura e o incentivo para a expanso de vagas no setor privado ou a privatizao acelerada e, por isso mesmo, desqualificada do ensino superior. Contratado pelo MEC para planejar mudanas no ensino superior brasileiro no perodo de 1965-1968, o Relatrio Atcon foi um fator de grande importncia para a expanso

26

do ensino superior privado. O professor Rudoph P. Atcon, baseando-se nos modelos norteamericanos, defendia a idia de que a universidade deveria ter autonomia acadmica, cientfica e, principalmente, financeira, devendo funcionar como se fosse uma empresa privada, disseminando, ento, a idia de privatizao deste nvel de ensino (CUNHA, 1988). As universidades passaram a ser um problema constante, fazendo com que fosse promulgado o Decreto n. 62.024, em 1967, instituindo uma comisso especial para emitir parecer sobre as reivindicaes e sugestes referentes s atividades estudantis; planejar e propor medidas que possibilitassem melhor aplicao das diretrizes governamentais no setor estudantil; e supervisionar e coordenar a execuo dessas diretrizes. Dessa comisso resultou o Relatrio Meira Mattos que se preocupou em definir medidas repressivas do movimento estudantil; medidas propiciadoras da expanso e da modernizao do ensino superior; e meios de tomar das esquerdas a hegemonia do movimento estudantil (CUNHA, 1988). Nesse perodo, o ensino superior sofreu vrias influncias norte-americanas pela crena de que para moderniz-lo era necessrio basear-se no modelo norte-americano de universidade. Vrios acordos para esse nvel de ensino foram feitos entre a USAID e o MEC, visando organizar uma equipe de assessoria ao planejamento do ensino superior, reunindo tcnicos brasileiros e norte-americanos. Cunha (1988, p. 168) afirma que a [...] USAID encarava o ensino superior como elemento da formao de recursos humanos e estes como meios para o aumento da produo industrial e da produo agrcola. Defende, tambm, que
[...] a concepo de universidade calcada nos moldes norte-americanos no foi imposta pela USAID, com a conivncia da burocracia da ditadura, mas, antes de tudo, foi buscada, desde fins da dcada de 40 por administradores educacionais, professores e estudantes [...] como um imperativo de modernizao e, at mesmo, de democratizao do ensino superior em nosso pas (CUNHA, 1988, p. 22, grifos do autor).

De acordo com Saviani (1978, p. 186, grifos do autor),

[...] os estudantes, levando ao extremo as suas pretenses, decidiram fazer a Reforma pelas prprias mos. Ocuparam as Universidades e instalaram cursos pilotos. Em conseqncia disso, o governo como que raciocinando em termos de faamos a reforma antes que outros faam, apressou-se em desencadear o processo que culminou na Lei 5.540/68 [...].

Em 2 de julho de 1968, foi baixado o Decreto n. 62.937, instituindo o Grupo de Trabalho da Reforma Universitria, com 11 (onze) componentes designados pelo presidentegeneral Artur da Costa e Silva, dentre eles dois estudantes que no aceitaram a indicao, e o prazo de 30 dias para apresentar um projeto de reforma universitria. O Grupo iniciou seu

27

trabalho baseando-se nos estudos produzidos pelo Relatrio Atcon, pelo convnio MECUSAID e pelo Relatrio Meira Mattos, assim como os estudos patrocinados pelo IPES (CUNHA, 1988). Em 28 de novembro de 1968, foi promulgada a Lei n. 5.540 que fixou as normas de organizao e funcionamento do ensino superior e sua articulao com a escola mdia e deu outras providncias. O objetivo do ensino superior anunciado nesta Lei no altera o que foi definido na Lei n. 4.024: Art. 1 - O ensino superior tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento das cincias, letras e artes e a formao de profissionais de nvel universitrio. A Lei n. 5.540 estabelecia a indissociabilidade entre ensino e pesquisa e exigia que o ensino superior acontecesse somente em universidades, baseadas no trip ensinopesquisa-extenso, sendo ministrado em estabelecimentos isolados, como faculdades, somente em casos excepcionais. Estabelecia que a organizao e o funcionamento das universidades seriam disciplinados em seus estatutos e regimentos, submetidos aprovao do Conselho de Educao competente. A Lei fixava a escolha do reitor, vice-reitor, diretor e vice-diretor das universidades pblicas, mediante a apresentao de lista sxtupla de nomes, elaborada por um colgio eleitoral especial, constitudo pelo Conselho Universitrio e rgos colegiados e nomeados pelo Presidente da Repblica. O presidente da Repblica vetou as emendas que chegaram ao Congresso e que propunham a escolha dos dirigentes pela prpria universidade e justificou o ato dizendo ser [...] natural a escolha de seus dirigentes pelo prprio Governo (CUNHA, 1988, p. 285). No que concerne possibilidade de autodeterminao, a autonomia incorporada lei foi, desde o incio, bastante limitada. Essa limitao foi acentuada pelos atos de exceo baixados pelo governo militar, sobretudo pelo Ato Institucional n. 5, de dezembro de 1968, e pelos Decretos n. 464 e n. 477, de fevereiro de 1969 (CUNHA, 1988). O pargrafo 3 do artigo 33 extinguiu o regime de ctedra ou cadeira na organizao do ensino superior no pas, passando os docentes a serem admitidos no regime da legislao trabalhista. No mesmo artigo, foi definido que os cargos e funes do magistrio deveriam desvincular-se de campos especficos do conhecimento, como acontecia no regime que findava. Na mesma direo, poderia haver mais de um professor em cada nvel de carreira, nos departamentos, o que era impossvel pelo regime de ctedras. O artigo seguinte definiu que deveria ser, progressivamente, estendidos aos docentes o regime de Dedicao Exclusiva s atividades da universidade.

28

Com relao supresso da ctedra vitalcia, Cunha (1988) afirma que essa suscitou reao contrria, fazendo com que, na impossibilidade de se defender a manuteno do regime, se procurasse garantir aos catedrticos existentes ao menos o lugar mais elevado na nova estrutura da carreira docente. Desta maneira, o decreto-lei n. 464 de 11 de fevereiro de 1969, que Estabelece normas complementares Lei n. 5.540, de 28 de novembro de 1968, e d outras providncias, determinou em seu artigo 10 que Os cargos de professor catedrtico transformam-se, para todos os efeitos, inclusive denominao, nos que correspondem ao nvel final da carreira docente, em cada sistema de ensino. A Lei n. 5.540 dispe sobre os tipos de cursos que compem o ensino superior:
Art. 17 Nas universidades e nos estabelecimentos isolados de ensino superior podero ser ministradas as seguintes modalidades de cursos: a) de graduao, abertos matrcula de candidatos que hajam concludo o ciclo colegial ou equivalente e tenham sido classificados em concurso vestibular; b) de ps-graduao, abertos matrcula de candidatos diplomados em curso de graduao que preencham as condies prescritas em cada caso; c) de especializao e aperfeioamento, abertos matrcula de candidatos diplomados em cursos de graduao ou que apresentam ttulos equivalentes; d) de extenso e outros, abertos a candidatos que satisfaam os requisitos exigidos.

Percebe-se que a Lei adotou a idia de ps-graduao contida no Parecer n. 977/65: os cursos da alnea b correspondem ps-graduao stricto sensu, e os cursos de especializao e aperfeioamento correspondem categoria lato sensu. O artigo 24 fixou que os cursos de ps-graduao stricto sensu deveriam ser regulamentados e supervisionados pelo CFE. O artigo 25 definiu que os cursos de especializao e aperfeioamento deveriam ser ministrados de acordo com os planos tratados e aprovados pelas universidades e estabelecimentos isolados, gozando, assim, de maior flexibilidade. De acordo com Oliveira (1995, p. 65), a Lei n. 5.540 [...] deu bastante impulso ps-graduao, vinculando os graus de mestre e doutor carreira acadmica, e lanando a semente do desenvolvimento de uma poltica nacional de ps-graduao. O ensino superior expandiu-se muito nesse perodo, principalmente o de carter privado que recebeu considervel incentivo do governo at mesmo por meio de verbas pblicas, tornando-se, tambm, uma estratgia para a ampliao da classe mdia, considerada de suma importncia como mercado consumidor no modelo de desenvolvimento econmico da poca. De acordo com Maciel (1991, p. 70), enquanto em quinze anos (1962 a 1977) o

29

nmero de matrculas na rede pblica teve uma expanso de 642,5%, a rede privada expandiu em 1.681,5%, ou seja, seu crescimento foi 2,6 vezes maior.

1.2.3 A Lei n. 5.692 de 1971: a reforma dos ensinos de 1 e 2 graus

Para diminuir a presso excessiva sobre o ensino superior e substituir o carter acadmico pela formao profissional no 2 grau, preparando os egressos do ensino mdio para o mercado de trabalho, era necessrio constituir um novo sistema educacional. Para tanto, surge a Lei n. 5.692 de 1971, focalizando dois aspectos fundamentais que se expressavam na extenso da obrigatoriedade escolar de quatro para oito anos, atingindo a faixa etria dos 7 aos 14 anos e na generalizao do ensino profissionalizante. Segundo Saviani (1996, p. 116),
A Lei 5.692/71 completa o ciclo de reformas educacionais destinadas a ajustar a educao brasileira ruptura poltica perpetrada pelo golpe militar de 1964. E [...] tal ruptura poltica constitura uma exigncia para a continuidade da ordem socioeconmica. Considerando-se essa continuidade no mbito socioeconmico, compreensvel que haja uma continuidade tambm no que diz respeito educao. E isto est refletido na educao.

A Lei n. 5.692, que fixava as diretrizes e bases para o ensino de 1 e 2 graus, substituiu os ramos propedutico e profissionalizante por um sistema nico com a finalidade principal de qualificar para o trabalho, atravs de uma habilitao profissional dada pela escola, pela qual todos passariam independentemente da classe econmica a que pertenciam, acabando por expressar as estratgias em prol de uma ideologia desenvolvimentista com acento privatizante na educao e compulsoriamente profissionalizante. Em 1967, diante da presso social dos estudantes que concluam o ensino mdio e no conseguiam ingressar na faculdade, por insuficincia de vagas, o Conselho Federal de Educao encarregou uma comisso para analisar o problema da articulao do ensino mdio com o ensino superior (PILETTI, 1988). De acordo com Piletti (1988), a comisso apresentou a Indicao n. 48/67 que, atravs dos dados obtidos, deveria apresentar uma proposta no sentido de ampliar as vagas no ensino superior pblico, mas, ao contrrio, props uma reforma do ensino mdio, dando a este o carter de terminalidade, com o intuito de desestimular a continuidade dos estudos e diminuindo, assim, a demanda pelo ensino superior. Tambm o Relatrio do Grupo de trabalho da Reforma Universitria, apresentado em 1968, sugeria uma nova caracterizao do ensino mdio.

30

Dois pareceres do Conselho Federal de Educao antecederam as concluses emitidas pelos dois Grupos de Trabalho constitudos para procederem reforma do ensino de 1 e 2 graus: o Parecer n. 466/69 e o Parecer n. 793/69. O primeiro referia-se a uma representao do Sindicato dos Estabelecimentos Comerciais do Estado de So Paulo ao Ministro da Educao e Cultura para que continuassem a existir, nos sistemas de ensino do pas, o Ginsio Comercial e o Colgio Comercial. O segundo, a propsito da IV Conferncia Nacional de Educao, sugeria medidas referentes reforma do ensino de 1 e 2 graus (PILETTI, 1988). Foi criado o primeiro Grupo de Trabalho para a reforma do ensino mdio e primrio pelo Decreto n. 65.189 de 18 de setembro de 1969, porm o projeto que deu origem Lei n. 5.692 decorreu dos estudos elaborados pelo segundo Grupo de Trabalho, institudo pelo presidente da Repblica, Emlio Garrastazu Mdici, atravs do Decreto n. 66.600, de 20 de maio de 1970. O referido decreto estipulava que o Grupo seria composto por nove membros, sendo estes designados pelo Ministro da Educao e Cultura, estabelecendo o prazo de sessenta dias para a concluso dos trabalhos (SAVIANI, 1996). Instalado a 15 de junho de 1970, tendo o Padre Jos de Vasconcelos como presidente e Valnir Chagas como relator, o Grupo encerrou seus trabalhos a 14 de agosto do mesmo ano encaminhando ao Ministro da Educao e Cultura, Jarbas Passarinho, o relatrio acompanhado de um anteprojeto de lei (SAVIANI, 1996). Segundo Piletti (1988), havia uma preocupao do Grupo de Trabalho em deixar claro, no relatrio, que houve oportunidade para todos os setores da sociedade influrem na elaborao do projeto da reforma. O Grupo afirmava ter examinado sugestes e documentos enviados de todas as partes do pas, alm de ter promovido a Semana da Educao na Faculdade de Educao da Universidade de Braslia, oportunidade em que, aps a exposio dos reformadores, os estudantes puderam manifestar seus pontos de vista. Contudo, era limitado o interesse de que o projeto fosse discutido, pois foram ouvidos, praticamente, somente os estudantes e, ainda segundo Piletti (1988), de forma bastante peculiar. Recebido o anteprojeto, o Ministro da Educao e Cultura submeteu-o apreciao do Conselho Federal de Educao, que teve apenas cinco dias para analis-lo. O substitutivo proposto pelo Conselho foi enviado ao Presidente da Repblica, que o enviou ao Congresso Nacional para que fosse discutido e aprovado. No entanto, por ser ano eleitoral, Jarbas Passarinho fez retornar o anteprojeto para o Ministrio da Educao e Cultura, para novos estudos, aps decidir adiar sua tramitao para o ano de 1971 (PILETTI, 1988).

31

Nesse intervalo de tempo, ocorreu uma reunio conjunta do Conselho Federal com os Conselhos Estaduais de Educao, da qual resultaram algumas modificaes no anteprojeto. De posse desses elementos, o ministro reuniu-os em um texto integrado, com algumas consideraes feitas por ele, ampliando o anteprojeto elaborado pelo Grupo de Trabalho. Este texto constituiu o projeto de lei que, juntamente com a exposio de motivos, foi encaminhado pelo ministro Jarbas Passarinho ao presidente da Repblica, em 30 de maro de 1971, que por sua vez o encaminhou ao Congresso Nacional em 25 de junho do mesmo ano sem fazer nenhuma alterao (SAVIANI, 1996). O projeto da Lei n. 5.692
[...] deu entrada no congresso para ser apreciado em regime de urgncia, portanto, em sesses conjuntas do Senado e da Cmara dos Deputados, e no prazo de 40 dias, findo o qual, no havendo deliberao dos parlamentares, o projeto estaria aprovado por decurso de prazo na forma encaminhada pelo Poder Executivo (SAVIANI, 1997, p. 29).

A primeira reunio da Comisso Mista foi realizada no dia 30 de junho, tendo como relator o deputado Aderbal Jurema, que examinou as 357 emendas propostas pelos parlamentares, acrescentando, a estas, outras 5 de sua autoria. Aps o exame mais aprofundado das emendas, apenas 27 foram aceitas integralmente e 5 parcialmente, alm das 5 apresentadas pelo relator e outras 90 foram aprovadas por subemendas. Do restante, 28 foram consideradas prejudicadas e 207 foram rejeitadas. O substitutivo do relator foi aprovado na segunda reunio da Comisso, realizada em 20 de julho, com 58 destaques e 17 subemendas apresentadas pelos membros da comisso (PILETTI, 1988). O projeto foi encaminhado sano presidencial, depois de concludos os trabalhos no Congresso Nacional, e, em 11 de agosto, foi promulgada a Lei n. 5.692 no havendo vetos por parte do presidente da Repblica alterando de maneira significativa a estrutura do ensino em vigor at ento.
Em lugar de um curso primrio com a durao de quatro anos seguido de um ensino mdio subdividido verticalmente em um curso ginasial de quatro anos e um curso colegial de trs anos, passamos a ter um ensino de primeiro grau com a durao de oito anos e um ensino de segundo grau de trs anos, como regra geral. Em lugar de um ensino mdio subdividido horizontalmente em ramos, instituiu-se um curso de segundo grau unificado, de carter profissionalizante, albergando, ao menos como possibilidade, um leque amplo de habilitaes profissionais (SAVIANI, 1997, p.31).

O objetivo geral do ensino de 1 e 2 graus, definido pelo segundo Grupo de Trabalho, compreende trs aspectos principais: auto-realizao, qualificao para o trabalho e

32

preparo para o exerccio de uma cidadania consciente. Tais objetivos foram sinteticamente expressos na Lei n. 5.692 da seguinte forma:
Art. 1 - O ensino de 1 e 2 graus tem por objetivo geral proporcionar ao educando a formao necessria ao desenvolvimento de suas potencialidades como elemento de auto-realizao, qualificao para o trabalho e preparo para o exerccio consciente da cidadania. [...] Art. 21 O ensino de 2 grau destina-se formao integral do adolescente.

Nessas condies, o currculo pleno passou a ter uma parte de educao geral e uma parte de formao especial. A profissionalizao universal e compulsria do 2 grau, marca distintiva da Lei n. 5.692, ficou explcita no artigo 5 da referida lei, ao referir-se parte de formao especial, que teria o objetivo de sondagem de aptides e iniciao para o trabalho, no ensino de 1 grau, e de habilitao profissional, no ensino de 2 grau, sendo esta fixada de acordo com as necessidades do mercado de trabalho. A Lei determina, em seu artigo 33, que o preparo de especialistas destinados ao planejamento, superviso, administrao, inspeo e orientao no mbito das escolas e dos sistemas de ensino fosse feito em nvel superior, modificando a Lei n. 4.024, que apenas definia que o diretor escolar deveria ser educador qualificado. Ampliou a primeira LDB ao estabelecer, em seu artigo 34, que A admisso de professores e especialistas no ensino oficial de 1 e 2 graus far-se- por concurso pblico de provas e ttulos [...]. 11 De acordo com Souza (1981), planejou-se um ensino de 2 grau de modo a proporcionar uma formao especfica, com base no consenso de que no Brasil todos deveriam chegar idade adulta com algum preparo para o trabalho ou uma opo de estudos claramente definida e, para isso, era recomendada a abertura de vrias habilitaes para atender a demanda do mercado de trabalho. As escolas particulares tiveram mais xito, na medida em que possuam mais recursos para cumprir esse dispositivo da lei, enquanto as escolas pblicas no tiveram condies de realizar o projeto de profissionalizao, devido omisso por parte do Estado em repassar recursos. Isso porque a Lei n. 5.692, atravs de seu artigo 87, revogou o artigo 92 da Lei n. 4.024 que trata dos recursos para a educao, pelo qual a Unio deveria, anualmente, aplicar 12%, no mnimo, de sua receita de impostos no desenvolvimento e na manuteno do ensino e os Estados, Distrito Federal e municpios, no mnimo, 20%.

Na verdade, a definio muito ampla dada ao diretor de escola na Lei 4.024/61 fez com que cada Estado e Municpio criassem seus prprios regulamentos para a direo de suas escolas, e o concurso para ingresso de diretores de grupo escolar j era realizado no Estado de So Paulo mesmo antes da referida Lei.

11

33

Para regulamentar a Lei n. 5.692 e dar cumprimento a seu artigo 4 (que define em seu pargrafo 3: Para o ensino de 2 grau, o Conselho Ferderal de Educao fixar, alm do ncleo comum, o mnimo a ser exigido em cada habilitao profissional ou conjunto de habilitaes afins), foi aprovado, em 1972, o Parecer n. 45 do Conselho Federal de Educao, fixando os mnimos a serem exigidos em cada habilitao profissional. Foram regulamentadas 52 habilitaes tcnicas e 78 outras habilitaes (PILETTI, 1988). De acordo com o referido Parecer, no ensino de 2 grau a carga horria deveria ser maior na parte de formao especial. Em sua fundamentao defendida, tambm, a necessidade de superao do antagonismo entre humanismo e tecnologia, pelo fato de ambos constiturem aspectos da educao que se completam e que foram traduzidos na Lei por educao geral e formao especial (PILETTI, 1988). Dessa maneira, passa a escola de 2 grau a ser nica na estrutura e dual no contedo. Por vrios motivos, o ensino profissionalizante terminou por no se concretizar ,conduzindo ao fracasso da profissionalizao compulsria. Quando a Lei n. 5.692 instituiu a obrigatoriedade da profissionalizao no ensino de 2 grau, a idia era a de acabar com os cursos clssico e cientfico e tambm com a especificidade das escolas tcnicas industriais, comerciais, agrcolas e das escolas normais, pois seus cursos seriam, como o de todas as demais escolas de 2 grau, profissionalizantes, isto , confeririam aos estudantes uma habilitao profissional como tcnico ou auxiliar tcnico. Com essa medida, o governo objetivava diminuir a demanda e a presso que se fazia sobre o ensino superior; no entanto, isso no aconteceu, pois muitos dos egressos dos cursos profissionalizantes procuravam os cursos de engenharia, visando cargos tcnicos no processo produtivo. De acordo com Kuenzer (1988), as escolas profissionalizantes, alm de estarem desatualizadas quanto a equipamentos e recursos humanos, no atendiam s expectativas de qualificao requeridas pela indstria moderna. Foi constatado, tambm, que nas escolas profissionalizantes o custo por aluno era muito mais alto do que no antigo secundrio e, devido a isso, a maioria das escolas pblicas no pde implantar, de fato, a proposta de profissionalizao. Algumas fizeram uma caricatura de profissionalizao, apenas para cumprir o dispositivo da Lei. Da mesma forma, algumas escolas que preparavam os filhos da burguesia para o vestibular continuavam a fazlo, usando artifcios para esconder seu carter propedutico, sob uma falsa proposta profissionalizante (KUENZER, 1988).

34

Essas dificuldades na implantao do ensino profissionalizante acabaram desorganizando o ensino pblico, de carter geral nas escolas pblicas de 2 grau, bem como a desestruturao curricular. Gradativamente o prprio MEC foi alterando o carter da profissionalizao que foi deixando de ser obrigatria. Diante de manifestaes cada vez mais freqentes contra a profissionalizao compulsria e sua regulamentao, nos termos do Parecer n. 45/72, em 1974 o Ministrio da Educao solicitou estudos ao Conselho Federal de Educao que pudessem orientar melhor a implantao do ensino de 2 grau. De acordo com tal solicitao foi elaborada a Indicao n. 52/74, que defendia que [...] caberia escola proporcionar ao aluno, alm de slida formao geral, os conhecimentos tecnolgicos bsicos de uma rea ou ramos de atividade, deixando que a formao profissional se completasse no emprego, ao se definir sua ocupao (PILETTI, 1988, p. 67). Na Indicao n. 52/74, era recomendada a combinao dos ensinos geral, tcnico e profissional, admitindo a possibilidade de que o 2 grau pudesse se concluir por qualquer um dos trs e no exclusivamente pelo tcnico ou profissional. Sendo assim, a nfase parece estar na integrao entre a formao especial e a educao geral e no na predominncia de um sobre o outro (PILETTI, 1988). A reinterpretao da poltica de profissionalizao foi feita pelo Parecer n. 76 de 1975 que, aps tecer vrias consideraes sobre o papel do ensino de 2 grau e suas caractersticas, questes bsicas, dificuldades, pertinncias e conseqncias da

profissionalizao, props orientar a habilitao profissional para um preparo por reas de atividades, a ser completado com treinamento operacional no emprego, surgindo a idia de habilitao bsica. O Parecer n. 76/75 sugeriu [...] o descumprimento do preceito legal de predominncia da formao especial sobre a educao geral, reduzida a uma questo de rtulo, ou seja, um reconhecimento, camuflado da imperiosa necessidade de alterao da Lei (PILETTI, 1988, p. 71). Na prtica, esse Parecer reforou a educao geral de cunho acadmico atravs da ampliao da carga horria desta parte do currculo, de modo a permitir uma educao de baixo custo a ser feita com os professores disponveis, cuja caracterstica principal sua natureza propedutica. Segundo Warde (1977 apud PILETTI, 1988, p.71) [...] o Parecer n. 76/75 proclama a unidade entre o fazer e o pensar, no entanto, prope uma separao entre o pensar (na escola) e o fazer (na empresa). A Lei n. 7.044, de 1982, apenas completou o quadro, extinguindo, definitivamente, o carter universal e compulsrio de que se revestia a formao profissional

35

na Lei n. 5.692, substituindo, na formulao do objetivo geral do ensino de 1 e 2 graus, a expresso qualificao para o trabalho por preparao para o trabalho (KUENZER, 1988).

1.3 O papel do diretor de escola e a legislao do ensino

Qualquer lei de reforma do ensino traz mudanas significativas que afetam o papel do diretor na unidade escolar e assim como existem dificuldades e dualidades em sua elaborao, pode haver, tambm, na sua implementao. Alonso (1976) apresenta alguns pontos que dizem respeito s inconsistncias entre a legislao e sua aplicao, enfatizando o papel do diretor. De acordo com a autora, a direo escolar apresenta-se como um trabalho altamente complexo e sujeito a um conjunto de variveis que intervm na ao, como a introduo de uma reforma do ensino a ser cumprida dentro de prazos estabelecidos, que pode colocar em risco trabalhos j iniciados na escola e, muitas vezes, atender a exigncias formais que pouco ou nada tm a ver com as reais necessidades constatadas para aquela situao particular.
Parece uma incoerncia exaltar a necessidade de reformar o ensino, quando se descuida da prpria ao norteadora dessa reforma. Freqentemente as reformas de ensino assumem muito mais o aspecto de formulao de diretrizes gerais relativas a um ideal educacional e, raramente, chegam a se transformar em processos reguladores de uma ao educativa renovada (ALONSO, 1976, p. 5, grifos do autor).

