Documento de Estratégia Orçamental 2011-2015

REPBLICA PORTUGUESA
Documento de Estratgia Oramental

2011 - 2015
Agosto de 2011
MINISTRIO DAS FINANAS Av. Infante D. Henrique, 1 1149-009 LISBOA Telefone: (+351) 21.881.6820 Fax: (+351) 21.881.6862
http://www.min-financas.pt (Texto escrito ao abrigo do novo acordo ortogrfico)
DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015
ndice
Apresentao do Documento de Estratgia Oramental pelo Ministro de Estado e das Finanas [a incluir]...................................................................................................................................................... 4 I. Programa de Assistncia Econmica e Financeira ....................................................................... 5 I.1 Enquadramento ...................................................................................................................... 5 I.1.1 I.1.2 I.1.3 I.2 Crescimento econmico anmico e baixa produtividade .............................................. 5 Finanas pblicas numa trajetria insustentvel ........................................................... 7 O endividamento externo da economia portuguesa.................................................... 12
Agenda de transformao estrutural da economia portuguesa .............................................. 17
II. Cenrio Macroeconmico .............................................................................................................. 23 II.1 II.2 Principais Hipteses Externas ................................................................................................ 23 Previses para a Economia Portuguesa e Riscos Inerentes .................................................. 24 II.2.1 Previses .................................................................................................................... 24 II.2.2 Riscos e Incertezas ..................................................................................................... 27 III. Estratgia Oramental .................................................................................................................... 31 III.1 Desenvolvimentos Recentes das Finanas Pblicas: 2007-2011........................................... 31 III.2 Medidas de Consolidao Oramental ................................................................................... 36 Racionalizao dos Recursos das Administraes Central, Regional e Local ............... 36 Reforma do Processo Oramental ................................................................................. 41 Sector Empresarial do Estado........................................................................................ 45 Medidas Sectoriais ......................................................................................................... 46 Poltica Fiscal no Processo de Consolidao Oramental ............................................. 51 III.3 Perspetivas de Mdio Prazo para as Finanas Pblicas: 2011-2015 ..................................... 53 ANEXO - Compatibilizao entre os objetivos de Contabilidade Nacional e Contabilidade Pblica ........................................................................................................................ 60
ii
ndicedecaixas
Caixa 1. A deteriorao da situao oramental de 2009 ................................... 21
ndicedequadros
Quadro II.1. Enquadramento Internacional Principais Hipteses .................................. 23 Quadro II.2. Principais Indicadores................... 24 Quadro II.3. Crescimento Econmico Mundial . 28 Quadro III.1. Saldo Oramental e Dvida Pblica....................................................... 31 Quadro III.2. Conta das Administraes Pblicas 2007 2011 ................................ 32 Quadro III.3. Comparao da Conta das AP em 2011 com OE2011............................... 34 Quadro III.4. Dfice oramental 2011: objetivo, desvio e medidas de correo ................... 35 Quadro III.5. Despesas com Pessoa na Administrao Central em 2010 ................ 40 Quadro III.6. Programas Oramentais no OE2012 .......................................................... 43 Quadro III.7. Saldo Oramental e Dvida Pblica ....................................................... 53 Quadro III.8 Medidas de consolidao oramental 2012-2013 ............................... 55 Quadro III.9. Conta das Administraes Pblicas em Contabilidade Nacional 20112015 ........................................................... 56 Quadro III.10. Dinmica da Dvida 2011-2015 ..57 Quadro III.11 Saldo das Administraes Pblicas ..................................................... 60 Quadro III.12. Limites de despesa financiada por receitas gerais por rea de poltica, em 2012 ........................................................... 62
ndicedegrficos
Grfico I.1. PIB Portugal e alguns dos seus parceiros europeus ...................................... 6 Grfico I.2. Dfice e dvida pblica ..................... 7 Grfico I.3. Evoluo do Consumo Pblico ........ 8 Grfico I.4. Receita e Despesa Estrutural .......... 8 Grfico I.5. Saldo Corrente Primrio Estrutural .. 8 Grfico I.6. Saldos Oramentais previstos e observados .................................................. 9 Grfico I.7. Encargos Brutos com as Parcerias Pblico Privadas ........................................ 10 Grfico I.8. Dvida externa bruta portuguesa .... 12 Grfico I.9. Dvida externa bruta em 2010 ........ 12 Grfico I.10. Posio de investimento internacional ............................................... 13 Grfico I.11. Posio de investimento internacional em 2010 ................................ 13 Grfico I.12. Taxas de rendibilidade da dvida pblica a 10 anos .......................................14 Grfico I.13. Dvida dos Particulares e Empresas no Financeiras ........................ 14 Grfico I.14. Necessidades de Financiamento por Sectores Institucionais ......................... 15 Grfico II.1. Contributos para a Variao em Volume do PIB ........................................... 26
iii
Grfico II.2. PIB potencial e Contributos para a taxa de variao em volume do PIB potencial .................................................... 27 Grfico II.3. PIB potencial, PIB efetivo e Output Gap............................................................ 27 Grfico III.1. Evoluo do Saldo Oramental .... 54 Grfico III.2. Comparao com cenrio sem medidas de consolidao 2011-2015 ........ 58
Apresentao do Documento de Estratgia Oramental pelo Ministro de Estado e das Finanas [a incluir]
Captulo
I. PROGRAMA DE ASSISTNCIA ECONMICA E FINANCEIRA
Portugal enfrenta atualmente uma das maiores crises econmicas e financeiras da sua histria. A crise que hoje vivemos o resultado da acumulao de desequilbrios macroeconmicos e de debilidades estruturais durante mais de uma dcada. Estes desequilbrios e debilidades tornaram-se visveis, em toda a sua extenso, no contexto da crise global e europeia, que comeou em 2007. A economia portuguesa uma das mais afetadas pela crise soberana da rea do euro. A perceo de risco de crdito relativamente dvida portuguesa deteriorou-se progressivamente desde o final de 2009, num quadro de receio crescente, por parte dos investidores internacionais, sobre a sustentabilidade das finanas pblicas e do endividamento externo, em associao com um baixo crescimento do produto potencial. Deste modo, observou-se um agravamento significativo das condies de financiamento da economia, quer em termos de custo quer de acesso ao crdito, tornando inadivel o pedido de assistncia financeira internacional, que se concretizou, finalmente, em Abril de 2011. As atuais dificuldades, no obstante graves, devem ser avaliadas numa perspetiva histrica. Os perodos de crise fazem parte da dinmica econmica e tipicamente do lugar a transformaes que so essenciais para novos progressos e avanos das economias. Vale a pena ter presente que na segunda metade do sculo XX, Portugal foi um caso de sucesso. A atividade econmica cresceu rapidamente e Portugal juntou-se ao grupo dos pases desenvolvidos, no apenas em matria de alterao estrutural relativa aos principais motores de crescimento econmico, como tambm a nvel da educao, da sade e da proteo social. Esta capacidade de transformao mostrou que com esforo e determinao a economia portuguesa emergir da crise como uma economia diferente. No final deste processo teremos uma economia mais competitiva, isto , uma localizao atraente para investir, produzir e criar emprego.
I.1 I.1.1
Enquadramento Crescimento econmico anmico e baixa produtividade
Portugal registou ao longo da ltima dcada um baixo crescimento econmico e um fraco desempenho no que se refere ao crescimento da produtividade. No perodo 1999-2010, o PIB cresceu a uma mdia anual de 1%, o que compara com 1,4% na rea do euro. Neste conjunto de pases, e durante o perodo acima referido, apenas a Itlia verificou um crescimento mais baixo (Grfico I.1).
Grfico I.1. PIB Portugal e alguns dos seus parceiros europeus

(2000=100)
150
Alemanha Grcia Frana AE -17
Irlanda Espanha Itlia Portugal
140
130
120
110
100
90
2002 2003 2004 2005 2006
1999 2000 2001 2007 2008 2009 2010
Fontes: Eurostat e Ministrio das Finanas.
O baixo crescimento da produtividade particularmente preocupante uma vez que, no longo prazo, o nvel da produtividade condiciona o nvel dos salrios reais e, por conseguinte, o nvel de bem-estar social. A desacelerao da produtividade em grande parte explicada pelo abrandamento da acumulao de capital por trabalhador, num quadro de um modelo de desenvolvimento econmico pouco eficaz na captao de investimento direto estrangeiro e relutante tomada de posies de controlo, por parte de capital estrangeiro, atravs da aquisio de posies em empresas cotadas em bolsa. Ao longo da dcada de 90, a perspetiva de participao na rea do euro e a sua concretizao posterior, constituiu um alargamento de oportunidades para o desenvolvimento da economia portuguesa, que, a terem sido bem aproveitadas, teriam permitido significativos ganhos ao nvel da eficincia e da produtividade. Por um lado, a estabilidade monetria e financeira contribuiria para condies de financiamento favorveis, por outro lado, uma maior integrao dos mercados de bens e servios e do mercado de capitais geraria ganhos de eficincia, criando condies que promoveriam o crescimento econmico. Porm, o pleno aproveitamento dos benefcios de uma maior integrao europeia exigiria a adoo de polticas econmicas que garantissem a estabilidade oramental e financeira, por um lado, e favorecessem a concorrncia e a abertura da economia, por outro. A opo por proteger alguns sectores da entrada de novos operadores e de condicionar a aquisio e o controlo de empresas por capital estrangeiro traduziu-se na falta de concorrncia e em baixos nveis de investimento e de inovao. Em termos de afetao de recursos, esta abordagem favoreceu a acumulao de capital no sector dos bens e servios no transacionveis (como a construo e o comrcio a retalho). Comparativamente aos parceiros europeus, Portugal apresenta vrias debilidades nas condies que oferece para o desenvolvimento da atividade empresarial, designadamente ao nvel da rigidez e segmentao do mercado de trabalho, do deficiente funcionamento do sistema de justia e do baixo nvel de qualificaes do seu capital humano. Estes fatores tm debilitado a capacidade de atrao de capital estrangeiro e condicionado o investimento nacional dentro do pas.
I.1.2
Finanas pblicas numa trajetria insustentvel
Na ltima dcada, a poltica oramental foi conduzida de forma imprudente Ao longo da ltima dcada, Portugal seguiu uma poltica oramental imprudente que conduziu o sector pblico a uma situao de endividamento excessivo. O preocupante nvel de dvida pblica entretanto atingido deve-se fundamentalmente acumulao sucessiva de dfices oramentais que resultaram em grande parte de uma deteriorao estrutural das contas pblicas. Desde a entrada na rea do euro, Portugal registou dfices oramentais quase sempre acima de 3% do PIB. De facto, apenas em 1999 (2,7%), 2000 (2,9%) e 2002 (2,9%) o dfice oramental se situou abaixo do valor de referncia de 3,0% estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, que apenas pode ser ultrapassado em condies excecionais e de forma temporria (Grfico I.2). Durante este perodo, o dfice oramental apresentou um valor mdio de 4,6% do PIB. No perodo em anlise, Portugal foi formalmente sujeito ao Procedimento dos Dfices Excessivos por trs vezes. O primeiro episdio decorreu entre 2002 e 2004. O segundo teve lugar entre 2005 e 2008. O terceiro, que continua aberto, comeou em 2009. Adicionalmente, as finanas pblicas portuguesas nunca estiveram numa posio superavitria ou prxima do equilbrio, conforme previsto nas regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Assim, a poltica oramental conduzida nos ltimos anos levou a que a dvida pblica em percentagem do PIB evolusse de aproximadamente 50% em 1999 para cerca de 93% em 2010. Grfico I.2. Dfice e dvida pblica
(em percentagem do PIB)
15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 100 Df ice oramental 90
Dvida pblica - eixo dir. 80

70 60 50 40
30
20 10 0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas.
Ao longo da ltima dcada observou-se igualmente um forte incremento do peso do Estado na economia, prosseguindo a tendncia crescente evidenciada desde a segunda metade da dcada de 80. A ttulo de exemplo, o consumo pblico aumentou de cerca de 14% do PIB, em 1985, para nveis ligeiramente acima de 21% em 2010 (Grfico I.3). At meados da dcada de 90, as despesas com o pessoal deram um forte contributo para o aumento do consumo pblico. J na ltima dcada, em grande parte devido empresarializao dos hospitais, as prestaes sociais em espcie influenciaram decisivamente a tendncia de subida, mais do que compensando a diminuio do peso das despesas com o pessoal.
Grfico I.3. Evoluo do Consumo Pblico

24 22
20
18 16 14
Consumo Pblico Despesas com pessoal Prestaes sociais em espcie Outros
12
10 8 6
4
2 0
1977
1981
1985
1989
1993
1997
2001
2005
2009
Fonte: INE.
Analisando a evoluo da receita corrente estrutural e da despesa corrente primria estrutural, possvel verificar que a poltica seguida por Portugal foi diferente da generalidade dos pases da rea do euro. De 1999 a 2008, ambas as variveis cresceram significativamente em Portugal, com particular incidncia na despesa (Grfico I.4). Deste modo, o saldo corrente primrio estrutural reduziu-se de 3,3% do PIB em 1999 para 1,8% em 2008 (Grfico I.5). Na rea do euro a receita permaneceu relativamente estvel enquanto a despesa verificou um aumento significativo, o que se traduziu numa reduo deste saldo de 5,5% do PIB em 1999 para 3,9% em 2008. Portugal apresentava assim uma posio de finanas pblicas mais frgil do que a mdia da rea do euro no incio da crise.
Grfico I.4. Receita e Despesa Estrutural

46 44 42 40 38 36 34 32 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 PT - Rec. corrente estrutural PT - Desp. corrente prim. estrutural AE - Rec. corrente estrutural AE - Desp. corrente prim. estrutural
Grfico I.5. Saldo Corrente Primrio Estrutural

6 5 4 3 2 1 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 -1 -2 Portugal -3 -4 rea do euro
Fontes: AMECO e Ministrio das Finanas.
Em 2009, o saldo corrente primrio estrutural sofreu uma reduo tanto em Portugal como na rea do euro. A receita corrente primria caiu em 0,7 p.p. do PIB em Portugal por oposio a um aumento de 1,6 p.p. nos pases europeus. Do lado da despesa verificou-se um aumento de 4,1 p.p. do PIB, em Portugal. Na rea do euro observou-se um aumento de 3,3 p.p. Neste contexto, Portugal passou a apresentar um dfice corrente primrio estrutural das contas pblicas de 3% do PIB. No conjunto dos pases da rea do euro, o saldo tambm diminuiu mas permaneceu positivo em 2,2% do PIB. De facto, tal desempenho s foi possvel pois a maioria dos pases participantes na rea do euro dispunha de uma margem de segurana suficientemente grande para amortecer os efeitos da crise, sem colocar em perigo a situao
financeira das Administraes Pblicas. Pelo contrrio, Portugal no tinha condies para reagir ao novo contexto sem que da resultasse um grave desequilbrio estrutural das contas pblicas (ver Caixa 1).
As finanas pblicas revelam um problema de disciplina oramental O setor pblico tem revelado um grave problema de disciplina oramental, o que tem fragilizado a confiana dos agentes econmicos no desempenho das contas pblicas portuguesas. Esta falta de disciplina contribuiu para que, entre 1999 e 2008, se verificassem desvios mdios do dfice oramental de 0,8% do PIB face aos valores previstos nas atualizaes dos Programas de Estabilidade e Crescimento (PEC), para os respetivos anos em que foram publicadas. Cumulativamente, este desvio representou um total de, aproximadamente, 8% do PIB. De igual modo, as previses para o saldo oramental foram tendencialmente otimistas (Grfico I.6). Com efeito, os objetivos a mdio prazo para o saldo oramental previstos nas atualizaes dos PEC apontavam geralmente para situaes prximas do equilbrio para o perodo final coberto pelo Programa. Porm, o desempenho oramental observado ficou tipicamente aqum das metas definidas, tendo Portugal falhado sucessivamente o cumprimento dos ajustamentos oramentais previstos nos diferentes programas. Grfico I.6. Saldos Oramentais previstos e observados
1999 0
PEC 2001-2004 PEC 1999-2002 PEC 2003-2006 PEC 2006-2010
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-2
PEC 2005-2009 (Junho)
-4
PEC 2010-2013
-6
-8
-10
Observado
-12
Fonte: INE e Ministrio das Finanas Nota: Os valores apresentados para a previso correspondem aos valores que foram reportados nas atualizaes dos PEC.
Os sucessivos desvios verificados sugerem que as regras oramentais no so suficientemente fortes para assegurar que as metas de mdio-prazo definidas sejam cumpridas. O problema reside sobretudo ao nvel da capacidade de controlar a execuo oramental e de garantir a realizao da estratgia de consolidao oramental anunciada.
Existe um elevado nvel de dvida no contabilizado nas contas pblicas Para alm do endividamento pblico excessivo, existe um elevado nvel de dvida de entidades pblicas e de responsabilidades futuras do Estado que no esto refletidas nas contas das Administraes Pblicas.
10
De destacar, por um lado, o Setor Empresarial do Estado (SEE), excluindo o sector financeiro, fortemente deficitrio e, por outro, as Parcerias Pblico-Privadas (PPP) envolvendo encargos futuros elevados. O SEE tem vindo a acumular um excessivo nvel de endividamento, resultado de um fraco desempenho financeiro. No final de 2010, o valor total da sua dvida bancria rondava os 19% do PIB. Este conjunto de empresas apresenta uma estrutura financeira frgil, assente num passivo muito elevado, de cerca de 62 mil milhes, e num capital prprio negativo na ordem dos 235 milhes. Esta situao de fragilidade constitui um risco considervel para as contas pblicas. Refira-se, a este respeito, a integrao de trs das empresas pblicas de transportes no permetro das Administraes Pblicas, em contas nacionais, com um impacto de cerca de 0,4% do PIB no valor do dfice oramental de 2007 e de 0,5% em 2008, 2009 e 2010. Para alm deste risco oramental, existe tambm um efeito de crowding-out do setor privado: o elevado nvel de endividamento do SEE, designadamente junto dos bancos, absorve uma frao considervel do crdito que, desta forma, no pode ser destinado ao setor privado, com destaque para as PMEs e as empresas exportadoras. semelhana de outros pases, mas numa escala invulgar, as PPP foram um modelo amplamente usado em Portugal para o financiamento de obras pblicas, principalmente infraestruturas rodovirias, ferrovirias e de servios de sade. Neste tipo de estruturas contratuais, o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela explorao incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado. A extensiva utilizao deste tipo de contratos fez com que o valor das responsabilidades por pagamentos futuros do Estado aos parceiros privados represente hoje cerca de 14% do PIB (considerando o valor atualizado dos cash-flows futuros). Estes compromissos assumidos aumentam a presso sobre as contas pblicas no mdio prazo, uma vez que o desembolso anual do Estado atinge o seu mximo em 2016 (Grfico I.7). A ttulo de exemplo do risco inerente a estas operaes, refira-se o impacto no dfice oramental que a reviso da exceo do tratamento a dar a trs contratos envolvendo PPP teve no dfice oramental : 0,1% do PIB em 2009 e 0,5% em 2010. Grfico I.7. Encargos Brutos com as Parcerias Pblico Privadas
1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6
0.4
Rodovirias Ferrovirias
Sade Outros
0.2 0.0 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046
Fonte: INE e Ministrio das Finanas Nota: Encargos das PPP a preos constantes com IVA
O Sector Empresarial do Estado considerado na anlise engloba todas as Empresas do Sector Pblico No Financeiro, incluindo as atualmente abrangidas pelo permetro de consolidao das Administraes Pblicas. 2 No mbito da reviso de Abril de 2011 da primeira notificao do Procedimento dos Dfices Excessivos, por parte do INE.
11
O processo oramental portugus padece de importantes fragilidades O processo oramental portugus apresenta importantes fragilidades. Em termos genricos, o processo caracterizado por mecanismos de planeamento assentes numa lgica de fluxos de caixa, anualidade e ausncia de enfoque nos resultados a alcanar. Por seu turno, os mecanismos de controlo e prestao de contas so muito detalhados, baseados na legalidade e regularidade da despesa, com elevada carga burocrtica. As mais importantes fragilidades do sistema so a elevada fragmentao do processo oramental, a ausncia do quadro oramental plurianual para ancorar a despesa e a existncia de um sistema contabilstico incompleto (e, de forma mais genrica, a ausncia de um sistema de suporte avaliao do desempenho). (i) Fragmentao do processo oramental A fragmentao do processo oramental manifesta-se em dois planos distintos. Num primeiro plano, h a considerar as diferenas de metodologia entre a ptica da contabilidade nacional e ptica da contabilidade pblica. A coexistncia destas duas pticas traduz-se em diferenas, que nos ltimos anos tm assumido particular expresso, quer ao nvel do universo das entidades que fazem parte do sector pblico quer ao nvel do apuramento da receita e despesa do ano. Estas diferentes abordagens afetam a transparncia das contas pblicas e dificultam o controlo oramental em tempo real. Num segundo plano, h a considerar a fragmentao orgnica dentro da prpria contabilidade pblica. A Administrao Central constituda por mais de 500 entidades, repartidas em servios integrados (sem autonomia financeira e financiados essencialmente pelo Oramento do Estado) e Fundos e Servios Autnomos (que so financiados por transferncias do Oramento do Estado e por receitas prprias e detm autonomia financeira). A elaborao e execuo do oramento e a prestao de contas no so centralizados a nvel dos Ministrios, o que obriga o Ministrio das Finanas a manter vrias centenas de interlocutores, tornando difcil manter em tempo real uma viso global e analtica do oramento e impedindo um controlo oramental eficaz. Esta situao agravada pelo facto das regras relativas elaborao e execuo do oramento assentarem em detalhe e complexidade excessivos. (ii) Ausncia de um quadro oramental plurianual O Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) tem sido o nico instrumento de programao oramental de mdio-prazo. O PEC apresenta as intenes de poltica oramental do Governo e define objetivos oramentais para um horizonte de 4 anos a um nvel bastante agregado. Tipicamente as medidas apresentadas para atingir os objetivos oramentais definidos so insuficientemente detalhadas, calendarizadas e quantificadas. Conforme referido e ilustrado no Grfico I.6, a experincia passada revela que os objetivos definidos so largamente incumpridos, no havendo qualquer mecanismo endgeno que permita a correo de desvios. (iii) Sistema contabilstico incompleto Os sistemas contabilsticos e de informao disponveis devero ser melhorados de forma a fornecer informao para uma boa gesto e uma prestao efetiva de contas. O facto de a informao sobre a execuo oramental ser ainda em larga medida baseada numa tica de caixa, impede um conhecimento
12
atempado da totalidade dos compromissos assumidos. Por seu turno, a complexidade e fragmentao do oramento dificultam a obteno de informao consolidada sobre a posio financeira do sector pblico.
I.1.3
O endividamento externo da economia portuguesa
O endividamento externo da economia portuguesa atingiu nveis muito elevados Portugal acumulou nos ltimos 10 anos um nvel de endividamento excecionalmente elevado, quer quando comparado com a sua histria recente, quer quando confrontado com os seus parceiros europeus. A dvida externa bruta, um indicador do total das dvidas do setor pblico e do setor privado ao estrangeiro, aumentou de cerca de 100% do PIB em 1999 para 230% do PIB em 2010 (Grfico I.8). Atualmente, Portugal encontra-se entre os pases mais endividados da rea do euro (Grfico I.9).
Grfico I.8. Dvida externa bruta portuguesa

