UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB

Ps-Graduao em Gesto Legislativa Processo Legislativo - Comisses

Lourimar Rabelo dos Santos

ENSAIO AS COMISSES PARLAMENTARES PERMANENTES NA CMARA DOS DEPUTADOS BRASILEIRA

Braslia DF, maio/2004

Lourimar Rabelo dos Santos

UNIVERSIDADE DE BRASLIA UnB Ps-Graduao em Gesto Legislativa Processo Legislativo - Comisses

Lourimar Rabelo dos Santos

ENSAIO AS COMISSES PARLAMENTARES PERMANENTES NA CMARA DOS DEPUTADOS BRASILEIRA

Trabalho apresentado ao Curso de Ps-Graduao em Gesto Legislativa, promovido pela Universidade de Braslia UnB, como parte da avaliao da disciplina Processo Legislativo Comisses, sob orientao da Prof. Luciana Botelho.

Braslia DF, maio/2004 2

Lourimar Rabelo dos Santos

ENSAIO AS COMISSES PARLAMENTARES PERMANENTES NA CMARA DOS DEPUTADOS BRASILEIRA

Lourimar Rabelo dos Santos

SUMRIO. 1 Consideraes Iniciais. 2 Principais competncias das Comisses Parlamentares Permanentes. 3 - Composio das Comisses Permanentes. 4 - A Presidncia das Comisses. 5 - Os trabalhos das Comisses Permanentes. 6 Aspectos positivos das Comisses Permanentes. 7 - Aspectos negativos das Comisses Permanentes. 8 Consideraes finais. bibliogrficas. 9 Referncias

1 Consideraes Iniciais A traduo da representatividade parlamentar na tica dos homens do iluminismo, conforme leciona ROGRIO EHRHARDT SOARES1 repousava na concepo de uma assemblia de homens livres e os mais ilustrados do seu pas, em cujo seio se conduziria um debate segundo o mximo possvel da racionalidade, para garantir a soluo justa dos problemas. A discusso colegial alargada, a distncia da tirania dos interesses, a abertura cultural dos participantes, formariam o quadro para uma definio do bem comum. Cada deputado seria, por hiptese, substancialmente equivalente aos restantes uma mente clara para a resoluo desapaixonada dos problemas gerais da sua comunidade. Cedo, porm, essa concepo comea a ficar distante da realidade. Por um lado, o progressivo alargamento do sufrgio que implica a
in AS COMISSES PARLAMENTARES PERMANENTES EM PASES NO SOCIALISTAS (verso portuguesa do Relatrio Geral apresentado ao X Congresso Internacional de Direito Comparado, em Budapeste, no ano de 1978). Publicado no Boletim da Faculdade de Direito, vol. LVI, 1980, da Universidade de Coimbra.p.155-156.
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criao de partidos polticos e, depois, o seu tardio reconhecimento jurdico-constitucional. Por outro, o aumento das tarefas do Estado, acompanhado duma tecnicizao de todo o seu aparelho, que trar tambm aos parlamentos o especialista ou que o far surgir dentre os seus deputados. A conseqncia desse processo que o parlamento, se continua a ser pensado e querido como a grande assemblia das opes polticas, deixa de ser um corpo homogneo para se transformar no campo do debate de partidos ou grupos, cujo valor se exprime no nmero de cadeiras; e a discusso deixou de ser o suposto exerccio de inteligncia para convencer um adversrio receptivo para significar uma justificao extra-muros duma soluo j de antemo encontrada. Tal no equivale a uma desvalorizao do parlamento, mas seguramente, a uma profunda mudana. Os valores fundamentais que se procurava acautelar continuam presentes. a defesa da publicidade das decises polticas. a reserva das grandes opes para a assemblia dos representantes do povo. o controle do executivo e da burocracia. Todavia, os meios no so necessariamente o debate retrico. Ora aqui que se compreende o aparecimento das comisses parlamentares. Compreende-se que, ao longo do tempo, o plenrio tenha transigido em cometer a grupos de deputados o encargo de preparar as solues fora do bulcio da grande sala, poupando-se uma boa parte dos debates; ou que tenha repousado na competncia tcnica de alguns a deciso preliminar das questes. Ponto que com isso no se comprometa aquilo que deve ficar, de acordo com a tradio, reservado ao plenrio; ou que no se v contribuir para a capitulao da instituio parlamentar perante outras frmulas jurdico-constitucionais ou perante foras polticas ou econmicas jogando fora do quadro do Estado. Desse modo, os parlamentos modernos no so pensveis sem as comisses parlamentares.