Alonso (1976) afirma que as reformas no se realizam atravs ou por causa das leis de ensino e suas posteriores regulamentaes, mas sim, pela aplicao de novos preceitos pedaggicos, resultantes de novas concepes educacionais e mesmo quando a mudana se torna necessria, precisa ser estimulada e ordenada de forma racional para que os objetivos formulados sejam convenientemente atingidos. Qualquer modificao significativa que envolva alteraes profundas no comportamento pode provocar insegurana, sendo, portanto, evitada ou rejeitada, devido resistncia natural do ser humano mudana e dos hbitos e comportamentos solidamente instalados. O papel da administrao, neste caso, justamente o de preparar as condies, estimular e organizar a mudana, ao invs de simplesmente executar medidas e decises relativas a ela. Sensibilizar para a mudana trabalho implcito nas funes do diretor escolar e condio essencial para que ela se realize. Caso isso no ocorra, o desencadeamento de um processo de reforma educacional difcil, seno impossvel (ALONSO, 1976).

36

Coordenar e dirigir a ao conjunta dos professores, alert-los para o processo de mudana, prepar-los para um sistema de ajustamento constante e criar condies favorveis a esse processo constituem, sem dvida alguma, aspectos essenciais do trabalho do diretor, ao nvel da unidade escolar, e dos demais administradores responsveis pela coordenao do sistema em nveis hierarquicamente mais elevados (ALONSO, 1976, p. 8).

Alonso (1976) considera, ainda, que na medida em que as pessoas que determinam as mudanas no so as mesmas que iro efetu-las em aes concretas, pode haver uma diviso de foras entre os que orientam teoricamente essas mudanas e a maioria de pessoas que vive os problemas educacionais em sua realidade cotidiana, podendo, estes, sentirem-se desconsiderados ou ameaados com a introduo de medidas reformadoras e, por isso, evitar compreend-las seno de modo consciente, pelo menos inconsciente. Passando por um longo caminho at chegar escola, inevitvel que haja diversas interpretaes da mesma lei e, em conseqncia, sua aplicao de forma no condizente com o que foi proposto, especialmente pelo fato de que as pessoas que a formulam, na maioria das vezes, no so as mesmas que a implantam. Concebendo o diretor como um dos responsveis pelas decises que envolvem a escola, ou seja, o articulador que envolve toda a equipe escolar na busca da melhoria do processo educacional, alertando-os e preparando-os para a mudana, de grande importncia considerar seu papel na administrao escolar ao formular uma lei / reforma de ensino, pois pode depender de sua capacidade de articulao a implementao adequada da mesma.

37

2 MYRTES ALONSO E O PAPEL DO DIRETOR NA ADMINISTRAO ESCOLAR

Myrtes Alonso licenciou-se em Pedagogia pela Universidade de So Paulo no ano de 1953, onde, posteriormente, realizou cursos de especializao em Psicologia Educacional e Administrao Escolar, quando foi aluna de Querino Ribeiro. Prosseguiu sua carreira universitria, obtendo, em 1964, o ttulo de Mestre em Educao, no George Peabody College for Teachers em Nashville, Tennessee, EUA, sendo bolsista da Organizao dos Estados Americanos, OEA, Estados Unidos. Para a realizao do referido mestrado, no foi necessrio o desenvolvimento de uma dissertao. Tendo como orientador o Prof. Joel Martins, doutorou-se pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP), onde, enquanto doutoranda, era professora de Princpios e Mtodos da Administrao Escolar e exercia, desde 1973, as funes de diretora do Centro de Educao daquela entidade. Defendeu sua tese em 1974. O papel do diretor na administrao escolar foi sua tese de doutorado lanada em livro. O ttulo original era Reconceptualizao do papel do diretor: um esquema terico de anlise, que, segundo Alonso (apud RIBEIRO, 2001), foi mudado porque a editora queria um nome mais comercial.

2.1 O papel do diretor na administrao escolar

Partindo da idia de que o diretor o responsvel pelas tarefas administrativas de integrao e renovao da atividade escolar organizada, Alonso (1976) desenvolve seu trabalho, elaborando um esquema terico de referncias bastante amplo para, a partir da anlise da funo administrativa em geral, compreender a Administrao Escolar e, em particular, a direo de escolas. Para tanto ela opta por um enfoque terico preferencialmente ao emprico, justificando que este ltimo corre o risco de revelar apenas alguns aspectos do trabalho administrativo j aceitos tradicionalmente, presos a uma concepo conservadora da escola enquanto o primeiro pode chegar a uma redefinio do mesmo, j que a maneira de se conceituar a administrao sofre mudanas significativas atravs do tempo (ALONSO, 1976). Uma crtica que Alonso (1976) faz com relao ao desinteresse dos educadores pelos estudos de Administrao Escolar, tanto em termos de formao, quanto de

38

aperfeioamento daqueles que j se encontram no exerccio da administrao. Critica, tambm, as reformas do ensino, afirmando que, freqentemente, elas [...] assumem muito mais o aspecto de formulao de diretrizes gerais relativas a um ideal educacional e, raramente, chegam a se transformar em processos reguladores de uma ao educativa renovada (ALONSO, 1976, p. 5, grifos do autor). Ainda com relao s reformas, Alonso (1976, p. 6, grifos do autor) afirma que estas [...] no se realizam atravs ou por causa das leis de ensino e suas posteriores regulamentaes [...] mas sim quando se aceita ser necessrio que a mudana ocorra e que haja um estmulo para tanto. Ela considera, neste caso, que o papel da administrao [...] ser justamente o de preparar as condies, estimular e organizar a mudana, ao invs de simplesmente executar medidas e decises relativas a ela (ALONSO, 1976, p. 6, grifos do autor). Alonso (1976, p.11) afirma que a problemtica central da escola [...] parece situar-se em uma falha de natureza administrativa, qual seja, a sua incapacidade de ajustar-se s exigncias da vida contempornea [...]. Defende
[...] uma alterao no modo de conceber a escola, passando de um organismo meramente institucional, isto , preso tradio e tendendo a cristalizar normas e valores para uma organizao escolar, compreendida esta como uma entidade social especialmente dirigida para a consecuo de determinados fins (os quais so retomados e explicitados atravs do tempo) e preocupada com a ao eficiente. Esta escola assim concebida como um sistema organizado em termos administrativos o campo de ao do diretor, o seu domnio por assim dizer, j que ele representa o poder mais alto (internamente); tambm, um complexo de fatores materiais e humanos, interligados de algum modo e sobre o qual o diretor deve agir, desencadeando a ao grupal, orientando-a de modo convergente e controlando-a a fim de assegurar-se de que os propsitos gerais esto sendo atingidos (ALONSO, 1976, p. 11-12, grifos do autor).

Alonso (1976) desenvolve alguns pressupostos bsicos que so articulados no decorrer de seu trabalho, utilizando os termos funo administrativa, papel do diretor e organizao escolar. O termo funo, definido por Alonso (1976, p. 18, grifos do autor) de acordo com a teoria funcionalista, refere-se [...] parte que cabe aos fatos dentro do sistema integral de cultura, implicando necessariamente em interdependncia entre vrios elementos compensados do sistema [...]. No decorrer do trabalho, o mesmo tambm utilizado com o significado de ocupao, o modo de especializao, especificao e combinao das funes de um indivduo.

39

O termo papel definido de acordo com Parsons, como [...] um conjunto de expectativas aplicveis ao ocupante de uma posio particular [...] (apud ALONSO, 1976, p. 18, grifos do autor). Normalmente o papel definido pela instituio para o indivduo, porm, a definio do mesmo pelo seu executante quase que uma proposio pessoal. Sendo assim, [...] o ponto central no desempenho efetivo do papel parece situar-se muito mais na compreenso correta da funo e adequada apreenso do papel, por parte do seu ocupante, do que na sua proposio formal e abstrata atravs de normas institucionais (ALONSO, 1976, p. 111). O conceito de organizao tambm baseado em Parsons como [...] um grupo social com caractersticas particulares onde existem papis definidos e atribudos aos indivduos que devem desempenh-los (apud ALONSO, 1976, p. 19). Afirma que, neste sentido, a palavra torna-se quase sinnimo de empresa, sendo este o mais utilizado em seu trabalho, sempre se referindo relao entre os elementos componentes de um sistema para garantir o seu funcionamento mais eficiente. Alonso (1976, p. 22) define Administrao Escolar como [...] a disciplina que constitui um ramo especial da Administrao, supondo desse modo a aplicao dos princpios gerais formulados por essa rea de conhecimento situao especfica da escola [...]. Algumas dificuldades no estabelecimento de uma teoria de Administrao so identificadas pela autora, como o fato de a funo administrativa ser mais voltada para a prtica e para a soluo de problemas concretos e o conhecimento sistematizado ser visto como algo dissociado da ao, fazendo com que os administradores considerem a teoria como algo contrrio prtica, resistindo a aceit-la e utiliz-la. No entanto, a teoria [...] a prpria organizao dos dados obtidos atravs de processos de observao controlada de fenmenos tal como eles de fato ocorrem, a fim de que sejam formuladas hipteses e, posteriormente, extradas concluses generalizveis (ALONSO, 1976, p. 23). A autora atribui grande importncia aos estudos comparativos realizados pelos estruturalistas sobre a natureza da administrao, os quais buscavam encontrar o essencial na funo administrativa comum a qualquer tipo de organizao. Entretanto, ela afirma que
Independentemente [...] da corrente adotada para os estudos de administrao, possvel perceber atravs do pensamento dos vrios autores que estudaram o assunto, uma concordncia quanto ao fato de que a administrao deve ser entendida como funo comum aos mais variados tipos de organizao, seja qual for seu porte ou natureza (ALONSO, 1976, p. 26).

40

Alonso (1976) afirma que as dificuldades na aplicao da teoria tem sido maiores no campo da Administrao Escolar do que em outro devido ao fato de o objeto da organizao escolar ser algo abstrato e de difcil mensurao. Citando Thompson12, aponta as vantagens do desenvolvimento de uma teoria para a Administrao Escolar: permitir a incorporao de novos conhecimentos e experincias; e preparar os administradores para a mudana. Baseada no mesmo autor, afirma que [...] a grande falha que tem caracterizado o desenvolvimento terico em Administrao Escolar a sua tendncia especificidade [...] o que torna a teoria no aplicvel a situaes diferentes (THOMPSON apud ALONSO, 1976, p. 30). Completa afirmando que Para ser realmente til e [...] universalmente vlida, a teoria deve ser generalizvel e, portanto, servir-se de todo o conhecimento existente sobre administrao [...]; alm do mais, ela no pode ser limitada ao tempo e ao espao (ALONSO, 1976, p. 30). Outro autor utilizado por Alonso (1976) para tratar da importncia de uma teoria de Administrao Escolar e das dificuldades em seu desenvolvimento Halpin13, afirmando que tais dificuldades decorrem principalmente do fato de a Administrao Escolar ser um ato criativo, no tendo, portanto, um modo convencional para institu-la. Alonso (1976) considera que a teoria da Administrao tem um carter multidimensional, devido, principalmente, a possibilidade de se reunir formulaes conceptuais de vrias cincias para comp-la, optando por recursos variados. A autora, ao tratar sobre o desenvolvimento da Administrao Escolar no Brasil, menciona os trabalhos de: Carneiro Leo14; Querino Ribeiro15, considerando-o como o pioneiro no assunto para a realidade brasileira; e Loureno Filho16, afirmando que, apesar da valiosa contribuio para a compreenso da estrutura do ensino, [...] no acrescenta nada ao desenvolvimento dos estudos tericos da Administrao Escolar (ALONSO, 1976, p. 36). Cita Ansio Teixeira e, tambm, os trabalhos de alguns estudiosos de Administrao Escolar no Brasil que deram nfase abordagem emprica, como Jos Augusto Dias17, Joo B. Borges Pereira18 e Joo Gualberto de Carvalho Meneses19.
12

THOMPSON, J. D. Modern approach in administration. In: Halpin, A. W. Administrative theory in education. Danville, Illinois, Midwest Administration Center, University of Chicago, 1958. 13 HALPIN, A. W. The development of theory in educational administration. In: Halpin, A. W. Administrative theory in education. Danville, Illinois, Midwest Administration Center, University of Chicago, 1958. 14 CARNEIRO LEO, A. Introduo administrao escolar. 3 ed. So Paulo: Companhia editora Nacional, 1953. 15 QUERINO RIBEIRO, J. Ensaio de uma teoria da administrao escolar. Boletim da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da Universidade de So Paulo, n. 158, 1952. 16 LOURENO FILHO, M. B. Organizao e administrao escolar. So Paulo: Pioneira, 1971. 17 DIAS, J. A. O magistrio secundrio e a funo do diretor. Tese de doutoramento, mimeo. So Paulo, 1967. 18 PEREIRA, J. B. B. A escola secundria numa sociedade em mudana. So Paulo: Pioneira, 1969.

41

Quanto ao cargo de diretor de escola, Alonso (1976) afirma que durante muito tempo o mesmo foi visto como promoo ou ascenso na carreira docente, tendo como funo a aplicao de leis e normas de ensino que eram consideradas como [...] o suporte da ao administrativa por excelncia, bastando, pois, ao administrador, conhec-la para saber agir. Assim sendo, a legislao passou a ser a reguladora do comportamento administrativo [...] (ALONSO, 1976, p. 38). No entanto, a autora reconhece que esse quadro vinha mudando, com tendncia a aumentar a responsabilidade dos elementos mais prximos da escola, conferindo-lhes maior autoridade, que por sua vez acarretou um compromisso maior com a formao dos diretores, os quais deveriam ter uma atualizao e formao pedaggica, bem como conhecimento da funo administrativa. O desenvolvimento de uma teoria em Administrao Escolar parece ser, por essa razo, uma necessidade inadivel. A sua vinculao a uma realidade brasileira tambm parece indispensvel para que sirva de base ao processo de formao mencionado (ALONSO, 1976, p. 39). Alonso (1976) destaca dois aspectos que so distintos, mas intimamente ligados, nas organizaes: os da estrutura formal e os da estrutura informal. A estrutura formal representa as determinaes decorrentes de uma estrutura racional-legal, tendo em vista a consecuo dos objetivos formulados pela organizao para o indivduo, o qual deve cumprir as exigncias de sua funo. A estrutura informal representada pelas relaes sociais no estabelecidas oficialmente pela organizao, portanto no previstas pelo administrador, que se manifestam dentro do quadro da estrutura formal, decorrentes de um processo natural do comportamento dos membros da organizao na busca de satisfazer necessidades no atendidas pela organizao formal, criando condies extralegais de funcionamento do sistema. Segundo Alonso (1976), por mais que uma organizao procure definir formalmente, dentro de sua estrutura, as funes e os papis de seus membros e por mais rgidos que sejam os seus controles, haver sempre um conjunto de atividades e de relaes no previstas e no estabelecidas oficialmente pela organizao. A autora atribui administrao a funo de integrao, coordenao, manuteno, atualizao e revitalizao da empresa; e administrao escolar [...] a funo que atende aos objetivos da ao administrativa, como o instrumento de realizao dos

MENESES, J. G. C. Direo de grupos escolares. Tese de doutoramento. Srie estudos e documentos, vol. 9, 1972, CRPE-MEC.

19

42

objetivos educacionais propostos para a escola em geral e, para determinada escola em particular (ALONSO, 1976, p. 130). De acordo com Alonso (1976), o papel do diretor surge institucionalmente com a finalidade de assegurar a integrao dos demais papis existentes na escola e o alcance dos objetivos educacionais, tendo ele que conhecer bem todas as funes dos integrantes desta organizao. Para a autora, o diretor deve tomar decises, organizar, planejar e supervisionar todo o trabalho realizado na escola e no somente prover recursos materiais e humanos necessrios efetivao do trabalho docente e pr em prtica um conjunto de normas legais para garantir a rotina escolar. Ele deve agir, tambm, como um mediador entre os elementos da organizao escolar e os fatores do meio externo no qual ela se insere. Alonso (1976) defende que o estudo da teoria da Administrao implica, necessariamente, o conhecimento das organizaes, as quais so vistas como conseqncia do desenvolvimento dos estudos das Cincias Sociais e suas aplicaes Teoria da Administrao20. Considerando, ento, a importncia do estudo das organizaes, a autora aborda trs posies tericas o behaviorismo (comportamentalismo), o estruturalismo e o enfoque sistmico destacando suas principais caractersticas, reconhecendo uma comum entre elas: a valorizao dos aspectos psicossociais do comportamento humano na organizao. Para abordar o enfoque behaviorista da organizao, Alonso (1976) analisa as principais idias de dois autores: Chester Barnard e Herbert A. Simon. Barnard (1971) considera a organizao formal como um sistema de foras ou atividades conscientemente coordenadas entre duas ou mais pessoas, tendo como fatores essenciais a cooperao, a comunicao e a existncia e aceitao de propsitos gerais comuns. De acordo com este autor, a funo do administrador consiste, basicamente, na tomada de decises capazes de incentivar a coordenao da atividade organizada, criando e mantendo um sistema de esforos cooperativos. Simon (1971) defende que a tomada de decises constitui o centro da funo administrativa. Analisa a racionalidade da deciso afirmando que esta jamais ser completa, por no ser possvel conhecer todas as conseqncias de cada ao. Considera o planejamento como o recurso mais adequado para se manter um alto grau de racionalidade, por colocar as
20

A autora destaca que durante muito tempo a nfase na produo constituiu aspecto principal na funo administrativa, como o caso das Escolas Clssicas de Administrao, e que a partir da Escola de Relaes Humanas, orientadas pelos estudos das Cincias Sociais e suas aplicaes teoria da Administrao, a preocupao central passou a ser com os processos de produo, preponderando os fatores psicossociais determinantes do comportamento produtivo.

43

pessoas em suas respectivas posies para as quais so esperados determinados comportamentos. Para analisar o enfoque estruturalista da organizao, Alonso (1976) destaca as principais idias de Max Weber que constituem pontos importantes no desenvolvimento desta teoria, assim como as posies de alguns autores que criticam a burocracia. Weber (1973) analisa o problema da autoridade, considerando trs modos para a mesma se manifestar: a autoridade tradicional, a carismtica e a burocrtica sendo somente esta ltima considerada como o elemento racional da organizao. A burocracia tende a especificar funes para os indivduos que passam a ter autoridade necessria para ocupar um cargo dentro da hierarquia. Para este autor, a obedincia no se deve pessoa, mas a regras e regulamentos. Uma das crticas burocracia destacadas por Alonso (1976) e que indica a necessidade de estabelecer limites tendncia burocratizante que ela no permite a inovao, mas, ao contrrio, favorece a conservao. No entanto, a maioria das crticas se refere ao desenvolvimento de comportamentos automticos, visando apenas ao cumprimento de ordens ou tarefas bem definidas. Com relao escola, a burocratizao considerada inadequada em vrios aspectos do processo educativo, devido, principalmente, ao fato de valorizar a especializao e a mecanizao de tarefas. Os estruturalistas consideram a organizao como uma unidade grande e complexa, na qual interagem muitos grupos sociais. Eles discordam da escola de Relaes Humanas quanto a qualquer forma de represso artificial do conflito. Um dos fatores considerado importante na organizao a relao entre os objetivos que definem a natureza da organizao e a sua estrutura. Os objetivos da organizao so determinados, tambm, pelos valores sociais que correspondem s necessidades do ambiente em que ela se insere, em um dado momento (ALONSO, 1976). Para tratar sobre a teoria dos sistemas abertos, os autores mais utilizados por Alonso (1976) so Daniel Katz e Robert L. Kahn mais especificamente o livro Psicologia Social das Organizaes considerados os maiores representantes desta corrente de pensamento na Psicologia Social. Alonso (1976) considera o enfoque sistmico como uma concepo

interdisciplinar, por reunir diferentes contribuies das posies tericas anteriores, permitindo uma explicao mais satisfatria do processo administrativo. Sendo assim, no considera a concepo sistmica como uma nova teoria, mas uma nova forma de abordagem dos problemas organizacionais.

44

O enfoque sistmico considerado pela autora como o mais adequado anlise das organizaes, particularmente da escola, por oferecer uma viso dinmica da organizao, decorrente do intercmbio constante que se estabelece entre a organizao e os fatores do meio externo no qual ela se insere. A organizao retira do seu ambiente informaes bsicas (entrada ou input) para definir e rever seus objetivos, as transforma dentro dos padres desejados e as devolve em forma de produtos ou realizaes finais caractersticas do sistema (sada ou output), as quais podem servir de inputs para outra espcie de organizao. Outro fator importante do sistema a retroalimentao ou feedback, o qual permite que a organizao corrija seus prprios defeitos de funcionamento, havendo um equilbrio dinmico mais do que esttico. Alonso (1976) baseia-se em Parsons para tratar sobre o sistema social, definindo-o como um conjunto de inter-relaes entre indivduos, no qual existem papis sociais interdependentes entre si e com relaes de dependncia com o exterior. A autora considera que Dentro desta concepo a escola se apresenta como um sistema social com unidade e integridade ou entidade prpria, ao mesmo tempo em que parte de um sistema social maior, a sociedade global (ALONSO, 1976, p. 100).

2.2 Posies tericas analisadas por Myrtes Alonso

2.2.1 Enfoque behaviorista: teorias da cooperao e da tomada de deciso

O behaviorismo (ou comportamentalismo) surgiu como reao aos princpios e as prticas tradicionais da teoria clssica de Administrao. De acordo com Chiavenato (1999), a Teoria Behaviorista da Administrao , no fundo, um desdobramento da Teoria das Relaes Humanas, com a qual compartilha alguns conceitos fundamentais, tomando-os como ponto de referncia e reformulando-os. A Teoria Comportamental recoloca a nfase nas pessoas que fora inaugurada pela Teoria das Relaes Humanas, mas com uma envergadura mais genuna e mais ampla (CHIAVENATO, 1999, p. 164). So considerados expoentes do behaviorismo: Chester Barnard, Herbert A. Simon, James March, Chris Argyris, Douglas McGregor, dentre outros. Neste trabalho, sero expostas apenas as principais idias de Barnard e Simon, por serem os autores analisados por Alonso (1976) para dissertar sobre o enfoque behaviorista da organizao.

45

De acordo com Lodi (1971), Barnard comeou a escrever seu livro na poca em que a Teoria das Relaes Humanas estava sendo divulgada e comeava a entrar em conflito com a Teoria Clssica de Administrao. Seu livro, The functions of the executive (As funes do executivo21), foi publicado em 1938, antecipando-se ao surgimento da Teoria Comportamental, e provocou, posteriormente, muita influncia nos autores comportamentais (CHIAVENATO, 1999). De acordo com Alonso (1976), a formulao da teoria da cooperao a grande contribuio de Barnard. De acordo com Pfiffner (apud WAHRLICH, 1986), o autor tem duas contribuies duradouras: a primeira o conceito de autoridade, que contraria a idia tradicional da autoridade vinda de cima para baixo; e a segunda foi a nfase dada por ele sobre a tomada de decises como o centro da administrao. Com o propsito de fornecer uma teoria global do comportamento cooperativo nas organizaes formais, Barnard (1971) divide sua obra em quatro partes: a primeira dedicada ao estudo dos indivduos e dos sistemas cooperativos; a segunda se dedica teoria e estrutura das organizaes formais; a terceira analisa os elementos das organizaes formais (incentivos, autoridade, deciso); e a quarta e ltima parte procura estudar as funes e processos executivos. Aqui sero expostas algumas de suas principais idias. Barnard (1971, p. 44) considera o indivduo como [...] uma coisa total, singular, nica, independente, isolada, abarcando inmeras foras e matrias passadas e presentes, que constituem fatores fsicos, biolgicos e sociais. O autor trata sobre o poder de escolha do indivduo, afirmando que esse limitado porque ele paralisado nos seres humanos se for grande o nmero de oportunidades. Afirma que as limitaes, dentro das quais a escolha possvel, so impostas conjuntamente por fatores fsicos, biolgicos e sociais. Em seu livro, o autor trata sobre pessoas de dois modos diferentes: como participantes em sistemas cooperativos, consideradas em seus aspectos puramente funcionais, sendo seus esforos despersonalizados; e fora de qualquer organizao especfica, consideradas como individualizao nica de fatores fsicos, biolgicos e sociais, possuindo um grau limitado de poder de escolha. Esses dois aspectos no so alternativos no tempo, isto , um indivduo no tomado uma vez como funo, ou como uma pessoa em outra. So, antes, aspectos alternativos que podem estar presentes simultaneamente (BARNARD, 1971, p. 47).

21

BARNARD, C. As funes do executivo. So Paulo: Atlas, 1971.

46

Para Barnard (1971), a cooperao surge como um meio para atingir propsitos e superar limitaes que restringem o que os indivduos podem fazer. Se no levarmos em conta satisfaes pessoais e atribuirmos a indivduos propsitos que representem essencialmente necessidades biolgicas, sua cooperao no tem razo para existir, salvo na medida em que ela possa fazer o que o indivduo no consegue (BARNARD, 1971, p. 53). Toda ao cooperativa, segundo o autor, uma sntese de diversos fatores (fsicos, biolgicos e sociais), que acaba afetando uma situao total, em que todos esses fatores esto presentes. Ainda de acordo com o autor, o objetivo do esforo cooperativo mudar favoravelmente uma situao total, atravs da mudana de uma parte. Segundo Barnard (1971), os esforos cooperativos nas organizaes tm como fim ltimo a satisfao de motivos individuais, e suas conseqncias so ou a imediata satisfao desses motivos ou a facilitao da cooperao posterior. Ao tratar sobre a realizao dos objetivos da organizao e a satisfao dos motivos individuais, Barnard (1971) aborda os termos efetividade e eficincia. O autor define efetividade como a realizao dos objetivos da ao cooperativa, ou seja, a realizao dos propsitos da organizao.
O grau de realizao indica o grau de efetividade. A base desta determinao ser o ponto em que a ao realizada e o resultado objetivo assegurado se mostrem suficientes para obter, para o sistema de cooperao, os suprimentos de foras ou de materiais necessrios para satisfazer motivos pessoais (BARNARD, 1971, p. 79).

