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SECCIN DE OBRAS DE ADMINISTRACIN PUBLICA
UNA HISTORIA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA
11
Traduccin de
FDNANDA MEItAZ
E. N. ~ L A D D E N
4A HISTORIA DE LA
ADMINISTRACIN
II
Desde el sial" Xllutsta nuestr/Js das
. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN
pBLICA
1
I
LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
159
EL IMPERIO ESPAOL EN AMRICA
En los siglos xv y XVI el mundo pona la mira hacia el Occidente;
ms all de los ocanos, y los dos reinos ibricos de Portugal y Espaa
estaban bien ubicados para explotar sus ventajas geogrficas. De
entre los dos, Espaa demostrara. estar mejor equipada para sostener
un Imperio de ultramar, aunque esto no debe llevarnos a subestimar
la verdaderamente notable contribucin portuguesa en este campo.e- .
desarrolLo espaol tuvo lugar, en gran medida, en un marco de
Ideas e instituciones medievales. En realidad los descubrimientos y
conquistas los realizaron aventureros con base en una empresa pri-
vada, siendo el principal objetivo la adquisicin de riquezas; sin em-
bargo, sera imprudente determinar a un nivel indebidamente bajo
el gran florecimiento del espritu aventurero que inspir en e!e en-
tonces a los navegantes de todas las naciones occidentales. Las insti-
tuciones polticas y administrativas requeridas por la expansin de
ultramar se habran organizado a partir de las formas existentes con-
forme se desarrollara la situacin, pero la existencia de una maqui-
naria gubernamental efectiva y de tradiciones del servicio pblico en
el continente europeo la notable expansin espaola en
30 Vaillant, op. cit., p. 90 Y lmina 59.
al Vase, por ejemplo, C. R. Boxer, The Portuguese Seaborne Empire 1465-1825,
lIutchinson, 1%9.
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LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
los vastos territorios de Centro y Sudamrica, de los que nos ocupa-
remos aqu. A ello contribuy tambin la expedicin de la bula papal
en 1493 que asign y dividi la propiedad legal del Nuevo Mundo
entre Portugal y Espaa.
En Espaa, Cdiz y Sevilla estaban ubicadas estratgicamente para
competir por la primaca como centro a partir del cul se organiza-
ran la navegacin y el comercio trasatlnticos, pero la cuestin que-
d resuelta por un decreto real en 1503, cuando se estableci en
Sevilla el primer rgano de administracin colonial, la Casa de Con-
tratacin de las Indias, con el objeto de promover y regular el comer-
cio y la navegacin con el Nuevo Mundo. A partir de entonces todos
los navegantes saldran de Sevilla y regresaran al mismo puerto,
por lo que Cdiz se convirti en un simple puerto de arribo. A dife-
rencia de la Casa de India que se haba establecido en Lisboa, la
Casa de Sevilla no se cre para organizar el comercio de las Indias
Occidentales en nombre de la Corona. Sera un mero cuerpo regu-
lador, dejndose la cuestin del comercio en manos de la empresa
privada. En un principio funcion en gran medida como una casa
de aduanas con un Tesorero, un Contador y un Agente o adminis-
trador de negocios." Trasladaba el oro importado directamente a la
Casa de Moneda de Sevilla. Sin embargo, pronto ampliara sus fun-
ciones al encargarse de la administracin fiduciaria de los numerosoS
bienes de aquellos que moran en las Indias, velando por los intere-
ses de los herederos. Tambin licenciaba y registraba a los pasajeros
que se dirigan a las Indias y el Estado se encargaba de evitar la mi-
gracin de musulmanes y judos. La Casa, como cuerpo experto, se
encontraba en una situacin que le permita ofrecer una buena can-
tidad de conocimientos tcnicos y control, especialmente al equipar
las flotas que funcionaban en representacin de la Corona. Inspec-
cionaba las embarcaciones de propiedad privada en inters de la se-
guridad y. de las buenas condiciones de navegabilidad. Licenciaba
a los navegantes, funcionando desde 1508 a travs de su piloto mayor.
Las primeras personalidades que ocuparon este cargo fueron, sucesi-
vamente, Amrico Vespucci, Juan de Sals y Sebastin Caboto. ~ . u e
bajo su direccin que se estableci la primera escuela de navegaclO
n,
en Europa. La Casa llevaba importantes registros sobre descubrimien-
tos en las Indias, manteniendo al da sus cartas mediante una inspeccin
constante de los mapas extendidos a los gremios comerciantes. Adems
32 J. H. Parry, The Spanist: Seaborne Empire, Hutchinson, 1966, p. 56.
LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
161
de sus funciones reguladoras y administrativas, la Casa ejerca, como
se acostumbraba en ese entonces, jurisdiccin civil y criminal en los
casos relacionados con el comercio y los delitos a bordo de los barcos.
Parte de esta jurisdiccin, en relacin con los intereses locales de
navegacin, pas en 1543 al Consulado o gremio mercantil estable-
cido por las casas comerciales de Sevilla, el cual se hizo cargo del
control de este comercio y se convirti en un cuerpo rico y poderoso.P
Virtualmente la Casa fue un "Tribunal de Comercio" relacionado
con la ejecucin de la poltica. A excepcin de aquellas pocas en
que la Corona permiti que los asuntos siguieran su curso por d ~ s
cuido, mantena su vigilancia en todas direcciones. Esta era la labor
del monarca, auxiliado por el Consejo de Castilla, cuestin a la cual
Fernando haba prestado atencin especial, no obstante que su obje-
tivo principal haba sido el de obtener lo ms que pudiera de las
nuevas tierras, objetivo que se haba visto un tanto limitado. Los
asuntos de poltica general tendan a olvidarse ante las cuestiones
mucho ms compulsivas a las que se enfrentaba el Consejo. Por
otra parte, los problemas administrativos donde estuviera involucrada
la poltica, pasaban, por rdenes del rey, a manos de ministros en
particular, generalmente al obispo Juan Rodrguez de Fonseca, quien
era auxiliado por el secretario real Lope de Conchillos. Juntos escri-
ban casi todos los decretos concernientes a las Indias y selecciona-
ban, con la aprobacin del rey, la mayora de los funcionarios mayo-
res, quienes funcionaban a travs de su secretario informal, el cual
tena que tratar con crecientes volmenes de trabajo documental.
Incluso organizaron un servicio postal especial para transportar co-
rrespondencia entre la Corte y la Casa, y la Casa y las Indias, que
result notablemente eficiente para la poca." De esta manera, en
Sevilla la administracin de las Indias estaba concentrada en una
burocracia rgidamente organizada con sus propios servicios, y desde
1514 incluso con su propio sello real, que el rey confi a Fonseca
para la legitimacin de decretos y decisiones importantes relacionados
con las Indias. El funcionamiento de la administracin de la Casa
ha sido criticado por sus complicaciones y su dilacin, pero en esto
se reflejaban los mtodos administrativos normales de la poca que,
como sabemos, quedaron mezclados invariablemente. Difcilmente
83 Parry, op. cit., pp. 124-125.
84 tus; p. 58.
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podemos dudar el que esta organizacin haya desempeado una labor
fundamental con una efectividad rara vez igualada en otro lugar.
Los fines del sistema en ultramar apenas se haban bosquejado.
En un principio los hombres que estaban en escena, los conquista-
dores, eran en gran medida su propia ley. Tuvo que desarrollarse
gradualmente un patrn de control y gobierno, y de no imponerse
con cautela, se impondra ciertamente el poder desptico. Coln haba
sido nombrado virrey en los nuevos territorios, as como Almirante
de los Mares del Nuevo Mundo. Perdi su gubernatura en 1499,
pero conserv sus emolumentos y su jurisdiccin del Almirantazgo
hasta su muerte acaecida siete aos despus. Los virreyes y goberna-
dores subsecuentes actuaron autocrticamente y tuvieron que ser con-
tenidos. El patronazgo y la jurisdiccin quedaron en manos de la
Corona. De acuerdo con la costumbre establecida en la tierra madre,
desde una primera etapa se incorporaron los municipios a solicitud de
los colonos. En 1511 se nombr en Santo Domingo la primera Audien-
cia de abogados calificados, tambin a solicitud de los colonos, para
ofrecer una jurisprudencia apelatora independiente del gobernador. Se
. estableci tambin una organizacin del Tesoro independiente, consti-
tuida por un tesorero, un contralor y un agente comisionado, respon-
sabilizndose directamente a la oficina de Fonseca en Espaa. De
esta manera, en La Espaola haba ya tres rganos ms o menos
independientes de autoridad real: el gobernador, la audiencia y el
tesorero." Con la expansin del Imperio en el continente, despus de
las victorias de Corts en Mxico y de Pizarra en Per, y con la
extensin del establecimiento espaol en los nuevos dominios, sur-
gieron inevitablemente problemas similares de gobierno y administra-
cin, yen una forma an ms compleja.
En Mxico, Corts fue nombrado capitn general, un coman-
dante sin ejrcito, pero el rey no le concedera el poder civil. De
hecho, en 1535 Antonio de Mendoza fue hecho virrey con autoridad
tanto civil como militar, dejando que Corts dedicara sus energas a
la administracin de sus considerables propiedades en el Nuevo Mun-
do, hasta que perdi la paciencia y regres a Espaa en 1539. Fran-
cisco Pizarra, con el espectculo del inusitado triunfo de Corts
ante sus ojos, fue lo suficientemente astuto como para obtener el nom-
bramiento de adelantado y gobernador del reino que se propona
conquistar antes de partir. Despus de la toma de la capital inca,
8fi Ibid., pp. 59-OO.
Cuzco, en 1533, Pizarro decidi establecer su propia capital en Lima,
la Ciudad de los Reyes, situada cerca del mar, y por tanto mejor
defendible militarmente y ms accesible al mundo exterior. En Per
las contiendas entre los conquistadores y la guerra ininterrumpida
con los incas significaron la eliminacin gradual de los aventureros.
El mismo Francisco Pizarro fue asesinado en 1543. De esta forma, el
gobierno de los conquistadores fue un tanto conflictivo y breve, ya
que difcilmente fueron hombres que se establecieron como obedien-
tes burcratas. Fueron inevitablemente sustituidos una vez consoli-
dadas sus conquistas, llegando funcionarios espaoles ms adaptados
al patrn normal de ocupar su lugar. stos, en su oportunidad, des-
cubriran que las condiciones y problemas eran muy diferentes a lo
que estaban acostumbrados en casa. La nueva sociedad en Amrica
sigui existiendo como dos estratos diferentes: el campesinado indio
y los nuevos colonos inmigrantes que provenan en grandes canti-
dades de Espaa para crear una comunidad intranquila y turbulenta,
que sera mucho menos dcil para la supervisin oficial que sus
paisanos menos emprendedores en la tierra madre. Queda fuera de
discusin la cuestin de la asimilacin.
Los nuevos colonizadores encontraron conveniente, por razones de
propia seguridad, y deseable, por cumplir .sus propias inclinaciones,
establecerse juntos en municipios, dejando que el pueblo se encar-
gara de las tierras como lo haban hecho bajo el antiguo rgimen.
Sin embargo, con el fin de explotar y controlar la tierra, se introdujo
el sistema de las encomiendas, utilizado originalmente en Espaa
para la toma de territorios de manos de los moros. Bsicamente una
encomienda era el derecho de exigir tributo e inicialmente tambin
trabajo de los indios de un distrito especfico." En esta forma, el
encomendero se puso en el lugar del gobernante azteca o inca para
obtener tributo y servicios que hasta entonces se haban presentado
ante ellos. A cambio de defender la encomienda en contra de otros
explotadores, para el pago y el nombramiento de sacerdotes en las
aldeas y para el gasto de la defensa general de la provincia, el enco-
mendero tuvo la posibilidad de construirse una casa, mantener a una
familia y alimentar y armar un squito personal. Conforme creci la
economa se desarroll tambin el sistema de encomiendas y tuvieron
que disponerse otros factores como los derechos de apacentamiento y
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LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS 163
86 lbid. p. 100.
164 LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
explotacin de minas. Las encomiendas mismas estaban destinadas a
decaer con la cada de la economa nativa.
Otra institucin que se trajo de Espaa fue el municipio tradi-
cional, que ya estaba decayendo en la tierra madre, pero tendra un
nuevo impulso de vida en el Nuevo Mundo. La incorporacin se
obtuvo de la Corona y la institucin de los pueblos incorporados
se utiliz inicialmente para establecer los ejrcitos conquistadores, ya
sea como funcionario de la municipalidad o como vecinos, por ejemplo,
seores de casa legalmente inscritos. El pueblo era controlado por
un cabildo o consejo hasta de doce regidores, nombrados en un prin-
cipio por el comandante. Estos regidores elegiran anualmente de
entre el cuerpo de vecinos en general, a dos alcaldes o magistrados
municipales. Generalmente el comandante haca su eleccin de entre
un nmero limitado, pero haba instancias para una eleccin abierta,
aunque esto era considerado no como una virtud sino como un m-
todo peligrosamente anrquico en la Espaa contempornea, donde
se acostumbraba recorrer los jefes de las familias dirigentes para
dichos cargos. Con el descubrimiento de plata en Potos, en Per,
este metal precioso se convertira en la fuerza motriz principal de la
economa en la Amrica espaola.
Los cabildos eran el principal instrumento de la administracin,
y tendieron a convertirse en cerradas oligarquas de los acaudalados.
Generalmente los regidores no perciban salario, aunque tenan ob-
venciones, Ellos controlaban la distribucin de la tierra y, como
hacendados, producan las provisiones para el pueblo. En tanto pro-
pietarios de las minas, podan controlar la' distribucin del trabajo.
Elegan a los alcaldes, quienes seran responsables de escuchar cual-
quier peticin en la que pudieran estar involucrados. Eran hombres
privilegiados y con frecuencia venales.V
Los registros del cabildo de la Ciudad de Mxico indican que
se reuna regularmente, segua un procedimiento preestablecido y
conduca sus reuniones en forma ordenada y seria. En su
poda figurar casi cualquier asunto de inters para la comunidad,
desde el acorralamiento de los puercos extraviados y el manejo de la
basura, hasta cuestiones como el abastecimiento de agua, la ,regula-
cin policiaca, la organizacin del trabajo indgena y la administracin
de la propiedad municipal. Se organizaban diversiones pblicas tales
como corridas de toros y procesiones. Las disposiciones administrativas
87 Ibid. p. 108.
LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS 165
eran tomadas por los pueblos vecinos. En 1533 la Ciudad de Mxico
sufri las consecuencias de una exagerada tala de rboles, por lo que
cinco aos ms tarde se introdujo un riguroso y puntual sistema de
licencias. Prcticamente no haba un lmite al campo de accin y a la
diversidad de responsabilidades sometidas al gobierno local en estas
comunidades de desarrollo acelerado. No menos eficientes eran los
cabildos al enviar consejos al rey respecto a asuntos del Imperio.P"
Exista una gran carga de labor administrativa. En un principio
no fue extrao el repartir los principales cargos entre los regidores:
uno que funga como alfrez o portador del estandarte, a cargo de
las ceremonias pblicas; uno como alguacil mayor o condestable en
jefe, otro como fiel ejecutor) o inspector de pesas y medidas; y final-
mente otro como obrero mayor o comisionado de las obras pblicas.
Estos ciudadanos prominentes obtenan su remuneracin de las cuo-
tas y multas impuestas en el curso normal de los asuntos pblicos.
Empleaban funcionarios asalariados para que desempearan el tra-
bajo cotidiano, entre los cuales el jefe era el escribano de cabildo o
escribano del pueblo, quien llevaba los registros y se encargaba de la
correspondencia. Cada uno de los regidores mencionados tena su
propio cuerpo de empleados, a quienes pagaba de los emolumentos
de su oficina. Muy pronto las grandes ciudades requirieron de tc-
nicos, tales como un medidor o agrimensor, o un alarife o arquiteoto
municipal. La planeacin extensiva de los pueblos se llev a cabo
desde el principio, lo cual implic el desarrollo del patrn de red
para construccin de cuadras y el trazado de calles. La extensin y
la magnificencia monumental de la ciudad de Mxico ya haba asom-
brado a los viajeros ingleses y llenaba de orgullo a los colonizadores;
Incluso aquellas ciudades como Sevilla y Toledo se vieron eclipsadas.P
La Iglesia de Roma ocup un lugar importante en el desarrollo
'i el gobierno de las Indias. Mediante la bula papal especial de 1506
se les concedi a los gobernantes de Castilla la autoridad para la
organizacin y administracin de las iglesias en los territorios de ul-
tramar. Sobre esta base Fernando desarroll el Patronato) mediante
el cual se organizaron las iglesias de ultramar. Como Patrn, el
r ~ y investa a los virreyes y gobernantes del poder para actuar como
Vlcepatrones para realizar su voluntad en cuestiones eclesisticas. La
administracin central del Patronato estaba en manos de un comit
38 Ibi. p. 109.
89 bid. p. 111.
166 LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
del Consejo de Indias. En el interior de una organizacin ms amplia,
el Patronato tena su propio secretariado y archivo, pero con frecuen-
cia el rey intervena personalmente en los asuntos eclesisticos ejer-
ciendo una autoridad casi pontificia. Los diezmos se concedan a
los obispos de ultramar sobre todos los productos -a excepcin de los
metales preciosos, que deban distribuirse sobre una base similar a
la utilizada en casa, incluyendo la reserva de un noveno para la Co-
rona. En un principio las misiones de las rdenes Mendicantes ha-
ban llevado la religin cristiana a las aldeas, y durante un tiempo
hubo una controversia entre ellos y los obispos del Patronato, que
siempre mantena un ojo en cada campo. Sin embargo, eventualmente
los primeros fueron sustituidos por un sistema de parroquias gra-
dualmente extensivo. La versin indgena del cristianismo tena sus
propias modalidades: muchos nativos siguieron adhirindose al pa-
gamsmo.
El nuevo sistema colonial del Nuevo Mundo espaol se basaba en
la explotacin, de tal manera que los colonizadores dependan de la
economa nativa en cuanto a su alimentacin y la mayor parte del
trabajo. Eventualmente el grupo original de los colonizadores propie-
tarios se ampli para dar cabida a la creciente masa de profesiona-
les, funcionarios y comerciantes que fueron creados por el desarro-
llo de la comunidad. El mantenimiento de un justo 'balance entre
ambas comunidades era funcin de los agentes del paternalismo real,"
pero, a la luz de la importancia primordial concedida al incre-
mento de los ingresos para la Corona provenientes de las Indias,
dicho balance no era fcil de lograr. Un flujo regular de peticiones
de individuos y grupos en busca de favores -que con frecuencia se
concedan slo a expensas de otros- llegaba a la Corona, la cual haca
cuanto poda para aplicar reglas equitativas en la toma de decisiones.
Toda consideracin se daba de, acuerdo con las recomendaciones del
clero, funcionarios, abogados y otros cuerpos surgidos de Amrica,
siendo el resultado un volumen masivo de derecho escrito, cuya mag-
nitud y calidad se ejemplifica en la Recopilacin de las Leyes de
Indias de 1680, la cual reuni la legislacin existente hasta entonces.
Como seala Parry en relacin a los decretos y cdigos ms generales,
"es posible trazaren ellos -aunque con muchas vacilaciones e incon-
sistencias- el desarrollo de una poltica oficial consciente de la orde-
nacin de la sociedad colonial".41
40 iu, p. 173.
41 Ibi., p. 174.
En Espaa pronto se hizo evidente que el objetivo inicial de la
Corona de aplicar las mismas reglas y crear el mismo ti po de sociedad,
en los nuevos territorios, se estaba viendo frustrado por las diferen-
cias en las condiciones esenciales. Los naturales no estaban preparados
para aceptar las obligaciones o para recibir los frutos de libertades no-
vedosas para ellos, aunque en Europa eran aceptadas como una cues-
tin normal. Por ejemplo, para los indios la obtencin de la libertad
significaba la posibilidad de irse a los terrenos con maleza para vivir
como quisieran. Consecuentemente, para garantizar la provisin de
alimentos y el suministro de mano de obra para los asentamientos
se consider necesario colocar cada una de las aldeas bajo la direc-
cin de un patrn espaol con grandes facultades de coaccin. Un
hecho condujo a otro y, con las condiciones en el estado en que se
encontraban, se manifest claramente la falta de cierto grado de flexi-
bilidad en ambos lados.
De esta forma, la encomienda} que haba sido introducida para
resolver esta dificultad precisamente, infringi inevitablemente la
libertad legal del indio aplicando una coaccin general al trabajo
mediante el servicio personal especfico a un espaol particular. Por
supuesto, puede argumentarse que desde el punto de vista de la liber-
tad haba muy poca en ello, pero las consideraciones bsicas eran di-
ferentes, de tal manera que las reglas aplicables a un tipo de sociedad
no se consideraron del todo apropiadas para la otra. El sistema de la
encomienda comenz a originar crticas de parte de barrios espao-
les y mientras que las Leyes de Burgos de 1512 -el primer cdigo
general que regulaba la situacin y el tratamiento de los naturales en
las Indias Espaolas- continuaron el sistema, se hizo un intento para
limitar sus obvios abusos. Las persistentes crticas tuvieron el efecto
de poner al rey Carlos V (reg. 1518-1556) en contra del sistema -un
disgusto compartido por muchos de sus consejeros-, con el resultado
de que se aprovech toda oportunidad para mejorar sus debilidades.
Un problema fundamental fue que las. autoridades de Espaa y los
colonizadores que estaban en el lugar de los hechos tenan prop-
sitos que chocaban con las necesidades de la situacin y eran ambos
incapaces, desde sus puntos de vista, con frecuencia diametralmente
?puestos, de comprender la que a largo plazo demostrara ser la me-
jor solucin para todas las partes involucradas. Para ese entonces, la
encomienda era a menudo el nico medio por el que podan asegu-
rarse las provisiones necesarias y seguira funcionado como institu-
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LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
cin hasta que, con su debilitamiento progresivo a lo largo del si-
glo XVI, prcticamente desapareci en el siglo XVIl.
42
El problema de la mano de obra lleg a tratarse por una forma
diferente de coaccin, virtualmente la introduccin del sistema del
coroe, que era ya lugar comn en esa poca en Europa. En Amrica
fue en realidad una adaptacin del mita de los incas en Per y se
conoci en la Nueva Espaa como el repartimiento. Cada pueblo o
asentamiento era llamado a suministrar una proporcin de su pobla-
cin masculina, por una cantidad especfica de semanas para realizar
obras pblicas, que abarcaba especialmente la construccin de cami-
nos, puentes y edificios de muchos tipos, as como para la explota-
cin de minas de plata. La distribucin de la mano de obra la haca
el juez. repartidor, un magistrado local que tena que decidir la je-
rarqua de prioridades, .pero estaba siempre sometido a la arbitraria
autorizacin que por orden administrativa conceda slo el virrey, las
audiencias gobernantes o, en la Nueva Espaa, una corte dejurisdic-
cin general especialmente introducida, el Juzgado General de Indios.4/!
Con el objeto de impulsar a las comunidades indgenas a adoptar
los hbitos espaoles, se haban introducido tcnicas y formas de go-
bierno, un cuerpo de supervisores de distrito conocidos como corregi-
dores. En la segunda mitad del siglo XVI estos funcionarios se
hicieron cargo de las responsabilidades sociales que se haban dejado
en manos de los encomenderos. A diferencia del corregidor de un
pueblo espaol, ya sea en su tierra o en las Indias, quien, como re-
presentante de la Corona, era un magistrado y administrador profe-
sional de dignidad considerable y generalmente abogado, el corregidor
de Indios era un aficionado, elegido casi siempre de entre los coloni-
zadores, que adems, no tena encomienda o propiedad territorial.
Este ltimo no tena preparacin especial, era nombrado por un perio-
do de slo dos a tres aos, reciba un escaso salario y era impulsado
inevitablemente por las condiciones para atender su cargo como una
fuente de ingresos fciles. En la prctica, ste fue el menos afortunado
de los experimentos espaoles de administracin. Los corregidores
locales carecan de supervisin, por lo que no se evitaba que el cargo
se convirtiera en una gran fuente de tirana ms despreciable de lo
que haba significado la encomienda hasta entonces.v Las quejas
42 Parry, op, cit., p. 186.
43 Ibid.; p. 187.
44 tua.. p. 190.
LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS 169
eran numerosas y obviamente la tirana se manifestaba sin reparo.
Sin embargo, en la Nueva Espaa el activo Juzgado de indios ha
dejado amplios registros de casos atendidos con una gran eficiencia
para la poca y un alto grado de accesibilidad hacia el indio. En
Per, donde no exista un tribunal, las demandas deban dirigirse, a
travs de un procedimiento complicado y dilatorio, a las audiencias.
El sistema en su conjunto se vio debilitado por la ausencia de una
supervisin local efectiva. Los funcionarios responsables y otros ele-
mentos consideraron la completa asimilacin como la nica solucin
real al problema del control y la administracin, pero como ya lo
hemos visto esto no se lograra nunca.
El Rey dependa principalmente del Consejo de Indias en mate-
ria de consulta sobre la conduccin de los asuntos de ultramar. Este
Consejo se haba originado, aproximadamente entre 1511 y 1519, como
un comit permanente del Consejo de Castilla, alcanzando la calidad
de independiente en 1524. Se constituy originalmente con un Presi-
dente, en un principio clrigo, cuatro o Cinco consejeros, todos abo-
gados, un secretario, un fiscal, un relator y un portero. La afilia-
cin era variable, pero los abogados siempre predominaban, y el n-
mero de consejeros de nueve bajo el reinado de Felipe Il, subi a doce
bajo el reinado de su sucesor. Adems de sus importantes funciones
consultivas, el Consejo actuaba corno suprema Corte de apelacin
y como oficina directiva para la supervisin de los asuntos coloniales.
El Consejo deliberaba, determinando la validez de las propuestas
emanadas generalmente de los virreyes y audiencias: el rey decida.
Sin embargo, su autoridad se extenda sobre todos los asuntos de
ultramar, excepto que 1) despus de su establecimiento en ultramar,
en 1570, la Inquisicin estuvo sometida a su propia Suprema en Es-
paa, y 2) despus de que Felipe Il ascendiera al trono, el ingreso
real y el gasto en las Indias, como en Europa, se centralizaron bajo
el Consejo de Finanzas. En todos los dems asuntos el Consejo de
Indias era independiente del Consejo de Castilla y de otros consejos
reales. .
Inevitablemente, su informalidad inicial fue corregida gradual-
mente por la introduccin de un cdigo reglamentario y, con el cre-
ciente peso y complejidad de sus funciones, la prctica se orient a
poner los asuntos administrativos en manos de pequeos comits espe-
cializados. Bajo la direccin de Ovando se desarroll un cuerpo efecti-
vo y muy bien informado. Como parte del movimiento para convertir
a Madrid en la capital administrativa de Espaa, el Consejo pudo desa-
170 LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
rrollar una organizacin secretarial adecuada, as como acumular ar-
chivos que "existen hasta la fecha como una clara evidencia de su
lenta, cuidadosa y burocrtica eficiencia".45
El sistema funcion bien bajo un administrador tan diligente como
Felipe n, cuya aptitud para abordar en detalle los aspectos adminis-
trativos ya hemos tratado, aplicndose "una disciplina restrictiva ms
que una direccin alentadora";" un freno a la violencia arrebatada
ms que un estmulo a la accin creadora. En la situacin existente
sta era una poltica adecuada, pero con el advenimiento de un go-
bernante menos competente, la dilacin se convirti en regla y la toma
de decisiones se hizo prcticamente imposible. El inevitable aumento
del personal y de papel lleg a ser excesivo. Consecuentemente, en
1604 el cargo de secretario fue dividido en dos, una oficina para cada
virreinato. Se agregaron oficinas ornamentales. Se hicieron muchos
nombramientos supernumerarios. El tiempo requerido para responder
a una Solicitud del gobernador colonial, que nunca fue breve, se
duplic o se llev todava ms tiempo.
Se fueron emitiendo ms y ms reglas para la conduccin del
gobierno y la administracin. Se extendi la vigilancia por parte de
los funcionarios de la Corona. Las tareas de la administracin rebasa-
ron la capacidad de los funcionarios disponibles, especialmente en la
esfera de las finanzas, donde la intervencin de cuentas result en
dficit crnicamente, Un grado semejante de centralizacin burocr-
tica, aunado a unas comunicaciones lentas y difciles, signific que
la iniciativa y la expedicin locales fueran despreciados. La falta de
confianza en la Corona condujo a insistir en que todas las decisiones
importantes y muchas carentes de importancia fueran tomadas en
Espaa. Un ao era lo mejor que poda esperarse por una respuesta
expedita, dos era lo cercano al promedio, y esto no permita que la
administracin comn obtuviera una mayor informacin antes de
que fuera tomada cualquier decisin. Ningn sistema poda satisfacer
tales requerimientos. Y cuando agregamos a los intrincados procedi-
mientos las montaas de papel expedidas por el centro, slo se nece-
sita considerar la gran complejidad y cantidad de la burocracia local,
ansiosa de obtener sus emolumentos, pero carente, casi como conse-
cuencia directa, de la voluntad para realizar su trabajo, pudiendo pen-
sarse que casi nada se llegaba a completar.
4 ~ Ibid., p. 196.
46 Ibid., p. 197.
LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS In
Aun as, Felipe II haba sido, capaz de infundir la voluntad sufi-
ciente al sistema administrativo como para hacer que perdurara, con
unas cuantas modificaciones, durante siglo y medio despus de su muer-
te. Este no fue un logro insignificante, pero durante este periodo el
control de la Corona- se vio enormemente debilitado, especialmente
con respecto a los adelantos en la venta de oficios, a lo que nos referi-
remos a continuacin.
Al considerar el gran beneficio que hubiera representado la in-
vencin de una administracin pblica incorrupta y realmente com-
petente para el futuro del imperio espaol, debe recordarse tambin
que la tarea misma, en cualquier caso, estaba destinada a ser sobre-
humana requiriendo de sus esbirros para hacer frente a situaciones.
que no se hubieran podido prever, y se vera afectada por modifica-
ciones sociales y econmicas cuyo influjo se impondra a las labores
administrativas de una manera que nunca antes se haba afrontado.
La sntesis de Parry difcilmente puede superarse:
Estos burcratas, que se pasaban los cargos entre s mediante la
venta privada, eran en su mayora producto de las universidades y es-
cuelas de derecho de Espaa o la Amrica espaola. Podan ser rapaces
y -dentro de lmites reconocidos- venales, pero tenan un esprit de
corps, una preparacin, respeto por las decisiones, y orgullo por su
profesin, que superaban el sistema ostentoso e imprvido que los
haba designado. El Imperio espaol del siglo XVII padeci una muti-
lante carencia de recursos y una vacilante direccin en el centro y
adems su procedimiento administrativo era leguleyo, complejo y len-
to; pero, subordinado a estos defectos, considerando las pautas de la
poca, el gobierno era bien atendido por sus funcionarios. Contaba
con informacin detallada y exacta regularmente; en las escasas ocasio-
nes en que pudo cambiar de parecer para dar una orden definitiva,
generalmente ejecutara dicha orden, aunque slo a costa de una gran
persistencia y un esfuerzo enorme. Este grado de control centralizado
se introdujo costosamente. Los costos administrativos absorbieron una
proporcin jams igualada del ingreso de las Indias. Para el ciudada-
no particular el costo en tiempo y dinero del asunto ms simple
lleg casi a ser prohibitivo. A fines del siglo la vida del Imperio se
vio en peligro de ser estrangulado, no solamente por enemigos exter-
nos que pillaban su comercio y cortaban las comunicaciones, sino por
la multitud de parsitos internos que agobiaban la vida de su pueblo.s"
47 [bid. pp. 210-211.
V. EL SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN
EN EUROPA: 1610 A 1786
EL PRESENTE captulo se dedicar al siglo XVIII en Europa, aunque
no en forma limitada. De entre la gran complejidad social y econ-
mica que caracteriz la poltica del Occidente en esta poca, los estu-
.diosos 1 han seleccionado dos movimientos, o mejor dicho, tendencias
importantes para dedicarles una atencin especial, los llamados "abso-
lutismo" y "mercantilismo" que, aunque en la superficie denotan
aspectos diametralmente opuestos, constituyen en realidad ingredien-
tes estrechamente interrelacionados de una complejidad mayor. Como
-conceptos son imprecisos, definindoseles de diversas maneras, pero
en tanto que ambos presuponen una remodelacin de la estructura y
las prcticas administrativas, y frecuentemente pueden asociarse en el
mismo contexto poltico, representan ideas de significado especfico
para el administrador, y con administradores tan destacados como
Colbert en Francia y Samuel Pepys en Inglaterra que se vieron invo-
lucrados activamente, no requiere darse un mayor nfasis a la impor-
tancia del periodo administrativo.
El absolutismo conllev la apropiacin del' poder de las provin-
cias o regiones ms pequeas y su concentracin en manos del go-
bierno central, generalmente real, movimiento que requiri la co-
laboracin activa y el desarrollo de la administracin y las finanzas,
el fortalecimiento del elemento burocrtico en los asuntos humanos y
en especial de gobierno, as como el mejoramiento de los servicios
informativos. Las estadsticas comenzaron a adquirir importancia, aun-
que casi exclusivamente para uso gubernamental, ya que la ciuda-
dana, aferrada todava a las viejas formas y recelosa de la actividad
estatal, obstaculizaba la recabacin de datos personales. Incluso en
1753 se rechazaron las propuestas para realizar un censo en Ingla-
terra. No obstante que los Estados Unidos, sin duda influenciado
por su tradicin, introdujeron su primer censo en 1790, Francia e
Inglaterra no siguieron su ejemplo sino hasta 1801. La fuerza del
.absolutismo variaba ampliamente, surgiendo en Francia hasta la Re-
1 Vase, por ejemplo, Max Beloff, The Age of Absolutism, 1660-1815, Hutchins
on
1964; y EH Heckscher, Mercantilism, obra voluminosa y autorizada" edicin sueca
-orgnal, 1931; Allen & Unwin, 1935, en dos volmenes.
172
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMImSTRACIN EN EUROPA 171f.
volucin y la ejecucin de Luis XVI en 1793, pero que recibi un
golpe mortal en Inglaterra cuando Carlos 1 fue decapitado por el
Parlamento en 1649. Prosper en Rusia hasta 1917, mientras que
en Alemania, aunque su podero se debilit considerablemente con
la supervivencia de la descentralizacin medieval, sigui su camino
en el siglo XIX.
El mercantilismo es esencialmente un concepto econmico sinto-
mtico del sistema estatal en crecimiento. Estaba vinculado con la
riqueza como base del poder del Estado, llenando la fase entre la
descentralizacin feudal y el breve periodo expansionista del laissez:
(aire. El Estado, al intervenir para derribar las barreras internas al
Intercambio econmico que caracterizaban la fase anterior, se inclin
a manipular la poltica exterior en la direccin mejor calculada para
maximizar las riquezas de la nacin. La concepcin posterior del
mercantilismo fundamentalmente como un sistema creado para lograr
U? excedente de exportaciones sobre las importaciones en trminos de
bIenes, con el fin de asegurar una importacin total de oro y plata,
si bien errneamente concebida, tena su propia lgica. El impulso
para adquirir oro y plata, que salvo por la ostentacin son,
Improductivos por s mismos, fue un factor importante en la espec-
tacular decadencia de Espaa durante los siglos subsecuentes. Puesto
que el principal objetivo del mercantilismo fue la coalescencia de
los mercados internos en uno solo, fue en Francia, donde dichas ba-
rreras haban proliferado en alto grado, que. tanto la administracin
central como la local tuvieron que modificarse radicalmente. Por lo
tanto, es en Francia donde debemos comenzar.
RICHELIEU y LUIS XIII
L?s dos movimientos que hemos mencionado quedan claramente
ejemplificados en la Francia del siglo XVI con los reinados de
Luis xnr (gob. 1610-1643) y Luis XIV (gob. 1643-1715). Durante
reinado de Luis XIII el periodo importante fue la administra-
CIn de Richelieu desde que se convirti en primer ministro en 1629,
hasta su muerte en 1642. Haba sido consagrado obispo por promo-
cin de su padre en 1607 cuando apenas tena veintids aos, 10 cual
requiri la dispensa especial del papa, y en el ao de 1614 fungi
como diputado clerical para los ltimos Estados Generales, convocados
antes de la Revolucin francesa. Su ascenso a la corte se inici durante
174 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
la regencia de Ana, consorte de Luis, de donde pas a ser secretario
del rey. Hacia 1624 ya haba adquirido la categora de primer minis-
tro, aunque para el nombramiento efectivo tuvo que esperar cinco
aos ms. Richelieu se haba convertido en cardenal en 1622 y haba
recibido un ducado en 1631. As, independientemente de su capaci-
dad natural ocup una posicin de poder en el Estado, la sociedad y
la Iglesia. Su objetivo principal como estadista fue concentrar el po-
der del rey a expensas de localidades; mantener, a travs de una ad-
ministracin fuerte, la paz interna en contra de la intriga personal
y la rebelin y, a travs de la diplomacia del poder, llevar el poder
de Francia ms all de sus fronteras. Si su personalidad no le per-
miti convertirse en el favorito, ni del rey, su insuperable compe-
tencia, en cambio, le garantizara la supremaca en el favor real.
El rgimen real en la Francia del siglo XVII fue un gobierno per-
sonalista. Toda la accin poltica se llevaba a cabo a nombre del
rey y los ministros de Luis XIII no reciban facultades delegadas
de importancia. Eran guiados por derechos y tradiciones que les per-
mitan actuar en esferas limitadas, pero individual y no colectiva-
mente, como miembros del Consejo. El gran inters del rey por la
administracin en detalle, signific el que se diera una atencin es-
pecial a la preparacin de despachos y otros documentos para SU
informacin o firma. Su descontento por la simple sospecha de que
no se le informara sobre cualquier detalle de un asunto se manifes-
taba instantnea y desmedidamente.
Una situacin semejante ofreci una oportunidad formidable para
un hombre con la diligencia y la habilidad de Richelieu, que con-
taba con la plena confianza del rey. Como ministro principal no le
fue difcil superar a sus colegas, conformndose cierto elemento je-
rrquico dentro del ministerio con Richelieu actuando como inter-
mediario entre los ministros y el rey. Con la fuerza motriz en manos
tan apropiadas fue posible alcanzar un grado de rapidez y eficiencia
en la accin, tal como la situacin lo requera, pero del cual gene-
ralmente carecan las administraciones de reglamentacin limitada de
la poca. No es que el suyo haya sido un ejemplo digno de recomen-
darse y ser copiado, ya que eligi a sus colegas no tanto por sus capa-
cidades administrativas o por su conocimiento de los asuntos del
Estado, sino por su relacin personal y lealtad hacia l. El suyo fue
un sistema genial que funcion bien en tanto el asiento del poder
estuvo ocupado por un dnamo humano. Ranum concreta:
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 175
Sin crear nuevas oficinas o instituciones Richelieu adquiri cier-
tas facultades reservadas slo para el rey. La fuerza de su personalidad,
primero sobre el rey y despus sobre los ministros a los que eligi,
fue responsable de la naturaleza del gobierno central durante los l-
timos aos de Luis XIIJ.2
El despliegue maestro de Richelieu del padrinazgo real, se logr.
Obviamente no sin una fiera lucha por el poder, la cual tuvo que
sostener continuamente para mantener su dominacin; pero parece
que jug sus cartas con tal maestra que en realidad su supremaca
no se vio amenazada hasta su muerte. El canciller, los superinten-
dentes de las Finanzas y secretarios de Estado, as como otros ocu-
pantes de cargos que constituan el ejecutivo real, escriban con fre-
cuencia a Richelieu reconocindose aparentemente y con afecto, como
sus "criaturas", trmino ampliamente utilizado en la poca que indi-
caba una relacin entre Richelieu y los otros ministros, muy dife-
rente a cualquiera que exista hoy en da,"
Adems, fue la firme poltica de Richelieu la que logr nombra-
mientos reales para miembros de su familia. De esta forma, uno de
sus hermanos lleg a ser cardenal; una sobrina, duquesa y un primo
fue nombrado mariscal de los ejrcitos reales. En una multitud de
puestos oficiales se dio preferencia a miembros ms distantes de la
familia, y aunque pudiera molestarse de descubrir que haba nom-
brado a un incompetente, nunca se permitira que el honor de la
familia fuera depredado por una deposicin. Un sistema semejante
~ l Z O frente a los requerimientos de la familia, rezagos de un feuda-
lismo decadente y, al mismo tiempo dio a Richelieu un arma pode-
rosa en contra de la oposicin, endmica en ese sistema. Form un
medio natural de comunicacin, de tal manera que Richelieu pareca
se?tir cualquier intriga o escndalo antes de que alguna cosa ocu-
rnera efectivamente. Se le concede el crdito de haber erigido un
eficiente servicio secreto, pero parece que con tantos parientes y ami-
gos en posiciones claves, difcilmente era necesario un servicio de
seguridad formal.s Naturalmente, la demanda por cargos era insa-
ciable y las grandes ventajas personales del sistema fueron contra-
rrestadas, no solamente por las ineficiencias normales de tener ele-
2 Orest A. Ranum, Richelieu and the Councillors el Louis XIII, Oxford, 1963,
pgina 26.
ft [bid. pp. 28-29.
4 [bid. p. 33.
176 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
rnentos incompetentes en posiciones administrativas, sino tambin
por la carga adicional colocada sobre el primer ministro de tener
que tratar todo el da con la falta de oportunidades de aquellos que
buscaban algn puesto.
Entre los funcionarios administrativos ms altos los Secretarios
de Estado aumentaron considerablemente su jerarqua y responsabi-
lidades durante este periodo. Como en Inglaterra, su puesto haba
surgido de un cuerpo selecto de empleados reales a quienes el rey
haba designado desde los primeros tiempos para atender su corres-
pondencia personal. Como es usual en este tipo de desarrollo, encon-
tramos muy pocas referencias contemporneas de ello. En Francia
no se escribi mucho acerca del trabajo del secretariado real. No
obstante, en un rglement de 1568 Enrique 111 haba dado los pri-
meros pasos para reducir los poderes de los secretarios reales. Cuatro
de ellos seran comisionados y designados "secretarios de Estado",
pero el ttulo no tena todava un significado especial. Su ocupacin
principal era leerle al rey su correspondencia, hacer las respuestas
que tomaran por dictado y guardar extractos para referencias futuras.
El rey firmaba las cartas, las cuales llevaban al calce tambin el
refrendo del secretario. Obviamente estos secretarios eran simples
empleados encargados del trabajo manual, pero no exageramos al con-
siderar la inapreciable ventaja personal causada por su fcil acceso
al rey, y resulta lgico que de estos cargos modestos surgiran las
Secretaras de Estado ms poderosas.
La especializacin haba emergido durante el siglo XVI cuando se
organiz la correspondencia real sobre una base geogrfica, por pas
y provincia, dedicndose los secretarios a departamentos especficOS
que originalmente les fueron asignados con base en la antigedad.
Sin embargo, Enrique 111 introdujo la rotacin para evitar el desarro-
llo de amistades de tipo poltico con embajadores y funcionarios pro-
vinciales, que podr an aumentar el poder de los secretarios en contra
del rey. La organizacin de los departamentos fue aparejada al sis-
tema de mensajeros en la que tomaron parte los secretarios, cierta-
mente bajo el reinado de Luis XIII. Los detalles de la distribucin
geogrfica durante el reinado de Francisco 11 (gob. 1544-1560) mues-
tran que a cada secretario se le asignaron determinados pases extran-
jeros, as como un grupo de provincias interiores.P No slo estOS
puestos llegaron a ser hereditarios, pasando de padres a hijos, sino
s lbid. p. 49.
I
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 177
tambin los archivos fueron transmitidos como posesiones familiares.
Se sabe que Richelieu se quej de esto ya que, debido a esta cos-
tumbre, no se dispona fcilmente de copias de la correspondencia
real, y para llenar la laguna solicit a embajadores y otros funcio-
narios que le enviaran copias. Durante el siglo XVII fue sustituida la
antigua base geogrfica. Surgieron departamentos separados de Gue-
rra y Relaciones Exteriores, los cuales ofreceran el fundamento para
posteriores asignaciones ministeriales. En el ltimo rglement de
Luis XIII para los secretarios de Estado, realizado en 1626, se dio
por primera vez forma jurisdiccional permanente a los departamentos
de Guerra y Asuntos Exteriores." A travs de este rglement se ampli
el mbito de actividad de la Secretara de Guerra de cubrir cuestio-
nes meramente internas, para ocuparse de la correspondencia con los
ejrcitos fuera de Francia.
El aumento en importancia del cargo de Secretario de Estado
puede atribuirse a la creciente contribucin de la administracin en
el nuevo sistema de gobierno centralizado y la ocupacin, por parte
de los secretarios, de un punto ventajoso en la red de comunicaciones
entre los consejos provinciales, consejos reales y el rey, que era de
fundamental importancia y donde los secretarios se distribuyeron apro-
piadamente para darse cuenta de lo que ocurra en todo el reino. Su
consejo era necesario, como depositarios de la nica informacin;
eran intrpretes expertos del funcionamiento de la administracin; y
a sus funciones bsicas se agregaba la de consejero. Acumulaban tam-
b.in conocimientos legales y presupuestales, y por supuesto sus rela-
Clones constantes con el rey fortalecieron su influencia, si bien slo
a travs del poder de S'ugestin. Ciertamente no sustituyeron los
consejos reales, pero sus facultades administrativas los llevaron a todas
las reas del gobierno y los involucraron en el desempeo de los asun-
tos administrativos desde el ms insignificante hasta el de mayor
importancia. Participaban incluso en las recomendaciones para los
nombramientos. Como afirma Ranum," "no obstante que los secre-
t ~ i o s no tenan la misma jerarqua y precedencia que los altos fun-
CIonarios del reino, gozaban de amplios poderes administrativos que
~ convertan en parte integrante de la administracin al ms alto
nlVel".
Con la consolidacin y la centralizacin del poder en las manos
6 [bid. p. 55.
7 [bid. p. 76.
178 SURGIMIENTO D;E LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
reales, las cuestiones financieras adquirieron automticamente una
mayor importancia. Durante mucho tiempo se haba acostumbrado
discutir las finanzas en conseil e incluso nombrar un surintendant
des finances, pero no recaudaba ni gastaba el dinero del rey y su
situacin se mantuvo sobre una base informal. Sin embargo, bajo
Luis XIII el superintendente de Finanzas -a menudo ejercido con-
juntamente- fue reconocido como consejero principal del rey. Se
mantuvo incluso fuera de la influencia de' Richelieu, quien mostr
poco inters y un conocimiento an menor de los detalles de la con-
tabilidad y la tributacin. Aunque su posicin no estaba definida
en los rglements, el superintendente era la cabeza de la administra-
cin financiera que ciertamente estaba sometida al rglement y era
modificada constantemente por ste. Parece haber sometido a revi-
sin sus decisiones tanto por el rey como por los consejos administra-
tivos, lo cual lo sujet a una supervisin rigurosa, aunque general-
mente su prestigio y conocimiento le otorgaban la funcin decsora-'
Las reuniones del consejo con propsitos financieros y el someti-
miento de la contabilidad regular era prescrita cuidadosamente por
las leyes. Las instrucciones del superintendente, una vez concedida
la aprobacin del consejo, deba sellarse y refrendarse adecuadamente.
No obstante que las actividades financieras del Superintendente
estaban bajo un control riguroso, su cargo inclua cierta autoridad
concurrente para actuar ejecutivamente dentro de la esfera del conse-
jo particular con el que estuviese asociado. Por ejemplo, poda en-
cargrsele ejecutar rdenes de arresto a nombre del rey o compartir
con el Canciller la responsabilidad de mantener una estrecha vigi-
lancia sobre Pars por los disturbios provocados por medidas impopu-
lares, especialmente al estar involucradas decisiones relativas a rn-
puestos y precios. Era tambin el responsable de gran parte de la
ms alta administracin financiera; por ejemplo, la preparacin del
tat gnral des jinances, un presupuesto que mostraba los ingresos
estimados y el destino de los egresos," Trabajaba con funcionarios
del Tesoro a lo largo del ao y supervisaba las cuentas.'? Refren-
daba las declaraciones de pagos aprobados, y otros gastos. Trabajaba
en estrecha relacin con las cortes y otros cuerpos fuera del Conseil du
Roi y manejaba tambin la correspondencia personal con las diver-
8 Ranum, op, cit., pp. 121-122.
11 lbid. p. 125.
10 lbid. p. 126.
I
I
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 179
sas instituciones provinciales. De tal manera, era el responsable de las
diferentes actividades financieras del gobierno, que despus se espe-
cializaran y compartiran entre varios funcionarios y autoridades se-
parados. Al mismo tiempo participaba en un vasto campo de otras
actividades administrativas. Como servidores del rey tenan tambin
la obligacin nada envidiable de hacer frente a las demandas reales,
depositadas como solicitudes imperativas de dinero, que sin duda
ascendan hasta donde los fondos fueran disponibles. En este senti-
do el mismo Richelieu figur en el asunto; a peticin especial del
rey deba vigilar que una orden semejante se ejecutara cuanto antes.
Ms an, a menudo dependa de los Superintendentes para los su-
ministros necesarios y en ocasiones tena que recurrir al rey para que
lo ayudara a obtener los fondos necesarias.
Las modificaciones en el gobierno y la administracin franceses
durante este periodo, tendran consecuencias importantes para el fu-
turo, pero su desarrollo inmediato fue sumamente irregular, efectuado
por Richelieu "mediante una confianza alentadora en un rey bien
intencionado pero carente de imaginacin"." Los cambios sealados
brevemente en las funciones de los Secretarios de Estado, en las rela-
ciones entre los diversos sectores de la administracin y en la mayor
atencin prestada a las finanzas bajo los Superintendentes de Finan-
zas, prepararan el camino a un sistema de administracin mucho ms
sofisticado que se conformara durante el siguiente reinado, dirigido
ms expresam.ente a una finalidad. En el reino, lejos de la nobleza
de la Corona, se llevaba a cabo un trastocamiento del poder. Los
castillos fortificados eran demolidos y la administracin local pasaba
a los funcionarios pblicos. La remodelacin bsica de la sociedad
la causa esencial y efecto acumulativo de la metamorfosis
admInistrativa. Al considerar las consecuencias administrativas de la
accin poltica, cuyos impulsos subyacentes no es fcil diferenciar,
en ocasiones es esencial, aunque difcil, evitar poner la carreta antes
del caballo.
CoLBERT y LUIS XIV
Como hemos visto, Richelieu, a pesar de su apego a las viejas formas
y objetivos gubernamentales, haba inaugurado transformaciones ad-
11 iu, p. 181.
180 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
ministrativas que facilitaran el florecimiento de la cultura y el pode-
ro francs que tendra lugar durante el largo reinado de Luis XIV.
Cuando el gobierno real acept nuevas obligaciones al perseguir sus
objetivos autocrticos, fue esencial una mayor informacin, y se
impuso la necesidad de estadsticas sobre los hombres prcticos. Cier-
tamente sta fue la poca de la razn, marcada por notables adelantos
cientficos, pero retrospectivamente es posible obtener gran informa-
cin en las actividades racionales del gobierno. Incluso Richelieu en
su Testament Politique rindi tributo al ideal del gobierno por la
razn, actitud que a la luz de sus mtodos reales, bien pudo haber
sido ms un reflejo de la opinin pblica corriente que una verda-
dera interpretacin de lo que senta realmente. Despus de todo la
aproximacin cientfica no era nueva: se origin en los das en que
los miembros ms primitivos de nuestra raza comenzaron a utilizar
sus cerebros en las cosas que los rodeaban para crear la herramienta
ms sencilla, particularmente para alcanzar las formas ms efectivas
de comunicacin verbal.
Luis XIV, generalmente conocido como le Roi Soleil, era en algu-
nos aspectos afn al meticuloso Felipe n de Espaa, a quien ya haba
considerado. Se interes por todos los aspectos del gobierno, desde
la poltica ms delicada hasta el detalle ms insignificante, relacio-
nado probablemente con un problema del ciudadano ms humilde.
Tena pasin por la informacin. Adquiri la gloria por su capaci-
dad para el trabajo y despleg una amplia correspondencia, de ma-
nera que hubo cierta justificacin para el juicio de San Simn de
que su gobierno constituy una asociacin de empleados.P Con todo,
aunque insista en tomar las decisiones, era extremadamente flexible
al buscar consejo a impulsar a sus ministros para que utilizaran sus
poderes de persuacin e influir en dichas decisiones. Solicitaba que
sus ministros, secretarios de Estado, consejeros y maitres de eequetes
realizaran un examen profundo y discusiones, insistiendo en la liber-
tad de opinin, y se sabe que en ocasiones se vio tan influenciado
por dicho consejo que sigui la opinin mayoritaria aun contra sus
propias inclinaciones. Era un grave error que un ministro conservara
informacin o no mantuviera al rey bien informado. Entre ellos
Jean Baptiste Colbert (1619-1683) fue asiduo en sus responsabilida-
des como reportero, como lo demuestran sus numerosos y detallados,
12 James E. King, Science and Rationalism in the Government 01 Louis XIV, 1661-
1683, Jobn Hopkns, 1948, p. 89.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 181
aunque concisos informes al rey sobre las propuestas de reformas y
transformaciones. A cambio, Luis tena cuidado de mantener a sus
ministros actualizados en relacin a sus propias actitudes, y los minis-
tros no dudaban en solicitar informacin que consideraban que no
se les haba proporcionado, presumiblemente en forma inadvertida.
Esto representa una leccin constante para el administrador moderno,
pero como todo lo dems el proceso de mxima participacin puede
llevarse muy lejos, particularmente en la conduccin de asuntos de
menor importancia a niveles irregularmente altos. A este respecto
puede citarse a J. E. King:
La variedad del inters del rey se extendi desde los problemas
de Estado ms elevados, hasta las necesidades triviales de personal y
el capricho egosta, e impuso a un ministro tan confiable como CoI-
bert mltiples tareas que debieron haber sido verdaderamente irritan-
tes para l, ya sobrecargado con una gran cantidad de verdaderas res-
ponsabilidades. Debi ser necesario, por ejemplo, tomar tiempo de sus
dems deberes para adquirir brazaletes y otros obsequios costosos para
las damas de la Corte, as como disponer cuidadosamente los detalles
para una buena lotera. En otro tiempo, el rey expres su satisfaccin
al ministro con el pintor Le Brun, enviado por l a los ejrcitos para
hacer permanente la gloria de la presencia del rey en el sitio de Cam-
bray, Los palacios, parques y sitios de caza reales eran supervisados
cuidadosamente por Luis XIV, que demostr conocimiento y dedica-
cin hacia ellos, semejantes al entusiasmo que tendra un campesino
francs por la administracin de sus tierras. Como superintendente de
Construcciones, Colbert tena un inters oficial en fomentar los pla-
nes del rey en ese campo. Cuando se trat del Louvre ese inters
fue real, pero desgraciadamente, como primer supervisor de la cons-
truccin de Versalles desempe tareas cuya culminacin fue una
extravagancia que lament insistentemente. No obstante. la corres-
pondencia intercambiada entre el ministro y su seor muestran que
ambos inspeccionaban cuidadosamente y proporcionaban trabajo en sus
canales, lag-os, almacenes, acueductos y fuentes, adems de meditar
sobre las dimensiones y la profundidad deseables; proyectaban. r e c ~ a .
zaban y alteraban edificios v escaleras; trataban con arquitectos, pro
dineros, y trabajadores administrando las finanzas y encargndose de
los mil embrollos que debe afrontar cualquier constructor. Pero la
construccin de Versalles no fue la nica obra que pareci desagra-
dable a Colbert. El rey solicitaba tambin planos, sugerencias e in-
fo:mes de los progresos de dichos castillos como el de su seora, que
engi en Clagny, el suyo propio en Chambord, y el del duque de
Maine. En su situacin los deberes ms insignificantes podan caer
182 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
a la suerte de Colbert; como cuando fue obligado a hacer el papel de
alcahuete real, al negociar las diferencias entre Luis XIV y el Uriah
de su Bath-sheba, Montespan.P
Para que este esclarecedor prrafo no deje una impresin errnea
de la aproximacin general de Luis, debe destacarse que en esferas
ms amplias no confin sus actividades a los intereses normales de
un monarca, tal como ocurre en las 'esferas de los asuntos exteriores y
la guerra. Consideraba plenamente la importancia del bienestar eco-
nmico de la nacin por lo que estaba directamente interesado y
apoyaba el programa mercantilista de Colbert para la industria, me-
diante su impulso personal en los subsidios a manufacturas, solicitando
el consejo de los comerciantes, presidiendo los consejos de comercio y
visitando fbricas y otros esrablecimientos.ts
Colbert fue el ministro que simboliz claramente el nuevo orden.
Molde el nuevo gobierno en una forma diseada para expresar las
aspiraciones del rey. Se encargaba de revisar cada detalle de la orga-
nizacin y los procedimientos. "Sugera las decisiones polticas y ge
neralmente desempeaba las pesadas tareas de. consejero, secretario,
proyectista y ejecutor." Aplicaba a la esfera gubernamental los prin-
cipios que haba adoptado para planear su vida y actividades privadas.
Insista en que la decisin deba basarse en informacin, tan com-
pleta y exacta como pudiera obtenerse, y conservaba una actitud
crtica hacia todos los informes y generalizaciones. No permita qu.e
sus rdenes se pusieran en prctica sin exmenes subsecuentes reall
zados por tcnicos y otros agentes. Puede comprenderse que esta "in-
terferencia" haya contribuido a su falta de popularidad, as como
estar de acuerdo en que, si bien hay ocasiones en que la persistencia
es una virtud administrativa y que la situacin en la que Colbert
tuvo que imponer estas nuevas disciplinas era probablemente muy
compleja, es tambin una importante cualidad de su arte el que el
administrador sepa hasta dnde llegar. En realidad, para Colbert era
natural asumir el papel de maestro, facultad invaluable al momento
de instruir a sus agentes sobre cmo obtener la informacin que l
requera, frecuentemente en relacin con asuntos de naturaleza tcnica.
