Documento de Trabajo No.

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Medidas de Ajuste y consolidacin democrtica. Algunos elementos para entender el caso paraguayo.* Marielle Palau

Este trabajo fue presentado en la ctedra "Governabilidade, Ajuste e Consolidaao Democrtica numa perspectiva comparada" en la Maestra en Sociologa. Instituto Universitario de Pesquisas de Ro de Janeiro (IUPERJ).

Programa de Estado y Sociedad BASE Investigaciones Sociales Asuncin, Paraguay Julio, 1996

Contenido 1. 2. Principales caractersticas del neoliberalismo en Amrica Latina..............................3 El caso paraguayo y las medidas de ajuste.............................................................. 6 2.1 2.2 La pesada carga estatal................................................................................6 Breve diagnstico en otras reas..................................................................7

1.

Principales caractersticas del neoliberalismo en Amrica Latina

A partir de la dcada de los 70 y 80, los pases capitalistas avanzados -a travs de sus organismos internacionales- plantean para Amrica Latina una redefinicin del patrn histrico de intervencin del Estado. Esta redefinicin est asociada a la crisis del Estado de Bienestar y a un profundo redimensionamiento del papel del Estado. Desde ese momento se constituye una amplia agenda de reformas basadas en la idea de un Estado mnimo y de una economa de mercado. Con esta agenda se pretenda disminuir la capacidad regulatoria de los Estados nacionales, retirarle de las funciones productivas y promover una reduccin de su estructura administrativa. En el plano de las polticas pblicas se apuntaba hacia la descentralizacin y privatizacin de las actividades bajo el control del Estado. La privatizacin de determinadas reas producira las condiciones para que el sector pblico desempee lo que seran las funciones casi clsicas del Estado mnimo: acciones de estabilizacin econmica, administracin de la justicia, defensa nacional y garanta de acceso de las poblaciones de baja renta a las acciones residuales de asistencia social.1 Las polticas de ajustes iniciadas en los aos 80 como producto de la crisis de la deuda, crearon en los pases latinoamericanos condiciones propicias para el avance de la ola neoliberal a todo el continente. Sin embargo, la ola lleg tarde al Paraguay (fines del 80) en medio de una profunda crisis poltica y social, sin desconocer que ya desde inicios de los 80 -durante el gobierno militar de Stroessner- se aplicaron algunas medidas aisladas relacionadas al tipo cambiario y al control de la inflacin. Por otro lado, en la mayora de los pases de Amrica Latina, la aplicacin de medidas de ajuste surge como respuesta a polticas populistas -ya sean implementadas por civiles o militares- que llevaron a un gran dficit de la balanza comercial y a un proceso inflacionario descontrolado, causado por el agotamiento de las estrategias de desarrollo dirigidas por el Estado y orientadas hacia el mercado interno. Este no fue el caso paraguayo, es decir, el colapso del rgimen stronista no fue acompaado por una crisis econmica de magnitud similar a la crisis argentina o brasilea, por lo que tal vez el abordaje del 'contagio' planteado por Laurence Whitehead ayude a comprender el caso paraguayo. Paraguay, al tiempo de ser uno de los ltimos pases de Amrica Latina en iniciar un proceso de apertura poltica, tambin es uno de los ltimos donde se plantean aplicar medidas de tinte neoliberal, y quizs sea el pas donde hasta el momento menos medidas han logrado implementarse. Si bien, el neoliberalismo puede ser considerado fundamentalmente como un paquete de medidas econmicas, es importante tener presente la apreciacin de Malloy al respecto, para quien "democracia y capitalismo de mercado fueron fundidos ideolgicamente en la doctrina neoliberal de
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De Melo, Marcus Andr B.C./ Rosario Costa, Nilson. A Difusao das Reformas Neoliberalismo: Anlise Estratgica, Atores e Agendas Internacionais. En: Contexto Internacional. Revista