Define eficincia como a resultante das satisfaes dos motivos individuais. A eficincia da ao cooperativa representa o grau no qual esses motivos so satisfeitos. Se o indivduo acha que seus motivos esto sendo satisfeitos pelo que ele faz, ele continua o seu esforo cooperativo; em caso contrrio, ele no faz. Enquanto alguns indivduos preferem as satisfaes materiais e outros os benefcios sociais, muitos preferem ambos. O autor, em sua definio de eficincia, aborda a idia de equilbrio organizacional:
[...] a eficincia de um sistema cooperativo a sua capacidade de manter-se a si mesmo, pelas satisfaes individuais que proporciona. Isso tambm pode ser chamado sua capacidade de equilbrio, o balanceamento das cargas atravs das satisfaes, o que se transforma em continuidade. A eficincia, ou equilbrio, pode ser assegurada quer mudando motivos em indivduos [...] quer pelos seus resultados produtivos, os quais podem ser distribudos pelos indivduos (BARNARD, 1971, p. 81).

De acordo o autor, para os indivduos, eficincia significa troca satisfatria. Sendo assim, o que o indivduo recebe pela sua cooperao precisa dar-lhe alguma vantagem em

47

termos de satisfao. Deste ponto de vista, o processo de cooperao pode reduzir-se a um simples processo de troca, isto , de distribuio (BARNARD, 1971, p. 82). Barnard (1971, p. 87) define sistema cooperativo como [...] um complexo de componentes fsicos, biolgicos, pessoais e sociais, que se encontram numa relao sistemtica especfica, em virtude da cooperao de duas ou mais pessoas visando a um alvo definido, pelo menos. Sua definio de organizao formal [...] um sistema de atividades ou foras, de duas ou mais pessoas, conscientemente coordenadas (BARNARD, p. 94, grifos do autor). A organizao considerada pelo autor como um sistema que composto de atividades dos seres humanos pelo fato de os esforos impessoais das diferentes pessoas que o integram serem coordenados. Afirma que o sistema algo que precisa ser tratado como um todo porque cada parte relacionada com todas as outras nele includas. Se houver alguma mudana no relacionamento de uma parte com alguma outra ou com todas as outras, haver mudanas no sistema. De acordo com Barnard (1971), uma organizao formal passa a existir como tal quando existem pessoas aptas a se comunicarem entre si; quando estas pessoas tm o desejo de cooperar; e quando existe um propsito comum. Os elementos de uma organizao consistem, portanto, em comunicao; desejo de servir; e propsito comum. Barnard (1971) sugere que cada participante de uma organizao pode ser encarado como tendo dupla personalidade: uma personalidade de organizao e outra individual. Distingue propsito da organizao de motivo individual: O motivo individual , necessariamente, uma coisa interna, pessoal, subjetiva; o propsito comum ,

necessariamente, uma coisa externa, impessoal, objetiva, mesmo que a sua interpretao pelo indivduo seja subjetiva (BARNARD, 1971, p. 107). No seu estudo sobre as organizaes formais, Barnard (1971) analisa as organizaes informais. Segundo o autor, quando as organizaes formais so criadas, elas, automaticamente, geram as informais. Tais organizaes no tm estrutura, propsitos nem divises definidas. Considera que as interaes desta organizao no so conscientemente dominadas por objetivos impessoais ou pela autoridade, so aparentemente caracterizadas pela escolha e fornecem oportunidades que reforam as atitudes pessoais. Afirma que a organizao informal [...] deve ser encarada como um meio de manter a personalidade do

48

indivduo contra certos efeitos da organizao formal, que tende a desintegrar a personalidade (BARNARD, 1971, p. 135). Barnard (1971) traz, em seu livro, uma definio de autoridade que diverge dos ensinamentos das teorias administrativas anteriores. De acordo com o autor,
[...] Autoridade a caracterstica de uma comunicao (ordem) numa organizao formal, em virtude da qual ela aceita por um contribuinte ou membro da organizao, como governando a ao com que ele contribui; isto , dirigindo ou determinando o que ele faz ou que ele no deve fazer no que tange organizao (BARNARD, 1971, p. 169).

A autoridade, de acordo com esta definio, envolve dois aspectos: primeiro, o subjetivo, pelo qual a pessoa aceita ou no a comunicao como uma ordem; e segundo, o aspecto objetivo, ou seja, o contedo que faz com que uma comunicao seja aceita como uma ordem. Sendo assim, quem decide se uma ordem possui autoridade a pessoa a quem dirigida e no as pessoas investidas de autoridade ou aquelas que emitem as ordens: [...] a autoridade repousa sobre a aceitao ou consentimento dos indivduos (BARNARD, 1971, p. 170). De acordo com esta teoria, existem quatro condies simultneas para que uma pessoa reconhea a autoridade de uma comunicao: (a) quando ela pode entender e entende a comunicao; (b) no momento de sua deciso, ela julga que a ordem compatvel com o propsito da organizao; (c) no momento da sua deciso, ela acredita que a comunicao seja compatvel com seus prprios interesses; (d) ela se encontra, mental e fisicamente, apta para cumprir tal ordem. Barnard (1971) destaca dois tipos de autoridades que podem ser identificadas em organizaes: a autoridade de posio e a autoridade de liderana. A primeira independente da habilidade pessoal do detentor da posio, que pode ter uma aptido pessoal limitada, mas, pela simples razo da vantagem da posio, os indivduos podem atribuir autoridade a suas comunicaes. A segunda refere-se aos indivduos que apresentam aptides superiores. Independentemente da sua posio, seu conhecimento e sua compreenso despertam respeito (BARNARD, 1971, p. 178).
Quando a autoridade de liderana se combina com a autoridade de posio, os homens que tm uma conexo estabelecida com uma organizao reconhecero a autoridade [...]. A confiana engendrada pode mesmo fazer com que o cumprimento de ordens passe a ser por si mesmo um estmulo (BARNARD, 1971, p. 178).

49

Segundo Barnard (1971, p. 272), O processo essencial de adaptao em organizaes a deciso, pela qual os fatores fsicos, biolgicos, pessoais e sociais da situao so selecionados para combinao especfica mediante ao volitiva. De acordo o autor, a deciso uma questo de definio de propsito e discriminao de fatores estratgicos, com base na estimativa dos resultados futuros da ao, que realizada no momento presente e no conhecimento do passado. Nas organizaes existe uma tcnica de deciso, um processo organizado de pensar, o qual ocorre de maneira diferente no indivduo. De acordo com Barnard (1971), o processo de deciso nas organizaes um processo social e nos indivduos um processo psicolgico socialmente condicionado. Segundo o autor, a funo da deciso regular as relaes entre o propsito da organizao e o mundo fsico e social, as coisas e foras externas, e as circunstncias do momento. Esta regulao realizada, quer mudando o propsito, quer mudando o restante do ambiente (BARNARD, 1971, p. 195). Existem dois termos conscientemente ligados ao processo de deciso: fins e meios. De acordo com Barnard (1971, p. 188), [...] sempre que um fim tenha sido determinado [...], a deciso relativa aos meios , em si, um processo lgico de discriminao, anlise, escolha [...]. Barnard (1971) afirma que a formulao dos propsitos da organizao, e as decises gerais implicadas neste processo e nos de ao para lev-los a efeito, devem ser distribudos nas organizaes, atravs das posies nas linhas de comunicao. De acordo com o autor, assim como um propsito amplo deve ser fragmentado em propsitos detalhados, at chegar a termos praticveis, uma deciso geral precisa, tambm, ser pormenorizada em decises subsidirias. O autor afirma que a aptido para decises depende do conhecimento dos fatos e do propsito da organizao e que , portanto, ligado com a comunicao da organizao. Afirma, assim, que as decises centrais so melhor tomadas nos centros de comunicao da organizao, de forma que elas possam ser levadas aos executivos que se acham localizados em posies centrais no sistema de comunicao. Segundo Barnard (1971, p. 191), [...] uma das caractersticas dos servios dos executivos que eles representam uma especializao do processo de formular decises da organizao: e isso a essncia de suas funes. Segundo Barnard (1971, p. 38),
As funes do executivo [...] so as de controle, gerncia, superviso e direo, nas organizaes formais. Essas funes so exercidas, no simplesmente por altos funcionrios dessas organizaes, mas por todos que se encontram em posio de controle, qualquer que seja o seu grau.

50

Para o autor, o trabalho executivo serve para manter um sistema de esforo cooperativo, mantendo a organizao em operao. Afirma que suas funes se relacionam com todo o trabalho essencial vitalidade e durao de uma organizao, na medida em que ele deve ser realizado atravs da comunicao formal sendo a coordenao de todos os aspectos da organizao o objetivo do sistema de comunicao. O autor destaca trs funes executivas essenciais: a) desenvolver e manter um sistema de comunicao: envolve o estabelecimento de um esquema de organizao e de um pessoal executivo; a seleo de homens e o oferecimento de incentivos individuais; tcnicas de controle, permitindo efetividade na promoo, rebaixamento e demisso de pessoas; e a garantia de uma organizao informal que [...] representa, em seu melhor sentido, os aspectos polticos dos relacionamentos pessoais nas organizaes formais (BARNARD, 1971, p. 221). b) promover a garantia dos servios pessoais que constituem o material das organizaes: consiste em trazer as pessoas para o relacionamento cooperativo com a organizao; e obter os servios depois que tais pessoas foram trazidas at a organizao, mantendo o esforo cooperativo atravs da persuaso, do estabelecimento de estmulos e incentivos, c) formular e definir os propsitos e objetivos da organizao: o executivo geral estabelece os propsitos gerais da organizao que so fracionados em detalhes, surgindo os objetivos especficos, decidindo inumerveis aes simultneas e progressivas, que so ordenadas ao mesmo tempo nas especializaes que cada unidade de organizao implica. Considerado o maior expoente da escola behaviorista, Simon publicou em 1945 seu livro Administrative behavior (Comportamento administrativo) e em 1958, em co-autoria com March, Organizations (traduzido para o portugus como Teoria das organizaes)22. Simon baseia-se, parcialmente, na obra de Barnard (1971), retomando a tese de que a tomada de decises constitui o centro da funo administrativa. O autor analisa, tambm, racionalidade da deciso, afirmando que esta jamais ser completa por no ser possvel conhecer todas as conseqncias de cada ao. Considera o planejamento como o

Aqui sero utilizados os respectivos livros traduzidos para a lngua portuguesa: SIMON, H. A. Comportamento administrativo: estudo dos processos decisrios nas organizaes administrativas. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1971. MARCH, J. G.; SIMON, H. A. Teoria das organizaes. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1967.

22

51

recurso mais adequado para se manter um alto grau de racionalidade, por colocar as pessoas em suas respectivas posies para as quais so esperados determinados comportamentos. Simon (1971, Introduo, p. XIV) conceitua organizao como [...] um complexo sistema de comunicaes e inter-relaes existentes num grupamento humano. A organizao considerada, ainda, como um sistema de decises em que o indivduo participa racional e conscientemente, escolhendo e decidindo entre alternativas mais ou menos racionais. Como Barnard (1971), o autor caracteriza a organizao como um sistema social cooperativo, onde as pessoas interagem de forma coordenada na busca de objetivos comuns. O autor baseia-se em Barnard (1971), tambm, para definir o conceito de autoridade: [...] o subordinado acata a autoridade sempre que consente que seu comportamento seja guiado pela deciso do superior, sem examinar os mritos dessa deciso (SIMON, 1971, p. 12). Na sua viso, a organizao um sistema de deciso onde a pessoa participa de forma racional e consciente, escolhendo entre alternativas mais ou menos racionais. A racionalidade da deciso (adequao entre meios e fins) torna-se ento, a principal preocupao da teoria administrativa, cabendo ao administrador a tarefa de distribuir e influenciar a funo decisria numa determinada organizao. De acordo com Simon (1971), todas as pessoas, em todos os nveis organizacionais esto continuamente tomando decises, relacionadas ou no com o seu trabalho.
O que precisa ficar claro na teoria de Simon que as decises dentro da organizao no pertencem ao indivduo mas a um processo geral da organizao qual incumbe especificar as funes e os deveres dos indivduos. caracterstica da organizao administrativa a especializao, tanto no sentido vertical como no horizontal. Dever haver na organizao distribuio de responsabilidades na tomada de deciso e ainda comunicao adequada das decises tomadas nos altos escales (ALONSO, 1976, p. 53).

De acordo com Simon (1971), mesmo as organizaes estando permeadas de decises e de aes, as teorias administrativas davam muita importncia s aes e nenhuma s decises que as provocavam23. Afirma que uma Teoria Geral de Administrao [...] deve incluir tanto princpios de organizao que asseguram decises corretas, como princpios que asseguram uma ao efetiva (SIMON, 1971, p. 1). Ao abordar a tomada de decises e sua execuo na hierarquia administrativa, Simon (1971) utiliza as expresses pessoal operativo (ou pessoal de linha) e pessoal no operativo. O pessoal operativo responsvel pela tarefa fsica, real, de executar os objetivos
23

O autor considera a obra de Barnard (1971) como uma das excees a esta regra.

52

da organizao. O pessoal no operativo influencia as decises do pessoal operativo participando, dessa maneira, na execuo dos mesmos objetivos. Existem, ainda, os supervisores intermedirios, que esto sujeitos s influncias dos nveis mais altos e que transmitem, elaboram e modificam essas influncias antes que elas atinjam o pessoal operativo. Desta maneira, quanto mais alta a posio dentro da hierarquia, mais o trabalho consiste em decises, e menor o nmero de realizaes reais. O trabalho do operrio quase somente de execuo, o trabalho do supervisor contm algumas obrigaes de execuo e outras de deciso, e o administrador superior passa quase todo o tempo tomando decises, ou seja, passando aos que esto em posies inferiores o que deve dizer para seus subordinados fazerem (ETZIONI, 1967). Simon (1971) afirma que toda deciso compe-se de dois tipos de elementos, denominados elementos de fato e elementos de valor. Em princpio, os elementos de fato podem ser testados, a fim de determinar a sua veracidade ou no, isto , se o que eles afirmam a respeito de determinada coisa, ocorre ou no na realidade. J os elementos valorativos, ou ticos, no podem ser testados, pois eles expressam muito mais deveres do que fatos. A deciso s poder ser avaliada luz dos objetivos a que ela visa atingir e do fato de ter ou no os atingidos, o que, per si, um julgamento fatual (CORADI, 1978, p. 65). Simon (1971, p. 8) afirma que os processos administrativos so processos decisrios, [...] pois consistem no isolamento de certos elementos nas decises dos membros da organizao, no estabelecimento de mtodos de rotina para selecionar e determinar esses elementos, e na sua comunicao queles por eles afetados. Para o autor, a deciso representa o processo pelo qual uma alternativa de comportamento ou estratgia selecionada e realizada em determinado momento. A proposta do autor baseia-se nas possibilidades de comportamento alternativo e suas conseqncias. De acordo com o autor, a tarefa de decidir composta de trs etapas: a) o relacionamento de todas as possveis estratgias que podero ser adotadas (a estratgia representa o conjunto de decises que determinam o comportamento a ser seguido num determinado perodo de tempo); b) a determinao de todas as conseqncias decorrentes da adoo de cada estratgia; c) a avaliao comparativa de cada grupo de conseqncias e escolha de uma alternativa entre vrias disponveis, a partir de valores pessoais e organizacionais. A escolha indica a preferncia por um conjunto de conseqncias. No entanto, Simon alerta que mesmo a palavra todas, sendo usada deliberadamente, [...] impossvel, evidentemente, que o indivduo conhea todas as

53

alternativas de que dispe ou todas as suas conseqncias (SIMON, 1971, p.70, grifos do autor). Isto significa que o administrador no ter acesso a todas as informaes necessrias e no ser possvel saber qual a melhor alternativa de comportamento ou estratgia a ser selecionada e implementada, como pressupe o homem econmico. Para o autor, o comportamento real no alcana a racionalidade objetiva (a melhor escolha), pois o indivduo limitado e influenciado, muitas vezes, por sua capacidade fsica, pelos seus valores e pela extenso de seus conhecimentos. Quanto s limitaes de conhecimentos, Simon (1971) prope que no possvel ao administrador ter acesso a todas as possibilidades de ao, medindo todas as opes, tendo em vista a impossibilidade material de obter todas as informaes, dados problemas de tempo e custo. O que o indivduo faz, na realidade, formar uma srie de expectativas das conseqncias futuras, que se baseiam em relaes empricas j conhecidas e sobre informaes acerca da situao existente (SIMON, 1971, p.71). Em relao capacidade do ser humano, mesmo que fosse possvel ter acesso a todas as informaes de que necessita, ele no seria capaz de interpretar todas as informaes disponveis, tendo em vista a impossibilidade fsica de relacionar tantos fatos em sua mente, tornando improvvel a escolha da soluo ideal ou a melhor alternativa. Quanto s limitaes relacionadas aos valores e conceitos de finalidades que influenciam o tomador de deciso, a lealdade organizao por parte do administrador fundamental ao alcance dos objetivos organizacionais. Se os valores individuais no coincidirem com os valores e finalidades organizacionais, o administrador pode tomar decises contrrias aos interesses da unidade mais ampla. Presses afetivas, culturais e jogos de poder influenciam no contedo das decises. A administrao da organizao deve trabalhar nos limites da racionalidade (capacidade, valores e extenso dos conhecimentos) que afetam o indivduo na tomada de deciso, proporcionando as condies ideais para uma escolha satisfatria. Para isso, a organizao precisa criar o ambiente psicolgico da escolha, isto , os pressupostos premissas (referncias) que so aceitas pelo indivduo como bases para sua escolha que influenciem as decises de seus membros em benefcio dos objetivos organizacionais. Deve definir os critrios que limitam o processo de escolha e o nmero de alternativas disponveis, que os participantes iro considerar antes de decidirem por uma alternativa satisfatria e no tima. Simon (1971) baseia-se, novamente, em Barnard (1971) quando aborda a idia de equilbrio organizacional:

54

Os membros de uma organizao contribuem [...] para a organizao em troca de um aliciente que lhes oferecido por esta e as contribuies de um grupo constituem a fonte dos alicientes que a organizao oferece aos demais. Se a soma das contribuies for suficiente, quantitativa e qualitativamente, para proporcionar a necessria quantidade e qualidade dos alicientes, a organizao sobrevive e cresce; caso contrrio, decai e terminar desaparecendo a menos que se consiga um equilbrio entre esses dois elementos (SIMON, 1971, p. 116-117).

De acordo com Lodi (1971), Simon (1971) prope, em vez do homem econmico, o homem administrativo que no est preocupado com a melhor maneira de fazer um trabalho, mas com a maneira satisfatria. O comportamento administrativo e satisficiente, no otimizante. Por isso, o homem administrativo toma decises sem procurar todas as possveis alternativas. Ele no procura o mximo lucro, mas o lucro adequado, no o preo timo, mas o preo razovel (LODI, 1971, p. 205). March e Simon (1967) resgatam algumas das idias defendidas por Simon (1971)24 e contribuem com a concepo da deciso na organizao com seu exame do comportamento de procura ou busca. A linha geral de pensamento sustentada anteriormente, sobretudo nas obras da escola clssica de Administrao, afirmava que as organizaes procuravam um comportamento racional timo (o melhor padro possvel de organizao) e s se deteriam quando o conseguissem. Os autores sugerem que as organizaes devem procurar uma soluo satisfatria, significando, ento, que o comportamento de procura cessa quando se encontra um padro considerado aceitvel. Nova busca deve ser tentada quando a realizao da organizao cair abaixo desse padro. Assim sendo, Quanto mais baixo o nvel de satisfao do organismo, maior a intensidade da procura que empreender (MARCH; SIMON, 1967, p. 11).

2.2.2 Enfoque estruturalista: teoria da burocracia

O modelo da burocracia concebido por Weber pode ser considerado um marco fundamental na teoria das organizaes, pois teve grande influncia sobre muitos socilogos das organizaes. De acordo com Wahrlich (1986) esse modelo se constitui no terceiro pilar da teoria clssica da Administrao, sendo o primeiro o taylorismo e o segundo o fayolismo.

24

Como foi afirmado anteriormente, Herbert A. Simon publicou, em 1945, seu livro Administrative Behavior (Comportamento Administrativo) e, em 1958, publicou Organizations (traduzido para o portugus como Teoria das Organizaes) em co-autoria com James March. Aqui esto sendo utilizadas as verses dos respectivos livros publicadas em lngua portuguesa nos anos de 1971 (segunda edio) e 1967.

55

Weber analisa as organizaes burocrticas como um tipo ideal, no qual tenta caracterizar uma organizao perfeitamente burocratizada. O tipo ideal de Weber uma combinao de um esquema conceitual, que define o fenmeno a ser estudado, com uma srie de hipteses sujeitas a testes empricos. De acordo com Weber (1963, p. 229-231),
A BUROCRACIA MODERNA funciona da seguinte forma especfica: I. Rege o princpio de reas de jurisdio fixas e oficiais, ordenadas de acordo com regulamentos, ou seja, por leis ou normas administrativas. [...] II. Os princpios da hierarquia dos postos e dos nveis de autoridades significam um sistema firmemente ordenado de mando e subordinao, no qual h uma superviso dos postos inferiores pelos superiores. [...] III. A administrao de um cargo moderno se baseia em documentos escritos (os arquivos), preservados em sua forma original ou em esboo. [...] IV. A administrao burocrtica, pelo menos toda a administrao especializada que caracteristicamente moderna pressupe habitualmente um treinamento especializado e completo. [...] V. Quando o cargo est plenamente desenvolvido, a atividade oficial exige a plena capacidade de trabalho do funcionrio, a despeito do fato de ser rigorosamente delimitado o tempo de permanncia na repartio, que lhe exigido. [...] VI. O desempenho do cargo segue regras gerais, mais ou menos estveis, mais ou menos exaustivas, e que podem ser aprendidas. O conhecimento dessas regras representa um aprendizado tcnico especial, a que se submetem esses funcionrios. Envolve jurisprudncia, ou administrao pblica ou privada.

Sendo assim, o modelo weberiano da burocracia tem como caractersticas fundamentais a hierarquizao e a racionalidade da autoridade, o que pressupe a diviso do trabalho; a autoridade limitada ao cargo, regidas por normas explcitas; a remunerao fixa e de acordo com a hierarquia; a competncia dos funcionrios, nomeados e no eleitos para o cargo, que devem exercer em princpio como sua nica ocupao, no qual so estveis e tm perspectivas de carreira; a separao entre a propriedade do funcionrio e a propriedade da administrao; a nfase em regras gerais; a disciplina racional. Os princpios organizacionais da burocracia, segundo Weber (1963), maximizam uma tomada de deciso racional, ou seja, tecnicamente correta, e uma eficincia na administrao, porque uma atuao disciplinada, governada por regras abstratas e coordenada pela hierarquia de autoridade, promove uma busca racional e consistente de objetivos organizacionais. Para tratar sobre a burocracia, Alonso (1976) baseia-se em Weber, que analisa as trs bases da autoridade legtima: autoridades legal, tradicional e carismtica. A burocracia

56

representa o tipo mais puro da autoridade legal, baseando-se na promulgao e regulamentao por procedimentos formais. Neste tipo de autoridade, que racional-legal, a obedincia se deve a regras e regulamentos legais a no a algum pessoalmente. A burocracia tende a especificar funes para os indivduos que passam a ter autoridade necessria para ocupar um cargo dentro da hierarquia. Mesmo existindo os princpios da hierarquia que mantm um sistema de mando e subordinao, havendo uma superviso dos postos inferiores pelos superiores, a pessoa que comanda tambm deve seguir a regras e regulamentos previamente estabelecidos. Sendo assim, o indivduo deve agir de acordo com a posio que ocupa, no permitindo que motivos pessoais influenciem a sua conduta. O cargo , ento, impessoal e segue regras racionais com estrita formalidade. Os aspectos abrangidos pela burocracia revelam, pois, um sistema organizado em termos formais, impessoais e, do ponto de vista de Weber, racionais (ALONSO, 1976, p. 59, grifos do autor). Alonso (1976) considera bsicas as contribuies de Merton, Selsnick e Alvin Gouldner, os quais procuraram adaptar o modelo weberiano de burocracia varivel comportamental introduzida pela Escola de Relaes Humanas. Os estudos desses autores indicam que a organizao burocrtica influenciada por fatores de comportamento que Weber no levou em conta. Segundo Blau e Scott (1977, p. 49) O esquema conceitual de Weber, concentrando-se nos aspectos oficialmente institudos pela burocracia, negligencia as maneiras pelas quais eles so modificados por padres informais, excluindo assim da anlise os aspectos mais dinmicos das organizaes formais. Os autores chamam a ateno para as consideraes feitas por Parsons e Gouldner sobre a contradio implcita na concepo que Weber faz da burocracia: de um lado a administrao com base na especializao e, de outro, a administrao baseada na disciplina. Merton (apud ALONSO, 1976) estuda as disfunes apresentadas pela burocracia em parte geradas pelo sentido da disciplina que conduz o empregado a uma inflexibilidade no cumprimento das normas, deslocando assim os objetivos iniciais, ou ainda, produzindo um tecnicismo acentuado do mesmo. O autor acredita, ainda, que o apego s normas e a preocupao com as promoes por parte do empregado pode conduzir a um tratamento informal e impessoal dos clientes, os quais esperam daqueles funcionrios uma ateno especial para seus problemas. De acordo com Alonso (1976, p. 60, grifos do autor),
Tal fato mostra a necessidade de serem desenvolvidas, nas burocracias, disposies especiais com o fim de inculcar e fortalecer sentimentos de

57

dedicao ao dever. Ainda, a prpria perspectiva de carreira sugere ao empregado que ajuste os seus pensamentos e sentimentos em funo disso, o que ir conduzi-lo, possivelmente, a um apego exagerado s normas, chegando a se constiturem em fins antes que meios.