250
Grfico I.9. Dvida externa bruta em 2010 (em percentagem do PIB)

Itlia Alemanha
200
Espanha Grcia
150
Finlndia Frana
100
ustria
50
Portugal Blgica
0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Pases Baixos Irlanda 0 200 400 600 800 1000 1200
Fonte: Banco de Portugal
Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI Nota: No caso da Irlanda a posio da dvida externa refere-se a 30 Junho de 2010
Tambm em termos lquidos, isto , descontando a acumulao de ativos financeiros externos por parte dos agentes econmicos residentes, visvel o ritmo de crescimento do endividamento externo da economia portuguesa ao longo da ltima dcada. A posio de investimento internacional agravou-se significativamente tendo passado de 32% do PIB em 1999 para cerca de 108% em 2010 (Grfico I.10). Em termos de posio de investimento internacional, Portugal ocupa a posio mais desfavorvel de entre os pases da rea do euro (Grfico I.11).
13
Grfico I.10. Posio de investimento internacional

40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100 -120 1999 Administraes Pblicas Sector Financeiro Sociedades no Financeiras e Particulares Autoridades Monetrias Posio de investimento internacional 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Grfico I.11. Posio de investimento internacional em 2010

Portugal Irlanda Grcia Espanha Itlia
Frana
ustria Finlndia Pases Baixos Alemanha Blgica -120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60
Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI Nota: No caso da Irlanda a posio de investimento internacional refere-se a 30 Junho de 2010
A acumulao de dvida da economia portuguesa resultou de um aumento das necessidades de financiamento do setor pblico e do setor privado no financeiro. Dada a participao limitada do setor privado no financeiro no mercado de capitais, as suas necessidades de financiamento foram maioritariamente satisfeitas pelo sistema bancrio portugus, que por sua vez recorreu emisso de dvida junto de no residentes. A concentrao de um elevado nvel de endividamento externo no setor pblico e no sistema bancrio, colocou a economia portuguesa numa situao vulnervel a alteraes das condies de liquidez e de perceo de risco nos mercados internacionais de instrumentos de dvida.
A interligao entre o risco de crdito soberano e o risco de crdito do sistema bancrio muito forte como demonstrado na atual crise de dvida soberana. A deteriorao do mercado da dvida soberana gera perdas potenciais nas carteiras de dvida pblica dos bancos e diminui o valor do colateral e das garantias do Estado detidas por estes. Neste contexto, deterioraes das notaes de rating da dvida soberana so frequentemente seguidas de revises em baixa do rating dos bancos, determinando um agravamento das condies de financiamento de ambos os sectores. O aumento do risco de crdito bancrio afeta igualmente o risco soberano, designadamente pelos efeitos sobre as finanas pblicas dos mecanismos de apoio estabilidade do sistema financeiro. A gesto do risco macro-sistmico impe a necessidade de uma margem acrescida de prudncia na conduo das polticas oramental e de superviso do sistema financeiro.
A entrada de Portugal na rea do euro determinou um relaxamento das restries de liquidez e uma melhoria das condies financeiras dos portugueses A entrada de Portugal na rea do euro determinou uma melhoria das condies de financiamento da economia portuguesa que passou a beneficiar de taxas de juro reais mais baixas e menos volteis e do acesso a um mercado alargado de financiamento no exterior sem incorrer em risco cambial. Estas condies foram potenciadas por uma avaliao relativamente benigna do risco nos mercados internacionais, e em particular pela reduzida discriminao de risco de crdito entre os emitentes dos pases da rea do euro (Grfico I.12).
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Grfico I.12. Taxas de rendibilidade da dvida pblica a 10 anos

(diferenciais face a Alemanha em pontos base)
1200 1000 800 600 Grcia Portugal Itlia Pases Baixos ustria Irlanda Espanha Blgica Finlndia Frana
400
200 0 -200
Jan-99
Jan-02
Jan-03
Jan-06
Jan-08
Jan-09
2009
Fonte: Reuters
Na ltima dcada, os rcios de endividamento dos particulares e das sociedades no financeiras registaram aumentos acentuados, situando-se entre os mais elevados da rea do euro (Grfico I.13). No caso dos particulares, o aumento do endividamento foi acompanhado de uma diminuio significativa da taxa de poupana em percentagem do rendimento disponvel que passou de 10,6% em 2000 para um mnimo de 7,0% em 2007. O endividamento dos particulares foi usado sobretudo para aquisio de habitao prpria, mas tambm em despesas de consumo. No caso das empresas, a composio dos emprstimos bancrios sugere uma predominncia do financiamento de atividades relacionadas com o sector imobilirio e servios. Grfico I.13. Dvida dos Particulares e Empresas no Financeiras
160 140 120 Particulares (*) Empresas no f inanceiras
100
80 60 40
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Jan-10
2010
Jan-00
Jan-01
Jan-04
Jan-05
Fonte: Banco de Portugal. Nota: (*) Dvida Financeira.
A expanso do crdito ao setor privado no financeiro foi sustentada pelo sistema bancrio que acedia a financiamento nos mercados de dvida por grosso em condies muito favorveis. Esta expanso teve implicaes sobre a estrutura de financiamento do sistema bancrio, com um aumento significativo do peso das fontes de financiamento mais volteis no total de recursos. O rcio de transformao dos depsitos em crdito aumentou, para a mdia do sistema bancrio portugus, para valores muito elevados (cerca de 160%), ainda que com diferenas significativas entre bancos.
Jan-07
15
A partir de 2008, e no quadro da crise econmica e financeira global, o sector privado iniciou um rpido e significativo processo de ajustamento. As necessidades de financiamento do sector privado no financeiro caram logo em 2009 para nveis semelhantes aos mnimos observados ao longo da ltima dcada, tendo permanecido relativamente inalteradas em 2010 (Grfico I.14). Por seu turno, o sector financeiro aumentou a poupana financeira para nveis mximos dos ltimos 15 anos. Em contraste, o setor pblico aumentou substancialmente as necessidades de financiamento em 2009, tendo praticamente anulado o impacto do ajustamento do sector privado nas necessidades de financiamento do total da economia. Desta forma as necessidades de financiamento total diminuram apenas muito ligeiramente.
Grfico I.14. Necessidades de Financiamento por Sectores Institucionais

14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14
Total da Economia Sociedades Financeiras
Sector Privado no Financeiro Administrao Pblica
1995
1996
1999
2000
2003
2004
2005
2007
2008
2009
1997
1998
2001
2002
2006
As vulnerabilidades associadas ao elevado endividamento externo revelaram-se no quadro da crise da dvida soberana Os riscos de endividamento excessivo da economia portuguesa materializaram-se recentemente no quadro da crise da dvida soberana iniciada no Outono de 2009. A avaliao do risco soberano portugus foi-se tornando progressivamente mais desfavorvel, o que colocou fortes presses sobre os custos de financiamento do setor pblico e sobre o financiamento do sistema bancrio, culminando na perda de acesso a financiamento externo em condies normais de mercado. O Estado substituiu o financiamento externo por financiamento junto de residentes, sobretudo junto do sistema bancrio portugus. Por sua vez, os bancos passaram a recorrer extensivamente ao financiamento junto do Eurosistema e tornaram significativamente mais restritivas as condies de concesso de crdito economia. O agravamento da restrio financeira veio expor as debilidades associadas ao endividamento excessivo dos vrios sectores econmicos e tornou imperativo o incio de um processo de desalavancagem da economia portuguesa. O elevado nvel de dvida externa acumulada coloca um grande desafio em termos de financiamento da economia portuguesa num quadro em que os credores privados no residentes revelam um apetite
2010
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limitado por instrumentos de dvida emitidos por entidades nacionais. Deste modo, e em termos prospetivos, fundamental promover a diversificao das fontes de financiamento da economia portuguesa. Especificamente crucial substituir instrumentos de dvida por investimento de no residentes no capital de empresas localizadas em Portugal.
17
I.2
Agenda de transformao estrutural da economia portuguesa
O Documento de Estratgia Oramental (DEO) apresenta as grandes linhas da consolidao oramental a mdio prazo da economia portuguesa, incluindo um cenrio de finanas pblicas para os prximos quatro anos, compatvel com os objetivos definidos no Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF) acordado com a Comisso Europeia (CE), Fundo Monetrio Internacional (FMI) e Banco Central Europeu (BCE). A elaborao deste documento bem como a data da sua publicao - final de Agosto de 2011 - faz parte da condicionalidade estrutural do memorando de polticas econmicas e financeiras do PAEF. A partir do prximo ano, este documento ser parte integrante do Programa de Estabilidade e Crescimento a ser apresentado at ao final de Abril, no mbito do Semestre Europeu. O Governo prope-se apresentar, em simultneo com o Oramento do Estado de 2012, uma estratgia de implementao dos novos procedimentos da Lei de Enquadramento Oramental (LEO). Essa estratgia dever definir que o quadro oramental plurianual para a Administrao Central previsto na LEO seja apresentado em simultneo com o PEC, permitindo uma integrao dos dois documentos a partir do prximo ano. Aspeto decisivo para o sucesso da agenda de ajustamento estrutural agora descrita diz respeito ao financiamento da economia portuguesa. Tal como referido anteriormente, Portugal acumulou nos ltimos anos um nvel de endividamento excecionalmente elevado. Tal facto, associado a outros desequilbrios macroeconmicos, debilidades estruturais e baixa performance em matria de crescimento econmico esto na base da difcil situao que a economia enfrenta atualmente, designadamente em matria de acesso ao financiamento. O processo de desalavancagem da economia portuguesa assim inevitvel e desejvel, tendo-se j iniciado de forma mais evidente no sector privado. Porm, se por um lado este processo desejvel, por outro lado importa assegurar que se desenvolve de uma forma ordeira no pondo em causa o financiamento da economia - em grande parte canalizado pelo sector bancrio -, e a agenda de transformao estrutural assente na promoo da iniciativa privada e da atividade das empresas portuguesas num ambiente concorrencial. Torna-se, assim, crucial promover um processo de desalavancagem equilibrado e ordeiro do sector bancrio, capaz de eliminar os atuais desequilbrios de financiamento de forma permanente. A definio por parte dos bancos de planos de mdio prazo que permitam assegurar uma posio de financiamento de mercado estvel representa um primeiro passo claro neste sentido. De acordo com o PAEF, os referidos planos de financiamento sero revistos periodicamente de forma a garantir, em particular, a sua compatibilidade com o enquadramento macroeconmico incluindo na parte que decorre do cenrio de mdio prazo em matria de finanas pblicas. Neste mbito, de destacar a necessidade de assegurar a coordenao entre a reviso dos planos de financiamento do sector bancrio e o plano de desalavancagem do Sector Empresarial do Estado, a ser implementado a muito curto prazo tendo por base uma reduo significativa da estrutura de custos das empresas pblicas. Promove-se, desta forma, a libertao de crdito bancrio atualmente afeto ao sector pblico para os sectores mais produtivos da economia, com especial enfoque para o sector exportador que se prev ser o principal motor de crescimento da economia portuguesa nos anos mais prximos.
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Adicionalmente, esta agenda de transformao inclui a prpria transformao estrutural do Estado, que condio essencial para a sustentabilidade do ajustamento das administraes pblicas. Nesse sentido, sero adotadas medidas que introduzam melhorias no funcionamento da administrao pblica, designadamente por via da eliminao de atividades redundantes e da simplificao e reorganizao dos servios. Neste contexto, sero reforados os mecanismos de controlo sobre a criao e o funcionamento de todas as entidades pblicas, incluindo empresas pblicas, fundaes e associaes. A forma e o fundamento da interveno pblica sero sistematicamente reavaliados. Proceder-se- extino de entidades pblicas. A responsabilidade financeira e de gesto das regies autnomas e municpios ser tambm fortalecida. Ao nvel do processo oramental, sero introduzidos procedimentos que simplifiquem o processo de elaborao e execuo do oramento e que fortaleam os mecanismos de controlo de risco sobre a evoluo das finanas pblicas. Estas medidas, inspiradas nas melhores prticas internacionais, encontram-se mais desenvolvidas no captulo III deste documento. A agenda de transformao envolve tambm a adoo de um ambicioso programa de reformas estruturais, orientadas para a modernizao e o reforo da competitividade da economia portuguesa. O programa de privatizaes , neste contexto, um pilar fundamental, enquadrando-se nos objetivos de reduo do peso do Estado na economia e de aprofundamento da integrao europeia, designadamente por via da abertura do capital das empresas ao investimento estrangeiro. O investimento direto estrangeiro e a tomada de participaes por no residentes em empresas portuguesas so veculos que permitem aceder a financiamento externo sem incorrer em endividamento adicional e que, no mdio e longo prazo, conduziro a um aumento da concorrncia e da eficincia. Adicionalmente, embora as condies de mercado pudessem vir a ser mais favorveis, a verdade que as empresas que se espera privatizar, tendem a ter um comportamento menos voltil do que a generalidade das empresas cotadas. Acresce a isto que, num contexto de dificuldades de financiamento, as operaes de privatizao tendem a ser mais bem sucedidas que as operaes de emisso de dvida pblica, ao mesmo tempo que permitem a reduo do stock dessa dvida. Em termos de privatizaes ser cumprido o que est delineado no programa do Governo, sendo que at ao final de 2011, sero alienadas as participaes do Estado na EDP, REN e GALP.. Ainda neste mbito, recorde-se que foram j eliminadas as golden shares e todos os outros direitos estabelecidos por Lei ou nos estatutos de empresas cotadas em bolsa que confiram direitos especiais ao Estado. O aumento da concorrncia ser ainda reforado com a adoo de um novo projeto da Lei da Concorrncia que separe de forma clara os procedimento de aplicao das regras da concorrncia dos procedimentos penais, em harmonizao com o quadro legal de concorrncia da Unio Europeia. No final de Junho passado foi criado um tribunal especializado em matria de concorrncia, regulao e superviso que dever entrar em funcionamento em Maro de 2012. Sero analisadas alteraes ao quadro regulamentar no sentido de reforar a independncia dos reguladores. A desvalorizao fiscal constitui um outro elemento chave na estratgia de aumentar a competitividade da economia portuguesa. O Oramento para 2012 incluir uma medida da desvalorizao fiscal. A ideia da desvalorizao fiscal a de diminuir o preo relativo das exportaes e aumentar o preo relativo das importaes atravs de uma combinao de uma diminuio nas contribuies patronais para a
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segurana social (taxa social nica TSU), acompanhada por um aumento do IVA, de forma a garantir a neutralidade oramental. Em termos gerais o aumento do IVA compensa o efeito da reduo na TSU nos preos domsticos aumentando o preo das importaes. Desta forma, a desvalorizao fiscal permite reproduzir alguns efeitos de uma desvalorizao cambial. No final do ms de Julho foi apresentado o Relatrio da Desvalorizao Fiscal o qual, embora no tenha definido a forma concreta de operacionalizao da medida, apresenta vrias solues possveis. O Relatrio apresenta ainda uma resenha da informao e anlise disponvel nesta matria. Constitui, assim, uma base slida para a tomada de decises polticas. No atual contexto em matria de consolidao oramental, a preferncia do Governo vai no sentido da opo por uma reduo seletiva da TSU, abrangendo apenas os sectores da indstria transformadora e do turismo. Com tais contornos seria comportvel, de um ponto de vista oramental, uma reduo considervel da taxa social nica para estes sectores. O efeito seria concentrado nos sectores mais relevantes para a competitividade externa da nossa economia. Porm, contacto prvio com a Comisso Europeia permitiu esclarecer que tal medida seletiva seria considerada incompatvel com a legislao europeia em matria de auxlios de Estado, inviabilizando esta opo. Sendo assim as opes a considerar so uma reduo generalizada da TSU ou uma reduo seletiva em funo da criao lquida de emprego. A primeira destas opes prefervel na perspetiva do FMI, da Comisso Europeia e do Banco Central Europeu. De acordo com estas instituies a reduo deveria ser considervel. Um ajustamento desta grandeza teria, porm, enormes repercusses oramentais, podendo pr em causa os objetivos de dfice e dvida do programa ou agravar excessivamente a tributao indireta. Tendo em conta que se trata de uma medida de certo modo inovadora, existe alguma incerteza quando extenso global dos seus impactos. Por estas razes, o governo considera executar esta medida de forma faseada. Em 2012 ser realizado um primeiro passo na concretizao da mesma, o qual ser continuado em 2013. O gradualismo desta medida torna contudo mais urgente de outras medidas de ajustamento estrutural. Em alternativa, uma reduo da TSU em funo da criao lquida de emprego permitiria uma reduo muito mais considervel. No entanto esta soluo enfrenta problemas srios quer de conceo, quer prticos envolvendo dificuldades de execuo e controlo. Qualquer que seja a opo que vier a ser tomada, a neutralidade oramental ser assegurada pelo adicional de receita que se obtm em resultado da racionalizao da estrutura de taxas do IVA. A receita adicional permitir, ainda, assegurar o financiamento de um programa de apoio social s famlias mais desfavorecidas, no sentido de mitigar o impacto negativo desta medida sobre o respetivo poder de compra. ainda necessrio assegurar uma margem de segurana, dada a maior volatilidade da receita associada ao IVA quando comparada com as contribuies sociais. O Governo ir consultar os parceiros sociais e internacionais, num esprito de dilogo construtivo, antes da deciso final sobre esta matria. Outro aspeto fundamental da estratgia do Governo so as alteraes previstas no mbito dos servios e profisses reguladas, com o objetivo de aumentar a concorrncia dentro destas profisses. Ser, nomeadamente, efetuada uma reviso do nmero de profisses reguladas e liberalizado o acesso ao exerccio destas profisses por profissionais qualificados e estabelecidos na Unio Europeia. A reforma do sistema judicial reconhecidamente urgente para o bom funcionamento da economia, dado que sem ela muitas das reformas previstas nos outros sectores no vero o seu efeito totalmente realizado. At final de 2011 ser concluda uma avaliao que visa acelerar os procedimentos dos tribunais e melhorar a sua eficincia e ser tambm reforado o quadro de resoluo alternativa de
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litgios para facilitar o acordo extrajudicial. Pretende-se igualmente pr em prtica um oramento mais sustentvel e transparente para o sistema judicial. Finalmente sero adotadas medidas que promovam o bom funcionamento do mercado de trabalho, conferindo-lhe uma maior flexibilidade, com o objetivo de reduzir o risco de desemprego de longa durao e favorecer a criao de emprego. O sucesso desta profunda agenda de transformao da economia portuguesa requer o esforo e a mobilizao de todos os portugueses. Este ser o caminho para um novo ciclo de prosperidade, crescimento e criao de emprego.
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Caixa 1. A deteriorao da situao oramental de 2009