La autoridad y la ciencia se combinaron para dar forma a la teo-
ra detrs del sistema gubernamental de Luis XIV. Se pensaba que
si solamente la: maquinaria gubernamental pudiera proporcionar la
13 Kng, 01'. cit., pp. 97-98.
14 tu.. p. 99.
t
I
,
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA iss
informacin exacta, el sentido comn dependera de hacer lo que se
necesitara. Al exponerse detalladamente como en el estimulante estu-
dio de J. E. King, esta doctrina aparece como cndida, ya que aun
cuando las complejidades iniciales de la administracin se han hecho
a un lado, como frecuentemente lo haban hecho los eruditos, queda
todava el problema de asegurar una ejecucin expedita y conforme
con las decisiones tomadas en la cumbre.
Como hemos visto, la maquinaria de gobierno francesa ya haba
sido modificada empricamente en la direccin correcta durante el
reinado anterior. Exista ya un sistema de administracin en funcio-
namiento, requirindose solamente de un ajuste prctico para hacer
frente con eficiencia a las necesidades de una poltica en expansin.
En la cima, el rey era la fuente natural de la ley, la justicia y el
poder policiaco. Acaso no proclam con una estrepitosa seguridad
en s mismo L'tat e'est moii Subordinados a l estaban los ministros
que, despus de 1661, eran nombrados por orden verbal, general-
mente en consejo ya sea d'en haut o d'tat. Colbert, en puesto minis-
terial superior de 1661 a 1685 yen diferentes pocas ocup los cargos
de Secretario de Estado de la Marina, Contrleur Gnral des Finan-
ces y Surintendant des Bdtiments. Los ministros se mantenan en con-
sulta constante con el rey y nunca haba ms de cinco a un mismo
tiempo. Los Secretarios de Estado ocupaban las siguientes posiciones,
y con ellos el Canciller, quien era el principal representante del rey
en los consejos y magistrado supremo del reino, cabeza de todas las
Cortes y tribunales. Su antigua funcin de Guarda de los Sellos haba
sido separada de la de Carde des SceauxJ pero con frecuencia ambos
cargos eran ocupados por la misma persona. El puesto de Contrleur
~ n r a l des Einances, como jefe de economa y administrador de las
fInanzas, fue creado por Colbert en 1665, pero la mayor parte de las
funciones y privilegios del cargo los haba tenido l desde 1661 en
su capacidad de lntendant des Finances en el Consejo de las Finan-
zas. Adems de las finanzas el Contrleur diriga la agricultura, la
industria general, el comercio nacional y exterior, y las colonias. En
su capacidad de Surintendant des Bdtiments era responsable de los
edificios reales y las artes reales, as como de las fbricas de Francia.
Fuera de las relaciones personales entre el rey y los ministros haba
un complejo sistema de consejos y departamentos para encargarse de
la administracin en detalle. Haba entonces cuatro grandes consejos.
15 lbid. p. 118.
184 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
1) El Conseil d'tat el Priv, ms comnmente conocido como
Conseil des Parties, se haba convertido en supremo regulador e in-
trprete de todas las leyes, con el poder para dirigir todas las cortes
y parlemcnts, as como sus procedimientos y deberes. Sus miembros,
bajo la direccin del canciller, se componan de veinticuatro conseje-
ros del Manto, tres consejeros representantes de la Iglesia y tres de la
nobleza. Todos ellos eran conjuntamente los consejeros de Estado.
Los miembros incluan al Contrleur Gnral des Finances y a dos
Intendants des Finances. Los ministros y secretarios de estado tenan
ex officioderechos de ingreso. Haba tambin un grupo constituido
de 80 a 88 maitres des' requtes que auxiliaban a los consejeros, ofi-
ciando alternativamente en cuatro secciones. Su principal obligacin
era estudiar e informar, con los consejeros, todos los asuntos introdu-
cidos para la jurisdiccin del cuerpo. En realidad haba reporteros y
empleados para los consejeros, que servan como una reserva de re-
clutamiento de futuros secretarios de Estado, ministros e intendentes.
Este Conseil des Parties era el tribunal deliberativo supremo de Fran-
cia, que funcionaba generalmente con una independencia relativa del
rey, pero expidiendo decretos en su nombre y responsable en ltima
instancia ante l. Duques, pares y otras personas colocadas en altos
puestos, previamente elegibles para ser miembros, conservaron sola-
mente el ttulo de conseillers du Roi et ses conseilsw
. 2) El Conseil d'en Haut, tambin conocido como el Consed
d'tat, fue introducido por el rey a principios de 1661 para sustituir
a los consejos privados previamente existentes. Adems del rey, in-
clua altas personalidades como los secretarios de Estado, pero des-
pus de la muerte de Julio Mazarino -cardenal y estadista (1602-
1661)- el nmero de miembros se redujo a no ms de cuatro o cinco,
y los secretarios de Estado no acudan a menos que se les solicitara
especficamente. Este era el consejo real en donde se decidan todos
los grandes asuntos del Estado, pero se convirti en la autoridad de
ltimo recurso en los casos de naturaleza civil o administrativa, que
hubiesen sido preparados por comits de Consejeros de Estado y r ~
portados del Conseil des Porties por maitres de requtes, para decr-
sin final del rey en su mximo consejo.'?
3) El Conseil des Dpches funga como el supremo cuerpo ad-
ministrativo del reino, coordinando las funciones y polticas de los
16 Ibid, pp. 1I9-120.
17 Ibid., pp. 120-121.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINlS.TRACIN EN EUROPA 185
ministros y scretarios de Estado ubicados debajo del rey. Los nego-.
cios de las provincias, a menos que fueran de importancia insignifi-
cante, fueron introducidos por los cuatro secretarios de Estado. La
competencia del Consejo era amplia, cubriendo la administracin y
supervisin de la Iglesia, las comunidades y corporaciones municipa-
les, representantes judiciales, nobles y reales en las provincias, y asi
sucesivamente. Las decisiones sobre asuntos de administracin comn
eran ejecutadas por los secretarios de Estado en sus propios depar-
tamentosy, con este fin, todos los procedimientos administrativos
normales se realizaban, por ejemplo: por cartas, dpches, declaracio-
nes, lettres de cachet, grados, cartas pblicas, ordonnances o regle-
ments, Por ley, los secretarios de Estado deban presentar, indivi-
dualmente en cada reunin del Consejo, una lista de autoridades
ejecutivas que firmaran a nombre del rey en la quincena a partir
de la ltima sesin.
4) El Conseil des Finances O Conseil Royale era presidido tam-
bin por el rey. Esta fue una institucin original que formaba parte
de la estructura financiera reformada de Colbert. Tenia un Chief de
Conseil, pero en ausencia del rey, el canciller presida. Despus del
rey, Colbert era indudablemente el miembro clave en su capacidad
de lntendant des Finanees y, despus de 1666, como Contrleur G-
nral. Otros dos consejeros de Estado que eran miembros actuaban
en realidad como asistentes de Colbert. El Consejo fijaba el monto
anual de impuestos directos que deba recaudarse, as como las porcio-
?es. que llevara cada rea. Arreglaba los arriendos para recaudaciones
mdlrectas de impuestos con agricultores y supervisaba su ejecucin.
Trataba tambin sobre otros asuntos financieros y de contabilidad.t"
. El verdadero trabajo de estos consejos mayores era .coordinado y
eJecutado en comits y subcomits de los diversos consejos y departa-
mentos, funcionando bajo la direccin de los ministros y Secretarios
de Estado. En las provincias la ejecucin era repartida en las reas.
Para la administracin financiera, incluyendo las cuestiones econ-
micas y las finanzas, haba 26 grandes distritos de impuestos, cada uno
subdividido en elecciones, y las elecciones en parroquias. Al mando
de stos haba 25 intendants (uno solo para Montpellier y Toulouse)
nombrados por el rey, y cada uno de ellos era asistido por una le-
rarqua de funcionarios. El gobierno militar era ejercido por los
gobernadores reales en los 37 gobiernos, normalmente pares del reino
18 lbid. pp. 159.160.
186 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
o prncipes de sangre real, aunque gran parte de sus facultades ha-
ban sido transferidas a agentes del secretariado de Guerra o a los
intendants. Sin embargo, un gobernador capaz poda ejercer todava
una influencia considerable.P Su principal tarea era el mantenimien-
to de la ley y el orden, y la provisin de apoyo armado a las otras
administraciones, en caso de ser necesario.
Si bien el origen de la posicin importante de intendant es un
tanto difuso, su atribucin a Richelieu carece de fundamento. No
hay duda de que la posicin de los intendants como supervisores de
los servicios de justicia, polica y finanzas reales en las provincias
lleg a quedar claramente definida durante el reinado de Luis XIV.
Haban alcanzado una situacin que conservaran hasta fines del
Ancien Regime, y puede agregarse que por ms tiempo. La contri-
bucin de Colbert consistira en consolidar la autoridad de esos hom-
bres como el brazo ejecutivo del Corurleur Gnral. Bajo su super-
visin, los intendants ampliaron sus servicios como funcionarios de
informacin mediante la abundante entrega. de reportes, estudios y
memorias a los cuarteles generales, una innovacin que, segn Usher,20
pareci a King la aportacin gubernamental ms notable hecha por
Colbert. Al comentar sobre el sistema, King afirma:
... El Rey reconoca las limitaciones fsicas de su propia volun-
tad personal para conocer todos los detalles de su reino "parte por
parte", detalles que obtendra por s mismo, de ser posible; por .Jo
tanto, confi en que los emisarios desempearan las funciones vicarIas
de una corona proteica. En la cumbre, el Rey observaba todo lo
que un mortal de capacidades reales pudiera sobre las condiciones de
su reino; los ministros aumentaban sus facultades, menores de las
de l, y los intendentes informaban a los ministros acerca de cuestio-
nes que escaparan a su conocimiento, y, subordinados a los intenden-
tes, los subdlgues, cheoins y curs extendieron los hilos del sentir
real hasta la parroquia ms remota. La incertidumbre que rigi I ~
inteligencia de la poca se reflej en un rey que, de haber sido ~ l
ble, habra descubierto y administrado personalmente todas las nece-
sidades de su reino. El mismo espritu gui las acciones de Colbert, y
en caso de que sus advertencias se aceptaran tan seriamente como
eran presentadas, diriga a sus subordinados. Del Rey hacia abajo la
mejor prueba en todos los asuntos era la inspeccin personal.v
19 King, op. cit., p. 129.
00 tu, p. 129.
21 Ibid. p. 128.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 187
La influencia de Colbert en la posicin futura del intendant
como el principal funcionario de informacin del gobierno central
queda demostrada ampliamente en su voluminosa correspondencia.
Su insistencia en los reportes constantes y exactos sobre la situacin
en sus provincias tuvo el efecto de imprimir un sello caracterstico a
su aproximacin en sus diversas responsabilidades. La naturaleza cohe-
rente de esta actitud gubernamental especfica queda establecida en-
fticamente en la Instruction pour les maitres de requtes, commi-
saires departis dans les provinces de septiembre de 1663, la cual
seala la poltica que debe adoptarse en relacin con las obligaciones
de los intendants e inici una vasta indagacin sobre el estado del
reino, que no sera completada mientras vivi su creador.f El mbito
y el volumen de los encargos individuales eran de tal magnitud, que
intendants adoptaron la costumbre de nombrar subdelegues que les
informaran.
No obstante que los intendants estaban adquiriendo gran impor-
tancia, no eran los nicos agentes que tenan el privilegio de escribir
al gobierno. Los reportes y la correspondencia era bienvenida provi-
niendo de cualquier persona destacada, ingeniero, tcnico, embajador
u otro semejante que se encontrara en una situacin propia para pro-
porcionar informacin til. Adems, Colbert estableci commis o
inspecteurs regionaux des manufactures, cuyo trabajo sera llevar las
instrucciones econmicas y reglements del Contrleur Gnral a
las reas ms distantes de la Francia industrial." De la misma ma-
nera se nombraron commissaires gnral de la marine para_ viajar
con los barcos, para informar sobre tripulaciones y avituallamientos
y cua!lquier asunto de importancia, para la eficiencia de la flota, y
p.articularmente para examinar las actividades del criuain, una espe-
CIe de contador y miembro nombrado de una compaa naviera. Eran
bienvenidos tambin los informes de embajadores sobre cuestiones,
en el exterior y en donde se requera informacin espe-
por ejemplo, sobre mtodos de construccin de barcos en Vene-
CIa, Holanda o Bretaa, Colbert comisionaba agentes especiales en los
pases respectivos.
. La poltica en su conjunto tena un efecto profundo en la aria-
nIZacin de la administracin pblica. La proliferacin de datos Y'
la expansin de la burocracia gener automticamente nuevos proble-
22 tu.. p. 130.
23 tua.. p. 138.
188 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
mas administrativos para el gobierno, pero las modificaciones fueron
mucho ms all de las realmente requeridas por las necesidades cre-
cientes de la administracin.
Hasta aqu los registros departamentales haban sido poco usados;
ahora, las actividades de la administracin necesitaban ser registradas.
As es que la conservacin de dichos registros como existan haba
sido accidental en gran medida, dependiendo de la acumulacin y la
supervivencia de documentos en manos de individuos privados e insti-
tuciones, ya que descansaba en el capricho del antiguamente ministro
o secretario de Estado, hubiese o no decidido llevar los documentos
consigo. Ciertamente, la prctica variaba. Richelieu leg sus propios
papeles a su sobrina la Duquesa de Aigullon; por el contrario, Ma-
zarino dej sus registros a Colbert para que los utilizara el rey en
caso necesario. Michel Le Tellier, coetneo de Mazarino dej tres-
cientos volmenes de despachos a su hijo el arzobispo de Reims."
Pero ahora los archivos administrativos eran una necesidad guberna-
mental y su conservacin oficial se convertira en una cuestin po-
ltica.
Un sistema financiero que hasta entonces haba fracasado al diri-
gir grandes cantidades de dinero pblico a los cofres reales, requiri
tambin de una revisin radical. El rey fue lo suficientemente inte-
ligente para sustituir al abate Fouquet, que para sus propios fines
haba desvirtuado la posicin financiera que le corresponda, por
Colbert, quien requerira y de hecho recibira el apoyo real para
implementar sus ideas en esta vital esfera, verdadera sustancia de
vida del gobierno que requera de una administracin eficiente. Col-
bert se convirti en la cabeza dirigente de las finanzas. Como hemos
visto, el nuevo Conseil Royale sera aqu el instrumento clave.
Colbert tena responsabilidad directa del Tesoro, gran parte de
cuyos negocios desempeaba con el rey. Se introdujo un sistema nue-
vo y relativamente simple de contabilidad. La suscinta descripcin
de J. E. King difcilmente puede ser superada:
En un principio se conservaron tres registros: primero el [oumal.
en donde entraba, da con da, una anotacin de las ordonnances de .
. gastos autorizadas y, al margen, los fondos a los que se asignaban
y los recibos en el tesoro. En segundo lugar un registre des fonds
contena extractos o declaraciones sucintas de sumas debidas al tesoro
24 King, op. cit., p. 149.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 189'
de granjas, entradas generales, bosques y otras fuentes con un apun.
te de las sumas ya recibidas y la deduccin que deba hacerse por eso.
Un tercero, el registre des d'epenses anotaba las ordenanzas de gastos
dispuestos por la naturaleza de los egresos autorizados. Los tres re-
gistros contenan en forma separada lo que tenan juntos, de tal
manera que podan utilizarse para checar a las otras. En 1667 los,
dos ltimos registros pasaron a formar uno solo.
A fin de mes estos registros se revisaban obtenindose los totales,
labor realizada por el eontrOleur general, quien los llevaba tambin
al consejo. Cada uno de los artculos era voceado por el controleur
utilizando el [ournal, y revisado por el Rey utilizando el registre des
fonds y anotando la palabra 'Bon', Una vez realizada esta verificacin
el Rey anotaba sus iniciales de su puo y letra en el journal.
25
La exposicin prosigue para detallar el endoso del rey y el mtodo'
de firma y en conjunto ofrece un. ejemplo esclarecedor del grado-
hasta el cual los altos administradores podran esperar y eran capaces,
en una coyuntura histrica, de participar en los procesos administra-
tivos de rutina. A pesar de las innovaciones en curso, administrativa-
mente era todava un mundo simple comparado con otros. La extensin
de la participacin real es tambin esclarecedora,
Las reformas en la contabilidad impulsadas por Colbert tuvieron
amplios alcances. Todas las organizaciones provinciales fueron adap-
tadas a la nueva lnea y a los intendants se les dieron mayores res-
ponsabilidades de supervisin. Naturalmente, el Contrleur Gnral
extendi principios similares por todos los departamentos bajo su
jurisdiccin. Se solicitaron recopilaciones anuales y trimestrales de los
registros y se realizaron revisiones peridicas de cuentas contra reci-
esto a cargo de los Tribunales de Cuentas y el Tesoro. Se impu-
responsabilidades similares para las finanzas navales a los
lntendants de marina.
Toda esta atencin dada a los procedimientos de contabilidad
puede tomarse como un asunto comn y en sus detalles verdaderos
podra parecer un tanto estril hoy da, pero la aproximacin fue lo
original en las circunstancias de aquella poca. En
el SIglo XVII la costumbre del buen manejo de la casa en el mbito
era excepcional. Exista ya una demasa de funcionarios de
hnanzas de diversas categoras, pero el sistema fue impulsado inade-
cuadamente y estuvo coordinado en forma diferente. La estructura en
21'1 tu, pp. 161-162.
190 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
su conjunto requera de un examen orientado a la clarificacin y sta
fue una virtud administrativa esencial de la aproximacin de Colbert
a la tarea que tena enfrente, virtud que demostr en todas sus
actividades.
En la esfera de las estadsticas, el efecto del examen inicial de
Colbert en 1663 y de sus influencias sobre los intendants como re-
caudadores de informacin, continuara bajo sus sucesores y dara
'un impulso especial a la evolucin de una ciencia de la estadstica a
la que Bodin y Montchrtien.w entre otros, haban asignado ya im-
portancia al recalcar su valor "para determinar la riqueza y el
podero del reino, para facilitar la recaudacin de impuestos y la jus-
ta distribucin de las cargas fiscales, para detectar y eliminar la
vagancia, y para determinar las reglamentaciones propias y necesarias
p a ~ a el mantenimiento de la produccin, la exportacin, importacin,
las colonias y la milicia".27
Para fomentar sus propsitos mercantilistas, Colbert se interes
-en la esfera de la industria y la produccin, depositndose la confian-
za fundamental para el control general de aqullas en la expedicin
de regulaciones generales. Probablemente su falta de inters en la
importante esfera de la agricultura se debi al hecho de que en este
{;3lIlpO la rglementation fue de poca utilidad. Para una poltica de
tal envergadura, el control de las corporaciones, gremios y otras aso-
ciaciones existentes era vital, y esto hizo necesario completar las acti-
vidades de los funcionarios reales -sintcndants, subdlgues, inspecto-
res de manufacturas- junto con las de los funcionarios locales, como
los maires y cheoins, con jurisdiccin sobre manufacturas, asocindoles
funcionarios tradicionalmente involucrados con las corporaciones Y
106 gobiernos de las ciudades, particularmente los gardes y [urs, que
previamente haban sido elegidos por los seores de las corporacio-
nes, pero que ahora haban sido asimilados a la administracin del
Estado por decreto de 1669. Su principal tarea era prevenir la manu-
factura fraudulenta mediante la inspeccin y realizacin de reportes.
Tenan la autoridad para pegar sellos de aprobacin real a productos
terminados. Para introducir el peso del poder real a la organizacin
de la produccin se dieron pasos para controlar las antiguas corpora-
ciones o gremios, frecuentemente llamados jurandes.
2S
26 King, ap. cit., p. 170.
-n [bid. p. 170.
28 [bid. p. 214.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 191
La responsabilidad de Colbert en el Departamento de Marina le
dio la posibilidad de aplicar sus polticas administrativas normales a
dicha rama, con tan buenos resultados que se gan el elogio de su
contemporneo ingls, Samue1 Pepys, por el eficiente gobierno de la
Naval Francesa en comparacin con la Inglesa." En esta esfera el
inicio de la inscription maritime fue un invento importante. Haba
sido creada para hacer frente a la desercin crnica de los marineros
franceses del servicio en el exterior, sobre la cual haba existido muy
poco control. Ya en 1661 Colbert haba ordenado la extensin de
un registro de todos los funcionarios navales, sin existir previamente
los documentos apropiados. Se inici en 1665 un enrolamiento gene-
ral de marineros. Por estos medios fue posible mantener el rastro de
los marinos de diferentes categoras y solicitar la presencia de aque-
llos requeridos por la naval, por periodos de un ao para los cuales
se dictaban patrones de servicio. Ante el incumplimiento, aquellos
que no se reportaban eran castigados como desertores, una falta muy
grave en esos das. Como era de esperarse, el sistema afront varias
dificultades administrativas, pero su xito bast para hacer innecesa-
ria cualquier requisa arbitraria, y ello a pesar del hecho de que la
marina haba crecido considerablemente. Esto recibi tambin el elo-
gio de Pepys en sus Naval Minutesi"
Queda claro que Colbert era muy entusiasta para la regulacin en
general y la planeacin econmica en particular. Tena muchas de las
virtudes del administrador eficiente, pero obviamente eran puntos
ciegos. As, su conocimiento histrico era escaso y su desprecio por
el negociante particular, absoluto. Sobre todo consideraba al trabajo
como la fuente divina del bienestar del Estado, y consecuentemente
vea en la pereza habitual de sus compaeros una gran c a l a m i ~ a d . Se
opona vehementemente a la depreciacin general del comercio por
las clases altas cuyos miembros, tradicional y no peculiarmente, se
apresuraron a desligarse de las actividades de negocios. Colbert senta
que tena toda la razn para apoyar la intervencin del Estado en
casI todas las esferas.
En realidad era un Teniente enviado por el cielo para un monar-
ca como le Roi Soleil; difcilmente es posible distinguir sus polticas
de las de Colbert. Siguiendo a J. E. King, podemos resumir diciendo
que en conjunto intentaban
29 Ibid. p. 261.
30 Ibid. p. 184.
192 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
... crear un Estado racial y mecanicista que funcionara conforme a
principios establecidos y en el cual la inteligencia presidiendo la razn
soberana pudiera hacerse para controlar los instintos individualistas.
Esta razn proporcionara seguridad, certeza y eficiencia en la con-
duccin de la vida privada y subordinara esta conducta a los intereses
del Estado. Como en las ciencias, naturales, dicha seguridad, certeza y
eficiencia se obtendran mediante la aplicacin de frmulas racionales.
Su expresin poltica estaba en las leyes y rglements.
31
Casi el sueo de un administrador, pero no uno que respaldara
la historia subsecuente, probablemente con buena fortuna para la
humanidad, si no para Francia, cuyo Ancien Rgime no estaba des-
tinado a salvarse.
LA ADMINISTRACiN PRUSIANA, 1640-1786
Durante el siglo XVII la profesionalizacin del servicio pblico recibi
ms impulso en Alemania que en cualquier otro lugar en Occidente.
Sabemos por el Dr. Herman F i n e r , ~ 2 de gran autoridad, que se haba
iniciado con el empleo de gemietete docktoren (doctores contratados)
como funcionarios pblicos a fines del siglo xv. Estos consejeros,
doctos en derecho, estaban vinculados al entorno del prncipe por
periodos variables como lo estaban otras' categoras habilitadas de
hombres en esa poca. No se les reclutaba permanentemente ni se
les asignaban tareas especficas, sino que se les daban puestos que
poco a poco se iban reconociendo como necesitados de una aproxima-
cin administrativa especfica, como por ejemplo para asistir al Can-
ciller a llevar los archivos, para redactar los documentos del Estado
o en las negociaciones entre embajadores. En ocasiones prestaban su
servicio concurrentemente en ms de una corte principesca. En esta
poca estaba emergiendo, a partir de la hacienda privada del prncipe,
el concepto de una organizacin estatal distinta. Bavaria en particu-
lar se coloc a la vanguardia en el desarrollo de la administracin
centralizada.
Con la expansin de los negocios pblicos, los miembros bien in-
formados e ilustrados de la burguesa fueron preferidos para ser
31 King, op. cit., p. 311.
32 Herman Finer, The Theory and Practice 01 Modern Government, Mathueo.
1961, p. 725.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 193
reclutados frente al noble con nombramiento, a quien hasta ese mo-
mento haban ido los cargos como cuestin natural. En los nuevos
puestos financieros y judiciales llegaron a ser particularmente esen-
ciales la lectura, escritura, aritmtica y el derecho, aunque en relacin
con la defensa y la polica el noble guerrero conserv su lugar. Ade-
ms de los males de la venta de cargos y enajenacin de la jurisdic-
cin, que en esa poca abundaban, existan otras flaquezas que afec-
taban principalmente a Brandenburgo y Sajonia debido a la existencia
de muchas grandes haciendas cuyos propietarios actuaban como fun-
cionarios reales y que se les pagaba en especie, obtenida sta del pro-
ducto de los dominios reales. Inevitablemente, estos funcionarios
propietarios permitan que sus propios intereses econmicos interfi-
rieran en sus responsabilidades con la administracin de los bienes
reales, por. lo que se hizo necesario separar ambas actividades. Las
transformaciones en la naturaleza de la funcin de los prncipes sig-
nific la evolucin gradual del funcionario personal de la hacienda
a servidor pblico, y en el siglo XVII se hizo evidente la necesidad de
un servicio civil regularizado. Adems de la ampliacin de la admi-
nistracin financiera bajo la tesorera del Estado, la Reforma trajo
nuevas responsabilidades en la educacin y la asistencia a los pobres
que pasaron de los monasterios disueltos, al Estado.
El verdadero desarrollo tuvo lugar en Prusia, hasta entonces tardo
entre los Estados alemanes. La Guerra de los Treinta Aos, que ter-
min con la Paz de Westfalia en 1648, haba creado una necesidad
urgente de reconstruccin, siendo el Gran Elector, Federico Guillermo
de Brandeburgo (1640-1688) quien mostr el camino. En las pala-
bras de Hans Rosenberg: 33
Este impetuoso hombre con aspiraciones de ascenso y educacin
alemana fue un empresario poltico imaginativo y sumamente talen-
toso que se convirti en importador de instrumentos novedosos de
dominacin y en osado improvisador de reformas institucionales. A
d.iferencia de sus oposiciones aristcratas (lunkers), se vio
hbr.e de trabas por actitudes anticuadas y concepaones a. la
antIgua de la moralidad poltica. Sus logros fueronextraordmanos.
Al marchar al paso de los modelos occidentales del Estado absolutista,
Feclerico Guillermo convirti la deprimida rea desmembrada colo-
cada frente a l en un Estado dirigido centralmente, aunque era
33 Hans Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy and Auiocracy: the Prussian Ex-
P8oTience, 1660-1815, Harvard, 1958, pp. 34-35.
1M SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
todava un Estado superficialmente unificado. No obstante que sigui
considerando a su Estado como un conjunto de inmensas haciendas
privadas, a fines de su reinado Prusia se constituy en la ms grande
poltica al lado de "las tierras de la Casa de Halsburgo" y en un
podero que deba considerarse en Europa.
Federico Guillermo trabajaba a travs de su Consejo Privado, el
cual tomaba las decisiones colectivamente y actuaba con l como auto-
ridad suprema y unificadora. Surgido como un cuerpo estrictamente
consultivo, adquiri facultades ejecutivas definidas. La administracin
se especializ en departamentos, algunos de cuyos jefes fueron nomo
brados por el Consejo, cuando sus conocimientos especializados pudie-
ran dominar las discusiones. Subsecuentemente, las funciones del
Consejo como alto tribunal de apelacin se concentraron en una divi-
sin aparte.
La especializacin sigui incrementndose y se complet con el
nombramiento de funcionarios en las localidades. El primero entre
estos ltimos era el statthalter, un regente local -aunque no originario
de la misma provincia- nombrados por el prncipe con una filiacin
concurrente del Consejo Privado, disposicin que lleg hasta vincular
ambas esferas y a universalizar las resoluciones tomadas en el Consejo.
Sus obligaciones cubran cuestiones econmicas, fiscales y sociales.
Posteriormente seran sustituidos por consejos administrativos dirigi-
dos por funcionarios nombrados en el centro que, no obstante ser
todava parcialmente profesionales, contaban con la lealtad esencial
hacia la autoridad central que distingui al verdadero servidor civil.
El impregnado paternalismo del Estado prusiano se conservara du-
rante un tiempo en contra de los poderes crecientes de la centraliza-
cin y el militarismo, pero estaba sosteniendo una batalla perdida.
Estos ltimos predominaran y la nueva burocracia tomara posesn-"
Durante el siglo XVII, con el fin de mantener el control sobre 106
capitanes mercenarios, quienes se hicieron cargo del manejo de una
campaa sobre una base ventajosa, el prncipe nombr a un Comisariv
de Guerra para cada regimiento para que tomaran juramento al capi-
tn, vigilaran la suficiencia del reclutamiento, el equipo y los sum-.
nistros, protegieran a los ciudadanos de los excesos de la tropa, e
informarle sobre ello. Para el ejrcito en su conjunto se nombr un
Comisario de Guerra en jefe por unos cuantos meses o por una cam-
114 Finer, op. cit., pp. 727728.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 195
paa. Estos comisarios de Guerra fungan como nicos intermedia-
rios entre los ejrcitos y las diversas autoridades pblicas.
Cuando Prusia cre un ejrcito nacional permanente a mediados
del siglo XVII, los comisarios de Guerra se convirtieron en funciona-
rios administrativos permanentes del Estado y descollaron sobre los
statthalters, La sociedad prusiana se diriga hacia la militarizacin
excesiva, alcanzando el orgullo de ser denominada "la Esparta del
Norte". Para poner en marcha la maquinaria militar, las localidades
tuvieron que proporcionar, adems de los impuestos, alojamiento,
estabulacin, alimento para hombres y caballos, armas y ropa, necesi-
dades que implicaban una vinculacin excesiva con los asuntos civiles.
Como una consecuencia natural, los comisarios de Guerra se interesa-
ron en cuestiones de productividad y polica, y para alcanzar sus pro-
pios objetivos tuvieron que operar en estas esferas del gobierno. El
poder se concentr en el Generalkriegs kommissariat (Comisariado ge-
neral de Guerra), que se haba separado del Consejo Privado. Funcio-
naba tambin sobre una base colegiada y actuaba en todas las esferas
de la administracin, dedicndose una divisin a los impuestos y las
alcabalas, otra a las cuestiones militares, y una tercera a la administra-
cin y a la jurisdiccin administrativa. "Prusia era entonces no un
territorio con un ejrcito, sino un ejrcito con un territorio"." Esta
Inversin del orden natural tendra serias consecuencias histricas.
Como resultado, el poder se concentr en el centro en varios de-
partamentos organizados. A partir de 11')80 los comisionados de Im-
puestos sometieron a los funcionarios de alcabalas a la supervisin
central y llegaron a controlar los puebos como un todo. El comisio-
nado de Impuestos era un miembro del comisariado de Guerra y tena
bajo su control a un grupo de inspectores y funcionarios tcnicos,
polica, alguaciles, registradores y empleados no solamente para cum-
plir con la recaudacin de impuestos, sino tambin para controlar la
vida de la municipalidad en sus mltiples fases. El resultado no fue
una clara opresin, ya que exista la ventaja de q ~ e el comisionado
de Impuestos combata la simona local y el nepotismo, no obstante
que personalizaba el Estado policiaco impuesto burocrticamente desde
arriba, si bien con una intencin paternalista. Su experiencia lleg
a tener un propsito en forma tan clara y gozaba de tan alta estima
en otros campos que su profesin se convirti en el campo de prctica
3S Finer, op. cit., p. 729, citando a Ernst von Meler, Hannoucresche, J!crfassunge
IInd Verwaltungsgeschichte, 1680-1866, 1898-1899.
196 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
para los mejores funcionarios prusianos del siglo XVIII. Cita a Herman
Finer:
anexaron a sus obligaciones departamentales centrales un cmulo de
experiencia que explica por qu el Estado prusiano, incapaz constitu-
cionalmente de ser reformado desde el exterior o desde "abajo", pudo
en momentos decisivos ser reformado desde su interior o desde "arri-
ba".36
Ya durante el rgimen del Gran Elector se haba dado una gran
expansin del servicio pblico bastante amplio para la poca, cu-
briendo ramas tales como empleos, bosques, sal, minas, escuelas, que
ya se haban nacionalizado en Prusia. El movimiento continu bajo
Federico 1 (1688-1713) casi por su propio impulso, y fue reforzado
por la nueva creatividad de Federico Guillermo 1 (1713-1740), quien
fue un hombre dedicado que pretenda dar una mayor energa y
hacer ms coherente el excelente sistema administrativo que haba
sido desarrollado por sus predecesores.
El principio de la responsabilidad colectiva fue reforzado por el
control conciliar de los departamentos centrales, creados para evitar
el predominio de algn hombre, as como para asegurar los beneficios
de la sabidura colectiva y la continuidad de la poltica. Los consejos
eran responsables de la contabilidad y de la eficiencia y probidad de
sus funcionarios jvenes. Se esforzaron por mantener una relacin
estrecha con las actividades al nivel de la base, mediante el empleo de
"espas", cuyos informes no obstante se esperaba recibirlos con cir-
cunspeccin. A su vez, el rey tena su propio cuerpo de informacin
por todo el reino para observar e informar sobre la conducta de los
ministros y funcionarios principales. As, cuando Moritz van Viebahn
fue hecho ministro de Estado en ~ 729, se le otorg tambin el cargo
de agente secreto especial del Directorio General, el cual era una
especie de gabinete de cuatro ministros supervisores. Su labor consista
en someter al rey informes confidenciales de cualquier ministro que
se desviara de las instrucciones, fuera perezoso en su trabajo o estu-
viera involucrado en intrigas y chismes malintencionados. V i e b a h ~
no parece haber considerado su labor suplementaria como extraordi-
naria o desagradable. El sistema estaba circundado por [iskale, aboga-
dos estatales ordinarios que fungan tambin como espas de servicio
por todas las ramas centrales y provinciales de la administracin, den-
tro de la cual constituyeron una pequea jerarqua propia, actuando
36 Finer, op, cit., p. 730.
'1
,
!
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 197
como una especie de polica administrativa y como fiscales pblicos
bajo el GeneraliiskalP Solamente es posible determinar los efectos
de un sistema de espionaje interno semejante en relacin con los
tipos de adininistracin y sociedad existentes en la poca. En cualquier
tipo de sociedad libre el efecto de tales mtodos sobre las respuestas
del personal difcilmente hubiera dejado de ser deplorable.
Por otra parte, la nueva administracin del personal tuvo su lado
positivo. Se promulgaron normas exactas que cubrieron la conducta
de los funcionarios y el desempeo de sus funciones. Se establecieron
detalladamente cuestiones tales como las horas de trabajo, procedimien-
tos cotidianos y secretos oficiales. En el exterior se prohibi el empleo
y todos los funcionarios que manejaran dinero tenan que ofrecer ga-
rantas. Se hizo hincapi en la cordialidad al tratar con el pblico,
prescribindos multas e incluso la crcel en caso de insultar a los
comerciantes. Para las infracciones a las leyes haba una lista de mul-
tas, algunas de ellas muy pesadas. Se esperaba que los comisionados
?e Impuestos llevaran registros detallados del personal y presentaran
mformes peridicos. Se insisti en un estricto espritu de subordina-
cin y las reglamentaciones se aplicaban con rectitud. Incluso el rey
pona el ejemplo que deba seguirse.
. La cuestin de la capacidad se abord en la escena del recluta-
miento, al esperarse que los candidatos para las posiciones ms altas
en el servicio judicial hubiesen recibido una preparacin adecuada
sobre el derecho en la universidad. Se administraban exmenes escritos
y orales, hacindose los nombramientos en base a una lista en la cual
los candidatos aparecan ordenados de acuerdo a sus mritos. Hacia
1700 dichos exmenes se haban introducido ya para los jueces mili-
y los consejeros judiciales, y el patrn de reclutamiento .que
regina al Estado alemn casi ininterrumpidamente qued establecido.
La aplicacin de normas semejantes a los cargos administrativos
ms altos fue una cuestin ms lenta. En un principio la capacitacin
en el trabajo se consider suficiente, pero las consideraciones sobre
la eficiencia pronto trajeron la necesidad del cambio. Se
hombres astutos con un gran conocimiento de los asuntos, y especial-
mente aquellos que ya hubiesen demostrado su capacidad los pues-
tos administrativos. El Estado tom la iniciativa de garanuzar que se
proporcionara una instruccin adecuada en las universidades. Ya en
1727 Federico Guillermo haba establecido una escuela en Camera-
:;7 Rosenberg, op. cit., p. 99.
198 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
lism, en Halle y Frankfurt para instruir "sobre los principios de la
agricultura y la polica, tambin sobre la institucin de exmenes de
cargos y bienes, as como sobre la administracin y el gobierno efi-
ciente de los pueblos".38 Se esperaba que los candidatos elegidos sir-
vieran en los departamentos, sin recibir salario, con el fin de que ad-
quirieran una experiencia prctica antes de recibir su nombramiento
definitivo.
Para no llegar a la conclusin de que la preparacin acadmica o
una actitud legalista era todo lo que se necesitaba para estos cargos
de responsabilidad, debe enfatizarse que se prestaba una gran atencin
al carcter y las cualidades personales. Se esperaba que el funcionario
joven tuviera una naturaleza agradable, fuera adaptable, de carcter
independiente, mente gil e inteligente, no tanto una orden altisonan-
te si se toma al pie de la letra, sino una aspiracin apropiada al elegir
a los funcionarios pblicos. Aquellos que a pesar de sus logros acad-
micos no cumplieran con las cualidades requeridas, podran ocupar
solamente posiciones relativamente subordinadas, aunque sera inte-
resante conocer hasta qu punto se aplicaban efectivamente dichas
reglas en la prctica. Ms an, debe reconocerse que, como en las
importantes competencias de China, el sistema emergente no se haba
creado para excluir a los protegidos de los influyentes. No fueran
excluidos los parientes, clientes, parientes polticos y similares. El
efecto de los prstamos, gratificaciones, cuotas de reconocimiento, no
podan deducirse aun cuando se hubiesen promulgado normas en su
contra. Cuando los intereses personales del poderoso amenazaban su
concepcin del bienestar pblico, ganaba generalmente el primero.
El padrinazgo en todas sus formas estaba lejos efe ser una palabra sucia.
Ciertamente, Prusia tuvo la distincin de ser el primer Esta;d
o
moderno que introdujo y desarroll un sistema de exmenes de In-
greso para el servicio pblico en el que se vieron involucrados tanto
la administracin central como los departamentos individuales, r
que comprendi pruebas orales y escritas sobre materias de naturaleza
acadmica, as como prctica. Se estaba conformando una nueva pr<:
fesin de administradores del Estado para servir al gobierno centrah-
zado, que se estaba constituyendo para ejercer funciones mucho ms
amplias que hasta entonces. Al lado de la carrera militar establecida
mucho antes, los descendientes de las familias ms prestigiadas del
territorio estaban en vas de disputar posiciones en la administracin
38 Citado por Finer, op. cit., p. 753.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 199
pblica. El Estado sigui siendo paternalista y bajo Federico el Grande
(1740-1786) alcanz un nivel de autocracia que en Alemania haba exis-
tido anteriormente como poco ms que una aspiracin en la mente de
prncipes un tanto incompetentes cuyos recursos, en cualquier caso,
haban sido generalmente inadecuados para alcanzar los fines que
tenan en mente. Ahora la situacin era muy diferente y tuvieron que
crearse nuevas formas para hacer frente a las nuevas responsabilida-
des gubernamentales. No exista todava un servicio civil en el sen-
tido moderno, pero la lite burocrtica de Prusia representaba un
paso importante en esta direccin.
Sin embargo, haba tendencias menos deseables. Bajo el rgimen
de Federico Guillermo 1 y de Federico el Grande se sigui la poltica
-<ue alcanzara una gran magnitud durante el siglo XVIII- de reclutar
soldados y ex-soldados profesionales para las ramas civiles, una utili-
zacin econmica del POder militar que tuvo la ventaja de llevar a la
administracin a personas condicionadas a la obediencia inmediata y
la accin expedita, no obstante que inevitablemente padecieron con
las debilidades de la inflexibilidad sin la cual el administrador puede
desempearse bien. Los funcionarios inferiores del aspecto adminis-
trativo fueron promovidos tambin a los puestos ms altos y stos
tambin fueron tipos de donde se obtena obediencia fcilmente.
Rosenberg cita 39 el interesante caso del Tribunal de Guerra y los
Dominios de Brandeburgo, de cuyos veintitrs Consejeros en 1767,
CInco haban servido anteriormente como auditeure o funcionarios
militares judiciales, uno haba sido sargento-alcalde, y otros cinco
haban surgido de los grados ,inferiores de las categoras administrati-
vas regulares.
A pesar de su gran autoridad personal, Federico lleg a sentir
temor del poder de los servidores reales y comenz a favorecer un
sistema de descentralizacin que evitara que el quehacer poltico
cayera en manos de un slo grupo. Las funciones se vertieron aagen-
cias corporadas con autogobierno y los propietarios nobles recibieron
nuevamente cierto poder gubernamental limitado. Ms an, los hacen-
dados provinciales tuvieron la posibilidad de ejercer cierto poder a
travs del recin establecido landschaiten, sociedades de crdito hipo-
tecario no gubernamentales interesadas en el mejoramiento de la
y los mtodos agrcolas, las cuales, corno centros de
Oplmn provincial, eran escuchadas y ocasionalmente consultadas de
39 Rosenberg, op. cit., p. 64.
200 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
manera activa por el gobierno central.' En otras palabras, constituye-
ron un grupo de presin influyente. Una de las consecuencias de esta
tendencia fue la reduccin del poder y el mbito de accin del Direc-
tor General. Incluy el establecimiento de departamentos especiales
para la industria y el comercio, el ejrcito, minera y fundicin, y los
asuntos forestales bajo ministros directamente responsables ante el
rey. Federico adopt tambin la costumbre de enviar instrucciones
directamente a magnates locales o de nombrar comisarios especiales
para misiones particulares. Probablemente la innovacin ms asom-
brosa fue la importacin de expertos en asuntos fiscales, de Francia,
, para encargarse del Regie, el cual haba sido establecido en 1766 para
hacerse cargo de la administracin de los impuestos indirectos y dere-
chos de aduana y, por algunos aos, el servicio postal. Estos expertos
formaron una categora especial de servidores reales bajo el francs
de la Haye de Launay, quien sera durante dos dcadas el hombre
ms poderoso de la administracin civil al lado del mismo Federico.
En este sentido el podero rival se estableci en contra de los burcra-
tas tradicionales y la administracin se separ entre organizaciones
hostiles de contrapeso.
Inmediatamente, bajo un gobernante que se senta capaz de gober-
nar de acuerdo con su propia poltica autocrtica y de controlar su
administracin en detalle, la nueva burocracia prusiana haba recibido
un revs, pero en realidad la monarqua ya estaba en decadencia y,
al aferrarse a esta nueva situacin de poder, la burocracia estaba des-
tinada a alcanzar su propia supremaca. Con la muerte de Federico
el Grande, los funcionarios prusianos fueron liberados de las tensiones
de la intriga y la vida deshonesta a la que se haban visto obligadOS
a ingresar. Bajos sus sucesores menos obstinados y menos presuntuo-
sos, una vez destituidos los poderes del castigo arbitrario, el servicio
pblico, en sus ramas civil y militar, ascendi a una nueva categora.
Hacia 1807-1808 una aristcrata burocracia reguladora haba susti-
tuido a la autocracia real del rey y el consejo. La transformacin del
Antiguo Rgimen sera descrita por Otto Camphausen en 1843 como:
... un sistema de gobierno por burcratas de carrera partieular del E ~
tado prusiano, en el cual, el rey parece haber sido el funcionario ~ a s
alto quien invariablemente elega a sus auxiliares de entre la llte
intelectual de la nacin, reconocidos como tales mediante exmenes
verdadera o pretendidamente rigurosos. Les conceda una gran inde-
pendencia, reconociendo por lo tanto el co-gobierno y sancionando
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 201
consecuentemente una especie de aristocracia de expertos que impli-
caba ser la verdadera representante del inters general.w
LIONEL CRANFIELD: ADMINISTRADOR
DE CARRERA
Nos volvemos ahora hacia Inglaterra, donde transformaciones admi-
nistrativas radicales iban a preceder y acompaar conflictos polticos
de gran impacto. Lionel Cranfield.t- nacido en 1575 y educado en la
poca de Isabel 1, fue un ejemplo tpico del funcionario ministerial
de la fase absolutista. Su exitosa y diversificada carrera como comer-
ciante en la ciudad de Londres le imprimi en el indeleble sello de
la nueva poca mercantil, sello que no le favoreci del todo para
hacerse apreciar por sus contemporneos aristcratas, cuyo arraigado
prejuicio en contra de la contaminacin por el comercio sobrevivira
durante muchas dcadas ms. No debemos suponer que el mercan-
tilismo de Cranfield tuviera algo del' sello doctrinal del de Colbert,
Difcilmente nos asombra el que al requerir el gobierno de Jaime 1
(gob. 1603-1625) los servicios de un hombre de negocios, tal como los
gobiernos lo han hecho en ocasiones, la experiencia particular y el
xito personal de Cranfield hayan provocado que el Seor del Sello
Privado, conde de Northampton, lo haya invitado a tomar posesin
del cargo en 1613 a la edad de 38 aos 42 Se convirti en inspector
general de Aduanas, siendo la causa del movimiento la crisis resul-
tante del embargo puesto el ao anterior a los textiles ingleses por los
Pases Bajos espaoles.
En el de los negocios normales de la poca Cranfield ya se
haba visto involucrado en asuntos del Estado como participante en
distritos de contribucin, mediante los cuales se recaudaban los
tributarios durante ese periodo. Haba varias granjas peque-
nas que cubran impuestos especficos que se concedan a nobles y
cortesanos a quienes el rey deseara favorecer. Casi invariablemente
se subarrendaban a granjeros capitalistas que esperaban no solamente
poder pagar la ganancia exigida por los que haban obtenido alguna
40 Rosenberg, op. cit., p. 208, cita de Rheinische Brieje 1md Akten. zur Geschichte
dcr politischen Bewegung, 1830-1850, Essen, 1919.
11 Vt'aSe R. H. Tawnev, Business and Politics ullder James 1: Lionel Cranjield as
Merchant & Minister, Cambridge, 1958.
42 Tawney, op. cit., p. 82.
202 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
patente, sino tambin obtener una ganancia satisfactoria, si no cuan-
tiosa, despus de haber hecho frente a los gastos de la recaudacin.
Exista tambin el Gran Distrito, introducido en diciembre de 1604
y que cubra una larga serie de impuestos, comprendiendo ms de la
mitad de los ingresos aduaneros y sustentndose en una sola clase. Esto
se origin en una forma bastante formal, incluyndose a un grupo de
personalidades como encargados del control del distrito y del mante-
nimiento de estrechas relaciones con el gobierno. Desde sus comien-
zos, Cranfield haba recibido una parte del Gran Distrito, y adems
de esto, en 1608 tuvo parte en siete de las recaudaciones ms peque-
as, a saber ms comunes, seda, licencias de vino, cuotas elevadas
sobre la. seda, tabaco, maderas de tinte y almidn.w denominacianes
que resultan significativas.
Cranfield ingres a otra relacin pblica cuando en abril de 1605
adquiri la Receptora de los Ingresos de la Corona en Somerset y
Dorset.f Este negocio, del cual se hizo cargo durante ocho aos., no
fue tan ventajoso en trminos de dinero disponible y manejable como
capital circulante durante el tiempo que estuvo en sus manos, pen-
diente de ser transferido al de Hacienda, sin embargo le permiti
'conocer los rasgos tcnicos del sistema financiero que posteriormente
demostrara su falta de valor. Sucedi que casi inmediatamente el
ministerio de Hacienda decidi convertir en dinero muchas propie-
dades sumamente dispersas -"los desechos de la Reforma", como los
denomina Tawney-, abriendo as un mercado favorable al especu-
lador de tierras, el cual Cranfield, con su gran experiencia, aprove-
ch en su beneficio. Una contienda profana fue lo que sobrevino.
El cargo de Cranfield como inspector general en las Aduanas era
nuevo, haba sustituido a cuatro inspecciones diferenees suprimidas
en 1604 sobre la base de que los nuevos distritos haban abolido la ad-
ministracin directa por lo que aqullos resultaban redundantes. La
nueva inspeccin coloc a Cranfield en una posicin de podero con-
siderable, el cual pretenda utilizar no solamente para erradicar los
abusos administraivos que se haban hecho manifiestos desde el sur-
gimiento del Gran Distrito, sino tambin para racionalizar la tarifa
y detener al menos algunas de las fugas que estaba padeciendo el
ingreso real. En un par de aos se las haba ingeniado para incre-
mentar el ingreso de la Corona en aproximadamente 3000 libras
48 iu, p. 108 n.
44 Ibid. p. 109.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 203
al ao. Los servicios proporcionados a Villiers, el favorito real, hicie-
ron que se convirtiera eh el poderoso patrn de Cranfield. La ascen-
sin de Cranfield fue verdaderamente espectacular; como lista de los
pasos dados por ste en la escala ministerial y de los pares basta
sealar: en 1616, Seor de Solicitudes; en 1618, Seor del Guarda-
napa; en 1619, Seor de la Corte de los Barrios y Libreas y Jefe
Comisionado de la marina; en 1620, Consejero Privado; en 1621,
Barn Cranfield y Gran Tesorero; y en 1622, Conde de Middlesex.
Debe recordarse que todava no exista una diferenciacin entre los
cargos polticos y aquellos meramente administrativos, entre lo judi-
cial y lo ejecutivo o entre lo ejecutivo y lo parlamentario; todos estos
ingredientes de un servicio real indiferenciado. Durante el mismo
periodo Cranfield ofici activamente como miembro de varias comi-
siones y comits, as como de los Comunes para Hythe en 1614 y
Arundel en 1621, cuando, por supuesto, fue ascendido a los Lores.
Se inici como experto comercial, pero terminara como reformador
financiero, hacindose, inevitablemente, de muchos enemigos en el
proceso. No fue por su habilidad como administrador, sino por los
azares de. la poltica, que su carrera sera determinada. Es una histo-
ria poltica ms que administrativa, por lo que no POdremos tratarla
extensamente aqu.
La cima la alcanz al ascender al Tribunal de Hacienda como
Tesorero ycon su campaa para salvar dicho Departamento del co-
. lapso inminente. Su primer ataque a las demandas excesivas de las
huestes de pensionados reales, cuyos ingresos malhabidos siempre lo
haban exasperado, y a las infracciones de un gran nmero de eva-
sores fiscales, cre' inevitablemente un panal de avispas. La rpida
remocin de dichos abusos y de muchos otros, la imposicin de me-
didas econmicas en todas direcciones, resultaron, en cuestin de
meses, en un incremento fundamental de las finanzas reales. El rey
Jaime qued complacido y favorablemente impresionado. Como acu-
ne frecuentemente con los hombres entusiastas, el que Cranfield
soportara gran parte del peso del trabajo por s mismo condujo a su
antes de que terminara el ao; sin embargo perss-
no Intentando incluso desenmaraar las tortuosas finanzas de Irlanda.
A pesar de estos esfuerzos los resultados inmediatos fueron insu-
ficientes para ir ms all de aplazar la amenazante bancarrota engen-
drada por la extravagancia pasada. Para ayudar a enfrentar los pro-
blemas que vea ante s, Cranfield se dedic a recaudar informacin
de sus funcionarios sobre gastos comparativos durante los ltimos tres
'204 SURGIMIENTO DE lA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
.aos, estadsticas que revelan el carcter y la magnitud de la tarea
que tena enfrente. Las cifras demostraban que ahora no era sola-
mente la extravagancia real la causante del problema, sino tambin
la situacin precaria de la economa nacional ocasionada por la crisis
en Europa. De tal manera, a largo plazo, seran la extravagancia ere-
-ciente de las pensiones, anualidades y gratificaciones reales las que
lo deprimiran. Los saqueadores del erario real seran demasiado para
l Inevitablemente se encontr cada vez ms solo. Entre sus oponen-
tes tambin estaban aquellos que teman que cualquier xito finan-
-ciero de su parte fortalecera la posicin del rey y mantendra su
podero para que hiciera lo que quisiera: por ejemplo, para postergar
la convocacin del Parlamento. El escenario se estaba preparando
para el gran conflicto del siguiente reinado.
El desastre inmediato de Cranfield consisti en perder el respaldo
de su patrn ms influyente, ya que en esa poca el xito de un
'funcionario pblico segua dependiendo ms del sistema de patro-
nazgo que de los resultados de la eficiencia personal. De sus dos pa-
trones el rey, ahora viejo e intil, sigui siendo su amigo, por lo que
dicha amistad vala, pero en el caso del poderoso, dominante Y
-egosta, el favorito de Villiers, en cuyas manos descansaba ahora el
poder y que haba sido nombrado duque de Buckingham, la stua-
-cin era diferente. Hasta entonces haba considerado los indudables
xitos de su parroquiano en mantener las finanzas pblicas como
parte de sus intereses propios. En realidad, Buckingham haba llegado
muy lejos al respaldar los intereses de su parroquiano til, hasta ben-
decir el matrimonio de este ltimo con su pariente Arme Brett."
Pero el Cranfield que manejaba el dinero pblico era un homm:
e
muy diferente del Cranfield empresario y encargado del distrito tri-
butario. Al defender los fondos del Estado en contra de las inevitables
extravagancias del favorito, por ms discretamente que se administra-
ran las medidas econmicas consecuentes, Cranfield se vio enfren-
cado a un hombre que era incapaz de distinguir el inters pblico
de sus propios intereses. La crisis sobrevino con el fracaso de una .
misin enviada a Espaa en 1623 por Buckingham con Carlos, el
heredero expreso, en busca de una novia para este ltimo. Regresaron
.a Inglaterra resueltos a vengar la afrenta, pero encontraron a un Te-
sorero que se opona insistentemente a todos los recursos para propor-
-cionar los fondos necesarios. As, Cranfield no slo perdi el apoyo
4 Tawney, op. cit., pp. 232-233.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 205
del favorito, sino que permaneci virtualmente solo en contra de
todos los lobos que durante mucho tiempo haban estado buscando
los medios para destruirlo. El coup de grace se logr no mediante un
ataque directo a la poltica real, sino cuestionando ciertos aspectos
oscuros de las manipulaciones financieras de Cranfield. El ataque-
se concentr particularmente en la supuesta corrupcin relacionada
con el impuesto adicional sobre los vinos que se haba resentido por
la generalidad. Se arm el caso en contra del ahora impopular Teso-
rero de la Cmara de los Comunes, y de acuerdo con el proceso
de acusacin, en ese entonces la nica arma en contra de un servidor
ministerial del rey, el asunto fue sometido a la Cmara de los Lores.
Las audiencias, que duraron seis das, comenzaron el 7 de mayo de
1624 ante el viejo enemigo de Cranfield, el Lord Guardin." Fue
un juicio de gran envergadura en el' que Cranfield acudi al tribu-
nal de la Cmara para responder por s mismo. Cranfield fue encon-
trado culpable inevitablemente, aunque en slo tres y parte de otro
de los seis cargos presentados en su contra. La sentencia de deten-
cin en la Torre y de una multa por 50000 libras, aunque pesada,
no fue de vital importancia para los acusadores; lo fue, sin embargo,
el hecho de haber destruido la reputacin de Cranfield, as como
haber terminado con su carrera pblica. Si diferenciamos claramente
. la conducta de Cranfield como custodio del dinero pblico, de sus
acciones como financiero y explotador comercial -a la luz de la
poca que debemos considerar-, entonces el juicio de los Lores fue
indudablemente una farsa de justicia. Cranfield fue tanto un hombre
de su poca como progenitor de un futuro que requerira de una
pblica ms honesta. Sus esfuerzos personales en esta
direccin, en una coyuntura poltica y social que habra desanimado
al reformista ms dedicado, merecen la atencin minuciosa que los
estudiosos han dado a su carrera.
Como ltima nota a esta seccin es interesante sealar que al ao
siguiente, poco despus del ascenso de Carlos 1, el mismo Buckingham
fue sometido a una acusacin de la cual se salv solamente por la diso-
lucin del Parlamento por parte del rey. Despus de la famosa Soli-
citud de Justicia extendida por el Parlamento en 1628, Buckingham
fue asesinado durante una ola de alteracin pblica por John Felton,
un teniente naval que, fuertemente influenciado por sus propios
agravios no promocionales y la negativa de Buckingham al ver quC"
46 Tawney, op, cit., pp. 24-5-263.
206 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
aqul recibiera el pago que se le deba, vio en la protesta del Comn
un deber de sacrificar su vida para librar a su pas del odiado fa-
vorito.s"
SAMUEL PEPYS: UN SERVIDOR CIVIL EN FORMACIN
Entre la cada de Cranfield, conde de Middlesex, y el advenimiento
al servicio pblico de Samuel Pepys (1633-1703), tuvo lugar el con-
flicto ms significativo en la historia de Inglaterra, entre Carlos 1
(gob. 1625-1649) Y el Parlamento, que finaliz con la ejecucin del
rey y el ascenso de la legislatura a la supremaca del Estado, no obs-
tante que los ltimos, toques de este proceso se daran posteriormente
en el mismo siglo.
Como ha subrayado Sir Arthur Bryant en su destacada recons-
truccin de la vida y la poca de Samuel Pepys,48 este gran servidor
pblico se hizo famoso por tres factores: 1) su significativo Diary 49
al cual confi, mediante una escritura. secreta inventada por l mis-
mo, sus ms ntimos pensamientos y acciones durante un periodo
'Concentrado de su vida; 2) su administracin innovadora en el De-
partamento de Marina; y 3) su contribucin a la fundacin del Ser-
vicio' Civil moderno en Gran Bretaa. Con respecto a l, a causa de
-su franqueza literaria en el Diary, sabemos muchos de sus pensa-
mientos ntimos que la mayora de los hombres mantienen escon-
didos. Samuel Pepys fue verdaderamente un hombre de cualidades
'Cuya influencia se dejara sentir en muchos campos, un hombre que
por su temperamento particip en muchas de las prcticas menOS
amables de una poca conflictiva; sin embargo, una cabal compren-
sin de la .poca lo habra salvado del poco generoso epteto "hom-
brecillo lujurioso" que le asign Sir John Craig,110 quien de otra
manera y con justicia lo llama "el administrador ms grande del
siglo".