economa poltica". En la gran mayora de los pases de la regin, los perodos de apertura democrtica coinciden con la implementacin de medidas neoliberales. Una de las tensiones, que es quizs la contradiccin bsica de Amrica Latina contempornea, es la que existe entre la corriente econmica 'neoliberal y la democracia. Implementar la primera parece exigir la concentracin de poder decisorio en un Ejecutivo capaz de aislar el proceso de formacin de polticas, negando as la promesa implcita en la liberalizacin poltica de ampliar los espacios de participacin. El modelo de democracia que acompaa el paquete de medidas de ajuste econmico y que viene siendo implementado en la gran mayora de los pases latinoamericanos son democracias casi exclusivamente polticas, llamadas por O'Donell, poliarquias, es decir, democracias representativas formales con un fuerte nfasis en la institucionalizacin. Como bien lo sealan importantes analistas polticos, como por ejemplo Malloy, los anlisis se centraron en la democracia como una modalidad de circulacin de poder formal en el interior de las sociedades. La principal preocupacin ha sido canalizada para las cuestiones tales como elecciones competitivas y abiertas y para garantizar condiciones necesarias para sustentarlas: mltiples partidos y derechos civiles. Se prest menos atencin a la democracia en cuanto proceso continuo de elaboracin de polticas, en donde la cuestin democrtica central es la relacin estructurada entre los principales grupos de la sociedad civil y el proceso de formulacin de polticas. Otra de las caractersticas fundamentales, en la cual confluyen claramente las dimensiones polticas y econmicas de las medidas de ajuste, es que son los grupos ms carenciados de la sociedad a quienes se les impone cargar con los costos de las impopulares medidas de ajuste. Precisamente los mismos grupos que cargaron con los costos impuestos por la fuerza del rgimen militar. El hecho que muchos grupos apoyaran aperturas democrticas como medio de aliviar los costos impuestos por los militares no quiere decir que estn predispuestos a aceptar pasivamente un nuevo conjunto de costos asociados a la estabilidad neoliberal. Ante el descontento producido por las medidas de ajuste -manifestaciones callejeras, huelgas, y diferentes formas de otras movilizaciones- la respuesta de los gobiernos de la regin es la represin, es decir, la misma que fue utilizada por regmenes militares dcadas atrs, con la nica diferencia que hoy es ejercida en nombre de la democracia. Aqu es importante tener en cuenta lo que plantea Malloy, como una caracterstica de la democracia liberal que est siendo aplicada en el continente. Durante la campaa electoral los electores adquieren una importancia suprema, ganada las elecciones son los grupos de intereses los que reemplazan a los electores. No se debe olvidar que existen casos en que el nuevo presidente electo, que nunca se identific con el neoliberalismo, al poco tiempo de asumir lanza un programa de ajuste neoliberal, inclusive sin que su partido est al tanto. Si adems, se tienen en cuenta los casos en 4

que el Poder Ejecutivo gobierna por decreto, la mejor forma de definir a esta democracia podra ser, parafraseando a Tocqueville, "despotismo democrtico". Los pactos, al lado de otros factores, como la propia crisis econmica y la lgica de una visin tecno-administrativa de gobierno, refuerzan una fuerte tendencia hacia un estilo de gobierno efectivamente autoritario basado en el Ejecutivo, o lo que el mismo Malloy denomina rgimen hbrido. As, el resultado ms probable ser el surgimiento de nuevos regmenes hbridos, en los cuales los elementos de estilo autoritario de poltica sern difundidos como procesos electorales democrticos. En esos regmenes hbridos la cuestin crucial ser la de cmo las expresiones organizadas de la sociedad civil sern o no integradas al proceso de gobierno y de elaboracin de polticas pblicas, y cul el papel que los partidos polticos desempearn en cuanto mediadores de ese tipo de articulacin. El trmino de rgimen hbrido, quizs uno de los ms precisos para caracterizar las actuales democracias latinoamericanas, consiste en el casamiento de una democracia electoral, por fuera, con un proceso tecnocrtico y autoritario de formacin de polticas, de modo especial en cuestiones econmicas por dentro. Este autoritarismo, muchas veces es justificado por los problemas de ingobernabilidad por los que atraviesan los Ejecutivos, dada la falta de consenso entre distintos segmentos de la clase dominante. Esta situacin, desde el punto de vista de Malloy, refuerza una tendencia a que surjan regmenes autoritarios abiertos, o de fachada civil sustentada por militares en un tipo de pacto civilmilitar. Si adems se tiene en cuenta el planteamiento de Laurence Whitehead, de que muchas veces los cambios polticos en Amrica Latina se dan por ondas de regmenes ms democrticos a otros ms autoritarios y viceversa, y que las condiciones sociales provocadas por las medidas de ajuste son un terreno frtil para polticos populistas, las consecuencias sociales y polticas de las medidas de ajuste deberan pasar a constituirse el centro del anlisis.