Em 2009 a situao das finanas pblicas portuguesas verificou um acentuado agravamento, tendo-se observado um aumento substancial do dfice oramental e do rcio da dvida pblica. O dfice aumentou de 3,5% do PIB em 2008 para 10,1% em 2009 e o rcio da dvida pblica verificou um acrscimo de 11,4 p.p. para 83% do PIB no final de 2009. De realar que o Oramento do Estado para 2009 previa um valor para o dfice de 2,2% do PIB, o qual foi sucessivamente revisto em alta nos meses seguintes: em Janeiro de 2009 para 3,9% na atualizao do Programa de Estabilidade e Crescimento, em Maio de 2009 para 5,9% no Relatrio de Orientao da Poltica Oramental, tendo sido confirmado na notificao no mbito do Procedimento dos Dfices Excessivos (PDE); em Novembro de 2009 foi revisto para 8% conforme anunciado pelo Governo; e, em Janeiro de 2010, para 9,3% no Relatrio do Oramento do Estado para 2010. Finalmente, no mbito da notificao de Maro de 2011 do PDE foi apurado um dfice efetivo de 10,1% do PIB. Deste modo, o dfice oramental de 2009 registou um desvio de 7.9 p.p. do PIB face ao inicialmente oramentado. Salienta-se que, no reporte do PDE, o permetro de consolidao das Administraes Pblicas foi alargado, passando a incluir as empresas da rea dos transportes (REFER, Metro de Lisboa e Metro do Porto) o qual contribuiu com 0.5 p.p. do PIB para o agravamento do dfice oramental e com 6.5 p.p. do PIB para o aumento do rcio da dvida pblica. Esta deteriorao acentuada refletiu no apenas o efeito desfavorvel sobre as contas pblicas da contrao da atividade econmica mas sobretudo a adoo deliberada de uma poltica expansionista discricionria de estmulo atividade econmica. A economia portuguesa registou uma forte recesso em 2009, tendo o PIB verificado uma contrao de 2,5% em mdia anual. Esta deteriorao da atividade econmica no tinha sido antecipada no cenrio macroeconmico subjacente ao Oramento do Estado para 2009, o qual apontava para uma expanso do PIB de 0,6%. De acordo com estimativas disponveis, tendo em conta a metodologia standard de decomposio do saldo oramental, a componente cclica contribuiu em -1,1 p.p do PIB para a variao observada no saldo oramental em 2009 (Quadro 1). Quadro 1 Principais Indicadores Oramentais (em percentagem do PIB)
2007 Saldo Global Componente cclica Medidas temporrias Saldo estrutural Despesa em juros (PDE) Saldo primrio estrutural
Fonte: INE e Ministrio das Finanas
2008 -3.5 0.5 1.1 -5.1 3.0 -2.1
2009 -10.1 -0.6 0.0 -9.5 2.9 -6.6
Variao 2009-2008 -6.6 -1.1 -1.1 -4.4 -0.1 -4.5
-3.1 0.8 0.1 -4.1 2.9 -1.1
O agravamento do saldo oramental foi essencialmente de natureza estrutural, tendo o dfice total estrutural aumentado em 4,4 p.p. do PIB. Note-se, no entanto, que pelas caractersticas da recesso, em particular pelo efeito de deflao que se registou em 2009, este valor pode estar sobrestimado. A opo por uma orientao expansionista da poltica oramental teve lugar logo em meados de 2008 com a descida da taxa normal do IVA de 21 para 20%, a majorao da deduo em IRS das despesas com a habitao, a reduo do IRC para as PME e a adoo de medidas de reforo dos apoios sociais de combate pobreza e de apoio famlia. Esta orientao expansionista foi posteriormente reforada no final de 2008, no quadro no Plano Europeu de Recuperao Econmica acordado em Dezembro de 2008 pelo Conselho Europeu. Este plano previa a adoo
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coordenada de medidas de estmulo procura, tendo no entanto em ateno as especificidades oramentais de cada estado-membro. A implementao destas medidas deveria respeitar os requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento de forma a no comprometer a sustentabilidade das finanas pblicas dos diferentes pases. Este programa contemplava medidas de carcter temporrio e que deveriam reforar as reformas estruturais previstas na Estratgia de Lisboa para o Crescimento e Emprego, totalizando um pacote de 200 mil milhes de Euros, 1,5% do PIB da Unio Europeia. Neste contexto, Portugal adotou um pacote de estmulo oramental denominado de Iniciativa para o Investimento e o Emprego - num montante de 2040 milhes de euros, 1,2% do PIB, sendo um tero proveniente de financiamento comunitrio e o restante suportado pelo oramento nacional, repartindo-se este ltimo em dois teros por via do aumento da despesa e um tero atravs da diminuio da receita. A iniciativa consubstanciou-se em: aumento do investimento pblico, designadamente ao nvel da modernizao das escolas, apoios a projetos na rea das energias renovveis e infra-estruturas de transporte de energia e apoio realizao de investimento em redes de banda larga de nova gerao; apoio s empresas e exportao, em particular por via da criao de linhas de crdito s PME, linhas e mecanismos de seguro de crdito de apoio exportao, apoio promoo externa, reduo do limiar de reembolso do IVA e reduo do pagamento especial por conta; apoio ao emprego e proteo social, em particular atravs da reduo das contribuies para a Segurana Social e pagamento a entidades empregadoras para apoiar a manuteno do emprego e a contratao de desempregados e aumento do apoio social aos desempregados. O agravamento do saldo oramental foi superior ao total do efeito das medidas referidas anteriormente. Este facto justificado pelo facto de outras medidas terem sido tomadas ao longo do tempo. Por exemplo a atualizao dos vencimentos da funo pblica em 2,9%, consideravelmente acima da inflao verificada.
Captulo
II. CENRIO MACROECONMICO
As perspetivas de crescimento para a economia portuguesa, ao longo do horizonte de projeo 20112015, esto em linha com as projees inerentes ao PAEF, recentemente divulgadas pelo FMI e Comisso Europeia, no que se refere ao crescimento real do PIB, embora com ligeiras alteraes em termos de evoluo das suas componentes. De acordo com as referidas projees, o PIB ir registar, durante os anos de 2011 e 2012, uma contrao real de cerca de 4%, qual se seguir um crescimento de cerca de 2% ao ano, em mdia, no perodo de 2013 a 2015.
II.1
Principais Hipteses Externas
A elaborao do cenrio macroeconmico tem subjacente um conjunto de hipteses sobre o comportamento de algumas variveis macroeconmicas externas, as quais condicionam a evoluo da economia portuguesa no horizonte de projeo. Estas hipteses refletem a informao disponvel at meados de Agosto de 2011. O quadro seguinte resume as referidas hipteses subjacentes ao cenrio macroeconmico. Quadro II.1. Enquadramento Internacional Principais Hipteses
Fonte Crescimento da procura externa relevante (%) Preo do petrleo Brent (US$/bbl) Taxa de juro de curto prazo (mdia anual, %) Taxa de juro de longo prazo (mdia anual, %)
(a) (b)
2010 7.9 80.2 0.8 5.3
2011(p) 6.5 106.3 1.5 6.4
2012(p) 6.2 109.3 2.1 5.7 1.43
2013(p) 6.7 105.5 2.5 5.7 1.43
2014(p) 6.7 105.6 2.5 5.7 1.43
2015(p) 6.7 107.7 2.5 5.7 1.43
MF NYMEX BdP PAEF
BCE Taxa de cmbio do EUR/USD (mdia anual) 1.33 1.42 Notas: (p) previso. (a) Euribor a 3 meses; (b) Obrigaes do Tesouro a 10 anos.
3
Relativamente procura externa relevante para Portugal, considerou-se como hiptese a evoluo subjacente ao PAEF para os anos 2011 a 2013, mantendo-se constante para os anos seguintes. Face a 2010, a procura externa regista uma desacelerao, consistente com a ltima informao disponvel que aponta para uma desacelerao da atividade econmica mundial. De facto, aps a recesso generalizada em 2009, a atividade econmica mundial apresentou uma forte acelerao em 2010 sendo que existem claros sinais de alguma desacelerao mais recentemente, nomeadamente nas economias avanadas. Para a projeo do preo do petrleo foi utilizada a informao referente aos futuros do petrleo Brent transacionados em meados de Agosto. Para 2011 e 2012, embora se estime um aumento do preo relativamente a 2010, os valores reportados no quadro situam-se ligeiramente abaixo dos valores estimados no mbito do PAEF, refletindo informao obtida mais recentemente.
3 Procura externa relevante: clculo efetuado pelo Ministrio das Finanas com base nas previses do crescimento real das importaes dos nossos principais parceiros comerciais ponderadas pelo peso que esses pases representam nas nossas exportaes. Foram considerados os seguintes pases: Espanha (26,5%); Alemanha (13,3%); Frana (12,4%); Angola (8,1%); Reino Unido (5,6%); Itlia (3,8%) Pases Baixos (3,7%) Estados Unidos (3,6%) Blgica (2,4%) Sucia (1,2%); Brasil (1%) e China (0,8%), que representam mais de 80% das nossas exportaes.
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Quanto s taxas de juro de curto prazo, consideraram-se as estimativas usadas pelo Banco de Portugal para 2011 e 2012, mantendo-se constante este ltimo valor para os anos seguintes. Para as taxas de juro de longo prazo considerou-se a taxa de juro de longo prazo da dvida pblica estimada no mbito do PAEF. Finalmente, em relao taxa de cmbio foi tida em conta informao disponibilizada pelo BCE, no mbito do exerccio do Eurosistema , para os anos 2011 e 2012, mantendo-se constante nos trs ltimos anos do horizonte de previso.
4
II.2
II.2.1
Previses para a Economia Portuguesa e Riscos Inerentes

Previses
Como referido, o cenrio macroeconmico atual reflete, em grande medida, as opinies das Instituies Internacionais envolvidas no desenho do PAEF e a informao mais recente inerente ao desenvolvimento da atividade econmica, tanto nacional como internacional. Nestes termos, prev-se, para 2011, uma contrao real do PIB de 2,2% em termos reais, a qual est associada a uma forte reduo da procura interna assente num processo de desalavancagem dos sectores pblico e privado, ainda que, em parte, compensada pelo contributo positivo esperado da procura externa.
Quadro II.2. Principais Indicadores

(taxa de variao, %)
2010 PIB e Com ponentes da Despesa (em termos reais) PIB Consumo Privado Consumo Pblico Investimento (FBCF) Exportaes de Bens e Servios Importaes de Bens e Servios Evoluo dos Preos Deflator do PIB IPC Evoluo do Mercado de Trabalho Emprego Taxa de Desemprego (%) Produtividade aparente do trabalho Saldo das Balanas Corrente e de Capital (em % do PIB) Necessidades lquidas de financiamento face ao exterior - Saldo da Balana Corrente da qual Saldo da Balana de Bens - Saldo da Balana de Capital Legenda: (p) previso; Fontes: INE e Ministrio das Finanas. -1.5 10.8 2.9 -8.4 -9.8 -10.0 1.4 -1.5 12.5 -0.7 -6.8 -8.0 -8.2 1.2 -1.0 13.2 -0.8 -4.3 -5.7 -6.6 1.4 0.3 13.0 0.9 -2.7 -4.0 -5.1 1.3 1.0 12.6 1.4 -2.4 -3.5 -4.0 1.1 1.1 12.3 1.1 -1.2 -2.3 -3.0 1.0 1.1 1.4 1.4 3.5 1.4 2.3 1.3 1.4 1.3 1.4 1.4 1.5 1.3 2.3 1.2 -4.9 8.8 5.1 -2.2 -4.4 -3.2 -10.6 6.2 -3.9 -1.8 -3.3 -6.5 -5.6 6.4 -1.3 1.2 -0.7 -4.0 3.9 6.5 1.6 2.5 0.8 -1.0 4.1 6.4 2.8 2.2 0.8 -2.1 3.0 6.3 2.7 2011(p) 2012(p) 2013(p) 2014(p) 2015(p)
Para 2012, prev-se que o PIB registe uma quebra de cerca de 1,8%, retomando-se, nos anos posteriores, o processo de crescimento econmico. Para esta evoluo ser determinante o contributo
Dados usados tambm pelo Banco de Portugal no Boletim de Vero.
25
menos negativo da procura interna, designadamente do consumo privado e do investimento, a partir de 2013, mantendo-se positivo o contributo da procura externa lquida em todo o horizonte de projeo. No consumo privado, e fruto de um ajustamento do padro do consumo das famlias, em grande parte explicado pelas mais fortes restries de financiamento, espera-se uma quebra de 4,4% em 2011 e 3,3% em 2012, com especial enfoque nos bens duradouros (cujo consumo aumentou significativamente em 2010). Por sua vez, estima-se que o consumo pblico, na sequncia das medidas de consolidao oramental que tm vindo a ser adotadas pelo Governo, registe uma contrao de cerca de 3,2% em 2011 e 6,5% em 2012. Prev-se, igualmente, uma quebra de 10,6% na formao bruta de capital fixo em 2011 (-4,9% no ano transato), em resultado de condies mais restritivas ao financiamento do sector privado e das perspetivas menos otimistas dos empresrios quanto evoluo da economia. Para esta contrao contribuir, igualmente, a diminuio estimada do investimento pblico. Cenrio idntico ser de esperar para o ano de 2012, com uma contrao esperada de -5,6%. As medidas de consolidao oramental e de caracter estrutural contidas no PAEF resultaro numa melhoria significativa do saldo oramental e na correo dos desequilbrios macroeconmicos que atualmente caracterizam a economia portuguesa. Estes dois fatores explicam que as exportaes sejam o principal motor de crescimento da economia portuguesa em todo o perodo de projeo. As exportaes de bens e servios devero apresentar um comportamento favorvel (crescimento de 6,2% em 2011 e 6,4% em 2012), beneficiando da evoluo prevista para a procura externa dirigida economia portuguesa. O crescimento das exportaes, associado reduo prevista das importaes, em 3,9% em 2011 e 1,3% em 2012, dever refletir-se numa reduo gradual do dfice da balana comercial (prevista para todo o horizonte de projeo). A partir do ano de 2013, prev-se que a economia inicie um perodo de crescimento econmico fruto da recuperao da procura interna, aps a forte desalavancagem e a correo dos desequilbrios macroeconmicos, e da continuao do bom desempenho das exportaes. O consumo privado manter-se- com taxas de crescimento relativamente baixas (mas positivas em 2014 e 2015) por fora do reajustamento esperado por parte das famlias. O crescimento do consumo pblico, atendendo s metas de conteno oramental estabelecidas, manter-se- negativo em todo o horizonte de projeo. J o investimento dever apresentar taxas de crescimento positivas a partir de 2013, fruto da recuperao da atividade econmica e da melhoria prevista no que respeita s restries de financiamento que atualmente atingem a economia portuguesa. A continuao do bom comportamento das exportaes e o crescimento moderado das importaes, a partir de 2013, deixa antever que as necessidades de financiamento da economia portuguesa face ao exterior continuem a diminuir, em grande parte devido melhoria do dfice da balana de mercadorias o qual mais do que compensa o agravamento previsto para o dfice da balana de rendimentos primrios. Projeta-se, assim, um reduzido dfice conjunto das balanas corrente e de capital em 2015, na ordem dos 1,2% do PIB.
26
Grfico II.1. Contributos para a Variao em Volume do PIB

(pontos percentuais)
4
3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6
2009
2010 (e)
2011 (p)
2012 (p)
2013 (p)
2014 (p)
2015 (p)
Consumo Privado Investimento PIB

Legenda: (e) estimado; (p) previso. Fontes: INE e Ministrio das Finanas.
Consumo Pblico Procura Externa Lquida
O grfico anterior evidencia a importncia do contributo da procura externa lquida para o crescimento do PIB em todo o horizonte de previso. Embora o contributo da procura interna seja positivo em 2014 e 2015, continuam a ser as exportaes o principal determinante do crescimento do PIB. Em 2013, ser a menor contrao do consumo privado associado evoluo esperada para a procura externa e o investimento que justificam a forte acelerao que se espera para o crescimento do PIB. Em 2014, prevse que o contributo do consumo privado seja j positivo e o contributo do consumo pblico marginalmente negativo. Quanto ao mercado de trabalho, no 1. semestre de 2011 a taxa de desemprego situou-se em 12,2% e o emprego total diminuiu 2,4%, estimando-se para o conjunto do ano uma taxa de desemprego de 12,5%. Para 2012, estima-se ainda uma deteriorao da taxa de desemprego, ano a partir do qual se prev o incio de uma recuperao das condies do mercado de trabalho. Aps a quebra verificada no produto potencial ao longo da primeira dcada de 2000, estima-se que o produto potencial recupere nos prximos anos, em resultado de um contributo mais positivo da produtividade total dos fatores e um contributo menos negativo quer do fator trabalho quer do fator capital.
5
De referir a alterao metodolgica adotada pelo INE nos inquritos trimestrais ao emprego sobre estas variveis, que impede a comparabilidade direta com os valores reportados nos anos anteriores.
27
Grfico II.2. PIB potencial e Contributos para a taxa de variao em volume do PIB potencial
(taxas de crescimento e pontos percentuais)
3.5 3.0 2.5
Grfico II.3. PIB potencial, PIB efetivo e Output Gap

(taxas de crescimento e pontos percentuais)
3.0
2.0
1.0 0.0 -1.0 -2.0
2.0
1.5 1.0
0.5
0.0 -0.5
-3.0
-4.0
-1.0
2000 2001 2002 2003 2004 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015
2005 2006 2012 2013
-5.0
2003
2006
2007
2008
2009
2012
2013
2014
Trabalho (p.p.) PTF (p.p.)
Capital (p.p.) PIB potencial (t.c.r., %)
PIB potencial (t.c.r)
Output gap
PIB Efectivo (tcr)
Fonte: Ministrio das Finanas.
A atual projeo aponta para que o output gap seja nulo no fim do horizonte de projeo (2015). De referir que o PAEF tem subjacente reformas estruturais, designadamente ao nvel do mercado de trabalho e no mercado de bens e servios que permitem perspetivar a diminuio do desemprego estrutural e o aumento da produtividade, fatores fundamentais para o incremento do produto potencial. Desta forma, a efetiva implementao do programa de reformas includas no PAEF pode conduzir a uma melhoria substancial do PIB potencial face s estimativas reportadas nos grficos acima.
II.2.2
Riscos e Incertezas
O nvel de incerteza do enquadramento internacional tornou-se particularmente elevado recentemente. De facto, e de acordo com a informao disponvel, as perspetivas para os prximos anos apontam para uma desacelerao do crescimento econmico mundial, a qual deve ser particularmente acentuada nas principais economias avanadas (EUA, Japo e Unio Europeia). Em particular, as Instituies Internacionais perspetivam um crescimento mais fraco dos EUA, uma desacelerao acentuada da atividade econmica no Japo e um crescimento mais moderado da Unio Europeia, com um elevado grau de heterogeneidade entre os estados membros.
6
Mais forte na Alemanha, na Sucia e na Polnia, mais modesto no Reino Unido, em Frana e na Itlia, e, mais fraco (ou mesmo negativo) nos denominados pases perifricos.
2015
2004
2005
2010
2011
28
Quadro II.3. Crescimento Econmico Mundial