Samuel Pepys comenz su carrera siendo muy pobre, pero tena
expectativas excelentes por sus buenas relaciones familiares, que ya
4T Godfrey Davis, The Early Stuarts, 1603-1660, Oxford, 1937, p. 41. .
48 Arthur Bryant, Samuel Pepys - The Man in the Making, Collins, 1933, p. Xl.
-Consultar al mismo autor. Samuel Pepys - The Year 01 Peril, Collins, 1935, y SarnUC
I
Pepys - T'he Sauiour 01 the Navy, Collins, 1938.
49 Diary 01 Samuel Pepys, F. R. S., Dent, Everyrnan OOn., 2 vols.. 1906.
/lO Sir John Craig, A History 01 Red Tape, Maedonald & Evans, 1955, ~ . 118.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 207
le haban concedido la invaluable ventaja de haber completado su
educacin en Trinity Hall y Magdalene CoIlege, en Cambridge, pero
sobre todo, tena una gran fuerza intelectual. As, comenz en 1656
como servidor personal de su primo Eduardo Montagu quien, tres
aos antes haba sido llamado al Consejo de Estado bajo el Protec-
torado.s! haba sido nombrado Comisionado del Tesoro, y ahora no
slo haba sido llamado para la Comisin del Departamento de Ma-
rina, sino que fue nombrado Comandante Asociado de Robert Blake,
de la flota de batalla inglesa. Pepys, al trabajar en la residencia
Blanca del almirante y encargarse de las finanzas de su seor, segua
ya sus mtodos, sus formas habituales de despacho y su lcida forma
de escritura, demostrando su habilidad innata como escribano y ad-
ministrador, una actividad de la que siempre obtuvo un verdadero
placer. El trabajo, aunque de modesta escala, tuvo la virtud de ofre-
cer a Pepys la oportunidad de conocer gente bien colocada y de pre-
senciar el desenvolvimiento de acontecimientos importantes. Cons-
tituy una buena situacin de capacitacin, de la cual sin duda sac
gran provecho.
Hacia 1658, una operacin peligrosa de las piedras de la vescula,
afortunadamente con xito, interrumpi su trabajo y condujo a que
se vinculara a George Downing en el Tribunal de Hacienda que le
pagaba 50 libras al ao como su empleado personal. Bajo las condi-
ciones existentes fue virtualmente servidor civil en una sola remocin.
Sus nuevas obligaciones no eran particularmente arduas, pero Dow-
ning era un nada amigable y enrgico a quien Pepys sirvi
con temor y ansiedad nerviosa. No obstante, tena la ventaja de ser-
con los otros empleados de Hacienda, por los cuales fue introdu-
cido a su vida de entretenimiento y epicuresmo, la cual le agrad
bastante. Se acercaron a los lmites de la traicin al beber secreta-
mente por el rey ausente. Su gran oportunidad lleg en marzo de
1660 con el regreso de Carlos (hijo de Carlos 1) en perspectiva y
una invitacin de Montagu para la Oficina de la Marina y servir
Como su secretario, as como para acompaarlo con la flota a recibir
al rey que vena a casa.
Muy pronto Pepys se inici en los secretos comerciales del Saln
lo cual le permiti conocer informacin interna que poste-
no;mente le pareci muy ventajosa como administrador de personal.
AsI, de acuerdo con su Diary, en la tarde del 8 de marzo de 1660 se
51 Bryant, o-p. cit, The Man in the Maki71g, p. 179.
208 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
detuvo en el Mesn del Perro, en alguna parte de Westminster, donde
conoci al capitn Philip Holland, "con quien ide. cmo sacar ven-
taja de la aventura de mi Seor en el mar, dicindome que hiciera
subir a bordo cinco o seis sirvientes como hombres muertos y les
pagara lo que yo quisiera, de manera que su paga sera ma".62
Dos semanas despus Pepys acompa a su Seor en la histrica
misin por mar, y oportunamente lo encontramos redactando una
carta de bienvenida para Carlos II, es quien lleg a tierra el 23
de mayo, siendo Pepys de los primeros que se arrodillaron a besar su
mano. Dos das despus tuvo una conversacin con el hermano del
rey, Jaime, Duque de York y Almirante de la Flota, quien, para citar
a Pepys, "ante mi deseo me prometi su gracia en el futuro".M
El Diary est atestado de detalles asombrosos e interesantes por
lo que sera odioso destacar alguno de ellos en especial; con todo,
siguiendo la carrera de nuestro sujeto, sera interesante citar una
anotacin del 23 de junio:
A la residencia de mi Seor, donde Tom Guy viene hacia m, Y
donde permaneci para ver al reyatender a la gente para perjuiei?
del rey. Pero no acudi ya que llovi; y la pobre gente se vio obl-
gada a permanecer toda la maana en la lluvia en el jardn. P06te-
riormente la atendi en el saln de Banquetes.s"
Aqu se asienta, sin duda, un incidente interesante en la adminis-
tracin real y por lo tanto pblica. La ceremonia mencionada era
de gran antigedad en Inglaterra, remontndose hasta el reinado de
Eduardo el Confesor (gob. 1042-1066). Se registra que entre 1660 Y
1682, 92 107 personas fueron mal atendidas. Aquellas que acudie-
ron a la Corte para la ceremonia tenan que llevar un certificado
firmado por el clrigo y capilleros de su parroquia de que no ha-
ban sido atendidos anteriormente por Su Majestad. Aparentemente
la costumbre sobrevivi -a los Estuardo, ya que Boswell establece
que una persona tan testaruda como el Dr. Samuel Johnson estuVO
entre aquellos que fueron atendidos por la reina Ana en Lent,
en 1712. .
Poco tiempo despus Pepys fue nombrado para la Escribana de
52 Pepys, op, cit., 1, p. 31.
53 tua; J, p. 51.
54 tua: J, p. 65.
M tua, 1, pp. 75-76.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 2W
las Obras, virtualmente el cargo administrativo ms antiguo en la
Oficina de Marina, que bajo el Departamento de Marina se encar-
g-aba de la construccin, avituallamiento y mantenimiento de la
Marina. Una lista de funcionarios de dicho Departamento escrita
por Pepys el 31 de mayo de 1660 establece: 56
Su Alteza Real Jaime, Duque de York, Lord Gran Almirante.
Sir George Carteret, Tesorero.
Sir Robert Slingsby, (poco despus) Contralor.
Sir William Batten, Inspector.
Samuel Pepys, ttulo honorfico, Escribano de las Leyes.
John, Lord Berkeley de Stratton.}
Sir William Penn. Comisionados.
Peter Pett, ttulo honorfico.
A la manera de la poca, Pepys ocupara otros cargos ya que el
pLuralismo, o la ocupacin de ms de un puesto al mismo tiempo, era
muy comn. El primero entre ellos fue el de una escribana inferior
del Sello Privado, donde fungi como apoderado de Montagu, para
entonces Conde de Sandwich. En febrero de 1662 renunci a este
cargo por razones de perjuicio, pero prest juramento concurrente-
mente como hermano menor de la Casa Trinity y comisionado de
Tnger, miembro de un consejo de hombres eminentes establecido
para manejar los asuntos de Tnger, recientemente adquirido como
posesin inglesa.s" Posteriormente Pepys se convertira en su teso-
rero. En 1664 lleg a ser miembro de una Corporacin para Regular
la Pesca Real,58 y en octubre del ao siguiente fue nombrado ins-
pector general de Avituallamiento, cargo que se sujetara hasta
1667 a la finalidad econmica que se impondra a la administracin
por las extravagancias de Carlos n.
59
Aunque en el lenguaje moderno
Pepys fue ms un administrador que un ministro, no exista todava
una clara divisin entre ambos, ni tampoco una separacin del poder
las principales ramas del gobierno. Por lo tanto, sus tareas eje-
no eran incompatibles con su asiento en la Cmara de los
Comunes, como miembro del Castle Rising en noviembre de 1673,
y de Sandwich y Harwich en 1685.
Pepys, op. cit., 1, p. 78, pie de pgina citando un documento de la biblio-
teca de Pepys.
57 Bryant, op, cit., p. 179.
58 tu, p. 222.
59 tua, p. 341.
210 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
Sus otras actividades eran muy variadas, como lo demuestran par-
ticularmente su amor a la msica y al teatro y su gran inters por la
ciencia y los avances que estaban teniendo lugar. Esto condujo en
diciembre de 1684 a su eleccin como Presidente de la Sociedad
Real, que se haba originado en Londres, en 1645, durante la guerra
civil. En todas estas actividades Pepys fue un hombre de grandes
conocimientos en su poca, pero su primer amor fue su labor admi-
nistrativa en el Departamento de Marina, en donde realizara su ma-
yor contribucin para el futuro.
En un principio su ocupacin como secretario fue bastante ordi-
naria: atender a los decanos mientras ellos pagaban y despedan los
barcos y decidan la venta de vasallos y provisiones excedentes, dispo-
ner los detalles del avituallamiento y conducir .la correspondencia
con los escribanos del Cheque} vigilantes de las Provisiones, corte-
sanos principales y constructores de buques de los astilleros corres-
pondientes. En ocasiones el trabajo se suceda urgentemente en
crisis, como cuando el Assurance se perdi en un vendaval terri-
ble mientras estaba atracado en Woolwich listo para zarpar." Pero
no era de la naturaleza de Pepys el actuar como un empleado
iniciativa que tomara las cosas como vinieran. Siempre persegula
mejorar el conocimiento que tuviera de su trabajo; sin embargo,
haba encontrado casi imposible el descubrir algn dato acerca del
trabajo de su predecesor, quien aparentemente haba sido muy viejo
y enfermizo como para asistir al trabajo con frecuencia. Fue caracte-
rstico de Pepys el que se mantuviera en contacto con su viejo amigo
el teniente Lambert del Naseby para que le explicara las diversas
partes de un barco, y que solicitara la presencia de Hayter, su propio
escribano, para que le enseara algunos trminos martimos.
mente, prest un inters particular a cualquier informacin relaciO-
nada con las prerrogativas de su propio cargo. Como ocurre con fre-
cuencia, de sus conflictos fortuitos con la competencia profesional
germinaran ideas en su mente en relacin a mejores formas parJ
alcanzar su objetivo esencial, ideas que aplicara posteriormente al
entrenamiento de la .Marina.
A principios de febrero de 1662 el Departamento de la Marina
recibi instrucciones formales sobre el funcionamiento del Departa-
mento, dirigidas por el duque de York como Lord Gran Almiran-
te, a los funcionarios y comisionados principales. Estas instrucciones
00 Bryant, op. cit., p. 131.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 211
confirmaron principalmente aquellas aplicadas previamente, una ge-
neracin anterior, pero su nfasis especial en la necesidad de una
economa, particularmente en la adquisicin de provisiones navales,
yen la adquisicin semanal de utilidades del Departamento de Adua-
nas sobre todas las partidas de los bienes llegados por va fluvial,
confirm las ideas que ya se haban apoderado de Pepys, que dedi-
cndose celosamente a sus obligaciones y reduciendo los gastos del
Departamento se alejara ms efectivamente de sus colegas. Vigilara
que las reglas se siguieran estrictamente y a cambio esperaba que se
honraran sus propios derechos. De ah en adelante su presencia en
el Departamento lleg a ser espartana, ya que se levantaba temprano
y se quedaba hasta muy tarde, esperando que sus subordinados hi-
cieran lo mismo para su sorpresa y digusto. Redistribuy su oficina
y ubic a sus escribanos en una habitacin separada. Posteriormente
escribe:
A mi oficina, donde descubrira perforaciones que vera desde mi
gabinete viendo la gran oficina, y sin ir ms all, donde me compla-
ca tanto.sr
En busca de informacin, Pepys recorri los lmites de Deptford
y Wollwich 62 para observar lo que suceda y confirmar sus sospe-
chas de que no todo andaba bien en las cuentas del avituallamiento.
Estas incipientes sospechas se confirmaran posteriormente, lo cual
provocara que creara ciertas contramedidas administrativas. Como
ser humano encontr una gran satisfaccin en su nueva jerarqua y
en la reputacin que adquiri entre los pobres." Por otra parte,
aunque sus actividades lo habran podido ensalzar ante las vctimas
de la oficiala, haba otros que odiaban su oficiosidad.
Como lo demuestra su Diary, Pepys estaba satisfecho con los bene-
ficios financieros de sus esfuerzos, no solamente en trminos de los
salarios de sus diversos cargos, sino tambin a travs de los "regalos"
que no se desaprobaban en ese entonces. stos podan variar de "un
par de guantes blancos" o "cuarenta piezas de hebras de oro".64
. Su evidente xito no le provoc disminuir su afn de buscar me-
Joras en la administracin de la Marina; por ejemplo a travs de la
61 Pepys, op. cit., 1, p. 261.
62 iu, 1, p. 288.
63 [bid. 1, p. 289.
64 Bryant, op. cit., p. 220.
212 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
reorganizacin de archivos o la creacin de una escala ms efectiva
para medir las cuadernas." Tampoco su temeridad natural signific
una excusa para abandonar su cargo cuando principi la peste en
1669, y comprensiblemente envi a la mayora de sus colegas rpida-
mente al campo. En esta ocasin su celo condujo a Carlos Il, a su
regreso al pueblo, a decirle personalmente: "Sr. Pepys, le agradezco
por su buen servicio durante todo este ao, y le aseguro que estoy
persuadido de ello." 66
El Diary inicia el ao nuevo de 1665-1666 con un pasaje signi-
ficativo:
Mr. Tooker, quien escriba mientras yo le dictaba, me llam a
las cinco en punto para tratar mi asunto de los Contadores; y as,
para mi gran satisfaccin y sin comer ni beber sino hasta las tres. de
la tarde, lo conclu.s"
El documento se encuentra actualmente en el Museo Britnico,
presentando una evidencia destacada de los hbitos de Pepys al tratar
sus asuntos. Est constituido por diecinueve pginas folio (unidad de
extensin de un documento; 90 palabras en ingls) intituladas A ~ e t
ter [rom Mr. Pepys dated at Greentuich, 1st. ]an./1665-6
J
whtch
he calls his New Year'sGijt to his hon, [riend, Sir JVm. Conventry,
uihere in he lays dotan a method 01 securing his Majesty in husbandry
execution of the VictualZing Part oi the Naval Expence/" (Carta del
Sr. Pepys fechada en Greenwich el lQ 'de enero de 1665-1666), que l
denomina su regalo de Ao Nuevo para su honorable amigo, Sir Wm.
Coventry, donde sienta un mtodo para asegurar a su Majestad la
ejecucin de la produccin agrcola del Avituallamiento al GastO
Naval).
Cito el esclarecedor anlisis de Sir Arthur Bryant sobre el con-
tenido:
Claramente, y en Iorma muy extensa aunque nunca innecesa-
ria, present a Coventry las razones por las que sera peligroso inaU-
gurar, a mitad de la guerra, algn nuevo sistema completamente y
discuti los mritos y defectos respectivos de los tres mtodos emplea,
dos hasta entonces en la Marina. El utilizado entonces, por el cual
65 Bryant, op. cit., p. 201.
66 Pepys, op. cit., I'I, p. 8.
6'1 tua., n, p. 1.
68 Ibid.; 11, p. 1, pie de pgina.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 2U
todo Contador de barco quedaba ligado por un vnculo, obligaba a
dar seguridad para su contabilidad y, controlado por capitanes y
oficiales de revista, condenaba sin compasin "aquello que supone
la realizacin de un trabajo en trminos demostrablemente perjudi-
ciales para el realizador". Demostr que bajo un sistema semejante el
Contador no poda sino llevar una vida de fraudes declarados, ya sea
desfalcando las provisiones y utilizando "todos los artificios que pu-
diera. '. para encontrar la manera de cargar los faltantes de las pro-
visiones al Rey", o haciendo un acuerdo tcito con el Capitn para
consentir sus propias prcticas fraudulentas a cambio de que el Capi-
tn permitiera las suyas. "De aqu", escribi el Inspector General,
"proviene una provisin extra de grandes velas, bizcocho blanco, queso
de Cheshire (probablemente Parmesano), mantequilla, cerveza fuerte,
vino, aves, carne fresca, y mucho ms para la mesa del Capitn. " De
aqu que el Contador se vio obligado a coincidir con el Capitn en
la sobrevaloracin de sus sirvientes, en la admisin de personas inca-
paces para servir a Su Majestad en trminos de medio salario. De aqu
que tantos supernumerarios se amontonaran en el barco; siguieran
registrndose tantas deserciones". l mismo, aunque "no era devoto
de las viejas formas de la Marina", tena una gran preferencia por el
sistema antiguo, que se haba abandonado en la poca de la Guerra
Civil, mediante el cual un Contador, aunque estaba sujeto a marcar
con respecto al pago, no tena otras obligaciones en relacin a las vi-
tuallas ms que mantener el barco bien equipado de hombres durante
el tiempo en que era avituallado; si las provisiones se acababan pri-
mero, el costo de responder de las deficiencias sera responsabilidad
suya y no del Rey; y, puesto que todo lo que se ahorrara pasara a su
provecho propio, tendra todos los incentivos para hacerlas durar el
mayor tiempo posible. Mediante este mecanismo, sostena Pepys, la
prolongacin del barco en el extranjero se convertira en ganancia
del Contador, y las flotas ya no regresaran al puerto prematuramente
con la excusa de que sus vituallas se haban agotado. Tampoco el
Contador se vera por ms tiempo en la "servil necesidad" de conspi-
rar con el comandante del navo para defraudar a la Corona, "ya que
naturalmente contara a todos los hombres intiles hospedados en
beneficio del Capitn, pesados para l al consumir sus vituallas, de la
misma manera como lo son prra el Rey al recibir un salario". Breve-
mente, como dijo Pepys, "mi trabajo tiene las mayores posibilidades
de ser realizado eficientemente si lo hace aquel cuyo beneficio se
incremente al desempearlo bien, sin que aumente la carga de tra-
bajo para m que es quien lo emplea".69
69 Eryant. op. cit., pp. 286-287.
214 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
De este modo los soldados de Pepys se encontraron en un periodo
de agitacin y decadencia financiera. En 1667 la Flota fue reducida
a la impotencia, los marinos mal alimentados se moran de hambre,"
y la flota holandesa llev a cabo una irrupcin exitosa en Medway,
apoderndose del Royal Charles y eliminando a muchos hombres.
Esta noticia, llegada a Londres al anochecer, llen de consternacin
a Pepys temiendo que se tomara alguna medida violenta contra el
Departamento de Marina en represalia." Las transformaciones finan-
cieras son inevitables. El hacha cay sobre la administracin, invo-
lucrando inter alia la abolicin del Departamento de Avituallamiento.
A pesar de que la oficiala se encuentra en crisis y todos los emplea-
dos se tornan en contra de sus compaeros, Pepys, manteniendo
fijamente la mira sobre sus propios intereses, resiste firmemente en
contra de la traicin universal, defendiendo al Departamento de Ma
rina as como a s mismo de los cargos injustos. En particular se
opuso a descargar la culpa sobre los escribanos por la utilizacin del
sistema de boletos, mediante el cual los marinos licenciados reciban
boletos negociables en lugar de dinero y se vean obligados par las
circunstancias a pasrselos a comerciantes por poco ms de la mitad
de su valor. Fue una clara falta de fondos la que no dej a los ~ I
banas otra alternativa y el reducido crdito del Estado el que redUJO
tan excesivamente el valor de las notas de crdito. Interrogado al .
descubierto ante un comit del Parlamento, Pepys, apoyado en su
reputacin de eficiencia: e incorruptibilidad, fue capaz de voltear el
ataque de sus enemigos y mantener firme su posicin oficial.P Desde
los no muy distantes das de Cranfield se haban efectuado grandes
transformaciones en la conduccin de los negocios pblicos, y no obs-
tante continuaban los ataques de muchos barrios descontentos; pero
seguramente constituye un tributo tanto a la estrategia como estadis-
ta de Pepys, como a su competencia administrativa, el que a f i ~ e s
de marzo de 1669 l fuera el nico sobreviviente de entre los prIn-
cipales funcionarios del Consejo de La Marina de 1660.
73
El famoso Diary concluy el ltimo da de mayo de 1669, lamen-
tndose Pepys de que su visin ya no era lo suficientemente buena
como para que continuara. Hacia fines del ao al regreso de una
70 isu; p. 327.
7l Pepys, op, cit., H, p. 255.
72 Bryant, op. cit.; pp. 344-345.
73 tu, p. 382.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 215
temporada de descanso y recuperacin con su esposa Isabel, aquella
mujer tan hermosa y amada, y penosamente fiel, tuvo una fiebre y
muri dejando a Pepys solo frente a su mxima tarea, aquella para
la que lo haban preparado estos primeros conflictos.
Como era caracterstico en l, Pepys pudo sobreponerse a sus di-
ficultades personales, de hecho en forma heroica si consideramos su
defectuosa vista, la cual lo condujo a emplear cuidadosamente a sus
escribanos para leer y escribir, y le provoc un gran dolor cuando
dichas obligaciones no podan delegarse. Sus esfuerzos por erigir la
administracin de la Marina inevitablemente fueron tenaces debido
a la falta de recursos. Prosigui una batalla continua entre el rey y
el Parlamento, el cual recorrera todava parte del camino hacia la
consolidacin de su victoria y estaba an ms lejos de comprender
las verdaderas necesidades de la administracin emergente, a travs
de la sabia manipulacin de hombres como Pepys, sobre el tapete de la
transformacin tcnica que estaba experimentando el mundo contem-
porneo. A pesar de su extravagancia y volubilidad, Carlos 11 tuvo
el acierto de conservar e incluso impulsar los servicios de Pepys.
La historia, que es al mismo tiempo una de las ms excitantes,
tenaces y exasperantes de toda la historia del desarrollo administrati-
vo, es demasiado amplia y detallada para resumirse adecuadamente
aqu, pero afortunadamente, adems de la relacin personal de Pepys, \
es uno de los periodos mejor documentados de dichos desarrollos y el
abundante material es fcilmente asequible para los estudiantes de
administracin. En esta nueva fase Pepys intent incluso continuar
su diario, a travs de sus secretarios en escritura normal y anexando al
margen notas propias en taquigrafa cuando deseaba agregar detalles
de naturaleza ms personal de la presenciable por sus ojos. No obs-
tante que prosigui solamente durante dos meses, el diario es de gran
importancia al contener notas en su defensa a fines de 1669, del De-
partamento de Marina ante el rey y el Consejo, contra los argumen-
tos contenidos en el reporte de un Comit de los Comunes de Cuentas
Pblicas, de donde saldra con la aprobacin del rey.74
A consecuencia de la Ley de 1672, que prohiba que un catlico
romano o c u p a ~ a algn cargo pblico, el d u q u ~ de York se vio obli-
gado a renunciar a su cargo como Gran Almirante. No se nombr
a un sucesor. En lugar de ello se decidi colocar el puesto en manos
de quince comisionados que seran hombres destacados del reino, de
74 Bryant, Tire Years o] re-u, pp. 19-20.
216 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
quienes Samuel Pepys con ttulo honorfico fue nombrado secre-
tario. Su cargo como escribano de Leyes pas conjuntamente a su
hermano Juan y su viejo secretario Tom Hayter.
A los cuarenta aos Samuel Pepys detentaba la posicin adminis-
trativa clave en el Ministerio de Marina, con un poder y un prestigio
altamente incrementados, con base en los cuales estaba destinado a
forjar un nuevo instrumento de podero naval o, como establece
Bryant tan acertadamente:
. " para transformar un servicio incoado y mal dirigido en. el
instrumento de fuerza ms perdurable, exacto y potente jams visto
en este desordenado planeta desde los das de la Roma Imperial."
Una primera reforma que marc la calidad de sus innovaciones
fue el establecimiento de una Escuela Matemtica para cuarenta
nios escogidos, seleccionados con base en su talento y conocimientoS
del cuerpo general de la antigua fundacin caritativa del Hospital de
Cristo, para que fueran instruidos en aritmtica y matemticas y en
la ciencia de la navegacin hasta que tuvieran la edad suficiente
para ser aprendices en el mar.
76
Posteriormente, en 1676, cuando,
Pepys se convirti en gobernador del Hospital y en miembro del
comit de la escuela, descubrira que las cosas no haban funcionado
como l pretenda. La educacin de los muchachos no era suficiente
para ascenderlos ms all de simples marineros, y ste no haba sid?
el propsito original. Pepys quera que tuvieran la preparacin suf-
ciente para fungir como escribanos y contadores e incluso secretarios
de almirantes, mejorando por tanto la administracin de los navos.
Sugiri entonces el mantenimiento de un mayor control y la sujecin
de la escuela a visitas pblicas dos veces al ao. Se mejorara la ins-
truccin .con respecto a las matemticas y el latn y se propuso u ~
examen competitivo "no solamente en materias como latn, escn-
tura y aritmtica, sino tambin en cuanto al crecimiento, la salud,
edad y moral"."? Tuvo que encontrarse un nuevo maestro. A pesar de
todo las dificultades siguieron existiendo, ya que tuvo que pasar
mucho tiempo antes de que las nuevas ideas se enraizaran, y para
demostrar su insatisfaccin con el progreso logrado, durante 1682
Pepys decidi reticentemente dejar de acudir al comit.?"
75 Bryant, op, cit., p. 9'8.
7 ~ Ibid., pp. 100<101.
77 Ibid., p. 177.
78 Ibid., pp. 364-365.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 217
Mientras tanto, Pepys haba estado acumulando ideas similares en
otra direccin, propugnando la profesionalizacin de los oficiales de
la Marina mediante la introduccin de un "Establecimiento para la
Determinacin de las Obligaciones y la Confianza de un 'Teniente'U''
ste prescriba que todo candidato a esta jerarqua en lo futuro deba
servir primero durante tres aos en el mar y al menos durante uno
como alfrez alumno, presentar un certificado de sobriedad, diligen-
cia y obediencia de su capitn y pasar un examen en el Departa-
mento de Marina sobre navegacin y nutica. En el futuro sera eli-
minado el aficionado bien nacido a menos que estuviera preparado
para aprender el negocio del marino. Su proyecto fue adoptado por
el Consejo del Ministerio de Marina en diciembre de 1677, y el
establecimiento fue puesto en operacin el mes siguiente, con la acep-
tacin de los primeros cuatro candidatos. En este sentido, Pepys no
slo haba inaugurado un esquema. que sera de gran utilidad para
la Naval Real en el futuro, sino que haba dado lugar tambin al
endoS? oficial de un principio que conducira a su debido tiempo
a la introduccin de un servicio civil profesional. La idea bsica
estaba ah, pero en otros campos tendra que aguardar a su aplicacin
hasta que la situacin lo solicitara en forma imperiosa. No es sor-
prendente el que esta innovacin le hiciera perder la amistad de
algunos cuyos protegidos no podan satisfacer las condiciones esta-
blecidas.
Pepys contaba con el equipo necesario para mantener un ojo so-
bre Ias actividades del personal del Departamento de Marina, para
asegurarse de que se siguieran las rutinas adecuadas, presentndose
estadsticas peridicas, y para intervenir personalmente en caso neceo
sario. Llev sus reformas a los barcos, oponindose desde el principio
a los nombramientos de oficiales cuyo nico encomio fuese su no-
bleza, eliminando los abusos de las reglamentaciones existentes de la
cima hacia la base. De esta manera, insista en la presencia de oficia-
.les responsables en las revistas peridicas, como lo establecan las
reglamentaciones. Entre otras cosas, esto tuvo el efecto de evitar la uti-
lizacin de los barcos para el transporte privado de barras de oro y
plata, hecho que era muy comn e iba en contra de los reglamentos.
Pero todo esto era un asunto ingrato, que suscit un gran resenti-
miento entre aquellos colocados en las posiciones ms altas, y slo un
hombre con la dedicacin y el tesn de Pepys pudo perseverar. El
79 Brvant, op. cit., p. 187.
218 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
relajamiento y la mala conducta a bordo eran muy comunes y todo
esfuerzo para establecer una disciplina adecuada se enfrentaba a una
oposicin casi universal.
A fines de los setentas el pas estaba agitado sobre las conjuras
papales y los protestantes de todas partes buscaban pendencia. Como
ocurre con frecuencia en dichos estallidos, muchas personas inocentes
resultaron las vctimas. El nombre de Pepys se vio involucrado en
argumentos acerca de jesuitas que escaparon, y su secretario Samuel
Atkins fue arrestado levantndosele cargos falsos. El interrogatorio
fracas tanto para hacer titubear el protestantismo de Atkins como
para incriminar a su seor, por lo que el procesamiento fracas igno-
miniosamente. Pepys tuvo problemas incluso con su Consejo, ya que
no todos eran sus amigos, y en el Parlamento, la oposicin dio un
nuevo vigor a sus ataques.
En medio de todo esto cay el gobierno y el rey Carlos JI decidi
llenar su Consejo con una fuerte oposicin antipapista. El 21 de
abril de 1679 se nombr una nueva Comisin para desempear el
cargo de Gran Almirante, siendo todos, menos uno, miembros de la
oposicin incluyendo a tres de los peores enemigos de Pepys. As
el rey, viendo la ventaja de retener al experto en la administracin,
mantuvo a Pepys en la secretara, apoyando as' el principio de la
permanencia del lado profesional, la cual demostrara ser sumamente
importante en un futuro ms lejano, no obstante que por el mo-
mento ni la oposicin ni el mismo Pepys partiendo de sus puntoS
de vista opuestos lo comprendieron.
Se estableci un comit parlamentario para investigar los "fra-
casos de la Marina", sobre los cuales se unieron los mayores enemigos
de Pepys. Pepys se vio obligado a renunciar a la secretara. Fue acu-
sado inter alia de piratera, papismo y traicin y se defendi ante la
Cmara con su habilidad habitual. Pero la mayora estaba en ~ u
contra y, en tales circunstancias, no se les poda conducir por la va
de la razn. Fue encerrado en la Torre. Fue rechazada su solicitud de
descargo en habeas corpus. El 20 de junio, al declarar el Fiscal de la
Corona que todava no contaba con las evidencias suficientes para
hacerse cargo de la acusacin, Pepys, junto con Anthony Deane, quien
tambin estaba involucrado, fue liberado de la Torre, enviando a
ambos a la prisin de Marshalsea en Southwark. Conforme se turnaba
el asunto no surga todava la suficiente evidencia y despus de mUo
cho tiempo de irresolucin los prisioneros fueron liberados de l o ~
cargos ocho das despus de haber sido encerrados. Cuando el presto
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 219
dente del Tribunal Supremo haba preguntado al fiscal de la Corona
lo que deba declarar en el pedimento de los prisioneros, ste le haba
respondido: "nada".so De esta manera, Pepys qued libre una vez ms.
despus de aproximadamente catorce meses de persecucin y suspen-
so, habiendo fracasado sus enemigos, no obstante estar estratgica-
mente ubicados, en presentar una lista de evidencias para sus infun-
dadas acusaciones.
La ausencia de Pepys en el Ministerio de Marina pronto se hizo
notable por una negligencia general y el rpido olvido de los prece-
dentes que l haba introducido para asegurar una administracin
efectiva. Pepys no slo recibi informes de la nueva situacin de sus
anteriores secretarios, sino que l mismo fue testigo del alarmante
estado de los lmites cuando el 17 de abril de 1683 acompa a sus
anteriores asistentes Deane y Hewer a Woolwich y Deptford para
presencial que el Neptune zarpara.Si
Posteriormente ese mismo ao fue llamado nuevamente para to-
mar parte en una misin oficial. Habiendo decidido que el manteni-
miento de la colonia en Tnger representaba un costo demasiado
alto, Carlos JI orden el envo de una expedicin para liquidar la
plaza. A dos das de haber recibido la noticia Pepys abord el Graf
tonen Spithead, donde se haba reunido la flota bajo Lord Dart-
mouth para hacerse cargo de la expedicin. Pepys haba sido nom-
brado consejero nico de Lord Dartmouth, comisin que haba
recibido con temores, ya que las consecuencias polticas de la liqui-
dacin, que se mantena en secreto, podran ser peligrosas. Durante
el viaje Pepys tuvo bastante tiempo para reunir una mayor infor-
macin acerca de la decadencia que rodeaba a la Marina; tampoco
se impresionara mucho de lo que vio en Tnger, sealando que
"seguramente nunca ha existido un pueblo gobernado en todos los
asuntos, tanto pblicos como privados, como lo ha sido este lugar".82
Durante una breve estancia en Espaa, que Pepys pudo disfrutar
despus de la exitosa conclusin de la misin, visit entre otros luga-
res, Sevilla, donde disfrut de la hospitalidad de los comerciantes
ingleses establecidos en dicha ciudad. Mientras estuvo all visit la
Casa de Contratacin para discutir con don Miguel Zuero, el Cosm-
gTafo Fabricador o el que hada los maPaS en Espaa, los misterios.
so Bryant, op. cit., pp. 329-330.
81 iu, pp. 392-393.
82 Bryant, Savior 01 he Navy, p. 7.
220 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
de su arte y para aprender la historia de su decadencia. En la Casa,
Pepys tambin pudo estudiar los mtodos de capacitacin y examina-
cin de los consejeros que- participaron en el comercio con el Nuevo
Mundo, as como aprender cmo el proceso en su conjunto, siendo
admirable su intencin bsica, era entorpecido por el creciente for-
malismo que haba estado paralizando durante el siglo anterior la
fuerza de Espaa. Sin embargo, no sera engaado por las pomposas
mscaras de la vida espaola y, si bien admiraba la justicia del sis-
tema que haba sido establecido para examinar cada uno de los
cargos, a su expiracin, y para invitar a todos a presentar sus quejas
por cualquier injusticia realizada por el ocupante del cargo, fue bas-
tante crtico del resultado que colocara en manos de jueces despre-
ciables oportunidades de obtener un salario no autorizado del fun-
cionario cuyas actividades estaba investigando.P
Poco despus de su regreso a Inglaterra el rey decidi cancelar la
comisin del Ministerio de Marina existente, adjudicndose el cargo
nominal pero dndole a la supervisin efectiva de Jaime, su hermano
-quien, como catlico, no poda, segn la ley, reasumir su antiguo
ttulo de Gran Almirante. Pepys, mediante Cartas Manifiestas con ~ l
Gran Sello, recibi un virtual control administrativo como secretarIO
de los Asuntos del Ministerio de Marina de Inglaterra. Por supuesto
que el salario y el prestigio del cargo eran sumamente aceptables
para l, pero no tanto como la oportunidad que se le presentaba para
recrear el trabajo de una vida, el cual haba sido interrumpido tan
drsticamente por el trastorno poltico de 1679.
Haba llegado el periodo del mayor esfuerzo administrativo de
Pepys. No solamente devolvera al Ministerio de Marina y la Armada
la eficiencia que haban perdido durante su ausencia, sino que lle-
vara mucho ms lejos el desarrollo administrativo durante la nueva
era. Desgraciadamente, las vicisitudes polticas haran que el tiempo
fuera breve.
En 1685, a la muerte de Carlos JI, su hermano ascendi al trono
como Jaime JI, un rey catlico que trajo consigo una tendencia h a c i ~
la solemnidad y el respeto conjuntada con una falta de agudeza poh-
tica. No existira ni un Gran Almirante ni una Comisin y Pepys
permaneci como la cabeza irrepugnada del primer servicio del
Estado.P' Sin duda alguna pudo haber alcanzado una jerarqua ms
00 lbid., p. 36.
84 lbid., pp. 80-81.
;
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 221
alta de haberlo deseado, pero su corazn estaba dirigido a la particu-
lar tarea que tena a mano. No solamente estaba sentando las bases
de una marina que alcanzara la mxima gloria, sino que estableca
un ejemplo para un nuevo tipo de administracin profesional que
prometa mucho para el futuro. Como concluye Bryant debidamente:
Estaba justo en la cspide de su podero y gloria terrenales. Se
encontraba a mano derecha del rey, rega la Marina y vea que sus
empresas prosperaban. Era secretario del Ministerio de Marina, Seor
de la Casa Trinity y presidente de la Sociedad Real. Su secretario
confidencial, 'ViII Hewer, que en alguna ocasin haba dormido en
su desvn y haba hecho sus bocados, era ahora un hombre de gran
riqueza, un gran financiero y dueo de la Compaa de Trabajadores
del Vestido; su pobre cuado, Balty, era un comisionado especial
de la Marina. Su casa particular era el Ministerio de Marina de In-
glaterra. Pepys haba llegado a la medida del mundo.
8l
Pero Pepys haba jurado lealtad al malaventurado Jaime, quien
en 1688 sera alcanzado por lo que se conocera como la Revolucin
Gloriosa, bajo la cual Guillermo de Orange, como Guillermo I'H, y
su esposa Mara, quien era hija de Jaime, ambos protestantes, se apo-
deraron del trono a instancia del Parlamento. Esta sangrienta revolu-
cin inaugurara un periodo ms tranquilo de monarqua constitu-
cional bajo el cual se desarrollara gradualmente un nuevo tipo de
gobierno. Cualesquiera que hayan podido ser sus expectativas bajo
el nuevo rgimen, cuyo 'espritu seguramente le hubiera sentado bien,
Pepys se sinti estrechamente relacionado con el rey en el exilio,
hasta el punto de considerar ocuparse de ello. Se nombr una nueva
Comisin del Ministerio de Marina cuyo secretario, Phineas Bowles,
fue meramente. administrador, precursor del actual secretario perma-
nente, a diferencia de Pepys, quien en su etapa final podra haber
detentado el ttulo de "Secretario de Estado para Asuntos de la
Marina" de haber existido tal puesto. Solamente un hombre de su
indudable genio podra haberse encargado eficientemente de un caro
go que incluyera ambas funciones.
\
LA VENTA DE CARGOS
La venta de cargos pblicos, que se ha mencionado con frecuencia
en captulos anteriores de la presente obra, constituye una prctica
85 iu, p.l25.
222 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
que ha sido comn para muchas pocas y climas, un sntoma de las
condiciones particulares de la sociedad en una poca, pero un sntoma
en s mismo con serias consecuencias en trminos de eficiencia y
economa. No fue un invento del Occidente, ya que los cargos se
vendan en sociedades tan grandes como las de Babilonia, China,
India' y el Islam. Sin embargo, hay buenas razones para considerar
dicha prctica en esta coyuntura particular, ya que fue durante los
siglos XVII Y XVIII que alcanz su ms extensa presencia y ejerci el
mayor influjo en Europa. En realidad su xito requiere un sistema
en el que no se haya alcanzado an un alto nivel de sofisticacin
tcnica. Por lo tanto, no constituye una prctica que pueda germinar
en las comunidades subdesarrolladas, de manera que haba vastas
zonas en Europa que en ese entonces no eran adecuadas para esta
operacin. En otras partes existan otras razones que impedan su
desenvolvimiento, particularmente en Alemania, donde el pequeo
Estado absolutista no requera una gran burocracia. No suceda lo
mismo en Italia, donde los pequeos Estados eran generales por dos
buenas razones, (1) la expansin del sistema castellano a aquellas par-
tes ocupadas por Espaa y (2) la vieja tradicin de aquellos mtodOS
de cubrir la posicin oficial que se mantuvo sin interrupcin durante
el Imperio romano, donde haba sido muy comn. Los papas no
haban dudado en utilizar dichos mtodos. La simona o compra del
ascenso eclesistico, contra la cual Lutero dirigi sus ms fieras crti-
cas, inclua la venta de cargos. Ello fue comn en Inglaterra 86 y los
Pases Bajos." pero nunca hasta el grado de convertirse en el peor
de los males. Fue en Francia y Espaa donde alcanz su mxima
difusin.
La venta de cargos, que implica la adquisicin de un puesto por
el posible ocupante, ya sea personalmente o a travs de una
pblica, a menudo, de acuerdo con una escala de tarifas
por la generalidad, puede no ser otra cosa que una simple transacclO
n.
Segn el anlisis de Aylmer.s" la venta de cargos en el servicio Real
de Inglaterra incluye como personas a quienes debe pagarse seis ca.te-
goras en las que se cuentan 1) el soberano mismo, 2) un favorl
to
real o ministro de Estado, 3) el jefe ejecutivo del cargo, 4) el ocu-
86 K. \V. Swart, Sale of Offices in the Seuenteenth Century, Martinus Nijho
ff
,
1949, pp. 4567.
87 Swart, op, cit. pp. 6881,
88 G. E. Aylmer, The King's Seroants: The Civil Seroice of Charles t, 11625-
1642, RoutIedge & Kegan Paul, 1961, p. 227.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 223
pante del momento, 5) sus herederos o apoderados, y 6) "cualquier
ocupante con un derecho de sucesin previo que fuera pasado por
alto o presentara su reclamacin".
En Inglaterra el mercado de cargos nunca fue apoyado por una
verdadera demanda pblica, especialmente en las localidades, donde
por lo general los cargos eran obligatorios y se les consideraba una
carga. Haba una fuerte inclinacin entre aquellos que podan sufra-
garlo de pagar la compensacin de otros por cargar con la responsa-
bilidad de dichos puestos. Las ventas fueron bastante comunes durante
los siglos XII Y XIII, aunque hubo una legislacin en contra de esta
prctica en 1388, no obstante que muchos cargos se consideraban
propiedad privada y por lo tanto disponibles legalmente. Al realizarse
dicha prctica no se acostumbr recurrir al rey como un medio efec-
tivo para aumentar el ingreso, pero con los Estuardo, especialmente
bajo Jaime I (gob. 1603-1625), la Corte fue sumamente venal. El Par-
lamento siempre se haba manifestado antagnico, y en esta ocasin la
prctica fue condenada en forma particular en la Gran Protesta hecha
por los Comunes ante Carlos 1 en 1641. Durante la guerra civil que
sobrevino, el rey trat de incrementar sus ingresos mediante el aumen-
to de dichas ventas. La prctica fue abolida durante el Protectorado
republicano (1649-1660), pero recibi un mayor impulso durante la
Restauracin (1660-1688), como lo confirman numerosas referencias
en el Diary de Pepys. La reforma tendra un advenimiento gradual,
pero adems de los cargos administrativos, durante el siglo XIX se
siguieron vendiendo asientos en la Cmara de los Comunes, cargos
eclesisticos y comisiones en el ejrcito.
En Espaa, la situacin fue muy diferente. En Castilla, en contra
d.e la voluntad de las Cortes o el parlamento, la venta de cargos muni-
Cipales se haba convertido en la poltica real, mientras que durante
la guerra con los moros se crearon y vendieron cargos para llenar las
arcas reales. Fue caracterstico de Felipe JI la sistematizacin de la
venta de cargos con base en las utilidades financieras, mientras que
al mismo tiempo, en principio la conden y expidi medidas en con-
tra del arriendo y la venta por parte de sus sbditos.f" Los males se
agravaron durante el reinado de su sucesor, Felipe 111. En lugar de
utilizar el dinero para mejorar la eficiencia y las f i n a n ~ a s del Esta?o,
lo derroch en sus favoritos, a quienes se l e ~ concedieron tambin
cargos en el Estado, la Iglesia y el ejrcito, los cuales podan ser ven-
8'Il Swarr, op, rit., p. 25.
224 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
didos O desempearse a travs de diputados. A pesar de los intentos
de las Cortes durante el siglo XVII para detener la descomposicin, en
la prctica los reyes no tuvieron dificultades para evadir sus restric-
ciones. Felipe IV (gob. 1621-1665) encontr un mecanismo econmico
para recompensar a los ciudadanos meritorios, confirindoles cargos
negociables. Swart cita 00 el caso del eminente pintor Ve1zquez, quien
de esta forma recibi el cargo de alguacil mayor en el Tribunal de
Justicia de Madrid, el cual pudo traspasar a una tercera persona a
cambio de un buen precio, y posteriormente recibi el cargo de esai-
bano en el Departamento de gravmenes, de la misma ciudad. Favo-
ritos como el Duque de Lerma y Oaspar de Olivares fueron lteral-
mente baados con tales regalos, de tal manera que casi poda
considerarse a los cargos vendibles como una especie de dinero secun-
dario en circulacin.
La antipata nacional por participaren el comercio y la industria
o incluso por hacerse cargo de cualquier actividad relacionada con
el trabajo manual, increment grandemente el entusiasmo por la
persecusin de plazas en Espaa. De hecho la euforia fue tan grande
que se lleg a la empleomana, como se denomin tan pintorescamen-
te.
91
Una ley de las Cortes de 1669 que abola la venalidad no pudo
llevarse a efecto. Omiti ofrecer compensaciones y se enfrent a una
tormenta de protestas por parte de los ocupantes de cargos que de-
mandaban indemnizacin. Mientras tanto, un ascenso general de los
precios hizo ms difcil la cuestin de la indemnizacin; los propie-
tarios queran el reembolso a valores corrientes y no al precio original,
el problema siempre recurrente de los periodos de inflacin. Fuera
de Castilla la venta de cargos se cultivaba con menor vigor, pero el
poder directo de Castilla sobre los territorios en ultramar de Espaa
significaba que el sistema de ventas se aplicaba sin restricciones en
ese lugar. En este caso la meticulosidad administrativa de Felipe Il
condujo naturalmente a la expansin sistemtica de las ventas en el
Nuevo Mundo y, en apoyo a esta poltica, sostuvo la necesidad de
apoyar la flota del Atlntico, que se requera para defender la fe
. cristiana en su imperio.e- Mientras que en Espaa los cargos ~ r a n
enajenados o vendidos por el Rey -clasificados como oficios enaJena-
dos (cargos que eran alienados) y Oficios renunciables (cargos que
00 Swart, op. cit, pp. 31-32.
91 tus: p. 33.
92 tu, p. 42.
1
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 225
podan ser transferidos)- esta ficcin fue abandonada en ultramar,
donde todos los cargos se conocieron como oficios vendibles, estable-
cindose reglas de una proporcin en el precio de venta que deba
entregarse al tesoro en cada cambio de manos. No obstante que en
ultramar, ms que en Espaa, hubo necesidad par la cada vez mayor
competencia administrativa para hacer frente a los crecientes proble-
mas de asentamiento y desarrollo de nuevas tierras, no hay duda al
afirmar que los funcionarios designados a travs de la compra eran
capaces.
Uno de los resultados de la completa legalidad de la venta de
cargos en el Nuevo Mundo fue que el Consejo de Indias y otros cuer-
pos oficiales involucrados llevaron registros completos de sus activida-
des como traficantes de cargos." Considerado como un inconveniente
administrativo, lo cual parece colocarlo con indulgencia, la historia
de la prctica en la Amrica espaola demuestra un deterioro cons-
tante. En el penltimo captulo de su meticulosa investigacin, Parry
clasifica las etapas de esta decadencia en los siguientes trminos:
La historia de la venta de cargos coloniales bajo los Habsburgo
cae dentro de tres periodos determinados a manera general. Bajo
Carlos V la Corona utiliz los cargos ganados por gratificacin como
recompensas y permiti su venta en ocasiones por parte de personas
privadas y en una escala ms amplia por favoritos de la corte, pero
no intent vender los cargos por s misma. Bajo Felipe 11 y Felipe III
la Corona misma vendi cargos honorficos y ganados por gratifica-
cin, y permiti su venta o donacin por parte de personas privadas.
bajo estrictas condiciones y sobre pagos especficos a la Corona, pero
exclUy de la venta a los cargos financieros y administrativos ms
antiguos y a todos los cargos judiciales. Bajo Felipe IV y Carlos 11 la
Corona vendi casi todos los cargos para los que pudiera encontrar
un comprador, incluyendo muchos puestos financieros y administrati-
vos y slo unos cuantos meramente judiciales. La costumbre de los dos
ltimos reyes de vender los cargos no negociables legalmente fue acep-
tada por aquellos que pensaban y escriban sobre esas cuestiones
considerndolas un abuso.P'
No obstante que en Espaa la venalidad del cargo no alcanz
nunca los niveles logrados en Francia, tema al que debemos dedicar
03 ]. H. Parry, The Sale o/ Public Office in the Spanish Indies under the Habs-
burgs, Cambridge and Univ, of California, 1955, p. 4.
94 Parry, op. cit., p. 59.
226 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
nuestra atencin, su impacto fue an mayor al superponerse, como
lo fue, a las perspectivas sociales que desalentaron la participacin
competente en actividades esenciales para la prosperidad de la comu-
nidad y sobre una situacin financiera de dificultad creciente.
En Francia la venalit des offices se remonta a la Edad Media,
hasta una poca en que no exista una diferenciacin legal entre la
propiedad personal y el cargo pblico. Se haban expedido leyes en
su contra, pero generalmente fueron ignoradas ante la. demanda p-
blica y el reconocimiento oficial de su importancia como una fuente
(le ingresos. Incluso Francisco 1 (gob. 1515-1547) haba establecido un
Bureau-des Parties Casuelles especial para encargarse de dichas ven-
tas. Se crearon nuevos puestos y algunos de los existentes fueron com-
partidos por dos o ms propietarios del cargo_ Si el nuevo puesto
tena solamente obligaciones nominales no importaba mucho, pre-
sentndose una proliferacin inevitable de cargos activos en las cate-
goras de los inspectores y recaudadores de impuestos para aumentar
los gravmenes del pueblo. Incluso los funcionarios podan vender
sus propios cargos a cierta ganancia, sometindose al pago de un por-
centaje determinado para el tesoro real. El rey lleg a depender en
gran medida de tales ingresos.
En 1597 las leyes contra de la venta de oficios fueron virtualmente
abolidas y en 1610 el abogado Charles Loyseau public un tratad?
detallado de la prctica para gua general, Un decreto de 1604, at:l-
buido al financiero Paulet, haba dado la posibilidad a los funCIO-
narios de hacer sus cargos hereditarios a cambio del pago de un
impuesto anual.
Esta archomanie, como denomin Loyseau al estado mental detrs
de la caza de plazas, alcanz un grado que lleg a ser escandaloso.
La gente venda incluso sus propiedades con el fin de llegar a ser
funcionarios. Exista otro aspecto adems de la preferencia general
demostrada por los franceses por una carrera oficial. La sociedad flua,
la nobleza haba perdido su garra sobre los asuntos y los lderes se
buscaban entre la nueva burguesa, que se encontraba en condici?n
es
de pagar. Una nueva noblesse de robe estaba sustituyendo la antIgua
noblesse d'epe. Tanto la nobleza como el clero estaban en C()lltra
de la nueva tendencia, abogando por el regreso a las viejas forIllas a
nombre del mrito y el honor. Pero estaban muy atrasados.
llevar sin proyeccin, las clases y los grupos debieron someterse
tablemente a las corrientes del cambio, que generalmente ya hablan
sido moldeadas por su propia falta de comprensin. Desafortunada-
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA 2Z7
mente, los excesos del sistema tuvieron efectos negativos que con
frecuencia hicieron a la cura peor que la enfermedad. Al tratar de
llenar sus arcas el rey haba restringido su campo de accin a elegir
sus sirvientes, quienes inevitablemente llegaron a ser menos eficientes
y honestos que anteriormente, y ello en una situacin en desarrollo
que requera de niveles an ms altos que los requeridos en el pasado.
Colbert, entre otros, previ las consecuencias negativas de dicha ten-
dencia -despus de todo l era el administrador prctico responsable
de obtener resultados-, pero sus esfuerzos para restringir las ventas
no tuvieron sino un xito reducido. Las arcas se incrementaron y
despus de la muerte de Colbert la corriente de ventas aument cada
vez ms. Inevitablemente los cargos se fueron haciendo menos atrac-
tivos y el siglo XVII apareci como el momento pico de la euforia.
As en Francia se conserv el absolutismo acompaado por una vena-
lidad de cargo que contribuy poderosamente a evitar una eficiencia
creciente en la administracin del Estado, que bien habra podido
salvarlo de su obligada destruccin en la Revolucin francesa. El
estallido se sealara el 14 de julio de 1789 con el asalto a la Bastilla
por parte del pueblo de Pars, es decir de la gran fortaleza-prisin
que simboliza el poder arbitrario de un monarca que poda incluso
encarcelar ah a cualquier ciudadano a quien eligiera nombrar en una
lettre de cachet, que daba instrucciones al gobernador para hacerlo
prisionero sine die.
La venalidad de oficio fue abolida oficialmente por este gran
levantamiento, pero a pesar de la despiadada e indiscriminada ciruga
aplicada por las nuevas fuerzas, el ancien rgime luchara hasta la
muerte y la venalidad regresara con la restauracin de 1816 por un
breve periodo antes de que ejercieran el control los principios del
servicio civil. .
De esta forma vemos cmo la venta de los cargos oficiales tuvo
una gran difusin en el pasado, aunque fueron necesarias ciertas con-
diciones para que pudiera florecer. Deba existir un gran deseo por
el cargo, as como una capacidad para pagar el precio exigido. La
Costumbre de remunerar a los funcionarios mediante retribuciones fue
un factor condicionante. Las objeciones se dieron en todas partes, no
tanto en los terrenos de la moral y la eficiencia como provenientes
de las partes que no podan obtener un beneficio con las disposi-
ciones. Aquellos con visin reconocieron el valor de la competencia
oficial, pero fueron pocos y alejados uno del otro. Generalmente
las asambleas populares se oponan a la prctica, en gran medida
228 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA
porque dichas ventas colocaban el poder en las manos de una clase
particular. Las clases que habitualmente haban recibido los nom-
bramientos debido a su jerarqua, se opusieron inevitablemente. El
absolutismo poltico y la debilidad financiera fueron condiciones
fundamentales para el xito de las ventas. En las circunstancias de la
Inglaterra de los Estuardo, Aylmer considera que la venta de cargos
facilit el reclutamiento de advenedizos totalmente incapaces, o bien
"condujo a la infusin de hombres de xito levantados por sus pro-
. pios esfuerzos en una burocracia peligrosamente esttica".95 Swart
considera que la venta es un mtodo racional donde la corrupcin es
en ltimo de los casos inevitable ya que "aseguraba al gobierno parte
de las ganancias obtenidas ilegalmente y exclua al favoritismo en los
nombramientos para los cargos".96 Montesquieu apoyaba la idea ya
que eliminaba el favoritismo y la intriga entre los cortesanos y minis-
tros, de la misma manera como lo haca el testarudo Bentham, quien
a pesar de todo puede ser considerado como uno de los precursores
del sistema moderno de administracin pblica.
Bajo condiciones modernas ninguno de estos argumentos resulta
satisfactorio, pero dichas prcticas deben valorarse en el contexto de
la poca en que funcionaron. Sin duda existen prcticas administrati-
vas, que se aceptan hoy da como bastante razonables, y en una poca
futura se considerarn en forma muy diferente.
95 Aylmer, op. cit., p. 237.
96 Swart, op. cit., p. 44..
VI. CHINA: A PARTIR DE LA
DINASTA SUNG
LA DINASTA china Sung domin el gran Imperio, hacia el sur, de 960
a 1279 d.c. Generalmente se mantuvieron relaciones pacficas con
Liao, en el Norte; pero cuando este ltimo fue sucedido por los Chin
en 1125, Ia guerra entre los dos imperios fue continua hasta la con.
quista de estos ltimos por los mongoles, quienes establecieron la
dinasta Yuan en el Norte, en el ao de 1206 y, por un periodo de casi
cien aos despus de 1279, unieron ambas reas en el Imperio ms
grande que China haba visto hasta entonces. Los emperadores Sung
conservaron sustancialmente el tradicional sistema de gobierno y
administracin chino. El emperador, considerado supremo, era aseso-
rado y asistido por un Consejo de Estado cuyos miembros, que varia-
ban de cinco a nueve, supervisaban individualmente los diversos rga-
nos de la administracin, los cuales estaban agrupados bajo 1) la
Secretara-Cancillera, 2) la Comisin de Finanzas y 3) el Departamen-
to de Asuntos Militares. Exista tambin la caracterstica institucin
china de la Oficina Censora, a la cual haremos referencia ms adelante.
ADMINISTRADORES SUNG DESTACADOS: Su TUNGPO
(1036-1I01) y WANG ANSHIH (1021-1086)
El periodo Sung presenci importantes adelantos intelectuales, pero,
a pesar del intento de Wang Anshih para introducir transformaciones
revolucionarias a travs de un sistema de socialismo estatal, hubo una
s e r i ~ decadencia de la eficiencia poltica, la cual se prolongara hasta
el .sIglo xx. La vida del poeta-funcionario Su Tungpo,' sobre la cual
exisn- una excelente documentacin, ofrece un medio admirable para
observar Cmo se efectuaron estos adelantos oficiales, haciendo especial
referencia al clebre sistema de exmenes.
Su Tungpo, quien se convertira en unos de los poetas y escri-
tores de prosa ms importantes en China, naci en Meishan, en el
Poliakiang o ro de Cristal. Este pueblo estaba situado en medio de
un efectivo control de aguas y una red de irrigacin que haba tenido
1 Fuente principal: Lin Yutang, The Gay Genius, Heinemann, 1947.
229
230 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
un gran xito desde su construccin por el clebre ingeniero hidrul-
co Li Ping en el siglo III a.c. As fue el enraizado escenario histrico
en el que creci Su, y con su madre estudi un captulo de la Histo-
ria tarda de la dinastia Han, el cual relataba la lucha del letrado
Fan Pang contra el mal gobierno de los eunucos, y su consecuente
condena a muerte. "Fan Pang", declar el joven Su Tungpo, "ser
mi modelo".
Cont con otros elementos por los que la atmsfera de su hogar
fue favorable. Su tuvo acceso a una biblioteca llena de libros de todas
clases; esto debido a que la invencin de la imprenta, aproximada-
mente cien aos antes -atribuida a la utilizacin de tipos de arciUa
movibles por Pi Sheng 2_ haba expandido la produccin comercial
de libros, los cuales anteriormente deban fabricarse uno por uno y
laboriosamente a mano. Su padre, no obstante ser un erudito con
siderable, no haba logrado sino un reciente fracaso en los exmer:es'
pero el hermano de su padre haba obtenido la calificacin como ms-
pector del Ministerio de Finanzas, y consecuentemente su abuelo haba
recibido el ttulo honorario de "Consejero". Fue as como los exme-
nes literarios imprimieron su sello sobre la vida de la familia
El hermano menor de Su Tungpo, Tseyu, quien haba permaneCI?O
siempre cerca de l, tambin fue candidato. Por 10 tanto, los estudIOS
podran emprenderse sobre una base verdaderamente cooperativa.