2.

El caso paraguayo y las medidas de ajuste

A siete aos del inicio de la transicin democrtica, los ndices macroeconmicos reflejan una cierta estabilidad, pero el proceso de la reforma del Estado se muestra cada vez ms errtico, incluso, con una tendencia opuesta al achicamiento, a la privatizacin y otras medidas tpicas de la misma. Un ejemplo de ello es que en los ltimos seis aos los gastos corrientes de la Administracin Central se triplicaron, configurando un gigantismo estatal deficitario y prebendario. Esta pesada y onerosa carga complica an mas la crisis econmica por la que atraviesa el pas, sin que desde las esferas gubernamentales se propongan medidas substantivas para realizar las reformas y las transformaciones estructurales que hacen falta. 2.1 La pesada carga estatal

El Estado paraguayo no solo no se ha "achicado", sino que ha crecido considerablemente desde 1989, tanto en relacin con el PIB (de 35% a 40%), como en trminos reales. En el Paraguay, el sector pblico tiene previsto gastar en 1996 el equivalente al 40% del Producto Interno Bruto (PIB). Tambin los gastos de la administracin central subieron seis veces ms en los ltimos seis aos. De 546.346 millones de guaranes ejecutados en 1989 llegaron a 4,2 billones de guaranes presupuestados para 1996. Los gastos de las entidades descentralizadas, por su parte, subieron de 1,5 billones de guaranes en 1990 a 5,2 billones de guaranes en 1996, es decir 227%, frente a una inflacin acumulada en el perodo de 120%. Considerando el ndice de inflacin acumulada entre 1989 y 1995, ms el estimado para 1996, se tiene que los gastos pblicos, lejos de achicarse, aumentaron casi 60% en trminos reales. Adems, suponiendo que el problema no radique simplemente en el monto, ni en la proporcin de los gastos, se debe considerar que un gran problema constituye la ineficiencia de una gran parte de los servicios del sector pblico compuesto por un funcionariado poco calificado y poco productivo, tal como lo plantea Peter Evans (1993), el problema es la falta de una burocracia weberiana en la mayora de los pases de la regin. Los gastos totales del presupuesto aprobados para 1996 equivalen al 40% del PIB (35% representaba en 1989), por lo tanto el Estado asume poco menos que la mitad de la vida econmica nacional. En 1993 el nmero total de cargos pblicos fue de 173.680, mientras que en 1995 creci a 176.013. Para tener una mejor aproximacin a esta situacin es necesario sealar que segn el ltimo censo de poblacin realizado en Paraguay en el ao 1992, la poblacin total del pas era de 4.152.588 habitantes y la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) era de 1.390.580 trabajadores.

Por lo tanto, el funcionariado pblico (administracin central, entidades descentralizadas, gobernaciones) en nuestro pas representa alrededor del 12,5% de la PEA. Los elevados gastos que mantiene el Estado en concepto de remuneraciones a los funcionarios de las instituciones oficiales, hace que el presupuesto sea cada vez ms rgido. Teniendo como referencia un presupuesto de Gs. 3.303.099 millones en 1995, se puede notar que el pago de salarios a los funcionarios de las instituciones oficiales absorbe una gran parte de las recaudaciones oficiales, especficamente 10 de cada 11 guaranes que ingresa en concepto de recaudacin tributaria va destinado a salario. 2.2 Breve diagnstico en otras reas