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Todavia, se isto um fato, as comisses parlamentares permanentes ho de ter um recorte extremamente variado, ao sabor da lgica prpria de cada sistema jurdico-constitucional, do arranjo das suas foras poltico-partidrias, da tradio constitucional ou at da dimenso do mundo poltico. luz dessa perspectiva, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil2 prev a existncia das comisses permanentes e temporrias -, bem como as regras gerais que os regimentos das duas Casas congressuais devem observar na composio e funcionamento desses rgos tcnicos e poltico-legislativos. Dentre eles, o princpio da representao proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares na constituio desses colegiados. A inteno principal do constituinte originrio, pelo menos em princpio, foi a de dotar o parlamento brasileiro, no que se refere s comisses permanentes, de rgos tcnicos especializados na apreciao das proposies legislativas e fiscalizao dos atos do Poder Executivo, deixando para o Plenrio as discusses de natureza poltica. O objetivo deste trabalho proporcionar uma sntese sobre as principais caractersticas do sistema das comisses parlamentares permanentes na Cmara dos Deputados da Repblica Federativa do Brasil. 2 Principais competncias das Comisses Parlamentares Permanentes As Comisses da Cmara dos Deputados se dividem em permanentes e temporrias. As Comisses Permanentes tm carter tcnico-legislativo ou especializado, integrantes do arcabouo institucional da Casa, bem como processo de elaborao das leis. A Constituio Federal estabelece, no art. 58, 2, que s comisses permanentes, em razo da matria de sua competncia, cabe: discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa; realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil; convocar Ministros de Estado para prestar informaes sobre assuntos inerentes a suas atribuies; receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas; solicitar depoimento de qualquer autoridade ou co-partcipes e agentes do

Art. 58 CF/88.

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cidado; e apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer. Ademais dessas prerrogativas, as comisses podem encaminhar, por meio da Mesa da Cmara, pedidos escritos de informao a Ministro de Estado (art. 24, V RICD 3 e art. 50, 2 - CF/99), assim como exercer a fiscalizao e o controle dos atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta (art. 24, XI - RICD). Das competncias acima mencionadas, merece destaque a de, em certos casos, deliberar projetos de lei conclusivamente, ou seja, dispensado o juzo do Plenrio, salvo a prerrogativa recursal do parlamentar para que o projeto seja apreciado pelo rgo maior da Casa. Em princpio, o poder conclusivo, conferido pela Carta Magna de 1988 s comisses permanentes, teve o condo de proporcionar, alm de rigor tcnico, maior celeridade na deliberao dos projetos. Entretanto esse mecanismo de poder das comisses vm sendo preterido em face de reiterados pedidos de urgncia a projetos que passam a ter sua deliberao pelo Plenrio da Casa. Esse desprestgio se confirma nas palavras do professor FABIANO SANTOS4: Elemento importante includo na lgica da explicao consiste na reduzida capacidade das comisses permanentes de definir os rumos dos projetos que chegam Cmara. Vale dizer, de alguma maneira as prerrogativas postas em mos de lideranas partidrias e do Executivo prejudica o exame das proposies legislativas pelas comisses, e, uma vez que estas so o locus privilegiado de atuao dos deputados backbenchers5, ento estes se encontram desprovidos dos meios eficazes para uma interveno autnoma no processo decisrio. A utilizao dos pedidos de urgncia seria o principal mecanismo pelo qual as lideranas impedem o funcionamento adequado do sistema de comisses. Por esta via, os projetos j chegam comisso escolhida para avali-lo com prazo determinado para ir plenrio, independentemente do que preferir a maioria de seus membros. Em suma, a explicao para a fora dos partidos em plenrio tem como corolrio a reduzida fora das
RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados In PARTIDOS E COMISSES NA CMARA DOS DEPUTADOS. IUPERJ. Fabiano Santos doutor em Cincia Poltica pelo IUPERJ. (http://www.clacso.edu.ar/~libros/anpocs/santos.rtf) 5 Deputados pertencentes ao baixo clero.
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comisses permanentes enquanto instncia relevante do processo legislativo brasileiro. As Comisses Permanentes, com vistas otimizao de seus trabalhos, podero constituir, dentre seus prprios componentes e sem poder decisrio, Subcomisses Permanentes e Subcomisses Especiais. J aquelas que no o fizerem podero ser divididas em duas Turmas, excludo o Presidente, tambm sem poder decisrio (art. 29 RICD). A matria apreciada nesses colegiados concluir por um relatrio, sujeito deliberao do plenrio da respectiva Comisso (art. 31 RICD). Hoje (maio/04), aps a aprovao da Resoluo n. 20/04, a Casa conta com vinte Comisses Permanentes. So elas: Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural; Comisso da Amaznia, Integrao Nacional e de Desenvolvimento Regional; Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica; Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania; Comisso de Defesa do Consumidor; Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio; Comisso de Desenvolvimento Urbano; Comisso de Direitos Humanos e Minorias; Comisso de Educao e Cultura; Comisso de Finanas e Tributao; Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle; Comisso de Legislao Participativa; Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel; Comisso de Minas e Energia; Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional; Comisso de Segurana Pblica e Combate ao Crime Organizado; Comisso de Seguridade Social e Famlia; Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico; Comisso de Turismo e Desporto; Comisso de Viao e Transportes. As Comisses Temporrias, por seu turno, destinam-se a apreciar determinado assunto, as quais se extinguem ao trmino da legislatura, ou antes, quando alcanado o fim a que se destinam ou expirado seu prazo de durao (art. 22, II RICD). So elas: as Especiais6, de Inqurito7 (CPI) e Externas8 (art 33 RICD). Destas, as que mais esvaziam os trabalhos das comisses permanentes so as comisses especiais, sobretudo as destinadas apreciao de Propostas de Emenda Constituio e de projetos de lei que devem ser apreciados por mais de trs comisses de mrito. Com efeito, os membros das comisses permanentes dispensam grande parcela de seu tempo nas