La preparacin de Su para los exmenes oficiales se inici la
escuela secundaria a la edad de once aos. Tuvo que leer a los
antiguos, historia, poesa y prosa selecta, aprendindolos de mem
ona;
esto porque los exmenes se interesaban no solamente en el
nido, sino tambin en el lenguaje y la fraseologa. Lo anterior signIfl'
caba un trabajo arduo y tenaz, as como el copiar todas las
palabra por palabra. De esta manera no slo se llegaban a
las obras, sino que se garantizaba una gran prctica de la cahgrafIa.
Los hermanos Su se casaron antes de presentarse a los exmenes:
Tungpo a los dieciocho aos se cas con Wang Fu, una nia de
quince que viva en Chingshen a unas quince millas ro abajo. se
consideraba conveniente llevar esto a cabo, antes de los exmenes, de
tal manera que no hubiera trastornos emocionales. Ms an, al anun-
ciarse los resultados de los exmenes, los comerciantes ricos de la
capital que tuvieran hijas solteras acostumbraban negociar estable
cimientos financieros a nombre de candidatos solteros, y generalmente
2 Lin Yutang, op. cit., p. 24.
CHINA: A PARTIR )"lE LA DINASTA SUNG
231
se consideraba poltico anticipar esto llevando a cabo disposiciones
apropiadas con familias locales,"
Poco despus del matrimonio del hijo menor, los hermanos y su
padre salieron para la capital, a la cual llegaron en 1056. El padre,
quien entonces tena cuarenta y siete aos y que recientemente haba
producido una obra importante sobre los principios del gobierno,
esperaba todava cierta preferencia, no obstante que el ofrecimiento
de una magistratura en el colegio distrital de Chengtu no lo haba
satisfecho. Los dos hermanos pasaron las pruebas preliminares puestas
por el Ministerio de Educacin en otoo, con lo cual calificaron para
los exmenes de la primavera siguiente en el palacio. Para stos, el
Emperador Jenisung eligi a Ouyang Shiu como principal examina-
dor, pero mantuvo un inters personal enviando con sus sirvientes
personales las materias para los papeles. Como era costumbre, se
adoptaron medidas extraordinarias para asegurar una completa im-
parcialidad y mantener el asunto en secreto. Los candidatos llegaron
al amanecer, llevando con ellos comida fra, ya que durante todo el
examen seran confinados en cubculos bajo la estrecha supervisin
de los guardias del palacio. Los papeles ya terminados eran copiados
por escribanos oficiales para garantizar que no se reconociera la es-
critura de los candidatos, y finalmente los jueces eran encerrados en
el palacio, generalmente de enero a marzo, mientras los papeles eran
marcados y calificados. El primer escrito versaba sobre historia o prin-
cipios de gobierno, el segundo sobre los clsicos; y una vez que los
candidatos eran calificados, haba un tercer ensayo bajo la supervisin
directa del Emperador que abarcaba lrica, tu (poesa descriptiva) y
ensayos sobre poltica. Ambos hermanos pasaron con honores. Su
Tungpo obtuvo el segundo lugar de una lista de 388, alcanzando as
fama por toda la nacin como un erudito destacado. Uno de sus ensa-
yos, que fue sumamente admirado por Ouyang Shiu, trataba el prin-
cipio de la sencillez e indulgencia en la administracin de un pas,
principio que sera la filosofa bsica de gobierno de Tungpo.
Cuando estaba a punto de iniciarse en su carrera oficial, Su Tungpo
tuvo que realizar un retir de duelo durante veintisiete meses, segn
era la costumbre, por la muerte de su madre. Despus de esto la
familia se traslad a la capital. Los hermanos pasaron dos exmenes
ms: uno para puestos en el ministerio, y el otro para realizar una
crtica franca de laadministracin. El ltimo haba sido introducido
8 isu, p. 31.
232 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTtA SUNG
por el Emperador para impulsar el espritu crtico. Finalmente el
padre, que entonces tena ms de cincuenta aos, obtuvo un nom-
bramiento, sin presentar examen, como Examinador de Manuscritos
en el Departamento de Archivos, y posteriormente se le concedi un
puesto en una oficina para compilar la historia de las vidas de los
emperadores de la dinasta. En esta posicin se vio involucrado en
una controversia debido a que insista en que su objetivo era la ver
dad, y no disculpar los errores de los ancestros.s
Los brillantes antecedentes de Tungpo no le excusaron de co-
menzar desde abajo. Su primer nombramiento en 1061, con la jerar
qua de Consejero de Justicia, fue en la oficina de un magistrade
asistente en Fengshiang, con la facultad de refrendar los informes Y
las comunicaciones oficiales con la corte," Sus obligaciones, aunque
no eran onerosas, lo hicieron realizar numerosos viajes para resolver
casos de crmenes resonantes. Esto result menos interesante de lo
que haba imaginado y perdi la excitacin de la capital." Sus estados
de nimo se reflejaron en su poesa. Una de sus misiones lo llev ~
la cima de la Montaa Taipo para orar oficialmente al Dragn Pl-
diendo lluvia, muy necesitada por los agricultores. Su splica al dios
de la lluvia ha llegado a nosotros, y desgraciadamente no obtuvo
resultados favorables. Evidentemente el dios no tena deseos de coope
rar ya que el emperador Sung haba descendido su categora de
duque a conde. La restitucin oficial tuvo que efectuarse ceremo-
niosamente antes de que el asunto pudiera rectificarse."
En 1064 Su Tungpo fue relevado del cargo, el cual en realidad
nunca lo haba satisfecho. De acuerdo con la costumbre oficial tuvo
entonces que someterse al mokan (la molienda) o revisin de regis-
tros a la que se sujetaba un funcionario local al final de tres aos
de servicio. El nuevo Emperador, Ingtsung, quien haba odo de la
fama de Su Tungpo y quera emplear sus habilidades, estuvo a favor
de exonerarle del examen y concederle un alto nombramiento en la
corte. Pero el primer ministro Han Chi sinti que un favor tan im-
portante en una etapa tan temprana tendra un efecto negativo sobre
el joven funcionario. ste es un detalle incidental interesante sobre el
sistema poltico chino que favoreci en todos los sectores. Su Tungpo
pas el examen y recibi un puesto en el Departamento de Histon
a.
" Un Yutang, op. cit-
l tu.. p. 53.
e Ibid p.55.
"1 iu.. pp. 56-7.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
Esto le agrad mucho debido a que as tuvo acceso a la magnfica
coleccin de libros, manuscritos y pinturas raros de la biblioteca
imperial.
En 1065 muri la esposa de Su Tungpo a la edad de veintisis
aos. "En el aniversario de la muerte de su esposa Su escribi un,
exquisito poema revelando sus sentimientos con respecto a ella, lleno
de una extraa y fantasmal belleza y con una msica obsesionante
que desgraciadamente no puede reproducirse." 8 Su padre muri al
ao siguiente. Ambos hermanos renunciaron inmediatamente y par-
tieron con los dos fretros a su hogar a mil millas de distancia. Cuan-
do regresaron a la capital en 1069, despus del periodo de luto acos-
tumbrado, la situacin haba cambiado completamente. Shentsung,
el "Emperador Divino", estaba ahora en el trono y China estaba por
embarcarse en su cuarto experimento desafortunado en el totalitaris-
mo, del que el extraordinario Wang Anshih fue instigador y fuerza
motriz."
El primero y ms exitoso de estos experimentos totalitaristas ya
haba sido efectuado, bajo la inspiracin del filsofo Shang Yang, por
el primer emperador Chin y constructor de la Gran Muralla en el
siglo III a.c. Los dos siguientes se intentaron en el siglo II a.c. bajo
el emperador Han Wu, y en el siglo 1 d.c. bajo Wang Mang: ambos
fracasaron.
Wang Anshih.P quien naci en 1021, disfrut,ltde la tpica crianza
del erudito-funcionario, comenzando desde abajo y ascendiendo por
s solo en base a la fuerza de su habilidad, que debi haber sido.
sobresaliente. En cierta forma era un excntrico, descuidado de su
persona, y debi haber estado fuera de lugar en la puntillosa atms-
fera de la oficial a china, hecho que subraya an ms su extraordi-
naria calidad. Lin Yutang, quien senta poca simpata por las polticas
que apoyaba, pudo haber estado un tanto predispuesto al referirse a
su "deplorable falta de tacto y su incapacidad para llevarse ms que
consigo mismo", o para calificarse como "un idealista imprctico't.P
Una cosa es cierta, si estas crticas tienen alguna justificacin, Wang
debi haber tenido aptitudes muy positivas para obtener el apoyo del
emperador, como lo hizo, y para obtener una oportunidad para in-
8 iu, p. 65.
\) [bid. p. 68.
. io John Meskill, "Wang An-Shih: Practical Reforme", en Problems in Asian Ciuitiza-
~ I o n series, Heath, Boston, 1963.
11 Un Yutang, op- cit., p. 69.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
augurar un esquema de reforma vasto y revolucionario, el cual inevi-
tablemente le atrajo la oposicin vehemente y a menudo vituperante
de todos los ocupantes de cargos cuyas posiciones se vieran al menos
amenazadas por las reformas propuestas. .
De hecho, a pesar de sus fuertes perspectivas, Wang Anshih haba
mostrado una extraa aversin por alcanzar el poder. Durante veinti-
cinco aos, despus de su afortunado examen a los veintin aos,
haba estado satisfecho de trabajar en las provincias. Como magistrado
se haba demostrado a s mismo ser un administrador prctico cabal a
travs de la construccin de presas, la reforma de escuelas, l esta-
blecimiento de prstamos para agricultores y la implementacin de
algunas de sus propias ideas sociales. Al mismo tiempo, haba aumen-
tado constantemente su fama como estudioso, Se dice que le agradaba
al pueblo. A pesar de todo, haba rechazado insistentemente el as-
censo oficial y evadido las oportunidades para trasladarse a la capital,
donde la rareza de su reglamento desinteresado haba conducido a un
difundido deseo de conocerlo.
Finalmente, en 1060, cuando Han Chi renunci al cargo de Pri-
mer Ministro, Wang Anshih, cuyos voluminosos diarios sugieren una
opinin no muy positiva con respecto a las habilidades de Han, acep-
t un puesto en el Departamento de Finanzas. Perdi poco tiempo
en informar al Emperador Jentsung de sus propsitos para una re-
forma financiera radical, a la cual dio forma en una memoria de
aproximadamente diez mil palabras. l sostena que
utilizando el poder de la nacin para producir la riqueza de la na-
cin y utilizando la riqueza de la nacin para sufragar el gasto de
la nacn.ts
Nada de ello result y Wang regres a las provincias.
El siguiente Emperador, Ingstsung, rein durante cuatro aos y
despus su hijo, el prncipe Corona, quien se haba formado una
excelente opinin de Wang Anshih, ascendi al trono como el Em-
perador Shentsung a la edad de veinte aos. Inmediatamente Wang
fue designado Gran Magistrado de Nanking, y un poco despus se le
otorg el rango de erudito Hanlin. Lleg a la capital en abril de
1068 y fue llamado a audiencia imperial con permiso especial para
"hablar fuera de jerarqua", lo cual hizo con tan buen propsito que
obtuvo en seguida el apoyo del joven Emperador a sus ideas. A prin-
12 Lin Yutang, op. cit., p. 73.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTIA SUNG 235
cipios del ao siguiente, cuando los hermanos Su llegaron a la capi-
tal, Wang Anshih fue nombrado Viceprimer Ministro. A pesar de la
oposicin casi total de los funcionarios ms altos, Wang tena el ca-
mino libre para someter a prueba sus reformas.
LatouretteP resume hbilmente estas reformas bajo nueve enca-
bezados:
l) El nombramiento de una comisin para hacer un presupuesto para
el estado, medio para efectuar un gran ahorro anual en gastos;
2) Un monopolio estatal del comercio, por el cual Wang recibira
el producto de cada distrito utilizado en primer lugar para el pago
de impuestos y despus para las necesidades del distrito, y el gobierno
adquirira el excedente ya sea para conservarlo contra las futuras nece-
sidades locales, o para transportarlo a otra parte y venderlo; se estable-
ceran almacenes para el intercambio de bienes y para el adelanto de
prstamos sobre mercancas y propiedad (a travs de este medio, Wang
esperaba garantizar a los agricultores un mercado ms seguro para su
produccin e incrementar el ingreso del gobierno);
3) Prstamos otorgados por el Estado al dos por ciento mensual a
los agricultores en la temporada de plantacin, sobre la seguridad del
crecimiento de cultivos, una idea para promover la agricultura posi-
bilitando al campesino el plantar y recoger su cosecha sin caer en las
garras del prestamista privado con sus tasas de inters usureras, pero
que incurra en una gran crtica en base al hecho de que, al ser admi-
nistrados por algunos funcionarios, dichos prstamos eran a menudo
obligatorios para todos, para ricos y pobres;
4) La divisin de la tierra en secciones iguales y su revaluacin
anual con fines taxativos, para abolir de esta forma la exencin de
parte de los suelos cultivados y garantizar una distribucin ms equi-
tativa del impuesto sobre la tierra;
5) La gravacin de toda propiedad de toda persona, tanto en ha-
cienda. real como bienes muebles;
6) La abolicin del reclutamiento de mano de obra por el Estado
(forma de tributacin largamente utilizada que probablemente repre-
sentaba una gran carga para los pobres y que debido a que la leva
poda realizarse en pocas que interferan importantemente en las
operaciones agrcolas del campesino, constitua un obstculo casi total
para la agricultura) y la sustitucin de ello por un impuesto graduado
en base a la divisin de los propietarios. en cinco grupos de acuerdo
con sus posibilidades econmicas;
13 K. S. Latourette, The Chinese: Their History and Culture, Macmillan, N.Y., edi-
cin en un solo volumen, 1934, 1, pp. 254255.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
7) Reorganizacin militar, mediante la cual las tropas innecesarias
regresaran a la vida civil y productiva, conservndose la defensa ex-
terna yel orden interno mediante un sistema de servicio militar obli-
gatorio, organizndose a las familias en grupos de diez a cincuenta y
cada familia con ms de un hombre deba proporcionar uno para las
fuerzas fronterizas y para la polica local;
8) Un mtodo para sostener la caballera necesitada en las guerras
en contra de los invasores del norte, solicitando a cada familia de ciertas
reas al tener un caballo que, con su alimento, sera suministrado
por el Estado; y
9) Desviar el nfasis en los exmenes del Estado del estilo literario
a la aplicacin de los principios de los clsicos a problemas reales; un
cambio creado para capacitar a los competidores afortunados ms
directamente para el desempeo de obligaciones oficiales.
No resulta asombroso el que la implementacin de tan difundidas
.reformas se haya manifestado ms all de la capacidad de sus proge-
nitores, particularmente frente a la feroz oposicin no solamente de
los altos funcionarios, quienes se oponan a cualquier tipo de cambio
radical, sino tambin de los intereses creados afectados por las refor-
mas. La oposicin provino tambin del pueblo mismo, el cual ganaba
por un lado pero por el otro tena que pagar: por ejemplo, aquellos
-que dieron la bienvenida a la abolicin del reclutamiento de mano
de obra, pero que desaprobaban el ser gravados en cambio. Los refor-
mistas son incorregiblemente optimistas hasta el punto de considerar
que las innovaciones pueden llevarse a cabo en un periodo breve.
Invariablemente tratan de hacer demasiado, exageradamente rpido,
as como de rechazar cualquier consejo orientado a la moderacin
como voz de la reaccin. La historia muestra que la rpida introduc-
cin de dichos cambios incluye la supresin, de tajo, de toda la opo-
sicin y la imposicin de cargas insoportables sobre los hombros de
todos aquellos que se espera sean beneficiados a largo plazo, dema-
siado largo para la mayor parte de ellos. En ocho aos el Emperador
haba tenido suficiente, como sin duda haba ocurrido a Wang. Cons-
tituye una informacin interesante sobre la perspectiva tolerante de
la poca el que viviera en el retiro hasta su muerte, ocurrida en 1086.
Sin embargo, sus reformas no fueron abandonadas por completo, y
muchas de sus polticas fueron implementadas por administradores
subsecuentes durante el periodo Sung. Al mismo tiempo los cambios
en los exmenes, que sustituyeron la historia, geografa, economa,
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
237
derecho y medicina por los clsicos y la poesa, les dieron un carcter
ms prctico.w
Su Tungpo fue de los crticos ms vehementes de Wang Anshih. No
obstante ocupar todava un modesto puesto no administrativo y es-
trictamente literario en el Departamento de Historia, se opona tanto
a la poltica de los prstamos a agricultores que, tanto en 1070 y el
ao siguiente, escribi largas cartas sinceras al emperador, sobre la.
materia, sin dudar en dar su consejo personal sobre lo que deba
hacerse.w
Con una justificacin an mayor, Su se uni con toda la oficiala
en relacin con la forma en que Wang trataba a la Oficina Censora,.
a la cual limpi y despus intent formar con personas nombradas
por l mismo. Es claro que Wang cometi un grave error al intentar
detener las crticas de un cuerpo tan slidamente establecido en esa
forma, error que fue an ms grave cuando design a nuevos miem-
bros cuyo carcter no los haca adecuados para una oficina tan auto-
rizada. Ninguna persona respetable le hubiera agradecido el llevar a
una institucin tan largamente honrada a carecer de respeto, cual-
quiera que hubiese sido su punto de vista sobre las reformas generales.
La Oficina Censora era caracterstica del sistema chino, era una
institucin establecida haca ya mucho tiempo para representar la
opinin pblica y. actuar como crtica abierta tanto del emperador
como del gobierno. La Oficina Censora tena la posibilidad de infor-
mar al emperador de las delincuencias de funcionarios, criticar los
actos del emperador, examinar importantes documentos del Estado-
de manera que no tuvieran errores, mantener vigilancia sobre la pro-
piedad estatal, investigar los reportes sobre la corrupcin financiera,
asegurar que las ceremonias pblicas fueran conducidas adecuada-
mente: en realidad actuaba en gran medida como se supone que debe
hacerlo la libertad de prensa en las democracias modernas. Como ocu-
rre con la prensa moderna, la calidad de su desempeo dependa en
gran medida de su competencia e integridad en la accin. Sus crticas
eran hechas en forma de conmemoraciones al trono. No obstante que
se le otorgaba una completa libertad de expresin, no estaba prote-
gida de la ley ni del capricho del Emperador. Este ltimo poda cas-
14 joseph Needham, Science and Civilisation in China. 'vol. 1, "Introductory Oren-
tations", Cambridge, 1954. p. 139.
11! Lin Yutang, op. cit., pp. 97-99.
238 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
tigar severamente a sus miembros mediante el descenso de rango, la
destitucin, el exilio o la muerte, y por lo tanto, la eficiencia de
la Oficina Censora como una institucin variaba de una poca a otra
segn la devocin a la verdad de sus miembros y la sabidura de am-
plio criterio del gobernante. Bajo un dspota cruel los censores podan
convertirse en personas serviles, pudiendo reducirse la justificacin
para su nombramiento. Sin embargo, en lo fundamental la institu-
cin goz de un gran respeto, el nombramiento como miembro se
consideraba un gran honor, y sus crticas reciban una importante
consideracin. Despus de todo, era una verdadera ayuda para el go-
bernante eficiente el tener a su disposicin una institucin semejante
que le ofreciera una imagen imparcial de lo que estaba sucediendo
a su alrededor en su vasto reino.
Su Tungpo escribi una famosa carta de nueve mil palabras en
protesta y dirigida al emperador recordndole que poco antes, en
audiencia, haba invitado a la crtica franca aun de s mismo, y ahora
l, Su, le tomaba la palabra. La demanda de Su versaba ampliamente
sobre historia, los principios de gobierno y la experiencia guberna-
mental comparada. Enfatiz la importancia de la crtica libre como
un medio de mantener el apoyo del pueblo. Hay un taido moderno
en el siguiente extracto de las palabras de Su Tungpo:
Considero que cuando prevalece la libertad de crtica, aun el pueblo
ms mediocre se ve impulsado a expresarse; pero criando dicha libertad
es destruida, incluso el mejor pueblo se ve inclinado a cerrar la boca.
Temo que de ahora en adelante se fije el patrn y los censores se
conviertan en simples lacayos de los ministros del gabinete, con la
consecuencia de que el Emperador permanezca en un aislamiento
completo de su pueblo. Una vez que el sistema haya sido destrUido
puede ocurrir cualquier cosa. .. Ms an, no puede uno escapar a la
conclusin de que cuando no exista una crtica desaprensiva del gobier-
no en tiempo de paz, tampoco habr hroes nacionales que deseen
morir por su pas en tiempos difciles. Si no permite a su pueblo
expresar ni una palabra de crtica. cmo espera que muera por su
pas cuando surjan problemas? 16
Su Tungpo saba perfectamente las posibles consecuencias de SU
franqueza. El Emperador no hizo nada, pero el gobierno en s tena
pocas inhibiciones. Su Tungpo fue destituido, no obstante los fraca-
16 Lin Yutang, op. cit- p. 1()6.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
239
sados intentos por obtener evidencias de irregularidades en su contra.
Recibi el nombramiento de Magistrado Delegado de Hangchow y
dej la capital en 1071 rara tornar posesin de su nuevo puesto. Du-
rante los tres aos siguientes se ocup de las poco alentadoras tareas
del magistrado inferior, sin rechazar cualquier oportunidad para cri-
ticar al rgimen en sus poemas. A pesar de todo, ascendi a la Magis-
tratura Suprema en Michow en 1074 y a la de Suchow tres aos
despus. Fue entonces que Wang Anshih dej el poder y un nuevo
Emperador ocup el trono. En Suchow los amenazadores diluvios hi-
cieron necesaria una actividad arquitectnica y de ingeniera muy
vigorosa para la que Su demostr ser eminentemente capaz de iniciar.
Su magistratura en ese lugar tuvo gran xito y se gan una importante
popularidad entre los ciudadanos. Su siguiente traslado fue a Huchow,
a principios de 1079.
Pero los problemas eran importantes..Los puntos de vista de Su
Tungpo se daban a conocer cada da ms. El Emperador haba hecho
observaciones favorables sobre el contenido de sus numerosas cartas,
y los boletines de la corte, que se publicaban regularmente como
una especie de Peridico oficial, se estudiaban extensivamente.F Los
poderes de entonces se mostraban recelosos por miedo de que, con la
desaparicin de la escena de aquellos que apoyaban la nueva poltica
econmica, Su fuera llamado nuevamente a la capital. Pronto les dio
la oportunidad que .estaban buscando cuando los critic directamente
en su carta de agradecimiento al emperador por su nombramiento.
En junio de 1079 un censor lo acus de emitir una observacin
deshonrosa sobre el gobierno y fue llevado a juicio en la capital.
Durante el juicio, que dur seis o siete semanas, fue detenido en
la prisin de la oficina censora, conocida como la Terraza Negra,
historia que es relatada por el poeta Lu Yu en su obra La situacin
de la poesa en la Terraza Negra.i" Se reclamaron sanciones severas,
pero despus de unas cuantas demoras sus enemigos se decepcionaron
Cuando Su Tungpo recibi una orden para proceder a Huangchow,
cerca de Hankow, con el rango inferior de teniente en un ejrcito
entrenando cuerpos, adems de confinarse en el rea y sin tener dere-
cho a firmar documentos oficiales. Dej la capital para ocupar su
nuevo puesto el primer da de 1080.
Para mantener a su numerosa familia Su Tungpo se vio obligado
17 Ibid. p. 166.
18 lbid. p. 171.
240 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
a realizar actividades agrcolas. Un ejemplo de su perspectiva huma-
nitaria se encuentra en sus esfuerzos en esa poca por detener el ase-
sinato de nios que, aunque era ilegal y se castigaba con dos aos
de trabajos forzados, debido al predominio de condiciones de caresta
y hambre se haba convertido en una prctica comn. Su Tungpo
estableci la Asociacin para Salvar al Nio, con un honesto vecino
llamado Ku como presidente, un monje del Templo Ankuo como teso-
rero a cargo de los registros y las cuentas. Se presion a la gente rica
a seguir el ejemplo de Su de hacer una suscripcin anual con regula-
ridad. En realidad Su disfrutaba de su confinamiento en Huangchow
y no qued del todo complacido cuando el emperador, deseoso de
tene,r sus servicios, le dio instrucciones en 1084 para confinarse cerca
de la capital. El poeta no tena un deseo real de obtener el puesto
y poder. Despus de mayores vicisitudes que incluyeron un intento
para retirarse y la muerte del emperador, fue llamado nuevamente al
cargo por la emperatriz Dowager y nombrado Magistrado Supremo
de Tengchow, cerca de Chefoo. l odi el cambio, pero a su familia,
que haba pasado das difciles, naturalmente lie agrad. Lleg a la
capital hacia fines del ao 1085.
Con el joven emperador Yuanyu en el trono y la emperatriz
Dowager detentando el poder, la suerte de Su Tungpo tuvo un cam-
bio dramtico. En ocho meses, despus de su llegada, fue promovido
tres veces, ascendiendo del sptimo rango al sexto, saltndose el quinto
para ascender al cuarto ,y despus al tercero como acadmico Hanlin
a cargo de la emisin de los edictos imperiales. Durante este acele-
.rado progreso tuvo. la satisfaccin de emitir un decreto privando a
Leeding -quien haba sido de sus ms acrrimos perseguidores- de
su cargo y obligndolo a cumplir los tres aos de luto por su madre
que haba estado evadiendo; as como a emitir un edicto confiriendo
el ttulo pstumo de Gran Tutor imperial de Wang Anshih, quien
acababa de morir. La ltima asignacin haba demostrado la ms
grande habilidad de Su Tungpo al maldecir a un hombre con un
cumplido malicioso que expres al referirse a la originalidad de Wang
cuando obviamente' quera decir arrogancia.v
Como acadmico Hanlin a cargo de los Edictos Imperiales, Su
Tungpo estaba ahora en camino de llegar a ser primer ministro,
que era el segundo rango, generalmente el ms alto, ya que el primer
rango rara vez se otorgaba. Sus obligaciones lo llevaron a mantener
1'9 [bid. p. 228.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG 241
un estrecho contacto con el emperador y con la emperatriz Dowager,
lo cual qued registrado al haberle informado en una ocasin de
que su rpido ascenso no se haba relacionado con ninguna persona
viva, sino a la voluntad del emperador Shentsung, quien lo haba
considerado como de un genio extrao.s" La Oficina Hanlin estaba
ubicada cerca de la Puerta Norte y se reconoca como parte del pala-
cio. La labor de Su Tungpo consista en preparar edictos bajo instruc-
ciones reales. Esto se haca durante las horas de oscuridad para la
emisin al siguiente da, de tal manera que se hablaba de l como
el "encerrado durante la noche"."
Su encontr una casa prxima para su familia en el Camino Pai-
chia cerca de la puerta este del Palacio. Este era el distrito residen-
cial popular entre los funcionarios como lo describe Lin Yutang en
The Gay Genius 22 Era a travs de esta puerta por donde pasaban
los funcionarios al amanecer para asistir a audiencia imperial. Aqu
estaban los establecimientos de lujo, los almacenes de medicinas, a
menudo dos o tres almacenes caros. Aqu poda uno comprar los bie-
nes, flores y frutas ms caros fuera de temporada. Aqu se encontra-
ban las oficinas de empleo en caso de despedir a los sirvientes. Estaban
tambin los restaurantes caros y las tiendas de vinos, donde se alinea-
ban las prostitutas para atender a los clientes en sus mesas.
Contrariamente a la experiencia normal, Su Tungpo demostr
invariablemente una gran aptitud para deshacerse del poder ms que
para hacerse de l. Ahora con todo a su favor, su propio partido en el
poder y trabajando en estrecha relacin con los gobernantes, esta-
bleci contactos con la "aldea de bribones", como llamaba a los
polticos fastidiosos. Bajo el sistema todo el poder se concentraba en
manos del Emperador (y la Emperatriz), sin plantearse el problema
de una divisin especfica de responsabilidades o un equilibrio del
poder bajo eUos. La lucha por el reconocimiento continu, y el exper-
to intrigante supo cundo suplicar, cundo guardar silencio y cmo
elegir la palabra correcta en el momento propicio. La mediocridad
tena las mejores cartas. Su Tungpo rompi constantemente todas las
reglas. De hecho l hubiera preferido hacer las cosas solo, pero la
poltica lo seguira siempre. .
Pronto llegaron al trono docenas de notas en su contra. Su her-
20 tus; p. 229.
21 tu, p. 228.
22 Ibid. pp. 232.233.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
mano Tseyu, que haba sido nombrado Gran Censor en la oficina
del Primer Ministro, agrav las cosas trastornando a los lderes de
partido al sustituir funcionarios y polticos que haban apoyado a
Wang Anshih. Su Tungpo fue atacado por los trminos de un debate
examinador, que fue citado como irrespetuoso a los emperadores ante-
riores. La Emperatriz se neg a recibir notas en lo sucesivo. En un
primer momento Su Tungpo trat de retirarse, rogando ser enviado
fuera de la capital. Posteriormente cambi de parecer y decidi pelear
. el caso para preservar el derecho de oposicin; virtualmente una pro-
testa contra el servilismo. El asunto se fue agotando poco a poco'
cuando la Emperatriz orden a Su Tungpo reasumir su puesto, y los
funcionarios que haban solicitado su juicio fueron perdonados. Sus
opositores haban sido derrotados y desprestigiados. Para demostrar
su gratitud a la Emperatriz por su apoyo, decidi ser an ms franco
en el futuro.
Su Tungpo emprendi una cruzada individual en contra de la.
corrupcin. Intent mejorarla conduccin de los exmenes y reducir
el extendido nepotismo, tanto en la corte como en las provincias, los
cuales reducan los niveles de reclutamiento e hinchaban la clase de
eruditos que aspiraban al cargo pero tenan pocas posibilidades de ser
preferidos. El explosivo nmero de eruditos en busca de muy pocos
puestos constituy siempre un mal del sistema de exmenes chino.
Su Tungpo diriga informes secretos a la Emperatriz sobre la in-
competencia y las negligencias de los funcionarios, cuestiones previa-
mente ocultadas de la corte, se informaba tambin sobre las ocasiones
en que las comisiones examinadoras haban descubierto las actividades
deleznables de los funcionarios en las provincias, siendo un ejemplo
la reduccin del nmero de vctimas de una gran masacre al vil ase-
sinato de una docena de personas. Se desenfren despiadadamente en
contra de los lderes del partido de Wang Anshih que estaba prepa-
rando su regreso. Sus referencias al gran reformista parecen tan des-
equilibradas que puede uno preguntarse si su justificada indignacin
contra el agio y la corrupcin de la administracin influy en su
mente de tal manera como para modificar su juicio respecto a otros
asuntos.
El resultado de esta cruzada emprendida por l solo estaba prede-
terminado. Su Tungpo aument muchos nombres poderosos a los
rangos de sus enemigos: le llovieron a la Emperatriz acusaciones sobre
su conducta, quien hizo lo posible por mantener a la mayora de los
enemigos lejos del mismo Su. Hizo repetidos intentos de renunciar.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG 243
Al menos a principios de 1089 su solicitud fue concedida y se le de-
sign como Gobernador Militar de las provincias del Dhekiang occi-
dental y comandante del distrito militar de Huangchow, con un rango
oficial muy alto. Se le envi fuera con ricos obsequios oficiales como
seal de su categora, y el octogenario y activo ministro Wen Yenpo
le aconsej no escribir ms poemas, medio fundamental para propa-
gar sus ideas.
Durante los siguientes dieciocho meses Su Tungpo abandon los
placeres de la erudicin y se dedic a llevar a cabo una reforma
total de su administracin, aprovechndose de la gracia de la Empe-
ratriz para conseguir autorizaciones especiales de dinero que facilita-
ran sus actividades. stas incluyeron el mejoramiento de la salud p-
blica y el saneamiento de la ciudad, el abastecimiento de un sistema
de aguas limpias y de un hospital, dragado de los canales de sal, re-
construccin del lago Occidental, una exitosa estabilizacin del precio
de granos y puesta en marcha de un sistema de reduccin del hambre
contra la abrumadora apata de los furicionarios, tanto en la corte
como en las localidades."
Entre estas reformas, la fundacin del hospital en Huangchow
es de especial inters en estos das de servicios de salud pblica. Se
ubic en un primer momento en el Puente Chungan en el corazn
de la ciudad, y se dice que fue el primer hospital pblico en China.
En un periodo de tres aos haba atendido a mil pacientes y su fama
haba llegado a lugares muy distantes. El sacerdote encargado fue
recompensado con una tnica prpura y una gratificacin de los fon-
dos del gobierno. Posteriormente el edificio se traslad a la orilla del
lago donde, con el nuevo nombre de Antsiiang, sigui funcionando
durante aos.
24
Otro proyecto importante para el cual Su Tungpo
obtuvo asistencia financiera de la Emperatriz, fue la purificacin del
Lago Occidental que gradualmente se haba ido obstruyendo con yer-
bas y lodo y en un plazo de veinte aos estara completamente ane-
gado. Esta era una empresa sencilla, requirindose solamente de una
abundante mano de obra, aunque era una tarea que los administra-
dores anteriores haban ignorado por completo. La obra era necesaria
para garantizar el mantenimiento de suministros adecuados de agua
fresca para la ciudad y la irrigacin de los campos de arroz. La pri-
mera entre las cinco razones importantes presentadas al gobierno para
23 Lin Yutang, op. cit., p. 263.
2t Ibid. p. 266.
244 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
llevar a cabo el trabajo fue la budista, relativa a salvar a los peces del
sufrimiento. Con miles de trabajadores y lancheros el trabajo se ter-
min en cuatro meses. Posteriormente, el lodo sacado del rea dragada
se convirti en un terrapln y paseo con puentes y pabellones que
embellecieron enormemente la orilla del lago. Uno de los pabellones
se dedic posteriormente a la labor del poeta y a conmemorar su
gran obra. Con el propsito de asegurar la futura limpieza de las
yerbas Su Tungpo dividi secciones de la superficie del lago para
el cultivo de abrojo, una especie de castao acutico, y solicit al
Primer Ministro que el ingreso as obtenido se dedicara al manteni-
miento del terrapln y del lago. Despus, los enemigos polticos del
poeta citaran este hecho en su contra como "despilfarrar el dinero
del gobierno para satisfacer el placer de los turistas".25 Esta crtica
tiene un timbre moderno.
A principios de 1090, despus de las anteriores cosechas perdidas,
el hambre era una verdadera amenaza. La situacin se agrav con las
inundaciones por todas partes. Los inspectores de Su Tungpo infor-
maron de la seriedad de la' situacin en Soochow y Chagchow. Envi
numerosos informes a la Emperatriz sobre el asunto de "calamidad
nacional" y "compensacin de la inundacin", pero no recibi noticias.
La corte estaba molesta ante su insistencia. No tena comisionados
en el lugar de los hechos que no le estuvieran informando algn
hecho fuera de lo comn? Solamente Su Tungpo pareca estar inte-
resado en la situacin. Ley los boletines complacientes de la corte
con rabia: esto porque los comisionados locales haban informado
sobre la promesa anterior de las cosechas de primavera, pero no ha-
ban dicho nada de los desastres posteriores. Su presin en apoyo de
un examen imparcial sin xito. Sobrevinieron desastres an mayores
por la inundacin y la situacin lleg a ser crtica. Trat de organi-
zar la compra y venta de grano por parte del gobierno. El siguiente
manuscrito de uno de sus informes detalla significativamente los ma-
les de una burocracia que no se interesaba en absoluto del bienestar
del pueblo y se concentraba solamente en cantar la meloda que ha-
ba concebido para agradar a los poderes de la cima:
En realidad la, calamidad de este ao es peor que la ocurrida el
ao pasado, pero los funcionarios superiores e inferiores prefieren
ocultar las condiciones actuales. Recientemente ms de cuarenta per-
sonas fueron atropelladas hasta morir en una revuelta porque el roa-
211 [bid.. p. 270.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTIA SUNG
245
gistrado de Kiashing se neg a aceptar la solicitud de ayuda del pue-
blo. La mayora de los funcionarios son as. El caso de Kashng lleg
a conocerse simplemente porque fueron muchas las personas atrope-
lladas hasta ser muertas.w
A principios del ao siguiente, en medio de todo este conflicto,
Su Tungpo fue llamado nuevamente a la capital como erudito Hanlin.
Dej a su sucesor Lin la recomendacin de seguir tratando la situa-
cin. El desastre sigui profundizndose.
Los opositores de Su Tungpo en la corte se vieron movidos a redo-
blar sus esfuerzos. Su hermano haba ascendido firmemente a posi-
ciones clave; y recientemente se haba convertido en canciller de la
Oficina Ejecutiva, uno de los tres departamentos ms importantes
del gobierno. En junio Tseyu se convirti en canciller de la Secre-
tara Imperial. La oposicin tema que el siguiente paso fuera conce-
der a Su el cargo de Primer Ministro. Pero, no obstante que Su
Tungpo contaba con un gran apoyo en los altos cargos, pareci
estar de acuerdo con sus enemigos en su deseo de partir, con el resul-
tado de que en un lapso de tres meses fue transferido a Yingchow,
donde sirvi durante ocho meses y fue enviado despus a Yangchow.
Aqu descubri que, a pesar de los daos del hambre, el pueblo estaba
temeroso de que las buenas cosechas condujeran a una recaudacin
de deudas renovada por parte de los empleados y soldados enviados
para reunir las cantidades debidas por los prstamos de capital, que
haban formado parte de las consecuencias del abandono de la pol-
tica socialista del Estado. El gobierno haba confiscado ms propie-
dades de las que poda manejar. Las cortes estaban sobrecargadas de
trabajo, el comercio detenido y la corrupcin de la burocracia haba
llegado a profundidades que difcilmente podan creerse. Ya en 1090
Su Tungpo haba presentado una propuesta a la corte para la cance-
lacin de todas las deudas, pero cualquiera que haya sido la intencin
de la Emperatriz, los funcionarios se encargaron de impedir la accin.
En su propio distrito Su adopt la poltica del perdn que al menos
nominalmente la corte haba aceptado, y en mayo de 1092 retom
el asunto en el centro, apoyando su memorndum con una carta pri-
vada dirigida a la Emperatriz, en la cual incluso sugiri la redaccin
del edicto que deba emitirse. Al fin su poltica fue adoptada y el
edicu- apareci debidamente."
26 Lin Yutang, op, cit., pp. 274275.
2'1 lbid.. pp. 28()'283.
249 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
Una vez ms Su Tungpo volvi a ocupar puestos ministeriales en
la capital. Pero esta etapa fue breve, ya que en el otoo de 1093 la
emperatriz Dowager, 'que haba sido su ngel de la guarda, muri. El
joven Emperador haba resentido las polticas de su madre: se haba
inclinado a las actividades artsticas, era imprudente en la accin y
temperamental, adems era de carcter dbil y presa fcil para cual-
quier poltico intrigante. Automticamente sigui la cada de Su
Tungpo y de hecho la de todos los que haban ascendido a cargos
durante la regencia de la sabia anciana. .
Su Tungpo fue enviado al exilio oficial, ocupando una serie de
puestos fastidiosos. Bajo el espantoso reinado de intimidacin y terror
al que se vieron sometidos los miembros de la administracin prece-
dente su jerarqua y poder disminuyeron rpidamente. Con ms de
sesenta aos de edad, sin amigos y reducido a la pobreza, fue colocado
eventualmente en la isla aborigen de Hainan, considerada ms all
del cerco del mundo civilizado, y pareca haber llegado a la ltima
etapa. Pero en enero de 1100 muri el joven emperador y, por un
breve periodo, durante el ascenso de la nueva emperatriz Dowag
er,
fueron perdonados los eruditos y funcionarios exiliados y se les pro-
movi o al menos se les dio libertad de movimiento.
Durante su viaje de regreso al norte Su cay enfermo y, hacia
finales de julio de 1101 muri uno de los ms grandes poetas y fun-
cionarios chinos, despus de una vida dedicada al servicio de sus
semejantes, por la cual pocos consideraran que ha sido justamente
recompensado. Aqu, entre todos los burcratas de cuyas vidas tene-
mos una informacin adecuada, se encontr seguramente un hombre
de gran honor.
Justificamos esta larga seccin, aunque en algunos sentidos sea
inadecuada, dedicada a la vida y la poca de Su Tungpo por v a r i a ~
razones. Debido a la existencia de copiosos documentos pblicos, as
como a su produccin potica de gran estima, nuestro funcionario se
encuentra entre los oficiales pblicos mejor documentados de toda la
historia. En muchos sentidos es un modelo exponente de las formas
y mtodos de su clase y, a pesar de los aspectos especiales de su medio
ambiente chino, es interesante notar cunta experiencia puede acep-
tarse como tpica de la oficiala dentro de un contexto mucho ms
amplio. Es importante tambin en tanto exponente de una verdadera
filosofa del servicio pblico en un sistema autocrtico esencialmente
egosta. Sobre todo, Su Tungpo, a pesar de sus virtudes especiales
como funcionario, es todava suficientemente caracterstico de su es-
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
247
pecie para ilustrar de manera incomparable la naturaleza de la admi-
nistracin pblica en la China de esa poca. Vemos en funcionamiento
la nica contribucin china del reclutamiento a travs de exmenes,
moderado y rechazado con suma frecuencia por las inmemorables
actividades del buscador de puestos privilegiado. Vemos lderes malos
dominados por asistentes peores y buenos lderes progresando con
gran dificultad en contra de los privilegios atrincherados de la buro-
cracia. Vemos una espantosa corrupcin poltica y una terrible opre-
sin, mitigadas por la accin de los servidores pblicos que pretendan
conservar las tradiciones del servicio instruido. Vemos a funcionarios
literatos no especializados removidos frecuentemente para reducir
las oportunidades a la corrupcin y a quienes se les conceda un
amplio margen de funciones capacitndolos Para ser calificados como
super generalizadores en su tipo. En la raz sentimos la presencia de
una lucha del poder central para ejercerse al insistir por la autori-
zacin de acciones especficas en las localidades y controlar cuidado-
samente los recursos financieros especiales a su disposicin. Los fun-
cionarios parecen haber contado con una amplia esfera discrecional,
reducida, sin embargo, por los poderes opuestos de otras magistratu-
ras, y difcil de manipular excepto por los ms corruptos. No obstante
que se ha tomado en cuenta la considerable frustracin a la que se
vio sometido Su Tungpo en sus esfuerzos por ayudar al pueblo, no
puede uno dejar de anotar que los registros pueden no haberle hecho
plena justicia a los aspectos ms favorables de la situacin adminis-
trativa. Incluso en los das anteriores a la prensa popular, la delin-
cuencia en los funcionarios tenda con frecuencia a despertar ms
mters que el buen trabajo realizado como labor de rutina, y que-
daba como tal.
El Imperio Sung seguira existiendo durante siglo y medio ms, en
un difcil estancamiento con el Imperio Chin al Norte, situacin que
ambos hicieron grandes esfuerzos por superar. El ms desastroso
de estos intentos tuvo lugar en 1135, cuando los corsarios Chin captu-
raron al emperador Sung y a la mayora de sus funcionarios, inci-
dente que condujo al traslado de la capital a Huangchow y a la inau-
guracin de la dinasta Sung del Sur. A la larga las debilidades ya
manifestadas durante la vida de Su Tungpo demostraran su magni-
tud, no obstante los esfuerzos por fortalecer la administracin y espe-
cialmente por mejorar las comunicaciones.
Lejos, en el centro de Asia, los mongoles ascendan rpidamente
243
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
al poder. Hacia 1206 el feroz Gengis Kan era aclamado "Emperador
Universal" del pueblo turco-mongol. Desde su foco asitico estaba-
explotando literalmente en todas direcciones un vasto Imperio mon-
gol, amenazando tanto al Oriente chino como al Occidente ayran.
Equvocamente los Sung se aliaron a los mongoles en contra de sus
viejos enemigos Chin, cuya dinasta del Norte lleg a su fin en 1234.
Los vencedores se lanzaron sobre la divisin del botn, o ms bien,
los conquistadores mongoles empuaron la excusa ya hecha para cas-
tigar a sus anteriores enemigos. Con todo, incluso ahora los Sung no
fueron abatidos fcilmente y no fue sino hasta 1279 cuando fueron
derrotados finalmente, y el comandante de la fota sung derrotada,
Kwantung, salt del barco con el joven Emperador en su espalda
para ahogarse. Kubilai Khan, en las lneas del gran Gengis, se convir-
ti en el primer gobernante extranjero de China entera, fundando la
D i m i ~ t a Yuan que gobernara durante la mayor parte de un siglo.
LA ADMINISTRACIN BAJO LAS DINASTAS
MING y CH'ING
Despus del periodo del rgimen mongol de 1280 a 1367 d.c. los
chinos recuperaron el control de su propio destino. Chu Yuanchang
(conocido generalmente como Hung Wu) fund la dinasta de los
Ming, es decir "los brillantes" o "los gloriosos". Este fue un periodo
de gran efectividad militar y de una eficiente prctica gubernamental,
no obstante que los lmites del Imperio nunca se extendieron hasta
aquellos de las eras Han y T'ang, y los nuevos gobernantes quedaron
satisfechos generalmente con mantener las instituciones del pasado.
En realidad la restauracin de la civilizacin china tradicional fue
el objetivo original del rgimen, el cual lograra alcanzar en forma
admirable.
Bajo Yung-Lo (1403-1424) la dinasta Ming ascendi hasta la
cspide de su poderfo.P Mejor las comunicaciones y el transporte
interno -en particular mediante la reconstruccin del Gran Canal-
y favoreci de manera especial a la Academia Hanlin, impulsando el
estudio de los clsicos confucianos y conservando los exmenes del
Servicio Civil, aunque esto fue neutralizado por una considerable
expansin en el empleo de eunucos para las ms altas jerarquas de
28 Latourette, op. cit., l. pp. 303-305.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
249
la administracin. Bajo sus rdenes la recopilacin qued a cargo
del Yung-Lo Ta Tien, una coleccin de extractos y obras completas
que abarcaba toda la literatura china y cuya impresin en ese enton-
, ces se consider tan costosa por parte del Tesoro Imperial que la
obra se dej en manuscrito. (Desgraciadamente, la coleccin princi-
pal se perdi en la Rebelin Boxer de 1901.) 29
En su fase final bajo gobernantes incompetentes y dbiles y el
mal gobierno de los eunucos -yen contra de los esfuerzos opuestos
a los estadistas-eruditos, quienes a menudo hablaban con sus vidas en
juego-, el Imperio Ming cay en la anarqua y se convirti en una
presa fcil para los brbaros de las fronteras.
Los afortunados invasores que se apoderaran del reino entero
seran los manches, . quienes adoptaran el ttulo de Ch'ing para su
dmasra, la cual perdurara desde su comienzo en 1644 hasta la Revo-
lucin de 1910. Hasta el final, los manches conservaron su identidad
como gobernantes dentro del reino Ch'ing, pero, tendieron a adoptar
las instituciones chinas. Establecieron guarniciones manches en dife-
rentes puntos estratgicos. Se nombraron algunos manches para sen-
tarse al lado de los chinos nativos en las diversas oficinas administra. i
tivas y fueron aceptados en los exmenes del Servicio Civil, pero en
este caso se conservaron las formas antiguas y consecuentemente el
Servicio Civil sigui siendo predominantemente chino.
El rgimen Ch'ing tuvo la suerte de iniciar su dinasta con dos
gobernantes sobresalientes: el emperador K'ang Hsi (reg. 1661-1722) y
Ch'ien Lung (reg. 1736-1796). Bajo el primero se impuls la centrali-
zacin mediante la abolicin de los feudatarios semiautnomos, soli-
citando la presencia de funcionarios en Pekn a intervalos peridicos,
y a travs del sealamiento de funciones a los oficiales provinciales
ms antiguos de tal manera que se vigilaran entre s.
Bajo la dinasta Ming se mantuvo sustancialmente la posicin
del emperador, en tanto que su gobierno consista ahora del Gran
secretariado (Nei-ko) con una membresa de entre tres y seis Grandes
secretarios, quienes los auxiliaban en la supervisin y la coordinacin
del trabajo de ias seis oficinas o departamentos entre los que se
distrihua ahora la administracin. Estos eran: 1) el Departamento
del Oficio Civil (Li Pu), dividido en diferentes oficinas encargadas
de los i) nombramientos, ii) honores, iii) registros de servicio, y iv)
29 Needham, op. cit., 1, P 145.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
evaluacin del desempeo; 2) el Departamento del Ingreso (Hu Pu)
aividido en trece oficinas del i) al xiii) con responsabilidad individual
para cada una de las trece provincias, y cuatro secciones especializadas:
xiv) poblacin y censo, xv) cmputo general, xvi) cmputos especiales
y xvii) graneros; 3) ,)el Departamento de Ritos (Li pu),ao dividido en
cuatro oficinas responsables de i) las ceremonias, ii) los sacrificios,
iii) recepcin de visitantes y iv) provisiones, as como algunas respon-
sabilidades en relacin con el sacerdocio budista y taosta; 4) el De-
partamento de Guerra (Ping Pu), constituido por cuatro oficinas en-
cargadas de i) el nombramiento, etc. de los oficiales, ii) la supervisin
de operaciones, iii) equipo, y iv) suministros; 5) el Departamento
de Sanciones (Hsing Pu), organizado en trece oficinas provinciales; y
6) el Departamento de 'Obras (Kung Pu), que se encargaba de los
proyectos de construccin, conscripcin de mano de obra al servicio
del Estado, fabricacin de equipo, comunicaciones terrestres y acuti-
cas, uniformacin de pesas y medidas, control de ciertas formas de
productos; estaba dividida en cuatro oficinas y controlaba varios
almacenes, fbricas y otros establecimientos. La Oficina Censora si
gui existiendo, cambindosele el nombre, a partir de 1380 al de
T'u-Ch'a-Yuan, y funcionando bajo dos censores jefes, varios diputados
y cuatro oficinas subordinadas encargadas de su correspondencia y
asuntos administrativos. Contaba con 110 oficiales investigadores ubio
cados por todo el Imperio para descubrir casos de ineficiencia, mal-
versaciones y corrupcin. La Oficina Censora tena facultades para
criticar las acciones de los funcionarios estatales ms antiguos, e in-
cluso del emperador. Sus miembros eran tenidos en alta estima, pero
tenan que ser hombres valientes para llevar a cabo sus obligaciones
concienzudamente, ya que no gozaban de una inmunidad especial.
Durante la ltima parte del periodo Ming adoptaron la costumbre
de llegar a decisiones unnimes por las que asumiran una respon-
sabilidad colectiva, de tal manera que si uno de los miembros era
sacrificado, o incluso resultaba muerto, como era factible, otro pu-
diera ponerse en su lugar y repetir el ataque."
Los manches conservaron este sistema de gobierno prcticamente
sin modificaciones. Los Seis Departamentos siguieron como antes,
aunque en ocasiones se convirtieron en un sistema de Nueve Minis-
terios Mayores, que incluan la oficina Censora y un Tribunal de
30 Latourette, op. cit., 11, p. 30. Debe sealarse que Li en (1) y (3) representa
diferentes smbolos chinos.
31 Needham, op. cu., 1, pp. 144-145.
ClllNA: A PARTIR DE LA DINASTIASUNG
25t
Revisin (Ta Li Ssu), relacionado con el derecho criminal, adems.
de la Oficina de Transmisin (T'ung Cheng Ssu), a travs de la cual
se transmitan las notas dirigidas al emperador. Existan otros cuer-
pos con diversas obligaciones relativas a la erudicin -la Academia
Imperial (Kuo Tzu Chien) y el Colegio de Literatura (Han Lin Yuan)-,.
cuyas labores incluan la preparacin y custodia de los archivos hist-
ricos y la compilacin de biografas oficiales de servidores pblicos
eminentes. Adems de varias oficinas de menor significacin estaba
el importante Li Fan Yuan, responsable de los pueblos sometidos y
tributarios ms all de las fronteras propias de China.
32
En China, la vasta extensin del Imperio, as corno las grandes.
dificultades para la comunicacin y la movilizacin dieron an mayor
importancia al desarrollo de un sistema de administracin local efec-
tivo. Bajo los diferentes regmenes, de la dinasta Han a la Sung, las
reas bsicas, hsien (condado o distrito) se agruparon en grandes reas.
prefectorales (conocidas corno chun por los Han y corno chou poste-
riormente), llegando a ser entre cien y trescientas prefecturas. Los
Ming introdujeron un sistema de provincias ms grandes (sheng) con
reas intermedias conocidas corno fu, aumentando as el nmero de
filas de dos a tres o cuatro, y haciendo al centro mucho ms remoto.
Este patrn continu bajo los C'hing, con la salvedad de que el n-
mero de provincias aument de trece a dieciocho, y los fu o chou
intermedios constituyeron una estructura compleja nada fcil de resu-
mir. El hsien bsico conserv su patrn general a travs de la prolon-
gada historia china.
33
Cada capital provincial (sheng ch'eng) tena un gobierno de for-
ma similar. Estaba controlado por un Tsung-tu (Gobernador General)
o Hsun-fu (Gobernador) o probablemente ambos, nombrado por el
gobierno central, e inclua otros cuatro funcionarios importantes, a
saber: Tesorero y Jefe del Servicio Civil Provincial (Pu Cheng shih
ssu), Comisionado Judicial Provincial (An ch'a shih ssu), Contralor
de la Sal (Yen yun shih ssu) e Intendente de Granos (Liang Tao).34
Los dos primeros, conocidos conjuntamente corno Fan Nieh Liang
Ssu, o los dos Comisionados en Jefe, predominaban sobre los otros.
Eran nombrados por el Emperador, a quien podan presentar memo-
riales. directamente. El primero era responsable del Departamento
B2 Sybille van de Sprenkel, Legal Institutions in Manchu China, London, Univ ...
1962. p. 38.
33 Michael Loewe, Imperial China, Allen & Unwin, 1966, pp. 174175.
34 Sprenkel, op. cit., p. 39.
252 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTIA SUNG
del Ingreso, el otro del Departamento de Sanciones. Al ser llamados
personalmente a la capital, al concluir su periodo de tres aos de ser-
vicio, se esperaba que cada uno de estos Comisionados en Jefe infor-
mara sobre los asuntos de las provincias y sobre sus antiguos colegas.
Esta disposicin ofreca una vigilancia 'sobre el Gobernador Provin-
cial y fue caracterstica del sistema de administracin chino. Estable-
cido en la capital provincial, el Canciller Literario (Hsueh Cheng),
miembro de la administracin central, era el responsable de presidir
los exmenes realizados en las ciudades fu para el grado hsiu ts'ai,
mediante el cual eran calificados los candidatos para su admisin a
los exmenes trienales en la capital provincial. Estos, en su oportuni-
dad, eran presididos por elementos designados desde el centro. El
Canciller Literario tena jurisdiccin tambin sobre eruditos intitu-
lados que vivan en la provincia, quienes, a menos que fueran priva- .
dos por l de su categora, no podan ser puestos a prueba por los
magistrados locales ordinarios." La administracin provincial tena
su cuerpo subordinado de asistentes, secretarios, archivistas, tesoreros y
otros trabajadores menores.
Debajo de la administracin provincial haba una compleja jerar-
qua de oficinas, y entre" cada una de ellas, la provincia y la capital,
haba un flujo constante de intercambios, informes, notas, respuestas,
decisiones, sumisiones, regulaciones nuevas y similares en un tropel
administrativo regular, pero eran los magistrados fu, chou y hsien
I quienes constituan el cuerpo administrativo general del servicio civil
provincial. Sus poderes eran tanto ejecutivos como judiciales. Se
encargaban del mantenimiento del orden, la recaudacin de impues-
tos, la administracin primaria de justicia, conduccin de los ex-
menes literarios y del servicio postal gubernamental. Eran las "criadas
para todo" oficiales, conocidos como Fu Mu Kuan, o el "padre y
la madre" del pueblo. Todo lo anterior se llevaba a cabo a travs
de la mesa del magistrado o yaman.
Era en la yaman del Magistrado de Distrito (generalmente el hsien
pero en ocasiones uno de los otros magistrados), el punto ms lejano
uel centro, donde se despachaban la mayora de los asuntos oficiales
y el pueblo tena sus impresiones primeras y permanentes de la ofi-
ciala. Para ste el magistrado hsien era el gobierno. y para el lti-
mo aqul deba pagar sus tributos y prestar sus servicios laborales.
Llevaba un registro de las familias del pueblo y de los cambios de
36 Sprenkel, op. cit., p. 40.
propietarios de tierras, sancionaba sus actos delictivos o resolva sus
juicios. Funga como agente de las autoridades superiores en otros
asuntos, tales como la educacin y el control de inundaciones. Su
pensin personal era insuficiente para mantener tanto a su familia
como su residencia oficial. Consecuentemente, se acostumbr a aumen-
tar un porcentaje a los impuestos en la poca de recaudacin para
recompensar sus esfuerzos, equivalente a un salario en nuestro siste-
ma. Pero si trataba de elevarlos en exceso -y sera demasiado esperar
que esto no ocurriera en ocasiones- poda meterse en problemas con
el pueblo, no obstante que tena el derecho y el poder policaco de
su lado. Las relaciones pblicas, aunque no se reconocan como tales,
eran una habilidad profesional fundamental del servidor pblico.
Considerado en su conjunto un sistema semejante era fuertemente
conducente a una transformacin radical.
El rea del hsien variaba. Algunos eran un tanto grandes, por lo
que la organizacin del yaman resultaba bastante compleja. Un patrn
normal en los yamans extensos era tener seis divisiones, paralelas a los
seis Departamentos del centro. Un personal completo poda incluir
a un mu yu o asistentes personales del magistrado. Los miembros
ms importantes del personal seran el Hsing ming shih y e h ~ o secre-
tario de la ley, y el Chien hu shib yeh, o Secretario del Ingreso, a
quienes se les adjuntaran pupilos o empleados comprometidos por
Contrato, mismos que podan llegar a ser elegibles para algn empleo
por parte de otros magistrados. La mayora de estos secretarios pro-
venan de la provincia de Chekiang, que en el curso del tiempo haba
adquirido el monopolio de estos puestos. El magistrado de nombra-
miento principal dependa en gran medida de estos para la informa-
cin legal y financiera.