(Taxa de crescimento real, em %)
Estrutura 2010* (%) Economia Mundial Economias avanadas das quais: EUA rea do Euro, da qual : Alemanha Frana Itlia Espanha Reino Unido Japo Outras economias, das quais : China India Rssia Brasil Por memria UE-27 21,3** 13.6 5.4 3.0 2.9 19.7 14.6 4.0 2.9 2.4 1.8 2.9 5.8 100.0 52.3
2010
2011P
2012P
5.1 3.0 3.0 1.8 3.6 1.5 1.3 -0.1 1.4 4.0 10.3 10.4 4.0 7.5
4.3 2.2 2.5 2.0 3.2 2.1 1.0 0.8 1.5 -0.7 9.6 8.2 4.8 4.1
4.5 2.6 2.7 1.7 2.0 1.9 1.3 1.6 2.3 2.9 9.5 7.8 4.5 3.6
1.8
2.0
2.1
Legenda: (*) com base no PIB avaliado em paridade de poder de compra. ** 2009. Fonte: (P) - Previso do FMI, World Economic Outlook, Junho de 2011.
Para esta situao tem contribudo, no caso dos EUA, a persistncia de elevados desequilbrios macroeconmicos, a fragilidade da recuperao do mercado de habitao, as restries inerentes concesso de crdito e o ainda fraco dinamismo do mercado de trabalho. Este conjunto de fatores tem consequncias negativas sobre o desempenho da procura interna privada, tambm influenciada pelo prprio processo de desalavancagem das famlias. J em relao rea do euro, de realar os receios existentes quanto sustentabilidade das finanas pblicas em alguns dos seus estados membros, bem como as implicaes dos atuais processos de ajustamento oramental sobre o arrefecimento da procura interna e a crise do mercado da dvida soberana com um elevado risco de contgio inerente e com possveis repercusses na j elevada volatilidade dos mercados financeiros e na diminuio do nvel de confiana dos agentes econmicos. Em estreita ligao com estes fatores, so de referir os seguintes riscos potenciais que podero afetar negativamente a evoluo das principais variveis macroeconmicas: 1. Condies de financiamento mais restritivas na economia portuguesa. Para alm da evoluo do mercado da dvida soberana na rea do euro, analisada no captulo I do presente texto, e como consequncia desta, tem-se vindo a assistir a um aumento progressivo da exigncia dos critrios aplicados na concesso de emprstimos a particulares e a empresas. Esta maior restritividade na concesso de crdito estar relacionada, em grande medida, com o aumento do custo de capital e restries de balano dos bancos, bem como com uma deteriorao das expectativas relativas atividade econmica em geral. 2. Evoluo da procura externa relevante para as exportaes portuguesas condicionada pelo crescimento econmico dos nossos principais parceiros comerciais. Neste contexto, a
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possibilidade dos nossos principais parceiros comerciais registarem um abrandamento na atividade econmica mais acentuado que o previsto; 3. Evoluo do preo do petrleo e das matrias-primas pode ser afetado pelo crescimento dos pases de economia de mercado emergentes, que coloca presses ascendentes sobre os preos.
Captulo
III. ESTRATGIA ORAMENTAL

III.1 Desenvolvimentos Recentes das Finanas Pblicas: 2007-2011
3
7
Em 2011 verificar-se- a inverso da deteriorao acentuada das contas pblicas que ocorreu desde 2008 no contexto da crise financeira e econmica internacional e com a persistncia numa orientao expansionista para a poltica oramental, at meados de 2010. Com efeito, em 2007, o dfice oramental foi reduzido para 3,1% do PIB (Quadro III.1) , menos 2,8 p.p. relativamente a 2005, enquanto a dvida pblica se situava nos 68,3% do PIB. Quadro III.1. Saldo Oramental e Dvida Pblica
2005 Saldo global Saldo primrio Saldo estrutural(a) Var. saldo estrutural Saldo primrio estrutural(a) Dvida Pblica -5.9 -3.4 -5.5 : -3.0 62.8 2006 -4.1 -1.4 -4.1 1.4 -1.4 69.5 2007 -3.1 -0.2 -4.1 0.0 -1.1 68.3 2008 -3.5 -0.5 -5.1 -1.1 -2.1 71.6 2009 -10.1 -7.2 -9.5 -4.4 -6.6 83.0 2010 -9.1 -6.1 -10.7 -1.2 -7.7 92.9 2011 -5.9 -1.7 -6.2 4.5 -2.0 100.8
Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas. Nota: (a) Saldo corrigido dos efeitos cclicos e de medidas temporrias.
No final de 2008, em resposta crise econmica e financeira, os pases da Unio Europeia desenvolveram uma estratgia concertada de estmulo oramental, na qual, o contributo de cada estadomembro deveria ter em conta a sua especfica situao oramental. Esta ao conjunta passava pela adoo de medidas que deveriam ser tempestivas, focadas e temporrias (timely-targeted-temporary), ou seja, deveriam produzir efeitos rapidamente, servir propsitos pontuais bem determinados e ser facilmente reversveis. Portugal, que se encontrava ainda longe do objetivo de mdio prazo para o saldo oramental (-0.5% do PIB), dispunha de uma margem de manobra muito limitada para a poltica anti-cclica necessria para fazer face crise. No obstante, a opo do Governo portugus foi a de conduzir uma expanso oramental muito superior ao valor mdio acordado pela Unio Europeia e a de adoptar medidas com custos de reverso muito elevados. Esta estratgia refletiu-se na degradao da situao oramental das administraes pblicas (AP), cujo dfice atingiu, em 2009, o valor histrico de 10,1% do PIB. De igual modo, o dfice primrio estrutural aumentou, de 1,1% do PIB, em 2007, para cerca de 6,6% do PIB, em 2009 (ver Caixa 1). A conta das AP, em 2008 e mais acentuadamente em 2009, refletiu no s o efeito dos estabilizadores automticos, em particular atravs da quebra da receita fiscal, mas tambm o aumento da despesa pblica.
Na notificao do Procedimento dos Dfices Excessivos (PDE), de Maro de 2011, o INE procedeu reviso da conta das Administraes Pblicas desde 2007, incluindo, no seu permetro, na tica de contas nacionais, trs empresas pblicas de transporte (REFER, Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto, com um impacto de 0,5% do PIB, em 2010) e procedeu alterao do tratamento dos contratos envolvendo trs PPP (0,5% do PIB, em 2010).
32
No que respeita receita fiscal, esta diminuiu de 24% do PIB em 2007 para 21,7% em 2009, resultado no s da quebra real do PIB, mas tambm de outros fatores, nomeadamente a significativa contrao dos preos, a quebra abrupta das vendas de bens duradouros, a contrao das importaes extracomunitrias, o aumento da poupana das famlias e a diminuio, em um ponto percentual, da taxa normal do IVA, em Julho de 2008. A quebra na receita fiscal foi, assim, a principal responsvel pela reduo da receita em 1,4 p.p. do PIB, no perodo em anlise (Quadro III.2). Quadro III.2. Conta das Administraes Pblicas 2007 2011
Em % do PIB 2007 1. Receitas Fiscais Impostos s/Produo e Importao Impostos s/Rendimento e Patrimnio 2. Contribuies Sociais Das quais: Contribuies Sociais Efectivas 3. Outras Receitas Correntes 4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 5. Consumo Intermdio 6. Despesas com Pessoal 7. Prestaes Sociais Das quais: Prestaes que no em Espcie 8. Juros (PDE) 9. Subsdios 10. Outras Despesas Correntes 11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) Da qual: Despesa Corrente Primria (11-8) 12. Poupana Bruta (4-11) 13. Receitas de Capital 14. Formao Bruta de Capital Fixo 15. Outras Despesas de Capital 16. Total Despesas de Capital (14+15) 17. Total Receitas (4+13) 18. Total Despesa (11+16) Da qual: Total Despesa Primria 19. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiam ento Lquido (17-18) 20. Dvida Pblica 24,0 14,5 9,5 11,6 8,5 4,8 40,4 4,4 12,1 18,5 14,6 2,9 0,8 2,3 41,0 38,1 -0,6 0,8 2,7 0,6 3,3 41,1 44,3 41,4 -3,1 68,3 2008 23,8 14,1 9,7 11,9 8,8 4,7 40,4 4,4 12,0 19,3 15,1 3,0 0,7 2,2 41,6 38,6 -1,3 0,7 2,9 0,1 3,0 41,1 44,6 41,6 -3,5 71,6 2009 21,7 12,6 9,0 12,5 9,0 4,6 38,8 4,9 12,6 21,9 17,0 2,9 0,8 2,6 45,7 42,9 -7,0 0,9 2,9 1,1 4,1 39,7 49,8 46,9 -10,1 83,0 2010 22,2 13,4 8,9 12,2 8,9 4,5 38,9 5,1 12,2 21,8 17,0 3,0 0,7 2,5 45,4 42,4 -6,5 2,6 3,3 2,0 5,2 41,5 50,6 47,6 -9,1 92,9 2011 23,7 14,0 9,6 12,5 9,4 4,6 40,7 4,8 11,6 22,0 17,3 4,2 0,7 2,2 45,4 41,3 -4,8 2,0 2,5 0,6 3,1 42,7 48,5 44,3 -5,9 100,8
Fontes: INE e Ministrio das Finanas Nota: Os totais podem no coincidir com a soma das parcelas por questes de arredondamento.
Por seu turno, a receita contributiva aumentou 0,9 p.p. do PIB, apesar da reduo do emprego e da diminuio da taxa contributiva, no contexto da Iniciativa para o Investimento e o Emprego. Este resultado ter sido justificado, no s pela conteno na reduo da base contributiva, como tambm pelas medidas de combate evaso e fraude contributiva e ao aumento dos salrios acima da inflao, que se registou em 2009 e se refletiu na evoluo da despesa pblica com pessoal. No mesmo perodo (2007-2009), a despesa pblica aumentou 5,5 p.p. do PIB, tendo os principais contributos sido dados pelas prestaes sociais (+3,4 p.p.) e, em menor grau, pela despesa de capital (+0,8 p.p.), consumo intermdio e despesas com o pessoal (+0,5 p.p. em cada).
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Em virtude da deteriorao das contas pblicas, o ano de 2010 foi marcado pela adoo de medidas de consolidao oramental, que visavam repor a trajetria de sustentabilidade, iniciando o processo de correo da situao de dfice excessivo atingida em 2009. Recorde-se que o Conselho Europeu tinha fixado o prazo de 2013 para a correo desta situao. Neste contexto, so de destacar, o congelamento salarial na administrao pblica e a conteno na admisso de funcionrios pblicos, a par da retirada de algumas das medidas de estmulo economia e de apoios sociais. Pelo lado da receita, registou-se o aumento de 1 p.p., em Julho de 2010, nas taxas reduzida, intermdia e normal do IVA (com impacto na receita fiscal de 0,3 p.p. do PIB). No entanto, em parte devido entrada em vigor tardia do Oramento do Estado para 2010 e ao facto de as medidas de conteno oramental terem sido anunciadas de forma gradual ao longo do ano, o seu efeito em 2010 foi ainda bastante tnue. Estas medidas permitiram uma conteno da despesa corrente primria, que se reduziu 0,5 p.p. em 2010 e uma ligeira recuperao da receita fiscal em 0,5 p.p. do PIB, cifrando-se em 22,2% do PIB, rcio ainda assim inferior ao registado antes da crise. No final do ano, a operao extraordinria de transferncia do patrimnio e da responsabilidade dos fundos de penses da Portugal Telecom para a Caixa Geral de Aposentaes (1,5% do PIB) compensou, entre outros, as entregas de material militar ocorridas no ano, nomeadamente de dois submarinos, no montante de 0,6% do PIB. Deste modo, o dfice oramental reduziu-se em cerca de 1 p.p. do PIB, enquanto o rcio da dvida pblica no PIB subiu cerca de 10 p.p. face ao ano anterior. No entanto, em termos estruturais, o saldo oramental deteriorou-se em 1,2 p.p. do PIB. O Oramento do Estado para 2011 (OE2011) previa o acentuar da trajetria de correo da situao de dfice excessivo, fixando o objetivo para o dfice oramental em 4,6% do PIB . Em Maio de 2011, e j no mbito do PAEF, foi definida uma trajetria de ajustamento oramental, mantendo o objetivo de reduzir o dfice oramental para o valor de 3% do PIB, em 2013, num contexto de promoo do crescimento econmico, correo dos desequilbrios macroeconmicos, de estabilizao do sector financeiro e de melhoria das condies de financiamento da economia portuguesa. Neste mbito, foi definido um ambicioso programa de medidas de consolidao oramental, reforando as j previstas no OE2011, sendo o impacto global estimado de 5,7 p.p. do PIB face a um cenrio de polticas invariantes. Para 2011, especificamente, o PAEF estabelece como meta um valor do dfice de 5,9% do PIB (Quadro III.3). Esta reviso em alta face ao objetivo do OE reflete essencialmente trs fatores: i) a incluso explcita no permetro de consolidao das administraes pblicas de trs empresas da rea dos transportes ; ii) a execuo oramental do primeiro trimestre do ano que apontava para um desvio nos resultados de algumas medidas de consolidao oramental, nomeadamente ao nvel das despesas com o pessoal, para alm de um cenrio macroeconmico mais desfavorvel; e iii) o agravamento das condies de financiamento da economia portuguesa e do mercado da dvida soberana em particular, com um aumento considervel nos custos do servio da dvida.
9 8
8 9
Este objetivo comparava, data, com uma estimativa de 7,3% do PIB para o dfice em 2010. Na sequncia da reclassificao estatstica efetuada pelo INE em Abril 2011 para o perodo 2007-2010. Neste ltimo ano, o impacto desta alterao cifra-se num aumento do dfice em 0,5 p.p. do PIB e da dvida em 6,8 p.p. do PIB. Acresce que a reclassificao das operaes relativas aos veculos do BPN, ativao da garantia do BPP e a reclassificao de trs PPP implicaram um aumento do stock da dvida pblica em 3,1 p.p. do PIB, perfazendo um acrscimo total no rcio da dvida pblica no PIB de quase 10 p.p.
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Quadro III.3. Comparao da Conta das AP em 2011 com OE2011

Em % do PIB OE 1. Receitas Fiscais 2. Contribuies Sociais 3. Outras Receitas Correntes 4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 5. Consumo Intermdio 6. Despesas com Pessoal 7. Prestaes Sociais Das quais: Prestaes que no em Espcie 8. Juros (PDE) 9. Subsdios 10. Outras Despesas Correntes 11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) Da qual: Despesa Corrente Primria (11-8) 12. Poupana Bruta (4-11) 13. Receitas de Capital 14. Formao Bruta de Capital Fixo 15. Outras Despesas de Capital 16. Total Despesas de Capital (14+15) 17. Total Receitas (4+13) 18. Total Despesa (11+16) Da qual: Total Despesa Primria 19. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiam ento Lquido (17-18) 20. Dvida Pblica 23,0 12,5 4,4 39,9 4,7 10,7 21,4 16,9 3,6 0,7 2,1 43,2 39,6 -3,3 1,1 2,2 0,3 2,5 41,1 45,7 42,1 -4,6 87,9 DEO 23,7 12,5 4,6 40,7 4,8 11,6 22,0 17,3 4,2 0,7 2,2 45,4 41,3 -4,8 2,0 2,5 0,6 3,1 42,7 48,5 44,3 -5,9 100,8 Var. p.p. DEO-OE 0,6 0,0 0,1 0,8 0,1 0,9 0,6 0,4 0,6 0,0 0,1 2,2 1,7 -1,5 0,8 0,3 0,3 0,6 1,6 2,8 2,2 -1,2 13,0
Fonte: Ministrio das Finanas. Nota: A comparao por rubrica entre estes dois exerccios deve revestir-se de especial prudncia devido ao facto de a estimativa para 2011 apresentada no OE2011 ter algumas alteraes metodolgicas face metodologia habitual, afetando, em particular, as rubricas de despesas com o pessoal, consumo intermdio e prestaes sociais, mas sem qualquer impacto no saldo oramental. Os totais podem no coincidir com a soma das parcelas por questes de arredondamento.
O objetivo de 5,9% para o dfice de 2011 um objetivo central do PAEF. Este valor ser respeitado, embora, na ausncia de medidas adicionais, se possa identificar um desvio de execuo oramental estimado em 1,1 p.p. do PIB (Quadro III.4). Este desvio decorre fundamentalmente do comportamento de quatro rubricas oramentais: nas despesas com o pessoal onde eram esperadas redues significativas no nmero de efetivos da administrao central (quase 4% no ano), contudo, at Junho essa reduo ter sido de apenas 0,9%. Por outro lado, o efeito da reduo mdia de 5% na tabela salarial da administrao pblica foi mitigado por promoes em alguns ministrios. Tambm ao nvel dos consumos intermdios, transferncias de capital e da outra receita corrente, a execuo oramental aponta para resultados piores do que o esperado. Importa ainda referir que a execuo oramental do primeiro semestre ser substancialmente agravada numa perspetiva de Contas Nacionais, por um lado, porque a evoluo da despesa se apresenta menos favorvel, por outro, pela incluso de uma srie de efeitos de natureza temporria. No que respeita a estas operaes one-off, tratam-se da assuno da dvida de duas empresas da Regio Autnoma da Madeira, uma em virtude da concesso de uma garantia e outra
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devido ao facto de se encontrar tecnicamente falida (representando 0,3 p.p. do PIB); e tambm das operaes relacionadas com a privatizao do BPN: a recapitalizao do banco, lquida da receita de privatizao e da transferncia do fundo de penses do BPN (no montante de 0,2% do PIB). Finalmente, ao nvel da receita fiscal, expectvel o abrandamento da cobrana de receita na sequncia do abrandamento esperado para a atividade econmica e por dissipao dos efeitos de base relacionados com o aumento das taxas de imposto no 2. semestre de 2010. Apesar do abrandamento esperado da receita fiscal expectvel que fique acima do valor inscrito no PAEF. Quadro III.4. Dfice oramental 2011: objetivo, desvio e medidas de correo
% PIB
Objetivo PAEF Desvio de execuo oramental Despesa corrente primria Transferncias de capital Receita no fiscal Total Desvio despesa "one-off" Reclassificaes de operaes de capital BPN (impacto lquido) Total Factores de correo Desempenho receita fiscal Total desvio antes medidas correo Medidas de correo Sobretaxa IRS Reviso taxas IVA Concesses Outras medidas no especificadas Transferncias de fundos de penses (at) Total
5,9 0,6 0,1 0,4 1,1 0,3 0,2 0,5 -0,2 1,5 -0,5 -0,1 -0,4 -0,6 -1,5
Fonte: Ministrio das Finanas. Nota: Os totais podem no coincidir com a soma das parcelas por questes de arredondamento.
O Governo anunciou medidas adicionais que permitem, com a informao agora disponvel, assegurar o objetivo definido no PAEF. Logo aps entrar em funes decidiu a introduo de uma sobretaxa extraordinria em sede de IRS de 3,5% sobre o rendimento coletvel do ano de 2011. Esta medida ser operacionalizada pela aplicao da reteno na fonte, a ttulo de pagamento por conta, correspondente a 50% da parte do valor devido do subsdio de Natal ou 13 ms relativo a 2011 que exceda o valor da RMMG. Esta medida ter impacto no saldo das AP de 0,5% do PIB em 2011 e de 0,1% em 2012. Em Agosto, foi anunciada a antecipao de 2012 para 1 de Outubro de 2011 da reviso na taxa de tributao em IVA dos bens energticos para a taxa normal, com um impacto estimado de 0,1% do PIB em 2011 e de 0,25% em 2012. Estas medidas de natureza fiscal, a par de um melhor desempenho da receita de impostos face ao previsto no PAEF, permitiro compensar o desvio acima descrito para 2011 em cerca de 0,8 p.p. do PIB.
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A receita de concesses dever tambm ser superior ao previsto em cerca de 0,4 p.p. do PIB, dado que o Governo est a procurar acelerar estas vendas, num contexto de antecipao de algumas das medidas de consolidao ou mesmo introduo de novas. Adicionalmente, est prevista a transferncia de fundos de penses do sector bancrio para o sistema pblico de segurana social num montante suficiente para assegurar o cumprimento do objetivo para o dfice de 2011. Para 2012 e anos seguintes, este tipo de operaes no dever ser repetido com o intuito de alcanar os objetivos oramentais. Saliente-se que estas operaes sero actuarialmente neutras, sem colocar em risco a sustentabilidade de longo prazo das finanas pblicas.
III.2 Medidas de Consolidao Oramental