Constitudas para, dentre outros, dar parecer sobre Proposta de Emenda Constituio (PEC), projeto de cdigo e proposies que envolvam mais de trs comisses de mrito (art. 34 RICD). 7 Destinadas apurao de fato determinado e por prazo certo (art. 35 RICD). 8 Institudas para cumprir misso temporria autorizada, no pas ou no exterior (art. 38 RICD).
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reunies das comisses especiais, o que certamente no s enfraquece com tambm torna os colegiados tcnicos permanentes desinteressante aos parlamentares. 3 - Composio das Comisses Permanentes No que tange ao processo de preenchimento das comisses, procura-se, em geral, assegurar uma representao proporcional dos grupos parlamentares (EHRHARDT SOARES9). No outro o princpio insculpido em nossa Carta Magna quando reza que, na constituio de cada comisso, assegurada, tanto quanto possvel, a representao proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares10 que participam da respectiva Casa (art. 58, 1 CF/88). No mesmo sentido preceitua o Regimento Interno da Cmara dos Deputados, repetindo a Lei Maior, incluindo-se sempre um membro da Minoria, ainda que pela proporcionalidade no lhe caiba lugar (art. 23 RICD). A fixao do nmero efetivo de membros das Comisses Permanentes levar em conta a composio da Casa em face do nmero de Comisses, de modo a permitir a observncia do princpio da proporcionalidade partidria (art. 25, 1 - RICD). Esse postulado observado ainda que o parlamentar no se faa representar por uma agremiao poltica, pois ao deputado, salvo se membro da Mesa, ser sempre assegurado o direito de integrar, como titular, pelo menos uma Comisso, ainda que sem legenda partidria ou quando esta no possa concorrer s vagas existentes pelo clculo da proporcionalidade (art. 26, 3 - RICD). O princpio da proporcionalidade tambm observado na composio das Comisses Temporrias, visto que em sua constituio h de ser observado o rodzio entre as bancadas no contempladas, de tal forma que todos os Partidos ou Blocos Parlamentares possam fazer-se representar (art. 33, 2 - RICD). O nmero de cadeiras destinadas s bancadas nas Comisses Permanentes estabelecido levando-se em considerao o chamado quociente partidrio, cujo clculo feito dividindo-se o nmero de membros da Cmara pelo nmero de lugares em cada Comisso, e o total de Deputados de cada partido ou Bloco Parlamentar pelo referido quociente. O resultado determina a sua representao numrica naqueles rgos tcnicos (art. 27 RICD). Assim, se o partido ABC contar com 50 deputados, a sua representao numrica em uma comisso com 25 membros ser de

Ob. cit. p. 173. Congregam, obedecidas as regras regimentais, as representaes de dois ou mais Partidos, por deliberao das respectivas bancadas, sob liderana comum.
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dois lugares (quociente partidrio de 2,43). J legenda XYZ, com 45 deputados, tambm seria destinado igual nmero (quociente partidrio de 2,19). Ocorre que podem sobrar vagas na comisso, uma vez aplicado o critrio do nmero inteiro do quociente partidrio. Nesse caso, aplica-se a regra da maior frao do quociente, segundo a qual a vaga deve ser consignada representao poltica cuja frao do quociente for maior. No exemplo citado, a vaga caberia representao ABC, com a frao 0,43, e no XYZ, cuja frao menor, ou seja, 0,19. Essa regra, como foi dito, determina a distribuio proporcional dos membros dos Partidos ou dos Blocos Parlamentares nas Comisses Permanentes, garantindo-se tambm lugar ao deputado sem legenda partidria. 4 - A Presidncia das Comisses Todavia, h outro aspecto relevante SOARES11, assume naturalmente papel de relevo que resulta, em geral, do seu poder de dirigir os trabalhos, organizar a agenda comisso, etc. Mas disto no decorre que a sua importncia poltica tenha de ser a mesma em cada sistema... No caso britnico, o presidente das comisses tem funo equivalente do speaker (Presidente da Sesso) no plenrio, ou seja, uma misso diretiva. No Brasil, a distribuio das presidncias das comisses leva em conta tambm o critrio do quociente partidrio, que encontrado pela diviso do nmero de membros da Casa pelo total de Comisses Permanentes (hoje, o quociente 25.65, razo entre os 513 deputados e as vinte comisses permanentes). As bancadas com maior quociente geralmente aquelas que formam a base aliada do Governo - tero preferncia na escolha das Comisses que desejam presidir, o que certamente recai naquelas de maior peso tcnico-poltico (e.g. Comisso de Constituio e Justia e Cidadania, Comisso de Agricultura, Comisso de Finanas e Tributao, Comisso de Seguridade Social e Famlia, para citar algumas). Isso porque, como nota o Prof. Casper 12, na base de
Ob. cit. p. 187-188. Prof. Casper foi o relator dos Estados Unidos no X Congresso de Direito Comparado em Budapeste, em 1978 apud EHRHARDT SOARES. Ob. Cit. p. 174.
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na composio poltica desses