Adems del lado correspondiente estrictamente a la administracin
pblica de la labor del yaman del hsien, en la aldea haba una esfera
de autogobierno natural que se mantuvo literalmente en manos par-
ticulares, en la forma de asuntos comunitarios atendidos por jefes
de familia, lderes de aldeas, funcionarios de gremios y organizadores
de asociaciones ad hoc. En esta esfera el gobierno se interesaba nica-
mente en que se cumplieran ciertos requisitos oficiales mnimos, nivel
ms all del cual no se preocupaban por intervenir. Para mantener
el vnculo a este respecto el magistrado reconoca a una persona de,
la aldea como su agente. Se le conoca como ti pao o pao chang, y
funga como intermediario en todos los asuntos gubernamentales. Aqu
nuevamente haba tomado forma el patrn jerrquico, con el ti pao
f
I
I
l
I
f
los resultados, con base en que se les permitiera aprovechar de los fru-
tos de su trabajo de acuerdo con las costumbres pasadas, particular-
mente en base al mantenimiento adecuado del sistema de irrigacin
pblica. De otra manera, ellos deseaban el mnimo de interferencia
oficial calculada para asegurar estos fines y no se hubieran satisfecho
con las ideas modernas del Estado benefactor.
Con todo las funciones del gobierno eran todava bastante amplias.
Con el fin de lograr la armona natural inherente al universo, el .
Emperador se sinti obligado a llevar a cabo ciertos ritos propiciato-
rios, y su gobierno se vio envuelto en una serie de ceremonias, estre-
chamente vinculadas con la agricultura y que requeran de un consi-
derable inters oficial por el calendario. Obviamente, la interpretacin
de los fenmenos del cielo era de primera importancia. Con el pro-
psito de fomentar la virtud, la industria y el aprendizaje entre sus
sbditos, y la conservacin de prcticas establecidas sobre devocin
filial a travs de la veneracin de los ancestros y la observancia del
luto, de vez en cuando se dieron exhortaciones a la virtud. Se brind
apoyo oficial a la provisin de escuelas pblicas. Las responsabilidades
gubernamentales por la construccin y el mantenimiento de canales
y obras de irrigacin se haba aceptado desde tiempos remotos. Los
gastos de la familia imperial, el ejrcito y la burocracia eran pesados,
y ya se haba desarrollado un complicado sistema de tributacin.
Haba sistemas de licencias para monopolios en el gobierno tales como
de sal y vino, exigindose contribuciones sobre granos y algunos pro-
ductos locales. Con fines del servicio laboral hubo que llevar registros
de poblacin y el registro de tierras se convirti en responsabilidad
pblica. La transportacin del ingreso, tanto en forma de dinero como
en especie, principalmente en granos que eran voluminosos, consti-
tuy una tarea importante para la administracin, la cual tuvo que
organizar tambin una red de puestos para la transmisin de la co-
rrespondencia oficial. La conduccin de las relaciones con los poderes
~ ~ r a n j e r o s tuvo caractersticas tan particulares que requiere una sec-
cion diferente en el presente captulo.
En el desempeo de las diversas tareas requeridas para el cumpli-
miento de estas funciones pblicas funcionaba a todos niveles y por
todo el Imperio un amplio cuerpo de funcionarios, desde los Depar-
tamentos y Consejos Imperiales hasta los magistrados hsien en las
localidades. Como hemos visto, el patrn de su educacin, seleccin;
conduccin y capacitacin haban sido determinados ampliamente bajo
la dinasta Han. .
256
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
Los exmenes pblicos, basados en los clsicos y en las historias,
eran tradicionalistas y siguieron determinando la' naturaleza y los
objetivos de la educacin china hasta principios del siglo xx. Estos
exmenes eran conducidos con gran solemnidad y una' publicidad
merecedora, y el prestigio derivado de alcanzar el nivel ms alto era
suficiente para justificar el gran esfuerzo requerido por el estudiante
aunque el servicio pblico no fuera su objetivo personal. Los grados
conferan el derecho para usar un vestido y un tocado especficos y
liberaban al ocupante del castigo corporal, pero imponan obliga-
ciones determinadas para la observancia de ciertos principios de con-
ducta, incluyendo lealtad al gobierno y respeto por el aprendizaje."
Ni la edad ni el fracaso anterior constituan un obstculo para una
participacin posterior, y algunos eruditos pasaban toda su vida como
candidatos. Como en todos estos sistemas de reclutamiento basados en
la preparacin acadmica, todo dependa del acceso del candidato al
tipo de educacin apropiada.
La competencia poda ser justa cuando se observaban todas las re-
glas, pero no se alcanzaba una estricta imparcialidad, como ya hemos
visto. Haba determinados privilegios para ciertas categoras, tales
como las relaciones de los funcionarios de servicio, y los examinado-
res no siempre estaban libres de prejuicios. Tampoco el xito garan-
tizaba necesariamente el nombramiento, el cual poda ser postergado
por diversas razones, tal vez indefinidamente. Siempre era conveniente
tener un amigo en la corte. En circunstancias normales las pruebas
tenan un gran valor tanto para el candidato como para el gobierno,
pero medan solamente las habilidades literarias, y aunque a menudo
se planteaban interrogantes administrativos con base en la experien-
cia clsica, no podan demostrar la capacidad del candidato comO
administrador. A este respecto poda agregarse que no eran peores,
sino frecuentemente mucho mejores que la mayora de las otras prue-
bas de su tipo.
Los funcionarios imperiales eran ubicados en una jerarqua de
nueve rangos, cada uno dividido en un grado superior y otro infe-
rior, distinguidos todos por un vestuario caracterstico. Los puestoS
se graduaban en forma similar y podan ser ocupados solamente por
un funcionario de jerarqua equivalente. .
Sus superiores expedan informes regulares de cada funcionarIO
envindolos al Departamento del Oficio Civil, llevndose a cabo el
8'1 Sprenkel, op. cit., p. 51.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTrA SUNG
257
ascenso -o en ocasiones el descenso- de vez en cuando sobre la base
de estos informes. Los funcionarios eran juzgados en aspectos tales
como su capacidad para evitar problemas, una cualidad negativa bu-
rocrtica muy comn que con frecuencia significaba la satisfaccin del
superior o el inspector ms que el hacer justicia al ciudadano. -Nunca
es fcil servir a dos amos. El sistema estaba tan bien conformado
que garantizaba la uniformidad de perspectivas, y esto era reforzado
con la uniformidad de los procedimientos, lo cual signific que los
funcionarios trabajaran apegndose estrictamente a las normas. Dichas
reglas estaban contenidas en los estatutos administrativos Ta Ch'ing
Hui Tien y el Cdigo Penal Ta Ch'ing L Li
J
los cuales se haban
dictado en dinastas pasadas y modificado al paso del tiempo. Du-
rante el periodo manch el Ta Ch'ing Hui- Tien fue publicado cinco
veces -en 1690, 1732, 1764, 1818 Y 1899- ofrecindose una notable
demostracin de la estabilidad del sistema y, al mismo tiempo, regis-
trando las modificaciones realizadas de vez en cuando."
El Ta Ch'ing Hui Tien contiene detalladamente el establecimien-
to y las responsabilidades de los diversos departamentos y oficinas y
sus obligaciones hacia el pueblo. Todas las partes de la maquinaria
gubernamental -Corte imperial, Consejos, Departamentos, divisiones
inferiores y estaciones distantes- quedaban descritas claramente bajo
los diversos subttulos: organizacin, establecimiento, funciones, obli-
gaciones. Adems, cada uno de los seis Departamentos tena sus pro-
pios reglamentos, Tse Li
J
que incluan la organizacin interna y
algunas cuestiones tcnicas.
El T'a Ch'ing L Li, o Cdigo Penal, estaba dividido en siete seco
Clones principales, con dos anexos dedicados a los sbditos manches
del Emperador. La primera seccin trataba las consideraciones genera-
les y la pena normal, con reglas para su aplicacin a las diferentes
categoras de personas involucradas, mientras que las otras seis sec-
ciones abordaban a los seis Departamentos respectivamente y las irre-
gularidades surgidas de la conduccin de sus asuntos, ya sea atribu-
bIes a funcionarios y a otros.
Juntos, ambos conjuntos de normas ofrecan al funcionario chino
un Cdigo Administrativo completo sobre lo que se requera tanto de
~ l como del pueblo al interior de su jurisdiccin. Un cdigo seme-
Jante era fundamental para garantizar cierto grado de seguridad y
de uniformidad en la administracin de un territorio tan vasto y va-
3S iu, pp. 57-58.
258 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
riado como el de China, hecho difcil de poner en tela de juicio, no
obstante que el precisar en detalle la manera exacta en que proce-
deran los funcionarios en casos especficos era seguramente esperar
demasiado. Ante el impacto del Occidente, que impona cargas cada
vez mayores a la burocracia china, la tensin sobre semejante sistema
se manifestara obligadamente como demasiado fuerte tarde o tem-
prano. Con todo, es muy posible que la mera eficiencia de la oficia-
la china contribuira a posponer por mucho tiempo la reforma
esencial.
CHINA y EL OCCIDENTE
Desde tiempos remotos los chinos haban considerado a todos aqueo
llos que habitaban fuera de sus extensos lmites como brbaros, natu-
ralmente inferiores a los hijos del Hijo del Cielo, y constitua pol-
tica gubernamental el detener a todos los que vinieran de tierras leja-
nas como tributarios o a los representantes de gobernantes inferiores
a quienes se les exiga tributo y -debe agregarse- a excepcin de los
que llegaron con fuego y espada, que fueron muchos, el tributo era
generalmente pagado. Mencionamos aqu dos acontecimientos ocu-
rridos uno en el siglo XVI y el otro en el siglo XIX para ilustrar algunas
de las consecuencias administrativas de esta actitud hacia el extran-
jero: en primer lugar la misin de Matteo Ricci, quien se propuso
convertir al Hijo del Cielo al Cristiansmo.w en segundo lugar la
recepcin de los emisarios del Occidente despus de la Guerra del
Opio de 1840-1842.
40
La misin de Ricci fue bastante notable y al mismo tiempo fue
una aventura de proporciones verdaderamente romnticas. Matteo,
hombre estudioso y devoto, haba sido recibido, con gran oposicin a
los deseos de su padre, en la Orden de Jess y haba decidido en poco
tiempo que su vida se satisfara plenamente si pudiera dedicar sus
energas a la difusin de la Palabra entre los infieles. Se hizo volun-
tario para misiones al extranjero y, hacia fines de 1576, su gran e r ~
dicin y reputacin como devoto a su vocacin le posibilitaron segUIr
su inclinacin. Fue asignado al circuito de la India, emprendi un
viaje de grandes aventuras con todas las fuerzas del Islam entre l Y
su objetivo, llegando a Coa el 13 de septiembre de 1578, lugar captu-
89 Vincent Cronin, The Wise Man from the West, Hart-Davis and Unin, 1956.
40 Masataka Banno, China and the West, 1858-1861 Harvard, 1964.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG 259
rado por los portugueses en 1510 y que se haba convertido en la
base hind desde la cual se enviaban misioneros a diversas tierras
asiticas. China estaba todava ms lejos, y en cualquier caso su pe-
netracin por parte de los misioneros se consideraba irrealizable debido
a la poltica aislacionista del gobierno chino.
No obstante, haba una puerta trasera en la frontera de Macao,
donde los portugueses se haban establecido como tributarios y co-
merciantes en 1557 y hacia donde Ricci zarp finalmente en abril
de 1582, donde sera recibido afectuosamente por Miguel Ruggieri,
otro misionero devoto cuyos esfuerzos haban estado destinados a no
alcanzar sus deseos. Ruggieri se dio cuenta inmediatamente que Ricci
tena las cualidades de las que l careca y que eran absolutamente
fundamentales en caso de penetrar a China. No menos importante
entre stas estaba la excelente memoria con la que Ricc logr apren-
der a leer el chino en tres meses al menos tan bien como lo haca
Ruggieri despus de un esfuerzo inmensurable. Cualquier proyecto
del tipo que ellos tenan en mente era desanimado en esta coyuntura
por la expedicin de un decreto que amenazaba con severas sanciones
a todos aquellos que ayudaran a los extranjeros a entrar al pas, el
cual fue expedido por el nuevo virrey de las provincias de Kwantung
y Kwangsi, y ms importante mandarn del sur de China." La situa-
cin era bastante desesperanzadora, al menos as lo sentan los miem-
bros de la misin con ms experiencia.
No obstante, ocurri lo inesperado. Un da, a mediados de 1583,
lleg un soldado a los cuarteles jesuitas con una invitacin oficial
~ e Wang P'an, gobernador de Shiuhing, quien haba odo de la habi-
lidad de Ricci como matemtico, as como de los mapas, esferas y
relojes que poda hacer, y deseaba satisfacer su curiosidad. Por supues-
to, era natural que un mandarn estuviera intrigado sobre todo por
la posibilidad de establecer contacto con un intelecto de orden tan
alto. Ricci y Ruggieri, disfrazados como bonzos budistas y acompaa-
dos por su intrprete Felipe, partieron en un sampn a Cantn. Des-
?e un principio el viaje estuvo lleno de dificultades y obstculos
Inesperados, entre los cuales se present la necesidad de tener pasa
POrtes escrutados y refrendados en cada puesto, y los misioneros to-
maron conciencia de un nuevo ritmo exasperantemente lento de un
mundo de funcionarios, sellos y contrasellos." Llegaron a la amura-
41 Cronn, op- cit-, p. Zi.
42 tu, p. 33.
260 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
ilada ciudad de Shiuhing una semana despus de haber dejado Macao.
Ah fueron recibidos por el gobernador, quien estaba vestido con
una tnica de seda negra y un sombrero de ala, y una faja con un
ganso salvaje bordado y broche de oro que denotaban su cuarta cate-
gora de los nueve grados entre los funcionarios chinos. "Haba
grandes sombrillas detrs de l adornadas con brichos de oro. En su
escritorio, su cubierta damasco se fijaba en las esquinas con botones
y hojales, haba pinceles en una base acanalada, un tintero, de un
lado negra y del otro roja, con dos recipientes para agua, al lado
de los cuales se encontraba plegado el indispensable abanico.v
Los misioneros fueron recibidos con la ceremonia debida. Su soli-
citud fue leda en chino y recibida por el gobernador quien les pidi
que eligieran una porcin de tierra adecuada para construir una casa.
Cuando la instancia fue traducida a Ricci, ste revel una gran sor-
presa sin hacer referencia a su intencin de predicar el cristianismo,
y fue informado que esto habra sido una fatal indiscrecin ya que
los chinos, creyndose poseedores del monopolio de toda la sabidura
del mundo, hubieran tomado dicha propuesta como un insulto im-
perdonable.
En este nuevo ambiente Ricci qued inmediatamente impresio-
nado ante el sentido general del decoro y el orden pblico, los sm-
bolos religiosos y un sentido musical, todo ello muy diferente a las
toscas costumbres del Occidente. Muy pronto se dio cuenta que la
conversin poda funcionar en ambas direcciones. Lleg a comprender
la importancia y la influencia de los graduados de Shiuhing, entre
los cuales solamente los maestros y doctores eran elegibles para ocupar
puestos oficiales, y su antagonismo con respecto a todos los extranje-
ros, especialmente aquellos brbaros agresivos sospechosos de ser es-
pas.
44
Esto fue manifestado vigorosamente a travs de su oposicin
al lugar elegido, que estaba demasiado cerca de un jardn placentero
y al cual se estaba dando forma junto con la construccin de una
torre. Una objecin caracterstica fue esa, de acuerdo con los prin-
cipios de la geometra el edificio de los jesuitas desviara las corrientes
favorables de la influencia csmica proveniente de la torre, poniendo
as en peligro su principal propsito: la conservacin de la buena for-
tuna. Sin embargo, eran hombres razonables, llegndose a un com-
promiso por el cual la casa de la misin fue trasladada a un lugar
43 iu. p. 34.
oH Ibid., p. 43.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
261
vecino. A su consumacin el gobernador les envi una "proclama
de proteccin" para que se mostrara fuera de la puerta. Esto explic
la presencia de los bonzos de un reino lejano y prohibi cualquier
interferencia con los huspedes bajo pena de un castigo severo. El
rollo de papel se fij debidamente a la jamba de la puerta, ocasio-
nando una gran excitacin. La simple palabra escrita del mandarn
ejerca un poder pavoroso -aunque pocos eran los que podan com-
prenderlo- y tena la fuerza de la ley, de tal manera que en el futuro
la casa fue considerada con un respeto nuevo. Wang P'an entreg
documentos en manuscrito formal, autenticados con su distintivo
sello rojo -un regalo atesorado del emperador- confirmando la
donacin del pedazo de tierra y concediendo permiso para viajar a
Cantn y Macao. \Vang P'an, doctor en letras, poeta y experto cal-
grafo, afamado por su incorruptible justicia, se convirti gradual-
mente en gran amigo personal de Ricci, amistad que se elev como
un dique en contra de la hostilidad de los graduados y el temor irra-
cional del pueblo ante el extranjero.v
El poder del gobernador para administrar sanciones lleg a casa
de Ricci cuando un ciudadano, por el hecho de presentar un falso
testimonio en contra de aqul en la Corte, fue azotado despiadada-
mente con una tira de bamb de cinco pies de largo por tres pul.
gadas de ancho y una de espesor, capaz de ocasionar serias heridas.
Pudo darse cuenta cmo la mayora de los ah presentes tomaron el
castigo como algo natural, continuando sus conversaciones sin prestar
a.tendn alguna. Y cuando Ricci intervino en favor del hombre cas-
tigado WanO' P'an respondi simplemente que el crimen no mereca
. o
pIedad, puesto que el acusado haba tenido la osada de acusar a un
hombre inocente.v'
Cada tres aos los funcionarios influyentes eran rotados para evi-
tar que se acumulara un podero indebido en sus manos, adems de
que los Censores acudan a las provincias para investigar la conduccin
de la administracin local. Una vez concluido su periodo de tres aos,
Wang P'an se march para rendir homenaje al Emperador y ser so-
metido al escrutinio peridico de su carrera. Como smbolo de su
partida el pueblo erigi una pagoda en su memoria. El nuevo
gobernador, Liu Chieh-chai, que tena reputacin de ser un hombre
cruel, ambicioso y codicioso, no vio favorablemente a los misioneros.
4fi Ibid., pp. 45-46.
46 iu, pp. 57-58.
262 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
Quiso que se devolviera el sitio de la casa de la misin, y siendo
infructuosa la protesta de Ricci, ste tuvo que abandonar el lugar.
Despus de hacer frente a muchas dificultades se estableci en
Shiuchow.
Se le present una gran oportunidad a Ricci cuando pudo viajar
como graduado a visitar Nanking, una de las dos capitales chinas,
donde pudo hablar con mandarines que haban visitado y ocupado
puestos en Shiuhing y obtener un conocimiento ms profundo de la
organizacin de los departamentos as como del funcionamiento del
servicio civil. A pesar de su pasaporte autorizado por un ministro,
Rcci tuvo nuevos problemas debido al veto a los extranjeros y, en
su ausencia, sus habitaciones fueron revueltas por agentes de la buro-
cracia. Con el propsito de evitar que su posadero sufriera mayores
molestias se sinti obligado a trasladarse a un pueblo ms pequeo
y menos importante, para lo cual eligi a Nanchang, en donde cono-
cera a algunos prncipes de la casa real que quedaron muy impre-
sionados cuando en una cena Ricci demostr su excelente memoria.
Se acostumbraba que los hijos de emperadores anteriores recibieran
el ttulo hereditario de Wang o "prncipe" y un cuantioso ingreso
de los fondos pblicos, lo cual les permita llevar una vida suntuosa
pero con menor jurisdiccin queun mandarn de nfima categoraY
Estaban destinados a vivir fuera de Pekn y excluidos de cualquier
puesto.
La demostracin de Ricci aument su fama en el pueblo e hizo
muchos amigos. Decidi que para realizar su misin necesitaba viajar
a Pekn para conseguir la autorizacin del Emperador, y despus de
algunos contratiempos, cruzando Nanchung, pudo convencer a un
conocido para que le permitiera acompaarlo a Nanking COIDO s ~
invitado. Al encontrar a esa ciudad en el caos, aqul dispuso conti-
nuar en barco a lo largo de las quinientas millas del Canal Imperial
de Pekn, una ruta ms larga utilizada para viajes oficiales prefirin-
dose a la ruta martima que estaba infestada de piratas y tifones.
Qued impresionado por el gran bullicio de los mandarines a lo largo
de la va fluvial al viajar en barcazas en procesin a la capital, acom-
paados de otras barcazas cargadas con tributo en plata y especie para
la corte y el gobierno. Las embarcaciones eran haladas generalmente
por culs, emplendose ms de un milln de hombres para dragar
y reparar continuamente el canal.
41 Ibid., pp. 112-113.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
263
Al llegar finalmente a las murallas de Pekn, Ricci se enfrent a
otra barrera formidable entre l y el palacio, a saber, el ejrcito de
eunucos -que se dice eran diez mil hombres 48_, el cual adems
de vigilar a las damas del palacio, rodeaba literalmente al Emperador.
Originalmente la castracin se haba constituido como la sancin para
algunos crmenes, pero el servicio en el palacio imperial les dio cierto
poder a estos eunucos y se sabe que algunos padres castraron a sus
hijos como una va hacia la influencia y la riqueza. Generalmente
los eunucos provenan de la clase ms baja y carecan de educacin,
eran resentidos y codiciosos del poder. Se encontraban entre el em-
perador y los mandarines a cargo de los departamentos y en su caso
la jerarqua de Ricci como graduado no fue recomendacin. Conse-
cuentemente sus contactos con los eunucos del palacio fueron infruc-
tuosos. Nuevamente fue obligado a partir, llegando a Tanyang tan
enfermo que por algn tiempo su vida estuvo en peligro. A prin-
cipios de febrero de 1599, de regreso a Nanking, Ricci encontr una
atmsfera completamente diferente y mucho ms relajada. Conoci
~ mandarines importantes tales como el ministro de Finanzas, el pre-
sidenta de la Academia de Nobles y al Censor. Impresionados por su
erudicin, insistieron en que deba quedarse. En este uolte-iace Ricci
percibi la mano de Dos.v
Siempre interesado en aumentar sus conocimientos, Ricci qued
impresionado al aprender que las observaciones astronmicas se ha-
ban llevado a una etapa avanzada, sin descubrir, no obstante. cmo
se movan las cosas, sino dando a los astrlogos la posibilidad de
prever el futuro. Anexado a las cortes de Nanking y Pekn haba un
colegio de matemticos donde un grupo de veinte o treinta eunucos
observaban continuamente a las estrellas en sus cursos. Como el resto
de los de su tipo, eran ignorantes y de baja posicin social. Bajo di-
reccin sus observaciones eran en general lo suficientemente exactas,
aunque, por ejemplo, en la prediccin de eclipses se equivocaban
con frecuencia dndose explicaciones no con base en sus errores fun-
damentales, sino por la equivocacin del Hijo del Cielo para hacer
lo que se necesitaba de l. Una fe apasionada en la astrologa. as
como una extendida supersticin en relacin con los poderes del mal,
significaron que estas sinrazones tuvieran una influencia bastante des-
proporcionada sobre la poltica imperial.
48 Ibid., p. 121.
49 Ibid., p. 125.
264 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTtA SUNG
Una vez ms se hicieron arreglos para que Ricci viajara a Pekn,
de tal manera que pudiera ofrecer regalos de inventos europeos al
emperador. Una vez ms se embarc a lo largo del canal de quinien-
tas millas, pero ahora abiertamente, viendo a muchos funcionarios
importantes en su camino. stos incluyeron en Tsining, en la pro-
vincia de Shantung, al comisionado del transporte de arroz, un man-
darn importante a quien haba conocido en Nanking, y quien le
haba dado cartas de recomendacin y la redaccin de un memorial
que haba extendido al Emperador.s? En Lintsing, Ricci qued bajo el
control de Ma T'ang, un poderoso eunuco de psima reputacin,
quien pretenda detenerlo y apropiarse de los regalos que llevaba
para el Emperador. Se presentaron cargos en contra de los extranje-
ros, quienes fueron detenidos durante seis meses y estuvieron en grave
peligro de ser decapitados. Casualmente el Emperador, quien haba
sido informado sobre un extraordinario reloj que Ricci llevaba, pre-
gunt a uno de sus ayudantes por qu no se le haba entreg-ado, po-
niendo en juego una serie de rdenes que obligaban a Ma T'ang a
facilitar la partida de los viajeros. El asunto haba sido transferido
a la jurisdiccin del odiado pero todopoderoso cuerpo de mandarines,
el Departamento de Ritos.
Cuando Ricci lleg a Pekn, se enter de que los extranjeros no
podan entrar ante la presencia imperial y que los obsequios seran
entregados a travs del director de la Oficina para la Transmisin
de Cartas.s- Tuvo que ocuparse algn tiempo en comunicar todos
los detalles de los regalos, que sumaban diecisis en total, a los eunu-
cos matemticos, a quienes les cost trabajo manejar los relojes. Se le
dijo que el emperador era extremadamente cruel, ordenando a me-
nudo que se azotara a un sirviente por la ms mnima omisin o
falta, de ah la meticulosidad con que se realizaron todos los con-
tactos.
Un da Ricci y su compaero fueron arrestados por un oficial con
una orden bajo el sello de Ts'ai Hsu-t'ai, director de Embajadas
Extranjeras para el Reino Medio, una divisin del Departamento de
Ritos,52 quien reclamaba que todos los extranjeros quedaran bajo su
jurisdiccin. La aparente simpata de Ricci con los eunucos, a quie-
nes los mandarines odiaban, qued explicada satisfactoriamente Y
50 Cronin, op. cit.. p. 140.
51 tua; pp. 152-153.
52 tu, p. 167.
1
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
265
Ts'ai le dijo que l y su partido seran hospedados en el Castillo de
los Brbaros donde seran invitados del gobierno. Solamente en esta
forma podan ellos quedar bajo la jurisdiccin del Departamento.
El Castillo fue invadido por una gran diversidad de personas ex-
traas provenientes de todas partes, quienes eran los sucesores de
aquellos que se haban reunido ah siguiendo el capricho del gran
emperador Ming Yang Lo doscientos aos antes. Haba enviado le-
gados a todas partes de Asia invitando a los extranjeros a ir a Pekn
a rendir homenaje. En respuesta haban llegado comerciantes a ttulo
de embajadores en tal cantidad que se cre la ficcin de que haba
hasta ciento cincuenta reinos deseosos de rendir dicho homenaje. En
realidad su tributo era de un valor reducido para el emperador
quien, de acuerdo con la etiqueta normal de la munificencia digna
de un prncipe, tuvo que gastar mucho ms a cambio. Por otra parte,
los bienes trados por las bestias de carga de los comerciantes fueron
vendidas rpidamente y a buen precio en Pekn. Su trnsito fue pro-
tegido y se les proporcion alimento y hospedaje. Por supuesto, los
mandarines conocan la verdad de la situacin, que gradualmente
lleg a ser clara para Ricci, pero tenan sus propias razones para con-
tinuar la costosa farsa. En cualquier caso habra resultado peligroso
poner obstculos en la va de una disposicin que adulaba la vanidad
del Emperador.
Al interior del Castillo la labor misionera era imposible, pero
habra muchas intrigas ms para Ricci, y sus asistentes recibieron per-
miso escrito para residir en la ciudad. El gobernador, los eunucos
y los ministros haban tenido propsitos opuestos e incluso el empe-
rador, no obstante que qued muy impresionado con los relojes que
le presentaron, no haba sido capaz de intervenir directamente por
temor a romper con los precedentes establecidos haca ya mucho tiem-
po. Ciertamente, para Ricci haba negado a ser evidente que su
objetivo de convertir al emperador sera imposible. Pero en lo suce-
sivo, su misin tendra xitos considerables con los sbditos del
emperador.
Ricci dejara su misin inconclusa. Muri en China el 11 de mayo
de 1610, dndose autorizacin especial para que fuera enterrado en
los suburbios de Pekn. Gran parte del trabajo que haba realizado
fue destruido poco tiempo despus por las actitudes inflexivas del
Vaticano, el cual vet por completo las actividades de los misioneros
extranjeros en China.
En esta resea selectiva de la misin de este destacado europeo se
266 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
han tenido que omitir muchos detalles de vital inters, pero los con-
tactos de Ricci con la oficiala china y, a cierta distancia de acuerdo
con el protocolo, con el emperador, ofrecen una ojeada esclarecedora
sobre los procedimientos tortuosos de la burocracia Ming durante
el siglo XVI, y muestra claramente la actitud largamente sostenida de
los chinos con respecto a los brbaros, ttulo que acostumbraba darse
a cualquier pueblo que habitara en tierras que no fueran parte de
China.
Esta actitud hacia los extranjeros, as como el que los chinos
esperaran recibir tributo de todos los estados extranjeros se mantuvo
hasta el siglo XIX, cuando despus de la Guerra de las Flechas de
1857-1860, el Tsungli Yanien u Oficina para la Administracin Gene-
ral de Relaciones Exteriores, fue establecido en Pekn.P' Este fue un
paso importante para poner a China en la lnea de Occidente en el
manejo de los asuntos diplomticos. Hasta la Guerra del Opio de
1840-1842, China se haba negado a reconocer a cualquier otro Estfldo
como su igual. A excepcin de Rusia, cuyo territorio colindaba con
el suyo a lo largo de vastas zonas y a cuyos habitantes se les haba
permitido, mediante una disposicin especial, establecer en Pekn el
Eslo-ss kuan u Hotel Ruso, en beneficio de un grupo limitado de
sacerdotes ortodoxos rusos y para comerciantes rusos que mantenan
un intercambio directo con Rusia, no exista todava un arreglo para
la residencia de representantes diplomticos del tipo ,aceptado en el
Occidente. Todos estos representantes estaban sometidos a reglamen-
taciones relativas a misiones de tributo, como lo estableca el Ta-Ch'ing
hui-tien o Estatutos Recopilados, que prescriba detalladamente el ri-
tual para cubrir una embajada desde el principio hasta el final."
Este procedimiento inclua la presentacin, por parte del repre-
sentante a su llegada a la capital, de un piao o memorial, a travs
del Departamento de Ritos, acompaado de la realizacin del san-kuie
chiu-k'ou-li, es decir la postracin china arrodillndose tres veces Y
colocando nueve veces la frente en el suelo, actitud humillante total-
mente desagradable a los ojos del Occidente, y que se haba conver-
tido en el principal asunto de la poltica extranjera, especialmente
para Inglaterra como potencia militar y comercial importante. Las
modificaciones introducidas por los tratados que siguieron a la Guerra
53 Banno, op. cit., pp. 213 ss.
54 lbid.; pp. lh4.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
267
del Opio haban incluido el nombramiento de un comisionado im-
perial en Cantn como conductor nico de los asuntos exteriores,
pero las nuevas disposiciones haban provocado una mnima impre-
sin sobre los principios de los Estatutos Recopilados, as como sobre
las actitudes antagnicas de los funcionarios y literatos por todo el
Imperio chino. Las disposiciones incluan tambin la designacin de
cinco lugares chinos como Puertos de Tratado, con derechos comer- .
ciales especiales y adems el arriendo de la isla de Hong Kong a
Inglaterra. La presin del Occidente sigui manifestndose por la
representacin plena y el establecimiento de locales diplomticos per-
manentes.
Con la rebelin encolerizada con los T'ai-p'ings en el valle del
Yangts y las tropas europeas invadiendo el territorio, y despus de
difciles negociaciones y tortuosas intrigas entre los diferentes grupos
alrededor del trono que culminaron en la ocupacin de Pekn y la
destruccin del Palacio de Verano en 1860, los chinos accedieron
finalmente a establecer una Oficina del Extranjero. Esto fue pro-
puesto en un memorial del 13 de enero de 1861 por el prncipe Kung,
primero en las negociaciones con los britnicos, apoyado por Kueiliang
y Wen-hsiang, ambos altos funcionarios, bajo la forma de tsung-li
lw-kuo shih-wu ya-men u "oficina para la administracin general de
los asuntos de las diferentes naciones", que sera la nica responsa-
ble del manejo de los asuntos exteriores." Dirigido en el estilo con-
vencional majestuoso de dichos documentos al Emperador y apoyado
en las citas usuales de filosofa e historia, los solicitantes sentaron
como razones principales de su proposicin el estar convencidos en
base a acontecimientos recientes, de que los brbaros -lo cual se
refera a los feroces britnicos, los impenetrables rusos y los confabu-
ladores franceses y americanos- no tenan ambiciones territoriales y
de que las dificultades internas del gobierno representaban por el
momento una mayor amenaza que los extranjeros, quienes ya estaban
retirando sus fuerzas. Ya que, adems de la rebelin Taiping en el
Sur, haba un grave conflicto con los bandoleros Nien en el norte.
Una vez que se sometiera a estos enemigos internos, el control sobre
los extranjeros se restablecera efectivamente. Se pens que esta lnea
de argumentos obtendra el consentimiento del partido guerrero que se
haba opuesto firmemente a ceder por toda la -campaa.
Existieron dificultades constitucionales para adaptar la nueva ofi-
6li tu, pp. 219-220.
268 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
cina a la estructura existente. El Gran Secretariado, que en 1860
era todava el rgano gubernamental estatuido ms importante bajo
el emperador, haba perdido gradualmente su precedencia ante el
Gran Consejo, establecido por los Ch'ing en 1729. Fungiendo como
una especie de consejo privado, y algunos de sus miembros ocupando
puestos ejecutivos, se encarg en realidad de definir la poltica con-
junta y de tomar importantes decisiones. La administracin general
sigui en manos de los Seis Departamentos tradicionales y de algunas
agencias especiales todas inmediatamente bajo el emperador y fun-
cionando conjuntamente con el Gran Consejo como iguales. Los
funcionarios provinciales ms importantes disfrutaron de una relacin
similar con el emperador y con las diversas organizaciones de oficinas
principales, de tal manera que estos ltimos no podan dar instruc-
ciones directamente a, digamos, un goberuador general o gobernador
provincial. Tenan que enviar primero una solicitud al emperador,
quien expedira un edicto, aunque generalmente la opinin del Gran
Consejo era decisiva.
La conduccin de los asuntos exteriores, al menos hasta donde se
toler, se dividi entre el Departamento de Ritos y -para los lla-
mados estados tributarios-, la Corte de Dependencias, que trataban
con Rusia, clasificada con las tribus fronterizas del Norte y el Occi-
dente, aunque en la prctica las relaciones exteriores importantes se
decidan en el Gran Consejo. Consecuentemente surgi un problema
entre el Emperador y el prncipe Kung respecto a la posicin del
Tsungli Yamen propuesto.56
El plan original mediante el cual la nueva oficina se organizara
de tal manera que constituyera una rama ligeramente encubierta del
Gran Consejo, qued diluido en el primer edicto sobre su funciona-
miento, el cual design a tres hombres para hacerse cargo del Tsungli
Yamen, entre los cuales el nico gran consejero fue Wen-shiang. La
propuesta original haba establecido una oficina constituida solamente
por prncipes y altos funcionarios, incluyendo a todos los grandes
consejeros existentes. stas y otras modificaciones fueron rechazadas
firmemente por el Prncipe Kung y sus partidarios, con el resultado
de que se acordaron ms transformaciones.
Como qued establecido eventualmente, el Tsungli Yamen sera
semejante a las otras oficinas que conformaban la administracin
central china. Para su consejo directivo, que actuara colectivamente.:
~ 6 Banno, op. cit. pp. 224-225.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
269'
se design a un prncipe imperial como miembro principal. De la
misma manera que el Gran Consejo sus cifras eran determinadas:
a diferencia de los seis Departamentos, no tena que estar constituido
por el mismo nmero de manches y de chinos.
Los funcionarios ms importantes incluan a los miembros del con-
sejo y a diecisis secretarios, divididos igualmente entre los dos pue-
blos y seleccionados en el Gran Secretariado, los Departamentos de
Ingreso, Ritos y Guerra, y la Corte de Dependencias. De stos, cuatro
tenan la categora de secretarios-generales y otros dos eran los secre-
tarios-generales asistentes. Los diecisis secretarios, quienes seguan
trabajando al mismo tiempo en sus puestos originales, estaban divi-
didosen dos grupos que desempearan sus funciones en el Tsunzli
'lamen por periodos de cinco das. Adems, ocho de los secretarios
del Gran Consejo trabajaban en la nueva oficina como secretarios su-
pernumerarios. La mayora de los secretarios eran nuevos en el traba-
jo, pero estaba tambin Yen-ju, director asistente manch del Depar-
tamento de Ritos, quien haba sido empleado en la oficina del
prncipe Kung durante las negociaciones al mismo tiempo que Ch'eng-
Iin, Secretario de la Gendarmera y Hsiu-wen, Escribano Oficial de la
Gendarmera, quienes haban trabajado recientemente en la misma
oficina, fueron agregados para apoyar al inexperto. Como es evidente
en base a la observacin de estos detalles, la estructura jerrquica
normal del servicio de Pekn se haba venido aplicando, comenzando
por las diversas categoras de kuan (funcionarios) ya discutidas, pa-
sando por los shu-li, hsu-li o li (empleados yamen), hasta los i (sir-
vientes).
Los diecisis empleados, clasificados como kung-shih en el Yamen,
as como en el Gran Secretariado y algunas otras oficinas, provenan
de la Oficina Estatal del Historiador y de la Oficina Militar de Archi-
vos, y eran elegidos especialmente para este cargo sobre la base de su
reputacin como hombres Que se mantenan fuera de las prcticas
corruptas prevalecientes. Todos ellos haban trabajado recientemente
para el prncipe Kung. Contrariamente a la costumbre general, todos
los documentos eran redactados por los secretarios, y los empleados
escribanos fungan solamente como copiadores. Adems, se elegan
doce sirvientes (clasificados como su-la) provenientes de la Casa Im-
perial para atender el Tsungli Yamen, y se designaban a. ocho solda-
dos sobresalientes como mensajeros, pero al demostrar ser insufi-
cientes para el trabajo requerido, se aumentaron ocho ms.
Se anexaron a la nueva dependencia dos oficinas ya existentes del
270 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
Tsung-shui-wu-ssu (Inspeccin General de Aduanas) y el T'ung tuen
kuan (Colegio de Lenguas Extranjeras). Con el propsito de ampliar
uniformemente la inspeccin extranjera que ya funcionaba en Shan-
ghai desde 1854, su primer Inspector General, el ingls H. N. Lay,
fue anexado tambin al Tsungli Yamen. Se inaugur oficialmente
el 11 de marzo de 1861 mediante la entrega formal de su nuevo
sello, el cual haba sido creado por el Departamento de Ritos.
El nuevo departamento ofreci medios para modificar las antiguas
actitudes de los chinos hacia el resto de la humanidad, aunque slo
un poco ms del ineludible mnimo requerido para permitir la reali-
zacin del comercio entre ambos mundo. Si bien su eficiencia no sera
tan grande como la britnica, al menos no hay duda de que en los
primeros aos y bajo la direccin de los primeros lderes, especial-
mente la de Wen-Hsiang, un manch que tena gran parte de las
virtudes del funcionario-erudito tradicional, as como cierta habilidad
poltica, se impuls el comercio internacional y se llev a cabo una
gran cantidad de trabajo excelente. No obstante, con el sometimiento
de la Rebelin Taiping en 1864, el gobierno de Pekn comenz a
recuperar su sentido de independencia, en tanto que el antiguo re-
gionalismo recobr su mpetu, con el resultado de que la conduccin
de los asuntos exteriores tendi nuevamente a dispersarse. Con la.
muerte de Wen-Hsiang en 1876, el Tsungli Yamen perdi el soporte
de su influencia sin poder negar por ms tiempo su ya evidente
decadencia.57
EL SERVICIO CIVIL CHINO: REVISIN GENERAL
No obstante carecer de algunas de las caractersticas esenciales del
concepto moderno de servicio civil -como la separacin estricta de la
participacin poltica activa en el gobierno- el cuerpo chino de fun-
cionarios como un servicio pblico altamente organizado abierto a
los talentos, aunque no a todos ellos, merece primaca histrica en-
tre los servicios civiles. Esto se remonta al menos a la introduccin
del ingreso por mritos y a la utilizacin de los exmenes como
parte del proceso selectivo bajo la dinasta Han en los dos g-los
prximo pasados y los dos siglos inmediatamente posteriores al inicio
de la era cristiana. Le tomara la mayor parte de dos milenios al
57 Banno, op. cit., pp. 244.246.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG 271
Occidente el poder avanzar y, en realidad, sobrepasar este sistema,
virtualmente de un solo golpe.
El gran prestigio de estos exmenes es atestiguado ampliamente
por la historia, y los considerables esfuerzos y erudicin requeridos
para su exitosa realizacin han sido tratados en nuestro breve recuento
de la variada carrera de Su Tungpo. Llevaron a la burocracia china
talentos que otros sistemas perdieron inevitablemente y la capaci-
taron para alcanzar un nivel de competencia que facilit la existencia
del poder chino y su sistema cultural durante un largo periodo. No
obstante, con ziene recordar que estos funcionarios-eruditos chinos no
llegaron a ser nunca un grupo jerrquico autnomo como los brahma-
nes en la India, "sino ms bien en un estrato de funcionarios y aspi-
rantes al oficio".58 Su propsito era la preparacin de la mente adap-
tndola a la cultura tradicional, mas no inculcar las prcticas reales
de la administracin pblica, aunque, como en el caso de los servicios
civiles generales modernos, la experiencia educativa de los funciona-
rios tuviera una influencia impresionante en la formacin de sus
mtodos y procesos administrativos.
La aceptacin continua del confucianismo, el cual supona la par-
ticipacin activa en el gobierno del funcionario-erudito de integridad
y sabidura impregnadas en la literatura clsica y capaces de ofrecer
a los gobernantes el consejo moral esencial para la realizacin de un
gobierno justo y efectivo, garantizara un alto grado de continuidad
en el gobierno aun cuando la aplicacin detallada de las reglas estaba
sometida a una modificacin considerable; por ejemplo, durante los
periodos de dominacin extranjera, cuando a pesar de los alcances
intelectuales superiores de los chinos nativos, los mongoles y los man-
ches ocuparon una gran proporcin de las posiciones superiores, ma-
yor de la justificada por su capacidad. Las relaciones familiares y la
riqueza afectaron la oportunidad de obtener la educacin esencial
para salir con xito de los exmenes. Por razones similares haba
una gran discrepancia entre los habitantes del campo y los habitantes
de pueblos entre los competidores, existiendo una ventaja del lado
de estos ltimos. Los diferentes cuerpos de designacin aplicaban
condiciones diferentes, siendo de importancia considerable el favor
de los primeros ministros. Los funcionarios tenan a sus oponentes
entre las grandes familias, especialmente durante el periodo feudal,
58 Max Weber en The Chinese Literati en H. H. Gerth y C. Wright MiIls, From
Max Weber, Kegan Paul, 1947, pp. 428429,
272 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG
y en la poca en que el harn se hizo de la confianza del Emperador,
los eunucos adquirieron un gran poder y ocuparon posiciones clave
en la administracin. Haba veces en que el gobierno venda real-
mente grados o cargos para llenar los cofres imperiales. A los hijos y
hermanos de altos funcionarios se les asign una cuota distinta en los
exmenes, sealndose sus registros como "documentos de examen
oficial", los cuales recibiran entonces un tratamiento favorecido, aun-
que sta no haba sido la intencin original.w
Puesto que las pruebas se dedicaban al carcter y la integridad
as como a los conocimientos clsicos, existen pocas evidencias de que
los chinos, ms que cualquier otro sistema, desarrollaran mtodos
efectivos para determinar en la etapa de reclutamiento las capacidades
prcticas del candidato para trabajar como funcionario. El grado de
habilidad literaria -incluyendo la comprensin del contenido y los
problemas de la administracin de que las historias oficiales esta-
ban repletas hasta el ltimo detalle; sobre la base de prueba ofrecida
por los exmenes era siempre ms simple y confiable, muy til para
equilibrar factores adversos como los que se. han mencionado.
Ciertamente, la burocracia china gener y padeci todos los ml-
tiples males administrativos que generalmente se aplican al concepto
"burocracia", siendo en ocasiones viciosamente corrupta." Con todo,
dicha corrupcin fue un concomitante comn de las actividades socia-
les en la mayora de las sociedades, y la corrupcin pblica de otra
parte rara vez se acompa de la eficiencia que los funcionarios-erudi-.
tos chinos tenan en la punta de sus dedos. Esta institucin fue el
nico factor de carcter permanente que contribuy ms que cual
quier otra cosa al podero considerablemente duradero de la civiliza-
cin china. Es dudoso el que aun bajo el impacto desintegrante de
las filosofas extranjeras de Karl Marx, copiadas con escasa habilidad
del Occidente, China haya hecho a un lado este legado de aos. La
sentencia shakesperiana de que "el mal que hace el hombre perdura
despus de su muerte, el bien es enterrado frecuentemente con sus
huesos" 61 puede o no ser cierta, pero ciertamente funciona al apli-
carse al revs a las instituciones; de otra forma las civilizaciones no
habran podido sobrevivir incluso hasta esta temprana poca.
59 Chang Chung-li en "Merit and Money" en The Chinese Civil Seruice, editado
por Johanna M. Menzel, Heath, pp. 22-23.
60 Por ejemplo, Etienne Balazs, Chinese Civilization and Bureaucracy, editado por
A. F. Wright, Yale Univ., 1964, pp. 16 ss.
61 Julio Csar, Acto IIl, escena 2.
VII. LA POLTICA DE LA INDIA: 1556-1853
ENTRE la gran era administrativa de la dinasta Maurya, fundada
por el clebre Chandragupta en 322 a.c. y que tratamos brevemente
en el primer tomo, y el ascenso del Imperio mogol bajo Akbar
el Grande (gob. 1556-1605) los pueblos del subcontinente hind
experimentaron muchas vicisitudes. Al paso de los siglos surgieron
varios imperios, la mayora de corta existencia, y una multitud de
Estados. Fueron frecuentes las invasiones del exterior, especialmente
de las tierras montaosas del Occidente y el Noroeste, y se mantuvo
constante el conflicto interno, en el que el brahamanismo y el
budismo figuraron en forma destacada. Los gobiernos cambiaban
de un da a otro y los modelos polticos eran caleidoscpicos. Los
estudiosos hindes penetran incesantemente en los registros existen-
tes para descubrir y esclarecer los diversos modelos y prcticas admi-
nistrativas que existieron en diferentes lugares y pocas.' Difcilmente
puede ponerse en duda el que estas investigaciones valdrn la pena,
considerando que las evidencias en conjunto son abrumadoras res-
pecto a que el cambio lleg con suma frecuencia para permitir el
surgimiento de un modelo de administracin establecido, capaz a su
debido tiempo de ofrecer un factor estabilizador para las generaciones
futuras. .
La amenaza del Islam comenz a extenderse desde el Occidente
en el siglo VIII, pero no fue sino hasta unos 300 aos despus cuando,
en 1001, los ejrcitos de Mahmud de Ghazni invadieran el Punjab en
busca de riquezas y tributo. La influencia de las religiones completa-
mente opuestas de Buda y Mahoma, una esencialmente tolerante y
pacfica, la otra bsicamente intolerante y activista, fue terrible. Ms
que nunca la India se convirti en un territorio de agitaciones y opre-
~ i n . Fue durante el siglo XII cuando empez la verdadera conquista
Islmica, con los seguidores de Mahoma instalados como la raza go-
bernante sobre el resto. Ambas religiones eran demasiado distintas
espiritualmente para permitir la coexistencia de los hindustas y los
musulmanes. No obstante que el sultanato fue establecido durante
el siglo siguiente, la verdadera unidad no se lograra fcilmente y el
1 Vase, por ejemplo, H. M. Sinha, The Deuelopment 01 Indian Policy, Asia Publisl1-
ing House, 1963.
273
27-4
LA POLTICA DE LA INDIA
pas permaneci dividido en varios Estados separados cuyos lmites
quedaban ms o menos determinados por el podero militar que tu-
viera cada uno de ellos en unapoca especfica.
A causa del surgimiento de una nueva amenaza desde el Occiden-
te ms lejano, representada por los portugueses en la persona de
Vasco de Gama, al llegar a Calicut en la costa Malabar, se present
en escena Babar, un conquistador de sangre mongol y turca. Siendo
originalmente gobernador de un pequeo principado en Samarkanda,
Babar se las haba arreglado para asegurarse la gubernatura de Afga-
nistn. Llamado para ayudar al gobernador del Punjab, quien estaba
en una revuelta contra la dinasta gobernante, decidi permanecer en
esta tierra ms prspera y en 1526, en Panipar, con su compacto ejr-
cito bien disciplinado, arras con las enormes fuerzas del emperador.
Babar gobern su nuevo reino slo durante cuatro aos antes de su
muerte. Inicialmente su hijo Humayun no pudo conservar el poder
y muri durante un intento posterior, dejando a su hijo Akbar el
logro del triunfo sobre sus oponentes en una segunda batalla. en
Penipat, as como el establecimiento del Imperio mogol que pro-
clam una gran nueva era para la India. Se realizara un verdadero
esfuerzo por garantizar la cooperacin de los hinduistas y los musul-
manes y por introducir un sistema de gobierno que tuviera perma-
nencia, con un sistema de administracin bien planeado, el cual repe-
tira para un nuevo Indostn los xitos en esta esfera de la antigua
dinasta Maurya.
Akbar (gob. 1556-1605), quien fue contemporneo de Isabel la
Grande de Inglaterra. extendi su Imperio incesantemente por la fuer-
. za de las armas, no tanto por eleccin personal como en respuesta a
la dinmica de la situacin, ya que su verdadero inters era la pol-
tica, no la guerra. Sus tenientes musulmanes, la mayora de origen
afgano o turco, ocuparon posiciones predominantes, pero la mayora
de sus sbditos eran hindes y Akbar, deseando consolidar a la India
bajo su gobierno, restituy los privilegios de los prncipes hindes
creando de esta forma su sistema de gobierno hasta el punto de posi-
bilitar que ambos pueblos trabajaran lado a lado, una poltica que
no fue del agrado de los seguidores muslimes ms devotos. Pero su
grandeza como lder sera suficiente para superar toda la oposicin
y su Imperio en la cspide sera una creacin verdaderamente espln-
dida, factible de ser comparada con las ms grandes de todos los
tiempos.
LA POLTICA DE LA INDIA
LA ADMINISTRACIN MOGOL
275
Los Estados hindes y muslimes se basaron en la accin del monarca,
quien gobernaba por derecho divino y encabezaba todas las ramas del
gobierno. Haba sido costumbre de los lderes musulmanes el parti-
cipar en las trivialidades de la administracin y somos afortunados
de contar con un registro contemporneo detallado de cmo Akbar
desempe esta tradicin en su extenso reino. Esto est incluido en
las dos obras del cronista Abul Fazl en el Akbar Nma, completado
por el A'in-i-Akbarv
Al encontrarse frente a una situacin tan agobiante, Akbar -quien
desde un principio explic claramente a todos los que lo rodeaban
que l llevaba consigo los asuntos y esperaba su completa cooperacin-
comenz por sentar una rutina para l mismo que se seguira con
u?a regularidad tal que llegara a constituir una tradicin para la
dmasta.
3
Estableci un horario diario que incluy su presencia per-
sonal en tres ocasiones para la conduccin de los asuntos pblicos.
Su ejemplo fue seguido sustancialmente por sus sucesores inmediatos
]ahangir (gob. 1605-1627) y Shah Jahan (gob. 1627-1658).
Akbar instituy el [haroka-i-Darsham, una reunin diaria en el
patio en el que todos los ciudadanos, .hindes o muslimes, de todas
las categoras -soldados, comerciantes, mercaderes, artesanos y cam-
p:,sinos- se reunan temprano durante el da para recibir la bendi-
CIOn real, y para que los menesterosos y oprimidos obtuvieran una
compensacin sin formalismos ni obstculos.' La justicia era adminis-
trada por el rey al ocurrir los delitos. Durante la tarde se celebraba
un darbar con una ceremonia y un espectculo magnficos en el cual
se conducan asuntos pblicos importantes: tales como la inspeccin
de los elefantes del Estado y la fijacin del precio de nuevos anima-
les; la inspeccin por parte del rey de los productos de los karkhanas
o fbricas del gobierno. Se establecan cuestiones del personal, inclu-
yendo la realizacin de nombramientos o la concesin de incrementos:
los oficiales provinciales y militares eran entrevistados antes de partir
a hacerse cargo de obligaciones lejos de la capital. En el darbar se
hacan honores especiales a un prncipe u otro funcionario sealado
por el rey, y los visitantes distinguidos eran recibidos ceremoniosa-
2 Ibn Basan, The Central Structure 01 the Mughal Empire, Oxford, 1936, pp. 'Io.
3 iua., p. 66.
4 iu, p. 68.
276 LA POLTICA DE LA INDIA
mente; en ocasiones los prisioneros de guerra eran estigmatizados con
ignominia. Se determinaba un da diferente para los casos judiciales.
Finalmente, al anochecer se celebraban audiencias privadas.
No es sino hasta el reinado de Shah jahan que contamos con
detalles de la verdadera rutina y la transaccin de los asuntos en el
darbar, pero no hay duda de que stos se remontan hasta los prime-
ros das del rgimen. Los secretarios de los diferentes departamentos
permanecan en el ]haroka o balcn elevado donde se sentaba el rey,
para informar sobre varias cuestiones y para recibir sus rdenes. Al
mismo tiempo se hacan informes sobre las decisiones tomadas en el
dar bar anterior." Al introducir estas nuevas rutinas Akbar haba crea-
do los medios para llenar la laguna en el sistema estatal, que haba
carecido de un cuerpo permanente para controlar la maquinaria ad-
ministrativa, debilidad que se manifest con la cada de la ley bajo
regmenes anteriores. Con todo fue una disposicin: por la cual la
eficiencia de la administracin dependa excesivamente de la voluntad
y la salud del gobernante, cuya suerte de ninguna manera era fcil.
Una evolucin interesante del gran visirato fue la instituciona-
lizacin del Vakil bajo Akbar y sus sucesores inmediatos. Tradicio-
nalmente el visir era el nico ministro poderoso cuyo cargo no era
duplicado ni dividido, excepto bajo condiciones en que la extensin
de su control, posiblemente por razones geogrficas, era demasiado
amplia para un solo hombre. Los monarcas mogoles preferan evitar
colocar demasiado poder en manos de una sola persona mediante
el nombramiento de varios ministros dirigentes y la autorizacin al
Vakil de conservar solamente su prestigio y dignidad especiales o
incluso dejando el cargo incompleto. As, durante el periodo de no-
venta y siete aos cubierto por los tres primeros emperadores (1560-
1657) se nombraron diez Vakils que oficiaron aproximadamente 39
aos en total.
6
La razn fundamental para esta poltica puede encontrarse en la
vigorosa intencin del gobernante de mantener sus manos sobre las
riendas del gobierno y sumergirse constantemente en los detalles de
la administracin. Siguiendo la tradicin musulmana, Akbar compar-
ti las responsabilidades del Estado entre cuatro ministros, al lado
del Vakil, quien, como hemos visto, lleg a ser slo un diagnstico.
Las cuatro ramas o departamentos se encabezaron respectivamente
por: 1) Ingreso y Finanzas por el divn o Divn-i-kul (divn principal);
11 lbn Rasan, op- cit-, PI>- 74-75.
ti Ibid., p. 140.
LA POLTICA DE LA INDIA
Z77
2) Militar, por el Mir Bakhshi (jefe Bakhshi) 3) Fbricas y almacenes
por el Mir Saman (oficial ejecutivo en jefe); y 4) Eclesistico y ju-
dicial por el Sadr. De estos el divn ocupaba la primera posicin,
cuyo titular era normalmente el visir. Su categora era ms alta que
la de sus tres colegas, pero no supervisaba ni a stos ni a sus departa-
mentos. Cada uno era responsable en forma individual de su propio
departamento, aunque mediante la celebracin de consultas .Akbar se
aseguraba de que mantuvieran una relacin constante entre s sobre
asuntos polticos y en realidad cada uno tena plena conciencia de
los asuntos importantes que se estaban tratando en todos los departa-
mentos. Hizo todo lo posible para que su propia capacidad, para ver
las cosas como un todo. fuera cultivada por sus tenientes sin desaten-
der sus responsabilidades individuales. El modelo que hemos resumido
se desarroll en diversas etapas y sera sometido a modificaciones bajo
los sucesores de Akbar.
Akbar afront ciertas dificultades para encontrar a los hombres
adecuados para su nuevo sistema. El primer divn, Muzzaffar Khan,
quien tom posesin del cargo durante el noveno ao de'! reinado,
contaba. con una gran experiencia en la administracin del ingreso
V estaba tambin informado sobr la maquinaria central administra-
tiva. Una carrera que lo haba hecho ascender desde la base lo hizo
recomendable ante el emperador, debido a que le haba proporcio-
nado un slido conocimiento del trabajo hasta la raz, conocimiento
del cual carecen aquellos que ascienden repentinamente al poder.
La eleccin de Muzzaffar, sin altas relaciones o recomendaciones, es
suficiente para demostrar su gran habilidad." Bajo su direccin el
divn ascendi a una posicin lder entre los departamentos. No obs-
tante, en el ao dcimo noveno del reinado, Muzzaffar fue destituido
de su cargo por mal comportamiento hacia el gobernante. Obviamen-
te, este paso se dio para dar un ejemplo, pero se anul una sentencia
de deportacin al Hejaz y, despus de una temporada en un cargo
inferior, Muzzaffar fue nombrado divn nuevamente, otorgndosele
tambin el honor de Vikalat, no obstante que renunciara poco des-
pus por una cuestin de jerarqua militar. Lleg nuevamente a la
corte y al Vikalat en el ao vigsimo segundo y, junto con los otros
dos ministros acompa a Akbar en un viaje al Punjab. A su regreso
Muzzaffar tom parte en una inspeccin del Tesoro de. la capital y
en el ao vigsimo cuarto fue nombrado gobernador de Bengala.
7 Ibn Rasan, op. cit., p. 150.
278 LA POLTICA DE LA INDIA
Este puesto se consideraba como el contrario a la cspide, lo cual le
produjo una sensacin de fracaso y condujo a su prematura muerte."
Los asuntos notables tratados durante el viaje real que acabamos
de mencionar resultan interesantes. Incluyeron la re asignacin de
responsabilidad para algunas casas de moneda, la expedicin de una
orden para la acuacin de rupias cuadradas, y la dispersin a dife-
rentes provincias de un grupo de afganos acusados de opresin y de
demorar la administracin de la justicia en algunas aldeas. Muzzaffar
y otro ministro fueron enviados a jalundah para investigar la situa-
cin de los menesterosos e informar al rey sobre los casos que valieran
la pena. El gobernador del Punjab fue destituido por mala adminis-
tracin y sustituido; tambin se consider el caso del amal [uzar (re-
caudador) de Delhi, contra el cual se haba manifestado el pblico.