O Governo portugus tomou a deciso de prosseguir um programa robusto e sistmico de ajustamento macroeconmico, como nica abordagem possvel para inverter o rumo e recuperar a credibilidade no cumprimento dos compromissos assumidos no plano interno e externo. A prossecuo do interesse pblico, em face da difcil situao econmico-financeira do Pas, exige um esforo de consolidao oramental que ser maioritariamente efetuado atravs da reduo de despesa pblica, nos termos dos objetivos quantitativos assumidos no PAEF e no Programa do Governo. Ainda assim, a situao das finanas pblicas em Portugal e o cumprimento dos Memorandos tornam necessrio proceder a um ajustamento tambm pela via fiscal, o qual implicar um esforo acrescido das famlias e das empresas portuguesas para cumprir a ambiciosa trajetria de reduo do dfice oramental.
Racionalizao dos Recursos das Administraes Central, Regional e Local

A reforma da Administrao Pblica no se consubstancia numa alterao radical num nico momento do tempo, mas num processo contnuo e progressivo, que permita Administrao Pblica no seu conjunto a adoo de estruturas orgnicas, processos e prticas que maximizem a captao de benefcios resultantes da evoluo tecnolgica e organizativa, com o objetivo de cumprir a sua misso: criar valor para a sociedade utilizando os recursos pblicos da forma mais eficiente possvel. Consciente de que a melhoria do funcionamento e da eficcia da Administrao Pblica assume um papel central no processo de consolidao oramental a que Portugal est obrigado nos prximos anos, o Governo centrar a sua estratgia, nesta rea, nos seguintes objetivos nucleares - para a concretizao dos quais procurar promover os entendimentos sociais e polticos necessrios, de forma a obter compromissos polticos estveis e duradouros: Reduo do peso do Estado para o limite das possibilidades financeiras do Pas e com vista a um melhor Estado. Neste mbito, o foco ser dado melhoria dos processos e reduo e simplificao de estruturas organizativas, promovendo simultaneamente uma melhoria constante das atividades de suporte; Implementao de modelos de governao e organizao funcional que promovam a flexibilidade de gesto, o envolvimento, motivao e desenvolvimento pessoal dos funcionrios e a responsabilidade individual e coletiva pelos resultados alcanados;
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Desenvolvimento de um Estado gil e inovador, adaptado aos desafios da sociedade da informao, que preste servios de qualidade e individualizados aos cidados, segundo novos paradigmas de organizao e funcionamento em rede, suportados pelas tecnologias de informao e comunicao;
Promoo de um Estado que dignifique os seus agentes, valorize o seu trabalho, o seu dinamismo e inovao, invista na sua capacitao e motivao, avalie e remunere adequadamente o seu desempenho por referncia a objetivos claros e concretos.
Sero, paralelamente, desenvolvidas aes tendentes reduo substancial do Estado Paralelo (institutos, fundaes, entidades pblicas empresariais, empresas pblicas ou mistas ao nvel da Administrao Regional e Local), bem como despolitizao e credibilizao dos processos de recrutamento dos cargos de direo superior, seguindo as melhores prticas internacionais nesta rea. Tendo por base os compromissos acima referidos, sero adotadas as seguintes medidas: A - Reorganizao do Estado Implementao do Programa de Reduo e Melhoria da Administrao Central (PREMAC) permitindo uma maior coerncia e capacidade de resposta no desempenho das funes que o Estado dever assegurar, eliminando redundncias e reduzindo substancialmente os seus custos de funcionamento. Nesse contexto, as leis orgnicas dos ministrios que estaro finalizadas at Outubro do corrente ano, traduziro, como ponto de partida, organizaes que refletem o resultado do primeiro exerccio de supresso de redundncias, supresso de nveis hierrquicos e adoo e estruturas matriciais e horizontais, com base na avaliao das atribuies da administrao central.
1. Reduo de 15% de servios da administrao central e cargos dirigentes relativamente ao verificado em finais de 2010 Esta reduo ser obtida no mbito da fase do PREMAC em curso, em que sero apresentados os planos sectoriais por ministrio, a refletir nas respetivas leis orgnicas, e que definem a estratgia de implementao de solues de reorganizao e reduo sustentveis a mdio prazo. Competir aos ministrios garantir, no mais curto espao de tempo possvel, a implementao dos novos modelos orgnicos, por via dos procedimentos legalmente definidos para a extino, fuso ou reestruturao de rgos e servios e racionalizao de efetivos.
2. Reorganizao dos servios desconcentrados da Administrao Central Ser realizado um estudo, at final de 2011, transversal a todos os rgos e servios da administrao central, local e regional, promovido ao nvel sectorial pelos diversos intervenientes, e a reorganizao, at final do primeiro trimestre de 2012, dos servios desconcentrados em conformidade com os resultados desse estudo. Caber a cada ministrio identificar as entidades que, sob sua tutela, desenvolvem funes de mbito paralelo ao funcionamento da administrao central do Estado, descrevendo as suas funes e avaliando a sua utilidade no quadro da cadeia de valor dos servios pblicos prestados aos cidados, permitindo a identificao da duplicao de atividades e de outras ineficincias entre a administrao central, local e regional e servios da administrao central desconcentrados. Cada ministrio ser ainda responsvel por apresentar um projeto, com base naquele estudo, donde constem
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as propostas fundamentadas de eliminao ou reduo de ineficincias identificadas e estruturas sobrepostas a realizar at final do primeiro semestre de 2012, podendo ser um plano de ao para cada realidade em causa, nas situaes em que a natureza das entidades envolvidas o justifique.
3. Utilizao de servios partilhados Na base dos servios partilhados est a ideia de permitir s organizaes ganhos de competncias e de economias de escala: reduo de custos e prestao de servios de alta qualidade so atingveis atravs de economias de escala, com concentrao de conhecimento especializado, normalmente escasso e dispendioso. Neste contexto, o Governo apostar numa viso estratgica extensvel a toda a Administrao Pblica nomeadamente ao nvel das reas financeira, recursos humanos, sistemas de informao e patrimnio, implementando, na totalidade, os projetos em curso e avaliando regularmente a possibilidade de maior integrao. Pretende-se com esta viso estratgica (i) libertar os organismos nucleares de atividades de suporte; (ii) fornecer servios centrados no cliente, prestados por uma unidade especializada; (iii) otimizar os investimentos tecnolgicos e respetiva manuteno; (iv) aumentar a eficincia; (v) melhorar os processos de negcio e de suporte; e (vi) partilhar os benefcios pelos diversos agentes.
4. Realizao de censo e anlise detalhada do custo/benefcio de todas as entidades pblicas e quase pblicas (incluindo associaes, fundaes e outros organismos em todos os nveis da Administrao Pblica) Em consonncia com o PAEF, o Governo reconheceu, no seu programa, a urgncia da reduo do Estado Paralelo, normalmente identificado por institutos, fundaes, entidades pblicas empresariais e empresas pblicas ou mistas ao nvel da administrao central, regional e local, definindo que nos primeiros 90 dias de governo, com base num levantamento da dimenso deste Estado Paralelo sero definidas as opes de extino, de reorganizao, de privatizao ou de reintegrao na administrao direta das entidades que o constituem, sempre visando uma melhoria dos processos e simplificao das estruturas organizativas consideradas dispensveis, de dimenso excessiva ou cujas tarefas e funes se encontram sobrepostas na estrutura do Estado, e introduzir alteraes legislativas necessrias para melhorar a sua monitorizao e operao. Neste contexto, ser realizado, num primeiro momento, um questionrio a fundaes pblicas, sujeitas ao direito pblico ou ao direito privado, e a fundaes privadas atualmente existentes, sendo alargado, num segundo momento, a associaes pblicas e privadas bem como a outras entidades que beneficiem de transferncias das Administraes Pblicas. Esse questionrio de resposta obrigatria, por forma a possibilitar que as entidades em questo apresentem os elementos que iro servir de base sua avaliao e possam desempenhar um papel ativo na avaliao. A informao e a documentao recolhidas no mbito daquele questionrio sero avaliadas pelos servios do Ministrio das Finanas, em articulao com os ministrios sectoriais responsveis, para determinar o custo/benefcio e viabilidade financeira das entidades em causa e, dependendo do resultado da avaliao, decidir sobre a respetiva manuteno ou extino, bem como sobre a continuao ou cessao dos apoios financeiros ou mesmo sobre a possvel integrao no mbito dos servios sujeitos administrao direta do Estado, tendo em considerao, designadamente, a natureza da entidade avaliada, a participao das pessoas coletivas pblicas na sua criao e financiamento e as entidades que orientam a sua atividade.
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Esta ao dever estar concluda at final de Dezembro de 2011 e com base nos seus resultados a administrao (central, regional ou local) responsvel pela entidade ou pelo seu financiamento tomar as decises consequentes com a avaliao, at final do segundo semestre de 2012, em conformidade com a lei, tendo em vista a racionalizao do nmero de entidades. At Julho de 2012, e com o resultado do levantamento, sero adotados novos regimes jurdicos para os diferentes tipos de entidades, definindo as regras aplicveis sua criao, funcionamento, monitorizao, reporte, avaliao do desempenho e extino, aumentando o controlo sobre essas entidades. B - Gesto de Recursos Humanos na Administrao Pblica No perodo do PAEF exigido um esforo muito significativo Administrao Pblica em matria de reduo da despesa geral com pessoal, o que implicar a adoo de polticas muito restritivas no que se refere gesto de entradas e sadas de efetivos nas Administraes Central, Local e Regional.
1. Reduo de efetivos nas Administraes Pblicas A meta transversal de reduo de efetivos na Administrao Central subjacente ao PAEF para 2011, de 3,6% no ser cumprida. Os dados disponveis revelam que a queda de emprego na Administrao Central no 1 semestre foi inferior a 1%. Esta evoluo determina um ajustamento dos objetivos estabelecidos no programa. No caso concreto do nmero de funcionrios, a reduo de emprego inferior ao previsto ter que ser compensada em 2012-2014, obrigando nestes anos a uma reduo anual de cerca de 2% entre 2012 e 2014 (em vez dos 1% inicialmente previstos para a administrao central neste perodo). No mesmo contexto, o esforo de reduo impe que em sede de preparao de oramento, sejam atribudos limites mximos por ministrio para o nmero de efetivos e objetivos para a reduo das despesas com pessoal. Para o efeito adotar-se- uma poltica de substituio, apenas parcial, dos trabalhadores que saem, aumentando, em simultneo, a mobilidade na administrao pblica. No que respeita a sectores especficos importa referir a adoo de medidas com vista diminuio do pessoal da rea da Defesa (pessoal militar) em, pelo menos, 10% durante o perodo entre 2011 e 2014.
2. Congelamento de salrios e de promoes/progresses Complementarmente ao controlo do nmero de funcionrios pblicos, para garantir que o peso das despesas com pessoal no PIB diminui efetivamente em 2012 e em 2013, preconiza-se o congelamento dos salrios no sector pblico, em termos nominais, naqueles anos, bem como o impedimento, a qualquer ttulo, de consequncias financeiras associadas a promoes e progresses. Adicionalmente ser posta em prtica uma poltica de racionalizao das horas extraordinrias e ajudas de custo, a qual contribuir para reforar o objetivo da reduo das despesas com o pessoal.
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Quadro III.5. Despesas com Pessoa na Administrao Central em 2010

(em milhes de euros)
Ministrio RCPs Total AVE Seg Social Total
01 - EGE 02 - PCM 03 - MF 04 - MNE 05 - MDN 06 - MAI 07 - MJ 08 - MEE 09 - MAMAOT 10 - MS 11 - MEC 12 - MSSS Total
94.8 149.0 410.1 109.2 903.8 1 113.9 882.6 308.7 267.2 881.6 5 648.8 27.9 10 797.8
9.6 6.1 99.2 58.9 139.1 74.9 85.1 15.7 10.7 163.8 97.6 1.6 762.3
15.5 24.0 645.4 17.2 451.6 389.6 121.0 59.1 50.0 208.3 934.0 4.8 2 920.4
119.9 179.1 1 154.7 185.3 1 494.5 1 578.3 1 088.6 383.6 327.9 1 253.7 6 680.3 34.4 14 480.5
Fonte: Ministrio das Finanas Notas: RCPs Remuneraes certas e permanentes; AVE Abonos variveis ou eventuais.
A reduo mdia em 5% dos salrios do sector pblico ocorrida em 2011 ir manter-se em 2012, eventualmente com os aperfeioamentos considerados necessrios. Proceder-se-, tambm, reviso das carreiras/categorias que ainda no foram objeto de extino ou de deciso de subsistncia, conforme previsto na Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro (que estabelece os regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas - LVCR). Proceder-se-, ainda, reviso de suplementos remuneratrios, conforme previsto na referida lei, sendo que, nalguns casos, tal dever ser feito no contexto da reviso das carreiras e corpos especiais aos quais estejam associados.
3. Reforo dos instrumentos de flexibilizao do trabalho na Administrao Pblica Os enquadramentos legais e mecanismos de apoio flexibilidade, adaptabilidade e mobilidade na administrao pblica sero melhorados e promovidos, at final de 2011, prevendo-se a preparao de plano abrangente que dar prioridade simplificao dos requisitos associados figura da mobilidade geral no mbito da administrao pblica, adaptando-a ao contexto de conteno oramental vigente e potenciando a utilizao racional dos recursos humanos. Sero adotados mecanismos de dinamizao da mobilidade voluntria, atravs de plataforma eletrnica transversal s administraes pblicas, com cruzamento de oferta e procura de disponibilidades de mobilidade.
4. Reviso das regras da mobilidade especial O objetivo passa pelo reaproveitamento clere dos recursos humanos disponveis no quadro da Administrao Pblica, atravs do reforo dos mecanismos de colocao dos trabalhadores afetos ao sistema de mobilidade especial, o que dever ocorrer por via de uma melhor gesto da oferta e da procura de pessoal e pelo reforo dos incentivos ocupao de postos de trabalho nos servios com carncia de efetivos, completada pela adoo de uma poltica de requalificao dirigida s necessidades objetivamente identificadas.
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Ser desincentivada a permanncia prolongada na situao de mobilidade especial, sendo igualmente eliminado o sistema de licenas extraordinrias, o qual no representa poupana significativa, nem impede o regresso situao de mobilidade especial.
C Reporte de informao sobre a Administrao Pblica Para efeitos de implementao de medidas ao nvel da reorganizao do Estado e de emprego pblico, imperativo partir de um repositrio de informao fidedigno e atualizado sobre recursos humanos e tambm sobre a organizao do Estado. Nesse sentido, a reformulao do Sistema de Informao da Organizao do Estado (SIOE), em curso, permitir obter, a partir do 1 trimestre de 2012, informao sobre os recursos humanos do Estado em base trimestral, assumindo-se como repositrio nico da organizao do Estado, na medida que o seu mbito ser alargado s Administraes Local e Regional. Para o efeito sero introduzidas, at final de 2011, as adaptaes normativas e tcnicas no sentido de eliminar a fragmentao na informao base avaliao da evoluo dos recursos humanos e respetiva gesto previsional. O SIOE permitir acompanhar e monitorizar a evoluo de recursos humanos, mas igualmente as aes de transformao do Estado ao nvel da implementao do PREMAC, prevendo-se para Maro de 2012 a apresentao do primeiro relatrio realizado com base no novo modelo de reporte.
Reforma do Processo Oramental