colegiados - a presidncia da Comisso. A figura do presidente, como nota EHRHARDT

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distribuio de lugares reside a idia de que a maioria parlamentar no pode ser impedida de se organizar em termos de realizar o seu programa. Essa a tradio da Casa, mas que permevel a negociaes entre os partidos, desde que os da base governista se faam representar nas Comisses de maior fora poltica. Caso contrrio, os projetos de governo estariam comprometidos, pois, em uma comisso com presidente oposicionista, a respectiva agenda deliberativa e fiscalizatria teriam como alvo privilegiar as pretenses polticas da oposio, no necessariamente para debelar os planos do governo, mas para torn-los mais transparentes ou dificult-los. Na Cmara dos Deputados, as Comisses Permanentes compem-se de um Presidente e trs Vice-Presidentes, eleitos por seus pares (tradicionalmente a indicao feita pelo Lder da bancada e os membros da comisso apenas a referendam), vedada a reeleio (art. 39 RICD). De acordo com o Regimento Interno13, o Primeiro Vice-Presidente deve pertencer legenda do Presidente, os restantes obedecem ordem decrescente da votao obtida. Esta regra tambm flexvel, pois permite concertos intrapartidrios na composio poltica do rgo diretivo do colegiado. Dentre as atribuies do Presidente de Comisso Permanente, vale destacar a competncia para designar relatores, avocar a relatoria nos casos regimentais ou designar-se originariamente relator de proposies, alm da organizao da pauta deliberativa da Comisso. No exerccio dessas prerrogativas, os presidentes devem primar por uma linha imparcial, a fim de que os membros da comisso possam ter a liberdade de intervir diretamente no decurso dos trabalhos, favorecendo o governo ou criando-lhe dificuldades. O vencedor ou o perdedor, dependendo da perspectiva, depender das foras polticas que os governistas e os oposicionistas puderem granjear nas disputas inerentes ao jogo poltico. Os atores desse embate, entretanto, jamais devem perder de vista os verdadeiros destinatrios das polticas que se desenvolvem no mbito do parlamento a sociedade. Aqui vale um comentrio. Na maioria dos casos, verdade, so os lobbies que determinam a direo das polticas, a aprovao ou rejeio de proposies, enfim, at mesmo a pauta das comisses. Isso legtimo. O problema que os segmentos econmicos so mais sistematicamente organizados (pois tem recursos financeiros para tal) do que os movimentos sociais (que so de certa forma organizados, i.e., alguns sindicatos/associaes, mas carecem de recursos para viabilizar seus pleitos).
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Art, 39, 2 RICD.

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5 - Os trabalhos das Comisses Permanentes As Comisses se renem na sede da Cmara dos Deputados, em dia e hora prefixados, ordinariamente de tera a quinta-feira, a partir das nove horas (art. 46 RICD). As reunies das Comisses Permanentes das teras e quartas-feiras destinam-se exclusivamente a discusso e votao de proposies, exceto se no houver nenhuma matria pendente de sua deliberao (art. 46, 7 - RICD). Em nenhum caso, ainda que se trate de reunio extraordinria, o seu horrio poder coincidir com a Ordem do Dia da sesso ordinria ou extraordinria da Cmara ou do Congresso Nacional (art. 46, 1 - RICD) As reunies so pblicas, a no ser que haja deliberao do colegiado em contrrio, sendo reservadas, a juzo da Comisso, a matria que deva ser debatida com a presena apenas dos funcionrios em servio e tcnicos ou autoridades convidados (art. 48, 1 - RICD). Secretas so as que tenham que deliberar sobre: declarao de guerra, ou acordo sobre a paz e passagem ou permanncia de foras estrangeiras pelo territrio nacional (art. 48, 2 - RICD) As Comisses iniciam seus trabalhos com a presena de, no mnimo, metade de seus membros, ou com qualquer nmero, se no houver matria sujeita a deliberao (art. 50 RICD). Para efeito de quorum de abertura, o comparecimento dos Deputados verifica-se pela sua presena na Casa, e de quorum de votao por sua presena no local em que se realiza a reunio, podendo o Deputado participar, sem direito a voto, dos trabalhos e debates de qualquer Comisso de que no seja membro (art. 50, 2 e 3 - RICD). J os Lderes, pessoalmente ou mediante seus Vice-Lderes, podem participar dos trabalhos de qualquer Comisso da qual no faa parte, sem direito a voto, mas sendo-lhe facultado encaminhar a votao ou requerer verificao 14 desta (art. 10, III RICD). No desenvolvimento de seus trabalhos as Comisses devem observar, dentre outras normas (art.57 RICD), as seguintes: quando a matria for distribuda por dependncia para tramitao conjunta, cada Comisso competente, em seu parecer15, deve pronunciar-se em relao a todas as proposies apensadas;