El crecimiento de la economa paraguaya en los ltimos cinco aos apenas ha sobrepasado el crecimiento vegetativo de la poblacin. Si bien, el PIB real creci a un 14,2% entre 1991 y 1995, el PIB per capita aument solamente un 3%, a un promedio del 0,6 % anual, lo que indica que la economa paraguaya se encuentra en un punto de virtual estancamiento, debido a un cada vez ms raqutico aparato productivo y a la alta tasa de crecimiento poblacional. Tambin la balanza comercial arroja un dficit que se aproxima a los U$ 1.600 millones, equivalente a casi el 20 % del PIB. Por otro lado, el ao 1995 cerr con una inflacin del 10,5%, la ms baja desde 1982, siendo la estimacin para el ao 1996 de aproximadamente el 9%. En relacin a las privatizaciones recomendadas dentro del paquete de ajuste, se puede sealar que las empresas pblicas absorben el 66% de las deudas del Estado y el 50% del gasto pblico. Pese a la agresiva campaa gubernamental en favor de las privatizaciones, hasta ahora solamente dos pequeas empresas pasaron al sector privado, ellas son LAPSA (Lneas Areas Paraguayas Sociedad Annima) y CAPASA (Cmara Paraguaya de Alcohol Sociedad Annima) , pese a que hace mas de tres aos se promulg la ley 126/91 de Privatizaciones, por la cual se autoriz al Poder Ejecutivo a transferir las empresas publicas productoras de bienes y servicios al sector privado. Lgicamente que existen poderosos intereses polticos que impiden al Ejecutivo concretar sus planes, a lo que se suma el miedo y la desconfianza de una gran parte de la poblacin hacia un gobierno saturado de acusaciones de corrupcin. Otro de los aspectos del paquete de medidas de ajuste sumamente importante es la reforma financiera, sobre todo si se considera que el desarrollo del sector financiero es vital para la concrecin de una economa de mercado, y entendiendo que una estrategia de crecimiento econmico debe tener como fundamento una slida fuente de financiamiento que permita a largo plazo la realizacin de actividades econmicas productivas, financiadas a bajo costo, en nuestro pas la tendencia tambin es opuesta.

El sistema financiero, con tasas de inters activas de entre 35% y 44%, muy por encima de la inflacin, adems de encontrarse muy distanciado del sector productivo, atraves en 1995 una grave crisis que se desencaden por las irregularidades y la falta de control en que se desenvolva ese sector. Siete bancos, diez financieras, dos entidades de jubilacin privada y alrededor de 5.000 ahorristas fueron afectados por la crisis, obligando al Banco Central a desembolsar ms 770.000 millones de guaranes (unos U$ 350 millones) para auxiliar al sistema. Si bien, este auxilio evit una corrida generalizada y una fuga masiva de depsitos del sistema (se produjo una disminucin del 3% en los depsitos), se espera an que sus efectos econmicos sean mas visibles en el transcurso de 1996, ya sea como repercusin en trminos de un perodo recesivo, en la cada del consumo, con el aumento de las quiebras y la reduccin de las inversiones. Por otro lado, uno de los logros que se adjudica el gobierno es la estabilidad del signo monetario. El dlar, ltimamente no ha aumentado con respecto al guaran, sin embargo, muchos son los que afirman que ello no es producto del libre juego de la oferta y la demanda, ni mucho menos el resultado de una economa fortalecida. El dlar registra un retraso de por lo menos un 30%, perjudicando as al sector agroexportador y favoreciendo las importaciones y los gastos improductivos, gracias a que el Banco Central mantiene artificialmente el dlar. En relacin a la poltica fiscal, tambin el gobierno se autoconcede el xito alcanzado con el supervit fiscal. Pero debe tenerse en cuenta que ello fue posible gracias a dos factores: un fuerte recorte en la inversiones fsicas, afectando el mejoramiento de la infraestructura, y por el otro, gracias a una gestin que logr reducir los niveles de inflacin. Los datos expuesto en este trabajo nos permitan sealar que el modelo paraguayo an esta lejos del diseo que expone y pretende el neoliberalismo. As como estn las cosas, todava existe una complicada red de complicaciones polticas y sociales que deben ser superadas para que el neoliberalismo avance hacia el achicamiento del Estado, las privatizaciones o la desmonopolizacin, etc.