Durante un viaje de este tipo realizado posteriormente por Akbar
en su trigsimo cuarto ao, lo acompaaron nuevamente todos los
ministros, y sucedi que Mir Fatahualla Shirazi, quien era divn en
ese entonces, muri en Kashmir. El comentario de Akbar cuando
recibi la noticia indica el gran mrito de Mil' Fatahualla, quien fue
generalmente aclamado. Dijo, "Mir era mi Vakil, filsofo, mdico y
astrnomo. Quin puede entender mi pena por l? Si hubiera cado
en manos de los firangian (galos) y stos hubiesen pedido todos mis
tesoros (sic) a cambio de l, habra participado gustoso en ese conve-
niente negocio y obtenido esa preciosa joya a bajo precio","
Adems del divn, el Departamento de Finanzas estaba dividido
en cuatro ramas bajo el divn-i-khalsa (para tierras), el divn-i-tan
(para salarios), el mushirj (contador en jefe) y el mustauji (auditor),
cada una de las cuales se subdivida en varias secciones de acuerdo
a las necesidades y la naturaleza del trabajo. Cada uno de los fun-
cionarios en jefe tena un asistente personal y varios superintendentes
de oficinas. Las ramas contaban con un cuerpo de escribanos espe-
cialmente preparados en las tcnicas de la oficina particular. El divn
tena responsabilidades triples que lo mantenan en contacto con los
tres departamentos del gobierno central, adems del, suyo propio,
as como con los Emires y los nobles y con cualquier parte de la
administracin provincial. As: 1) como jefe del departamento del
ingreso mantena el control sobre todos los oficiales que recibieran
un salario del Estado; 2) como oficial ejecutivo en jefe controlaba a
8 Ibn Hasan, op. cit., p. 155.
9 iu, p. 164.
LA POLTICA DE LA INDIA
279
todos los funcionarios provinciales, del gobernador para abajo; y
3) como ministro de Finanzas tena parte en todo aquello que se rela-
cionara con el tesoro real de una u otra manera. Fue definitivamente
el ejercicio de esta supervisin general por parte del divn lo que
cont para su ascendencia entre los dems ministros. De esta forma,
los mogoles parecen haber tenido una amplia experiencia en las ra-
mificaciones de lo que hoy da conocemos como "control del Tesoro't.w
El puesto de mir bakhshi tuvo sus orgenes en los primeros reg-
menes muslimes, pero fue Balban quien, como medida de seguridad
en contra del visir coloc al departamento militar bajo un control
separado.u Adems de sus obligaciones especficas el mir bakhshi
era poseedor de una distincin especial debido a su cercana al
rey en el darbar. Acompaaba al rey en la cmara privada y lo aten-
da en el transcurso de la reunin, mantenindose de esta forma en
Contacto con todos los asuntos importantes del Imperio. Adems acom-
paaba a su soberano en todas las giras, viajes de placer y expedicio-
nes de cacera. Sus obligaciones incluan la presentacin ante el rey
de todos los candidatos a los servicios militares, todos los soldados y
caballos de los mansabdars en la poca de nombramiento, y todos
los oficiales permanentes a intervalos regulares. Presentaba tambin
a todos los altos funcionarios provenientes de las provincias o que se
dirigan a ellas, as corno a las embajadas y a otros visitantes distingui-
dos. Otra labor interesante era el recibir todos los informes de las dife-
rentes provincias y su presentacin al rey. De esta forma, adems de
lder militar era tambin jefe del servicio diplomtico y del servicio de
relaciones pblicas, al menos hasta donde ya se haban desarrollado,
y parece que la prctica mogol en estos estaba: muy
lamada para la poca. Pero los requisitos del mlr no
naban aqu. Su departamento tena una buena cantidad de trabajo
de oficina,' el cual inclua la expedicin de varios certificados, el
manejo de la correspondencia y la realizacin de numerosos registros.
As, aunque necesitaba tener una distinguida carrera militar, era
tambin administrador y para sus obligaciones ceremoniales en el
darbar era una ventaja tener cualidades literarias.
El mir saman, como supervisor de las fbricas y los almacenes,
mantenido por el gobierno central para fines Estado: se hada
cargo de una amplia gama de artculos, desde piedras preciosas hasta
10 iu, pp. 204.206.
11 tu, pp. 210-211.
280 LA POLTICA DE LA INDIA
piezas de artillera. Era el responsable del equipo y las provisiones
militares y de las disposiciones para viaje relacionadas con visitas y
caceras reales. Sus responsabilidades vinculadas con los karkhanas
o fbricas reales, eran particularmente importantes. Cuando uno toma
plena conciencia de las grandes riquezas y la magnificencia arquitec-
tnica del Imperio de Ak.bar es evidente que el mir saman ocupaba
una alta jerarqua entre los ministros del rey. Era asistido por el
divn-i-buyutat, responsable del aspecto financiero, quien originalmen-
te haba sido co-administrador ms que subordinado, si bien el mir
saman lleg a ser relativamente ms importante; por el Mushrii-i-kul,
contador en jefe del departamento que dispona de un mushrii en
cada rama; el mustauii, responsable de la supervisin general de las
karkhanas; y el darogha-i-kachehri, quien era el responsable de la su-
pervisin general del establecimiento de la Oficina, incluyendo la
custodia y el movimiento apropiado de los papeles, el comportamien-
to adecuado de las personas hacia los escribanos y servidores, y la
seguridad de la oficina. Haba tambin un darogha en cada rama o
karkhana; que era una especie de administrador general, y tambin
un tahvildar, quien estaba a cargo del efectivo y el material prove-
niente de la unidad. Tiene un significado especial el que el rey se
interesara personalmente por las fbricas en todos los niveles. El
aprobaba los fondos, inspeccionaba las karkhanas y examinaba los
productos en el darbar.
12
zn el ao trigsimo cuarto del reinado de Akbar fue introducido
el nuevo puesto de nazir, ubicado en la categora siguiente al divn-
i-buyutat. Parece que su designacin se debi al gran incremento en
el trabajo del departamento. El nuevo funcionario estaba relacionado
solamente con el divn y, no obstante que se encontraba debajo de
ste en nivel y jerarqua, era el responsable de revisar el trabajo
realizado con el fin de garantizar una eficiencia y una exactitud ma-
yores, adems de imprimir su sello. No tena obligaciones ni faculta-
des especficas y su labor contena un alto grado de coordinacin,
paso que se dio obviamente para hacer frente a los problemas surgidoS
de la creciente administracin.
La situacin del ministro restante, el sadr, era muy peculiar para
el sistema islmico. Sus obligaciones eran triples: 1) como el jefe
islmico ms distinguido en religin y erudicin, censuraba en cierta
forma la educacin, las ideas y la moral del pueblo; 2) puesto que
12 Ibn Rasan, op. cit., pp. 238-250.
LAPOLtTICA DE LA INDIA
281
la ley islmica era el fundamento del sistema gubernamental, l era
el jefe del departamento judicial y el responsable del nombramiento
y la vigilancia de los distintos magistrados; y 3) como vnculo entre
el rey y el pueblo, era responsable ante el primero de la recomenda-
cin de los estipendios adecuados para ulama y eruditos dedicados al
servicio de la religin con el fin de evitarles los desasosiegos de ga-
narse la vida, as como de notificar al rey sobre otros casos merece-
dores de la atencin real.P
La caridad era una obligacin religiosa esencial que el rey, sobre
todo, deba a sus sbditos. El desagravio se conceda independiente-
mente de la casta y el credo. Con el crecimiento del Imperio se haban
encontrado insuficientes desde haca mucho tiempo los mtodos in-
formales de viviendas, y resulta significativo que en su vigsimo tercer
ao Akbar se haya propuesto regular llt caridad ordenando la erec-
cin de casas para pobres permanentes y semis para asegurar que el
necesitado tuviera un hogar. En este caso se dieron disposiciones es-
peciales para hindes y musulmanes. Se dieron tambin provisiones
al viajero sin recursos. Sin duda las prcticas de Bizancio tuvieron
cierta influencia aqu. Bajo los sucesores de Akbar se dieron disposi-
ciones para que en tiempos de hambre se distribuyeran provisiones
cocinadas; sin embargo, dicha intervencin del Estado no pudo llegar
muy lejos en la lucha contra la gran amenaza del hambre que Peri-
dicamente ha tenido que afrontar la India. Por lo general la caridad
del Estado fue muy selectiva y ocasional. El problema era demasiado
grande para ser resuelto adecuadamente con los instrumentos admi-
nistrativos disponibles en ese entonces.
Akbar tena una gran habilidad para la organizacin, la cual cier-
tamente no se detuvo con la racionalizacin y el mejoramiento del sis-
tema ministerial, y que qued comprendida en la moderacin del
visirato normal todopoderoso de los sistemas orientales y la sustitu-
cin de un esquema de chequeos y balances en el ministerio. De vez
en cuando se otorgaron responsabilidades administrativas individuales
a personas apropiadas vinculadas a la Corte que no ocuparan posicio-
nes en ninguno de los departamentos centrales, y se llamaba a Per-
sonas de fuera para ser miembros de los consejos que se celebraban
para discutir en presencia del rey una gran diversidad de asuntos
estatales. Cada uno hablaba a su turno. de acuerdo con la jerarqua
y la posicin. Las opiniones se expresaban libremente y despus el rey
lB tu, p. 258.
282 LA POLTICA DE LA INDIA
decida. Participante activo en todas las esferas de actividad, Akbar
era el coordinador clave, a decir verdad el nico coordinador en mu-
chos sentidos de todo el sistema. Sent un ejemplo que slo unsuce-
sor sobresaliente poda esperar seguir, y solamente uno con tantas
energas y tan apto como l podra soportar la tensin.
El sistema de personal tena virtudes especiales. Los oficiales po-
dan ascender desde las nfimas categoras, independientemente de
la clase, casta o credo, influencia o recomendacin, solamente por su
virtud de capacidad y lealtad, y muchos lo hacan. Incluso los mins-
tras disfrutaron de seguridad con su buen comportamiento y eficien-
cia y no se vieron sometidos a los peligros y amenazas usuales de los
sistemas absolutistas del capricho real y la intriga en la corte. Sola-
mente un ministro fue acusado de alta traicin durante el reinado de
Akbar: a saber, Shah Mansur, quien fue juzgado en un tribunal regu-
lar y ejecutado inmediatamente. Akbar se llen de pesar."
La administracin estaba sujeta a un cdigo de reglas que garan-
tizaban que todos los funcionarios conocieran cules eran las normas.
De acuerdo con este cdigo un funcionario inferior poda impedir
que uno superior se excediera en sus facultades autorizadas. El rey,
. aunque era superior a estas normas y reglas, pona un buen ejemplo
al hacer una costumbre someterse a ellas.
Resultar interesante echar un vistazo al gobierno provincial del
Imperio respecto a la forma en que se organiz en el ao vigsimo
cuarto del reinado de Akbar. En lugar de seguir la prctica habitual
del Oriente de parcelar el pas en feudos militares, Akbar lo organiz
en provincias cuyas instituciones quedaron bajo el control directo de
la capital."
Sometidas directamente al rey -y al vakil donde se ocupaba SU
puesto-s, cada provincia estaba bajo la direccin de un sipahsalar, de
cuya competencia dependa en gran medida la efectividad del gobier-
no. Ocupaba el cargo a voluntad del gobernante y por costumbre su
turno era generalmente breve. Se esperaba que dispensara una justicia
imparcial, no interfiriera en asuntos religiosos y que actuara genero-
samente hacia el pueblo. Era comandante en jefe del ejrcito provin-
cial, tena la responsabilidad especial de mantener la seguridad en los
caminos, era su obligacin asegurar una recaudacin adecuada de los
impuestos, y se le ordenaba vigilar otros asuntos pblicos en tanto
1. Ibn Hasan, op. cit., po 352.
lIS Sinha, op. cit., depende tambin del Ainj-Akbari.
LA POLTICA DE LA INDIA
283
representante del rey. Mantena a un cuerpo de espas -o se aseme-
jaban ms a los insPectores?- para garantizar un conocimiento ade-
cuado de lo que estaba ocurriendo.
Cada una de las provincias estaba dividida en' sarkars, bajo un
iaujdar, quien era nombrado por el rey y funga como asistente del
. sipahsalar para asegurar un gobierno adecuado en su rea, y tambin
como agente directo de la Corte. En los pueblos ms grandes el fauj-
dar era auxiliado por el kotwal, quien ejerca poderes policiacos espe-
ciales. Era su obligacin el preservar el orden as como tambin
actuar en representacin del gobierno en asuntos que fueran de su
inters especial. Hasta cierto punto era un censor de la moral pblica
hasta el grado de vigilar que las mujeres no montaran a caballo.t" ni
fueran abrazadas sin su venia. En los cuarteles del sarkar se ubicara
tambin a los qazis o magistrados con sus asistentes ejecutivos los
mir adls, quienes actuaban independientemente de la parte ejecu-
tiva. Cada sarkar era subdividido en parganas, y las parganas en aldeas,
cada una con sus propios funcionarios.
La recaudacin de los impuestos en el rea estaba en manos del
amii, quien tambin estaba directamente vinculado con el gobierno
central. Tambin l tena a sus asistentes recaudadores, tales como
el karkun (registrador de recaudaciones), el mukaddam (oficial del
ingreso de la aldea) y el patwari (administrador de la tierra). Era
obligacin suya el evitar la tirana mezquina en las aldeas, especial-
~ e n t e por parte del jefe. Requera de un numeroso personal subor-
dInado, entre el cual el bitikchi o escribano era importante. Siendo
una especie de registrador, el bitikchi llevaba registros sobre infor-
macin relevante de la aldea. Haba tambin [otahdats (tesoreros)
que eran responsables de la seguridad y la contabilidad del dinero
pblico. De esta forma la administracin local estaba altamente espe-
cializada con un sector financiero muy bien concebido.
En este sistema esencialmente autocrtico de gobierno local, el
grado de autonoma y delegacin estaba estrictamente limitado y haba
una clara divisin del control del centro. En tanto que el sipahsaias
era el responsable de la supervisin general al interior de su rea,
la mayora de los asuntos. administrativos eran supervisados directa-
mente por los ministros especializados en el centro. Esto no se apli-
caba a la administracin de la ley, ya que no haba una jerarqua
de cortes y las provincias eran autosuficientes a este respecto. En esta
16 tue; p. 500.
284
LA POLTICA DE LA INDIA
esfera el kotwal estaba sometido al sipahsalar y desligado completa-
mente del secretariado central. El sipahsalar actuaba .a nombre del
rey en apelaciones contra la sentencia de los qazis y los sadars.
De esta forma el sipahsalar qued liberado en gran medida de los
detalles de la administracin, pero fue el responsable de la coordina-
cin del gobierno y el buen orden de las provincias en todos sentidos.
Su posicin reflejaba la que el rey ocupaba en el centro y su poder
dependa de sus energas personales y sus cualidades para el lide-
razgo, la situacin econmica y social en el rea y la condicin de las
comunicaciones con la capital. Obviamente, en una poca en que el
traslado era an difcil, un rea distante de la capital slo poda ser
gobernada en forma eficiente por un lder que fuera competente y
estuviera preparado para tomar decisiones al momento de los hechos
en caso de emergencia; y los funcionarios del centro actuaran inteli-
gentemente al no intentar administrar por control remoto ni preten-
der asegurar que toda actividad local se llevara a cabo estrictamente de
acuerdo con el libro. Parece que la administracin hind al meHOS
bajo el reinado de Akbar, no obstante haberse guiado por principios
estrictos, funcion con una flexibilidad que sabiamente el mismo
emperador practicaba. He aqu el caso de un gran gobernante que
fue tambin un gran administrador.
Con todo, los hechos estaban ya escritos: sin duda este fue el sis-
tema de un genio. Puede entonces preguntarse, cules fueron las
debilidades que provocaron la prematura decadencia del reino de
Akbar?
En primer lugar y ante todo estaba el alto grado de centraliza-
cin y la dependencia del sistema de un solo hombre. No existi una
verdadera alternativa bajo las condiciones presentes. No hubo una
constitucin legal en el sentido moderno que garantizara la continui-
dad de las instituciones, ni un grupo en el pas lo suficientemente
coherente y poderoso para tomar las riendas del gobierno en caso de
una vacilacin del liderazgo. El rey tena que ser lo suficientemente
poderoso para proteger a sus sbditos no solamente de los enemigos
del exterior, sino tambin del abuso interno del poder en contra del
dbil por parte de sus propios agentes y de los jefes locales. En suma,
el Imperio moghul fue durante un largo periodo la realizacin de
Akbar el Conquistador, cuyos triunfos por todas partes no seran
igualados fcilmente por sus sucesores. Todos los intentos por unifi-
car a los muslimes, sikhs, rajputs, saiyidas, sheikhs, afganos, idans y
turans, y por retener las fuerzas de la desintegracin tuvieron xito
solamente durante los reinados de los tres primeros emperadores. Ms.
an, el pueblo careca de un espritu nacionalista, a pesar de los
esfuerzos de Akbar por formarlo. La decadencia puede atribuirse al
retorno de Aurungzebe, hijo del Shah Jehan quien haba sido desti-
tuido en 1658, a la antigua poltica de conservacin del liderazgo
fantico de los muslimes y la represin de la mayora hind. De
hecho durante su reinado el Imperio sigui expandindose casi por
voluntad propia, de manera que a su muerte en 1707, toda la estruc-
tura haba llegado a ser exageradamente grande y floja, con las fuer-
zas de la ruptura listas para explotar. Los persas en el exterior y los
marathas desde el interior estaban listos para tomar del poder, en
tanto que las distintas naciones europeas -holandesa, portuguesa,
francesa e inglesa- permanecan espectantes, mientras los aventureros
se agitaban entre el comercio honesto y el saqueo deshonesto, pero
esperando que la historia diera pie para determinar su papel en el
escenario de la India.l"
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LA POLTICA DE LA INDIA
285
LA COMPAA DEL ESTE DE LA INDIA:
LA FASE COMERCIAL, 1600-1833
Aun durante el periodo en que Akbar ocup el trono y cuando el
Imperio mogol estuvo en su cenit, emerga subrepticiamente un
nuev,o podero opuesto, del otro lado del mundo, mediante la incorpo-
racin de un grupo de aventureros y comerciantes, ninguno de los
cuales pudo tener la ms remota idea de las cspides que iba a alcan-
zar su movimiento relativamente insignificante. El ltimo da de
diciembre de 1600, en e reino de Isabel la Grande de Inglaterra, se
haba concedido una carta de privilegio como concesin por un pero-
do de quince aos al conde de Cumberland y a 215 caballeros, regi-
dores y comerciantes de Londres, por el descubrimiento del comercio
con las Indias Orientales. A principios de abril del ao siguiente zar-
paron cinco barcos -el Red Dragon, el Ascension, el Hector, el Susan
y el Guest- de Torbay rumbo a las islas de especias de Indonesia. Fue
as como naci la Compaa del Este de la India, comenzando una
etapa que se manifestara como un captulo asombroso en la expan-
sin inglesa. Ya otras naciones se haban mostrado interesadas en las
perspectivas del comercio con el Oriente y varios pases europeos si-
17 Ibn Hasan, op. cit., pp .347-360.
LA POLTICA DE LA INDIA
guieron el juego estableciendo compaas comerciales: los holandeses
en 1602, los franceses en 1664 y los daneses en 1729. Los portugueses
haban estado presentes en el rea durante muchas dcadas, pero sus
energas se haban dedicado principalmente a la apertura de rutas
martimas.
La nueva Compaa fue autorizada para establecer tres estaciones
comerciales o factoras, las cuales quedaron establecidas efectivamente
durante los reinados de Jahangir y Shah Jahan, en Surat, Fuerte Sto
George (que se convertira en Madrs) y en el Hooghli justo sobre
Calcuta (adonde fue trasladada posteriormente). En 1661 la Compaa
recibi Bombay de manos de Carlos II, quien la haba recibido de los
portugueses. La Compaa tendra problemas coI! otros comerciantes
ingleses, quienes se internaron en sus territorios y de hecho, hacia
fines del siglo XVII, fue autorizada una compaa rival, aunque en
1701 ambas se amalgamaron en la Honorable Compaa de la India
Oriental.
Despus del debilitamiento del Imperio mogol, acentuado por las
polticas destructivas de Auruangzeb, las compaas, preocupadas por
'asegurar condiciones favorables al comercio pacfico en sus propias
reas, fueron atradas cada vez con ms fuerza a los asuntos polticos.
La rivalidad nacional entre Inglaterra y Francia encontr un campo
de operaciones nuevo y fructfero en la India y este conflicto adquiri
mayor .importancia cuando el marqus joseph-Francois Dupleix (1697'
1763) fue nombrado gobernador de la compaa francesa y decidi,
'Con la ayuda de los prncipes locales, expulsar a los ingleses de Ben-
gala. Fue despus de un amargo conflicto cuando sus planes se vieron
frustrados en forma decisiva por Robert Clive (1725-1774) y final-
mente concluy con la rendicin en enero de 1761 de Pondichery
por el comandante francs Lal1y Tollendal, un irlands que tal vez
injustamente sera decapitado en Pars cinco aos despus por trai-
cin al establecimiento.
Los primeros que sirvieron la Compaa de la India Oriental fue-
ron comerciantes, inspirados por un gran deseo de riqueza y aventura
y una leve idea de convertirse en gobernadores. El dinero era SU
objetivo, el dinero y las riquezas en abundancia, debido a que sa-
ban que por las condiciones climticas y sanitarias su tiempo poda
ser breve, con frecuencia fueron unos explotadores despiadados en SU
carrera tras la ganancia. No obstante, la cada vez ms inestable con-
dicin de las tierras en las que operaban los oblig, muy en contra
LA POLTICA DE LA INDIA
287
de su voluntad, a asumir responsabilidades que ciertamente no
eran de su incumbencia.
Fueron enviados como factores (agentes comisionados) o agentes
comerciales, y sus estaciones fueron nombradas factoras, que signifi-
caba los cuarteles de los factores y no se relacionaban con la manu-
factura. En 1675 la Compaa llev a cabo un notable adelanto en
los establecimientos mediante la introduccin de un escalonamiento
regular de los puestos. El primer nivel era el de un aprendizaje du-
rante siete aos en el cual se pagaban 5 libras anuales durante los
primeros cinco aos y 10 libras al ao durante los ltimos dos. Era
entonces cuando estos aprendices eran elegibles para ser nombrados
sometidos a su prestacin de una seguridad suficiente, prc-
nca comercial normal en esa poca. Los ltimos de estos aprendices
fueron enviados en 1694. El trmino "escritor" se haba utilizado
d:sde 1645. Despus de servir por un periodo contratado de cinco
anos y demostrar su capacidad, un escritor poda ser norobrado factor,
dependiendo de la existencia de vacantes, y a partir de esta posicin
poda ascender a comerciante y a comerciante superior. Los factores
responsables de "factoras" grandes se llamaban agentes. Un conjunto
de "factoras" se agrupaba bajo "factoras principales" cuyo factor era
conocido como presidente, y era asistido por un Consejo de Comer-
ciantes Superiores. Esta estructura jerrquica haba sido copiada de
los holandeses y prefigura la estructura del servicio civil tpico del
futuro.
18
. Los servidores de la Compaa eran mal pagados y estaban some-
a muchas injusticias: su ndice de mortandad era alto. redu-
cidos salarios estimulaban sus tendencias mercantilistas y los Impul-
saban a buscar negocios que les dejaran beneficios por su propia
CUenta. En forma inconsistente la Compaa se haba propuesto evi-
tar esto, considerando que no convena a sus intereses, pero la procla-
lUa que con este fin expidi Carlos 1 en 1628 haba sido ignorada y
poco pudo hacerse al respecto."
Por otra parte, en el contexto de la poca, sus vidas eran recompen-
sadas y estaban ya en su etapa de formacin las rutinas normales del
fUturo burcrata colonial, como lo sugiere la siguiente cita:
El da de un servidor de una Compaa se iniciaba con oraciones
a las 6 a.m. Se pasaba la maana en los negocios; despus vena la
18 L. S, S, O'Malley, The Indian Civil Seroice, 1601-1930, John Murray, 1931, pp. 23-
19 lbid., p. 9.
288 LA POLTICA DE LA INDIA
comida al medio da, seguida por un periodo de descanso, que despus
de quince cursos sin duda era necesario. Por la tarde solamente los
principiantes regresaban al trabajo. Los que ya tenan ms tiempo
descansaban en algn jardn con una jarra de vino o un tazn de pon-
che al lado. Al anochcer se realizaban las visitas requeridas y las reu-
niones sociales. A las 8 p.m. seguan la cena y las oraciones y las puer
tas se cerraban a las 10 u Il de la noche. Para los miembros ms ricos
de la comunidad haba algunos deportes que podan practicar, como
boliche, tiro, equitacin, cacera de liebres, conduccin y das de cam-
po, la diversin favorita; para' los ms pobres haba poco que hacer,
slo haraganear, chismorrear, apostar o jugar carambola y back-gam
mon
en una tabema.s?
El poder y el gobierno llegaron a la Compaa no en forma calcu-
lada -mediante alguna poltica colonialista subyacente-, sino bajo el
efecto compulsivo de los acontecimientos. La Compaa no hizo ad-
quisiciones territoriales antes de 1760, ao en que adquiri el con-
trol de Burdwan, Midnapore y Chittagong del Mir Kasim Ali Khan
con el propsito de que sus ingresos pudieran hacer frente al costo
de la defensa de Bengala por las tropas de la Compaa, realizndose
levas locales para su propia proteccin. En ausencia de Clive, quien
para entonces tena licencia, estas nuevas responsabilidades y oportu-
nidades pasaron a los jefes de los servidores de la Compaa, quienes
aprovecharon la oportunidad. La rapacidad de estos agentes fue con-
tagiosa y se extendi rpidamente en todas direcciones. La situacin
lleg a ser tan escandalosa que Clive regres en mayo de 1765 a reasu-
mir la gubernatura, a la cabeza de un Comit Selecto que inclua a
cuatro miembros a su lado y resolvi depurar los establos de Augas.
21
Los directores de la Compaa haban establecido estrictas regla-
mentaciones sobre la aceptacin de obsequios, inmemorial costumbre
hind que haba acompaado toda transaccin y que haba conducido
a una gran diversidad de abusos opuestos a la justicia de los intere-
ses tanto de los individuos como de la Compaa. A excepcin de
unos cuantos hombres ya grandes, de integridad inflexible, las instruC-
ciones de los directores respecto a la condena de estas prcticas se
evadan continuamente. Clive dio ejemplos con numerosas destitu-
ciones y la sustitucin por hombres de moral ms slida. Finalmente
un funcionario se suicid. Se trajeron hombres del pas, donde no
20 Sir Edward Blunt, The Indian Civil Seruice, Faber, 1937, po 19.
21 O'Malley, op. cit., p. 13.
LA POUTICA DE LA INDIA
Z89
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podan ser vigilados, y toda la organizacin fue transformada radical-
mente. Clive dio algunos pasos para aumentar los magros salarios del
personal de la Compaa, los cuales haban contribuido mucho a la
tendencia codiciosa por el dinero de sus servidores, y as, reserv para
ellos el ingreso del comercio continental de sal, betel y tabaco, una
vez que se hubiese tomado el 35 por ciento de derechos de la Com-
paa ad valorem. Pero esto se mantuvo slo hasta 1768, ya que el
de los directores no haba quedado prximo. La transforma-
cin ms radical fue inaugurada por la concesin del divn (diwani)
de Bengala a Clive de manos del emperador, lo cual signific que la
Compaa se hiciera cargo de la administracin del ingreso en el rea,
que el gobernante sigui dirigiendo el resto de la administra-
cin civil. Solamente se necesitaron dos aJtos funcionarios ingleses
para esta labor, ya que la administracin del ingreso permaneci en
manos del personal hind, que en realidad consista erincipalmente
de persas llegados a la India en busca de fortuna, y que era bastante
indiferente a los intereses de la poblacin .
. Este sistema de administracin dual pronto demostr ser inefi-
CIente, ya que toda interferencia en la administracin hind fue ve-
rigurosamente, mientras que la supervisin de los recaudadores
hmdes y persas para el divn result ineficiente en la prevencin
de.los peores desfalcos. El pueblo fue despojado despiadadamente.
Bajo la direccin del Comit Selecto funcionarios ingleses elegidos
fueron nombrados supervisores (posteriormente denominados Recau-
dadores) en la administracin del ingreso, pero su ignorancia del
.lenguaje y las costumbres los obligaron a depender demasiado de sus
S?bordinados, con el resultado de que los banianos nativos de posi-
inferiores pudieron desenvolverse en gran medida como ante-
rIormente. No fue la primera ni la ltima vez el que la causa funda-
mental de la continuidad de estos problemas haya sido la mal acon-
sejada negativa de la autoridad gobernante a pagar a sus servidores
los salarios apropiados. Los franceses hicieron lo mismo en Canad,
los holandeses al sur de Africa,23 con resultados semejantes. Sir Charles
Lucas escribi:
Resulta demasiado obvio el que si los patrones quieren ser servidos
honestamente deben pagar buenos salarios; no obstante la historia de
la administracin colonial muestra en forma abundante que ninguna
22 [bid. pp. 16-18.
al [bid. p. 20.
290 LA POLTICA DE LA INDIA
leccin se ha aprendido de manera tan imperfecta ni ha sido olvidada
tan persistentemente. Pocos son los oficiales que los han hecho tra-
bajar duro, les han pagado bien, los han juzgado responsables y han
confiado en ellos -sta es la nica manera de tener administradores
capaces y honestos. En la ltima parte del siglo XVII y durante todo el
siglo XVIII ningn gobierno actu siguiendo estas lneas, y difcilmente
poda esperarse que las compaas lo hicieran. Su negocio no era pre-
parar gobernantes justos y sabios, sino comprar los servicios de su
personal lo ms barato posible. Pagaban salarios con los que difcil-
mente POda vivir un hombre, y las razas sometidas tenan que hacer
valer la deficienca.w
En estos primeros aos del rgimen britnico se haban presentado
algunas fluctuaciones en la poltica de la Compaa hacia las institu-
ciones hindes; sin embargo, desde el principio y particularmente
bajo Warren Hastings, quien asumi la gubernatura de Bengala en
1772, se hizo hincapi en el mantenimiento de las costumbres sociales
y legales tanto de las comunidades hindes como de las islmicas, en
tanto que el sistema ejecutivo ya descrito sigui de cerca el modelo
operado por los moghuls. Warren Hastings decidi que su "obje-
tivo era establecer un sistema que tuviera una autoridad fundamenta-
da en las antiguas leyes de la India y que diera al pueblo la posibi-
lidad de ser gobernado con tranquilidad y moderacin de acuerdo con
sus propias ideas, costumbres y prejuicios't.s" Esta poltica fue apro-
bada formalmente mediante resolucin de los Comunes en 1793 Y
endosada por Lord William Bentinck en 1804, cuando determin
como la tarea obligatoria de la Legislatura el promover por todos los
medios justos y prudentes los intereses y la felicidad de los dominios
britnicos en la India. Cierto es que hubo una fase de tendencia
anglicana bajo Cornwallis, pero esto fue revisado por un Comit Par-
lamentario de 1833, que sostuvo que las leyes de la India deban
adaptarse a los sentimientos y hbitos de los hindes ms que a los
de los europeos.
Bsicamente, se mantuvo el sistema de aldeas existente y en aque-
llos lugares en que estaba en decadencia, como ocurra en el Punjab,
se hicieron esfuerzos para restablecerlo y darle nueva vida." Se man-
24 O'Malley, op. cit-, pp. 20-21, citando a Sir Charles Lucas, Historical Geograplrj
01 the Brithis Colonies, frica del Sur, Parte l. 1913, pp. 74-75.
211 O'Malley, "General Survey" en Modero India and the West, Oxford for Royal
Insttute of International Affairs, 1941, pp. 587-588.
26 O'Malley. op. cit., p. 590.
LA POLTICA DE LA INDIA
291
tuvo tambin la poltica de la continuidad incluso en la religin,
siendo esta poltica un tanto opuesta a aquella adoptada por los por-
tugueses en sus dependencias. Se honraron todos los cultos oficial-
mente y la Compaa se hizo cargo incluso de responsabilidades crea-
das o reconocidas por sus predecesores como relativas a fundaciones
y establecimientos religiosos. As, en 1833 el gobierno de Madrs fue
el responsable de la administracin de ms de 7 500 templos hindes,
lo cual involucraba asuntos de administracin meticulosa tales como
la regulacin de los fondos, el nombramiento de funcionarios hin-
des, la reparacin de edificios y el mantenimiento de los carros del
templo en buenas condiciones, incluyendo adems la leva de mano
de obra para tirar de ellos en las ceremonias.F
Pero cuando esto lleg a conocerse, la opinin en Inglaterra no
Soport ese liberalismo religioso. Hubo un alboroto en contra de la
Compaa y en relacin con el hinduismo, descartndose gradual-
mente la poltica de estrecha cooperacin religiosa. Este cambio de
actitud era contrario al sentimiento hind, como lo comprendieron
los administradores sobre la marcha, debido a que el concepto de un
Estado del todo laico era entonces totalmente inaceptable, y este repu-
dio por la Compaa se consider como una abdicacin de una de
las responsabilidades esenciales del gobierno. Con el mejor de los
motivos los ciudadanos en casa malinterpretaron completamene las
necesidades administrativas inmediatas de reinos lejanos de los que
se haban hecho responsables.
Con una gran influencia de las doctrinas del laissez faire que ha-
ban tenido una gran aceptacin en Inglaterra, los administradores
en la India, durante la primera mitad del siglo XIX, fueron decidida-
mente conservadores y se inclinaron a dejar que las cosas siguieran
su curso. Como seal Lord Falkland, un estadista contemporneo,
"cuando no es necesario cambiar, es necesario no cambiar".28 Se con-
servaron las instituciones existentes como una cuestin de poltica
bsica. Pero esta poltica no logr extraer del pueblo ese grado de
cooperacin activa requerido absolutamente por la nueva adminis-
tracin. Con la asuncin del control gubernamental por parte de la
Corona en 1853, surgi inevitablemente un nuevo periodo de inter-
vencin estatal.
27 [bid. p. 59!.
28 [bid., p. 593.
I
LA POLTICA DE LA INDIA
LA COMPAA DE LAS INDIAS ORIENTALES:
NACIMIENTO DE UN SERVICIO CIVIL, 1773-1853
Sera Warren Hastings quien 29 establecera en la India las fundacio-
nes de un servicio civil en el sentido moderno. Organiz la adminis-
tracin del ingreso, remodel el sistema judicial y liber al comercio
de sus abusos existentes. En 1772 los directores en Londres decidie-
ron hacerse cargo de la administracin del sistema de ingreso mediante
el empleo de los propios servidores de la Compaa, aunque las trans-
formaciones tomaran algn tiempo y conduciran, como consecuencia
natural, a la toma de la responsabilidad por parte de la Compaa
de toda la administracin de Bengala, tarea para la cual no estaban
preparados y a la que sus agentes difcilmente aspiraron en el mo-
mento de los hechos. Ciertamente, se present en Gran Bretaa, un
movimiento reformista activo y la poltica de la India se convirti en
asunto de gran inters para el Parlamento de Westminstcr.t?
El trabajo de la reforma recibi el apoyo de la Ley Reglamentaria
de 1773, la cual prohibi a los recaudadores y a otras personas em-
pleadas, tanto en la recaudacin del ingreso como en la administracin
de la justicia, el tomar parte en el comercio, y asimismo prohibi a
las personas que ocuparan cargos militares o civiles el recibir obse-
quios. No fue sino hasta 1780-1781 cuando la administracin del in-
greso y de justicia en los distritos se confi a funcionarios britnicos
y se inaugur un sistema de servicio civil apropiado, con el desarrollo
de la sistematizacin y la especializacin. Los salarios ofrecidos si-
guieron siendo muy bajos, no obstante que se concedieron algunas
mejoras. Lord Cornwallis, quien tom posesin del puesto de g o b e ~
nador general y de comandante en jefe en 1786, encontr gran canU-
dad de evidencias de que el fraude segua existiendo. As fue como
el Residente de Benars reuna, a partir de emolumentos irregulares,
una suma adicional de casi 400 mil rupias al ao, ejerca adems, el
monopolio del comercio en el distrito."
La Ley Reglamentaria de 1773, de Lord North, haba establecido
un gobernador general en el Consejo de Bengala y una Suprema
29 Penderel Moon, Warren Hastings and Brithis India, Hodder &: Stoughton/English
Universities, 1974.
30 Lucy S. Sutherland, The East India Company in Eighteen Century Politic5,
Oxford, 1952.
Bl O'Malley, op. cit., p. ~ . { .
LA POLTICA DE LA INDIA
Corte en Calcuta, independiente del ejecutivo de la Compaa,
trayendo de esta forma un nuevo factor vital a la situacin local. A
pesar de que los servidores de la Compaa estaban hacindose de
cuantiosas fortunas, las finanzas de la Compaa se estaban hundiendo
siendo absolutamente indispensable un prstamo de casa para evitar
la bancarrota. ste se proporcion en otra Ley de 1773, al son de
1400 000 libras sujetas a condiciones y a la presentacin de las cuen-
tas de la Compaa ante el Tesoro Real. Fue as como surgi en escena
el control del Tesoro. Bajo la Ley Reglamentaria se pidi a los direc-
tores que presentaran ante el Tesoro toda la correspondencia relacio-
nada con cuestiones del ingreso que recibieran de sus servidores de
la India.
Cuando en 1781 se renov la Carta constitucional por diez aos,
se agreg el mismo requisito para las rdenes de los directores a las
autoridades indias, mientras que al mismo tiempo tendra que pagarse
al Tesoro en el futuro, tres cuartos de cualquier excedente sobre un
dividendo del 8 por ciento. L'lS cadenas se estaban apretando.
De acuerdo con la Ley de Pitt sobre el gobierno de la India, de
1784, se estableci en Gran Bretaa un Consejo de Comisionados para
los Asuntos de la India, conocido generalmente como Consejo de Con-
trol. Este nuevo cuerpo estaba destinado a funcionar como departa-
mento de gobierno hasta que Gran Bretaa asumi una completa
responsabilidad del gobierno de la India en 1858. El Consejo de Con-
trol originalmente estaba constituido por el canciller del Tribunal
Real de Hacienda, un secretario de Estado y otros cuatro consejeros
privados, que variaban con cada cambio de ministerio. En la prctica
sus facultades fueron ejercidas por su presidente, no obstante que para
las rdenes formales se requera la firma de dos miembros. De ah en
adelante las actividades de la Compaa estuvieron sometidas a la
supervisin y la revisin del Consejo de Control, con el resultado
de que, mientras que la Compaa sigui por sus
comerciales, todas las cuestiones de alta pohuca y del lado poltico
quedaron determinadas por el presidente del Consejo. Los directores
tenan el derecho de apelacin ante el rey en el Consejo contra las
decisiones de ste, pero en la prctica esto significaba muy poco
debido a la identificacin del Consejo con el Gabinete.
Adems de esta reconstruccin gubernamental en la cima, los
asuntos de Gran Bretaa y de la India se trataron ms conjuntamente
otros aspectos. El original sabor a comerciante citadin? del directo-
no de la Compaa se modific radicalmente con la eleccin de ex ser-
294 LA POLTICA DE LA INDIA
vidores para ocuparlo, los cuales, al retirarse, haban llegado a conver-
tirse en propietarios de mercancas almacenadas, y as el conocimiento
local fue llevado a la administracin de la Compaa. En el aspecto
poltico las presiones e influencias de Lord Clive y de otros "ricachos"
en casa, as como la escandalosa acusacin de Warren Hastings, atraje-
ron la vista pblica sobre los asuntos de la Compaa haciendo impo-
sible que el gobierno en casa pudiera relegarlos como cuestiones de
importancia secundaria. De cualquier manera, la renovacin peridica
de la Ley hizo que los asuntos de la India pasaran a un primer plano
en el inters del Parlamento.
En la India la administracin territorial se diriga a la consolida-
cin a travs del desarrollo del oficial de distrito.
Despus de 1786 se agregaron al cargo de recaudador los de juez
y magistrado, excluyndose la funcin de control de la poltica, lo
cual contravena el principio general de la separacin de las funcio-
nes ejecutiva y judicial. Los directores preferan que las disposiciones
reflejaran la prctica local aceptable para el pueblo hind y que
fuera una prctica simple y econmica desde su propio punto de
vista. En realidad el recaudador daba primaca a sus labores del in-
greso y llegaron a preferirse las Cortes del Ingreso frente a las Cortes
Civiles para llevar a juicio los casos. Por lo tanto, los poderes judicia-
les fueron removidos en 1793 del recaudador a las Cortes Civiles. En
lo futuro habra un recaudador y un magistrado-juez civil en cada
distrito, teniendo este ltimo el control de la polica y adquiriendo
las judicaturas una importancia prioritaria.
Anteriormente la jurisdiccin criminal haba quedado en manos
de los nawaby bajo la ley musulmana, pero las sanciones eran inhu-
manas y la administracin corrupta, por lo que en 1790 Cornwallis
haba decidido trasladar la justicia criminal a los magistrados, aunque
se conservaron los principios generales del derecho musulmn, sorn
e-
tindoseles a su modificacin gradual orientada a su humanizacin. El
nuevo sistema tuvo tanto xito que en 1802 Sir Henry Strachey decla-
r "que los pobres se dirigan a las leyes y no al patronaje del poderoso
en busca de proteccin". Comenzaba a funcionar el gobierno de la
ley.32
Bajo Cornwallis prosigui la formacin de un servicio civil. Segn
lo dispuesto por la Ley Constitucional de 1793, todas las vacantes, a
32 O'Malley, op. cit-, pp. 3940, citando JW. Kaye, The Atlministration oi che East
lndian Company, 1853, p. 343.
LA POLTICA DE LA INDIA 295
excepcin de las del Consejo, seran ocupadas por promocin de los
funcionarios pertenecientes a la Presidencia en donde se presentaran,
determinndose un servicio mnimo para ciertos puestos en la India.
Fue as como se limit el campo de accin al padrinazgo, y Corn-
wallis se opuso firmemente a que se perpetuara. Se introdujeron sala-
rios adecuados y se abolieron las obvenciones. Aquellos que ingresaban
firmaban un convenio o pacto comprometindose a no participar en
el comercio. Estos altos servidores civiles que reciban salarios de ms
de 500 libras al ao, constituyeron con el tiempo el "Servicio Civil
Pactado de la India" distinto del servicio no pactado de funcionarios
subordinados que se constitua casi por completo de indios reclutados
localmente. Sin embargo, los ttulos diferentes de "servicio civil de
Bengala", "servicio civil de Bombay" y "servicio civil de Madrs", se
aplicaron a sus miembros en las presidencias respectivas, las cuales
conservaron sus propios fondos para pensin. Otras cartas de seguri-
dad incluyeron el nombramiento de un auditor civil que efectuaba
revisiones regulares de todos los gastos civiles, y la sujecin de todos
los funcionarios a las cortes ordinarias para actos realizados en sus
capacidades oficiales.P
Durante estos aos hubo una notable evolucin en la calidad de
la administracin y pronto se expresara que bajo la Compaa haba
ahora menos malversaciones que en ninguna otra parte del mundo.
La integridad y la asiduidad se convirtieron en la caracterstica del
nuevo burcrata, quien trabajaba oficialmente de las 7 a. m. a las
4 p. m., pero con frecuencia tena trabajo oficial que hacer despus
de esa hora. Un recaudador POda enfrentarse a ser destituido por un
retraso en la presentacin de sus cuentas mensuales y, aunque esta
drstica sancin fue modificada poco despus, las multas que se im-
ponan se consideraran desproporcionadas por los parmetros moder-
nos, no obstante que las dificultades inherentes a una supervisin
adecuada para un servicio tan apartado justific sin duda tales me-
didas en esa poca. Fue aproximadamente en este periodo cuando
Sir J. W. Kaye seal:
Que se estaba engendrando gradualmente una raza de administrado-
res capacitados alrededor de los cuales no se asan las antiguas tradi:
ciones comerciales, que no se haban graduado en trampas legales 111
se haban encanecido en el fraude y la corrupcin, y quienes llevaban
a su trabajo no slo una inteligencia resonante, sino percepciones
33 O'Malley, op. cit., pp. 40-41.
LA POUTICA DE LA INDIA
morales ms puras y una mayor conciencia de lo que deban al pueblo
de ese suelo.
s4
Los nuevos funcionarios se ganaron muy pronto el respeto de los
hindes a quienes deban servir con mayor razn. La creacin del
trmino "servicio civil" se remonta de hecho a este periodo.
La inevitable expansin de las actividades administrativas de la
Compaa, despus de 1793, hizo necesario dividir el servicio en ramas
diferentes que trataran los asuntos judiciales, polticos (o diplom-
ticos), del ingreso y mercantiles, respectivamente, pero esta ltima
funcin se estrech considerablemente cuando despus de 1813 el
monopolio comercial de la Compaa se vio limitado al comercio bri-
tnico con China hasta el ao de 1833, cuando la nueva Ley Cons-
titucional despoj a dicha rama de las funciones comerciales que le
quedaban. En 1831 las funciones magisteriales del juez fueron trasla-
dadas al recaudador, dividiendo as el trabajo en dos, entre un juez
de distrito como funcionario judicial en jefe, y magistrado de distrito
y el recaudador como funcionario ejecutivo en jefe en cada distrito.
Este fue el modelo para las llamadas provincias de regulacin, es decir,
aquellas reas que estaban sujetas a las leyes constitucionales. Otras
reas controladas por la Compaa, que por una u otra razn no se
consideraban lo suficientemente avanzadas para el funcionamiento
de las formalidades establecidas en las leyes, eran las conocidas
como Provincias Exentas de Regulacin. En este caso los puestos eje-
cutivos y diplomticos se concedieron a militares, quienes fueron co-
nocidos como civiles militares," y no estuvieron sometidos a las mis-
mas condiciones que el servicio civil. Muchos de ellos estaban bien
preparados para ser buenos funcionarios, pero otros no. As, el padri-
nazgo tuvo nuevos caminos y naturalmente los designados civiles pre-
sentaron objeciones al ver importantes puestos bloqueados por civiles
militares que haban pasado a ocupar posiciones Para las cuales no
eran competentes.
La Ley constitucional de 1833 proyect un sistema de exmenes
de competencia para la seleccin de los servidores civiles de la Com-
paa, quienes en lo futuro se ocuparan solamente de los asun-
tos de la administracin del gobierno. Segn esta disposicin los
directores nombraran en tres ocasiones tantos candidatos como hubie-
ra vacantes, y un tercio de stos sera seleccionado mediante exmenes,
34 O'Malley, op. cit., 1>- 43, citando a Kaye, como anteriormente, p. 88.
86 tu, p. 50.
LA POLtTICA DE LA INDIA
propuesta que haba sido promovida por Lord Macanlay, el distin-
guido historiador que contaba con cierta experiencia administrativa y
haba sido elegido para la Cmara de los Comunes y, como miembro
del Consejo Supremo de la India que quedara establecido bajo la
Constitucin, servira por un breve periodo en la India. Desarroll
un sistema para hacer efectivo un nuevo proceso de exmenes, pero
los directores no estaban preparados para entregar su padrinazgo sin
presentar batalla. Lograron hacer que se promulgara una ley en el
Parlamento que aplazaba esta medida, por lo que el primer examen
de concurso no se llevara a cabo sino hasta 1854, despus de la pro-
mulgacin de una Ley constitucional el ao anterior.
La primera ley declaraba tambin que ningn nativo de la India
por razn de religin, lugar de nacimiento, origen o color sera inele-
gible para ocupar cualquier lugar, cargo o empleo bajo el gobierno
de la India; pero sera poco tiempo antes de que los obstculos nor-
males que determinan la disponibilidad de una persona y su compe-
tencia pudieran superarse. Solamente los hombres ricos podan solven-
tar los gastos de enviar a sus hijos a Inglaterra para que asistieran a
las nicas instituciones donde poda adquirirse la educacin necesaria,
adems de que las restricciones a las castas evitaban que los hindes
ortodoxos cruzaran el "agua negra".36 Los intereses creados, tanto en
Inglaterra como en la India, detuvieron el proceso de hinduizacin.
Mientras que lderes como Elphinstone, Malcolm y Munro, que ha-
ban sido gobernadores en la India, estaban firmemente a favor, per-
sonas prominentes en Inglaterra se mostraban en oposicin, y entre
stos el ms influyente fue James Mill, quien ocup el importante
cargo de primer examinador en la Casa de la India, los cuarteles de
Londres de la Compaa.
Con la metamorfosis de la Compaa de la India Oriental en una
agencia gubernamental, se abri el paso a la terminacin del edificio
del servicio civil iniciado por Warren Hastings y Lord Cornwallis.
En realidad, como hemos visto, se estaban erigiendo tres servicios
civiles separados para Bengala, Bombay y Madrs orientados a un
modelo general. El oficial de distrito, que combinaba ahora las fun-
ciones de magistrado y recaudador, se convirti en la figura central,
en la autoridad ejecutiva local a la que los hindes se dirigan en
busca de una direccin imparcial y una administracin justa. Auxi-
liado por su cuerpo de empleados, su trabajo consista en coordinar
36 Blunt, op. cit-, p. 50.
298 LA POLTICA DE LA INDIA
las actividades gubernamentales de su rea. Su oficina se convertira
en el prototipo para muchas otras unidades del Imperio britnico
durante el siglo siguiente. El oficial de distrito consideraba como su
obligacin el preservar la ley y las costumbres locales -excepto cuando
stas eran evidentemente inhumanas, como por ejemplo la costumbre
hind de inmolar a la viuda en la hoguera funeraria de su marido,
que el Occidente nunca pudo perdonar, as como velar por el bienes-
tar del pueblo.
Se desarroll un cdigo del servicio civil segn el cual los fun-
cionarios recibiran condiciones de servicio y salario, si no profusos,
al menos razonables. La importante cuestin de la promocin qued
regularizada de acuerdo con la norma de antigedad, tal como lo
estableci la Ley constitucional de 1793. Se consider como una
medida de seguridad en contra del favoritismo y la injusticia, sin
ser eliminados los males fcilmente bajo las circunstancias existentes.
El ascenso a la oficiala de distrito se iniciaba desde el puesto de
magistrado asistente, pasando por el de magistrado agregado y recau-
dador diputado. Hubo una necesidad creciente de empleados clericales
y de otros cuerpos subordinados, los cuales fueron designados local-
mente. El problema era encontrar hindes con un mnimo de la edu-
cacin bsica, pero con la gradual expansin de esta prctica, result
relativamente fcil el reclutamiento de personas con las habilidades
requeridas.
En los primeros tiempos los servidores de la Compaa necesita-
ban solamente una capacitacin comercial rudimentaria, pero con
las crecientes responsabilidades de la Compaa se sinti una necesi-
dad cada vez mayor por contar con un tipo de educacin ms completa
y avanzada. Ya para el ao de 1800, Lord Wellesley, el gobernador
general, propuso la fundacin de un establecimiento en Calcuta para
proporcionar los servidores de la Compaa con las cualidades nece-
sarias a la cual se remitira a los funcionarios jvenes por un periodo
determinado a su llegada de Inglaterra. El currculum incluira 1) una
educacin amplia que incluyera los principios de la tica, la jurispru-
dencia civil, derecho internacional e historia general, y 2) una edu-
cacin especiaizada que abarcara idiomas e historia de la India, cos-
tumbres y hbitos del pueblo, los cdigos de derecho y religin
hindes y musulmanes, los principios sobre los que se fundamentaban
las reglas para la India britnica, y los intereses y relaciones polticos
y comerciales de Gran Bretaa en Asia.'"
37 O' Malley, op. cit., p. 231.
LA POLTICA DE LA INDIA
Wellesley estaba tan seguro de la justicia de sus ideas que se
adelant y fund el colegio de Fort William, incluso antes de obtener
la aprobacin de los directores. Se adelant a su poca. Los directores
rechazaron la ratificacin a su excelente esquema, al que consideraron
grandioso y demasiado costoso. De cualquier forma prefirieron que
los nuevos reclutas recibieran su curso preliminar en Inglaterra. Y
el colegio de Fort William se conserv para el estudio de las lenguas
orientales, que en ese entonces se aprendan mejor en su lugar de
origen; a pesar de que result anticuado posteriormente, no fue clau-
surado sino hasta 1854.
3 8
Despus de uno o dos aos los directores reforzaron las propuestas
de Wellesley, lo cual demostr claramente una necesidad esencial de
la situacin en desarrollo, y fundaron el propio colegio de la Com-
paa en Haileybury en Hertfordshire. La urgencia fue reconocida
al tomar al Hertford College como el "Colegio de la India Oriental,
Herts" en 1806, quedando pendiente la construccin del nuevo edi-
fico. Su objetivo era "proporcionar un cuadro de personas debida-
mente capacitado para desarrollar las diversas e importantes obliga-
ciones que se requeran de los servidores civiles de la Compaa que
administraban el gobierno de la India". Los estudiantes recibiran
la educacin entre los quince y los dieciocho aos de edad sobre las
siguientes materias: 1) Literatura oriental, con instruccin prctica
sobre los embriones de las lenguas orientales, especialmente rabe
y persa; 2) matemticas y filosofa natural; 3) literatura clsica y ge-
neral; y 4) derecho, historia y economa poltica. El costo era de
cincuenta guineas por cada uno de los dos periodos anuales. Median-
te una ley del Parlamento. en 1823 los nombramientos o designa-
ciones como Escritor en la India quedaran reservados a aquellos que
hubiesen pasado al menos cuatro aos en el Colegio, pero entre 1826
y 1832, debido a la escasez de candidatos satisfactorios para ocupar
las vacantes, se dio a los directores la facultad discrecional para nom-
brar a jvenes entre los dieciocho y los veintids aos de edad depen-
diendo de que pasaran un examen de colocacin. Haileybury seguira
funcionando hasta fines de 1857 y muchos distinguidos administrado-
res indios estudiaran en l.
Obviamente, este adrmrable esquema de educacin previa al in-
greso fue solamente el principio. El nuevo recluta tena mucho que
aprender todava ya en la prctica y durante algn tiempo estara
38 iua., pp. 231-232.
300
LA POUTlCA DE LA INDIA
bajo estricta observacin de sus superiores. Sus labores no eran seden-
tarias en absoluto. Esto porque por las condiciones de la comunica-
cin en ese entonces, el saber montar estaba dentro de los complemen-
tos esenciales.
Durante este periodo embrionario, la Compaa de la India Orien-
tal estaba erigiendo para la India un servicio civil eficiente con mu-
chas de las caractersticas de servicio civil en su forma moderna. Pero
en ciertos aspectos tuvo rasgos peculiares correspondientes a su medio
particular. Constituy una pequea lte que desempeaba funcio-
nes judiciales y de quehacer poltico, as corno las funciones consul-
tivas y ejecutivas de un servicio civil normal; y por otra parte,
excluy a las numerosas clases media y subordinada que desempean
el bulto de los servicios civiles en cualquier parte. Fue una lte no
solamente en su seleccin y caractersticas de liderazgo, sino tambin
vocacionalmente como un cuerpo de funcionarios pblicos que dedi-
caban sus vidas a la comunidad en la que trabajaban, y no slo por
el salario que reciban, que en cualquier caso haba cado de su nivel
original, o por su pas de nacimiento cuyo Parlamento haba acepta-
do durante mucho tiempo el predominio del bienestar de los civiles
hindes como la justificacin bsica de la norma imperial.
As}, resulta cierto el expresar que el gobierno de la India, del
cual el servicio civil hind constitua la parte dominante, en este
tiempo y posteriormente tuvo las caractersticas de una burocracia
en su significado no derogatorio de un gobierno de funcionarios. El
control de Westminster quedaba lejos y era intermitente, mientras
que el control del pueblo no exista. No fue una burocracia de tipo
formulista ineficiente tan caricaturizada en la prensa de todo el mun-
do, sino una burocracia generosa que se dedic al bien de aquellOS
a quienes serva. Con su gran eficiencia y su trato benvolo hacia el
pueblo y sus intereses estableci modelos que muchos servicios mo-
dernos no podran ms que copiar, como los mismos hindes han
reconocido, pero padeci del gran defecto de que las lites docentes
no pudieron ver las cosas desde el punto de vista de aquellos a quie-
nes administraban. La laguna entre gobernantes y gobernados tena
que llenarse y esto poda efectuarse de la mejor manera mediante la
hinduizacin propugnada desde una poca temprana por adminis-
tradores tan eminentes como Warren Hastings, y respaldada como
poltica oficial britnica por la Ley de 1833, pero postergada mucho
tiempo por la obstruccin de crticos interesados y las inercias inevi-
tables de la situacin.
VIII. ERA DE REVOLUCIONES: 1649 A 1815
EL TEMA de estudio de este captulo est delimitado por la Revolu-
cin inglesa de 1688-1689, que puede decirse tuvo su inicio con la
decapitacin de Carlos I en 1649, continu a lo largo de la Revolucin
norteamericana de 1776 y la Revolucin francesa de 1789, y se exten-
di hasta la derrota final de Napolen en 1815. Las revoluciones
dinsticas han sido bastante comunes en la historia y de ninguna
manera fueron nicas durante el periodo que examinamos aqu, pero
han seguido teniendo un significado mundial en sus repercusiones
filosficas, sociales y polticas, en tanto que sus interrelaciones expre-
sas proporcionan un examen breve de sus subestructuras administra-
tivas de un inters especial para nosotros. En un futuro lejano un
cataclismo semejante de efecto equivalente sera la Revolucin rusa
de 1917. Sus races tambin son abordadas en este captulo.