Alonso (1976, p. 64) destaca, ainda, a crtica apresentada por Victor Thompson:
O autor toma para considerao especial aqueles aspectos dinmicos da organizao que requerem atualizao constante, mas que a burocracia impede. Ele mostrou que a estrutura burocrtica no permite a inovao e auto-realizao da organizao, mas, ao contrrio, favorece as foras de conservao, o status quo, pele nfase dada hierarquia. [...] O autor faz tambm a anlise das principais deficincias da hierarquia demonstrando que, dada a sua impessoalidade, os chefes detm o monoplio da comunicao, bloqueiam as informaes para cima e para baixo e tornam os chefes pouco sensveis s necessidades pessoais dos subordinados.

De acordo com March e Simon (1967), um dos principais interesses de Weber, no estudo das organizaes, o de verificar os resultados da organizao burocrtica na realizao dos seus objetivos, especialmente os objetivos da autoridade poltica.
WEBER deseja demonstrar at que ponto a organizao burocrtica representa uma soluo racional para as complexidades dos problemas modernos. Mais especificamente, pretende mostrar de que maneira a organizao burocrtica supera as limitaes da capacidade decisria ou computacional dos indivduos ou outras formas de organizao (isto , pela especializao, diviso do trabalho, etc.) (MARCH; SIMON, 1967, p. 48, grifos do autor).

Os autores afirmam, ainda, que [...] Weber v a burocracia como instrumento adaptativo, destinado utilizao de habilitaes especializadas, no se mostrando excepcionalmente atento natureza do organismo humano (MARCH; SIMON, 1967, p. 48). De acordo com Alonso (1976), existem muitas outras crticas apresentadas burocracia enquanto modelo de organizao e a maioria delas se refere ao desenvolvimento de comportamentos automticos, visando apenas ao cumprimento de ordens ou tarefas bem definidas. Com relao escola, a burocratizao considerada inadequada em vrios aspectos do processo educativo, devido, principalmente, ao fato de valorizar a especializao e a mecanizao de tarefas.

2.2.3 Abordagem sistmica

A teoria dos sistemas surgiu com os trabalhos do bilogo alemo Ludwig von Bertalanffy que, na dcada de 1930, mostrou que os organismos vivos so formados por entes interdependentes entre si e funcionalmente relacionados com todo o sistema biolgico. No

58

desenvolvimento de seu trabalho, Bertalanffy introduziu o conceito de sistema aberto e, ao publicar sua Teoria Geral dos Sistemas25, ultrapassou as fronteiras da biologia, defendendo uma integrao multidisciplinar para a anlise e a prescrio cientfica nos mais variados campos de conhecimento. Como resultado, numerosas reas de conhecimento passaram a utilizar a instrumentao da teoria dos sistemas, a qual tenta derivar da definio de sistema como um complexo de elementos inter-relacionados, as noes fundamentais de um todo organizado e aplic-las a fenmenos reais (SANDER, 1985). Segundo Griffths (apud SANDER, 1985, p. 17),
Um sistema se define simplesmente como um complexo de elementos em interao. Os sistemas podem ser abertos ou fechados. O sistema aberto se relaciona e troca matria com o meio ambiente, enquanto o sistema fechado no est relacionado nem troca matria com o meio ambiente. Alm disso, o sistema fechado se caracteriza por uma crescente entropia, enquanto os sistemas abertos manifestam tendncia para o estado constante (dado um insumo constante, a proporo entre os componentes se mantm constante).

A abordagem sistmica uma abordagem integrativa, pois [...] tenta combinar os vrios elementos da cincia comportamental, cincia administrativa e abordagem clssica de uma forma coesa (KWASNICKA, 1987, p. 22). Alonso (1976) considera o enfoque sistmico como uma concepo interdisciplinar, por reunir diferentes contribuies das posies tericas anteriores, permitindo uma explicao mais ampla e satisfatria do processo administrativo. Sendo assim, a concepo sistmica no considerada uma nova teoria, mas uma nova forma de abordagem dos problemas organizacionais. Esse enfoque considerado pela autora como o mais adequado anlise das organizaes, particularmente da escola, por oferecer uma viso dinmica da organizao, decorrente do intercmbio constante que se estabelece entre a organizao e os fatores do seu meio ambiente.
O aspecto central dos sistemas abertos a ntima relao que se estabelece entre o conjunto organizado de elementos que definem a organizao e os fatores do meio externo no qual ela se insere. A estrutura que mantm a organizao no teria condies de subsistir sem os contnuos inputs que recebe do meio, o qual vem a significar fonte de energia para a manuteno do sistema da organizao. A organizao conta, portanto, com um conjunto de foras internas a motivao, o esforo humano, e outro conjunto de fontes externas produtoras de energia para garantir a manuteno do sistema. Os aspectos estticos da estrutura na medida em que ela visa repetio de atividades com menor desgaste e os aspectos dinmicos do comportamento e do sistema social precisam encontrar uma forma de ajustamento ou harmonia tal que assegurem o aproveitamento das energias recebidas, ou seja, dos inputs, a sua transformao dentro de padres definidos e
BERTALANFFY, Ludwig von. General system theory: foundations, development, applications. New York: George Braziller, 1968.
25

59

almejados e, consequentemente, a sua devoluo ao meio externo sob a forma de produtos ou realizaes finais. Estes sero consumidos ou utilizados como novas fontes de energia, inputs, para outros sistemas existentes. Assim se define o ciclo existencial das organizaes, e a sua sobrevivncia assegurada pela prpria necessidade de realizao desse processo. (ALONSO, 1976, p. 77-78, grifos do autor).

Alonso (1976) considera a retroalimentao ou feedback outro fator muito importante do sistema aberto por permitir que a organizao corrija seus prprios defeitos de funcionamento ou atender s mudanas do ambiente. Muitos autores dedicaram-se ao estudo dos sistemas fechados e abertos, especialmente nas Cincias Sociais e na Teoria das Organizaes. Trs autores principais sero aqui considerados: Talcott Parsons, visto como o precursor da teoria dos sistemas na sociologia, e Daniel Katz e Robert L. Kahn26, considerados por Alonso (1976) como os maiores representantes desta corrente de pensamento na Psicologia Social. Na teoria dos sistemas, as organizaes so consideradas partes de uma sociedade maior e constitudas de partes menores. Parsons (1973, p. 45) possui uma preocupao constante com a integrao, com a viso global:
Aquilo que, do ponto de vista da organizao, uma meta especfica constitui, do ponto de vista do sistema maior do qual representa parte diferenada, ou mesmo um subsistema, uma funo especializada ou diferenada. Esta relao constitui o vnculo bsico entre uma organizao e o sistema maior de que parte, e proporciona uma base para a classificao dos tipos de organizao.

O autor analisa tanto este quanto os demais vnculos, adotando como ponto de partida o tratamento da organizao como um sistema social considerando este um conjunto de inter-relaes entre indivduos , abordando-a como: um sistema caracterizado por todas as propriedades essenciais a qualquer sistema social; um subsistema funcionalmente diferenciado de um sistema social maior, sendo os outros subsistemas componentes do ambiente em que opera a organizao; um tipo especial de sistema social organizado em torno da consecuo de uma meta (geral ou especfica). As caractersticas da organizao definemse pela espcie de situao em que opera e que consiste nas relaes que prevalecem entre ela e os outros subsistemas especializados que compem o sistema maior do qual parte (PARSONS, 1973). Parsons (1973) analisa e descreve a estrutura da organizao sob dois pontos de vista: o cultural e institucional que emprega os valores de sistema e sua institucionalizao em
26

KATZ, D.; KAHN, R. L. Psicologia social das organizaes. 2. ed. So Paulo: Atlas, 1974.

60

diferentes contextos funcionais; e o do grupo ou papel, que considera suborganizaes e os papis dos indivduos que participam no funcionamento da organizao. Para Parsons (1973), o ponto principal de referncia para a anlise da estrutura de qualquer sistema social seu padro de valores que orienta as atividades dos participantes. Segundo o autor, o sistema de valor implica na aceitao bsica dos valores mais generalizados do sistema superior e baseia-se no nvel da generalidade que constitui o aspecto mais essencial do sistema de valores de uma organizao, que a legitimao avalivel de seu papel no sistema a que se subordina. Seguindo a mesma linha, Katz e Kahn (1974) afirmam que papis, normas e valores fornecem trs bases inter-relacionadas para a integrao de sistemas sociais. As normas so expectativas gerais com carter de exigncia, atingindo todos os incumbidos de um papel, sendo a norma mais genrica a da legitimao, isto , uma aceitao das regras pela crena de que necessria a sua existncia. Os valores, ou ideologia, proporcionam uma justificao mais elaborada e generalizada, tanto para o comportamento apropriado quanto para as atividades e funes do sistema, fornecendo uma razo para os requisitos normativos. Assim como Parsons (1973), Katz e Kahn (1974, p. 76-77) tambm consideram a organizao em relao ao seu meio ambiente, afirmando que tal relao envolve os conceitos de sistemas, subsistemas e supersistemas:
Os sistemas sociais, como sistemas abertos, dependem de outros sistemas sociais; sua caracterizao como subsistemas, sistemas ou supersistemas relativa a seu grau de autonomia na execuo de suas funes e aos interesses particulares do investigador. Do ponto de vista societrio, a organizao um subsistema de um ou mais sistemas maiores e sua vinculao ou integrao com eles afeta seu modo de operao e nvel de atividade.

O modelo terico de Katz e Kahn (1974, p. 32), retirado da teoria de sistema aberto da maneira exposta por Bertalanffy, para a compreenso de organizaes,
[...] de um sistema de energia insumo-produto, no qual o retorno da energia reativa o sistema. As organizaes sociais so flagrantemente sistemas abertos, porque o insumo de energias e a converso do produto em novo insumo de energia consiste em transaes entre a organizao e seu meio ambiente.

Assim, o funcionamento de qualquer sistema consiste, basicamente, em ciclos recorrentes de insumo, transformao e produto. De acordo com Katz e Kahn (1974, p. 33) A teoria de sistema est basicamente interessada pelos problemas de relaes, de estrutura e de interdependncia e no pelos atributos constantes de objetos. Considerando que as organizaes, como sistemas abertos,

61

tm caractersticas que lhes so peculiares, mas compartilham de algumas que so comuns com todas as outras, os autores apontam algumas propriedades que podem definir todos os sistemas abertos:
Estas propriedades incluem a importao de energia do ambiente, a transformao da energia importada em alguma forma de produto que caracterstica do sistema, a exportao desse produto para o ambiente e a renovao de energia para o sistema, de fontes que existem no ambiente. Os sistemas abertos tambm participam das caractersticas da entropia negativa, fidbeque, homeostase, diferenciao e eqifinalidade. A lei da entropia negativa enuncia que os sistemas sobrevivem e mantm suas caractersticas internas de ordem, somente enquanto importam do ambiente mais energia do que expendem no processo de transformao e exportao. O princpio do fidbeque diz respeito ao insumo de transformao que uma qualidade especial de importao de energia, uma espcie de sinal para o sistema sobre as condies do ambiente e sobre o funcionamento do sistema em relao ao seu meio ambiente. O fidbeque de tais dados permite ao sistema corrigir seus prprios defeitos de funcionamento ou as mudanas no ambiente e, assim, manter um estado firme ou homeostase. Contudo, este mais um equilbrio dinmico do que esttico. Os sistemas abertos no se acham em repouso, mas tendem elaborao e diferenciao, tanto devido dinmica de subsistemas como pela relao entre crescimento e sobrevivncia. Finalmente, os sistemas abertos so caracterizados pelo princpio da eqifinalidade, o qual assevera que os sistemas podem alcanar o mesmo estado final com origem em diferentes condies iniciais e atravs de diferentes trilhas de desenvolvimento (KATZ; KAHN, 1974, p. 44-45, grifo nosso).

Os autores consideram o sistema social como uma categoria de sistemas abertos e fazem uma analogia entre a estrutura do sistema biolgico e a estrutura do sistema social. Afirmam que a primeira tem uma limitao fsica e est ancorada em constncias fsicas e fisiolgicas (a pele do corpo, as paredes da clula etc.) enquanto a segunda no possui uma anatomia fsica identificvel, sendo suas terras e prdios apenas ornamentos. Na verdade [...] as estruturas sociais no so encontradas em um vcuo fsico. Esto vinculadas a um mundo concreto de seres humanos, de recursos materiais, de fbricas e de outros artefatos [...] (KATZ; KAHN, 1974, p. 47), sendo consideravelmente independentes de qualquer parte fsica, podendo substitu-las quando necessrio. As organizaes sociais so conjuntos de eventos ou acontecimentos, consistindo em atividades padronizadas de certa quantidade de indivduos que se complementam em relao a algum resultado comum. No sentido mais genrico, a estrutura de uma organizao social est contida em suas vrias funes que, em pequenos subsistemas, podem ser observveis nas atividades humanas envolvidas. Os sistemas sociais possuem uma natureza planejada, ou seja, so sistemas essencialmente inventados, feitos pelo homem e, por isso, imperfeitos. Uma vez que a

62

estrutura social um sistema planejado est, portanto, sujeita a mudanas e o que a mantm estvel o conjunto de elementos psicolgicos, como a percepo, as motivaes, os hbitos e as expectativas dos seres humanos. Ainda de acordo com Katz e Kahn (1974), nenhuma organizao pode existir sem a aceitao, por parte de seus membros, das atividades que deles so esperadas, sem a compreenso e habilidades necessrias para a execuo dessas atividades e sem a motivao para que se empenhem na execuo. O conjunto de atividades solicitadas de um indivduo que ocupa uma determinada posio em uma organizao constitui um papel. Para Katz e Kahn (1974, p. 510) a organizao uma estrutura de papis, ou seja, consiste [...] em papis ou aglomerados de atividades esperadas dos indivduos e de conjuntos de papis ou de grupos que se superpem, cada qual formado de pessoas que tm tais expectativas quanto a um determinado indivduo. O problema da liderana assume grande importncia na teoria dos sistemas abertos, sendo usada algumas vezes como se fosse um atributo da personalidade, outras como caracterstica de certas posies e ainda como atributo de comportamento. Neste ltimo caso, a liderana definida como qualquer ato de influncia em matria de pertinncia organizacional. De acordo com Alonso (1976), a liderana mais efetiva quando distribuda entre os membros da organizao, podendo ser o elemento desencadeador da motivao e da integrao do grupo. Os nveis intermedirios da organizao assumem funes de liderana participando das decises dos nveis mais altos, ao mesmo tempo em que estabelecem relaes com os nveis mais baixos, num fluxo ascendente e descendente de informaes, exercendo a funo de pinos de ligao entre os dois nveis de estrutura, mantendo o sistema coeso e unificado. Na concepo de sistemas abertos, h um processo de diferenciao interna produzido nas organizaes, surgindo diversas estruturas ou subsistemas que apresentam suas funes especficas. Katz e Kahn (1974) consideram cinco subsistemas bsicos dentro da organizao. Os subsistemas de produo visam a fazer com que o trabalho seja executado, abrangendo o processamento, a transformao de energia ou de informao, cujos ciclos de atividade compreendem as principais funes do sistema. Os subsistemas de apoio de procura, disposio e relaes institucionais, formam uma fonte contnua de insumos de produo, podendo ser, em parte, uma extenso direta das atividades de produo na importao do

63

material a ser trabalhado ou na exportao do produto acabado, ou podem estar indiretamente relacionados ao ciclo de produo, com o fim de manter um meio favorvel para a operao do sistema. Os subsistemas de manuteno vinculam as pessoas a seus papis funcionais, entretanto, pelo fato de a organizao existir em um ambiente mutvel e que precisa adaptarse s demandas do ambiente, nem mesmo tais subsistemas seriam suficientes para garantir a sobrevivncia da organizao. Surgem, ento, os subsistemas adaptativos cujo interesse , especificamente, prever mudanas relevantes no mundo exterior e traduzir seu significado para a organizao, atravs de pesquisa de mercado, planejamento a longo prazo, Os

subsistemas gerenciais compreendem atividades organizadas para controlar, coordenar e dirigir os muitos subsistemas e atividades da estrutura, tanto em relao entre si quanto em relao ao mundo exterior. Nesse contexto a funo administrativa vista como um subsistema dentro do sistema global considerado, desempenhando as funes do subsistema gerencial, ou seja, funes de coordenao, controle e direo dos subsistemas que compem a estrutura geral da organizao respondendo pelo sistema em sua totalidade. Seu papel consiste em manter as condies de existncia e durao da organizao, mas tambm, possibilitar a expanso e revitalizao do sistema (ALONSO, 1976, p. 87).
A administrao um dos elementos centrais do funcionamento de qualquer sistema. Nos termos da teoria tradicional dos sistemas, a administrao responsvel pelo estabelecimento dos parmetros de operao do sistema, os quais dimensionam e regulam o processo de transformao insumo/produto visando ao alcance de determinados objetivos (SANDER, 1985, p. 22).

Ao tratar sobre a Teoria dos Sistemas na cincia contempornea e sobre a Adminsitrao de Sistemas, Sander (1985) afirma que a teoria administrativa do sculo XX pode ser concebida, cronologicamente, sob trs escolas de Administrao: clssica, psicossocial e contempornea. A escola clssica de Administrao engloba os movimentos cientfico, geral e burocrtico, representados, respectivamente, por Frederick W. Taylor, Henri Fayol e Max Weber. A escola clssica concebe a organizao como um sistema fechado, em que a administrao est preocupada com o processo interno, a mecnica racional, a engenharia humana, a eficincia e a produtividade. A teoria psicossocial de Administrao teve incio com a Escola de Relaes Humanas, representada por Elton Mayo, e prosseguiu com o comportamento administrativo, representados pelo idealismo comportamental de Chris Argyris, o cooperativismo funcional de Chester Barnard, as teorias da deciso de Herbert A. Simon e Daniel E. Griffiths. A

64

escola psicossocial concebe a organizao como um sistema parcialmente aberto em que a administrao est preocupada com a interao funcional, o equilbrio, a continuidade e a integrao comportamental (SANDER, 1985, p. 24). A escola contempornea de Administrao tenta conciliar as duas orientaes anteriores, utilizando as contribuies tericas das Cincias Sociais e da Teoria das Organizaes, considerando a organizao como um sistema aberto em que a administrao desempenha um papel mediador entre o indivduo, a organizao e a sociedade. Sendo assim, o enfoque dos sistemas abertos, como foi mencionado anteriormente, no considerado uma nova teoria, mas, sim, uma nova abordagem, na medida em que rene, de um modo sistemtico e coerente, diferentes contribuies para uma explicao ampliada dos problemas organizacionais e, no caso da administrao, permitir uma explicao mais satisfatria do processo administrativo dentro dos problemas organizacionais.

2.3 A funo administrativa e o papel do diretor na organizao escolar

Alonso (1976) define a funo administrativa, atentando para sua natureza genrica, como a funo de integrao, coordenao, manuteno e de atualizao e revitalizao da empresa, considerando-a um instrumento indispensvel estrutura das organizaes, pelo fato de ela permitir que os objetivos propostos sejam realizados. Com relao administrao escolar, a autora a compreende como [...] a funo que atende aos objetivos da ao administrativa, como instrumento de realizao dos objetivos educacionais propostos para a escola em geral e, para determinada escola em particular (ALONSO, 1976, p. 130). Critica o fato de o campo de atuao do administrador escolar ficar restrito, muitas vezes, a alguns aspectos julgados mais significativos em determinada concepo terica. Destaca a tendncia de se adotar concepes desenvolvidas pela Teoria Geral da Administrao, provenientes de contribuies de diversos campos de conhecimento e que so utilizadas principalmente em empresas, e aplic-las na Administrao Escolar27. Desta maneira, refora a sua posio a favor dessa tendncia.

So conhecidas as crticas de autores como Maria de Ftima C. Flix (1984) e Vitor H. Paro (1987) com relao ao fato de Alonso (1976) analisar a Teoria Geral de Administrao, ou Teoria de Administrao Empresarial, e particulariz-la para a Administrao Escolar. Recomenda-se a leitura dos seguintes livros: FLIX, M. F. C. Administrao escolar: um problema educativo ou empresarial? So Paulo: Cortez: Autores

27

65

Afirma que as funes da administrao escolar podem variar de um sistema para outro e que de acordo com o modo como percebida a funo administrativa28 haver uma definio do papel do diretor.
A forma pela qual percebida a funo do administrador escolar varia de acordo com as concepes educacionais vigentes, as expectativas individuais e sociais relativamente ao da escola, o papel do professor e ainda conforme a tradio, isto , os modos comuns pelos quais aquela ao exercida (ALONSO, 1976, p. 130).

Alonso (1976) esclarece que, mesmo no sendo possvel a separao entre teoria e prtica, o problema que constitui objeto de investigao em seu trabalho o relativo atuao do administrador escolar. Trata-se, pois, de uma tentativa de explicar o comportamento administrativo do ponto de vista do prtico, muito embora se admita a necessidade de que se fundamente na formulao terica [...] (ALONSO, 1976, p. 132). A autora destaca um primeiro aspecto do trabalho administrativo que o referente aos objetivos gerais da organizao. No caso da administrao escolar, os objetivos a serem desenvolvidos pela escola dependem dos objetivos educacionais que, por sua vez, so prdefinidos atravs de uma legislao bsica coerente com as diretrizes nacionais. Afirma, ainda, que a proposio de fins gerais para a educao deve ser encarada como um ponto de referncia inicial que sirva para orientar a ao do administrador. A partir da, o administrador deve explicitar, rever e adequar os objetivos educacionais a uma situao particular.
[...] na medida em que se tenta encarar o administrador como responsvel pela implementao e desenvolvimento de um processo educacional em determinada escola, ele somente poder assumir tal funo na medida em que seja capaz de perceber a importncia dos objetivos propostos, sua adequao ou inadequao s reais necessidades de uma realidade prxima e, portanto, capaz de imprimir uma nova diretriz a esse programa no momento em que se mostre inadequado (ALONSO, 1976, p. 134-135).

Alonso (1976) trata sobre a introduo de novos recursos no ensino, decorrentes do desenvolvimento da tecnologia, e o uso de computadores na realizao de certas tarefas administrativas. Nesse momento, utiliza o termo anlise de sistemas como o ponto essencial nas teorias dos sistemas. Parece que a autora diferencia sistemas abertos de teoria dos sistemas, pois, aps referir-se utilizao de conceitos advindos de diversas

Associados, 1984. ; PARO, V. H. Administrao escolar: introduo crtica. 2. ed. So Paulo: Cortez: Autores Associados, 1987.
28

Alonso (1976) esclarece que ao se falar em funo administrativa na escola, pode-se estar preocupado tanto com o trabalho do diretor, do supervisor como o de qualquer outro elemento da administrao do sistema escolar e que, no seu trabalho, ser abordado apenas a funo administrativa na unidade escolar e o desempenho de um papel especfico, no caso o de diretor de escola.

66

cincias que so aproveitados para a Administrao e particularizados para a Administrao Escolar, Alonso (1976, p. 137, grifos do autor) afirma:
Dentro desta concepo desenvolve-se uma tendncia a encarar a estrutura e a operao da organizao escolar como um complexo sistema de relaes, de modo a compor um conjunto integrado numa relao homem-mquina. Nesse sentido tm-se desenvolvido as chamadas teorias dos sistemas, e o ponto essencial nessas teorias exatamente a anlise dos sistemas.

Nota-se, neste pargrafo, que a autora refere-se s teorias dos sistemas como se no tivesse tratado sobre o assunto anteriormente. Na verdade j havia tratado sobre a teoria dos sistemas abertos, mas no sobre a anlise de sistemas. Em seguida, a autora prope que um determinado modelo de administrao seja, por meio da anlise de sistemas, formulado teoricamente, fazendo-se simulaes de seu desempenho pelo computador atravs da introduo de algumas variveis para, ento, poder avali-lo antes de sua implantao. Aponta as vantagens e dificuldades na utilizao da abordagem sistmica (no sentido de anlise de sistemas) na administrao escolar:
[...] a maior vantagem da abordagem sistmica permitir o estabelecimento de relaes entre todos os elementos e fases do processo desde a proposio dos objetivos at a verificao final dos resultados, possibilitando ainda correes necessrias, dada a existncia de um dispositivo especial de informao, que o feedback. Entretanto, a maior dificuldade em explicar os problemas da administrao escolar atravs da teoria dos sistemas a impossibilidade de se conseguir apenas variveis objetivas e mensurveis; e ainda, o fato de a escola reagir como um sistema em relao a outro sistema maior do qual recebe inputs e para o qual devolve produtos ou outputs que por sua vez influenciam as condies exteriores. Alm disso, a organizao escolar mantm-se como um sistema aberto ao meio externo [...] Esta forma de encarar a organizao (j desenvolvida no capitulo anterior) leva a considerar a funo administrativa como algo dinmico antes que esttico [...] (ALONSO, 1976, p. 139, grifos do autor).

Nos pargrafos citados acima, nota-se melhor a diferenciao que feita entre os termos teoria dos sistemas e sistemas abertos. Quando, no primeiro pargrafo, trata sobre as vantagens do uso da teoria dos sistemas na administrao escolar, a autora parece descrever caractersticas atribudas aos sistemas abertos, como o feedback. Mas, no pargrafo seguinte, a autora utiliza os dois termos, atribuindo a eles sentidos diferentes. Primeiramente, mostra que a teoria dos sistemas utiliza apenas variveis objetivas e mensurveis para explicar os problemas e funes da administrao escolar. Em seguida, aps registrar algumas de suas caractersticas principais, afirma que a escola mantm-se como um sistema aberto ao meio externo, o que leva a considerar a funo administrativa como algo dinmico.