Verificao de votao o procedimento por meio do qual a votao simblica passa a ser nominal (art. 185, 3 e 186, III RICD). 15 Parecer a proposio com que uma Comisso se pronuncia sobre qualquer matria sujeira a seu estudo (art. 126 RICD).
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ao apreciar qualquer matria, a Comisso pode propor a sua adoo ou a sua rejeio total ou parcial, sugerir o seu arquivamento, formular projeto dela decorrente, dar-lhe substitutivo16 e apresentar emenda17 ou subemenda18;

lido o parecer, ou dispensada a sua leitura se for distribudo em avulsos, deve ser ele de imediato submetido a discusso;

durante a discusso na Comisso, podem usar da palavra o Autor do projeto, o Relator, demais membros e Lder, durante quinze minutos improrrogveis, e, por dez minutos, Deputados que a ela no pertenam;

encerrada a discusso, dada a palavra ao Relator para rplica, se for o caso, por vinte minutos, procedendo-se, em seguida, votao do parecer;

se for aprovado o parecer em todos os seus termos, ser tido como da Comisso; se o voto do Relator no for adotado pela Comisso, a redao do parecer vencedor19 ser feita at a reunio ordinria seguinte pelo Relator substituto, salvo se vencido ou estiver ausente, caso em que o Presidente designar outro Deputado para faze-lo;

se a Comisso aceitar parecer diverso do voto do Relator, o deste constituir voto em separado;

ao membro da Comisso que pedir vista do processo, ser-lhe- esta concedida por duas sesses, se a matria no se encontrar em regime de urgncia (os processos em regime de urgncia no podem sair da Comisso);

qualquer membro da Comisso pode levantar questo de ordem20 sobre ao ou omisso do rgo tcnico que integra. Encerrada a apreciao conclusiva da matria, a proposio e respectivos

pareceres so mandados a publicao e remetidos Mesa para serem anunciados na Ordem do Dia (art. 58 RICD). No havendo recurso para que a matria seja apreciada pelo Plenrio da Casa e aprovada a redao final, o projeto de lei encaminhado ao Senado Federal, se a Cmara for a Casa iniciadora, ou ao Presidente da Repblica, se revisora, para sano ou veto.
Espcie de emenda que altera, substancial ou formalmente, a proposio a que se refere (art. 118, 4 - RICD). Proposio apresentada como acessria de outra (art. 118 - RICD). 18 Emenda apresentada em Comisso a outra emenda (art. 118, 7 - RICD). 19 Apresentado pelo Relator substituto. 20 toda dvida sobre a interpretao do Regimento, na sua prtica exclusiva ou relacionada com a Constituio Federal (art. 95 RICD).
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6 Aspectos positivos das Comisses Permanentes A principal vantagem, ao menos em tese, das comisses permanentes, a de conferir uma valiosa contribuio para o aperfeioamento tcnico dos trabalhos legislativos, ou seja, a possibilidade de que um grupo de especialistas se debruce com vagar e num ambiente mais calmo que as sesses no Plenrio (EHRHARDT SOARES21). O Prof. Wanwelkenhuyzen22 da Blgica assinala que, se nem sempre os membros das comisses so tcnicos, ao menos demonstram maior interesse que os outros deputados em relao aos assuntos da sua comisso. s vezes interesses difusos em direo de seus constituintes, porm, em grande monta, interesses corporativos e paroquiais, seno pessoais. J para FABIANO SANTOS23: Um sistema de comisses atuante multiplica as instncias de deciso no interior da instituio, o que amplia as possibilidades de interferncia autnoma dos legisladores na produo de polticas pblicas... As comisses so ocupadas por especialistas no tema sob sua jurisdio e possuem gatekeeping powers24 sobre os projetos que por l tramitam. Melhor dizendo, os projetos s alcanam estgios mais avanados de tramitao aps terem sua substncia avalidada, e aprovada pela comisso pertinente. Outra vantagem das comisses parlamentares permanentes, segundo EHRHARDT SOARES25, um aligeiramento do trabalho das assemblias, traduzido antes de mais nada pelo ganho do tempo. Efetivamente um ganho real de tempo pode resultar por dois modos: ou por que as comisses fazem, direta ou indiretamente, cair as iniciativas legislativas de pouco merecimento, libertando as assemblias26 da necessidade de se ocuparem delas; ou porque, clarificando os problemas, cristalizando as tenses, sistematizando as solues possveis, deixam menos lugar aos debates retricos no plenrio.
Ob. cit. p. 184. Em seu relatrio apresentado X Congresso de Direito Comparado em Budapeste em 1978, apud EHRHARDT SOARES. Ob. Cit. p. 194. 23 Ob. cit. p. 1. 24 Poder de influir na agenda deliberativa do colegiado. 25 Ob. cit. p. 195. 26 Leia-se Plenrio, no caso brasileiro.
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Ainda, para SOARES27, o trabalho sereno das comisses favorece uma formulao legislativa de tal modo aperfeioada e justificada que pouca margem deixa s discusses da assemblia. Por essa razo se explica que alguns sistemas adotem um princpio de discusso fechada na comisso, esperando da mais objetividade, mas possibilidade de conseguir conciliao e at mais independncia dos comissionados28 em face do seu partido ou dos grupos de presso. O multicitado professor adverte que isto pode albergar um perigo, qual seja, o de ocupar de tal modo os deputados nas comisses que no lhes deixe margem para participar das discusses plenrias. No Brasil, a Carta interna corporis da Cmara dos Deputados probe o funcionamento simultneo das reunies das comisses com o horrio da Ordem do Dia da sesso ordinria ou extraordinria da Cmara ou do Congresso Nacional. EHRHARDT SOARES reconhece ser fundamental o sistema de comisses no campo legislativo, mesmo nos pases que no a reconhecem com tal. De fato, as comisses permanentes oferecem possibilidades de um controle sobre executivo mais profundo e eficaz que o tradicional exercido pelos plenrios. o que se verifica, por exemplo, quando as Comisses da Casa: convocam Ministro de Estado para prestar, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado inerentes a suas atribuies (art. 24, IV RICD e art. 58, 2, III CF/88); encaminham pedidos escritos de informao a Ministro de Estado ou a quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica (arts. 24, V e 116 RICD e art. 50, 2 - CF/88); exercem a fiscalizao e o controle dos atos do Poder Executivo.