En Europa los ltimos lazos del feudalismo eran disueltos y
surga una nueva civilizacin urbana con el mercantilismo en expan-
sin, el cual haba sustituido al viejo sistema. La vigorosa utilizacin
de las vas martimas estaba llevando el nuevo espritu de la empresa
a. Asia, frica y Amrica, donde las grandes civilizaciones anteriores
haban perdido su originalidad, mientras que la lucha por el poder
entre los reinos dirigentes del Occidente -Inglaterra, Francia, Holan-
da, Portugal y Espaa- dirigidas sobre las viejas lineas dinsticas,
produjo un estado de guerra casi ininterrumpido. Estas manifestacio-
nes por lo general eran acompaadas por conflictos religiosos inter-
nos bien calculados para confundir el asunto, como quiera que apare
ciera ante los protagonistas. En el mar particularmente la lucha por
el poder era aguda. La ciencia y los inventos estaban moldeando las
condiciones adecuadas para la Revolucin industrial, la cual se hara
manifiesta primero en Inglaterra y florecera a partir de entonces a
COSta de un gran sufrimiento humano inmediato, si bien trayendo la
promesa de una vida mejor para el pueblo en general que, hasta enton-
ces, aun bajo los mejores regmenes, rara vez haba permanecido lejos
de la amenaza de la inanicin. En la esfera de las nuevas filosofas
liberales haba influyentes estadistas que definan la forma de las
instituciones polticas y daban un nuevo propsito a las aspiraciones
del hombre comn.
301
ERA DE REVOLUCIONES
Bsicamente y con un mnimo de previsin en la esfera guberna-
mental, las organizaciones administrativas existentes se utilizaban inal-
teradas y sin modificacin en forma emprica para servir a las nuevas
instituciones creadas para hacer frente a las necesidades revoluciona-
rias, pero las transformaciones rauicales en la sociedad comenzaban
a insinuar que una poltica de dejar los asuntos administrativos al
azar no bastara por ms tiempo. Se anunciaba una poca de intros-
peccin administrativa.
INGLATERRA ALCANZA LA MONARQUA CONSTITUCIONAL
Despus del periodo republicano de Commonwealth bajo Oliver
Cromwell y su hijo Ricardo (1649-1660), la Restauracin de la monar-
qua bajo Carlos II (gob. 1660-1685) marc la supremaca del Parla-
mento y la inauguracin de la monarqua constitucional. Ambas
partes del pacto deseaban cooperar, pero ninguna entenda los reque-
rimientos esenciales para hacer funcionar la nueva relacin. En tanto
propietario del poder ejecutivo, el rey segua siendo un factor primor-
dial en el gobierno, con un considerable campo de accin para el
padrinazgo, la decisin sobre cuestiones administrativas y el control
del gasto dentro del Privilegio Real. Con la abolicin de las Cortes
Reales anteriores, como lo ejemplifican la Cmara de la Estrella (tri-
bunal criminal y civil) y el Consejo del Norte, el poder judicial que-
dara limitado a las cortes ordinarias, mientras que la legislacin
descansara en el Parlamento bicameral. Se acab con el gobierno
arbitrario por parte de la Corona y se vieron perspectivas para una
verdadera separacin de poderes.
El rey conserv en gran medida el control sobre la administracin
central, pero a travs de ministros individuales ms que a travs del
Consejo Privado, que ya era demasiado numeroso para actuar corno
un todo, aunque mediante lo utilizacin de comits todava era capaz
de funcionar efectivamente en algunas esferas. Los ministros departa-
mentales adquirieron una autoridad mayor y se inici la creacin de
un modelo de departamentos centrales. La experiencia de la monar-
qua francesa en el empleo de un sistema ministerial era bien cono-
cida, por lo que tuvo una influencia importante en la poca.'
Los ministros involucrados principalmente fueron 1) el Secreta-
1 D. L. Keir, The Constitutional History 01 Modern Britain, 1485-1937, (A. &: e
Black, 1938), p. 245.
ERA DE REVOLUCIONES
303
rio de Estado, cuyos negocios estaban divididos entre dos empleados
con posesin de su cargo en los Departamentos del Norte y del Sur
que no estaban distribuidos juntos lgicamente, de acuerdo con ambos
ttulos; 2) el Tesorero (o una comisin) a cargo del Tesoro; 3) el
gran almirante a cargo de la Marina y auxiliado por el Consejo Naval,
con el que estuvo relacionado Samuel Pepys a lo largo de todo el
periodo; y 4) el Secretario de Guerra quien, junto con el comandante
en jefe y otros cuerpos diferentes, incluyendo el Consejo de Orde-
nanzas, controlaba el ejrcito.
El problema para establecer un vnculo operante entre el poder
legislativo y el ejecutivo todava tendra que ser resuelto. No exista
todava una forma para que el Parlamento controlara a los ministros,
excepto a travs del drstico mtodo de la imputacin. El rey segua
teniendo problemas para lograr el cumplimiento de los fines y, en
tanto que se reconoca gradualmente la importancia del Tesoro;
aqu tambin las relaciones con el Parlamento, que detentaba el po-
der financiero, eran an sutiles. Es significativo el que Carlos II
eligiera a Thomas Osborne, Conde de Danby, como Primer Ministro,
sin duda en consideracin de su experiencia financiera, otorgndole
el cargo de tesorero, con lo que se presagi la estrecha relacin futu-
ra entre el cargo del Primer Ministro y el del Tesoro,"
En los condados la administracin se haba debilitado con la aboli-
cin de las Cortes Reales y la decadencia en el poder del Consejo
Privado, que haba detentado la supremaca en los tiempos de los
Tudor, dejando al magistrado-administrador local, a la omnipresente
Justicia de Paz, sin el control central. Ah tuvieron que reimplan-
tarse nuevas formas de administracin.
Los intentos por organizar a los distintos ministros en un consejo
no tuvieron xito. Comenzaban a tomar forma partidos embrionarios,
un ingrediente esencial en la nueva forma de gobierno responsable,
pero todava no era el momento. Ciertamente Carlos II era un hombre
de ideas e inteligente que pretenda que el nuevo sistema funcionara,
pero con la ascencin de su hermano Jaime, un hombre de conside-
rable experiencia administrativa, al haber sido gran almirante, pero
con una visin restringida, se redujo el grado de cooperacin real.
Su poltica de favorecer a los catlicos romanos y de colocarlos en
puestos, en contra de las disposiciones de la ley de 1673 (que impo-
na cierto juramento de prueba a los empleados pblicos) -que im-
2 Ker, op. cit., p. 254.
ERA DE REVOLUCIONES
puso a los ocupantes de cargos bajo la Corona la obligacin triple
de hacer votos de supremaca y lealtad y recibir la comunin bajo
el rito anglicano--, pronto condujo a un rompimiento con el Parla-
mento y a que ste invitara a su sobrino y yerno Guillermo de Oran-
ge a ocupar el trono conjuntamente con su esposa Mara, hija de
Jime, quienes eran protestantes. Reinaran juntos hasta la muerte
de esta ltima, como Guillermo III (gob. 1689-1702) y Mara II (gob.
Hi89-1694).
Mientras que una batalla sangrienta sostenida entre los cabeza re-
donda parlamentarios y los caballeros realistas haba conducido a la
ejecucin de Carlos 1, consumndose as con la victoria de los prime-
ros -un hombre terco pero no perverso, que tuvo que sufrir pour
encourager les autres-: Guillermo III y su esposa sustituyeron a Jaco-
bo II sin derramamiento de sangre. En este sentido la revolucin
gloriosa de 1688-1689 difiri radicalmente de los ltimos trastornos
polticos que deberemos tratar. En la clebre Declaracin de los
Derechos que se convirti en ley en diciembre de 1689, como "Una
Ley que declara los Derechos y las Libertades del Sbdito y que
establece la Sucesin de la Corona", el Parlamento sent las condi-
ciones bajo las cuales Guillermo y Mara ascendieron al trono de
Inglaterra. En general confirm los derechos y obligaciones existentes
de la Corona y. el pueblo, pero se vet el poder del rey para erigir
un ejrcito permanente en tiempos de paz y se insisti en las reunio-
nes frecuentes del Parlamento. En realidad las reuniones anuales ya
se haban convertido en costumbre. Subsecuentemente se dio una le-
gislacin para la determinacin anual del establecimiento militar y
de parlamentos trienales, pero el periodo de tres aos sera aumen-
tado a siete. Un. punto constitucional vital en este caso fue que el
Parlamento estableci su derecho para determinar la sucesin al trono.
La Corona conservaba todava facultades ejecutivas considerables,
si bien en el futuro tendra que funcionar de acuerdo con la Ley
del Parlamento antes que bajo el Privilegio Real, que se vio restrin-
gido considerablemente, aunque no fue abolido. El monarca sigui
siendo el ejecutivo y una rama fundamental del gobierno. Las ver-
daderas innovaciones, como una medida de ayudar a superaT una
dificultad administrativa ms que a travs de creacin poltica pro-
funda, tuvieron lugar en el campo de las finanzas. Los gastos civiles
de la Corona seran cubiertos por un ingreso anual de 1 200000
libras y en todas las dems cuestiones el Parlamento sostena los
ERA DE REVOLUCIONES
hilos de la bolsa, pero todava tena que desarrollarse un modus ope-
randi. Ante la ausencia de cualquier medio para observar el cuadro,
la situacin era catica. De esta manera, se haban dado algunos pasos
para fortalecer el control Parlamentario de las finanzas del Estado,
pero sin el auxilio del Tesoro, lo cual vendra posteriormente. En
consecuencia, en 1691 los Comunes se vieron obligados a designar
un grupo de sus miembros como comisionados de Cuentas Pblicas
para examinar las estimaciones y proporcionar la informacin reque-
rida para el cumplimiento adecuado de sus nuevas responsabilidades.
. Tentativamente el dinero fue destinado por primera vez a servi-
CIOS especficos. El prstamo gubernamental lleg a ser importante y
regularizara durante mucho tiempo el proceso que en tiempo de
guerra haba fundado el Banco de Inglaterra, en 1694, como una
compaa por acciones privada y, a cambio de un prstamo al gobier-
n.o de 1 200000 libras al 8 por ciento de inters, se le permiti dedu-
CIr pagars, emitir billetes y conducir negocios bancarios generales.
Tuvo que hacer frente a graves dificultades, pero gradualmente fue
capaz de extender sus servicios, hasta que en 1709 recibi el derecho
nico de emitir billetes en Inglaterra y se convirti en el banquero
regular del gobierno.
Por la Ley de la Sucesin de 1700, que fijaba la sucesin al trono
en la princesa Ana y la lnea de Hanover, los propietarios de cargos
de ganancia bajo la Corona hubieran sido excluidos del Parlamento,
pero Guillermo ya haba aprendido la necesidad de tener amigos o
portavoces en la legislatura, donde se sostenan entonces los hilos de
la bolsa en forma segura, y dicha exclusin habra hecho imposible
una cooperacin estrecha entre las dos ramas del gobierno. Con la
Ley de la Regencia de 1705 fue modificado este requisito particular
para aplicarse solamente a los nuevos cargos a menos que el Parla-
mento determinara lo contrario especficamente. Esto signific que
los ocupantes de viejos cargos existentes antes de la promulgacin
de la Ley podan sentarse en el Parlamento, abrindose las puertas al
surgimiento de un grupo de ministros designados por el rey pero
tambin miembros calificados del Parlamento, al cual deberan res-
ponsabilidad. El desarrollo de un Consejo de Gabinete semejante
sigui siendo lento y la simple utilizacin del trmino careci de
popularidad, ciertamente durante el reinado de la reina Ana (gob.
1702-1714). La formacin de partidos definidos para formular pol-
ticas y dirigir la opinin pblica se mantuvo en una etapa incipiente.
Los whigs y los tories eran grupos indisciplinados, y miembros de
ERA DE REVOLUCIONES
ambos estaban incluidos en los diversos ministerios, si bien ya en
1694 los tories se haban constituido en la oposicin y en 1710
surgi un ministerio formado solamente por tories, Por supuesto, el
rey tena a su primer ministro. designado normalmente como tesore-
ro, pero la posicin no era reconocida por lo general. El ttulo de
premier o primer ministro haba llegado a utilizarse, pero no era
popular y era sujeto de ofensa. Legalmente los consejeros del rey eran
miembros del Consejo Privado y tenan una categora igual.
En 1707 tuvo lugar un adelanto importante pues fue cuando el
Acta de la Unin entre Inglaterra y Escocia, que ya haba sido inaugu-
rada haca un siglo por la combinacin de las dos Coronas bajo el
rey escocs, cre al Reino Unido. La dbil reaccin a favor de los
Estuardo, quienes maduraron en los levantamientos jacobitas de
1715 y 1745, careci de apoyo en ambos reinos y el fracaso fue inevi-
table. Escocia conserv su propio sistema de derecho, diferente al
Derecho Comn ingls, y conserv sus propias instituciones legales,
apoyada por las disposiciones administrativas necesarias, pero ambos
sistemas de gobierno estaban ya lo suficientemente cercanos para que
la unin no provocara ningn problema real en dicha esfera.
Fue con Jorge I (gob. 1714-1727) cuando el cargo de primer mi-
nistro y el gabinete recibieron su forma definitiva. El rey tena un
profundo inters personal en Hanover, de donde sigui siendo el
gobernante, si bien las costumbres y el idioma de su nuevo dominio
le eran extraos. Por lo tanto, fue natural el que dejara la discusin
de la poltica y la decisin sobre la administracin a sus ministros
bajo la jefatura de su primer ministro, a quien se le adjudic ya el
ttulo de primer ministro. El primero de stos en el sentido moderno
fue Sir Robert Walpole (1676-1745), quien se hizo cargo del gobierno
en 1721. Siendo un hombre carente de imaginacin, pero eficiente,
insisti en la responsabilidad conjunta de los ministros y en su
dependencia del Parlamento ms que de la Corona, a pesar de ser
nombrados por ste y a quien le deban jurar fidelidad personal.
Ya se haban dado algunos pasos para remodelar la administracin
de acuerdo con las necesidades de la poca, ya que se haba hecho
hincapi ms en la poltica que en la administracin, siendo la teora
subyacente que mientras menos relacin tuviera el Estado con los
asuntos ordinarios del pueblo, era mejor. Pero el fracaso de la admi-
nistracin pblica en un sector particular de los dominios de la
Corona tendra un efecto tan alarmante que queda justificada la
prdida de las lejanas tierras de Amrica.
ERA DE REVOLUCIONES
LA ADMINISTRACIN DE LAS COLONIAS AMERICANAS
La gran era de la colonizacin inglesa de Amrica fue el periodo
de 1607 a 1682.
3
Las colonias se originaron como una serie de plan-
taciones o asentamientos, muchos de ellos como centros de comercio
fundados con fines lucrativos. En realidad se fueron a pique fortunas
considerables en expediciones ms o menos carentes de ganancias, em-
prendidas por comerciantes y nobles ingleses. Pero en muchos casos
, estas aventuras fueron seguidas por emigrantes de Gran Bretaa en
busca de condiciones ms liberales a las existentes en su tierra natal
en ese entonces, especialmente en lo relativo a la religin y la con-
ciencia moral.i El hbito de establecer compaas privadas con mono-
polios comerciales en ciertas reas del mundo -ejemplificado por la
Compaa de la India Oriental que ya hemos abordado- se extendi
a la arena americana.
Destacadas entre las primeras empresas americanas de este tipo
fueron las dos compaas de Virginia formadas bajo carta de privi-
legio concedida por Jaime I en 1606, y que comprendan una com-
paa del Norte con base en Londres y una compaa del Sur con
base en Plymouth. La compaa de Londres envi su primera expe- ,
dicin en 1607 y estableci el primer asentamiento ingls en James-'
town, Virginia. Inicialmente la compaa de Plymouth se vio obligada
a restringir sus actividades a los viajes comerciales, hasta 1620, cuando
fue remodelada como la Corporacin de Nueva Inglaterra. En algu-
nos casos la Corona otorgaba tierras a los colonos, y eran explotadas
por lores ingleses y escoceses como dominios diferentes.' Algunos
eran gobernados desde Inglaterra, aunque pronto se hizo comn
el que los consejos electos fueran establecidos localmente. Por su-
puesto el caso notable fue el de los peregrinos que viajaron de Ply-
mouth a Nueva Inglaterra en 1620 a bordo del Mayflower, funcio-
nando en un principio como una compaa asociada. Despus de siete
aos de fracaso pasaron a hacerse cargo los colonos, asumiendo
las responsabilidades del gobierno y mantenindose como un asen-
tamiento libre hasta que eventualmente se integraron como parte
del vecino Commonwealth de Massachusetts."
B C. M. Andrews, The Colonial Perlad, Williams & Norgate, ~ 9 1 2 , p. 19.
tu.. p. 30.
G tu.. p. 25.
308 ERA DE REVOLUCIONES
En 'realidad exista una gran variedad de gobiernos en estas nue-
vas tierras, que finalmente se extendieron desde Canad en el Norte
hasta el Caribe en el Sur, llegando a sumar treinta asentamientos de
la Baha de Hudson a la Guayana Britnica en el sur del continente
americano. Entre ellos haba gobiernos que persistieron en su forma
original hasta mucho siespus de Ia Independencia, a saber, Connec-
ticut hasta 1818 y Rhode Island hasta 1845.
6
Todos estos desarrollos tuvieron lugar a pesar de las actividades
en contra de Portugal, Francia, Holanda y Espaa, quienes se dispu-
taban la propiedad de los nuevos territorios pero fueron aplastados
finalmente por la superioridad de la Marina Real, que iniciaba ahora
su fase de mayor eficiencia. Entre las colonias, Nueva York fue arre-
batada a los holandeses en i 664, mientras que las dos Floridas, pose-
das entre 1763 y 1783, fueron devueltas a Espaa y no fueron tomadas
por los Estados Unidos sino hasta 1810 y 1819.
El periodo de colonizacin por la empresa privada, o por libertad
religiosa, lleg a su fin en 1640, periodo para el cual Virginia, Ber-
mudas, Plymouth, Massachusetts, Connecticut, Rhode Island, Bar-
bados y Maryland estuvieron bien establecidos. A partir de entonces
el gobierno de Inglaterra prest ms atencin al creciente comercio
de la nacin y en la poltica respectiva figuraran prominentemente
las colonias americanas, especialmente las Indias Occidentales por el
azcar y Virginia por el tabaco. Los colonizadores fueron atrados
por las concesiones ms liberales. Se dieron intentos por unificar la
forma del gobierno real en todas las colonias, pero desde un principio
los colonizadores activos no estuvieron dispuestos a aceptar la impo-
sicin de reglas por un rey distante.
Entre los primeros pioneros en este campo estuvo el eminente
filsofo poltico John Locke, quien proyect una constitucin para
los nuevos asentamientos, documento que incorporaba reglas elabo-
radas basadas en la propiedad territorial de acuerdo con el derecho
feudal e incluso presentando una nobleza hereditaria de landgraves
y caciques," Locke trabaj cerca del Conde de Shaftesbury, quien se
convirti en presidente del recin nombrado .Consejo de Comercio
y Plantaciones, y de quien fue secretario. Formado por la unin de
dos consejos en 1627, la nueva organizacin tena como objetivos el
establecimiento y el abastecimiento de las colonias, y su organizacin
11 Ibid-, p. 29.
7 iu, p. 52.
ERA DE REVOLUCIONES
con una forma de gobierno apropiada, as como el establecimiento
de un sistema de administracin colonial eficiente en Inglaterra;
pero estos' primeros esfuerzos estaban destinados a fracasar.
Con el ascenso de la casa de Hanover en 1714, el gobierno de
Gran Bretaa haba llegado a ser, en un grado modesto; ministerial
y departamental, si bien el patrn administrativo era todava bastante
esquemtico. Las colonias americanas reciban muy poca provisin
especial, y eran atendidas por los Departamentos existentes para los
asuntos comunes. Hacia fines del siglo anterior la Marina Real haba
llegado a ser importante para la proteccin del comercio colonial,
no obstante que esta funcin se consider siempre como secundaria
para su utilizacin com9 un instrumento de guerra. Por lo tanto, el
almirantazgo figur en forma predominante entre los departamentos
interesados de manera especial, esto en virtud de su responsabilidad
en abastecer y controlar las flotas que eran vitales para mantener
abiertas las prolongadas y difciles comunicaciones entre los dos con-
tinentes. Consista de varias unidades pobremente coordinadas, com-
prendiendo una serie de departamentos de almirantazgo, marina, avi-
tuallamiento, enfermos y heridos, y transporte, as como la Oficina
de Marina, el hospital de Greenwich y un tesorero.
El Consejo Privado, que haba cado a una posicin subordinada
como un instrumento de gobierno, sigui detentando amplias facul-
tades reguladoras en relacin con las colonias, si bien sus capacidades
ejecutivas eran mnimas. El Secretario de Estado para el Departamen-
to del Sur estaba relacionado tambin con asuntos coloniales, pero
tena muchas cuestiones ms cerca de su mano que absorban su
atencin. El Tesorero (posteriormente Departamento del Tesoro) es-
taba vinculado con la poltica financiera de ultramar, completando
sus actividades en esta esfera el Tribunal de Hacienda y el recin
fundado Banco de Inglaterra. El Tesoro era auxiliado por varios de-
partamentos ejecutivos relacionados en forma semejante: Comisiona-
dos de Aduanas, Consejo de Avituallamiento, Auditor General de
Ingresos de Plantaciones, Registro de Emigrantes a las Plantaciones,
as como la Oficina General de Correos y comisiones temporales. tales
como aquellas autorizadas para investigar las reclamaciones de los
realistas americanos y de Florida del Este despus de 1783.
8
Adems
de uno o dos cuerpos ad hoc inferiores esta maquinaria de nuevo
estaba interesada fundamentalmente en los asuntos de Inglaterra.
8 tu, pp. 131132.
310 ERA DE REVOLUCIONES
El Departamento de -Guerra tena un secretario de Guerra cuyas
facultades ejecutivas estaban restringidas. El cargo haba tenido una
reducida importancia antes de la introduccin de un ejrcito per-
manente en 1689 y no tendra sino una pequea parte en las colonias
antes de mediados del siglo XVIII. SU mbito de accin era limitado,
ya que no tena nada que ver con la milicia, los guardias, la artillera,
el transporte y el abastecimiento, pero despus de 1756 se ocup
del bienestar del ejrcito en las colonias, sosteniendo correspondencia
con funcionarios en Amrica sobre la materia, as como con el Con-
sejo de Artillera, que se encargaba de esto y del cuerpo de ingeniera,
el equipamiento de barracas, los fuertes y las obras, y con el comisario
general, quien era responsable de los suministros.
La ms notable de las oficinas vinculadas con las colonias, aunque
careca de poder, era el Consejo de Comercio y Plantaciones estable-
cido en 1696, sucesor de una serie de comits del Consejo Privado
fundados con propsitos semejantes y que datan desde principios de
siglo," A partir de entonces el comercio en expansin ampliara con-
siderablemente el campo de actividades del Consejo. Sigui siendo un
departamento consultivo y no ejecutivo cuya funcin principal con-
sista en mantener correspondencia con las colonias y ofrecer infor-
macin al Consejo Privado, al Parlamento y a todos los dems de-
partamentos responsables para tomar la accin necesaria. Cuales-
quiera que fuesen las polticas que desarrollara sobre la base de su
conocimiento directo, era dependiente de otros para su realizacin.
Normalmente stos tenan poco inters o tenan sus ideas propias
cuya realizacin persegua. No es sorprendente el que las necesidades
administrativas de los colonos que estaban tan lejos recibieran una
atencin tan magra.
En cierto sentido esto era trgico, pero no es sorprendente si con-
sideramos el estado catico de la administracin en Inglaterra y la
poca consideracin prestada habitualmente a su organizacin y desa-
rrollo. Los diversos departamentos estaban divididos en varias oficio
nas ampliamente dispersas y psimamente coordinadas al interior de
ellas mismas. Todo habra existido de no haber ninguna colonia
-:-excepto tal vez el Consejo de Comercio- y no haber tenido que
hacer a un lado asuntos normales para tratar los negocios coloniales.
El nivel general de eficiencia era bajo. Los nombramientos estaban
condicionados por el padrinazgo y haba una gran cantidad de so-
9 Sir Hubert LlewelIyn Smith, The Board 01 T'rade, Putnam, 1928. pp. 1-14.
!
I
ERA DE REVOLUCIONES
311
borno poltico entre las ms altas jerarquas. Las disposiciones finan-
cieras eran fortuitas: algunos empleos reciban un sueldo burdamente
excesivo, mientras que la mayora no rebasaban la lnea de la pobreza.
La maquinaria administrativa inglesa, tal como exista en ese entonces,
era un pobre ejemplo para exportarlo a ultramar a los colonos cuya
ltima inclinacin, en cualquier circunstancia, habra sido hacerse
cargo del trabajo administrativo.
El Consejo de Comercio y Plantaciones intent crear una poltica
de largo plazo para las colonias pero no control los medios para
velar por su implementacin. Si este cuerpo, que tena acceso a la
informacin correcta y poda haber logrado un vnculo ms estrecho
con las colonias, hubiese tenido tambin poderes ejecutivos efectivos,
seguramente habran existido mejores prospectos para ambas partes
en los aos futuros, aunque esto habra sido esperar demasiado dadas
las actitudes polticas del da. Siempre es fcil ser inteligente despus
de sucedidas las cosas.
En realidad hubo una completa falta de comprensin de las con-
diciones en las colonias por parte del gobierno y del Parlamento,
en tanto que las mismas colonias tenan poco inters en la madre
patria, y a menudo eran activamente antagnicas entre s. Afortunada-
mente las comunicaciones entre ellas eran lo suficientemente difciles
como para permitirles irla Pasando sin demasiada friccin. Nunca
se consider a las diversas colonias como parte de Gran Bretaa, y
no se hizo ningn intento para asimilarlas. Por su parte, el espacio
ocenico tampoco habra Permitido esto bajo las condiciones existen-
tes, a pesar de los evidentes logros espaoles en, esta direccin. Gran
Bretaa se orient a lograr las mximas ventajas comerciales de las
colonias y legisl con este fin, pero por otro lado los colonizadores se
vieron impulsados para velar por s mismos. Como sintetiza Andrews:
El gobierno britnico hizo uso de la vieja maquinaria construida
con un propsito diferente, para enfrentarse a una situacin que
slo comprenda parcialmente. El sistema se plante sin otro propsito
que el fomento del comercio y el trfico. Fue bastante incompetente
para controlar a un pueblo que creca capaz de una vida independiente
e inquieto bajo los lazos de una poltica colonial que limitaba a
extremos crticos su libertad de accin.w
Como ocurra de hecho, haba muchos funcionarios, del goberna-
dor hacia abajo, que eran nombrados por la Corona, algunos directa-
10 Andrews, 01" cit., P 154.
312
ERA DE REVOLUCIONES
mente de Inglaterra, pero la mayora por funcionarios reales que se
encontraban en el lugar de los acontecimientos. Funcionaban oficiales
de aduanas en la mayora de las colonias. Se nombraban auditores
delegados y receptores generales para fungir como tesoreros, en par-
ticular para recibir las rentas de abandono que posteriormente con-
duciran a muchos problemas. Los hbitos, en su mayora perversos,
de la burocracia inglesa, se difundieron en ultramar, deteriorndose
ms an en el proceso. El padrinazgo abundaba, hacindose los nom-
bramientos por parte de diversas autoridades menos el Consejo de
Comercio que pudo haber agregado cierto elemento de realidad al
proceso. Se adopt ampliamente la prctica de ocupar varios cargos,
de tal manera que el principal responsable del oficio se quedaba en
Inglaterra, donde tena otro nombramiento, e intentaba desempear
sus responsabilidades americanas desde lejos y mediante un diputado
que hubiese hecho una oferta atractiva para tener el privilegio. La
aceptacin de este mtodo fue facilitada por la prctica de la remune-
racin por emolumentos, que tambin era preferida por el gobierno
colonial al verse liberado de la carga salarial. Pero tena la doble
desventaja de arrojar cargas indebidas sobre el pueblo y una impopu-
laridad creciente sobre la Corona. Normalmente los salarios estaban
atrasados; los estipendios eran fijados por las asambleas locales; por
lo tanto, haba un gran impulso para que los funcionarios reales
participaran en prcticas ilegales. El contrabando era muy comn, no
obstante que nunca alcanz las profundidades de la batalla campal
con derramamiento de sangre y atrocidades como ocurri en aquella
poca a lo largo de las costas de Inglaterra y Escocia. Los intentos por
elevar los impuestos en las colonias, si bien con propsitos de defensa,
fueron considerados como un ataque a sus libertades.
Aunque se admita que las razones para el trastorno que se avecina-
ba estuvieron enraizadas ms profundamente y se fundaron. ms am-
pliamente de lo que puede dar cuenta la fallida administracin de
ambos protagonistas, debe quedar plenamente claro considerando el
estado fortuito y carente de imaginacin del vnculo administrativo
de las dos esferas, agregando a la excesiva terquedad de los ocupan-
tes de posiciones clave en ambos lados, que la mala administracin
lleg a exacerbar transformaciones que podan haberse manejado
ms inteligentemente. Algunos historiadores piensan que el margen
de compromiso fue mucho ms grande de lo que los hechos informa-
dos parecen indicar. Sera ftil el sugerir que la administracin pue-
da ser siempre el factor primario en el desarrollo humano, pero es
ERA DE REVOLUCIONES
313
el factor esencial cuyo nivel de efectividad puede proporcionar la
diferencia vital en el tipo de situacin que subsisti entre Gran Bre-
taa y Amrica en el siglo XVIII.
BURKE y LA REFORMA "ECONMICA"
La insatisfaccin por la forma en que se manejaban las cosas en In-
glaterra creca rpidamente, y entre los defensores de una reforma
drstica ninguno figura ms prominentemente que Edmund Burke
(1729-1797), quien se encontr en la posicin apropiada para provo-
car un impacto considerable desde su asiento en los Comunes. Burke
fue un dublinense, uno de los muchos irlandeses que contribuyeron
en forma notable a la actividad del estadista britnico. Se dice que no
fue un orador inspirado, pero nadie poda malinterpretar el conteo
nido de sus discursos, y es a travs de su prosa sonora como viven
sus ideas. Fue un poltico prctico en una poca en que el poltico
tena que ocuparse de la administracin. En su fase ms constructiva
tuvo mucho que ver con los asuntos indios y tuvo una actuacin
destacada en el ataque a Warren Hastings. Mantuvo una visin libe-
ral de la cuestin americana, condenando al gobierno por su poltica
tributaria, juzgndola inconveniente y tendente a conducir al desas-
tre. Burke fungi incluso por un breve periodo desde 1771 como
agente para la provincia de Nueva York recibiendo 500 libras al ao.
En aos posteriores, sin embargo, predominaron en l actitudes ms
convencionales y su ataque a los excesos de la Revolucin francesa,
arrojados en sus Rejlections on the Reuolution in France (1790), le
hicieron obtener fama mundial y lo sealaron como un conservador
impenitente.
Nuestro principal inters en Burke descansa en su defensa de la
reforma financiera proclamada en la Cmara de los Comunes el 15
de diciembre de 1779, cuando la Guerra de Independencia norte-
americana haba recorrido su curso, en un discurso que comenzaba:
"Prevalece un sentido general de la profusin con la que son realiza-
dos nuestos asuntos, y con l un deseo general por un tipo de refor-
ma". Todo esto lo atribuye a "la fatal y desmedida influencia de la
Corona; y ello se influencia a s mismo para nuestra enorme prodiga-
lidad". Pero tiene "un plan que... servir como base (no es ms)
para la economa pblica y la reduccin de la influencia ... ".11
11 Edmund Burke, The Speeches 01 the Right Honourable Edmund Burk in the
House 01 Commons and in Westminster Hall, cuatro volmenes, Londres, 1816, Tl, pp. 1-7.
314 ERA DE REVOLUCIONES
Este destacado plan sera explicado a la Cmara en detalle y sera
debatido el 11 de febrero de 1780. Es una afirmacin mordaz y agre-
siva que inclua algunas propuestas admirables pero no dejaba a un
lado la actitud negativa hacia las finanzas y el servicio pblico -con-
sideradas como desenfreno y burocracia, y tratados con parsimonia-,
que siempre haba sido comn en Gran Bretaa. Ciertamente en
dicha coyuntura se requera una operacin mayor, y se necesitaba
alguien con la franqueza de Burke para poner en movimiento algunas
de las piezas correctas.
Las propuestas de Burke se reunieron en "Una Declaracin para
la Regulacin Mejor de los Establecimientos de Su Majestad y de cier-
tos Cargos Pblicos", pero no fue sino hasta el 2 de julio deU82
cuando fueron aprobadas finalmente por la Cmara de los Comunes
con una forma modificada.
Este fue un desempeo brillante por parte de Burke, si bien los
resultados inmediatos de la nueva legislacin desilusionaron a sus
defensores. El objetivo principal de las reformas era reducir el grado
de la influencia real en el Parlamento pero continuara el gasto exce-
sivo sobre la Lista Civil, y las transformaciones polticas especial.
mente en la franquicia, requeridas para fortalecer la legislatura frente
al ejecutivo, seran pospuestas por el impacto de las guerras revolu-
cionarias francesas.
Juzgadas con base en un tenor general, las censuras de Burke eran
un ejemplo clsico de la actitud parsimoniosa hacia las actividades
administrativas del gobierno que reinara en Gran Bretaa a lo largo
del siguiente siglo. La economa antes que la eficiencia sera la mero
canca que el Estado estara preparado para adquirir, la economa casi
a cualquier precio, demostrando el conservadurismo inherente de su
gran exponente. Puso la mira sobre las colonias americanas, cuya lu-
cha Por la independencia haba sido ganada por completo para cuan-
do se acept su declaracin, como un gasto innecesario que deba
liquidarse y no pudo ver que se haba tirado el dinero gastado en
nombramientos tales como el Consejo de Comercio y la tercera Secre-
tara de Estado, no porque fuesen innecesarios sino porque no haban
podido alcanzar su verdadero potencial administrativo. Burke tena
razn al sostener que la administracin ineficiente es cara a cualquier
precio y se realiza mejor sin ella, pero todava no era el momento
para demostrar que algunos de los cuerpos que quera abolir se reque-
ran para cumplir las responsabilidades pblicas que tomaban forma
ante sus ojos. Los cargos de la Secretara de Estado, reorganizados
ERA DE REVOLUCIONES
315
para tratar los asuntos nacionales y coloniales y los asuntos extran-
jeros respectivamente, se incrementaron nuevamente tres aos despus.
del estallido de la guerra con Francia, en 1794, con la anexin de una
Secretara de Estado para la Guerra, y llegara el momento en que
se ampliaran considerablemente los tres puestos para cubrir otras
funciones. El Consejo de Comercio fue restablecido en 1786, primero
como un cuerpo consultivo, pero posteriormente se .convertira en
uno de los departamentos ejecutivos centrales importantes que deba
hacer frente a una multitud de responsabilidades internas y externas,
arrojadas sobre el gobierno por el inters creciente del Estado en
asuntos de comercio e industria.
Se reconoci generalmente que las disposiciones financieras del
Estado eran demasiado primitivas para afrontar adecuadamente los.
gastos de la magnitud requerida por la nueva sociedad industrial
que se vea surgir, con el rompimiento de la manufactura domstica,
al sistema capitalista postulado por la Revolucin industrial. Este fen-
meno fue en s mismo causa y efecto de los mltiples inventos reali-
zados en esa poca, especialmente en Gran Bretaa, donde el creciente'
margen de sus responsabilidades en ultramar, a pesar del revs ameri-
cano, agreg una dimensin mayor al gran trastorno econmico.
En 1780, bajo la administracin de Lord North, se haba nombra-
do un cuerpo de comisionados para examinar las cuentas pblicas, y
~ o r p r i m e r a vez sus informes proporcionaron al Parlamento una sinop-
SIS detallada de la materia y condujeron a varias reformas, de cuyos.
detalles sera responsable principalmente el Primer Ministro William
Pitt. Fue as como en 1785 las reformas aplicadas anteriormente a
la Pagadura de las Fuerzas se extendieron a la Tesorera de la Ma-
rina, en tanto que el Tribunal de Hacienda fue reformado con la
abolicin del intil cargo del auditor de anticipos al Erario y el nom-
bramiento de comisionados asalariados para realizar auditoras de las
cuentas pblicas. Al ao siguiente se estableci la Oficina de la Pape-
lera de S. M. bajo el estatuto de 1782, y se nombraron tambin
comisionados para la reduccin de la deuda nacional bajo una legis-
lacin especial. Pero posiblemente el desarrollo de mayores alcances
y ms lgico fue la reunin en 1787 de todos los fondos distintos que
reciban dinero pblico en un nico Fondo Unido, en cuya cuenta
en el Banco de Inglaterra deban pagarse en el futuro todos los ingre-
sos pblicos y de la cual se haran todos los pagos pero solamente
. bajo la debida autorizacin. Esta centralizacin de fondos fortaleci
316 ERA DE REVOLUCIONES
grandemente la vigilancia parlamentaria y el control del Tesoro sobre
las transacciones corrientes.
LA REVOLUCIN NORTEAMERICANA
Los colonos americanos haban declarado su independencia el 4 de
julio de 1776, y la lucha termin virtualmente cuando Edmund
Burke present ante la Cmara de los Comunes su plan para la re-
forma econmica a la que nos referimos en la seccin precedente.
En un principio las trece colonias constituyeron "una firme liga de
amistad" bajo los "Artculos de Confederacin y Unin Perpetua",
que dejaron a cada comunidad su soberana, libertad e independencia,
as como todo poder, jurisdiccin y derecho no delegados a los "Esta-
dos Unidos" en la reunin del Congreso. La organizacin consecuente
fue ms una liga que un gobierno nacional, cuyos miembros se unie-
ron por sus antagonismos a los intentos un tanto incoherentes de
control desde Londres, y no tanto por atracciones mutuas fuertes.
Pronto se hizo evidente para los lderes de la nacin emergente que
si la unin deba permanecer junta era esencial una concentracin ms
centralizada del poder y la administracin."
Afortunadamente el lanzamiento de este notable experimento po-
ltico, que parece haber llegado completamente maduro a la etapa de
la historia, estuvo bien documentado en extremo. El curso de los
acontecimientos se haba visto muy influenciado por las ideas libe-
rales establecidas detalladamente por los filsofos recientes y contem-
porneos, incluyendo los Two Treatises on Civil Gouernment de
John Locke publicados en 1690 en defensa de la Revolucin Glo-
riosa, y especialmente el Esprit des Lois de Montesquieu (1748), don-
de expona el principio de la separacin de poderes que el nueve
sistema de gobierno guardara como reliquia en forma decisiva. Esta-
ban tambin los diversos discursos de Burke a los Comunes en apoyo
a los colonos, si bien se retract posteriormente en relacin con la
Revolucin francesa, y los Rights 01 Man de Tom Paine (1791) de-
dicada por su autor a George Washington, primer presidente de los
Estados Unidos. Otra influencia importante fue la de Commentaries
en the Laws 01 England (1765-1769) de Blackstone, 2500 copias de
los cuales llegaron a Amrica justo antes de la Revolucin. Debe se-
12 James Bryee, The American Constitution (1888).
ERA DE REVOLUCIONES
311
alarse aqu que, a excepcin de Carolina del Sur, el derecho ingls
nunca fue introducido formalmente a las colonias, no obstante que el
Common Laui lleg a administrarse por los tribunales americanos
como hecho natural.P Pero, cuando todo se ha dicho, indudablemente
el texto ms inspirador fue The Federalist, una serie de ensayos sobre
la nueva constitucin aportados entre 1787 y 1788 principalmente
por Alexander Hamilton y James Madison, aunque John Jay escribi
unos cuantos.t-
El nuevo sistema de gobierno tuvo que dejar a los estados indivi-
duales un grado mximo de sus poderes existentes, mientras que al
mismo tiempo revisti al nuevo gobierno centralizado con la autori-
dad necesaria para ofrecer la cohesin suficiente y una direccin ade-
cuada, quedando adems libre de lo que se haba considerado el ele-
mento dictatorial del reinado que los Estados haban rechazado
recientemente. El primer objetivo fue alcanzado con el estableci-
miento de un nuevo tipo de disposicin federal en el que hubo
una divisin definitiva de la soberana entre los estados y el centro,
y una esfera sustancial en la que el ltimo no tena el poder de in-
terferr con los primeros. La divisin general de funcin entre las
dos esferas se bas en el principio, adoptado por la Confederacin
anterior, de que el gobierno federal deba ejercer solamente aque-
llos poderes asignados especficamente a l (con unos cuantos que
se ejerceran en forma coincidente) y dejar todo aquello no estableci-
do expresamente a los estados individuales. La segunda condicin fue
l?grada delegando el poder ejecutivo a un presidente con un periodo
fIJO de cuatro aos, electo por un colegio electoral elegido por los
estados, pero sin poder sustancial para interferir ni con el poder
legislativo (conocido como Congreso) ni con el judicial, cada uno
de los cuales funcionara independientemente de acuerdo con la doc-
trina de la separacin de poderes.
Las funciones asignadas al nuevo gobierno federal, brevemente
resumidas, fueron la tributacin y los prstamos para pagar deudas y
ofrecer recursos para la defensa comn y el bienestar general de los
Estados Unidos, la regulacin del comercio con naciones extranjeras
y, entre los estados mismos, la naturalizacin y la bancarrota, mo-
neda y pesas y medidas, oficinas de correos y caminos, derecho de
13 Andrews, op. cit., Pl> 182184.
14 T'he Federalist or the New Constitution, Dent Everyman, 1911.
318 ERA DE REVOLUCIONES
impresin y patentes, establecimiento de tribunales inferiores de la
Suprema Corte (establecido en la Constitucin), derecho internacional,
guerra y paz y defensa en mar y tierra, inel uyendo la organizacin
y la provisin de armas a la milicia, administracin del territorio fija-
do Para el asiento del gobierno, y la creacin de leyes necesarias
para el desempeo de estas funciones.
El Congreso se dividi en dos cmaras: una Cmara de Represen-
tantes elegidos directamente por el pueblo de acuerdo con la pobla-
cin, y un Senado en el que cada estado tendra dos miembros
elegidos por l, independientemente del tamao y la poblacin. La
inclusin de una segunda cmara representante de los estados sobre
una base de igualdad dio un paso importante para encomendar el
nuevo sistema a las trece colonias originales, las cuales eran extre-
madamente celosas de su igual categora como comunidades soberanas.
Los estados constitutivos siguieron como entidades polticas sepa-
radas, ejerciendo las funciones residuales sustanciales no asignadas a
la lUnin por la Constitucin. Cada estado tena su propia constitu-
-cin escrita, comprendiendo normalmente el sistema colonial de go-
bierno. Haba siempre un gobernador como jefe del Ejecutivo, usual-
mente elegido por la legislatura estatal por un periodo determinado.
En un principio a menudo el gobernador tena un Consejo Ejecutivo
para auxiliarlo, pero sta era una institucin decadente que se utili-
zaba poco bajo la separacin de poderes, que se aplic tanto a los
estados como a la Unin. El gobernador, cuya funcin primordial era
ver que las leyes se observaran, tena una necesidad mnima de asis-
tentes ejecutivos. De cualquier manera, en la mayora de los estados
los oficiales eran elegidos por el pueblo en nombre de la democracia.
La eleccin popular de los funcionarios se equilibr as, a menudo,
por la posibilidad del recall en la misma manera, consecuente en la
insatisfaccin popular por su desempeo. Es ms factible que dicha
accin se haya tomado por razones polticas ms que administrativas,
y por lo tanto militara en contra de la consecucin de la eficiencia.
La participacin directa en la creacin de leyes se logr con la inclu-
sin del rejerendum, por el cual los proyectos de ley POdan iniciarse
por voto popular y presentarse a ste. Cada estado tena un rgano
legislativo de dos cmaras, un sistema distinto de tribunales de justi-
cia relacionados con el propio derecho del estado, y un modelo de
autoridades gubernamentales locales que variaban de un estado a
otro, Los jueces SUPeriores del estado eran nombrados por el gober-
ERA DE REVOLUCIONES
319
nador O por la legislatura, pero en sta esfera tambin las ideas demo-
crticas conduciran a la introduccin de la eleccin directa.P
En realidad los Estados Unidos fueron afortunados con su primer
presidente, George Washington (1732-1799), quien haba comandado
las tropas americanas en la Guerra de Independencia y quien tendra
la distincin de demostrar ser igualmente capaz como administrador.
Estaba destinado a servir por dos periodos de cuatro aos iniciando
as. la costumbre de que ste fuera el lmite de servicio para cual-
q.U1er Presidente posterior, comprendido actualmente en la Constitu-
cin en el artculo XXIII, ratificada en marzo de 1951. En su nuevo
cargo tuvo que empezar prcticamente a partir de nada.
El gobierno de la Confederacin haba decado progresivamente
hasta que sus movimientos casi haban cesado... En realidad haba
una oficina extranjera con John Jay y un par de empleados que se
hadan cargo de la correspondencia de John Adams en Londres y
Thomas Jefferson en Pars; haba un Consejo del Tesoro con un
erario vado; haba un "Secretario de Guerra" con un ejrcito auto-
rizado de 840 hombres; haba una docena de empleados cuya paga
estaba cada, una desconocida pero atemorizante carga en deuda, casi
ningn ingreso y un crdito arruinado.w
. No obstante que se mantuvo sobre el partido de batalla, la pol-
nca de Washington sigui generalmente a los federalistas, quienes
favorecieron un sistema de administracin nacional bien desarrolla-
do, como contra los republicanos bajo Jefferson, quienes deseaban
una administracin nacional mnima. La doctrina federalista, si bien
fuertemente antimonrquica, no era entusiastamente democrtica, de-
fendiendo el gobierno para el pueblo ms que el gobierno por el
pueblo.u
Las habilidades administrativas disponibles parecen haber sido
adecuadas para la poca, pero Washington descubrira crecientemente
que esto no era as. La tarea de erigir una administracin partiendo
de casi nada no se facilit debido a la falta de consideracin que
durante mucho tiempo se haba dado al arte administrativo. Era su-
mamente fcil copiar y duplicar los errores de los sistemas existentes,
11; Bryce, op. cit., pp. 483-484.
16 Leonard D. White, en el primero de sus estudios sobre historia administrativa
de los Estados Unidos, The Federalists, Macmillan, N. v., 1948, p. 1.
17 White, op. cit-, p. 508.
320
ERA DE REVOLUCIONES
probablemente sin comprender y obtener plena ventaja de sus vir-
tudes al mismo tiempo, pero la nueva situacin requera dar un paso
adelante en el futuro, y esto no era sencillo de visualizar o inaugurar.
Con todo, se logr un progreso semejante que hacia fines de su pri-
mer periodo en el cargo en 1794, haba ya. un satisfactorio Departa-
mento del Tesoro y una Oficina de Correos en las hbiles manos de
Timothy Pickering, mientras que los servicios de aprovisionamiento
del Departamento de Guerra, desbaratados y transferidos al Departa-
mento del Tesoro en 1791, estaban funcionando bien aparentemente,
aunque se evidenciara su mal estado en lo posterior.
En 1790 Washington haba declarado: 18 "siempre cre que una
Representacin del Pueblo igual e inequvocamente libre en la Le-
gislatura, junto con un Ejecutivo eficiente y responsable, eran los
grandes pilares de la que deba depender la preservacin de la Liber-
tad Americana". Su tarea primaria fue establecer el ejecutivo fuerte
. as postulado que haba sido aceptado por los creadores de la Consti-
tucin slo despus de una difcil contienda. A la luz de los argu-
mentos que se haban presentado recientemente a favor de las troikas
administrativas es de inters especial el que Edmund Randolph haya
apoyado un ejecutivo de tres representantes de las tres reas geogr-
ficas principales en las que podan dividirse los territorios de los
trece estados, con el fin de colocar, como l sostena, las partes ms
remotas en iguales condiciones con el centro." Un ejecutivo plura-
lista de este tipo era imposible que ofreciera la institucin decisiva
que demandaba la situacin americana. El verdadero objetivo haba
sido establecido por Hamilton en su exposicin en T'he Federalist de
que "la verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y ten-
dencia para producir una buena administracin't.t? Pero debe recor-
darse que la Constitucin americana est en un documento suseinto
que, si bien defini las instituciones importantes y los aspectos de
poder del nuevo sistema, dej muchas lagunas que se llenaran en el
curso del desarrollo prctico. Para poder expresarlo en detalle durante
la etapa inicial se habra requerido un grado de previsin poltica Y
de penetracin administrativa para los que no haba precedente. El
nuevo ejecutivo americano no tendra nada de la naturaleza del
18 White, op. cit., p. 13, cita de una carta a: Catherine Macaulay Graham, enero
9 de 1790, Writings, p. 496.
19 White, op- cit., P. 14.
20 The Eederalist, LXVIII, p. 349.
ERA DE REVOLUCIONES
321
Privilegio Real del sistema britnico. Estara estrictamente limitado
al derecho, Y" la creacin de un nuevo cuerpo de leyes se coloc
firmemente en manos del Congreso (si bien es cierto que estaba
sujeto al veto presidencial, el cual poda ser anulado por una mayora
de dos tercios en ambas Cmaras, y tambin modificado por reformas
constitucionales). Por otra parte, al Senado se le otorg autorizacin
para participar con el presidente en la realizacin de nombramientos
en el ejrcito, el servicio exterior, servicio civil y en la judicatura. El
Senado poda delegar facultades plenas para hacer nombramientos
inferiores al presidente o los tribunales de justicia o jefes de deparo
tamentos. La facultad del presidente para destituir, sin la aprobacin
del Senado, a personas cuyo nombramiento haba sido acordado pre-
viamente por este ltimo, se someti a discusin, dndose una votacin
en el Senado a favor del presidente en 1789. Sin esta facultad el m-
bito de control del presidente se habra visto reducido considera-
blemente.
A Washington le quedaba poco que hacer con respecto a la forma
del ejecutivo. Habra un vicepresidente que estara en su cargo sim-
plemente o reemplazara al presidente slo en caso de su absoluta
destitucin o incapacidad para desempear las obligaciones de su caro
go, es decir, no solamente en ausencias normales. La Constitucin no
estableca una organizacin departamental especfica. Los Departa-
mentos que pudieran necesitarse tenan que ser autorizados por la ley,
y debido a que por un tiempo la administracin no sera compleja, la
expansin fue lenta. El Congreso legaliz inmediatamente los Depar-
tamentos de Estado, del Tesoro y de Guerra existentes y la Oficina
?el Ministro de Justicia, y en 1798 fue autorizado de manera seme-
jame el Departamento de Marina. Ya en 1692 se haba establecido
un sistema postal regular, y en 1792 se autoriz el nombramiento
de un director general de Correos, pero ocupara una posicin subor-
dinada durante la poca. Desde un principio Washington consider
a los jefes de departamento, generalmente conocidos como Secretarios,
como sus asistentes y carentes de autoridad independiente como en el
caso de los ministros del rey en Gran Bretaa. En otras palabras, no
eran ni rivales ni sustitutos. Esta solucin haba sido prevista por
Hamilton en The Federalist, incluyendo tambin una notable defi-
nicin de la administracin pblica que merece citarse:
La administracin del gobierno, en su sentido ms general, comprende
todas las operaciones del cuerpo poltico, ya sean legislativas o judicia-
322 ERA DE REVOLUCIONES
les; pero en su significado ms comn y probablemente ms preci-
so, est limitada a los detalles ejecutivos y cae peculiarmente dentro
del dominio del departamento ejecutivo. La conduccin real de las
negociaciones exteriores, los planes preparatorios de finanzas, la distri-
bucin y el gasto del dinero pblico de conformidad con las consigna-
ciones generales de la legislatura, la disposicin del ejrcito y la mar
rna, la direccin de las operaciones de guerra; stas y otras cuestiones
de naturaleza similar constituyen lo que parece entenderse ms ade-
cuadamente por administracin del gobierno. Por lo tanto, las personas
a quienes se encomienda la administracin inmediata de estos distintos
asuntos deben ser consideradas como los asistentes o delegados del
magistrado en jefe y tomando esto en cuenta deben obtener sus car-
gos por nombramiento o al menos nominacin de ste, y estar sujetos
a su direccin.w
El apoyo al sistema todava era slo marginal y Washington se
enfrent a cierta hostilidad y a una gran indiferencia. Los estados
se encontraban en disputa y en cualquier caso tenan mucho qu ha-
cer para poner sus propios asuntos en orden. Con todo, para fines
del primer periodo presidencial los trece estados haban organizado
un gobierno estable sujeto a constituciones escritas, las cuales garan-
rizaron al pueblo paz y orden. .
Las demandas administrativas sobre el presidente eran bastante
modestas, si bien en todo el mundo tenan lugar entonces grandes
transformaciones, especialmente en la esfera del transporte, lo cual
modificara muy pronto la situacin en forma importante. Mientras
tanto, la pluma de ave sera la herramienta normal del escritor, y la
existencia de copias legibles se mantuvo demasiado tediosa como para
impulsar su proliferacin. Con todo, cuatro aos ms tarde ya haba
tomado forma un sistema reconocido de administracin pblica para
hacer frente a las necesidades cotidianas del nuevo gobierno, inclu-
yendo inter alia procesos dependientes simples, tales como la escri-
tura de cartas y su copiado, el mantenimiento de registros y relaciones,
papeles de archivo, cuidado del archivo, publicacin de documentOS
oficiales, as como actividades incidentales a la recaudacin del in-
greso, el abastecimiento de almacenes y equipo, y la organizacin
de puestos.
Los procesos eran bastante simples y seguiran sindolo durante
un siglo o ms. Fue su despliegue y su coordinacin para hacer frente
a las necesidades en expansin lo que se pondra a prueba, especial-
21 The Federalist, LXXII, p. 368.
ERA DE REVOLUCIONES 323
mente para aquellos hombres de accin que no tenan un concepto
de la administracin como una actividad esencial.
Mientras el presidente dej los asuntos ejecutivos de los depar-
tamentos a los secretarios, incluyendo el nombramiento de emplea-
dos subordinados y funcionarios menores, muchos negocios departa-
mentales surgieron como cuestin natural desde los niveles ms
subordinados hasta su escritorio.P As, a pesar de la masa de asuntos
trados a su escritorio por sus relaciones con los jefes de departamento,
tanto Washington como su sucesor John Adams, lucharon por lograr
el "ejercicio a caballo", lo cual caracteriz su poca y su condicin y
por lo cual se esforzaron en conservar su salud y su energfa." Se sabe
que Washington invit a sus consejeros ms viejos -Jefferson, Hamil-
ton y otros- a desayunar. En ocasiones consultaba a los secretarios
en sus propias oficinas; otras les enviaba documentos importantes
solicitndoles presentarse con ellos al da siguiente. Estas reuniones
informales fueron el principio del consejo presidencial que se desa-
rroll despus conforme el crecimiento de los negocios requiri de
la racionalizacin de los procedimientos, pero cuando este consejo
surgi no sera equiparado con el gabinete parlamentario.
Otro aspecto de las relaciones de oficina fue la participacin per-
sonal de los secretarios en los procesos normales de rutina. Incluso
el diario de Washington seala que ellos le escriban algunos de sus
asuntos, trabajando en muchas ocasiones asiduamente y por largas
horas en estas tareas comparativamente inferiores. Timothy Pckering,
quien era un adicto a servir en el oficio pblico, que comenz en
posiciones modestas y eventualmente trabaj para el presidente como
director general de Correos, secretario de Guerra y secretario de Es-
tado, fue un gran escritor de cartas y su bigrafo describe cmo hada
un primer borrador, lo correga escribiendo entre lneas y con borro-
nes, hada una copia limpia a mano, y finalmente mandaba hacer
una copia impresa antes de despacharla. Mediante un proceso general
posterior las cartas se copiaran a mano en libros encuadernados espe-
ciales, en orden cronolgico. Es una fortuna el que hayan sobrevivido
muchos de estos libros en los archivos norteamericanos, no obstante
que la correspondencia que se reciba no era tratada de la misma
manra y por lo tanto, en general, ha desaparecido/
M
La descripcin de Thomas J efferson sobre los procesos adminis-
2.2 White, op. cit., p. ~ H .
28 Ibid., p. 32.
24 White, op. cit., po 497.
824 ERA DE REVOLUCIONES
trativos de las pnmeras administraciones norteamericanas es esclare-
cedora:
Habiendo sido miembro de la primera administracin bajo las rde-
nes del general Washington, puedo afirmar con exactitud cul era
el curso de ese entonces. Las cartas de negocios venan dirigidas oca-
sionalmente al Presidente, pero con mayor frecuencia a los jefes de
departamentos. Si eran dirigidas a aqul, prefera que el departamento
apropiado se hiciera cargo; si estaba dirigida a uno de los secretarios,
y en caso de que la carta no necesitara respuesta, se comunicaba al
Presidente simplemente para su informacin. Si se solicitaba una res-
puesta, el secretario del departamento informaba al Presidente de la
carta y una contestacin propuesta. Generalmente eran enviadas sim-
plemente despus de una lectura cuidadosa, lo cual significaba su
aprobacin. En ocasiones las regresaba con una nota informal sugi-
riendo una modificacin o una duda. Si surga alguna duda de cierta
importancia el Presidente la reservaba para una conferencia. De esta
manera, estaba siempre en una situacin precisa de todos los hechos y
procesos en todas partes de la Unin y en relacin con cualquiera
de los departamentos; form un punto central para las diferentes
ramas; preserv una unidad de objeto y accin entre ellas; ejerci una
participacin en la sugerencia de aquellos asuntos que incumban a
su oficina y recaan sobre l; y asumi la responsabilidad debida por
cualquier cosa que se realizara. Durante la administracin del se-
or Adams, sus prolongadas y habituales ausencias del asiento guber-
namental hicieron impracticable este tipo de comunicacin, lo alejaron
de cualquier participacin en la negociacin de los asuntos, y en
realidad desintegraron el gobierno entre cuatro jefaturas mdependien-
tes que en ocasiones tiraban en direcciones opuestas. No hay duda que
el primer sistema es preferible al segundo. De hecho ocasion a los
jefes de departamento el problema de preparar diariamente un pa-
quete con todas sus comunicaciones para ser ledas cuidadosamente
por el Presidente; tambin, comnmente, retrasaba un da los envos
por correo. Pero en casos urgentes se evitaba este perjuicio presentan-
do el caso en forma individual para ser atendido inmediatamente; Y
nos proporcion a cambio el beneficio de su sancin por cada acto
que realizramos. El que cualquier cambio en las circunstancias pueda
o no hacer necesaria una modificacin de este proceder, la experien-
cia nos lo mostrar. Pero no puedo evitar recomendar a los jetes de
departamento que debemos adoptar por ahora este sistema de,land
todas las modificaciones necesarias al tiempo y la experimentacin ... 21)
25 White, op. cit-, p. 35, citando a Jefferson, 6 de noviembre de 1801, Works,
ed- Federal, IX, pp. 310-312.