67

A inteno aqui no criticar ou procurar dualidades no trabalho da autora, mas esclarecer algumas dvidas como: A autora diferencia teoria dos sistemas de sistemas abertos? Poderia ela fazer tal diferenciao? Alguns esclarecimentos so necessrios para que tais questes sejam respondidas. O aspecto mais importante do conceito de sistema a idia de um conjunto de elementos interligados para formar um todo. Os sistemas podem ser fechados, semi-abertos ou abertos. Sendo assim, podemos pensar em teoria dos sistemas como a teoria em si (com seus sistemas fechados, semi-abertos e abertos), e os sistemas abertos e a anlise de sistemas como ramos dessa teoria. O sistema aberto, como o prprio nome diz, mantm relaes de intercmbio com o meio ambiente no qual se insere. Com relao anlise de sistemas, pode-se dizer que a mesma se encaixa nos sistemas semi-abertos, porque, mesmo desconsiderando as variveis externas que intervm na organizao, consegue estabelecer relaes entre todos os elementos da organizao. Desta maneira, no se poderia diferenciar teoria dos sistemas de sistemas abertos. O que se poderia distinguir so os termos anlise de sistemas, como uma tecnologia e um sistema semi-aberto, e sistemas abertos, como um sistema social, no caso a escola. Pode-se pensar, ainda, na anlise de sistemas como uma tecnologia utilizada por um sistema aberto para analisar e obter informaes sobre seu funcionamento interno. Depreende-se, ainda, da citao feita acima, que a utilizao da anlise de sistemas importante, mas no suficiente para o bom desempenho do administrador escolar porque, alm de necessitar de variveis observveis e objetivas que a organizao escolar nem sempre pode oferecer para desenvolver sua funo, analisa apenas o funcionamento interno da organizao, desconsiderando as variantes externas, que muito influenciam em tal funcionamento.
Torna-se [...] imprescindvel ao administrador escolar, compreender o conjunto organizacional, isto , a escola, como uma realidade global; ser capaz de adapt-la s novas exigncias; decidir de modo racional (na medida do possvel) a partir de um conjunto de informaes provindas das mais variadas fontes e ordenadas convenientemente; em suma, compete-lhe a organizao e direo do trabalho educativo de modo a permitir a definio de um arcabouo racional-legal adequado realidade escolar (ALONSO, 1976, p. 140).

Nota-se, na citao feita acima, que Alonso (1976) atribui algumas funes ao administrador escolar baseada nas diferentes correntes administrativas. Quando a autora afirma que o administrador escolar precisa compreender a escola como uma realidade

68

global e ser capaz de adapt-la s novas exigncias, utiliza basicamente o que defendido no enfoque sistmico. Ao afirmar que ele deve decidir de modo racional, considera o administrador escolar como um tomador de decises, recorrendo ao comportamentalismo, mais precisamente teoria defendida por Simon (1971) sobre os processos decisrios nas organizaes administrativas. Ao referir arcabouo racional-legal remete teoria da

burocracia, de Weber. No entanto, a autora defende que [...] aquela concepo burocrtica estrita no pode ser aplicada organizao escolar, nem deve orientar de modo total ou exclusivo a atividade administrativa na escola (ALONSO, 1976, p. 142). Alonso (1976, p. 142), de acordo com a abordagem dos sistemas abertos, considera o administrador escolar um mediador entre a escola e o sistema social maior e afirma que a funo administrativa possibilita [...] a conciliao entre os dados da realidade e a rigidez estrutural da organizao resultante da aplicao da autoridade legal [...]. Aps apresentar as vrias funes da administrao escolar, a autora afirma:
Reunidas todas essas formas de perceber o problema, v-se claramente a dificuldade que surge se o administrador escolar se filiar a uma nica escola ou corrente administrativa. Com efeito a administrao moderna reflete evolues das diversas posies nas quais perdem todo o significado as contribuies anteriores consideradas isoladamente (ALONSO, 1976, p. 142).

Em seguida, resume as principais funes da administrao escolar:

[...] estas se agrupam num conjunto de funes especficas relativas organizao e direo do trabalho escolar, ao desenvolvimento de atividades de liderana ou estimulao e manuteno do comportamento humano produtivo, ao controle dos resultados e apreenso do seu valor social (ALONSO, 1976, p. 142)

Considerando a organizao escolar como um sistema social, que formado por um conjunto de subsistemas, Alonso (1976) distingue trs sistemas diferenciados na escola: o sistema operativo, o sistema administrativo e o sistema institucional. A autora destaca a existncia de interligaes entre eles, as quais permitem o fluxo de informaes em todos os sentidos, e a convergncia de todas as atividades destes sistemas para a realizao do objetivo final. Classifica a funo administrativa como pertencente aos nveis gerencial e institucional que refletem, respectivamente, a preocupao administrativa com as atividades internas e as atividades externas da organizao. Do ponto de vista interno
Preocupa-se em assegurar o pleno aproveitamento dos recursos existentes e em definir os sistemas que tornem disponveis esses recursos, a fim de garantir a consecuo dos objetivos propostos para o ensino e a aprendizagem. Do ponto de vista externo, as funes administrativas poderiam ser vistas em relao legitimao dos objetivos educacionais a serem realizados pela escola, ao confronto dos resultados apresentados com

69

as necessidades formuladas socialmente, e ainda com relao ao desenvolvimento de um novo conceito de educao e ensino necessrios numa sociedade em mudana (ALONSO, 1976, p. 146).

Alonso (1976), ao tratar sobre a funo de direo, afirma que esta corresponde ao comando dentro do conjunto dos cinco elementos propostos por Fayol29. Define direo, baseada no referido autor, como um dos principais componentes do processo administrativo, o qual consiste em fazer com que os subordinados executem suas tarefas atendendo a determinaes da hierarquia. Afirma que a funo de direo envolve um conjunto de relaes em todos os nveis da organizao e tem como finalidade velar pela execuo dos objetivos previstos. Tratando especificamente do diretor de escola de 1 grau (atual ensino fundamental), Alonso (1976, p. 169, grifos do autor) o considera como [...] o executivo principal do sistema escolar, aquele de quem depende o xito das decises e, por isso mesmo, s ele pode ser considerado como co-participante essencial do processo de tomada de decises. Afirma, ainda, que o diretor de escola ocupa uma posio estratgica em relao aos diversos grupos componentes do sistema escolar (alunos, professores, pais e outras agncias da comunidade), servindo de mediador entre a organizao escolar e os elementos do sistema social em que est envolvida. Segundo a autora, desta maneira que a posio ocupada pelo diretor favorece a sua condio de liderana e seus atos tornam-se importantes na determinao do trabalho escolar. Alonso (1976) afirma que a percepo global da escola em seu funcionamento e em sua relao com o meio social deve orientar a ao do diretor quando define critrios de utilizao de recursos ou quando prope novas sistemticas de trabalho, levando-se sempre em conta a instabilidade do meio externo e suas alteraes. Do diretor depende, ento, o processo de renovao do trabalho escolar. A autora considera como elementos constituintes da direo a autoridade, a responsabilidade e o conhecimento.
O cargo de diretor de escolas representa a configurao da autoridade administrativa ao nvel do microssistema. Ele se apresenta como o responsvel geral pelo desenvolvimento das atividades escolares e, consequentemente, pelo adequado desempenho de um grupo de profissionais com relao o alcance de um objetivo estabelecido (ALONSO, 1976, p. 164).

29

Fayol define cinco elementos no processo administrativo: previso (planejamento), organizao, comando (direo), coordenao e controle.

70

Segundo a autora, mais do que a experincia, o conhecimento sistemtico, organizado e atualizado fundamental para que o diretor possa orientar as aes do grupo por ele coordenado. Alonso (1979) ressalta que o desempenho do papel do diretor resulta de uma proposio legal, por um lado, e de um conjunto de expectativas de papel, de outro lado. Enquanto a tendncia da legislao formular as concepes mais atuais sobre a funo de direo, estabelecendo normas que devem ser cumpridas necessariamente, as expectativas do grupo de trabalho do diretor, dos pais, da comunidade e da sociedade em geral traduzem os conceitos tradicionais da funo de direo, definindo o comportamento do diretor de acordo com seus prprios interesses. Desta maneira, o diretor sofre inmeras formas de presses e, de acordo com a autora, ele, frequentemente, cede s exigncias das expectativas de papel, ao invs de se firmar nas proposies legais. Em suma, o diretor deve responder s mais diversas expectativas e formas de presso exercidas sobre ele e a instituio, procurando compatibilizar todas as divergncias ao definir os propsitos da escola, seu programa de trabalho, seus recursos e necessidades (ALONSO, 1976, p. 168-169). A autora afirma que O que define e caracteriza o trabalho do diretor so as funes intrnsecas da administrao, quais sejam, o planejamento, a organizao e a prpria direo e controle (ALONSO, 1976, p. 170). Nota-se, neste pargrafo, que a autora atribui funo de direo quatro dos cinco elementos do processo administrativo definidos por Fayol, no citando apenas a coordenao. No entanto, em alguns momentos, a autora deixa claro que o diretor coordena o grupo escolar30. Sendo assim, atribui funo do diretor os mesmos cinco elementos definidos por Fayol. Segundo Alonso (1976), o papel do diretor fundamental para assegurar a unidade de propsitos e a integrao de todas as funes existentes na escola, bem como a implementao de todo o programa institucional.
Como lder do corpo docente, deve estabelecer a tnica predominante no processo educacional global, transmitindo o seu entusiasmo e o interesse pelo progresso do ensino, estimulando o trabalho de equipes e assegurando as condies bsicas para um desempenho efetivo das funes essenciais (ALONSO, 1976, p. 151).

Alonso (1976, p. 160, grifos do autor) interpreta o processo decisrio dentro da organizao como [...] um duplo movimento de ida e volta, ou seja, de baixo para cima e
30

Ao orientar a ao do grupo organizado que coordena, o diretor deve identificar as necessidades do ambiente, traduzir essas necessidades em programas e liderar os programas desenvolvidos (ALONSO, 1976, p. 169).

71

de cima para baixo [...], no qual h um fluxo de informaes que permitem ao diretor obter informaes de possveis problemas, assim como sugestes que possam ajudar na tomada de decises. Ao administrador, ou seja, o diretor de escola, ficariam reservadas as decises finais de modo a permitirem a compatibilizao de todas as foras existentes e o controle das variveis intervenientes na situao global (ALONSO, 1976, p. 160). De acordo com a autora, o diretor influi tanto dentro da organizao escolar quanto nos rgos mais altos da administrao do ensino, para os quais leva a posio da sua escola, justifica as suas proposies e influenciam na tomada de decises mais gerais, e dos quais traz as informaes e decises necessrias para a vida escolar, para interpret-las dentro da realidade da sua escola e, ento, tentar aplic-las. Segundo Alonso (1976), a eficincia do administrador escolar pode ser definida de acordo com sua capacidade de realizar objetivos definidos e aceitos para a organizao escolar. De acordo com a autora,
Isto implica em novas capacidades por parte do administrador escolar relativas ao conhecimento da situao em que ir atuar e na adequao dos conhecimentos cientficos a essas realidades, o que requer percepo clara dos problemas a partir de critrios mais racionais de deciso (ALONSO, 1976, p. 157).

Alonso (1976) apresenta quatro tipos de comportamento que so esperados do diretor para que ele consiga resultados satisfatrios na organizao escolar: comunicar-se com os membros do seu grupo; tomar decises racionais; manter o moral alto31 do grupo; e liderar o grupo. Afirma que esses comportamentos requerem do diretor de escola conhecimentos diferenciados de Cincias Sociais e Administrao, indo desde elementos de Psicologia Social, Sociologia, Dinmica de Grupos at s Cincias Polticas e Educao em geral.
Trata-se, portanto, de formao complexa e variada, de orientao interdisciplinar por excelncia, em que nem o conhecimento especializado em si nem a formao na administrao isoladamente podero fornecer a compreenso adequada do problema a ser considerado (ALONSO, 1976, p. 158).

Percebe-se que Alonso (1976), ao tratar das principais funes atribudas ao diretor de escola, retoma as idias centrais das teorias administrativas por ela analisadas e que foram expostas neste captulo: a teoria da tomada de decises racionais; a teoria da burocracia (especialmente as crticas a essa teoria); e, principalmente, a abordagem dos sistemas abertos,
31

Alonso (1976, p. 154) define moral alto como [...] a percepo do participante de uma integrao bem sucedida entre tarefas e necessidades pessoais [...]. Segundo a autora, isso determina um grande envolvimento dos indivduos com os objetivos da organizao e com o desempenho de suas tarefas.

72

ao considerar a escola como um sistema social que mantm constante relao de intercmbio com o sistema social maior no qual ela se insere, ou seja, com a sociedade.

2.4 A Teoria de Sistemas na educao brasileira

A sociedade moderna constituda de um elevado nmero de organizaes de diferente natureza, delimitao e objetivos. Uma das organizaes diferenciadas que integra a sociedade o sistema educacional, cuja natureza, delimitao e objetivos o tornam uma organizao especfica que requer um tratamento definido pela sua prpria especificidade (SANDER, 1985, p. 33, grifos do autor).

Todas as instituies sociais organizam-se em torno da realizao de objetivos que podem ou no corresponder aos anseios da sociedade geral. Por isso, para sua prpria sobrevivncia, fazem prescries e estabelecem regulamentos especficos, com o intuito de desenvolver e orientar as atividades por elas realizadas para os interesses, necessidades e anseios captados no ambiente em que atuam. Os regulamentos e normas prescrevem

atividades, tais como a distribuio de tarefas, o exerccio da autoridade e responsabilidade, assim como a coordenao das diferentes funes entre os diferentes rgos que compem tal instituio. O conjunto de normas e regulamentos que so sancionados em forma de leis, decretos etc., do forma estrutura administrativa da instituio, constituindo o aspecto burocrtico da organizao (FAUSTINI, 1978). Como instituio social, o sistema escolar tem que realizar objetivos especficos que lhe so propostos pela sociedade. Assim, ao analisarmos a estrutura administrativa desse sistema em seus aspectos formais, falamos, conseqentemente, em burocracia32. O sistema escolar brasileiro possui um sistema de autoridade, ou seja, h sempre uma hierarquia de autoridade e de reparties, em seus diferentes nveis, com suas funes claramente definidas. Pode-se comparar o sistema hierrquico de autoridade com a figura de uma pirmide, onde se coloca a autoridade suprema no topo, com um nmero bem reduzido, e os subordinados nos diversos nveis da mesma, sendo um nmero cada vez maior, at atingir sua base, onde ficam as unidades escolares. Sendo assim, em cada um dos diferentes nveis existem rgos encarregados de administrar os nveis de ensino.

Neste sentido, burocracia significa um tipo hierrquico de organizao formal, da maneira como foi proposta Weber. Na linguagem popular, o termo significa administrao ineficiente, rotinas, entraves nas reparties pblicas.

32

73

A escola, do ponto de vista formal, tambm se apresenta como um sistema hierrquico de relaes precisamente definido, a partir das necessidades da tarefa ou funo geral e, num contexto mais amplo, relativamente a funes e papis sociais definidos institucionalmente para as vrias instituies existentes. De acordo com a posio que uma pessoa ocupa, existem determinadas formas de comportamento que so esperadas dela. Alonso (1976) afirma que os aspectos formais ganharam terreno na organizao escolar, transformando-a em uma instituio burocratizada, dado o alto grau de formalizao das tarefas escolares e a especializao crescente que a se desenvolveu. Considerando que a escola um elemento de formao e orientao do indivduo para o desempenho de papis sociais, a autora afirma que
[...] a simples formalizao das suas atividades, no sentido de repeties mecnicas e rotineiras, no conduz consecuo deste tipo de objetivos, mas leva ao esgotamento da vitalidade prpria do ser humano, fim ltimo da educao. Essa formalizao no se apresenta como medida de eficincia, mas pelo contrrio, como forma de ruptura com a funo essencial da escola (ALONSO, 1976, p. 99).

Ainda segundo Alonso (1976), s se obtm um enfoque dinmico da estrutura da escola atravs da concepo de sistemas abertos anteriormente apresentada. Nesse enfoque foi proposto que toda e qualquer organizao seja considerada como um sistema social, com unidade interna e identidade prpria, embora interdependente de um sistema social maior, com o qual mantm relaes constantes no duplo sentido, ou seja, ao mesmo tempo em que recebe tambm exerce influncia sobre ele. Seguindo esta concepo, a escola um sistema aberto que tem por objetivo proporcionar educao, com um carter intencional e sistemtico. Em relao a ela, a sociedade um supersistema, com seus sistemas econmicos, polticos, culturais Vista

internamente, em sua estrutura, a escola compe-se de subsistemas ou sistemas menores, cada um com suas especificidades prprias, mas ordenados entre si, de modo a assegurar a consecuo dos objetivos definidos em termos sociais. Podem ser considerados como subsistemas: os indivduos (pais, alunos, professores etc.); os grupos de trabalho; as estruturas institucionais e os rituais pedaggicos que sustentam o processo educativo, como as leis, os currculos e os programas. A escola pode ser constituda pelos mesmos elementos interdependentes de qualquer sistema social: existe um fluxo de entradas provenientes da sociedade que passam por um processo de transformao regulado pela administrao da educao em funo dos objetivos educacionais, resultando num fluxo de sadas para a sociedade (SANDER, 1985).

74

Sendo assim, o sistema escolar est em constante interao com o meio ambiente a que pertence, dele recebendo recursos e dispensando-lhe os resultados de seu funcionamento. Os alunos, os recursos humanos (professores, pais etc.), os recursos materiais e as informaes fornecidas ao sistema representam o fluxo de entrada. O processo de transformao identifica-se com o conjunto de atividades pedaggicas e organizacionais que ocorrem em seu interior, resultando da interao mltipla que ocorre entre seus vrios componentes. A administrao fixa e regula os parmetros de operao do sistema educacional, visando a integrar os seus elementos individuais, grupais e institucionais e a garantir o processo de transformao das entradas em sadas em funo dos objetivos educacionais. As sadas so os resultados do processo de transformao das entradas provenientes da sociedade: desempenho estudantil, socializao, aperfeioamento dos indivduos, resultados de pesquisas (SANDER, 1985). A escola apresenta-se como um conjunto integrado de papis sociais, definidos institucionalmente, os quais devem ser desempenhados de acordo com as expectativas correspondentes, visando consecuo dos objetivos estabelecidos socialmente. Quando se modificam tais objetivos, as condies estruturais devem ser revistas a partir das novas exigncias. Para que o sistema sobreviva preciso, ento, que os resultados do processo educativo satisfaam as expectativas estabelecidas pela sociedade em forma de objetivos educacionais. Sendo assim, tais objetivos representam o principal vnculo entre a educao e a sociedade, condicionando a prpria estrutura interna e o funcionamento global do sistema educacional (SANDER, 1985). Estando inserida na sociedade, a escola no deixa de refletir o grau de interdependncia entre ela e seu meio ambiente. Alm disso, bastante dependente da sociedade para seus recursos e resultados e sofre, decisivamente, a influncia de suas foras polticas, econmicas e culturais na formulao dos seus objetivos educacionais e na distribuio dos recursos (SANDER, 1985).

75

3 A ABORDAGEM SISTMICA REVISTA

3.1 A dcada de 1990
O incio da dcada de 1990 marcado pelo processo de globalizao que se testemunhava por todo o mundo, associado ao projeto da ideologia neoliberal que se configurou como dominante. De acordo com Frigotto e Ciavatta (2003, p. 94), As ltimas dcadas do sculo XX e o incio do sculo XXI vm marcados por profundas mudanas no campo econmico, sociocultural, tico-poltico, ideolgico e terico. Essas mudanas se explicitam por uma trplice crise: do sistema capital, tico-poltica e terica. Segundo os autores, depois de uma fase de expanso, o sistema capitalista entrou em crise em suas taxas histricas de lucro e explorao, o que gerou um novo ciclo de acumulao capitalista e a competio entre os grandes grupos econmicos que concentram a riqueza, a cincia e a tecnologia de ponta. No plano supra-estrutural e ideolgico
Destacam-se as noes de globalizao, Estado mnimo, reengenharia, reestruturao produtiva, sociedade ps-industrial, sociedade ps-classista, sociedade do conhecimento, qualidade total, empregabilidade , cuja funo a de justificar a necessidade de reformas profundas no aparelho do Estado e nas relaes capital/trabalho (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 95).

Os autores afirmam que tais reformas tm um sentido inverso s polticas do Estado de bem-estar social. Ainda segundo os autores, O documento produzido pelos representantes dos pases do capitalismo central, conhecido como Consenso de Washington, balizou a doutrina do neoliberalismo ou neoconservadorismo que viria a orientar as reformas sociais nos anos de 1990 (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 95, grifos dos autores). Destacam que
Os protagonistas destas reformas seriam os organismos internacionais e regionais vinculados aos mecanismos de mercado e representantes encarregados, em ltima instncia, de garantir a rentabilidade do sistema capital, das grandes corporaes, das empresas transnacionais e das naes poderosas onde aquelas tm suas bases e matrizes (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 96).

Os organismos internacionais, que tm o papel de tutoriar as reformas dos Estados nacionais, sobretudo dos pases do capitalismo perifrico e semiperifrico so: Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial (BIRD), o Banco Interamericano de

76

Desenvolvimento (BID), o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e, no plano jurdico-econmico, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Os organismos regionais, criados como uma espcie de base de apoio para os organismos internacionais, destacados em termos de Amrica Latina, so: no plano econmico, a Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) e, no plano educacional, a Oficina Regional para a Educao na Amrica Latina e no Caribe (OREALC). Sendo assim, os anos de 1990 registram a presena dos organismos internacionais que entram em cena em termos organizacionais e pedaggicos, marcados por grandes eventos, assessorias tcnicas e farta produo documental (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003). No Brasil, esse perodo possui como caractersticas principais a subordinao do pas poltica neoliberal e o processo de reestruturao do Estado que foram iniciados durante o governo Fernando Collor de Melo (1990-1992) e intensificados a partir de 1995, com o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC). As polticas pblicas brasileiras foram reorientadas, principalmente, por meio da reforma do Estado que gerou alteraes substantivas nos padres de interveno estatal, redirecionando mecanismos e formas de gesto e, conseqentemente, as polticas pblicas e as polticas educacionais em sintonia com os organismos internacionais, em especial o Banco Mundial. A eleio de Fernando Collor, em 1989, que contou com o apoio das elites dirigentes do pas, confirmou a aproximao do governo ao iderio neoliberal do Consenso de Washington. De acordo com Silva (1999, p. 168), durante esse governo [...] as elites conservadoras reafirmaram sua subordinao e seu consentimento s polticas do Banco Mundial e Fundo Monetrio, implementando medidas para atender as diretrizes dessas instituies [...]. Segundo a autora, as polticas de governo adotadas por Fernando Collor eram: estabilizao econmica; promoo de transformaes estruturais capazes de modernizar o Estado e a economia; e a redefinio do papel do Estado por meio de programas de desregulamentao e desestatizao. Com relao poltica macroeconmica, as propostas eram: controle de preos e de salrios; confisco de contas bancrias; ajuste fiscal; privatizao de empresas estatais; abertura econmica; dentre outras. Contudo, alvo de denncias que o incriminaram e lhe valeram um processo de impeachment como presidente da Repblica, o governo de Fernando Collor durou pouco mais de um ano e a continuidade do seu mandato foi entregue ao vice-presidente Itamar Franco (1992-1994). Esse governo continuou seguindo o iderio neoliberal do Banco Mundial e do FMI e tinha a estabilizao econmica como poltica predominante (SILVA, 1999).

77

Com relao ao perodo do governo Fernando Henrique Cardoso, Frigotto e Ciavatta (2003) afirmam que as anlises crticas convergem no sentido de que se trata de um governo que conduziu as diferentes polticas de forma associada e subordinada aos organismos internacionais, [...] gestores da mundializao do capital e dentro da ortodoxia da cartilha do credo neoliberal, cujo ncleo central a idia do livre mercado e da irreversibilidade de suas leis (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 103). Durante esse governo, foi promulgada a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN) n. 9.394, em 20 de dezembro de 1996, aps oito anos de estudos e debates iniciados com a promulgao da Constituio Federal de 1988, que reafirmava a competncia privativa da Unio para legislar sobre as diretrizes e bases da educao nacional (Art. 22, inciso XXIV). A atual LDB fruto dos embates travados no mbito do Estado e dos desdobramentos por ele assumidos no reordenamento das relaes sociais e das mudanas tecnolgicas sob a ideologia da globalizao da economia. Por ter sido promulgada sob a gide da Constituio Federal de 1988, traz consigo um conjunto de dispositivos do captulo da educao (artigos 205 a 214 da Constituio), destacando-se a gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais e a gesto democrtica da escola pblica (CF. Art. 206). A finalidade da educao, definida pela Lei n. 9.394, [...] o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (Art. 2). Em seu artigo 21, a Lei define a composio da educao escolar em educao bsica (formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) e educao superior. O Ttulo IV da LDBEN trata Da organizao da educao nacional. Em seu artigo 8, estipula as responsabilidades da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e Municpios pela organizao dos sistemas de ensino, definindo que esta ser feita em regime de colaborao. Do artigo 9 ao 11 so definidas as incumbncias das diversas instncias de governo (Unio, Estados e Distrito Federal e Municpios, respectivamente). Na distribuio destas atribuies, cabe Unio prestar assistncia tcnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e Municpios, estabelecer diretrizes curriculares e realizar a avaliao do rendimento escolar de todos os graus de ensino, alm de manter as instituies de ensino que compem o sistema federal de ensino; aos Estados cabe colaborar com os Municpios na oferta de ensino fundamental e manter, com prioridade, o ensino mdio; e aos municpios cabe a manuteno da educao infantil garantindo, com prioridade, o ensino fundamental.