A alterao profunda das regras, procedimentos e prticas no domnio oramental constitui um pilar fundamental da estratgia de ajustamento financeiro e macroeconmico em Portugal. Pretende-se um quadro oramental assente num conjunto de princpios, regras e instituies promotores da sustentabilidade duradoura das contas pblicas e da qualidade, eficincia e eficcia da despesa pblica. As linhas orientadoras deste processo de mudana encontram-se enunciadas no Programa do Governo. As mudanas a definir e implementar tero em conta as alteraes em curso no plano europeu, designadamente no que se refere ao reforo da governao econmica na Unio Europeia e definio de requisitos que os quadros oramentais nacionais devero respeitar. Tal como as fragilidades do processo oramental portugus, descritas na seco I.1.2 do presente documento, so h muito conhecidas, tambm o modelo oramental para o qual devemos caminhar est nas suas linhas gerais identificado. A mudana de paradigma oramental , contudo, um processo complexo, moroso e caracterizado por avanos e recuos. A experincia internacional nesta matria revela ser fundamental definir uma estratgia e um plano de ao detalhado e garantir um envolvimento ativo dos principais atores do processo oramental: Administrao Pblica, Assembleia da Repblica e Tribunal de Contas. A magnitude do desafio aconselha uma abordagem faseada. Neste sentido, o Governo tenciona prosseguir em trs frentes:
(i) Mecanismos temporrios de reforo do controlo da despesa Num primeiro momento, e como medida temporria, sero adotados procedimentos reforados de controlo da despesa, a implementar a partir do Oramento do Estado de 2012. Os procedimentos, a
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definir em detalhe at final de 2011, procuraro limitar a fragmentao orgnica atualmente existente ao nvel da execuo do oramento. Neste mbito, ficou estabelecido, no programa do Governo, que cada Ministro responsvel pelo estrito cumprimento dos limites oramentais fixados para o seu ministrio, cabendo-lhe, designadamente, a responsabilidade de corrigir eventuais desvios. A violao deste princpio ter traduo em penalizaes nas dotaes a atribuir no ano seguinte. Adicionalmente foram indicados, por cada Ministro, interlocutores polticos e tcnicos junto do Ministrio das Finanas para o acompanhamento e controlo da execuo oramental, o que permitir uma viso global permanente da situao financeira de cada ministrio. (ii) Implementao da Lei do Enquadramento Oramental A aplicao das normas da nova Lei de Enquadramento Oramental (LEO), a partir do Oramento do Estado para 2012, trar alteraes significativas ao processo oramental, que se traduziro em melhorias visveis no domnio da transparncia oramental e contribuiro para minorar significativamente algumas das fragilidades identificadas na seco I.1.2.. Por fora do previsto no Artigo 2. da nova Lei, ter lugar uma aproximao do universo da contabilidade pblica ao universo da contabilidade nacional. Com efeito, as entidades pblicas que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido includas no sector das Administraes Pblicas no mbito das Contas Nacionais publicadas pelo Instituto Nacional de Estatstica, e referentes ao ano anterior ao da apresentao do Oramento, passam a integrar o Oramento do Estado, sendo para o efeito equiparadas a Fundos e Servios Autnomos. O universo do Oramento do Estado para 2012 integrar assim todas entidades includas no sector das Administraes Pblicas das Contas Nacionais em 2010. Seguindo as melhores prticas neste domnio e as recomendaes a nvel europeu, a arquitetura oramental subjacente nova LEO assenta em cinco elementos fundamentais: regras oramentais; quadro oramental plurianual; oramentao por programas; contabilidade patrimonial; e instituies oramentais independentes. Regras oramentais (Artigo 12.-C) O saldo oramental, corrigido de efeitos cclicos e medidas temporrias, no pode ser inferior ao objetivo de mdio-prazo estabelecido no mbito dos procedimentos de superviso oramental da Unio Europeia (-0.5% do PIB, no caso portugus). Quaisquer desvios a esta regra devero ser corrigidos nos anos seguintes, contrariando-se desta forma a tendncia passada de acomodao sistemtica dos desvios oramentais. A regra oramental aplica-se a partir de 2015, devendo as revises anuais do Programa de Estabilidade e Crescimento a apresentar entretanto prever a trajetria de ajustamento compatvel com a concretizao do objetivo definido. Quadro plurianual de programao oramental (Artigo 12.-D) O Governo apresentar anualmente Assembleia da Repblica uma proposta de lei com o quadro oramental de programao plurianual, o qual definir limites de despesa da administrao central financiada por receitas gerais para os quatro anos seguintes, em consonncia com os objetivos do Programa de Estabilidade e Crescimento. Sero estabelecidos limites vinculativos para cada programa oramental para o ano a que respeita o Oramento (ano N+1); para agrupamentos de programas por reas de interveno poltica para o ano N+2 e para o conjunto de todos os programas para os anos N+3 e N+4.
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Oramento por Programas (Artigos 18. a 20.) O Oramento do Estado passar a estar estruturado por programas, permitindo uma melhor perceo dos recursos afectos s diferentes polticas pblicas. A formulao do Oramento do Estado por programas foi j ensaiada no Oramento relativo a 2011 e ser consolidada em 2012. O Quadro III.6 elenca os 14 programas oramentais que vigoraro no Oramento do Estado para 2012. Cada programa oramental ter um nico ministrio executor, ou seja, no haver programas horizontais, reforando-se, desta forma, a responsabilidade dos ministrios pelos resultados alcanados. Na generalidade dos casos, cada ministrio ser responsvel por um nico programa, o que permite uma maior flexibilidade na execuo do oramento. O Ministrio da Educao e Cincia optou por definir programas independentes para o Ensino Bsico e Secundrio e Administrao Escolar e para a Cincia e Ensino Superior. O Ministrio das Finanas executar igualmente dois programas: Finanas e Administrao Pblica e Gesto da Dvida Pblica. Quadro III.6. Programas Oramentais no OE-2012
Cdigo do Programa 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013 014 Programa rgos de Soberania Governao e Cultura Finanas e Administrao Pblica Gesto da Dvida Pblica Representao Externa Defesa Segurana Interna Justia Economia e Emprego Agricultura, Mar e Ambiente Sade Ensino Bsico e Secundrio e Administrao Escolar Cincia e Ensino Superior Solidariedade e Segurana Social Ministrio Executor Encargos Gerais do Estado Presidncia do Conselho de Ministros Ministrio das Finanas Ministrio das Finanas Ministrio dos Negcios Estrangeiros Ministrio da Defesa Nacional Ministrio da Administrao Interna Ministrio da Justia Ministrio da Economia e do Emprego Ministrio da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Territrio Ministrio da Sade Ministrio da Educao e Cincia Ministrio da Educao e Cincia Ministrio da Solidariedade e Segurana Social
Fonte: Ministrio das Finanas
Contabilidade patrimonial (Artigo 11.) A prestao de contas por parte de todas as entidades pblicas dever ser feita com base no Plano de Contabilidade Pblica (POCP), com exceo das entidades que aplicam o sistema de normalizao contabilstica ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas internacionais de contabilidade. A obrigatoriedade de utilizao do POCP por parte dos organismos pblicos encontra-se prevista na lei, mas a sua implementao tem sido particularmente morosa, semelhana da experincia de diversos pases. O Governo est empenhado em concluir esta importante reforma, que integrar as trs vertentes da contabilidade oramental, patrimonial e analtica permitindo conhecer com maior rigor a situao financeira das diferentes entidades pblicas, bem como os custos dos bens e servios produzidos. Conselho das Finanas Pblicas (Artigo 12.-I) Ser criado um rgo independente o Conselho das Finanas Pblicas cuja misso consiste em pronunciar-se sobre os objetivos e cenrios oramentais, a sustentabilidade das contas pblicas e o cumprimento das regras relativas ao saldo oramental, despesa da administrao central e ao endividamento das regies autnomas e autarquias locais (previstas nas respetivas leis de financiamento). O Governo submeteu Assembleia da Repblica, no final de Julho, um projeto de Lei relativa criao do Conselho das Finanas Pblicas.
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A experincia internacional revela que a criao de uma entidade independente desta natureza permite aumentar de forma significativa a transparncia sobre a situao oramental e patrimonial do sector pblico. O Conselho das Finanas Pblicas ser, assim, instrumental para a melhoria do processo de deciso poltica e, portanto, para a qualidade da Democracia. Ser igualmente fundamental na recuperao da credibilidade externa do Pas perante os investidores internacionais. A plena implementao da nova arquitetura oramental requer que sejam definidos diversos aspetos complementares. No que respeita regra de despesa , por exemplo, necessrio definir a metodologia que ser utilizada na determinao do saldo estrutural, a forma de operacionalizar o mecanismo de correo de desvios face aos objetivos oramentais e a forma como ser feita a transio para a plena aplicao da regra de equilbrio oramental. Para operacionalizar o quadro plurianual de programao oramental, torna-se necessrio definir os procedimentos de elaborao das projees de despesa e receita a mdio-prazo, incluindo as regras relativas transio de saldos. A plena implementao de um sistema de oramentao por programas exige, por seu turno, a definio e recolha de um conjunto de indicadores de desempenho e uma adequada articulao com os sistemas de avaliao do desempenho. Neste sentido, o Governo apresentar, juntamente com a proposta de Lei do Oramento do Estado para 2012, a estratgia, procedimentos e calendarizao a adotar para assegurar a plena implementao da LEO at 2015. A definio detalhada das metodologias e procedimentos operacionais condio necessria, mas no suficiente, para garantir a eficcia da nova arquitetura oramental. O novo modelo oramental exige a criao de capacidade analtica e de gesto nos ministrios sectoriais e, sobretudo, no Ministrio das Finanas. Exige igualmente uma reorientao do enfoque do Ministrio das Finanas, que dever passar a centrar a sua atuao na definio e controlo do quadro plurianual e no controlo da situao financeira das empresas pblicas. O processo de reforma oramental , assim, indissocivel da reforma do prprio Ministrio das Finanas. A alterao da LEO impe ainda necessidade de rever as Leis de Finanas Regionais e Locais, tal como previsto no PAEF. Esta alterao deve abranger diversos aspetos, merecendo particular destaque a reduo da fragmentao do oramento, em consonncia com o previsto na LEO e a introduo de mecanismos de responsabilizao poltica dos decisores financeiros. (iii) Reviso do processo de Prestao de Contas O processo de reforma oramental tem que ser retomado com o objetivo de reforo adicional da responsabilidade e autonomia dos intervenientes no processo oramental. Em particular, o processo de prestao de contas necessita de uma reviso fundamental. Por um lado, a documentao de prestao de contas extensa, confusa e muitas vezes repetitiva. Por outro lado, a prestao de contas deve permitir medir e comparar resultados. Estes devem ser comparados com o passado, com a restante economia e com outros sectores pblicos. Estas trs dimenses de avaliao impem que o processo de prestao de contas seja estvel ao longo do tempo; que utilize, tanto quanto possvel, princpios, mtodos e valorizaes idnticos aos utilizados pela restante economia; e que siga, ainda que com possveis adaptaes a situaes concretas, as normas internacionais de contabilidade.
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Sector Empresarial do Estado

A reforma do Sector Empresarial do Estado (SEE) constitui um elemento central na estratgia oramental de mdio prazo. A sua dimenso em termos do volume de responsabilidades efetivas ou contingentes para o Estado representa um risco muito significativo para os objetivos de consolidao das finanas pblicas. O elevado nvel de endividamento da generalidade das empresas coloca ainda grandes desafios capacidade de financiamento da economia, competindo com o sector privado na captao de recursos escassos. No final de 2010, existiam 94 empresas pblicas no financeiras na carteira de participaes da Direco-Geral do Tesouro e Finanas (DGTF) a atuar nos mais diversos sectores de atividade, sendo que deste universo consta a Parpblica, entidade que engloba ainda um subconjunto relevante de participaes. A reestruturao do SEE envolver uma atuao em mltiplas vertentes. Reduo do universo A racionalizao do nmero de empresas do SEE um objetivo do PAEF e uma medida fundamental na reduo, quer do esforo financeiro do Estado, quer do nvel de endividamento do sector pblico e da economia nacional. O objetivo de mdio prazo corresponde reduo de um mnimo de 20% no nmero de empresas integradas nas carteiras principais de participaes da DGTF e da Parpblica, atravs de processos de privatizao, fuso ou extino. Os contratos de concesso de servio pblico a celebrar, particularmente no sector do transporte pblico coletivo de passageiros, tero como pressuposto a reduo substancial ou a eliminao dos nveis de subsidiao pelo Oramento do Estado. Define-se igualmente como objetivo a alienao, extino ou integrao na empresa-me de todas as empresas detidas por entidades pblicas empresariais. A identificao das empresas passveis de extino parte da avaliao da necessidade efetiva do servio prestado e/ou da possibilidade de transferncia de competncias para outras empresas ou entidades pblicas ou privadas com reduo de custos. Trata-se de uma medida complementar ao programa de privatizaes e de concesses de servio pblico. Custos com pessoal Devero ser aplicadas s empresas pblicas a atuar em sectores no concorrenciais as medidas de racionalizao previstas para as Administraes Pblicas, designadamente na reduo dos cargos dirigentes. No horizonte 2011-2015, dever ser obtida a convergncia dos nveis salariais, em remuneraes principais e acessrias, com os praticados nas Administraes Pblicas. A implementao de tal medida implicar a renegociao dos Acordos de Empresa existentes. Endividamento O endividamento histrico das empresas integradas no SEE implica uma fatura anual de encargos financeiros que ultrapassou em 2010 os 1.000 M. A imposio de limites mais restritivos ao aumento do
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endividamento representa um passo intermdio, sendo o objetivo de mdio prazo a reduo efetiva do endividamento. Nesse sentido, define-se como objetivo mnimo o equilbrio operacional para todas as empresas. A atualizao do tarifrio nos transportes pblicos de passageiros implementada em 1 de Agosto de 2011 constitui um primeiro passo para este objetivo. As medidas especficas de reduo de custos enunciadas sero acompanhadas da contratualizao do servio pblico para todas as empresas, j a partir do Oramento do Estado para 2013. As transferncias oramentais devero permitir a cobertura dos custos operacionais que no possam ser cobertos com receitas mercantis, quando os preos praticados no sejam determinados pelo mercado. Os programas de investimento das empresas do SEE, mesmo que anteriormente aprovados, esto a ser objeto de reviso. S sero concretizados os investimentos que resultem de compromissos j assumidos, e cuja interrupo implique para o Estado custos significativos relativamente aos da sua concluso, e aqueles que se revelem indispensveis segurana de pessoas e bens, quando a mesma no possa ser assegurada com uma diminuio razovel dos padres de qualidade ou quantidade do servio prestado. Reduo de atividade Como consequncia da reduo dos planos de investimento e da racionalizao da prestao de servios pblicos, registar-se- uma reduo significativa dos nveis de atividade de muitas empresas de diversos sectores. Proceder-se- ao redimensionamento dos respetivos quadros de pessoal. Modelo de governao A governao nas empresas do SEE dever ser reforada, sendo esta uma medida tambm includa no PAEF. Sero seguidas as melhores prticas internacionais e o exerccio resultar num reforo do papel da tutela financeira na gesto das empresas. O plano ser apresentado at ao final do ano de 2011 e estar em vigor a partir de 2013. Reporte de informao As empresas do SEE integradas no permetro das Administraes Pblicas adotaro a partir de 2012 obrigaes de reporte anlogas s dos Fundos e Servios Autnomos. As restantes empresas ficam obrigadas ao reporte mensal dos compromissos assumidos e pagamentos em atraso e prestao de contas trimestrais junto da DGTF.
Medidas Sectoriais
Para alm de medidas de carcter transversal e das aplicveis ao SEE, acima descritas, h ainda que ter em conta medidas de consolidao oramental que visam reduzir o nvel de despesa a nvel sectorial. A ttulo exemplificativo, foram destacadas trs reas que representam em conjunto uma percentagem significativa do total da despesa do Estado (de acordo com a informao de 2010, e considerando a orgnica ministerial vigente data, a despesa dos servios integrados dos Ministrios do Trabalho e Solidariedade Social, da Sade, da Educao e da Cincia, Tecnologia e Ensino Superior representavam 50,6% do total da despesa do Estado).
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Educao, Cincia e Ensino Superior A Educao e a Cincia so reas que determinam, de forma indelvel, o futuro coletivo do nosso Pas. No que diz respeito Educao, Portugal enfrenta como principais desafios a necessidade de garantir uma melhoria significativa da aprendizagem, a elevao dos nveis de qualificao dos jovens e de adultos e o combate ao abandono escolar precoce. Em termos de estratgia do Governo, a resposta a estes desafios far-se- por via do desenvolvimento e consolidao de uma cultura de avaliao, de uma profunda reorganizao curricular e administrativa e da reavaliao das ofertas formativas para jovens e adultos. As medidas apresentadas tm por denominador comum o objetivo de melhorar a qualidade das aprendizagens e de elevar os nveis de qualificao num contexto, como o atual, em que se revela fundamental gerir de forma melhor e mais eficiente os recursos existentes, eliminando desperdcios e utilizando as capacidades instaladas, evitando duplicaes. Quanto ao Ensino Pr-Escolar, Bsico e Secundrio, em matrias relacionadas com questes curriculares e de qualificao ser apresentado um conjunto de medidas com impacto significativo na reduo da despesa pblica em particular, ao nvel da necessidade de contratao de recursos humanos , de entre as quais merecem referncia especial as seguintes: supresso de ofertas no essenciais no Ensino Bsico; reviso criteriosa de planos e projectos associados promoo do sucesso escolar; reavaliao e reestruturao da iniciativa Novas Oportunidades; outras medidas de racionalizao de recursos, nomeadamente quanto ao nmero de alunos por turma, no ensino regular e nos cursos EFA (Educao e Formao de Adultos). Reitera-se que o esforo de conteno financeira ser firmemente prosseguido, mas sem que tal prejudique os objetivos que devem nortear as atividades na rea educativa. A este propsito, refere-se que sero adotadas medidas como as conducentes ao alargamento da escolaridade mnima obrigatria e o aumento da carga horria nas disciplinas Lngua Portuguesa e Matemtica dos 2. e 3. ciclos, que, em alguns casos correspondem a despesas adicionais, mas que no comprometem um balano global positivo ao nvel da reduo de custos. Quanto a matrias no mbito da Administrao Escolar, relevam-se as seguintes medidas: racionalizao da rede escolar, designadamente o encerramento de escolas do 1. ciclo com um nmero de alunos reduzido e a agregao de escolas em agrupamentos; ajustamento dos critrios relativos mobilidade docente, racionalizando os recursos humanos da educao e promovendo, por esta via, o regresso de professores s escolas, especialmente daqueles cuja responsabilidade financeira tem sido imputada ao Ministrio da Educao e Cincia. Em linha com a necessidade imperiosa de controlar a despesa pblica, que decorre da situao financeira do pas, a estratgia oramental do Programa Cincia e Ensino Superior (PCES) elaborada para o ano de 2012 assenta, principalmente, na reduo dos custos de estrutura (funcionamento) e algumas rubricas de investimento do ex-MCTES, tendo como objetivo a reduo em cerca de 12% face execuo prevista para o ano de 2011. Desta forma, prev-se atingir uma reduo global para o PCES, em 2012, de 9,6% face execuo prevista para 2011.
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A introduo j em 2012 de alteraes na gesto do PCES ir permitir a evoluo gradual, mas sustentada, da dependncia do Oramento do Estado, em consonncia com a necessidade de conteno oramental de mdio prazo. Esta atuao tem duas linhas de orientao fundamentais: i) maior disciplina na utilizao de fundos pblicos, com a introduo de modelos de financiamento e critrios de avaliao mais rigorosos; e ii) implementar, onde possvel, um plano de substituio de fontes de financiamento via Oramento do Estado, por contrapartida de um aumento na rubrica de financiamento comunitrio. Ao conjunto de medidas atrs enunciadas acrescem ainda medidas relacionadas com a reduo das despesas de funcionamento dos Gabinetes do Ministro e dos Secretrios de Estado, dos Servios Centrais e dos Servios Regionais e suporte, atravs de fundos comunitrios, de despesas que tm vindo a ser asseguradas pelo Oramento do Estado.
Sistema de Sade Em conformidade com o estabelecido no Programa do Governo e no PAEF, um dos objetivos primordiais do Governo para a presente legislatura garantir, a mdio prazo, a sustentabilidade financeira do Servio Nacional de Sade (SNS), assegurando a qualidade e o acesso efetivo dos cidados aos cuidados de sade. Para o efeito, foi delineado um conjunto de medidas de ajustamento oramental norteadas por dois pressupostos fundamentais: (i) repartio equitativa do esforo pelos diversos stakeholders do sector, designadamente organismos e instituies do Ministrio da Sade, profissionais de sade, sector convencionado, fornecedores, utentes, entre outros; e (ii) medidas com impacto oramental sustentvel no mdio e longo prazo. Assim, a consolidao oramental j iniciada promover a racionalizao dos recursos disponveis, a conteno da despesa e do desperdcio, o controlo da fraude, a rentabilizao dos recursos disponveis e a racionalizao da ocupao do espao ocupado, com o objetivo ltimo de fazer o mesmo, com menos recursos, assegurando a qualidade e o acesso efetivo dos cidados aos cuidados de sade. Reconhecendo que esta dinmica de mudana s ser possvel com a participao e envolvimento dos diversos intervenientes do sector, o Ministrio da Sade tem desenvolvido um esforo de auscultao dos principais parceiros de mudana. Este envolvimento, para alm de representar o reconhecimento de que a realidade do sector melhor percecionada por aqueles que diariamente gerem as instituies e organismos do Ministrio da Sade, tem como objetivo ltimo obter medidas de ajustamento oramental integradas e participadas. Para o efeito, o Ministrio da Sade solicitou, a todos os servios e organismos, a apresentao de propostas concretas, as quais sero a base sustentada das medidas a implementar pelo Ministrio da Sade. Neste contexto, apresenta-se, em seguida, uma sntese das principais medidas a implementar pelo Governo nesta rea, agregadas por tipologia: a) Poltica do medicamento: promoo da utilizao de genricos, mediante a remoo de todas as barreiras entrada de genricos no mercado e a promoo da prescrio de genricos pelos mdicos; reviso do sistema de preos, designadamente atravs da alterao do actual sistema de preos de referncia internacional e da alterao do clculo das margens de lucro de distribuidoras e farmcias.
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b) Prescrio e monitorizao: obrigatoriedade da prescrio eletrnica de medicamentos e de Meios Complementares de Diagnstico e Teraputica (MCDT), bem como a respetiva monitorizao pelo Centro de Conferncia de Faturas; publicao e promoo da utilizao de normas de orientao clnica; finalizao da criao do sistema de registos mdicos eletrnicos e do processo de desmaterializao da receita e da fatura de medicamentos e meios complementares de diagnstico. c) Racionalizao de recursos e controlo da despesa: centralizao das compras e servios partilhados nos Servios Partilhados do Ministrio da Sade; implementao de um Plano de Reduo de Custos nos Hospitais; reviso da tabela de preos a pagar ao sector convencionado; reviso da tabela de preos do SNS; rentabilizao da capacidade hospitalar, nomeadamente no que se refere internalizao de cuidados de sade ou de meios complementares de diagnstico atualmente realizados no exterior; reforo da monitorizao e acompanhamento da execuo econmico financeira, da
produo e dos objetivos, tendo em vista a identificao atempada de desvios, bem como a preparao de medidas adicionais para a sua correo, melhorando o sistema de informao associado. d) Medidas estruturantes: reviso do modelo das taxas moderadoras; racionalizao da oferta de cuidados hospitalares e reforo dos cuidados primrios, potenciando a integrao dos vrios nveis de prestao de cuidados de sade; avaliao do modelo de financiamento hospitalar e do modelo de financiamento dos cuidados primrios; elaborao de um Plano Estratgico para o sector da sade, no contexto oramental de mdio e longo prazo; reviso do modelo de governao existente para os hospitais empresa; reavaliao dos critrios de seleo das administraes hospitalares, por forma a obter um processo de nomeao mais transparente e exigente.
Atravs da implementao deste conjunto de medidas estima-se, no apenas uma reduo substancial da despesa em 2012, como tambm a criao de uma trajetria de ajustamento oramental sustentvel em termos intertemporais.
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Segurana Social No domnio da Segurana Social coloca-se o desafio de, por um lado, garantir um nvel adequado de proteo social, em particular relativamente s franjas da populao mais afetadas pela atual crise econmica e financeira e, por outro, assegurar que a despesa no domnio das prestaes sociais est em linha com o exigente processo de consolidao oramental que permitir o cumprimento dos objetivos em matria de dfice e dvida do sector pblico definidos pelo Governo. Neste contexto, destacam-se as seguintes medidas a implementar num quadro de mdio prazo:
Congelamento das penses exceo das penses mais baixas Em linha com o proposto no PAEF, a implementao desta medida implicar que apenas as penses mnimas sociais e rurais sero atualizadas taxa de inflao em 2012 e 2013. As restantes penses no sero atualizadas.
Aplicao de uma contribuio especial com incidncia sobre as penses acima de 1500 Em linha com o proposto no PAEF, a introduo de uma contribuio extraordinria sobre as penses pagas pelo sector pblico a partir de 2012, prevista no PAEF, replica a reduo salarial efetuada atravs do artigo 19. da Lei do Oramento do Estado para 2011 . Esta medida ter impactos sobre as penses, nomeadamente as que so pagas pela Segurana Social e pela Caixa Geral de Aposentaes e dever implicar a eliminao da contribuio extraordinria de solidariedade criada pelo artigo 162. da mesma lei.
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Melhoria dos procedimentos inerentes aplicao da condio de recursos no acesso a prestaes sociais. Pretende-se com esta medida, em linha com o proposto no PAEF, a melhoria dos procedimentos inerentes aplicao da condio de recurso no acesso a prestaes sociais no contributivas no sentido de proteger as famlias de menores rendimentos, permitindo ao mesmo tempo uma poupana na despesa inerente s referidas prestaes. O princpio seguido ser o de estender a aplicao das condies de recurso a outras prestaes do regime no contributivo e a criao de regras nalgumas prestaes do regime contributivo, de forma a garantir um acesso socialmente justo aos recursos disponveis.
Reforma dos Sistemas de Prestaes de Desemprego Em linha com o proposto no PAEF e com vista a combater o desemprego de longa durao e fortalecer as redes de apoio social, ser apresentado pelo Governo um conjunto de aes, previamente discutidas com os parceiros sociais e envolvendo: A reduo do prazo contributivo para acesso ao Subsdio de Desemprego de 15 para 12 meses;
Lei n 55-A/2010, de 31 de Dezembro.
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A reduo do perodo mximo de concesso do Subsdio de Desemprego a 18 meses; A definio de um limite mximo do valor da prestao de Subsdio de Desemprego a 2,5 vezes do ndice de Apoio Social (IAS);
A reduo do valor da prestao de Subsdio de Desemprego ao fim de 6 meses de atribuio (no mnimo em 10%);
A majorao do subsdio de desemprego a casais desempregados com filhos a cargo;
Reestruturao Voluntria das Dvidas As autoridades tomaro as medidas necessrias para autorizar a Administrao Fiscal e a Segurana Social a utilizar uma maior variedade de instrumentos de reestruturao, baseados em critrios claramente definidos e rever a legislao com vista remoo de impedimentos reestruturao voluntria de dvidas.
Poltica Fiscal no Processo de Consolidao Oramental