7 - Aspectos negativos das Comisses Permanentes

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Ob. cit. p. 196. Membros da comisso.

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Consoante

EHRHARDT

SOARES29,

sistema

das

comisses

parlamentares permanentes no est isento de crticas. Uma delas, de acordo com o autor, a de que elas podem transformar-se num meio de presso do executivo sobre o legislativo. Ora pode dizer-se que isto depende do sistema majoritrio que garante ao governo um controle das comisses nos mesmos termos em que domina na assemblia. O que ser tanto mais conseguido quanto maior for a disciplina partidria... mais fcil ao governo manter a disciplina partidria num grupo reduzido do que na assemblia, tanto mais que na escolha para a comisso, principalmente para uma comisso importante, deve ter pesado a lealdade conhecida do parlamentar. No caso brasileiro, durante as deliberaes comissionais, ao menor sinal de deslealdade, os Lderes dos partidos da base governista, antes da votao das propostas de interesse do executivo, tm a faculdade de substituir os liderados suspeitos de votarem contra o governo. Foi o que ocorreu durante as votaes das Propostas de Emendas Constituio n.s 40/03 e 41/03, respectivamente, Reforma da Previdncia e Reforma Tributria. Esse comportamento pode at ser vazio de tica e moral, mas previsto na dico do Estatuto da Casa, segundo o qual os Lderes podem indicar os membros da bancada para compor as Comisses, e, a qualquer tempo, substitulos (art. 10, VI - RICD). Outra crtica, segundo SOARES30, a de que as comisses permanentes facilitam a influncia dos grupos de presso sobre a aparelhagem do estado, independentemente de os interesses serem regionais ou scio-profissionais. naturalmente mais fcil exercitar um lobbying sobre um grupo de parlamentares relativamente restrito do que sobre o bloco da assemblia. Realmente, durante as deliberaes nos colegiados tcnicos, visvel a atuao dos lobistas no sentido de verem aprovadas ou rejeitadas proposies que envolvam direta ou indiretamente matria de seu interesse. Muito desses lobistas, cumpre ressaltar, financiam as campanhas eleitorais de grande parte de deputados. O que os tornam, at certo ponto, refns desses grupos de presso. Por fim, o professor31 traz a ltima crtica. A de que as comisses