78

A Lei n. 9.394 considerada uma lei minimalista, flexvel e contraditria principalmente por possuir duas tendncias distintas e oscilar entre elas. Por um lado, h uma tendncia flexvel e descentralizadora e, por outro lado, uma tendncia centralizadora, caracterizada pelas novas formas de controle e padronizao por meio dos processos avaliativos estandardizados. Segundo Frigotto e Ciavatta (2003), o projeto educativo do Governo Cardoso, em seu conjunto, encontra compreenso e coerncia lgica quando articulado com o projeto de ajuste da sociedade brasileira s demandas do grande capital. Aps destacar a ligao existente entre Paulo Renato Souza (ministro de educao de FHC nos dois mandatos) e os organismos internacionais, Frigotto e Ciavatta (2003, p. 108) afirmam que a dimenso de conseqncias mais graves na poltica educacional desse perodo
[...] situa-se no fato de que o Governo Fernando H. Cardoso, por intermdio do Ministrio da Educao, adotou o pensamento pedaggico empresarial e as diretrizes dos organismos e das agncias internacionais e regionais, dominantemente a servio desse pensamento como diretriz e concepo educacional do Estado.

Um exemplo interessante citado pelos autores refere-se aos mecanismos de avaliao da educao nacional, destacando que [...] as competncias que devem ser avaliadas so aquelas que os empresrios indicam como desejveis (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 108). Para Lima (2002), presencia-se no sistema educacional, na dcada de 1990, um modelo de administrao que concebe a educao como uma mercadoria e cujo foco central o cliente e no mais a escola. De acordo com a autora, est presente nesse modelo o discurso da qualidade, entendida esta como [...] conseguir o mximo resultado com o mnimo custo (ENGUITA apud LIMA, 2002, p. 61). Segundo a autora, a poltica de fazer mais com menos custo possvel retrata bem o eixo economicista que se propagou na poltica educacional do Brasil, no fim do sculo passado e no incio deste. A autora cita como exemplo desse modelo de administrao a Qualidade Total, que ser abordado neste captulo.

3.2 Teoria da Administrao Escolar no Brasil hoje: crticas e propostas

Como foi visto no captulo anterior, Alonso (1976), assim como outros tericos que publicaram seus estudos at a dcada de 1980, utiliza concepes desenvolvidas pela

79

Teoria Geral da Administrao, provenientes de contribuies de diversos campos de conhecimento e que so utilizadas principalmente em empresas, para realizar sua anlise sobre o papel do diretor na Administrao Escolar. Segundo Russo (2005), que trata sobre a transio paradigmtica, em curso, na fundamentao da teoria da Administrao Escolar, o paradigma da Administrao Empresarial, que era dominante at a dcada de 1980, passou a competir com a idia de que a teoria da Administrao Escolar deve ser construda levando em conta a natureza do processo de produo pedaggico. Utilizando como suporte terico estudos como os de Flix e de Paro, o autor afirma que, no Brasil, a Administrao Escolar baseia-se, terica e praticamente, no paradigma da Administrao de Empresas [...] que encontra na Teoria Geral de Administrao a expresso do seu pensamento e a formulao das suas prticas (RUSSO, 2005, p. 27), citando, como exemplo, os estudos de Alonso, Carneiro Leo, Loureno Filho e Querino Ribeiro. Russo (2005) destaca que atribudo, pelos autores citados acima, o carter de universalidade aos princpios da Teoria Geral da Administrao, como se estes pudessem ser aplicados a qualquer tipo de organizao, assim como um carter de neutralidade, como se fosse construda de modo desinteressado e sem nenhuma relao com os conflitos que se manifestam nas organizaes. De acordo com o autor, encontra-se nesses estudos o pressuposto de que [...] administrar uma escola tarefa equivalente administrao de uma empresa qualquer (RUSSO, 2005, p. 28), diferenciando apenas a sua matria-prima o aluno. Silva Jnior (2002) tambm faz referncia a Paro e Flix como os autores que na dcada de 1980 apontaram a [...] contaminao ideolgica e a inadequao tcnica do tratamento da administrao escolar como um caso, entre outros, da pretendida cincia geral da administrao (SILVA JNIOR, 2002, p. 207, grifos do autor). Segundo o autor, seus trabalhos e de outros autores que os seguiram esclarecem a impropriedade da aplicao dos princpios tericos da Administrao genrico-empresarial no campo da Administrao Escolar. importante ressaltar que tanto Flix quanto Paro criticam o livro de Alonso pelo fato de partir da Teoria Geral de Administrao para analisar a Administrao Escolar. O que difere um do outro que Flix critica o livro de Alonso diretamente enquanto Paro cita algumas passagens do livro da referida autora como exemplo para suas afirmaes, portanto de forma indireta, baseando-se, inclusive, nas crticas feitas anteriormente por Flix. Outra

80

diferena entre os dois que Flix analisa criticamente a situao da teoria da Administrao Escolar no Brasil e Paro, alm de analisar, prope a elaborao de uma teoria que tenha como base a especificidade da escola. Flix (1984, p. 71), ao tratar sobre a relao entre a Administrao de Empresa e a Administrao Escolar, afirma que
[...] a Administrao Escolar no construiu um corpo terico prprio e no seu contedo podem ser identificadas as diferentes escolas de Administrao de Empresa o que significa uma aplicao dessas teorias a uma atividade especfica, neste caso, educao.

De acordo com a autora, os estudos de Administrao Escolar no Brasil baseiamse nas teorias de Administrao de Empresas para sistematizar seus princpios e aplic-los no processo educacional. Um dos livros utilizados por Flix (1984) para indicar tal fato O papel do diretor na administrao escolar, de Myrtes Alonso, por ele estar indicado na bibliografia de todos os planos de curso da disciplina Administrao Escolar, conforme levantamento realizado em 1980. Flix (1984), citando Alonso (1976)33, afirma que os tericos de Administrao de Empresa se empenham em elaborar uma teoria que se aplique situao de administrao de todas as organizaes, garantindo sua generalizao, ao mesmo tempo em que o desenvolvimento dos estudos tericos de Administrao Escolar partem das teorias de Administrao de Empresa para nortear a prtica administrativa na organizao escolar. Afirma, ainda, que
[...] alguns tericos da Administrao Escolar no Brasil [...], ao assimilarem a perspectiva da administrao empresarial, cujo aperfeioamento de mtodos e tcnicas resultam do imperativo do desenvolvimento do capitalismo, reforam e legitimam a relao entre a Administrao Escolar e a Administrao de Empresas, relao esta que no apenas terica, pois que resulta de situao historicamente determinada, em que o modo de produo capitalista determina as relaes sociais de produo, e a organizao das instituies jurdico-polticas e culturais da sociedade de classe (FLIX, 1984, p. 81)

Segundo a autora, a prtica da administrao escolar tratada do ponto de vista puramente tcnico e, na medida em que isto ocorre, so omitidas as suas articulaes com as estruturas econmica, poltica e social, obscurecendo a anlise dos condicionantes da educao.

Para ser til e assim universalmente vlida, a teoria deve ser generalizvel e, portanto, servir-se de todo o conhecimento existente sobre administrao, seja ele empresarial, escolar, militar ; alm do mais, ela no pode ser limitada ao tempo e ao espao (ALONSO, 1976, p. 30)

33

81

No mesmo sentido, Paro (1987) afirma que na teoria da Administrao Escolar, a administrao encarada como um problema puramente tcnico, desvinculado de seus determinantes econmicos e sociais. Afirma, ainda, que est presente nos trabalhos tericos de Administrao Escolar uma postura acrtica, porque existe uma preocupao em conseguir nas escolas os mesmos resultados satisfatrios conseguidos nas empresas capitalistas, atravs da aplicao das normas tcnico-administrativas oriundas das mesmas, nunca se aprofundando na anlise das implicaes polticas de tais medidas. Segundo o autor, mesmo adotando o pressuposto bsico de que na escola devem ser aplicados os mesmos princpios administrativos adotados na empresa capitalista, a maioria dos tericos da Administrao Escolar no v uma identidade absoluta entre empresa e escola. Afirma que tais tericos consideram que, diferentemente das empresas em geral, a escola visa a fins de difcil identificao e mensurao e que destacam, tambm, o carter da escola como instituio prestadora de servios que lida diretamente com o elemento humano34, sendo o aluno, ao mesmo tempo, beneficirio e participante dos servios prestados. Paro (1987, p. 127) afirma que essas observaes a respeito da peculiaridade da organizao escolar aparecem, em sua grande maioria, [...] no como justificativa para se negar a aplicao da administrao empresarial na escola, mas, ao contrrio, como um dos passos no processo dessa aplicao. De acordo com o autor, a teoria da Administrao Escolar, ao favorecer a irradiao para a escola das mesmas regras que na empresa atendem aos interesses do capital, funciona como fator de homogeneizao do comando exercido pela classe burguesa em nossa sociedade. Desta maneira, a administrao na escola serve aos propsitos da classe hegemnica, os quais so a favor da manuteno do status quo.
Assim, com seu pressuposto bsico de aplicar na escola as normas e mtodos administrativos que so especficos da empresa capitalista, a maioria dos trabalhos tericos de Administrao Escolar publicados entre ns revela tambm sua natureza eminentemente conservadora da ordem social vigente (PARO, 1987, p. 129).

Flix (1984) reconhece que alguns estudos na Administrao Escolar no Brasil, a partir de uma perspectiva sistmica, introduziram uma anlise que prope que a administrao
34

Paro (1987), cita Alonso (1976) como exemplo para tal afirmao: Nas demais organizaes, o objeto de elaborao constitui a matria-prima que sofrer um processo de transformao, a fim de se tornar produto elaborado e, assim, possa ser oferecido ao mercado consumidor um bem. No caso das organizaes noutilitrias, isto , que prestam servios, a matria-prima assume caractersticas peculiares, uma vez que se opera sempre sobre elementos humanos. o caso da escola cuja matria-prima, o aluno, assume caractersticas especficas e variadas exigindo tratamento especial, adequado as suas condies prprias (ALONSO, 1976, p. 112-113).

82

escolar tenha como principal funo o ajustamento dos fatores internos e externos do sistema escolar, apontando as ligaes existentes entre o sistema escolar e a sociedade35. A autora afirma que a influncia da escola sistmica na rea de Administrao Escolar pode ser identificada como suporte terico de algumas anlises, dando como exemplo a feita por Myrtes Alonso. Com relao ao trabalho de Alonso (1976), a autora afirma que apesar de utilizar um referencial terico atualizado, o mesmo [...] no suficiente para que se proceda a uma anlise concreta do sistema escolar (FLIX, 1984, p. 85). Considera que a anlise feita por Alonso (1976) sofre as conseqncias de uma perspectiva sistmico-reducionista, porque desconsidera os condicionantes econmicos e sociais que envolvem a relao entre Administrao Escolar e Administrao de Empresa, restringindo-se s questes de integrao interna e externa do sistema.
O que se quer destacar a insuficincia dessa abordagem sistmica para proceder a uma anlise da realidade educacional, uma vez que, ao apresentar as relaes entre o sistema escolar e o sistema social, no ultrapassa o aspecto formal dessa relao, reduzindo a compreenso da articulao real entre essas instncias adequao dos objetivos do primeiro s exigncias do segundo (FLIX, 1984, p. 87, grifos do autor).

Flix (1984) destaca uma incoerncia existente na concepo de sistemas abertos: ao mesmo tempo em que possui como caractersticas predominantes a flexibilidade, a dinamicidade e a tendncia para a inovao, est subjacente a essa concepo a idia de manuteno do status quo. Enquanto o imperativo do cumprimento da sua funo social deve provocar mudanas internas na estrutura do sistema escolar, o seu parmetro externo deve ser o equilbrio e a estabilidade (FLIX, 1984, p. 89). A autora aponta uma contradio no livro de Alonso (1976): ao mesmo tempo em que critica a estrutura burocrtica das organizaes, refora a adequao do sistema escolar a esse modelo de organizao. A autora cita duas passagens do livro de Alonso (1976) para demonstrar tal contradio:
Poder-se-ia dizer que um processo de burocratizao da escola se desencadeou e os aspectos formais ganharam terreno, transformando-se a escola em uma instituio burocratizada por excelncia. [...] Isto significa que com a formalizao houve uma especializao de funes, uma atomizao do trabalho especializado dentro da escola e o carter integrador do processo educativo foi-se perdendo; a relao estreita entre o aprendiz e o
35

Flix (1984) cita Alonso (1976, p. 40): [...] como decorrncia, sobretudo, da aplicao de conceitos extrados das Cincias Sociais e do comportamento, a funo administrativa sofreu uma reconceptualizao, sendo ento definida como um processo complexo no qual intervm variveis sociais, polticas, econmicas e psicolgicas. Tais concluses refutaram integralmente a tese anteriormente aceita que reduzia a Administrao Escolar a um conjunto de tcnicas eficientes norteadoras da ao.

83

educador deixou de existir, tornando-se mais e mais reduzida a preocupao com os resultados efetivos do processo (ALONSO, 1976, p. 98). [...] Resumindo, pois, as principais funes apontadas para a administrao escolar, verifica-se que estas se agrupam num conjunto de funes especficas relativas organizao e direo do trabalho escolar, ao desenvolvimento de atividades de liderana ou estimulao e manuteno do comportamento humano produtivo, ao controle dos resultados e apreenso do seu valor social (ALONSO, 1976, p. 142).

Flix (1984) afirma que Alonso (1976), ao citar autores como Victor Thompson e Blau e Scott, faz algumas crticas burocracia, mas acaba reforando a adequao da escola a esse modelo de organizao ao considerar como principais funes da administrao escolar a organizao e direo do trabalho escolar, a liderana ou estimulao e manuteno do comportamento humano produtivo, e o controle dos resultados. Afirma, ainda, que Alonso (1976), ao conceber o diretor de escola como o principal executivo do sistema escolar, privilegia a hierarquia e a aceitao do princpio da autoridade legal que so as caractersticas principais da estrutura burocrtica. Como foi visto anteriormente, Alonso (1976) analisa trs posies tericas o behaviorismo (comportamentalismo), o estruturalismo e o sistema aberto , destacando suas principais caractersticas e atribui algumas funes ao administrador escolar baseada nas trs correntes administrativas. Destas correntes, a autora considera a teoria dos sistemas abertos como a mais adequada anlise da funo administrativa na escola, mas no desconsidera a existncia de elementos do comportamentalismo nem caractersticas burocrticas. Pelo contrrio, destaca que surgem dificuldades se o administrador se filiar a uma nica corrente administrativa. Sendo assim, para Alonso (1976), a escola ter elementos da burocracia, sim, mas estes no devem prevalecer sobre os outros.
A funo administrativa no pode [...] continuar a ser vista como algo esttico, relativo estritamente aos aspectos rotineiros da vida de uma organizao, mas sim como o instrumento fundamental do seu dinamismo e isto na medida em que possibilite a conciliao resultante da aplicao dos princpios de autoridade legal, fundados na burocracia. Consequentemente, aquela concepo burocrtica estrita no pode ser aplicada organizao escolar, nem deve orientar de modo total ou exclusivo a atividade administrativa na escola (ALONSO, 1976, p. 141-142).

Segundo Russo (2005), a proposta de superao do paradigma da Administrao Empresarial como fundamento da Administrao Escolar tem por hiptese a

incompatibilidade entre o fundamento capitalista da Teoria Geral da Administrao e a natureza especfica do processo pedaggico de produo escolar. Cumpre ressaltar que, j na dcada de 1960, Ansio Teixeira (1968) colocava-se contra a aplicao dos princpios da Administrao de Empresas na escola, defendendo que a

84

Administrao Escolar apresenta uma especificidade e particularidade que devem ser mantidas. Em seu texto Natureza e funo da administrao escolar, o autor faz uma comparao entre a Administrao mdica e a Administrao Escolar, enfatizando o carter e a natureza da Administrao Escolar como funo que somente pode ser exercida por educadores, assim como a Administrao mdica pode ser exercida somente por mdicos. Segundo o autor, ainda que o administrador escolar possa aprender alguma coisa advinda da TGA, a Administrao Escolar jamais poder ser equiparada Administrao de empresas porque os dois tipos de administrao so polarmente opostos. Em educao, o alvo supremo o educando a que tudo mais est subordinado; na empresa, o alvo supremo o produto material, a que tudo mais est subordinado (TEIXEIRA, 1968, p. 15). De acordo com Paro (1987), enquanto a administrao da empresa capitalista serve aos interesses das classes dominantes, a Administrao Escolar deve servir aos interesses das classes dominadas, contribuindo, assim, para a transformao social. Para tanto, ela deve alcanar seus fins especificamente educacionais. Para que estes fins sejam atingidos, a Administrao Escolar precisa saber buscar os princpios, mtodos e tcnicas relacionados com a natureza e os objetivos da educao.
[...] a busca de uma especificidade para a Administrao Escolar coincide com a busca de uma nova Administrao Escolar, que se fundamente em objetivos educacionais representativos dos interesses das amplas camadas dominadas da populao e que leve em conta a especificidade do processo pedaggico escolar, processo este determinado por esses mesmos objetivos (PARO, 1987, p. 152).

Assim como Paro (1987), Russo (2005) prope a construo de uma teoria da Administrao Escolar que, tendo como fundamento a especificidade do processo pedaggico da escola, produza conhecimento sobre o trabalho pedaggico escolar e sua organizao. Defende a elaborao de uma teoria que reconhea a realidade particular de cada organizao e o processo de transformao dinmica dessa realidade. Assim, uma teoria que considere tais caractersticas ter um ncleo de idias que agregue os elementos prprios e comuns da escola como instituio social e uma parte que se ajusta singularidade de cada escola como organizao (RUSSO, 2005, p. 30). Segundo Russo (2005), o fundamento das crticas feitas com relao aplicao dos princpios da Administrao de Empresas na Administrao Escolar centra-se no carter ideolgico da teoria organizacional produzida como universal e neutra, sob os determinantes de uma sociedade capitalista. Ainda de acordo com o autor,
As restries adoo da TGA como paradigma da teoria da administrao escolar no significa deixar de reconhecer que aquela teoria avanou

85

tecnicamente e desenvolveu formas de operacionalizar seus propsitos que podem, quando despidos do seu carter ideolgico, contribuir para a gesto escolar, levando a escola realizao dos fins da educao transformadora (RUSSO, 2005, p. 32).

Sendo assim, as crticas feitas no se referem exclusivamente ao uso dos princpios da TGA pela Administrao Escolar, mas ao fato de se omitir que esses princpios foram desenvolvidos para serem aplicados em empresas capitalistas. Ao defender a construo de uma teoria da Administrao Escolar que tenha como fundamento a especificidade do processo pedaggico da escola e que reconhea a realidade particular de cada organizao, Russo (2005) critica os estudos que partem das abordagens tericas para explicar o processo administrativo na escola. De acordo com o autor, no pode haver uma subordinao da prtica teoria, como se a segunda fosse a detentora da verdade qual deve ajustar-se a primeira, mas, sim, uma relao dialtica de interferncia mtua entre as duas, ou seja,
[...] a teoria, ao mesmo tempo que reflete a realidade, da qual se nutre para isso, tem de servir de guia orientador das aes que se realizam na prtica com vistas ao seu aperfeioamento, segundo uma opo axiologicamente determinada. Essas transformaes que, orientadas pela teoria, introduziro mudanas na realidade, precisam ser reincorporadas por ela para que possa continuar refletindo a nova realidade da resultante. Por sua vez, a teoria modificada orientar novas etapas sucessivas, de idas e vindas entre teoria e prtica que, combinado com o movimento permanente da transformao qualitativa de ambos, resultar num movimento espiral (RUSSO, 2005, p. 34).

Russo (2005, p. 34) ressalta a importncia dos estudos microssociolgicos com foco na esfera cotidiana da escola em detrimento das teorias clssicas macrossociolgicas, [...] cujas categorias tericas no conseguem dar conta das especificidades da escola e dos seus condicionantes imediatos. Dentre os estudos voltados ao conhecimento da prtica concreta, realizados principalmente a partir do incio da dcada de 1990, o autor destaca alguns temas que compem o campo da organizao do trabalho na escola, tais como mecanismos de gesto colegiada (Conselho de Escola, Conselho de Classe, Associao de Pais e Mestres), autonomia da escola, projeto poltico-pedaggico, democratizao da gesto escolar. De acordo com Silva Jnior (2002), duas questes concentram o movimento da Administrao Educacional no Brasil hoje: o predomnio da noo de gesto sobre a de administrao; e a obrigatoriedade prtica do processo de municipalizao e sua repercusso nas questes da autonomia da escola, do projeto poltico-pedaggico e do trabalho coletivo.

86

Com relao ao predomnio da noo de gesto sobre a de administrao, o autor afirma que este induz ao significado de gesto como gesto empresarial, assentada na lgica do mercado.
Identificando gesto com gesto empresarial, observa-se a crescente mercadorizao dos critrios de gesto educacional, com a prevalncia da lgica do mercado educacional sobre a lgica do direito educao. Prevalecendo a lgica do mercado educacional, o que se constata a estagnao terica da administrao educacional como campo de conhecimento e de investigao (SILVA JNIOR, 2002, p. 199).

interessante notar que na dcada de 1980 houve vrias crticas com relao adoo dos princpios da Teoria Geral da Administrao pela Administrao Escolar, afirmando-se que, com isso, estar-se-ia colocando a escola a servio do capitalismo. Atualmente, de acordo com o pensamento de Silva Jnior (2002), ao substituir o termo administrao pelo termo gesto estar-se-ia, tambm colocando a escola a servio do capital, j que o segundo termo induz ao significado de gesto empresarial. Autores de crticas da dcada de 1980 utilizam, hoje, o termo gesto sem fazer uma anlise mais aprofundada sobre o termo, considerando, inclusive, intil a discusso sobre o assunto. Constatado o abandono do conceito de administrao escolar em favor do conceito de gesto escolar, Silva Jnior (2002) afirma que at mesmo o reconhecimento da Administrao Escolar como disciplina acadmica encontra-se em fase preliminar de elaborao, o que acarretou um regresso no ensino da disciplina nos nveis de graduao e ps-graduao e uma diminuio no nmero de projetos de pesquisa abordando o tema. O autor afirma que ao conceito de gesto quase sempre se acrescenta o adjetivo democrtica, sendo este interpretado como participativa, sem a preocupao em se discutir os mecanismos que possam assegurar o carter democrtico ou participativo dessa gesto. Silva Jnior (2002) aborda os adjetivos pblico e privado, identificando uma ausncia de distino entre eles, tanto no campo da Teoria Geral de Administrao, quanto no campo especfico da Administrao Escolar. Segundo o autor, a teoria administrativa foi construda tendo como referncia emprica as situaes das organizaes privadas. Sendo assim, as prticas da administrao privada sempre serviro como base para a prtica da administrao pblica.
Evidentemente, prticas correspondem a valores de suporte. A importao para ambientes de administrao pblica de prticas da administrao privada viabiliza a circulao no espao pblico dos critrios, valores e interesses a que essas prticas se reportam. Com isso diluem-se as fronteiras entre o sentido do pblico e o sentido do privado, em favor deste e em detrimento daquele (SILVA JNIOR, 2002, p. 202).

87

Ao tratar sobre o cenrio educacional atual, Russo (2005) destaca o surgimento de um panorama mundial de hegemonia capitalista, respaldada na doutrina neoliberal e na globalizao dos mercados, ao qual o Brasil precisou se adequar atravs de reformas do Estado, realizadas pelos ltimos governos, o que exigiu a conseqente reforma da educao para ajust-la ao novo momento. Segundo o autor, O que temos hoje, no pas, uma poltica educacional que visa subordinar integralmente a educao aos interesses ideolgicos e econmicos do capital, ainda que contraditoriamente ao discurso oficial do governo (RUSSO, 2005, p. 38). Russo (2005) afirma que, nos ltimos anos, houve uma expanso educacional promovida pelo neoliberalismo e um maior deslocamento de capital para o setor da educao. De acordo com o autor, essa transformao ocorreu devido a dois movimentos simultneos:
a) a necessidade de melhorar a produtividade do setor educacional pblico diante das novas demandas dos setores produtivos, das exigncias das agncias internacionais de financiamento e da diminuio de recursos disponveis em decorrncia da crise fiscal do Estado; b) a introduo, no setor educacional privado, da lgica da produo capitalista com sua permanente busca de aumento da produtividade do trabalho [...] (RUSSO, 2005, p. 38).

Para Russo (2005), o empreendimento privado passou de um perodo em que se constitua predominantemente em empresa do tipo familiar para um momento em que se transformou em empreendimento de atrao de capitais. Segundo o autor, o capital [...] migrou para a educao porque percebeu que poderia, com a introduo de formas de organizao do trabalho e de gerncia empresarial, aumentar ainda mais a lucratividade do setor (RUSSO, 2005, p. 38). Russo (2005) afirma que a gesto educacional passou a receber uma ateno que no tinha antes devido, principalmente, aos dois movimentos citados acima. Segundo o autor, isso justifica [...] o renascimento das vertentes da administrao escolar que tm na TGA a fonte de sua orientao terica. Estas apresentam velhos princpios dos movimentos da Administrao Geral agora travestidos em novas denominaes como a da qualidade total (RUSSO, 2005, p. 38). Resumindo: at a dcada de 1980 a maioria dos estudos tericos de Administrao Escolar baseavam-se na Teoria Geral de Administrao para desenvolver seus princpios. Nessa mesma dcada, autores como Flix (1984) e Paro (1987) criticaram tais estudos, utilizando como referncia para tanto o livro de Alonso (1976). A partir de ento, surgiu a proposta de construo de uma teoria da Administrao Escolar que tivesse como fundamento a especificidade do processo pedaggico da escola. Contudo, hoje, depois de crticas e de

88

propostas, nota-se que ainda so adotados os princpios da Teoria Geral da Administrao como base para a elaborao da teoria da Administrao Escolar, mas, ao que parece, ainda mais vinculados lgica da produo capitalista, como a teoria da Qualidade Total, que ser analisada em seguida.