Como referido anteriormente, e apesar da estratgia de consolidao oramental assentar em grande parte na reduo da despesa, a situao das finanas pblicas em Portugal e o cumprimento do PAEF tornam necessrio proceder a um ajustamento tambm pela via fiscal. A linha estratgica de consolidao oramental por esta via, no perodo compreendido entre 2012 e 2014, compreende os seguintes quatro vetores: (i) ajustamento fiscal fundamentalmente por via do alargamento da base tributvel; (ii) reforo do combate fraude e evaso fiscais; (iii) reforma estrutural da administrao tributria; e (iv) reforma do sistema fiscal por via da simplificao dos impostos sobre o rendimento. Ajustamento Fiscal por Via do Alargamento da Base Tributvel No plano fiscal, o esforo de ajustamento concretiza-se fundamentalmente atravs de um alargamento da base tributvel dos diversos impostos, decorrente dos compromissos assumidos no PAEF, o que permite proceder simplificao da lei fiscal e promover a equidade em matria tributria. Em particular, j em 2012, so adotadas designadamente as seguintes medidas: a) em sede de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC) procede-se eliminao de taxas reduzidas, revogao de isenes subjetivas, restrio de benefcios fiscais e ao agravamento temporrio da tributao das empresas com lucros tributveis mais elevados em sede de derrama estadual (taxa adicional de solidariedade); b) em sede de Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Singulares (IRS) so definidos limites globais progressivos para as dedues fiscais (v.g., despesas de sade, de educao e encargos com imveis), com excluso das dedues personalizantes, nomeadamente as relativas aos dependentes. Introduz-se um agravamento temporrio da tributao dos sujeitos passivos com rendimentos coletveis mais elevados (taxa adicional de solidariedade); c) no domnio da tributao do patrimnio promove-se a avaliao geral dos prdios urbanos, a concluir at ao final de 2012, o que permitir atualizar o valor patrimonial tributrio da totalidade daqueles imveis de acordo com as regras do Cdigo do Imposto Municipal sobre Imveis (IMI). Reduz-se substancialmente as isenes em sede de IMI, reforando-se em contrapartida os benefcios fiscais concedidos a prdios de reduzido valor patrimonial de sujeitos passivos de baixos rendimentos, e revem-se as taxas de IMI. Procede-se ao
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reequilbrio gradual da tributao do patrimnio, privilegiando os recursos a obter atravs do IMI face s receitas de Imposto Municipal sobre as Transmisses Onerosas de Imveis (IMT); d) em sede de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), reduzem-se as isenes e racionalizase a estrutura de taxas de IVA com transferncia de categorias de bens e servios entre as diferentes taxas; e) em sede Impostos Especiais de Consumo, procede-se convergncia da tributao de determinados bens com o disposto a nvel comunitrio (v.g., eletricidade), atualiza-se e refora-se a tributao sobre certos bens, prosseguindo objetivos de natureza fiscal e extrafiscal. O ajustamento pela via fiscal realizado com respeito pelo princpio da equidade social na austeridade atravs da justa repartio dos sacrifcios, protegendo as famlias portuguesas com menores rendimentos e tendo em conta a dimenso do agregado familiar. Reforo de Combate Fraude e Evaso Fiscais O reforo significativo do combate fraude e evaso fiscais uma prioridade da poltica fiscal do Governo. Neste sentido, o Governo elaborar um Plano Estratgico de Combate Fraude e Evaso Fiscais para o perodo de 2012 a 2014 de modo a combater mais eficazmente a fraude de elevada complexidade e a economia informal, promovendo, nessa medida, uma maior equidade fiscal na repartio do esforo coletivo de consolidao oramental. Um dos vetores prioritrios do Plano Estratgico ser reforar os meios humanos e legais no combate fraude e evaso fiscais, nomeadamente atravs das seguintes medidas: a) b) aumento dos recursos humanos da Administrao Fiscal afetos rea da Inspeo Tributria; crescente recurso s tecnologias de informao para reforar a capacidade de controlo e fiscalizao da Administrao Fiscal, com acompanhamento permanente e em tempo real do cumprimento pelos contribuintes das suas obrigaes fiscais; c) utilizao mais frequente da clusula geral anti-abuso, de modo a combater de forma mais eficaz o planeamento fiscal agressivo; d) criao de um quadro penal e processual mais exigente para os crimes fiscais mais graves, nomeadamente para os crimes de burla tributria, associao criminosa e fraude qualificada.
Reforma Estrutural da Administrao Tributria No plano institucional, proceder-se- a uma reforma profunda da Administrao Tributria, promovendo a fuso das trs Direes Gerais que a integram. Estrategicamente, pretende-se com esta fuso renovar a misso e objetivos da Administrao Tributria, assegurar maior coordenao na execuo das polticas fiscais e garantir a mais eficiente alocao e utilizao dos recursos existentes, num quadro de preservao das competncias especializadas que constituem a mais-valia destas organizaes centenrias. Ao nvel oramental, a reestruturao permitir uma reduo de custos mediante a simplificao da estrutura de gesto central, o reforo do investimento em sistemas de informao e a racionalizao da estrutura de servios regionais e locais, adaptando-a ao atual paradigma de relacionamento entre a
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administrao tributria e o contribuinte, em que os canais remotos (designadamente a via eletrnica) ganharam um peso preponderante. Finalmente, a par do processo de reestruturao orgnica e funcional, sero prosseguidos e aprofundados os esforos de modernizao das atividades Administrao Tributria visando uma maior uniformizao dos critrios de aplicao do direito tributrio. Deste modo, reforar-se- a aplicao efetiva do princpio da igualdade, da estabilidade e coerncia do sistema tributrio, conferindo maior segurana e transparncia nas relaes com os contribuintes e assegurando o respeito pelos seus direitos e garantias.
Reforma do Sistema Fiscal por via da Simplificao dos Impostos Sobre o Rendimento Durante o presente mandato, o Governo proceder a uma reforma do sistema fiscal, com especial nfase no IRS e no IRC, promovendo a simplificao da lei fiscal com o objetivo de facilitar o cumprimento voluntrio das obrigaes fiscais por parte dos contribuintes, bem como as atividades de fiscalizao da administrao tributria. Ao nvel do IRS simplificar-se- o imposto reduzindo o nmero de escales, as dedues e isenes, privilegiando a mobilidade social e tornando-o sensvel dimenso do agregado familiar. No IRC, a reforma ter como objetivos promover a internacionalizao e aumentar a competitividade das empresas portuguesas.
III.3 Perspetivas de Mdio Prazo para as Finanas Pblicas: 2011-2015

Como j referido, o PAEF define metas para as principais variveis oramentais at 2014, assegurando, em 2013, a correo da situao de dfice excessivo e continuando a trajetria de reduo do dfice e da dvida pblicos no ano seguinte. No mbito da reforma do processo oramental em curso em Portugal, a nova LEO prev que, em 2015, as contas das administraes pblicas apresentem um saldo idntico ao do objetivo de mdio prazo (OMP), isto -0,5 % do PIB. Quadro III.7. Saldo Oramental e Dvida Pblica
2011 Saldo global Saldo primrio Saldo estrutural(a) Var. saldo estrutural Saldo primrio estrutural(a) Dvida Pblica -5,9 -1,7 -6,2 4,5 -2,0 100,8
2012 -4,5 0,4 -2,7 3,5 2,1 106,1
2013 -3,0 2,1 -1,6 1,1 3,5 106,8
2014 -1,8 3,3 -1,1 0,4 3,9 105,0
2015 -0,5 4,5 -0,5 0,7 4,6 101,8
Fonte: Ministrio das Finanas. Nota: (a) Saldo corrigido dos efeitos cclicos e de medidas temporrias.
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Neste contexto, a conduo de uma poltica oramental ter de ser fortemente restritiva, em particular nos primeiros anos do ajustamento, quando a componente cclica da economia contribuir mais negativamente para este processo. As medidas definidas para 2011 devero permitir atingir neste ano uma reduo significativa no dfice estrutural mas este, ainda assim, dever exceder os 6% do PIB, e ficar acima dos valores observados antes da crise econmica e financeira (Grfico III.1). Acresce que o agravamento dos custos de financiamento, impe agora que a correo no saldo primrio estrutural tenha que ser muito forte (atingindo um saldo positivo superior a 4% do PIB) de forma a cumprir o OMP em 2015.
Grfico III.1. Evoluo do Saldo Oramental

2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
6,0
4,0 2,0 0,0 -2,0 -4,0 -6,0
-8,0
-10,0 -12,0 Saldo estrutural Saldo primrio estrutural Saldo global
Fontes: INE e Ministrio das Finanas.
J para 2012, prev-se que o esforo de consolidao oramental se consubstancie em medidas com impacto no saldo na ordem dos 3,8% do PIB face ao ano anterior, isto , cerca de mais 0,8 p.p. do que o previsto no PAEF. Face a um cenrio de polticas invariantes, ao incluir-se, nomeadamente, os efeitos do congelamento de salrios na funo pblica e a suspenso da regra de indexao das penses, excluindo a atualizao das penses mais baixas, estas medidas representam um ajustamento de 4,6 p.p. do PIB (Quadro III.8).
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Quadro III.8 Medidas de consolidao oramental 2012-2013

Efeito direto em cada ano, face a um cenrio de polticas invariantes
2012 2013 Em percentagem do PIB 3,0 2,0 0,4 0,4 0,2 0,2 0,2 0,6 0,2 0,4 0,1 0,5 0,5 0,7 0,4 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,6 0,2 0,1 0,2 1,6 1,0 0,7 0,1 0,1 0,1 0,4 0,3 0,1 0,1 0,1 4,6 0,2 0,5 0,0 0,4 0,1 0,3 0,3 0,4 0,3 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,2 0,2 0,0 0,0 0,4 0,2 0,0 0,1 0,1 0,0 0,3 0,3 0,0 0,0 0,0 2,5
Diminuio de Despesa Despesas com o pessoal

Congelamento de salrios na funo pblicos atravs de restries nas admisses na Administrao Central Reduo do nmero de funcionrios pblica e na Administrao Regional e Local, bem como de medidas sectoriais de reduo de nmero de contratados
Prestaes sociais
Contribuio especial aplicvel a todas as penses acima de 1500 euros com regras semelhantes reduo dos salrios da Administrao Pblica, em 2011 Suspenso da regra de indexao das penses, excluindo a actualizao das penses mais baixas Poupana na despesa com prestaes sociais via reforo da aplicao da condio de recursos e outras regras de elegibilidade
Prestaes sociais em espcie

Reduo de despesa pblica com sade, nas reas do medicamento, taxas moderadoras, sub-sistemas pblicos de sade e planos de reestruturao dos hospitais
Consumo intermdio
Medidas de racionalizao dos servios e controlo de custos operacionais na Administrao Pblica Aprofundamento da racionalizao da rede escolar e aumento da eficincia no aprovisionamento Reduo de custos no Sector Empresarial do Estado
Subsdios
Reduo de custos no Sector Empresarial do Estado e nos Servios e Fundos Autnomos: reviso das indemnizaes compensatrias e dos custos operacionais
Outra despesa corrente

Reduo de transferncias para outros subsectores das Administraes Pblicas Reduo de benefcios sociais de natureza no contributiva
Investimento
Reduo da despesa de capital Reduo da transferncia para Autarquias e Regies Autnomas Reduo de custos no Sector Empresarial do Estado
Aumento de Receita Impostos sobre a produo

Racionalizao da estrutura de taxas do IVA, incluindo alterao da taxa do IVA sobre produtos energticos Actualizao dos impostos especiais sobre o consumo Reduo substancial das isenes do IMI Reforo do combate fraude e evaso fiscais
Impostos sobre o rendimento

Reviso e limitao dos benefcios e dedues fiscais, designadamente em sede de IRS e IRC Sobretaxa extrordinria em sede de IRS (medida implementada em 2011)
Receita no fiscal
Aumento do financiamento, pela UE, de projectos na rea da educao
Total
No que se refere s medidas adicionais para 2012, estas tm em vista compensar o desvio, em termos estruturais, de execuo do ano anterior. Com efeito, excluindo todas as operaes com natureza temporria, o saldo de 2011 dever atingir cerca de 6,8% do PIB. Adicionando o efeito da variao da componente cclica no dfice (+0,8 p.p. do PIB) e o acrscimo de despesa com juros (+0,6 p.p.), as medidas de consolidao, na ordem dos 3,8% do PIB, permitiro cumprir o objetivo de um dfice no superior a 4,5 % do PIB (Quadro III.9).
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Quadro III.9. Conta das Administraes Pblicas em Contabilidade Nacional 2011-2015