parlamentares permanentes podem, numa viso global, tornar mais pesado o trabalho do
Ob. cit. p. 199. Ob. cit. p. 200. 31 Ob. cit. p. 202.
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parlamento, pela possibilidade de duplas discusses. Isto, na lio do mestre, resultar de duas causas: ou de que a comisso vai realizar uma avaliao que repetida no plenrio; ou de que duas comisses se vo debruar sobre o mesmo assunto, sobrepondo esforos. O argumento que justifica esta segunda hiptese, para o aludido autor32, reside no fato do nmero excessivo33 de comisses em determinados parlamentos, sobretudo quanto menos precisa for a linha de separao das suas competncias. o que ocorre na Cmara dos Deputados, cujas comisses tcnicas muitas vezes invadem o campo temtico de outra em seus pareceres. Talvez para evitar a sobreposio ou duplas discusses, o Regimento da Casa prev que as Comisses a que for distribuda uma proposio podem estud-la em reunio conjunta (art. 49 RICD). Procedimento este adotado no caso de Comisses Especiais, na hiptese de as proposies versarem matria de competncia de mais de trs comisses emendas, por mais de uma Comisso (art. 49, 1, II - RICD). J no que respeita invaso de competncia, a Carta Regimental da Cmara dos Deputados veda a qualquer comisso manifestar-se sobre o que no for de sua atribuio especfica (art. 55 - RICD). Caso contrrio, considera-se como no escrito o parecer ou parte dele, bem como a aprovao de emenda ou apresentao de substitutivo sem a observncia da reserva de competncia (art. 119, 2 e 3 - RICD). Ora, essa tentativa de coibir a invaso de competncia mitigada pelo prprio Regimento Interno ao condicionar a nulificao do parecer, total ou parcialmente, ao provimento de reclamao, apresentada antes da aprovao definitiva da matria pelas Comisses ou pelo Plenrio (art. 55, nico - RICD). A justificao da primeira hiptese a repetio de avaliao pelo Plenrio de matria j apreciada pelas Comisses consoante EHRHARDT SOARES34, depende bastante mais da assemblia e dos seus processos de trabalho que do sistema de comisses. Se se aceita como regra indiscutvel que os ngulos de trabalho na comisso e no plenrio so
Ob. cit. p. 202. Para STROM (1988) apud FABIANO SANTOS (in Sistema Polticos de Brasil e Espanha em Perspectiva Comparada. IPRI. p. 29), o nmero de comisses importante porque quanto maior a quantidade de rgos especializados, maior a diversidade de temas passveis de receberem adequado tratamento do Legislativo. Portanto, maior o nmero de projetos a serem apreciados simultaneamente. (ftp.unb.br/pub/unb/ipr/rel/ipri/2000/1579.pdf ) 34 Ob. cit. p. 202-203.
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que devam

pronunciar-se quanto ao mrito (arts. 34, II e 49, 1, I RICD) e proposio aprovada, com

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diferentes, e que primeira cabe uma apreciao tcnica em pormenor, enquanto ao segundo pertence a discusso das implicaes polticas gerais, ento em vez de perda de tempo h um real benefcio. Se, pelo contrrio, a comisso se quiser transformar em tribuna de retrica e, principalmente, o plenrio pretender ser ainda uma cmara de preparao tcnica, a perda de tempo no traduzir apenas duplicao, mas potenciao, e os resultados sero por acrscimo defeituosos. Este ltimo aspecto se torna por demais evidente no parlamento brasileiro, sobretudo na Cmara dos Deputados, nos casos de aprovao de requerimento da chamada urgncia urgentssima (art. 155 RICD) e das Medidas Provisrias (Resoluo n. 1/02-CN). No primeiro caso, o Regimento da Cmara prescreve que a proposio em regime de urgncia, distribuda a mais de uma Comisso, deve ser discutida e votada ao mesmo tempo, em cada uma delas, ou em reunio conjunta (art. 139, VI - RICD). As Medidas Provisrias, por sua vez, devem ser examinadas por uma Comisso Mista de deputados e senadores, antes de serem apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional (art. 62, 9 - CF/88). Ocorre que a referida comisso mista, at a edio da Medida Provisria n. 182/04, que fixa o salrio mnimo, jamais havia sido instalada. O paradoxal que ela se reuniu no por uma questo de natureza tcnica, para a qual a Comisso se destina originariamente, mas sim de cunho poltico, como forma de presso por parte da oposio para que o governo assuma o nus poltico-eleitoral que o valor do salrio mnimo possa representar nas eleies municipais deste ano. A propsito das medidas provisrias, no enftico ressaltar que, no presente momento, as deliberaes plenrias das duas Casas do parlamento brasileiro giram preponderantemente em torno de tais instrumentos legislativos do Poder Executivo, em detrimento da competncia primitiva do Poder Legislativo que a de legislar e no referendar atos daquele Poder. Alm disso, os Plenrios das duas Casas, na grande maioria das vezes de afogadilho e sem condies para tanto (os pareceres e, conforme o caso, os projetos de lei de converso so lidos, discutidos e aprovados na mesma sesso), se debruam minimamente sobre assuntos sobremaneira tcnicos e absolutamente estranhos at mesmo aos prprios relatores das matrias. Da ser recorrente a edio de medidas provisrias sobre assuntos j deliberados no Congresso Nacional, mas que no receberam na oportunidade a ateno devida.