3.3 Dois momentos, duas snteses tericas: Sistemas Abertos e Qualidade Total
O enfoque dos sistemas abertos, como foi afirmado anteriormente, no considerado uma nova teoria, mas, sim, uma nova abordagem, na medida em que rene, de um modo sistemtico e coerente, diferentes contribuies de teorias administrativas anteriores, ou seja, ele tenta combinar elementos do comportamentalismo, do estruturalismo e das teorias clssicas de uma forma coesa. Desta maneira, pode-se considerar a abordagem dos sistemas abertos como uma sntese terica. De acordo com Barbosa (1995), a Gesto da Qualidade Total (GQT) contm elementos de vrias teorias administrativas: alguns princpios de Administrao Cientfica de Frederick W. Taylor; controle estatstico do processo, de W. A. Shewhart; conceitos sobre o comportamento humano adotados por Abraham H. Maslow; e os princpios da qualidade e o conceito de sistema desenvolvidos por W. E. Deming. Sendo assim, a teoria da Qualidade Total pode ser considerada como uma nova sntese terica. Nesse mesmo sentido, Drgg e Ortiz (1994, p. 1) afirmam que A Qualidade Total no surgiu como uma teoria pronta e acabada, mas, como toda filosofia, foi construda paulatinamente com a soma e transformao de vrias outras teorias. A preocupao com a qualidade, no sentido mais amplo da palavra, comeou com Shewhart, estatstico norte-americano que, j na dcada de 1920, tinha um grande questionamento com a qualidade e com a variabilidade encontrada na produo de bens e servios. Shewhart desenvolveu um sistema de mensurao dessas variabilidades que ficou conhecido como Controle Estatstico de Processo (CEP). Criou tambm o Ciclo PDCA (Plan, Do, Check e Action), mtodo essencial da gesto da qualidade, que ficou conhecido como Ciclo Deming da Qualidade (DRGG; ORTIZ, 1994). A GQT um sistema desenvolvido e aplicado especialmente no Japo, a partir da dcada de 1950. Este modelo gerencial baseia-se em conceitos, mtodos e tcnicas de origem norte-americana. Logo aps a Segunda Guerra Mundial, o Japo apresentou-se ao mundo

89

destrudo e precisando iniciar seu processo de reconstruo. Deming foi convidado pela Japanese Union of Scientists and Engineers (JUSE - Unio Japonesa de Cientistas e Engenheiros) para proferir palestras e treinar empresrios e industriais sobre controle estatstico de processo e sobre gesto da qualidade. De acordo com Barbosa (1995), os produtos industriais do Japo, nessa poca, eram considerados como lixo no exterior, sendo ruins e baratos. Hoje, visto como uma das potncias econmicas mundiais, devido, segundo o autor, GQT, [...] pois foi com esse modelo administrativo que o Japo conseguiu reverter o quadro de graves dificuldades em que se encontrava e transformou-se em um pas cujos produtos so altamente valorizados pela sua qualidade e avanada tecnologia (BARBOSA, 1995, p. 5). Segundo o autor, a Gesto da Qualidade Total estabelece condies para que todos os membros da organizao sejam capazes de planejar e gerenciar seu prprio trabalho. Desta maneira, a implantao da GQT dissemina a idia de que cada membro de uma organizao responsvel pelo resultado do seu prprio trabalho e que, portanto, o resultado final do trabalho da organizao depende da qualidade do trabalho de cada um dos seus membros. Para tanto, cada pessoa recebe um treinamento especfico para resolver os problemas que dificultam ou impedem que a instituio atinja os objetivos previstos. Barbosa (1995, p. 6) resume o que GQT de uma organizao:
[...] a gerncia exercida por todas as pessoas, de todos os nveis hierrquicos e de todos os setores da mesma, visando o atendimento das necessidades de todas as pessoas envolvidas, de dentro e de fora dela, especialmente daquelas a quem se destinam os resultados do seu trabalho, ou seja, os seus clientes finais.

Drgg e Ortiz (1994, p. 1, grifos) definem o termo Qualidade Total, baseadas em A. V. Feigenbaum (terico da Qualidade), como [...] mobilizao total dos recursos humanos para a Qualidade [...]. As autoras baseiam-se, tambm, em K. Ishikawa para definir o termo Qualidade:
A qualidade significa qualidade de trabalho, qualidade de servio, qualidade de informao, qualidade de processo, qualidade de diviso, qualidade de pessoal, incluindo operrios, engenheiros, gerentes e executivos, qualidade de sistema, qualidade de empresa, qualidade de objetivos [...] a qualidade em todas as suas manifestaes (apud DRGG; ORTIZ, 1994, p. 5).

A GQT tem como pontos bsicos: foco no cliente; trabalho em equipe permeando toda a organizao; decises baseadas em fatos e dados; e a busca constante da soluo de problemas e da diminuio de erros.

90

A Qualidade Total implica, assim, um esforo corporativo, compromisso de todos e em todos os nveis para alcanar os resultados previstos. Supe que a organizao tenha: uma misso bem definida, uma vez que a gesto da qualidade total pressupe que os objetivos estejam bem definidos para todos que esto envolvidos no processo; uma viso de futuro que esteja intimamente ligada definio dos objetivos, ou seja, saber o que se quer alcanar com determinado procedimento; um planejamento estratgico, j que para que os objetivos sejam alcanados necessrio um plano de metas e condutas que esteja fortemente ligado ao objetivo final; e, finalmente, uma gerncia bem constituda que consiga coordenar todos os requisitos acima. Os princpios que conduzem a teoria da Qualidade Total prevem eliminao de desperdcios, eliminao do sobretrabalho, fortalecimento das pessoas, esforo e compromisso total, mudana na cultura organizacional da empresa e avaliao dos resultados para eliminao da no qualidade. Funciona tendo como foco o cliente e sua total satisfao. Para isso, pesquisa as necessidades deste, o que ele quer e trabalha para alcan-las, atravs do estabelecimento de metas, do planejamento do atendimento e do gerenciamento para que o atendimento seja cada vez melhor. Diz-se um modelo flexvel no qual cada pessoa gerencia seu trabalho, porm, deve cumprir metas estabelecidas. O termo qualidade total tem inserido em seu conceito algumas dimenses bsicas: qualidade intrnseca, custo, atendimento, moral e segurana. Por qualidade intrnseca entendese a capacidade do produto ou servio de cumprir o objetivo ao qual se destina. A dimenso custo tem, em si, dois focos: custo para a organizao do servio prestado e o seu preo para o cliente. Portanto, no suficiente ter o produto mais barato, mas sim ter o maior valor pelo preo justo. Atendimento uma dimenso que contm trs parmetros: local, prazo e quantidade, que por si s demonstram a sua importncia na produo de bens e na prestao de servios de excelncia. Moral e segurana dos clientes internos de uma organizao (funcionrios) so fatores decisivos na prestao de servios de excelncia: funcionrios desmotivados, mal-treinados, inconscientes da importncia de seus papis na organizao no conseguem produzir adequadamente. A segurana dos clientes externos de qualquer organizao, em um sentido restrito, tem a ver com a segurana fsica desses clientes e, em um sentido mais amplo, com o impacto do servio prestado ou da sua proviso no meio ambiente. A teoria da Qualidade Total utiliza, tambm, alguns conceitos bsicos como fornecedor, processo, produto e cliente. O fornecedor contribui com a organizao com

91

materiais, dados, informaes O processo compe-se de um conjunto de tarefas interligadas, visando um resultado especfico, com base nas informaes recebidas do seu fornecedor. Cada processo gera um ou mais produtos (ou servios) que sero fornecidos aos seus clientes36 (BARBOSA, 1995). Estes termos levam compreenso da organizao como um sistema, que recebe do seu ambiente as informaes bsicas (entrada ou input) para definir e rever seus objetivos, as transforma dentro dos padres desejados e as devolve em forma de produtos ou realizaes finais caractersticas do sistema (sada ou output), que sero utilizados por seus clientes e podem servir de inputs para outra espcie de organizao.

3.4 Ranos das teorias administrativas na Qualidade Total

Como foi afirmado anteriormente, a GQT contm elementos de vrias teorias administrativas. Sero expostos, aqui, alguns aspectos das teorias desevolvidas por Taylor, Maslow e Deming, respectivamente. As teorias de Taylor e de Maslow foram selecionadas por serem as mais utilizadas por Barbosa (1995) para abordar os conceitos bsicos da Qualidade Total. O autor analisa alguns aspectos ligados aos princpios da Administrao Cientfica adotados pela GQT, afirmando, em seguida, que a estes faltava a base humana e que, por isso, [...] foram adotados tambm alguns aspectos da filosofia do crescimento humano de Maslow [...] (BARBOSA, 1995, p. 26). Os princpios administrativos de Deming foram selecionados pelo fato de o autor ser apontado como um dos fundadores e divulgadores do movimento pela Qualidade Total e, principalmente, por ele ser citado em todos os livros que tratam sobre a GQT consultados para a elaborao da presente pesquisa.

3.4.1 Taylorismo
Em 1903 foi publicado nos Estados Unidos o livro Shop Management (Administrao de oficinas), de Frederick W. Taylor, um engenheiro que teve como primeira atividade profissional a de mestre em uma fbrica. Era um tcnico que passou a se ocupar com experincias destinadas a aumentar a eficincia no trabalho desde que atingiu a posio de mecnico-chefe da Midvale Steel (MOTTA, 1976).
Na teoria da Qualidade Total h uma distino entre cliente interno e cliente externo de uma organizao. Os clientes internos pertencem organizao. Os clientes externos so pessoas que no fazem parte da organizao, bem como outras organizaes que recebem seus servios (BARBOSA, 1995).
36

92

Taylor desenvolveu um sistema que se constituiu na base dos estudos de tempos e movimentos com a decorrente aplicao de salrios com incentivos aos funcionrios de uma fbrica. Em 1911 foi publicado seu mais conhecido livro: The principle of scientific management (Princpios de administrao cientfica), no qual tentou sumariar as experincias do sistema por ele desenvolvido e traduzi-las em princpios que poderiam ser utilizados por administradores (MOTTA, 1976). Seus princpios podem ser assim resumidos: - atribuir tarefas a cada indivduo, de acordo com suas aptides, selecionando cientificamente o melhor trabalhador para cada servio; - solicitar, a cada operrio, o mximo de produo que se puder esperar de um trabalhador hbil de sua categoria, estudando e cronometrando os movimentos dos mesmos e eliminando os movimentos inteis; - busca do aumento da produo atravs da melhoria de mtodos e tcnicas; - fragmentao das tarefas complexas em tarefas mais simples, facilitando sua execuo; - treinamento do trabalhador para assimilao dos mtodos e tcnicas de execuo da tarefa; - remunerao de acordo com o nvel de produo de cada indivduo. O autor defendia a separao entre trabalho intelectual e trabalho manual, ou seja, diviso de responsabilidades entre direo e trabalhadores, afirmando que
[...] a cincia que estuda a ao dos trabalhadores to vasta que o operrio [...] incapaz de compreender esta cincia, sem a orientao e auxlio de colaboradores e chefes, quer por falta de instruo, quer por capacidade mental insuficiente. A fim de que o trabalho possa ser feito de acordo com leis cientficas, necessrio melhor diviso de responsabilidade entre a direo e o trabalhador [...] (TAYLOR, 1990, p. 34).

De acordo com Kwasnicka (1987), Taylor introduziu, atravs de alguns princpios administrativos fundamentais, quatro processos administrativos: planejamento, organizao, execuo e controle. Esses princpios so relacionados pela autora:
1- Administradores deveriam desenvolver um mtodo cientfico para cada elemento do trabalho de um homem a fim de substituir as velhas regras, ou seja, planejar o trabalho do operrio. 2- Administradores deveriam selecionar cientificamente, treinando posteriormente os trabalhadores, ou seja, formar a mo-de-obra. 3- Administradores deveriam cooperar com os trabalhadores para garantir que as tarefas fossem executadas de acordo com os mtodos cientficos desenvolvidos, ou seja, controlar o trabalho. 4- Deveria haver igual diviso de tarefas e responsabilidades entre administradores e operrios. Administradores deveriam executar tarefas para

93

as quais so mais indicados, tais como planejar a execuo das tarefas (KWASNICKA, 1987, p. 26).

Taylor se dedicou principalmente s atividades de fabricao e considerava os empregados como entes racionais e desejosos de obter o mximo de dinheiro em troca do menor esforo possvel, no entanto no se preocupava com os aspectos humanos desses trabalhadores.

3.4.2 A teoria da motivao de Maslow

Surge a partir da dcada de 1930, nos Estados Unidos, a Escola de Relaes Humanas que transferiu a nfase que era dada pela Escola de Administrao Cientfica execuo de tarefas em uma organizao para a nfase nas pessoas que trabalham ou participam nas organizaes. Passou-se, ento, a tratar, dentre outros assuntos, sobre a motivao humana. Nessa escola, comeou-se a demonstrar que o pagamento ou recompensa salarial no era o nico fator decisivo na satisfao do trabalhador dentro de uma situao de trabalho, mas havia certas necessidades humanas fundamentais. O homem passou a ser considerado como um animal complexo, dotado de necessidades complexas e diferenciadas que orientam o comportamento humano em direo a certos objetivos pessoais. Na dcada de 1940, surge a Teoria Comportamental da Administrao que estuda, basicamente, o comportamento individual das pessoas nas organizaes. Um dos temas tratados nessa teoria a motivao humana. Um dos principais autores que estudaram a motivao humana Abraham H. Maslow, psiclogo e consultor norte-americano que apresentou uma teoria na qual as necessidades humanas esto organizadas e dispostas em nveis, em uma hierarquia de importncia e de influncia, numa pirmide em cuja base esto as necessidades mais baixas (necessidades fisiolgicas) e no topo as necessidades mais elevadas (as necessidades de autorealizao). Maslow (apud CHIAVENATO, 1999) apresenta cinco tipos de necessidades: fisiolgicas; de segurana; sociais; de estima; e de auto-realizao. 1- As necessidades fisiolgicas constituem o nvel mais baixo da hierarquia das necessidades humanas, mas de vital importncia. Estas necessidades esto relacionadas com a sobrevivncia do indivduo e a preservao da espcie: alimentao, sono, repouso, abrigo,

94

2- As necessidades de segurana esto situadas no segundo nvel das necessidades humanas e constituem a busca de proteo contra a ameaa ou privao, a fuga e o perigo. 3- As necessidades sociais incluem a necessidade de associao, de participao, de aceitao por parte dos companheiros, de troca de amizade, de afeto e amor. 4- As necessidades de estima envolvem a auto-apreciao, a autoconfiana, a necessidade de aprovao social e de respeito, de status, prestgio e considerao, alm de desejo de fora e de adequao, de confiana perante o mundo, independncia e autonomia. 5- As necessidades de auto-realizao so as mais elevadas e esto no topo da hierarquia. So as necessidades de cada pessoa realizar o seu prprio potencial e de auto desenvolver-se continuamente. As necessidades de nvel mais baixo devem ser satisfeitas antes das necessidades de nvel mais alto. No momento em que o indivduo realiza uma necessidade, surge outra em seu lugar, exigindo sempre que as pessoas busquem meios para satisfaz-la. Para Maslow (apud BARBOSA, 1995), o estado natural das pessoas de insatisfao. Sendo assim, elas podem ficar satisfeitas em um determinado momento, mas tendem a retornar ao seu estado natural de insatisfao, surgindo uma nova necessidade para ser realizada. As necessidades tomam formas e expresses que variam de pessoa para pessoa. Por isso, cada indivduo tem que escalar uma hierarquia de necessidades para atingir a sua auto-realizao.

3.4.3 Os princpios de Deming

Nascido nos Estados Unidos, W. Edwards Deming [...] quis mostrar indstria americana seus mtodos de melhoria da qualidade e da produtividade durante trs dcadas (MANN, 1992, p. XIV). No entanto, seus trabalhos foram reconhecidos inicialmente no Japo quando, a partir de 1950, foi convidado pela JUSE para fazer diversas conferncias sobre controle de qualidade no pas. Deming (1990) aborda, em seu livro Qualidade: a revoluo da administrao, o conceito de sistema. O autor desenvolve, ainda, 14 (quatorze) princpios bsicos que se constituem na essncia do seu pensamento, para serem aplicados em qualquer organizao humana, independentemente de seu carter, tamanho

95

O autor define sistema como [...] uma srie de funes ou atividades (subprocessos, estgios etc., aqui chamados componentes) em um organismo que trabalham em conjunto em prol de um objetivo do organismo (DEMING, 1990, p. XVIII). Em seguida, descreve algumas caractersticas de um sistema: a) existe, em qualquer sistema, interdependncia entre seus vrios componentes e se o objetivo, tamanho ou fronteira desse sistema mudam, seus componentes tambm iro mudar; b) todas as pessoas que trabalham nele podem contribuir para melhor-lo; c) o gerenciamento de um sistema exige o conhecimento das inter-relaes entre os seus diversos componentes e as pessoas que trabalham nele; d) o desempenho de cada componente do sistema deve ser avaliado em termos de sua contribuio para o objetivo do sistema e no para a produo ou lucro pessoal nem qualquer competio entre as partes; e) todas as atividades devem ser coordenadas para otimizar o sistema como um todo. De acordo com o autor, o sistema no existe sem um objetivo e papel do administrador estabelec-lo. Deming (1990) afirma, ainda, que os componentes de um sistema so necessrios para o funcionamento do mesmo, mas no so suficientes por si mesmos para realizar os objetivos previstos e, por isso, precisam ser administrados. Os 14 princpios de Deming (1990) podem ser assim resumidos: 1- Estabelea constncia de propsitos no sentido da melhoria de produtos e servios com a finalidade de tornar a empresa competitiva e mant-la em atividade, bem como criar empregos. 2- Adote a nova filosofia da qualidade. A transformao faz-se necessria e implica na adoo dos 14 princpios. 3- Deixe de depender da inspeo para atingir a qualidade. A qualidade no depende da inspeo e sim da melhoria do processo produtivo. 4- Cesse a prtica de aprovar oramentos com base no preo. Em vez disso, minimize o custo total. Mude para um nico fornecedor para um certo item, em uma relao de lealdade e confiana no longo prazo. 5- Melhore constantemente o sistema de produo e de prestao de servios, para melhorar a qualidade e a produtividade e, dessa forma, diminuir constantemente os custos. 6- Institua treinamento no local de trabalho. 7- Institua liderana. A meta da liderana deve ser ajudar as pessoas, mquinas e equipamentos a realizarem um trabalho melhor. 8- Elimine o medo, de forma que todos possam trabalhar efetivamente para a empresa.

96

9- Elimine as barreiras entre os departamentos. O pessoal da rea de pesquisa, projeto, vendas e produo deve trabalhar como uma equipe, para prever problemas de produo e na aplicao que pode ser prevista para o produto ou servio. 10- Elimine lemas, exortaes e metas para a mo-de-obra que exijam nvel zero de falhas e estabeleam novos nveis de produtividade. 11a- Elimine quotas de trabalho na linha de produo, substituindo-as por liderana. b- Elimine o processo de administrao por objetivos. 12a- Remova as barreiras que privam o operrio horista de seu direito de orgulharse de seu desempenho. b- Remova as barreiras que privam as pessoas da administrao e da engenharia de seu direito de orgulharem-se de seu desempenho. 13- Institua um forte programa de educao e auto-aprimoramento. 14- Engaje todos da empresa a trabalharem pela transformao. A transformao tarefa de todos. Segundo Mann (1992), Deming traduz em seus 14 princpios uma filosofia bsica de melhoria da qualidade e da produtividade com base em sua experincia no Japo. De acordo com o autor, existem duas idias fundamentais que sustentam tal filosofia: a) a administrao deve esforar-se para desenvolver o negcio a longo prazo, no bastando conseguir um lucro rpido hoje, e; b) esta meta s pode ser alcanada atravs da entrega de produtos e/ou servios de confiana e com alta qualidade.

3.5 A Qualidade Total na educao brasileira

A aplicao da teoria da Qualidade Total na educao brasileira teve incio em 1991, com a parceria entre a Secretaria Estadual de Educao de Minas Gerais e a Escola de Engenharia da Universidade Federal de Minas Gerais (Fundao Christiano Ottoni). A GQT surgiu na escola pblica como uma tentativa de garantir aos sistemas de ensino do Estado de Minas Gerais, um padro de qualidade superior que supostamente garantiria um lugar na produo, no chamado mercado de trabalho. Pressupondo que o trabalho da gesto escolar central, a proposta consiste na adaptao de elementos do modelo japons administrao das instituies educacionais atravs de um enfoque gerencial nas

97

suas atividades, inclusive pedaggicas, visando o aperfeioamento da qualidade do processo educativo (CUNHA, 1994). Cosete Ramos37 desenvolveu no Brasil o programa Escola de Qualidade Total, o qual se evidenciou, de acordo com Gentili (1995, p. 143), [...] como uma tentativa de aplicar os princpios empresariais de controle da qualidade no campo pedaggico. Segundo o autor, o referido programa consiste, basicamente, na aplicao do Mtodo Deming de Administrao na gesto das unidades escolares. Ramos (1992) afirma que o Mtodo Deming, inicialmente utilizado em empresas privadas, pode ser aplicado em qualquer tipo de organizao humana, inclusive na escola, j que esta, apesar de sua natureza diferenciada e misso especfica, uma organizao humana na qual esto presentes os mesmos elementos encontrados em qualquer instituio. A autora apresenta os 14 (quatorze) pontos de Deming, procurando adequ-los para e escola. Baseada nesses pontos, algumas funes so atribudas ao diretor de escola, sendo que a principal a de lder da comunidade escolar. Afirma que o diretor consegue resultados atravs de pessoas e, por isso, fundamental que ele desenvolva uma caracterstica essencial para o sucesso de sua atividade: a liderana. O conceito de liderana, segundo Ramos (1992), supe dinamismo e reciprocidade. Para a autora, o lder deve buscar a cooperao da comunidade escolar, preocupando-se em tornar as atividades interessantes e oferecendo as melhores condies possveis de trabalho. Defende uma atuao compartilhada entre o lder e seus companheiros de trabalho, afirmando que esta atuao cria laos de confiana e respeito que permitem o alcance dos propsitos previstos. Ramos (1992) complementa os pontos de Deming com os princpios do difusor de suas idias na rea educacional, Willian Glasser. Os 7 (sete) pontos de Glasser so: 1- Gesto democrtica ou por liderana da escola e das salas de aula; 2- O diretor como lder da comunidade escolar; 3- O professor como lder dos alunos; 4- A escola como ambiente de satisfao das necessidades de seus membros; 5- O ensino baseado na aprendizagem cooperativa; 6- A participao do aluno na avaliao do seu prprio trabalho;
37

Cosete Ramos autora de trs livros que se complementam e que, segundo ela, [...] compem uma Trilogia da Educao de Qualidade Total (RAMOS, 1995, p. xiii, grifos do autor). So eles: RAMOS, C. Excelncia na educao: a escola de qualidade total. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1992. _______. Pedagogia da qualidade total. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1994. _______. Sala de aula de qualidade total. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1995.

98

7- O trabalho escolar de alta qualidade como produto de uma escola de qualidade. Os pontos 1 e 2 referem-se ao diretor em sua posio de lder na escola. Ao expor o primeiro ponto, Ramos (1992, p. 45) afirma que as instituies educacionais so administradas por meio de uma gesto por dominao ou autocrtica e que esta precisa mudar para uma gesto por liderana ou democrtica, [...] na qual os esforos de todos os integrantes da comunidade escolar convergem para o mesmo propsito: o trabalho de Qualidade dos estudantes. No segundo ponto, afirma que esperado do diretor que ele inicie a mudana e implante a gesto democrtica na escola. Atribui ao diretor, como administrador democrtico, as seguintes funes: a) liderar docentes e alunos; b) incentivar o pessoal da escola; c) visitar as salas de aula; d) elogiar professores e alunos por trabalhos de qualidade realizados e; e) promover a satisfao de toda comunidade escolar. Ramos (1994) traz em seu livro a viso sistmica apresentada por Deming, afirmando que tais idias podem ser aplicadas em um estabelecimento de ensino. De acordo com a autora,
[...] a Escola, como organizao humana e sistema, a partir de alianas com fornecedores e clientes, ir desenvolver todas as suas atividades visando atender s necessidades, interesses e expectativas dos seus diversos clientes, aperfeioando permanentemente os servios educacionais que presta, para oferecer melhores resultados comunidade na qual est inserida (RAMOS, 1994, p. 66).