Em % do PIB 2010 1. Receitas Fiscais Impostos s/Produo e Importao Impostos s/Rendimento e Patrimnio 2. Contribuies Sociais Das quais: Contribuies Sociais Efectivas 3. Outras Receitas Correntes 4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 5. Consumo Intermdio 6. Despesas com Pessoal 7. Prestaes Sociais Das quais: Prestaes que no em Espcie 8. Juros (PDE) 9. Subsdios 10. Outras Despesas Correntes 11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) Da qual: Despesa Corrente Primria (11-8) 12. Poupana Bruta (4-11) 13. Receitas de Capital 14. Formao Bruta de Capital Fixo 15. Outras Despesas de Capital 16. Total Despesas de Capital (14+15) 17. Total Receitas (4+13) 18. Total Despesa (11+16) Da qual: Total Despesa Primria 19. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiam ento Lquido (17-18) 20. Dvida Pblica 22.2 13.4 8.9 12.2 8.9 4.5 38.9 5.1 12.2 21.8 17.0 3.0 0.7 2.5 45.4 42.4 -6.5 2.6 3.3 2.0 5.2 41.5 50.6 47.6 -9.1 92.9 2011 23.7 14.0 9.6 12.5 9.4 4.6 40.7 4.8 11.6 22.0 17.3 4.2 0.7 2.2 45.4 41.3 -4.8 2.0 2.5 0.6 3.1 42.7 48.5 44.3 -5.9 100.8 2012 24.4 14.9 9.5 12.6 9.5 4.7 41.7 4.2 11.4 21.8 17.5 4.8 0.6 1.9 44.8 40.0 -3.1 1.3 2.0 0.6 2.6 43.0 47.4 42.6 -4.5 106.1 2013 24.7 15.1 9.6 12.4 9.5 4.6 41.7 3.9 10.9 21.4 17.4 5.0 0.6 1.8 43.6 38.6 -1.9 1.3 1.7 0.6 2.3 42.9 45.9 40.9 -3.0 106.8 2014 24.8 15.2 9.6 12.3 9.5 4.8 41.8 3.9 10.4 21.1 17.1 5.1 0.5 1.7 42.7 37.6 -0.9 1.3 1.6 0.6 2.2 43.1 44.9 39.8 -1.8 105.0 2015 24.9 15.3 9.6 12.1 9.5 4.8 41.8 3.7 9.9 20.7 16.8 5.0 0.5 1.7 41.5 36.4 0.3 1.2 1.5 0.6 2.1 43.0 43.5 38.5 -0.5 101.8
Pelo lado da despesa, so abrangidas por estas medidas as rubricas que apresentam maior peso na conta das AP: despesas com o pessoal e prestaes sociais. No caso da primeira, de destacar os efeitos das medidas de conteno das despesas com o pessoal, refletindo a poltica de restries nas admisses e de congelamento salarial que representaro uma poupana de 0,4% do PIB, quer em 2012, quer em 2013, face a um cenrio de polticas invariantes, no qual se admitiria a regra de 2 sadas por 1 entrada e uma atualizao salarial em linha com a inflao. Relativamente s prestaes sociais, e procurando a repartio equitativa dos esforos de consolidao oramental, adota-se a suspenso da regra de indexao das penses, excluindo a atualizao das penses mais baixas (0,4% do PIB face a um cenrio de polticas invariantes), a implementao de uma contribuio especial aplicvel a todas as penses acima de 1500 euros, com regras semelhantes ao processo de reduo dos salrios na funo pblica realizado em 2011 (0,2% do PIB) e ainda medidas que visam o reforo da aplicabilidade da condio de recursos e outras regras de elegibilidade que devero contribuir em cerca de 0,1% do PIB para a conteno da despesa pblica. Estas medidas, excluindo a contribuio especial sobre as penses superiores a 1500 euros, devero permitir uma poupana de igual montante, em 2013.
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Ao nvel das prestaes sociais em espcie, as medidas delineadas pelo Ministrio da Sade em diversas reas (seco III.2) devero permitir uma poupana de cerca de 0,5% do PIB, em 2012, e de 0,3% do PIB, em 2013. Outra rea de relevo a do SEE, que dever ser alvo de uma profunda reestruturao, refletindo-se em menores custos de transferncias do Estado para estas entidades (includas na rubrica de subsdios: 0,1% do PIB) ou mesmo aumento da receita prpria/menor despesa das administraes pblicas, no caso das entidades includas no permetro deste sector, incidindo na reduo do consumo intermdio (0,1% do PIB) e do investimento (0,2% do PIB). Para alm disso, nesta ltima rubrica dever igualmente refletir-se a reduo do investimento das outras entidades da administrao central, bem como das autarquias e das regies autnomas. So ainda de referir as medidas ao nvel do consumo intermdio, designadamente a racionalizao dos servios e controlo dos custos operacionais na administrao pblica, incluindo a racionalizao da rede escolar, que devero representar uma reduo de despesa de cerca de 0,7% do PIB em 2012 e 0,4% em 2013. Apesar de todos estes esforos do lado da despesa, os efeitos das medidas de reestruturao e racionalizado das administraes pblicas no tm efeitos imediatos, sendo, por isso, necessrio reforar o processo de consolidao oramental com medidas do lado da receita. Assim, em 2012, destacam-se a racionalizao da estrutura das taxas de IVA (a iniciar no ltimo trimestre de 2011 com o aumento do IVA na eletricidade e no gs natural), bem como a continuao das polticas de combate informalidade e evaso fiscal. Estas medidas tm um impacto estimado de 0,8% do PIB, em 2012. Adicionalmente, so de referir a atualizao dos impostos especficos sobre o consumo, a reduo substancial das isenes do IMI, a reviso e limitao dos benefcios e dedues fiscais, designadamente em sede de IRS e de IRC, bem como a concluso da convergncia, no regime do IRS, da tributao das penses e do rendimento do trabalho. Estas revises tm um impacto que se estima em 0,5% do PIB para cada um dos anos (2012 e 2013). Acresce que a poltica de privatizaes a seguir dever ainda contribuir para conter a dinmica da dvida pblica, j que a maior parte dessas receitas se destinam amortizao de dvida. O efeito mais forte para a reduo do peso da dvida pblica no PIB ser, contudo, a melhoria do saldo primrio, o qual dever ser positivo j em 2012 (Quadro III.10). Quadro III.10. Dinmica da Dvida 2011-2015
2011 Dvida pblica consolidada (% PIB) Variao em p.p. do PIB Efeito saldo primrio Efeito dinmico Outros
2012 106.1 5.3 -0.4 5.3 0.4
2013 106.8 0.7 -2.1 2.4 0.3
2014 105.0 -1.9 -3.3 1.2 0.3
2015 101.8 -3.2 -4.5 1.4 0.0
100.8 7.9 1.7 5.0 1.2
No horizonte de mdio prazo, est-se a assumir, neste cenrio, que a generalidade das medidas de conteno oramental vigorar at 2015. De forma mais especfica, est-se a admitir a manuteno da carga fiscal e contributiva, enquanto que, pelo lado da despesa, prosseguem as medidas de forte restrio admisso de funcionrios pblicos e de conteno salarial. Do mesmo modo, mantm-se suspensa a regra de atualizao das penses e prestaes sociais e crescimentos nominais moderados
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na despesa pblica com sade e consumos intermdios. Em relao ao SEE, estimam-se para o mdio prazo efeitos mais fortes ao nvel da reduo das suas despesas operacionais e de capital, ao mesmo tempo que se prev um crescimento do valor das suas vendas. No entanto, existem alguns fatores que podero contribuir positivamente para os resultados aqui apresentados. No se est, por exemplo, a considerar explicitamente o efeito que se espera no despiciendo das reformas estruturais em curso ao nvel do crescimento econmico. Esta situao permitir no s reduzir os custos do servio da dvida pblica face s hipteses subjacentes a este cenrio como tambm impulsionar o contributo do sector privado para o crescimento econmico. Nesta perspetiva, algumas das medidas de consolidao oramental, imprescindveis no curto prazo, podero vir a ser retiradas ainda neste horizonte de projeo. Pelo contrrio, num cenrio de polticas invariantes j a partir de 2012, a situao de dfice oramental no s no seria corrigida como ainda agravada no curto prazo, tornando a dinmica da dvida pblica claramente insustentvel (Grfico III.2).
Grfico III.2. Comparao com cenrio sem medidas de consolidao 2011-2015

Dfice das AP
51 49 47 Despesa total - sem medidas
45
43 41 39 2011 2012 2013 2014 2015
Despesa total Receita total Receita total - sem medidas
Dvida das AP
125
120 115 110

105 100 95 90 2011 2012 2013 2014 Dvida 2015
Dvida - sem medidas
Neste cenrio contrafactual a partir de 2012, esto a retirar-se todas as medidas especificadas no Quadro III.8, e a admitir um cenrio de polticas invariantes face ao observado num passado recente: ao nvel do
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pessoal, consideram-se atualizaes salariais em linha com a inflao, admisses na administrao central aplicando a regra 2 por 1 e manuteno do nmero de funcionrios nos outros subsectores; as penses e prestaes sociais no contributivas so atualizadas de acordo com a regra de indexao inflao; as outras rubricas de despesa manteriam a sua dinmica em relao atividade econmica, enquanto o programa de privatizaes previsto no PAEF no seria concretizado. Neste contexto, tal como apresentado no Quadro III.8, o dfice de 2012 seria acrescido em 4,6 p.p. por efeito direto da retirada das medidas face ao cenrio contrafactual referido, enquanto que, em 2013, esse efeito direto, para alm do efeito carry-over de 2012, seria de 2,5 p.p. do PIB. Considerando tambm os efeitos de interao do modelo de previso, no final do horizonte, o dfice oramental seria superior em cerca de 5 p.p. do PIB enquanto a dvida pblica teria um acrscimo de mais de 15 p.p. do PIB face ao cenrio com medidas. A comparao entre estes dois cenrios ilustra bem a necessidade de prosseguir com a estratgia oramental definida, sob pena de se alcanar rapidamente uma situao de finanas pblicas insustentveis. Um cenrio de ausncia de correo dos desequilbrios da economia portuguesa comprometeria irremediavelmente o crescimento da economia e as condies de vida das geraes futuras, enquanto a implementao rigorosa, por parte de todos os agentes econmicos, das medidas e reformas estruturais definidas permitir, pelo contrrio, retomar a trajetria de finanas pblicas sustentveis e potenciadoras do crescimento econmico.
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ANEXO - Compatibilizao entre os objetivos de Contabilidade Nacional e Contabilidade Pblica

O PAEF estabelece objetivos para o saldo das administraes pblicas em 2012, quer em contabilidade nacional (-7645 milhes de euros) quer em contabilidade pblica (-7600 milhes de euros). Os valores estimados para 2012 esto de acordo com estes requisitos: -7600 milhes de euros para o saldo em contabilidade nacional e -7589 milhes de euros para o saldo em contabilidade pblica. A compatibilizao dos objetivos para o saldo oramental em contabilidade nacional e em contabilidade pblica apresentada no Quadro III.11, que ilustra a passagem da primeira para a segunda tica. As diferentes metodologias subjacentes ao apuramento de contas conduzem necessidade de considerar ajustamentos de trs tipos: ajustamentos de universo; ajustamentos de passagem da tica de compromisso tica de caixa; e outros ajustamentos, que se prendem essencialmente com a reclassificao de operaes ou entidades no permetro das administraes pblicas. Quadro III.11 Saldo das Administraes Pblicas
Conciliao entre a contabilidade pblica e a contabilidade nacional (em percentagem do PIB)
2011 1. Saldo em Contabilidade Pblica Administrao Central e Segurana Social Administrao Regional e Local Empresas Pblicas Reclassificadas 2. Ajustam entos de passagem a Contabilidade Nacional Diferenas de universo Ajustamento caixa - compromissos Impostos e contribuies sociais Juros Outros desfasamentos temporais Operaes/entidades reclassificadas 3. Saldo em Contabilidade Nacional (1+2) -4,1 -4,1 0,0 0,0 -1,7 -0,9 -0,1 0,1 -0,3 0,1 -0,7 -5,9
2012 -4,5 -3,9 0,0 -0,6 0,0 0,0 0,0 0,1 -0,2 0,1 0,0 -4,5
Fonte: INE e Ministrio das Finanas. Nota: Os totais podem no coincidir com a soma das parcelas por questes de arredondamento.
Os ajustamentos por diferenas de universo devero ser nulos, ou pouco significativos, em 2012. Por fora da aplicao da nova LEO , as diferenas de universo, que no passado recente assumiram uma expresso considervel, passaro a ser muito limitadas. As entidades pblicas includas no sector das Administraes Pblicas no mbito das Contas Nacionais referentes ao ano anterior ao da apresentao do Oramento, passam, independentemente da sua natureza e forma, a integrar o Oramento do Estado, sendo para o efeito equiparadas a Fundos e Servios Autnomos. O universo do Oramento do Estado para 2012 integrar assim todas entidades includas no sector das Administraes Pblicas das Contas Nacionais em 2010. O efeito desta alterao visvel na linha do Quadro III.11 relativa s Empresas
10
10
Lei n22/2011 de 20 de Maio, Quinta alterao Lei n 91/2001, de 20 de Agosto (lei de enquadramento oramental).
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Pblicas Reclassificadas, que passa, a partir de 2012, a influenciar o saldo em contabilidade pblica e no valor nulo considerado em diferenas de universo. Na passagem da tica de compromisso tica de caixa, h a considerar, entre outros, o ajustamento temporal receita, resultante do desfasamento entre o momento em que os impostos (sobre a produo e a importao) e as contribuies sociais so devidos e o momento em que so cobrados, e o ajustamento da diferena entre os juros corridos e os juros pagos. Tambm a variao de dvidas a fornecedores registada nesta categoria. Dado o requisito do PAEF de no acumulao de arrears a partir de Julho de 2011, a variao de encargos assumidos e no pagos dever ser menor do que o observado no passado recente estimando-se mesmo uma variao negativa destes encargos em termos lquidos quer em 2011 quer em 2012. Por ltimo, os ajustamentos relativos a operaes ou entidades reclassificadas prendem-se, entre outras, com a reclassificao de aumentos de capital em transferncias de capital ou a reclassificao de dvida garantida pelo Estado aps a concesso de garantias ou outro tipo de ajuda financeira a empresas tecnicamente falidas. Os planos em curso para a reestruturao das empresas pblicas devero contribuir para aumentar a sua autonomia financeira e, deste modo, minimizar, a prazo, este tipo de ajustamentos. Os objetivos do PAEF para o saldo das administraes pblicas na tica da contabilidade pblica, a par da projeo para a evoluo da receita, em particular da receita fiscal, fornecem o ponto de partida para o exerccio oramental em 2012, que culminar com a apresentao Assembleia da Repblica, em 15 de Outubro, da proposta de Oramento do Estado para 2012. Em consonncia com o processo top-down de elaborao do Oramento do Estado, o Governo definiu limites mximos para despesa do Estado financiada por receita geral , bem como os saldos mnimos a atingir pelos restantes subsectores Fundos e Servios Autnomos, Segurana Social, Administrao Regional e Local e entidades pblicas reclassificadas. Estes limites foram definidos tendo em ateno a necessidade de assegurar que o esforo de ajustamento partilhado por todos os sectores. Os limites para a despesa e/ou para os saldos que esto atualmente a ser considerados podero ainda sofrer alguns ajustamentos durante o processo de elaborao do Oramento do Estado para 2012, nomeadamente em virtude de alteraes orgnicas entre Ministrios, alteraes ao nvel da classificao de determinadas operaes oramentais ou atualizaes das previses de receita ou despesas com juros. No que respeita ao Estado, e atendendo atual previso para o comportamento da receita, foi estabelecido um limite de 44 982 milhes de euros para a despesa financiada por receitas gerais e um limite de 37 182 milhes de euros para a despesa primria. O Quadro III.12 apresenta a repartio dos limites de despesa para as principais reas da governao, bem como a previso para a despesa com juros.
11
11
A despesa financiada por receitas prprias dos organismos no tem impacto no saldo oramental pelo que a sua considerao no relevante nesta fase do processo de elaborao do Oramento.
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Quadro III.12. Limites de despesa financiada por receitas gerais por rea de poltica, em 2012
Milhes de euros reas de Poltica Funes de soberania Funes Sociais Funes econmicas e outras Finanas e Administrao Pblica Despesa excepto Juros Juros Despesa total financiada por receita geral 6896.7 4 719.1 41 093.5 8818.8 4 970.1 47 841.9 8 194.8 6 372.4 46 235.7 7 757.0 7 800.0 44 982.3 28% 5% 16% -7% 28% -3% -5% 22% -3% 2007 7 466.6 20 512.7 1 498.4 2010 7 955.0 25 069.4 1 028.6 2011 (E) 7 893.5 22 750.9 1 024.1 2012 7 541.0 21 016.1 868.2 2010 / 2007 7% 22% -31% Variao 2011 / 2010 -1% -9% 0% 2012 / 2011 -4% -8% -15%
Despesa primria financiada por receita geral 36 374.4 42 871.8 39 863.3 37 182.3 18% -7% -7% Fonte: Ministrio das Finanas. Notas: (1) Orgos de Soberania; Representao Externa; Defesa; Segurana Interna; Justia; (2) Sade; Educao, Cincia e Ensino Superior; Solidariedade e Segurana Social; (3) Economia e emprego; Agricultura, Mara e Ambiente; Governao e Cultura.
semelhana do quadro geral descrito para o conjunto das Administraes Pblicas verifica-se que ocorreu, em todas as reas de interveno poltica, um crescimento muito acentuado da despesa no perodo 2007-2010. Neste perodo, a despesa primria financiada por receita geral aumentou 18%, o que corresponde a um crescimento mdio anual de 6%, muito superior variao do PIB nominal. Em 2011, verificou-se, a nvel do Estado, um esforo de consolidao oramental j considervel, traduzido numa reduo estimada da despesa primria de 7%. Este esforo de ajustamento prosseguir em 2012, com uma nova reduo de despesa de, no mnimo, 7%. A despesa com juros apresenta um comportamento muito diferente. Aps um crescimento moderado no perodo 2007-2010 (5% em termos acumulados), estima-se um aumento desta despesa prximo de 30% em 2011 e um crescimento na ordem de 20% em 2012. Esta evoluo, que conduziu a uma quase duplicao do peso dos juros no total da despesa financiada por receita geral (de 11%, em 2007, para 18%, em 2011), reflete quer o aumento muito significativo do stock de dvida pblica quer a deteriorao dramtica das condies de financiamento da economia portuguesa. A magnitude do esforo de ajustamento da despesa primria do Estado em 2012 implicar uma reduo da despesa em todas as principais reas da governao e na generalidade das rubricas de classificao econmica. A reduo do nmero de efetivos por parte de todos os Ministrios (uma reduo mnima de 2% face a 2011), o congelamento salarial, a reduo do nmero de dirigentes e a reavaliao de diversos abonos e suplementos concorrero para o decrscimo da despesa com pessoal em 2012. As despesas de investimento devero tambm contribuir para este esforo de conteno da despesa pblica. Este comportamento consistente com a meta de reduo permanente da despesa de capital em 500 milhes de euros, definida no PAEF, e com o correspondente requisito de melhor prioritizao dos projetos de investimento e de melhor aproveitamento dos fundos da Unio Europeia no mbito do QREN e do PRODER. Neste mbito, foi submetida em Junho Comisso Europeia um pedido de reprogramao do QREN, tendo como principais objetivos o reforo das dotaes dos Programas Operacionais com maiores taxas de execuo (em detrimento daqueles que apresentam execues mais baixas); o alargamento do mbito de diversos eixos dos Programas Operacionais (de modo a permitir financiar uma maior abrangncia de projetos); e o aumento da taxa mdia de co-financiamento dos projetos. At final do ano, o Governo ir submeter um novo pedido de reprogramao, de carcter mais estratgico, devendo ser possvel obter por esta via novas redues da comparticipao pblica nacional no perodo 2012-2014.
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As transferncias, que no Estado se destinam fundamentalmente a financiar os restantes subsectores das Administraes Pblicas, sofrero igualmente uma reduo acentuada em 2012. A perda de receita do Oramento do Estado por parte dos Fundos e Servios Autnomos, das Administraes Regionais e Locais e das entidades pblicas reclassificadas, num contexto em que estes subsectores tero que manter, ou melhorar, os seus saldos oramentais face a 2011, obrig-los- a uma contrao significativa da despesa em 2012. Com efeito, e no que respeita aos saldos oramentais mnimos a alcanar, o exerccio oramental em curso prev, para 2012: Um valor mnimo para o saldo agregado dos Fundos e Servios Autnomos de 547 milhes de euros, ligeiramente superior ao estimado para 2011; Um valor mximo de 1 000 milhes de euros para o impacto negativo sobre o saldo oramental em contabilidade nacional dos resultados das entidades pblicas reclassificadas. Este valor representa uma reduo de cerca de 1/3 do impacto negativo estimado em 2011; Um saldo equilibrado na Administrao Regional e Local (face a um dfice estimado prximo de 70 milhes de euros em 2011).

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REPBLICA PORTUGUESA

Documento de Estratgia Oramental

http://www.min-financas.pt (Texto escrito ao abrigo do novo acordo ortogrfico)

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

Agenda de transformao estrutural da economia portuguesa .............................................. 17

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

I. PROGRAMA DE ASSISTNCIA ECONMICA E FINANCEIRA

Enquadramento Crescimento econmico anmico e baixa produtividade

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

Grfico I.1. PIB Portugal e alguns dos seus parceiros europeus

Alemanha Grcia Frana AE -17

Irlanda Espanha Itlia Portugal

Fontes: Eurostat e Ministrio das Finanas.

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

Finanas pblicas numa trajetria insustentvel

Dvida pblica - eixo dir. 80

Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas.

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

Grfico I.3. Evoluo do Consumo Pblico

Consumo Pblico Despesas com pessoal Prestaes sociais em espcie Outros

Grfico I.4. Receita e Despesa Estrutural

Grfico I.5. Saldo Corrente Primrio Estrutural

Fontes: AMECO e Ministrio das Finanas.

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

O endividamento externo da economia portuguesa

Grfico I.8. Dvida externa bruta portuguesa

Grfico I.9. Dvida externa bruta em 2010 (em percentagem do PIB)

Pases Baixos Irlanda 0 200 400 600 800 1000 1200

Fonte: Banco de Portugal

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

Grfico I.10. Posio de investimento internacional

Grfico I.11. Posio de investimento internacional em 2010

Fonte: Banco de Portugal

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

Grfico I.12. Taxas de rendibilidade da dvida pblica a 10 anos

Fonte: Banco de Portugal. Nota: (*) Dvida Financeira.

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

Grfico I.14. Necessidades de Financiamento por Sectores Institucionais

Total da Economia Sociedades Financeiras

Sector Privado no Financeiro Administrao Pblica

Fonte: Banco de Portugal

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

Agenda de transformao estrutural da economia portuguesa

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

Caixa 1. A deteriorao da situao oramental de 2009

2008 -3.5 0.5 1.1 -5.1 3.0 -2.1

2009 -10.1 -0.6 0.0 -9.5 2.9 -6.6

Variao 2009-2008 -6.6 -1.1 -1.1 -4.4 -0.1 -4.5

-3.1 0.8 0.1 -4.1 2.9 -1.1

DOCUMENTO DE ESTRATGIA ORAMENTAL 2011-2015

II. CENRIO MACROECONMICO

Principais Hipteses Externas

2010 7.9 80.2 0.8 5.3

2011(p) 6.5 106.3 1.5 6.4

2012(p) 6.2 109.3 2.1 5.7 1.43

2013(p) 6.7 105.5 2.5 5.7 1.43