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Em face desse contexto, resulta evidente que os rgos tcnicos, da Cmara ou mistos, no esto fazendo valer suas verdadeiras atribuies: a apreciao tcnica e parcimoniosa das matrias e de suas implicaes polticas gerais, antes da discusso pelo Plenrio 8 Consideraes finais A importncia de um sistema de comisses permanentes, com jurisdio determinada e membros estveis, reside no fato de permitir uma maior interveno dos parlamentares no processo poltico, uma vez que legisladores dispem de recursos maiores de tempo e experincia para tornarem-se familiarizados com matrias substantivas dentro da jurisdio da comisso, agncias administrativas e grupos de interesses envolvidos nestas polticas especficas. Se um sistema partidrio permite a reeleio dos parlamentares, um Legislativo com comisses permanentes pode se tornar um corpo mais experiente em questes polticas que um gabinete, sujeito a constantes mudanas ministeriais (ROBERTA CLEMENTE)35. Em tempo, valho-me uma vez mais do abalizado artigo do professor ROGRIO EHRHARDT SOARES36: De todo o modo, o sistema das comisses, apesar da sua feio descentralizada e independente e dos abusos que consente, realiza o trabalho altamente meritrio de fazer cair as iniciativas legislativas que no devem ocupar o tempo do plenrio. Mas talvez o sentido mais importante das comisses no processo legislativo seja o que o Prof. Casper37 designa por intelligence functions38. Na verdade, no trabalho de anlise e recolha de informaes para a conveniente apreciao duma iniciativa legislativa, as comisses esto numa posio manifestamente vantajosa em face do plenrio. Tanto mais quanto mais dispuserem de recursos tcnicos e humanos auxiliares. Se uma comisso pouco mais pode contar do que com a diligncia e especializao dos seus membros, o ganho do seu trabalho em face do produzido no plenrio
In OS VRIOS RECORTES DOS LEGISLATIVOS EM REGIMES DEMOCRTICOS. Roberta Clemente mestre e doutoranda em Administrao Pblica e Governo pela EAESP/FGV e Agente Tcnico Legislativo no Instituto do Legislativo Paulista. (www.al.sp.gov.br/ instituto/artigos/os_legislativos_em_regimes_democraticos.doc). 36 Ob. cit. p. 179. 37 Professor americano, autor do relatrio sobre as comisses permanentes nos Estados Unidos, o qual serviu de fonte bibliogrfica, juntamente com outros, na elaborao do artigo de ROGRIO EHRHARDT SOARES, conforme citao pelo autor na obra citada s pginas 159-160. 38 Funes inteligentes.
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traduz apenas a maior serenidade e objetividade dos debates e a laborao num ambiente recatado. Se, pelo contrrio, a comisso tem ao seu alcance um quadro de pessoal especializado com formao profissional adequada e o acesso a largas fontes de informao, os seus votos sairo enriquecidos com perspectivas jurdicas, tcnicas, sociolgicas e econmicas e, particularmente, com uma estreita fundamentao nas exigncias da vida real. Isto que dizer que no basta criar comisses parlamentares e fazer repousar o trabalho sobre os seus membros; mas que, se com elas se pretende fornecer ao parlamento um expediente de resposta capacidade tcnica da mquina governamental, se torna indispensvel dot-las dum quadro auxiliar de largas dimenses. Este ensaio teve como fim precpuo colocar em perspectiva as principais caractersticas que informam o sistema de comisses permanentes da Cmara dos Deputados do Brasil. Claro est que este opsculo no teve a pretenso de exaurir o assunto. Pelo contrrio. Ele serve como ponto de partida para estudos mais aprofundados sobre o relevante papel a que se destina o plexo tcnico e poltico-legislativo da Cmara Baixa do Parlamento brasileiro as Comisses Parlamentares Permanentes.

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9 Referncias bibliogrficas BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia. Centro de Documentao e Informao/Coordenao de Publicaes. Cmara dos Deputados, 2003. Grfica do Senado CMARA DOS DEPUTADOS (1989). Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Centro de Documentao e Informao/Coordenao de Publicaes. Cmara dos Deputados, 2002. Grfica do Senado. CLEMENTE, Roberta. Os vrios recortes dos Legislativos em Regimes Democrticos. (www.al.sp.gov.br/ instituto/artigos/os_legislativos_em_regimes_democraticos.doc). SANTOS, Fabiano G. M. Sistemas Polticos de Brasil e Espanha em Perspectiva Comparada. Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais IPRI. Seminrio Brasil-Espanha. Abril/2000. (ftp.unb.br/pub/unb/ipr/rel/ipri/2000/1579.pdf ). _____________________. Partidos e Comisses na Cmara dos Deputados. Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ. (http://www.clacso.edu.ar/~libros/anpocs/santos.rtf). SOARES, Rogrio. Ehrhardt. As comisses parlamentares permanentes em pases no socialistas. Boletim da Faculdade de Direito, vol. LVI, 1980. Universidade de Coimbra. Coimbra, 1980 p.155-205.

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