De acordo com Ramos (1995), a escola de qualidade total precisa apresentar trs caractersticas: - ser vista como um sistema onde cada um dos seus componentes tem de funcionar bem e, alm disso, todos os componentes precisam trabalhar juntos, de forma harmoniosa, para que o alvo do sistema seja atingido. O pensamento sistmico nos leva a reconhecer que, como cada componente afeta o desempenho do outro, torna-se indispensvel a existncia de um inter-relacionamento positivo e dinmico, todos procurando a melhoria do conjunto. O que se busca a otimizao do sistema escolar como um todo. Logo, todas as atividades da organizao, sejam elas administrativas, tcnicas, de apoio e manuteno pedaggica ou de ensino, precisam funcionar de forma integrada, como verdadeiras funes complementares que se apiam mutuamente, para que o alvo da instituio a aprendizagem dos alunos seja efetivamente alcanado;

99

- ser vista como um centro de aprendizagem onde todos aprendem: estudantes, pais, professores, dirigentes, serventes e demais profissionais, uma instituio na qual se fomenta o processo-fim de aprender, estimulando o crescimento e o desenvolvimento permanentes das pessoas; - ser vista como organismo vivo, que se encontra dentro de outro organismo vivo maior a sociedade. Assim, a instituio de ensino vista como uma parte integrante do contexto global (e no como algo isolado), devendo participar de uma rede integrada de relacionamentos, com os demais elementos constitutivos da comunidade mais ampla, com os quais deve manter sintonia perfeita e integrao contnua. Ainda de acordo com Ramos (1995), a construo de uma instituio com estas trs caractersticas envolve um processo de reinventar a escola, comeando com a substituio de velhos paradigmas: a) do autoritarismo para a democracia; b) da competio para a cooperao; c) do fracasso para o sucesso e; c) do foco na escola para o foco no cliente. No primeiro caso, a proposta da qualidade total substitui a dominao das pessoas pela liderana das pessoas, sendo a figura smbolo do novo modelo um ou uma lder, que acredita e confia nas pessoas com quem trabalha, pois sabe que somente com a participao efetiva delas possvel promover a transformao desejada. No segundo, a transformao ocorre tanto atravs da promoo de parcerias internas, entre lderes e liderados, entre pessoas de diferentes departamentos, entre professores de disciplinas e reas afins, atravs da participao em comits, equipes ou times de qualidade, como tambm atravs da efetivao de parcerias externas que se estabelecem entre a escola e organizaes (pblicas e privadas) da comunidade. Quanto ao terceiro caso, eliminar o fracasso no significa eliminar padres, nem eliminar exigncias e muito menos eliminar rigor. Numa escola de qualidade, continua-se a dizer que isto no aceitvel, de acordo com seus critrios, porm, trabalha-se no sentido de gradativamente levar todos os alunos a alcanarem os padres definidos. J no quarto caso, o foco da escola de qualidade total est permanentemente direcionado no sentido de atender s necessidades, aos interesses e s expectativas de seus clientes alunos, famlias, empresas, sociedade. De acordo com Gentili (1995, p. 147), a experincia da Qualidade Total nas instituies escolares [...] constitui o intento mais sistemtico para transformar a escola em uma instituio produtiva imagem e semelhana das empresas. Da que nela se faam referncia aos alunos sempre em sua condio de clientes-alunos [...].

100

Gentili (1995) afirma que a idia principal do programa Escola de Qualidade Total, citado anteriormente, era que a instituio de ensino mudasse e suas prticas dominantes se transformassem, atravs de uma srie de estratgias de tipo participativo que traduzem no cotidiano escolar a filosofia da qualidade. Segundo o autor, tais estratgias participativas no so muito diferentes dos Crculos de Qualidade nos meios empresariais, denominados Comits de Qualidade. Afirma, ainda, que o programa desconsidera e ignora qualquer tipo de referncia ao contexto poltico.
Tudo se resume na boa vontade dos atores (estudantes, professores e diretores) para instalar, criar e reproduzir as condies institucionais da qualidade em suas prprias escolas. [...] Desta forma: o diretor decide aplicar os princpios da qualidade (o Mtodo Deming) em sua escola; os professores e os alunos o aceitam e decide aplic-lo em sua prtica diria, todos se encontram no Comit da Qualidade e, magicamente, a escola se transforma (GENTILI, 1995, p. 145-146, grifos do autor).

Segundo Cunha (1994), a Gesto de Qualidade Total reduz a escola a uma viso empresarial ao limitar, condicionar e circunscrever a ao pedaggica s paredes escolares, utilizando-se de velhos mecanismos de alienao do trabalho. Alm disso, tira o foco do poltico e o coloca no moral dos funcionrios, utiliza a mesma instrumentalidade de outros tempos (tecnicismo) para medir e controlar os resultados da produtividade escolar. Encara a escola como um sistema que pode ser controlado, atravs de seus subsistemas, pelos insumos, pelo processamento e pelos produtos resultantes deste processo e serve aos mesmos interesses ideolgicos que, no passado, tentaram dar escola a funo de espao criador de mo-de-obra para o mercado. Como foi dito anteriormente, assim como a teoria dos sistemas abertos, a teoria da Qualidade Total pode ser considerada como uma sntese terica, porque contm elementos de vrias correntes administrativas. Do mesmo modo como foi feito no livro de Alonso (1976) e na teoria dos sistemas abertos, a Qualidade Total retoma diversas teorias administrativas para aplic-las na escola. Esta ltima retoma, inclusive, a noo de sistema analisada na dcada de 1970. Desta maneira, a GQT acaba seguindo o pensamento administrativo vigente at a dcada de 1980, de que se pode elaborar uma Teoria da Administrao Escolar partindo dos princpios da Teoria Geral da Administrao, contrariando as propostas atuais de se elaborar tal teoria levando em conta a natureza do processo de produo pedaggico. Sendo assim, a GQT aparece como uma nova teoria quando, na verdade, apenas utiliza uma nova roupagem para aplicar na escola os princpios da Administrao Empresarial, agora ainda mais subordinados lgica do mercado.

101

CONSIDERAES FINAIS
Para identificar e analisar o papel atribudo ao diretor de escola na dcada de 1970 e na atualidade , esta pesquisa teve como ponto de partida o livro O papel do diretor na administrao escolar, 1976, de Myrtes Alonso. O livro foi elaborado, como tese de doutorado, numa poca marcada por uma crescente acumulao capitalista, modernizao tecnolgica, baixos investimentos em educao, sade etc., e forte represso da sociedade, iniciada com o golpe militar de 31 de maro de 1964. Nesse perodo, vrias universidades sofreram um processo de interveno militar: muitos professores tiveram seus direitos polticos suspensos e o movimento estudantil, levado a cabo pela UNE, foi posto na ilegalidade. Com o avano e o desenvolvimento do capitalismo no Brasil, a necessidade de mo-de-obra qualificada ampliou-se juntamente com a necessidade de expanso da educao escolar, especialmente a superior. O aumento da procura pelo ensino superior acabou gerando a crise dos excedentes, na qual os alunos eram aprovados por notas nos exames vestibulares, mas no podiam se matricular nas faculdades por falta de vagas. Isso acabou aprofundando a crise do sistema educacional brasileiro, fato que acabou favorecendo os acordos MEC/USAID. Era necessria a realizao de reformas institucionais relativas escolarizao/qualificao da fora de trabalho, tendo como meta transformar o Brasil em potncia mundial, sendo a educao vista como fator de desenvolvimento. Foram realizadas, ento, as reformas do ensino superior, Lei n. 5.540 de 1968, e do ensino de 1 e 2 graus, Lei n. 5.692 de 1971, visando, dentre outros, solucionar a crise dos excedentes no ensino superior, ao criar cursos profissionalizantes obrigatrios no ensino mdio, e formar mo-de-obra qualificada para o desenvolvimento econmico do pas. No entanto, tanto o modelo educacional quanto o regime poltico no deram certo. A profissionalizao compulsria foi extinta em 1982, com a Lei n. 7.044, e o regime militar foi substitudo pelo democrtico em 1985. Alonso (1976) aborda alguns pontos que dizem respeito s reformas na educao, enfatizando o papel do diretor de escola. Afirma que as reformas no ocorrem por causa de uma lei do ensino, mas sim, quando a mudana percebida como necessria pelos membros das organizaes escolares. O papel do diretor, nesse caso, o de preparar as condies,

102

organizar e estimular a mudana, ao invs de executar medidas e decises referentes reforma. Alonso (1976) desenvolveu seu livro utilizando um referencial terico bastante amplo para analisar a funo administrativa em seus aspectos essenciais, comuns a todas as organizaes, para, posteriormente, compreender a administrao escolar e, mais especificamente, a funo do diretor de escola. A autora considera a Administrao Escolar como um ramo da Teoria Geral de Administrao que utiliza as formulaes gerais desenvolvidas por essa rea de conhecimento, para aplic-las situao especfica da escola. Considerando a natureza genrica da funo administrativa que, ao mesmo tempo, comum a todas as organizaes e se apresenta com caractersticas prprias em cada uma delas devido natureza de seus objetivos, Alonso atribui administrao a funo de integrao, coordenao, manuteno e, tambm, revitalizao da organizao. Quanto administrao escolar, a autora afirma que esta pode ser compreendida como a funo que atende aos objetivos da ao administrativa, como o instrumento de realizao dos objetivos educacionais propostos para a escola em geral e, para determinada escola em particular. Alonso (1976) defende que o estudo da teoria da Administrao implica, necessariamente, o conhecimento das organizaes. Sendo assim, a autora analisa trs posies tericas: o behaviorismo (comportamentalismo), o estruturalismo e o sistema aberto. Na presente pesquisa foram retomadas tais posies, enfocando: a) no estruturalismo: as principais idias de Max Weber e alguns de seus crticos; b) no behaviorismo: as principais idias de Chester Barnard e Herbert A. Simon; c) no enfoque dos sistemas abertos: as principais idias de Daniel Katz e Robert L. Kahn. Mesmo utilizando as idias de autores das trs posies tericas para analisar o papel do diretor de escola, Alonso (1976) considera o terceiro enfoque o mais apropriado para o estudo das organizaes escolares, principalmente porque concebe a escola como um sistema social aberto, que mantm relaes constantes de interdependncia com o seu ambiente externo, ou seja, o sistema social maior que a envolve: a sociedade. O enfoque sistmico considerado no como uma teoria, mas uma abordagem ou uma sntese terica, por retomar as idias de teorias administrativas anteriores e sistematiz-las, permitindo uma explicao ampliada do processo administrativo dentro dos problemas organizacionais. O livro O papel do diretor na administrao escolar sofreu muitas crticas logo aps sua publicao, sendo visto como tecnicista, questionado por utilizar material norte-

103

americano e, principalmente, por analisar a Teoria Geral de Administrao ou Teoria de Administrao de Empresas e particulariz-la para a Administrao Escolar. Paro (1987) e Flix (1984), citando Alonso (1976), afirmam que, ao aplicar a Teoria de Administrao de Empresas na Administrao Escolar, a administrao passa a ser tratada somente em seus aspectos tcnicos, desvinculados de seus determinantes polticos, econmicos e sociais, obscurecendo a anlise dos condicionantes da educao. Afirmam, ainda, que existe uma preocupao em conseguir nas escolas os mesmos resultados satisfatrios conseguidos nas empresas capitalistas. Atualmente aplicada a Gesto da Qualidade Total em alguns sistemas educativos, especialmente no Estado de Minas Gerais. A GQT retoma algumas idias desenvolvidas em vrias teorias administrativas: o taylorismo; a teoria da motivao adotada por Maslow; e, principalmente, os princpios da qualidade e o conceito de sistema desenvolvidos por Deming. Desta maneira, a teoria da Qualidade Total pode ser considerada como uma nova sntese terica. O Mtodo Deming, inicialmente utilizado em empresas privadas, est sendo utilizado nas escolas que adotaram a Qualidade Total como modelo de gesto. Ramos (1992), afirma que tal mtodo pode ser aplicado em qualquer tipo de organizao humana, inclusive na escola, porque nela esto presentes os mesmos elementos encontrados em qualquer instituio. A GQT considera, tambm, a escola como um sistema constitudo por fornecedores (entrada ou input), processos, produtos (sada ou output) e clientes, que esto em constante intercmbio. Pode-se dizer, ento, que crticas parecidas com as que o livro de Alonso (1976) recebeu podem ser feitas com relao GQT. Gentili (1995), por exemplo, afirma que a experincia da Qualidade Total nas instituies escolares pretende transformar a escola em uma instituio produtiva como as empresas privadas, citando, como exemplo, o fato de se fazer referncia aos alunos sempre em sua condio de clientes-alunos. Afirma, ainda, que ela ignora qualquer tipo de referncia ao contexto poltico. Cunha (1994) tambm afirma que a GQT reduz a escola a uma viso empresarial e que utiliza a mesma instrumentalidade de outros tempos o tecnicismo para medir e controlar os resultados da produtividade escolar. A proposta inicial deste trabalho era identificar o papel atribudo ao diretor de escola na dcada de 1970 e hoje, atravs da anlise do livro de Alonso (1976) e de textos que

104

tratam atualmente sobre a Administrao Escolar, enfocando a Gesto da Qualidade Total. Vejamos os papis identificados. Alonso (1976) considera o diretor como o principal executivo do sistema escolar e o co-participante essencial do processo de tomada de decises, dele dependendo o xito das decises. Considera, assim, a diviso hierrquica das decises na escola, sendo o diretor o ocupante da posio mais alta nesta hierarquia. Afirma que o diretor de escola ocupa uma posio estratgica em relao aos diversos grupos componentes do sistema escolar, servindo de mediador entre a organizao escolar e os elementos do sistema social em que est envolvida. Segundo a autora, desta maneira que a posio ocupada pelo diretor favorece a sua condio de liderana e seus atos tornam-se importantes na determinao do trabalho escolar. Afirma que, como lder do corpo docente, o diretor precisa estabelecer a tnica do processo educacional global, transmitir o seu entusiasmo e o seu interesse pelo progresso do ensino, estimulando o trabalho de equipes e assegurando as condies bsicas para o desempenho efetivo das funes essenciais da organizao escolar. Desta maneira, o papel do diretor fundamental para assegurar a unidade de propsitos e a integrao de todas as funes existentes na escola, bem como a implementao de todo o programa institucional. Na Gesto da Qualidade Total, a principal funo atribuda ao diretor a de lder da comunidade escolar, o qual deve buscar a cooperao desta comunidade, preocupando-se em tornar as atividades interessantes e oferecendo as melhores condies possveis de trabalho. defendida uma atuao compartilhada entre o lder e seus companheiros de trabalho, considerando que esta atuao cria laos de confiana e respeito que permitem o alcance dos objetivos educacionais. Ramos (1992) afirma que as instituies educacionais so administradas por meio de uma gesto por dominao e que esta precisa mudar para uma gesto por liderana ou democrtica. Espera-se do diretor que ele inicie tal mudana e implante a gesto democrtica na escola. Como administrador democrtico, so atribudas ao diretor as seguintes funes: liderar docentes e alunos; incentivar o pessoal da escola; visitar as salas de aula; elogiar professores e alunos por trabalhos de qualidade realizados e; promover a satisfao de toda comunidade escolar. Pergunta-se: na dcada de 1970 encontra-se uma obra que enfocou o papel do diretor de escola, em que medida esse padro vige at o momento? Houve mudanas nesse padro, perceptveis no momento atual?

105

Com base no estudo realizado, responde-se: se houve mudanas, foram poucas, porque se continua partindo de vrias teorias administrativas teorias de Administrao de Empresas e particularizando-as para o caso especfico da educao. Assim como foi feito no livro de Alonso (1976) e na teoria dos sistemas abertos, a Qualidade Total retoma diversas teorias administrativas para aplic-las na escola. Quanto ao papel do diretor de escola, teoricamente pode-se perceber algumas mudanas, como o de principal executivo e tomador de decises da organizao escolar, ocupando posio mais alta na hierarquia da escola (na dcada de 1970), para um gestor democrtico que compartilha sua funo de lder com seus companheiros de trabalho (atualmente). No entanto, mesmo considerando a posio hierrquica, Alonso (1976) fazia referncias ao diretor de escola como lder do corpo docente, aquele que deveria transmitir seu entusiasmo, estimular mudanas Hoje se fala no diretor como lder da comunidade escolar, mas ele continua ocupando a posio mais alta na hierarquia da escola mesmo no se falando mais em hierarquia na escola , aquele que deve iniciar o processo de mudana, tomando a direo do barco Fica uma pergunta para se pensar: ser que essa mudana no apenas terica?

106

REFERNCIAS
ALONSO, M. O papel do diretor na administrao escolar. So Paulo: EDUC, DIFEL, 1976. _______. Reconceptualizao do papel do diretor: um esquema terico de anlise. 1974. 194f. Tese (Doutorado) Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, 1974. ALVES, A. J. O planejamento de pesquisas qualitativas em educao. Cadernos de Pesquisa; v. 77, maio, 1991. BARBOSA, E. F. et al. Implantao da qualidade na educao. Belo Horizonte: Fundao Christiano Ottoni, 1995. BARDIN, L. Anlise de Contedo. Lisboa: Edies 70, 1977. BARNARD, C. As funes do executivo. So Paulo: Atlas, 1971. BLAU, P. M.; SCOTT, W. R. Organizaes formais: uma abordagem comparativa. So Paulo: Atlas, 1970, 1977 reimpresso. BRANDO, Z. O ensino do 2 grau e a profissionalizao. In: GARCIA, W. E. (Org.) Educao brasileira contempornea: organizao e funcionamento. So Paulo: Mc Graw-Hill do Brasil, 1976. BRASIL. Lei n. 4.024, de 20 de dezembro de 1961. Fixa as Diretrizes e Bases da Educao Nacional. _______. Lei n. 5.540, de 28 de novembro de 1968. Fixa normas de organizao e funcionamento do ensino superior. _______. Decreto-lei n. 464, de 11 de fevereiro de 1969. Estabelece normas complementares Lei n. 5.540. _______. Lei n. 5.692, de 11 de agosto de 1971. Fixa Diretrizes e Bases para o Ensino de 1 e 2 graus. _______. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da Educao Nacional. CHIAVENATO, I. Teoria geral da administrao. 6. ed. vol. 2. Rio de Janeiro: Campus, 1999. CORADI, C. Teorias da administrao de empresas. So Paulo: Perspectiva, 1978. CUNHA, D. M. Interveno estatal na gesto escolar pelo controle da qualidade total. In: FIDALGO, F. S.; MACHADO, L. R. S. (Org.). Controle da qualidade total: uma nova pedagogia do capital. Belo Horizonte: Movimento de Cultura Marxista, 1994.

107

CUNHA, L. A. C. R. A universidade crtica: o ensino superior na repblica populista. 1980. 227f. Tese (Doutorado) Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, 1980. CUNHA, L. A. A universidade reformanda: o golpe de 1964 e a modernizao do ensino superior. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1988. (Coleo educao em questo) DEMING, W. E. Qualidade: a revoluo da administrao. Rio de Janeiro: Marques- Saraiva, 1990. DRGG, K. I.; ORTIZ, D. D. O desafio da educao: a qualidade total. So Paulo: Makron Books, 1994. ETZIONI, A. Organizaes modernas. So Paulo: Pioneira, 1967. ETZIONI, A. Organizaes complexas: um estudo das organizaes em face dos problemas sociais. So Paulo: Atlas, 1973. FAUSTINI, L. A. A estrutura administrativa do ensino de 1 e 2 graus. In: BREJON, M. (Org.). Estrutura e funcionamento do ensino de 1 e 2 graus: leituras. 11. ed. So Paulo: Pioneira, 1978. FAZENDA, I. C. A. Educao no Brasil anos 60: o pacto do silncio. So Paulo: Edies Loyola, 1985. FLIX, M. F. C. Administrao escolar: um problema educativo ou empresarial? So Paulo: Cortez: Autores Associados, 1984. GENTILI, P. A. A. O discurso da qualidade como nova retrica conservadora no campo educacional. In: GENTILI, P. A. A.; SILVA, T. T. (Org.). Neoliberalismo, qualidade total e educao: vises crticas. 2. ed. Petrpolis, RJ: Vozes, 1995. GERTH, H. H.; MILLS, C. W. (Org.). Max Weber: ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1963. INEP. A profissionalizao do ensino na Lei n. 5.692/71. Braslia, 1982. KATZ, D.; KAHN, R. L. Psicologia social das organizaes. 2. ed. So Paulo: Atlas, 1974. KUENZER, A. Ensino de 2 grau: o trabalho como princpio educativo. So Paulo: Cortez, 1988. KWASNICKA, E. L. Introduo administrao. 3. ed. So Paulo: Atlas, 1987. LIMA, L. C. (E-mail enviado em resposta a uma solicitao de informaes sobre o livro de Myrtes Alonso). 30/06/2003. LODI, J. B. Histria da administrao. So Paulo: Pioneira, 1971. MACIEL, O. O. Trabalhando a luta, construindo (a) histria I. Universidade e Sociedade. Ano I, n. 1, fev., 1991.

108

MANN, N. R. Deming: as chaves da excelncia. So Paulo: Makron, McGraw-Hill, 1992. MARCH, J. G.; SIMON, H. A. Teoria das organizaes. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1967. MOTTA, F. C. P. Teoria das organizaes: evoluo e crtica. So Paulo: Pioneira, 1986. OLIVEIRA, F. B. Ps-graduao: educao e mercado de trabalho. Campinas, SP: Papirus, 1995. (Coleo magistrio: Formao e trabalho pedaggico) PARO, V. H. Administrao escolar: introduo crtica. 2. ed. So Paulo: Cortez: Autores Associados, 1987. PARSONS, T. Sugestes para um tratado sociolgico da teoria de organizao. In: ETZIONI, A. Organizaes complexas: um estudo das organizaes em face dos problemas sociais. So Paulo: Atlas, 1973. PILETTI, N. Ensino de 2 grau: educao geral ou profissionalizao? So Paulo: EPU: EDUSP, 1988. (Temas bsicos de educao e ensino) _______. Estrutura e funcionamento do ensino de 1 grau. 10. ed. So Paulo: Editora tica, 1989. RAMA, L. M. J. S. Legislao do ensino: uma introduo ao seu estudo. So Paulo: EPU: EDUSP, 1987. (Temas bsicos de educao e ensino) RAMOS, C. Excelncia na educao: a escola de qualidade total. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1992. _______. Pedagogia da qualidade total. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1994. _______. Sala de aula de qualidade total. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1995. RIBEIRO, D.S. Para uma teoria da administrao escolar no Brasil: existe um modelo terico? 2001. 196f. Dissertao (Mestrado em Educao) Faculdade de Filosofia e Cincias, Universidade Estadual Paulista, Marilia, SP, 2001. ROMANELLI, O. O. Histria da educao no Brasil (1930/1973). 24. ed. Petrpolis, RJ: Vozes, 2000. RUSSO, M. H. Escola e paradigmas de gesto. Eccos, So Paulo, v. 6, n. 1, 2005. SANDER, B. Educao brasileira: valores formais e valores reais. So Paulo: Pioneira: Fundao Biblioteca Patrcia Bildner; Rio de Janeiro: Fundao Nacional de Material Escolar, 1977.

109

_______. Sistemas na educao brasileira: soluo ou falcia? So Paulo: Saraiva; Niteri, RJ: Universidade Federal Fluminense, 1985. _______. A ANPAE e o Compromisso com a Administrao da Educao no Brasil. In: Revista Brasileira de Administrao da Educao. Porto Alegre, v. 4, n 1, jan/jun 1986. _______. Gesto da educao na Amrica Latina: construo e reconstruo do conhecimento. Campinas, SP: Autores Associados, 1995. (Coleo educao contempornea). SANTOS, C. R. O gestor educacional de uma escola em mudana. So Paulo: Pioneira, Thomson Learning, 2002. SAVIANI, D. A nova lei da educao: trajetria, limites e perspectivas. 2. ed. Campinas, SP: Autores Associados, 1997. (Coleo educao contempornea) _______. Poltica e educao no Brasil: o papel do Congresso Nacional na legislao do ensino. 3. ed. Campinas, SP: Autores Associados, 1996. _______. Anlise crtica da organizao escolar brasileira atravs das leis 5.540/68 e 5.692/71. In: GARCIA, W. E. (Org.) Educao brasileira contempornea: organizao e funcionamento. So Paulo: Mc Graw-Hill do Brasil, 1978. SILVA, C. S. B.; MACHADO, L. M. (Org.). Nova LDB: trajetria para a cidadania? So Paulo: Arte & Cincia, 1998. SILVA JNIOR, C. A. O espao da administrao no tempo da gesto. In: MACHADO, L. M.; FERREIRA, N. S. C. (Org.). Poltica e gesto da educao: dois olhares. Rio de Janeiro: DP&A, 2002. SILVA, M.A. Polticas para a educao pblica: a interveno das instituies financeiras internacionais e o consentimento nacional. 1999. 327f. Tese (Doutorado) Faculdade de Educao, Universidade Estadual de Campinas, Campinas. SIMON, H. A. Comportamento administrativo: estudo dos processos decisrios nas organizaes administrativas. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1971. SOUZA, M. I. S. Os empresrios e a educao: o IPES e a poltica educacional aps 1964. Petrpolis, RJ: Vozes, 1981. TAYLOR, F. W. Princpios de administrao cientfica. 8. ed. So Paulo: Atlas, 1990. TEIXEIRA, A. S. Natureza e funo da administrao escolar. In: _______. et al. Administrao Escolar. Salvador: ANPAE, 1968. (Edio comemorativa do I Simpsio Interamericano de Administrao Escolar). XAVIER, M. E.; RIBEIRO, M. L.; NORONHA, O. M. Histria da educao: a escola no Brasil. So Paulo: FTD, 1994. (Coleo Aprender & Ensinar).

110

WAHRLICH, B. M. S. Uma anlise das teorias de organizao. 5. ed. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1986. WEBER, M. Os trs aspectos da autoridade legtima. In: ETZIONI, A. Organizaes complexas: um estudo das organizaes em face dos problemas sociais. So Paulo: Atlas, 1973. WITTMANN, L.C.; GRACINDO, R. V. (Coords.) O Estado da Arte em Poltica e Gesto da Educao no Brasil: 1991 a 1997. Braslia: ANPAE, 1999. (Srie estudos e pesquisas da ANPAE, 6).