ERA DE REVOLUCIONES
Los servidores pblicos federales permanecan en la capital como
un cuerpo compacto, por lo que les fue necesario a los comisionados
federales contener a los estados en una direccin fuera de ciertas fun-
ciones del gobierno central, incluyendo el establecimiento de una se-
rie de servicios de campo distintos cuyos miembros, aunque estaban
subordinados a los departamentos centrales, tenan que poseer facul-
discrecionales considerables, en un medio en que las comunica-
ciones eran todava difciles. Dichos nombramientos se hacan local-
mente y pronto los del centro llegaron a ser excedentes. Entre 1789 y
1800 se organizaron doce servicios de campo distintos por toda la Unin,
a saber: aduanas, faros, fiscales del Estado, comisarios, oficinas de co-
rreos, cortador del ingreso, superintendentes indios, comisionados de
ingreso interno, inspector general, impuesto sobre la tierra
y ofICInas de tierra.
26
De los tres mil empleados federales en 1801, so-
lamente alrededor de 150 eran empleados en el centro. Los agentes
con funciones muy diversas requeran de diversos tipos de supervisin
por parte del centro y cada departamento desarrollaba mtodos ade-
cuados a sus propias necesidades administrativas. La simple dive::sidad
de estos servicios ofrecera un mbito considerable para la experImen-
tacin en el futuro, aunado esto a los servicios del Estado que se ex-
pandieron gradualmente a los cincuenta actuales.
Los niveles de seleccin de Washington eran altos, muy superiores
a los contemporneos en Gran Bretaa y Francia, y mucho ms supe-
riores a los que mantendran sus sucesores. Insisti en que el elegido
fuera adecuado para el cargo, establecindose dicha adecuacin en 'tr-
minos de carcter y no slo por capacidad tcnica. Reaccion firme-
mente en contra de cualquier tendencia hacia el nepotismo, pero
observ que se garantizara una distribucin geogrfica favorable de
los nombramientos como condicin fundamental. Para l las relacio-
nes familiares, la indolencia y la bebida eran impedimentos fatales
para el nombramiento.
Los niveles alcanzados eran bastante altos para la poca, pero de-
pendan en gran medida de la voluntad y la perspicacia del jefe. Sus
subordinados no podan depender siempre de vivir de acuerdo
con su ejemplo. Y aun cuando hubiera voluntad, con frecuencia los
niveles establecidos no funcionaban en la prctica. Adems, aun en
esta temprana etapa, el requerimiento de conformidad poltica en los
altos cargos comenzaba a verse favorecido, si bien no se insista en
26 White, op. cit., p. 201.
326 ERA DE REVOLUCIONES
una estricta avenencia federal. Estaba tambin la actitud habitual de
la parsimonia del pblico respecto a los' salarios de los funcionarios. .
Los altos niveles solicitados por el presidente tenan que otorgarse
a los salarios comparativamente pobres que la opinin pblica y los
republicanos estaban preparados ?ara respaldar. A pesar del buen
arranque que haba tenido, el sistema de Washington era esencial-
mente el de un genio y estaba destinado a encontrarse problemas casi
insolubles tan pronto como cayera en manos menos competentes.
LA REVOLUCIN FRANCESA
Las causas de la Revolucin francesa fueron muchas y han estado
sometidas a interminables debates a travs de los aos. Es daro que
en este periodo de crisis y transformacin acelerada las instituciones
francesas haban alcanzado una etapa en que los ajustes necesarios no
podan lograrse a travs de medios moderados. Haba mltiples razo-
nes para hacer alteraciones radicales; demasiado poder en el centro
apareado con una carencia crnica de entendimiento por parte de
aquellos responsables; una gran difusin de las responsabilidades en
las provincias donde las viejas instituciones siguieron funcionando
hasta mucho despus de que sus fuentes originales haban' dejado
de producir; demasiados privilegios en manos de una nobleza no
productiva y un clero con perspectivas retrgradas; un campo de ac-
cin demasiado restringido para la burguesa creciente y un campesi-
nado pauprrimo excesivamente numeroso, as como demasiado des-
articulado como para tomar conciencia de sus necesidades reales; y
sobre todo una necesidad evidente de una reforma administrativa,
aunque posiblemente centrada en el cumplimiento cualitativo de los
administradores ms que en la estructura real del Ancien Rgime,
que seguira manteniendo su antigua huella sobre el Estado francs.
En el interior, Francia estaba haciendo frente a la bancarrota nacio-
nal, mientras que desde el exterior soportaba el efecto de las ideas
manifestadas en un dilogo quebrantador llevado a cabo en toda
Europa y cruzando los mares, particularmente en los Estados Unidos,
en cuya revolucin la activa participacin francesa, durante mucho
tiempo como una medida antibritnica, le haba llevado solamente
aquellas cargas adicionales suficientes para romper su espalda. Al
mismo tiempo, al apoyar en el extranjero, a nombre de la conve-
niencia, doctrinas destinadas a tener un impacto decisivo sobre la
ERA DE REVOLUCIONES
mentalidad de sus propios ciudadanos -que al ver su propio descon-
tento no podan errar en preguntarse polticamente por qu la salsa
para el ganso americano no era igualmente buena para el ganso fran-
cs- amonton las brasas del fuego sobre su propia cabeza. Con todo,
el asunto en su conjunto se inici muy razonablemente.
La Revolucin, que ya se haba iniciado con las controversias que
tenan lugar por todo el territorio, se concentr en Versalles el 5 de
mayo de 1789 cuando Luis XVI (1754-1793, gob. 1774-1792) convoc
por primera vez desde 1614 a los Etats Gnraux que representaban
a. los distintos estados u rdenes. En un principio se visualiz un
SIstema de monarqua constitucional, comprendiendo inter alia prin-
c ~ p i o s defendidos por el eminente filsofo contemporneo el abate
SIeyes (1748-1836), quien particip personalmente en los Estados Ge-
nerales y la Convencin establecida posteriormente para poner en mar-
cha el nuevo sistema de gobierno.
La nacin, ahora encarnada en el pueblo, o tercer Estado, que
inclua al rey, detentara la soberana pero para utilizar al Estado
como su instrumento. La uolont gnrale descansaba en la mayora,
ejercindose la soberana directamente por los representantes de la
nacin. La Constitucin consagrara las normas bsicas impuestas por
la nacin sobre el ejercicio del poder por el gobierno.
Demasiado para una teora. El 17 de junio los Estados Generales
resolvieron formar una asamblea constituyente. La Revolucin se ma-
nifest activamente el 14 de julio en la toma por el pueblo de Pars
de la odiada Bastilla, la inmensa prisin estatal, y en la total destruc-
cin de este nefasto smbolo del poder desptico del Ancien Rgime.
Esto fue seguido el 20 de agosto por la Declaracin de los Derechos
del Hombre en la Asamblea. Desgraciadamente sus filosofas altiso-
nantes de derecho y justicia, si bien ofrecan antdotos a las conocidas
tiranas de la monarqua -mirando retrospectivamente a lo ocurrido
en Inglaterra el siglo anterior y lateralmente a lo que ocurra en Am-
rica en ese momento- no podan ofrecer medidas de seguridad ade-
cuadas contra las dems tiranas endmicas en todas las sociedades
humanas, las relativas al egosmo, la ignorancia, inconsecuencia buro-
crtica y poder autoatrbuido, Mientras tanto, la asamblea, al definir
sus propias facultades, mantuvo a Luis como rey de los franceses,
reinando de acuerdo con la ley, mientras que ella ejerci los poderes
constituyentes, legislativos, de quehacer poltico y ejecutivos. Se de-
clar abolido todo lo relacionado con el sistema feudal, aun cuando
no se haban ideado las medidas adecuadas para llenar las lagunas.
328
ERA DE REVOLUPONES
En las localidades las consecuencias inmediatas de la Revolucin
haban sido la toma espontnea del poder y una pronta sustitucin
de los intendentes reales. Los municipios y otras autoridades asumie-
ron la administracin "local" en nombre de la nacin. Se empezaron
a desarrollar las interrelaciones entre las autoridades vecinas, toman-
do a menudo la forma de federaciones. El 14 de julio de 1790 se cons-
tituira una Federacin Nacional." Por el momento el sistema estaba
completamente descentralizado, ya que la asamblea contaba con pocos
medios para actuar localmente.
La primera tarea de' la asamblea fue racionalizar y simplificar la
administracin de las provincias, destruyendo el Ancien Rgime e in-
troduciendo un patrn de reas jerrquico. A travs de la reorganiza-
. cin, autorizada el 9 de diciembre de 1789, el pas qued dividido
en 83 departamentos ms o menos iguales, cada uno administrado
por un consejo general de 36 miembros elegidos sobre una franquicia
restringida, los cuales designaban una Junta Directiva de ocho que
actuara por ella entre sesiones y para que constituyera su agente eje-
cutivo. Estos consejos eran responsables de todas las funciones depar-
tamentales, incluyendo la expedicin de reglas, la administracin de
las finanzas, e nter ala el cuidado de los archivos de los intendentes
y subdelegados. Tenan una carga demasiado pesada pero trabajaban
razonablemente bien bajo las direcciones generales del centro. Los
departamentos estaban divididos en distritos, y stos en cantones, pero
estas zonas reciban solamente responsabilidades menores. Despus de
cierta controversia se conservaron los municipios, pero fueron reorga-
nizados, como ocurri con las grandes feligresas, en forma de comu-
nas, cada una bajo un consejo general que nombraba a un cuerpo
municipal dirigido por un alcalde electo para que desempeara la
administracin de rutina. Sus funciones les eran delegadas parcialmen-
te por la ley y la otra parte por autoridades superiores. Posteriormente
se les hara responsables del mantenimiento del orden pblico. Las
comunas ms grandes tenan poderes considerables y tendan a la
independencia, pero en las reas rurales sus miembros eran Con fre-
cuencia tan ignorantes que no podan actuar con competencia Y
responsabilidad.
Las federaciones, como la culminacin de un movimiento demo-
crtico espontneo, fueron un reto para la Asamblea Constituyente-
27 Jacques Ellul, Histoire des Institutions, 11, Presses Unverstaires de France, 1955,
pp. 565-570.
que en gran medida representaba a la burguesa. Este fue el caso de
Pars especialmente, donde el municipio se convirti en la comuna,
se apoder de la administracin de la capital y constituy finalmente
un Estado dentro del Estado. Estableci su propia maquinaria de go-
bierno, cre un ejrcito civil -precursos de la Guardia Nacional- y
de hecho oblig a la Asamblea a reafirmar su propia autoridad impo-
niendo, en mayo de 1790, una nueva estructura administrativa para
Pars. Los sesenta distritos existentes fueron sustituidos por cuarenta
y ocho secciones cada una de ellas administrada por diecisis comisa-
rios. Para la ciudad en su conjunto estuvieron un alcalde, una oficina
de diecisis administradores, treinta y dos consejeros municipales para
supervisar el funcionamiento de la oficina, y 96 personalidades que,
junto con la oficina y los consejeros, constituyeron un consejo general
que se encargara de los asuntos importantes. La comuna reorganizada
estaba destinada a seguir ejerciendo un poder poltico desproporcio-
nado hasta el momento en que surgiera un rgimen nacional con ms
autoridad.
. Desafortunadamente, la enervacin repentina de las instituciones
o su reemplazo, incluso en las transformaciones sociales
mtroducidas conscientemente, tales como una distribucin ms justa
de la tierra, dejaron serias lagunas en la estructura social y aumenta-
ron la incidencia de la pobreza. Para afrontar este grave problema, en
1790 la Asamblea Constituyente estableci un Comit de Mendacite
(Consejo de Vagancia), que posteriormente sera sustituido por un
Comit de Secours Publics (Consejo de Asistencia Pblica) cuya pri-
mera tarea fue revisar la situacin ms que organizar y proporcionar
ayuda. Su conclusin general fue que todo ciudadano tena derecho
a subsistencia, que la miseria del pueblo podra atribuirse a las
aCCIOnes del gobierno, cuya obligacin era hacerse cargo del asunto.
La condicin de los pobres era calificado severamente como inciden-
tal, habitual o culpable, cada una demandando remedios diferentes,
u?a clasificacin que tendra importantes repercusiones futuras. Si
la nacin era responsable, el verdadero trabajo de solucin se
dejaba a las autoridades locales. Inevitablemente los resultados varia-
.en particular con respecto a los hospitales, los cuales eran respon-
sabIhdad de varios cuerpos, cuyos fondos haban sido despojados por
las polticas generales del gobierno. La Asamblea se haba apresurado
a destruir lo viejo antes de construir lo nuevo. La supresin de los
edificios religiosos en particular haba constituido el ltimo indicio,
y las vctimas de la indigencia tuvieron que sufrir ms por la falta de
I
ERA DE REVOLUCIONES
829
330 ERA DE REVOLUCIONES
perspicacia de los reformadores. Para su auxilio, as como con otros
propsitos, tuvieron que determinarse impuestos especiales.
La nueva Constitucin no surgi sino hasta el 14 de septiembre
de 1791, y, a diferencia de su prototipo americano, sera revisaday
sobreseda muchas veces. Una vez ms las ideas de Montesquieu en
'su Esprit des Lois (1748) Y otros escri tos, seran aceptados en prin-
cipio. El nuevo sistema era liberal' en intencin, conservando al rey
como ejecutivo pero colocando la soberana en una asamblea, para
cuya eleccin slo tenan derecho de voto los ciudadanos activos. Para
alcanzar este propsito cuestionable se organizaron las elecciones en
dos etapas. La Asamblea iniciara la .legislacin, pero el rey conser-
vara el veto, poder que pronto lo conducira a problemas. Por ley
se le dejaron responsabilidades ejecutivas sustanciales, sera asistido
por ministros de su propia eleccin y destitucin, y tendra una lista
civil (liste civile) para cubrir sus gastos. Los ministros, de los que
haba seis, no constituan un consejo. No podan ser mierhbros ni
ex miembros de la asamblea, pero tenan el privilegio de ser escuchados
en ella. Cada uno de ellos tena su propia esfera de funciones en la
que las rdenes del rey deban llevar su refrendo. El cmitrol del rey
sobre su administracin era solamente parcial. Tena la responsabi-
lidad directa de los asuntos exteriores y controlaba a los' embajadores.
Sin embargo, internamente los administradores eran elegidos, si bien
l nombraba a los funcionarios relacionados con los impuestos indi-
rectos y los derechos de aduana. Poda anular una decisin adminis-
trativa con la que no estuviera de acuerdo, y suspender a un funcio-
nario que desobedeciera sus rdenes, pero aun en estos casos la
asamblea tena la ltima palabra. No poda disolver la asamblea ni
traer tropas dentro de un radio de 30 kilmetros de ella. Semejante
obra de revisiones y balances haba erigido tendencias hacia el romo
pimiento. Esto se expres en los conflictos ocurridos entre el Ejecu'
tivo y la asamblea en el lapso de un ao.
La fase liberal de la Revolucin finaliz el 10 de agosto de 1792
con el saqueo de las Tulleras y la suspensin del rey. El terror asol
el territorio. La asamblea design un ejecutivo de seis ministros asig-
nados en forma individual a la Justicia, Marina, Asuntos Exteriores,
Interior, Guerra y Finanzas. Cada ministro fungira como presidente
en turno y el Consejo asumira los poderes existentes del Ejecutivo, a
excepcin del veto. El trastorno haba sido influenciado de manera
Importante por los clubes y las sociedades populares, especialmente
en Pars, donde se estableci una comuna revolucionaria y se cons-
ERA DE REVOLUCIONES
!1ST
tituy como el Municipio, con facultades especiales. Se convoc a una
nueva Convencin para revisar la Constitucin. Durante su existencia
el pas estuvo en. una situacin catica y se vio obligada a asumir
poderes autoritarios. Haba un extendido descontento civil al interior
y una guerra patritica en las fronteras. La ejecucin de Luis XVI
en la guillotina el 21 de enero de 1793 hizo estallar la guerra civil en
la Vende. La inflacin y la degradacin de la moneda tendi a
llevar al comercio al estancamiento. Sobrevino un alto desempleo,
a pesar del reclutamiento militar. La libertad poltica se sacrific por
la igualdad, pudiendo mantenerse esto solamente por la fuerza. El
reinado del terror se intensific.
El primer dictamen de la nueva Convencin fue la declaracin
de una Repblica, la introduccin de un nuevo calendario, la desig-
nacin de seis ministros de acuerdo con las disposiciones existentes
dndoseles las rdenes correspondientes. La nueva estructura guber-
namPTltal no se creara de un solo soplido, sino que surgira penosa-
mente tomo respuesta a la situacin en desarrollo.
Un primer paso fue la creacin de un Comit de Suret Gnrale
(Consejo de Seguridad General) para controlar la polica, propsito
para el cual el pas fue dividido en cuatro regiones, cada una bajo
la Supervisin directa de miembros del Consejo. Para este propsito
Pars constituy una regin distinta. Los poderes de este "Ministerio
de Polica" estaban destinados a extenderse enormemente. Se encar-
gaba de extraer de raz todos los aspectos del realismo, la conspira-
cin y la traicin, as como otras actividades en contra del Estado.
fortalecer al Ejecutivo frente a la derrota nacional, la Conven-
CIn nombr un Comit de Djense Gnrale (Consejo de Defensa
General), con facultades para colaborar con los distintos ministros y
proponer todas las nuevas leyes para la defensa de la Repblica.
se hizo cargo de una parte importante del poder eje-
CUtIVO.
En abril de 1793 este Consejo fue sustituido por un Comit de
Salut Public an ms fuerte, constituido por doce miembros elegidos.
la Convencin, e inicialmente para supervisar el trabajo del Con-
seJo de Ministros, pero en particular para encargarse de las respon-
sabilidades ejecutivas por completo, a excepcin de las finanzas, y
cUyos ministros fungan como sus agentes. El Comit de Salut Public
era nombrado por un mes y tena que hacer un reporte mensual a
la Convencin, pero su continuidad lleg a ser automtica. Sesionaba
en secreto y lleg a ser ms y ms poderoso. El nuevo Consejo adqui..
ERA DE REVOLUCIONES
ri gradualmente la funcin policaca del Comit de Suret Gnrale
y asumi directamente el acceso a las diversas autoridades locales sin
seguir los canales jerrquicos normales. Los miembros del Consejo
se distribuan el trabajo sobre una base funcional, reduciendo a llbs
ministros a la categora de agentes. El l"! de abril de 1794 fueron sus-
tituidos estos ltimos por una docena de Comisiones que cubran
diversamente los asuntos de la administracin, la instruccin pblica,
agricultura, comercio, obras pblicas, asistencia, transporte, ingreso,
ejrcito, marina, armas y asuntos exteriores. Cada comisin estaba cons-
tituida por dos comisionados encargados de garantizar la ejecucin de
la ley y con la obligacin de presentar sus edictos para decisin del
Comit de Salut Public, al cual presentaban una relacin diaria de
sus actividades. No actuaban en concierto y esencialmente eran fun-
cionarios ms que polticos."
Una caracterstica de la prctica de la Convencin en esta poca
fue el envo de sus propios representantes (reprsentants en mission)
para dirigir los ejrcitos y otras autoridades en su nombre. Estos
agentes fueron introducidos ante la derrota para tomar una accin
enrgica en el lugar de los hechos: para recibir relaciones de primera
mano de los funcionarios responsables, para restablecer el orden, para
organizar la subsistencia en los pueblos, para organizar leves en
masse y otras cuestiones semejantes. Estaban facultados para sanear
la administracin y los ejrcitos, pero para alcanzar una mxima efi
ciencia deban actuar con moderacin. Podan delegar poderes a
agentes y estaban obligados a rendir informes al Comit cada diez
das.
29
Desde un principio la Convencin se haba enfrentado al pro-
blema de alejar al pueblo del realismo, el cual segua teniendo un
vasto apoyo, habindose reconocido la necesidad de una propoganda
para ese fin. Esta reorientacin de la opinin pblica se haba encar-
gado a organizaciones de base diversas tales como las sociedades popu-
lares, as como a asociaciones nuevas establecidas especialmente para
ese propsito, y a los reprsentants en mission. En la cima surgi un
verdadero ministerio de propaganda bajo la forma de Bureau d'Esprit
Public, establecido en agosto de 1792 como una rama del Ministerio
del Interior. Para combatir las ideas contrarrevolucionarias se emplea-
ron todos los medios de comunicacin existentes: la prensa, folletos
28 Ellul, op. cit., pp. 635636.
29 tu, pp. 636-637.
'1
I
f
ERA DE REVOLUCIONES
noticias ilustradas y, para utilizar un trmino moderno, los agentes
de relaciones pblicas. Los diarios del partido fueron subsidiados,
mientras que el Comit de Salut Public fund un peridico espe-
cial, La Feuille de Salut Publico Se utilizaron las escuelas e incluso
el teatro para transmitir ideas revolucionarias y suprimir cualquier
elemento con un tema contrario. En el proceso se transmutaron las
grandes ideas universales del liberalismo en un nuevo credo de nacio-
nalismo, vestido como la democracia ms pura.s?
Con un caos semejante de las autoridades y las prcticas y con
tantas transformaciones fue un milagro que se pudiera lograr cual-
quier tipo de servicio pblico. Todo el complejo de cuerpos se com-
plic an ms con la existencia de numerosas organizaciones revolu-
cionarias ilegales o semilegales que funcionaban a la par o sustituan
a las instituciones normales, todo lo cual fue demasiado complicado e
inconsecuente para transmitirse claramente en un resumen breve.
En realidad hay todava muchos hechos sin aclarar y que probable-
mente nunca se registraron para poder considerar cualquier grado de'
integridad. Indudablemente el desempeo ha variado en forma con-
siderable. Algunos cuerpos funcionaron asiduamente, otros existieron
s ~ o en el papel, algunos intentaron ser plenamente legales y justos, '.
mIentras que otros extralimitaron sus facultades legales y se compor-
taron en forma abominable.
La maquinaria estaba obstruyndose rpidamente cuando,' con la
cada de Robespierre el 27 de julio de 1794, el reinado del terror-
comenz a apaciguarse y se present la reaccin thermidoriana. Las
masas haban ejercido el poder despiadadamente, con una escasa com-
prensin, y no haban podido llevar a cabo una administracin efi-
ciente. Fue entonces cuando se debilit su impulso y la burguesa
comenz a ascender al Poder, mientras que el ejrcito. con triunfos
renovados, creci en estimacin e influencia. Una Convencin reno-
vada asumi la tarea de la reconstruccin.
El inters inmediato de la Convencin era evitar el regreso de la
dictadura. Se decidi que el gobierno central se desmembrara en
secciones funcionales, cada una de ellas fungiendo como viga sobre
l ~ s dems. Si bien siguieron funcionando las doce comisiones ejecu-
tIVas existentes. su supervisin se puso en manos de diecisis Consejos,
los cuales fueron designados al azar y el 25 por ciento de sus miembros
era sustituido cada mes. Tenan la autoridad sobre los cuerpos admi-
36 Ellul, op. cit., pp. 645.646-
:334 ERA DE REVOLUCIONES
I
f
palabra oprichnina dej de ser tan comn conforme Ivn lograba
sus objetivos. La ausencia de edictos oficiales especficos haba dejado
a la institucin en la oscuridad.
De esta manera, los objetivos de los oprichnina haban sido alcan-
zados cuando se reuni un sobor nacional en Mosc en enero de 1613
para elegir al nuevo zar, ascendiendo al trono Miguel Romanoff el
primero de una nueva dinasta. Las clases medias se haban bene-
ficiado a costa de los boyars, por una parte, y de los campesinos, cuyo
levantamiento en contra del servilismo haba sido sofocado, por la
Se abrieron las posibilidades para la formacin de una burocra-
CIa constituida sin consideracin al linaje.
43
Durante un tiempo la
opinin pblica sigui influenciando las actividades de los zares a
travs de los sobors, que eran meramente consultivos, reuniendo
en un consejo a los nobles, al alto clero y a representantes de otras
clases. Esta institucin ayud a los Romanoff a conservar el apoyo
de las clases que los llevaron al poder sin que se vieran limitados sus
propios poderes. El ltimo sobor fue consultado en 1653 con respecto
a la cuestin de la guerra con Polonia. A pesar de su restringido mbi-
to de accin, en ocasiones haba demostrado ser una institucin pro-
metedora, y se lamentara su desuso. Parece que no tuvo el suficiente
efecto para resistir la influencia del arrogante Patriarca Nikn, a
quien se ha atribuido su desaparicin ante la firme oposicin de ste.
Mientras tanto, los contactos de Rusia con el Occidente haban ido
en aumento. En 1553 se envi desde Londres una expedicin de tres
barcos, de los cuales el "Edward Bonaventure" a las rdenes de
Richard ChanceIlor hizo un asombroso desembarque en Rusia, en
boca del ro Duina. La promesa de establecer relaciones comer-
condujo a que los aventureros comerciantes fundaran la Campa-
nra moscovita, cuyo primer gobernador fue Sebastin Cabot (1474-
1557), el clebre navegante angloveneciano. El objeto de la Compaa
era explorar las posibilidades del mercado ruso. Bajo la proteccin
de Ivn el Terrible recibi los derechos exclusivos en las regiones al
norte de su imperio, establecindose fbricas en varios lugares. Pero
el monopolio exclusivo se evit mediante la intervencin de otros
aven.tureros ingleses, el enojo de los rusos por lo que consideraban
demasiado altos, y la competencia de los holandeses. Las ope-
raCIones de la Compaa eran costosas y estaban sujetas al azar, ade-
4a lbid., p. 502.
352 ERA DE REVOLUCIONES
ms, entre otros factores, las prcticas fuera de toda tica de sus agen-
tes la arruinaban. No obstante, durante un tiempo se acumularon las
ganancias en Inglaterra provenientes de la importacin de pieles y
materias primas, muchas de las cuales eran fundamentales para la
construccin de barcos."
Los mtodos tirnicos adoptados por el Estado ruso para incre-
mentar el ingreso, si bien tuvieron un xito inmediato, se calcularon
muy apresuradamene para vencer sus propios objetivos. De esta for-
ma los agentes del centro acudan a las reas de produccin para
adquirir cosechas y mercancas a sus propios precios y venderlas con
ganancias excesivas, con el inevitable efecto de restringir la produc-
cin futura. Incluso el gobernante actuaba como posadero, impulsan-
do as la embriaguez en un medio en que dicho impulso ya no era
necesario para hacer negocio. Giles Fletcher, embajador de la Reina
Isabel, inform que "en todo pueblo grande de su reino el Empera-
dor tiene un cabk o taberna en donde vende aquaoitae, cerveza, etc.
De estos negocios l recibe una renta que Ilega a una gran suma de
dinero".45
Las influencias bizantinas son evidentes en el cruel cdigo crimi-
nal de Ivn el Grande, y dichas influencias sobre las instituciones
contemporneas pueden llevarse hasta el Domo-stroi, un libro de
administracin domstica escrito en parte por Silvestre, el religiOSO
pero despiadado consejero de Ivn. Puede haber relaciones semejan-
tes en el sistema de administracin central de las Prikazy u oficinas,
que ya existan hacia el siglo XVI. En total haba cuarenta de ellas que
funcionaban ms como oficinas domsticas que como departamentOS
de Estado. Estaba, por ejemplo, un Prikaz para las embajadas vincu-
ladas con las relaciones exteriores, pero no fue sino hasta con el
reinado de Alejandro (1645-1676) cuando adquiri una verdadera
importancia. Estaba apuntando entonces la poca de la reforma,
para ser llevada adelante de manera dinmica por el hijo menor de
Alejandro, el hbil pero cruel y despiadado Pedro el Grande (gob.
1689-1725).
A pesar de ser un hombre rstico y amante de los deportes crueles,
con un fuerte sentido prctico y una escasa comprensin del intelecto,
Pedro se dio cuenta de que las instituciones rusas no eran a d e c u a d ~ s
para hacerlas ingresar al nuevo mundo, como ocurra ya en Escandl-
44 J B. Black, The Reign 01 Elizabeth, 1558-1803, Oxford, 1936, pp. 197-201.
411 Berry, op. cit., p. 514.
ERA DE REVOLUCIONES
navia y el Occidente. Por 10 tanto, para llevar a cabo sus reformas
de manera inteligente la experiencia extranjera y dio pasos
Importantes para fomentar la inmigracin de especialistas extranjeros.
Afrontando el problema de la reforma empricamente y sin tener un
gran proyecto en su mente, entre 1718 y 1722 dedic sus energas a
introducir una serie. de transformaciones en las instituciones de go-
bierno, centrales y locales, y en la iglesia, que tendran un impacto
considerable sobre el futuro.
En 1711 se haba introducido un Senado de nueve miembros para
que fungiera como entidad ejecutiva en lugar del Consejo de Magnates
que se encontraba ya en un avanzado estado decadente. Pero el nuevo
cuerpo tuvo demasiadas responsabilidades, muchos altercados, difcil-
mente trabaj como una unidad y fue sumamente ineficiente en la
esfera financiera.. Se estableci una nueva Cancillera Privada princi-
palmente para hacerse cargo de los fondos.
Los Prikazy, que ya no funcionaban eficientemente, fueron colo-
cados mediante un sistema de colegios cada uno bajo una junta cons-
tituida por un presidente y diez miembros, modelndose con base con
el tipo de organizacin pluralista que era ya muy popular en el Occi-
dente, especialmente en Suecia. Estas juntas colegiadas que llegaban
ahora a Rusia, fueron recomendadas a Pedro por el filsofo Leibniz
quien sostuvo: "no puede haber una buena administracin a menos
que sea con colegios: su mecanismo es como el de los relojes, cuyos
engranes se mantienen mutuamente en movimiento'I.t" una afirma-
cin que difcilmente muestra el respeto de un consejero en admi-
nistracin por la eleccin de Pedro. Algunas de las ventajas atribuidas
a estas juntas -por ejemplo que funcionaban ms expeditamente-
tal vez fueron ciertas nicamente en relacin con la excepcional inefi-
ciencia de las instituciones existentes. En cualquier caso, si bien los
colegios fueron un adelanto en el antiguo sistema departamental, en
la prctica pronto asumieron algunas de las caractersticas de sus
Ciertamente, las juntas tendieron a funcionar en poco
tiempo como simples auxiliares de sus presidentes, tendencia de cuero
p?s semejantes que pueden observarse ampliamente hoy en da. Or-
gmalmente haba nueve colegios distribuidos sobre la base de uno
por cada rama de asuntos exteriores, guerra y marina, tres para
finanzas, dos para asuntos econmicos y el noveno para la justicia,
46 B. H. Sumner Peter the Great and the Emergence 01 Russia, English Univer-
sities, 1950, p. 126. '
ERA DE REVOLUCIONES
que tambin desempeaba la funcin de un departamento del inte-
rior. Se hacan cargo de la mayora del trabajo administrativo del
Senado, excepto en su jurisdiccin en las apelaciones, y le dieron la
posibilidad de concentrarse en los asuntos de poltica general y la
preparacin de la legislacin. Los colegios estaban sometidos al control
. general del Senado, el cual sigui siendo de esta manera el principal
instrumento del poder ejecutivo.
En 1722 qued demostrado que la quema de los Libros de Jerar
qua, durante el siglo anterior, no haba resuelto todos los probeinas
de la precedencia y la categora, y esto por la creacin de la Tabla
de Jerarquas, en la que los oficiales de las fuerzas armadas quedaron
dispuestos en catorce grados distintos, paralelamente con las catego-
ras de la burocracia civil. Todos los rangos de las fuerzas armadas y
los ocho ms altos de la administracin civil confirieron a sus ocu
pantes y descendientes privilegios de la clase hacendara. El objetiVO
era remodelar la nobleza rusa en una burocracia hereditaria de
oficiales y funcionarios. Se dieron algunos pasos para garantizar que
los miembros de la clase prestaran atencin a sus obligaciones, hasta
el grado de decretar que los miembros jvenes no se casaran hasta
que hubiesen aprobado un examen de "nmeros" y geometra:"
Ciertamente, esta reforma refleja la influencia de los principios buro-
crticos prusianos sobre las instituciones rusas establecidas.
Pedro ya haba tomado algunas medidas para hacer frente a la
habitual corrupcin de la oficiala al introducir una nueva orden de
funcionarios -sPribuilschchiki (inspectores)- para mejorar el tenor
de la vida pblica y velar por los intereses del gobierno. Entre ellos
destac Alexis Kurbatoff, experto en comercio y finanzas a quien
Pedro nombr como un consejero confidencial." Sin embargo, los
males estaban demasiado arraigados para eliminarlos a travs de dichos
nombramientos, por ms eficientes que hubieran sido algunos ins-
pectores. Mediante su ukase de agosto de 1713 Pedro invit a todos
los informantes a denunciar todos los desfalcos, a l directamente,
ofreciendo como recompensa la jerarqua y los bienes de la persona
denunciada. Un ukase posterior incluso impuls a los funcionarios a
denunciar a sus superiores. Dichos mtodos, a menudo favorecidoS
por los regmenes autoritarios, debilitaron inevitablemente la riloral
41 M. S. AndeTSOD, Peter the Great, Hstorical Assoclation, 1969, p. 29.
48 Berry, op. cit., p. 526.
ERA DE REVOLUCIONES
del administrador y del administrado, vencindose los fines que tenan
en perspectiva.
Se estableci una nueva Cancillera privada, fundamentalmente
para controlar las finanzas, y un cuerpo de quinientos oficiales del
ingreso conocidos como "fiscales" bajo un fiscal superior, cuya labor
consisti en desenterrar las' evasiones fiscales y la mala administracin
de los funcionarios, por lo que se convirtieron en los hombres ms
odiados del reino. Asimismo, la Cancillera ayudara mucho en la
elaboracin de otras reformas de Pedro.
Su realizacin de mayor fuerza en el campo administrativo fue
el establecimiento del oficio de procurador general, establecido por
primera vez en 1722.
49
A pesar de no ser un miembro regular del
Sena<i0 se converta en su presidente cuando Pedro se ausentaba, lo
cual rara vez ocurra. Este funcionario vigilaba el funcionamiento de
los colegios a travs de sus propios procuradores, repartindose
uno de ellos para cada colegio. Tambin se hizo cargo de todo el
cuerpo de fiscales y tena algunas facultades para presentar iniciativas
de ley. El primer hombre que ocup este importante cargo fue
Menshikov, cuya indudable energa, determinacin y lealtad, aunadas
a antecedentes de experiencia y triunfo en el manejo de asuntos diplo-
mticos y de otro tipo, lo recomendaron ampliamente a Pedro, siendo
as que tambin haba sido uno de los compaeros ms cercanos del
gobernante. Con todo, y a pesar de todas estas ventajas, su naturaleza
y codiciosa lo convirtieron en el ltimo hombre que pu-
dIera lograr el xito en un puesto semejante siguiendo las lneas
trazadas por el mismo Pedro detalladamente.
Se inauguraron nuevas transformaciones en la organizacin del
gobierno local en 1719 cuando los diez gobiernos provinciales recien-
temente constituidos fueron sustituidos por cincuenta provincias divi-
d.idas en distritos y con un sistema de oficinas administra-
tIVas, en gran medida con base en el modelo sueco, el cual demostra-
ra ser demasiado sofisticado e inadecuado para la forma de vida
rusa, as como demasiado costoso en hombres y dinero 50 como para
efectivo. Igualmente fracasaron los intentos fundados en experien-
CIas semejantes por separar la justicia y la administracin, lo cual
tambin quedaba fuera de la forma de pensar de los rusos. El sistema
se complic an ms con la divisin del pas en regiones de regimien-
tos con propsitos de conscripcin y capitacin.
49 Sumner, op. cit-, P 128- .
llO lbid.
356 ERA DE REVOLUCIONES
El sistema de gobierno local de Pedro tuvo que abolirse poco
despus de su muerte, quedando a Catalina la Grande (gob. 1762
1796) la realizacin de una reconstruccin efectiva. Con todo, el
resultado de su interesante experimento en la reorganizacin admi-
nistrativa no tuvo xito, a pesar del estudio preliminar y el anlisis
realizado por la misma Catalina, como lo determinan sus Instruccio
nes del 30 de julio de 1767.
51
Independientemente de las claras mejo-
ras en la estructura y la eficiencia administrativa, fracasaran todos
los intentos por obtener la necesaria participacin ciudadana. La
verdad es que el medio social y poltico todava no estaba preparado
para las crecientes transformaciones que se proyectaban. Una falta
general de comprensin y ciertas dificultades para impedir los inte-
reses creados, particularmente de los funcionarios ocupantes de cfrgo
s,
por controlar la nueva maquinaria en su beneficio propio tendieron
a despreciarlas desde un principio. Ciertamente, la nueva maquinaria
funcion mejor que la anterior, lo cual no puede considerarse gran
adelanto, y efectivamente ofreci una estructura adecuada para el
desarrollo futuro. La misma Catalina, quien haba estudiado atenta-
mente las transformaciones, pretendi bastante y probablemente fue
una gobernante mejor de lo que el pas poda merecer. .
Regresando a Pedro el Grande: la ltima parte de su reinado
estuvo marcada por un desarrollo administrativo que tiene significado
por s mismo. Insatisfecho con el control que poda alcanzarse a
travs de sus nuevas instituciones, sin excluir ni siquiera al procura-
dor general, Pedro adquiri el hbito de utilizar a sus oficiales guaro
dianes de mayor confianza como agentes, siguiendo las lneas de los
missi dominici medievales, para que se hicieran cargo de comisiones
que supeditaban la maquinaria gubernamental normal. Reclutados de
las familias terratenientes, estos guardias haban sido criados en una
corte y empleados sobre una base permanente, constituyendo una
especie de fuerza jenzara bajo el control directo del gobernante Y
completamente leales a l. Su ttulo oficial de "compulsores" es
significativo. Originalmente se les haba utilizado para someter otraS
tropas a la disciplina, pero Pedro lleg a emplearlos para hacer lo
mismo en las diversas instituciones gubernamentales. En esta esfera
sus actividades fueron altamente selectivas y no siempre efectivas:
Difcilmente podan constituir a toda la administracin, y apenas SI
51 Gladyn Scott Thomson, Catherine the Great and. the Expansion o/ RlIJ
sio,
English Universities, 1947, pp. 96-108.
ERA DE REVOLUCIONES
357
I
1
podan afrontar la incompetencia y otros errores que surgieran a la
luz. Pero la institucin se encomendara a los sucesores de Pedro,
para quienes se convirti en una especie de guardia pretoriana, hasta
el punto de decidir la sucesin del trono.P
En su conjunto todas las reformas de Pedro, que se ramificaron
ms all de las esferas del gobierno y la administracin, dieron n-
fasis a la justicia y la polica, y en esencial estaban convirtiendo a
Rusia en un Estado policiaco, segn el modelo del cameralismo ale-
mn, que Pedro haba aprendido de los eruditos alemanes que haban
frecuentado su corte. Sin embargo, su Estado policiaco -mejor des-
crito como un Estado regulador- fue mucho ms constructivo de lo
que hoy en da supone el trmino. La idea bsica de la comunidad
regulada por las leyes se encomienda a Pedro, quien consideraba la
no observancia de la ley como el principal mal de Rusia. La inculca-
cin del temor y la utilizacin del castigo inmediato estuvieron acordes
con su propia actitud despiadada y su temperamento impetuoso. Fsi-
camente fue un hombre fuerte y nunca hubiera dudado en ejecutar
una sancin a sus asistentes con su propia mano y en el lugar de los
hechos. As, aunque tuvo un verdadero anhelo por producir un nue-
vo espritu en Rusia, l mismo estaba moldeado muy de acuerdo con
l ~ sociedad en la que haba sido criado como para alcanzar su obje-
tIVO. Administrativamente, el suyo fue un reinado extremadamente
fructfero, pero en las circunstancias de la poca la administracin
estaba lejos de ser suficiente.
52 Sumncr, op. cit-, pp. 136-137.
IX. EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS MODERNOS DE
ADMINISTRACIN PBLICA: 1815-1971
HACIA el siglo XIX, con la Revolucin industrial en pleno auge en
Gran Bretaa y expandindose rpidamente en Europa y Norteam
rica, la especializacin a travs de la divisin del trabajo estaba in-
vadiendo y ganando impulso dentro de las oficinas pblicas. En todas
partes la emigracin de los trabajadores del campo y la acelerada
urbanizacin generaban problemas cuya solucin requera de nuevas
actitudes sociales. La creacin de nuevos medios e inventos tanto en
el campo industrial como en el social presupuso una revolucin cien-
tfica destinada en s misma a tener consecuencias sin precedentes.
Todo el complejo de transformaciones se vio acompaado, paso por
paso, corno causa y efecto, por la Revolucin de las comunicaciones
ms amplia desde la invencin de la rueda que se remonta a los
albores de los tiempos. Para sostener y facilitar las mltiples trans-
formaciones recurrentes tuvo que hacerse presente una verdadera
revolucin administrativa cuyo efecto sobre el gobierno conducira a
la separacin de la administracin y la poltica. Esta fue parte de un
movimiento en que se conformaban y desarrollaban las profesiones
modernas en muchas esferas para hacer frente a las nuevas necesida
des de la sociedad. Por lo tanto, result lgico que la prctica de la
nueva administracin pblica se colocara en las manos de personas
capaces de especializarse en la conduccin de los asuntos pblicos.
Esta materia es tan amplia, que nuestro perfil de los adelantoS
clave en la administracin pblica, los cuales penetran aceleradamen-
te en el conjunto de la sociedad mundial, debe limitarse a cuatr?
esferas contrastantes, a saber la administracin anglosajona, colonial,
rusa e internacional.
EL DESARROLLO DE LOS SERVICIOS CIVILES EN LOS
ESTADOS UNIDOS Y GRAN BRETAA
El simple hecho de que en los Estados Unidos los padres fundador:
s
tuvieran que idear de nuevo el fundamento y la forma de sus ilistI-
tuciones polticas -tan admirablemente ejemplificadas por las discu'
siones de The Federalist-: signific que se haba presentado tambin
lI58
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
359
una clara consideracin de las metas y el contenido de la administra-
cin pblica. Ya se ha visto cmo Hamil ton y Washington, entre
otros, haban hecho pronunciamientos importantes sobre la materia.
El ascenso a la presidencia en 180l de Thomas J efferson, lder
del partido que se conocera como Republicano (en oposicin a los
federalistas), inaugur una especie de periodo de enlace hasta la
eleccin de Andrew Jackson en 1829. Los principios sentados por
se mantendran en operacin mientras tenan lugar cam-
bIOS fundamentales en forma gradual tanto en la nacin como en el
gobierno. En otras palabras, Jefferson y sus sucesores inmediatos, cuyo
primer inters se colocaba en la democracia -la capacidad del pueblo
.de autogobernarse- conservaran no obstante la eficiente oligarqua
IUtroducida por los padres fundadores. Jefferson no percibi. ningn
problema especial en la administracin, slo dificultades que el sen-
tido comn y las intenciones honestas normalmente eran capaces
de resolver. En la prctica, los sucesivos presidentes mantuvieron un
estrecho control personal sobre la correspondencia departamental, tal
como haba hecho Washington.
No obstante, Jefferson tuvo que hacer frente a las solicitudes de
puestos de sus seguidores republicanos cuya opinin, de que tenan
derecho a los nombramientos ocupados hasta entonces por los fede-
ralistas, estuvo apoyada por la reconocida doctrina de que la adminis-
tracin era una actividad que cualquier ciudadano razonablemente
capacitado poda desempear muy adecuadamente. En la prctica el
presidente pudo hacer frente a muchas de las demandas, no por la
destitucin de los actuales propietarios de cargos, sino asegurndose
de que las vacantes que se presentaran pasaran normalmente a ser
OCupadas por sus partidarios. La guerra de 1812 con Gran Bretaa
puso en evidencia las debilidades en la administracin como ocurre
frecuentemente con las guerras, requirindose transformaciones ma-
yores, pero sucedi que la decadencia de los federalistas acabara
el padrinazgo existente hasta 1829. El Congreso un
IUters creciente en la administracin. Como consecuencia obvia de
la separacin de poderes ya haba adoptado la costumbre de estable-
cer comits de investigacin para examinar casos en que se sospechara
de incompetencia, ilegalidad y escndalo.' y esta costumbre se di-
fundira despus de 1815.
En la realizacin de nombramientos figuraban, respetablemente,
1 Leonard D. White, The ]e!ferson;ans, 1801-1829, Maanillan, N.Y., 1951, p. 98.
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
afiliaciones partidistas com9 de primera importancia. La preferencia
por los caballeros se vio apoyada por los acupantes actuales que tenan
en mente los intereses de sus hijos, considerndose candidatos con
las condiciones adecuadas. Con frecuencia las pensiones otorgadas a
los veteranos, eran inapropiadas, pero se consideraba preferible la
compensacin por pensin antes que por cargo. Bsicamente en el
campo de los nombramientos lleg a considerarse deseable la resi-
dencia local, y la regla fue seguida por Jefferson. No haba una ofi-
cina central de nombramiento ni ninguna demanda de exmenes, si
bien stos se introdujeron para el Ingreso a la famosa academia mili-
tar de West Point y para la Marina."
Jefferson no crea realmente en los gajes de un cargo pblico y
se indign con la aprobacin de la Ley sobre Propiedad de Cargo
1820 que sera el principal desarrollo durante el periodo. Osten-
siblemente la ley fue aprobada para mejorar la responsabilidad de
los funcionarios que manejaban dinero, lo cual haba sido objeto
de prolongadas discusiones en el Congreso, si bien se haban cuestio-
nado los motivos reales de su principial defensor, William H. Frawford-
Limit a cuatro aos el periodo de los principales encargados de la
reudscin y el desembolso de dinero, incluyendo a funcionarios
tales como fiscales de distrito, recaudadores aduanales y otros tra-
bajadores de la aduana, contadores del ejrcito, y as sucesivamente.
A pesar de tener un mbito de operacin limitado, la Ley respaldaba
un principio que adquirira un apoyo creciente de ah en adelante.
Su completa aceptacin lleg con el ascenso de Andrew Jackson a la
presidencia en 1829, sealndose la transformacin total de una po-
ltica bsicamente aristocrtica a una plenamente democrtica. La
nueva fase, que se prolongara hasta 1861, se caracteriz por tenden-
cias contrapuestas. Por una parte la extensin del privilegio y el
crecimiento de los partidos polticos aumentaron el deseo del ciuda-
dano ordinario por ocupar cargos y convortiron el puesto transferible
en una forma de pago adecuada para hacer frente a las obligaciones
debidas a los seguidores del partido por sus esfuerzos electorales,
ofreciendo as gajes considerables para el partido victorioso. Por otra
parte, los grandes avances en la economa nacional y las extensiones
en el tamao de la Unin, por el mento de nuevos territorios Y
estados, implicaron una complejidad natural en la
gubernamental que dificult cada vez ms el logro de una admlnl
S
-
2 White, op. cit., p. 363.
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
361
tracin eficiente sin el despliegue de cualidades y experiencia que
no se presentaran normalmente mediante el ejercicio indiscriminado
del padrinazgo partidista. Difcilmente fue un hecho asombroso al
que cayeran precipitadamente los altos niveles de las primeras admi-
nistraciones.
A pesar de la reputacin de Jackson, de su mal humor y sus mani-
festaciones temperamentales, segn declaracin de Martin van Buren,
su sucesor, hay evidencias de que su enfoque administrativo fue acer-
tado en todos sentidos. ste escribe:
Si bien era un hombre firme hasta el mayor grado en la ejecucn
de sus resoluciones una vez tomadas, nunca conoc a una persona tan
de presuncin o que considerara en gran medida un placer as
como una obligacin reconocida, el escuchar pacientemente lo que
pudiera comunicrsele sobre cualquier materia hasta que llegara el
momento de actuar. Semejante a su disposicin a este respecto era al
admitir un error cuando se presentaba la ocasin para ello y su dis-
ponibilidad a dar crdito a sus coactores en ocasiones importantes sin
detenerse en considerar qu tanto del mrito que conceda era debido
a su mrito propio.e . .
Pero Jackson haba sido soldado, estaba acostumbrado a mandar,
y en su nuevo cargo sus gustos e intereses eran ms polticos que
administrativos. Como sus predecesores, se avoc a soportar con una
fortaleza firme la carga administrativa de la presidencia, que ahora
era mucho mayor que anteriormente, pero a diferencia de los ms
destacados entre sus predecesores, no se vea impulsado a contemplar
su administracin objetivamente, simplificando el proceso para hacer-
lo ms efectivo y reduciendo as los esfuerzos personales para los
era llamado a contribuir. Jackson pensaba en trminos de
Individuos y sus escritos rara vez sugieren que considerara a la
administracin como un proceso factible de ser descrito en trminos
?"enerales. Si bien apoyaba la doctrina de la rotacin de cargos, no
Impuls el elemento de los gajes, que pareci destinado a extenderse
por la simple dinmica de la comunidad democrtica en la que Esta-
dos Unidos se estaba conformando inevitablemente.
Aunque la poltica de rotacin no evit la retencin de algunos
funcionarios en ciertas ramas durante periodos prolongados, el efecto
general fue la reduccin de la eficiencia total de los diversos servicios
3 White, The Iacksonians, 1829-1861, Maanillan, N. v., 1954, p. !l, citando a
Van Buren, Autobiography, p. !l12.
DESARROLW DE SIsrrEMAS MODERNOS
y la ocupacin de los cargos por empleados incompetentes y flojos,
la creacin y el fomento de la continuidad de puestos relacionados
con poco trabajo, e incluso el hallazgo de huecos para ignorantes.
Pero fue un proyecto popular para un pueblo democrtico incapaz
de determinar sus resultados reales, y contribuy en forma consde-
rable a erigir la fuerza de las organizaciones partidistas locales, que
difcilmente se habra abierto camino sin l.
Se arroj un rayo esclarecedor sobre la naturaleza y el contenido
del cargo del presidente, en la poca, por el hecho de que ninguna otra
persona actuara como el supremo oficial de personal del gobierno,
y que los asuntos del personal le tomaban gran parte de su tiempo.
Los nombramientos podan distribuirse en cuatro grupos:
1) Aquellos que requeran confirmacin senatorial y con los que,
consecuentemente, el presidente estaba relacionado personalmente, tao
les como los jefes de departamento, los oficiales de la contadura
principal, los gobernadores territoriales, ministros y cnsules, los jue
ces de Tribunales Federales, y aquellos funcionarios inferiores como
los administradores de correos en las ciudades ms grandes, recau-
dadores de aduanas, fiscales de distrito y agentes de tierras, los cuales
en 1849 sumaban un total de casi mil elementos.
2) Aquellos ubicados dentro de la competencia de los jefes de
departamento, que incluan empleados principales, empleados y men-
sajeros, oficiales fiscales subordinados y numerosos agentes de campo
En este caso tambin se consultaba frecuentemente al Presidente para
los nombramientos ms importantes, pero en lo fundamental era pre-
ferible hacer plenamente responsable al jefe.
3) Funcionarios de campo subordinados, nombrados por el supe-
rior del cargo, tales como oficiales aduanales menores, por el recauda-
dor, aunque usualmente en este caso los asuntos polticos podan ha-
cer que el jefe ejecutivo apareciera en escena. Se sabe, por ejemplo.
que el presidente Fillmore (1850-1853 convirti en un hbito el no
interferir con los jefes departamentales en dichos asuntos.
4) Empleados de rango y archivistas del ramo, los cuales eran
designados y destituidos por el hombre del momento.
Hubo numerosos asuntos de personal que llegaban al escritorio
del Presidente, pero haba un lmite obvio a la escala de su participa-
cin en dichas cuestiones y su delegacin positiva poda ampliarse
mediante la poltica activa del jefe de departamento orientada a
evitar que dichos asuntos pasaran ms all de su propia oficina. Con
la creciente carga laboral, el jefe ejecutivo tuvo que hacer uso de su
1I
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1
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1
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
inteligencia tanto en sus prcticas de negocios como en la seleccin
del tipo de teniente adecuado.
Hacia los cincuentas se estaba explorando ya la cuestin de ex-
menes para probar la competencia de los servidores civiles en forma
intensiva. El 7 de marzo de 1851 el Senado promulg una resolucin
respecto a que los jefes de Departamentos deban clasificar a sus
empleados en niveles salariales de acuerdo con las cualidades y dis-
poner su promocin de un grado a otro. El plan resultante fue auto-
rizado por ley en 1853, el cual cubri la organizacin de los funcio-
narios gubernamentales en cuatro clases y la aplicacin de exmenes
a los funcionarios de servicio, la mayora de los cuales calificaban.
Las nuevas disposiciones se aplicaran a los nombramientos futuros.
Parece que los. resultados efectivos satisficieron a las autoridades de
la poca, aunque no haban sido muy alabados por los historiadores,
sin duda debido a las devastadoras influencias de los gajes polticos
sobre el sistema. La reforma del servicio civil en los Estados Unidos
tendra que esperar otros treinta aos, hasta la Ley Pendleton de
1883, por la que se convirti en un asunto pblico de importancia
fundamental.
" La introduccin de un esquema limitado de exmenes de admi-
S10n en los Estados Unidos, coincidi con un desarrollo similar en
Gran Bretaa, donde haba una insatisfaccin creciente con la cos-
tumbre de hacer nombramientos por padrinazgo, de acuerdo con la
cual se llenaban las vacantes en las oficinas centrales a instancia del
jefe ministerial, pero como un emolumento personal y no normalmente
Como una recompensa por el. servicio poltico. Dichos nombramientos
tampoco estuvieron vinculados con la rotacin del cargo, ya que en
Bretaa los puestos eran de carcter permanente y los
nos podan destituirse slo por incompetencia crasa. La ausencia de
un sistema de pensiones adecuado signific que los funcionarios ms
antiguos fueran mantenidos en funciones por demasiado tiempo por
razones de caridad.
Al sistema le era funestamente imposible hacer frente a los re-
q.u:erimientos clericales, comparativamente modestos, de la
Clan central a la que se le exiga cada vez ms afrontar sus crecientes
responsabilidades.
En 1853 el Primer Ministro LordAberdeen, convoc a Sir Stafford
un polftico, y a Si; Charles Edward Trevelyan, funciona-
no permanente superior en el Tesoro de S. M. (cuya carrera se 'tratar
brevemente en la siguiente seccin), para formular un esquema para
DESARROLLO DE SIS(TEMAS M;ODERNOS
la reorganizacin del servicio civil. Esto se complet hacia fines
de ao y qued comprendido en un importante documento estatal"
que tendra una influencia revolucionaria sobre el servicio civil br-
tnico y a travs de ste sobre muchos otros servicios pblicos por
todo el mundo. Recomendaba la abolicin del padrinazgo y la susti-
tucin del reclutamiento por exmenes competitivos abiertos bajo
la supervisin de una junta central examinadora, la reorganizacin
de los cuadros de oficina de los departamentos centrales en dos
grandes clases para encargarse del trabajo intelectual y del mecnico
respectivamente, y la ocupacin de altos cargos mediante la promo-
cin desde el interior sobre la base del mrito ms que de la antigedad.
El informe condujo a una gran controversia en la que los tratan-
tes del padrinazgo sostuvieron una fiera accin de retaguardia tanto
al interior del Parlamento como por todo el pas.
Se ha afirmado muchas veces que la oposicin principal a las
propuestas provino del interior del servicio civil, aunque a lo mejor
esto no ha sido sino parte de la verdad. En realidad, el mayor apoyo
a las transformaciones provino de los grandes administradores res-
ponsables quienes saban que las viejas formas eran ya completamente
inadecuadas para cumplir con las responsabilidades que el Parlamen-
to y el gobierno les estaban imponiendo. Sus oficinas necesitaban
alcanzar un grado de eficiencia que saban era rechazado por los
mtodos del. padrinazgo. Por supuesto que desde el interior se. pre-
sent oposicin por parte de jvenes incompetentes y perezosos, pro-
ductos naturales del sistema, que teman por sus propios puestos, o
provenientes de padres colocados en altas posiciones que pensaban
haba llegado el momento de que sus hijos criados en la atmsfera
del tipo de hogar adecuado pudiera ocupar los lugares y seguir los
pasos de sus padres en el oficio. Pero la principal oposicin provino
de los miembros del Parlamento y el pblico en general que, sin
darse cuenta de las necesidades reales de la situacin, vieron en las
propuestas de los reformistas otros esquemas de esos recin inventados
que amenazaban desde la raz a la sociedad en la que vivan y COD
la que estaban muy contentos. No fue sin un conocimiento profundo
de los prejuicios del hombre comn y corriente que algunos de los
oradores en los Comunes ridiculizaron la idea de que la moderna
Gran Bretaa progresista tuviera algo que aprender de las prcticas
administrativas de una China tan atrasada y, como errneamente con-
sideraban, muy primitiva.
4 Report 01 the Organization 01 the Permanent Civil Seroice (1853-1854).
r
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DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
365
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La aceptacin efectiva de la competencia abierta sera postergada
hasta 1870. Sin embargo, en 1855 la Corona design una comisin
del servicio civil de tres miembros para asegurar la competencia de
todos los nombrados, quienes seguiran siendo elegidos por los jefes
de departamentos, pero tenan que sujetarse a un examen de ingreso.
En realidad algunos Departamentos introdujeron la competencia abier-
ta por cuenta propia. Los resultados de esta modesta reforma pronto
s ~ hicieron evidentes, y los defensores de la competencia abierta reci-
bIran . un reforzamiento constante. En esta poca el estallido de la
guerra de Crimea descubri ciertas omisiones en la organizacin y
los mtodos de los diversos Departamentos de Guerra y ayud a dar
un mayor impulso al movimiento reformista hasta el grado de inspi-
rar la creacin de la Asociacin para la Reforma Administrativa en
mayo de 1855, un impulso un tanto torpe que desapareci poco a
poco, pero que merece ser recordado como el nico intento organi-
zado en Gran Bretaa por acometer un movimiento reformista del
servicio civil de este tipo.
En los Estados Unidos la oposicin a la reforma sigui presen-
tndose en todos los barrios, por parte de organizadores de partidos
que no podan soportar la idea de perder gajes considerables, por
parte de verdaderos creyentes en la democracia, la cual ,quedaba de-
mostrada por la rotacin de cargos, y por parte de todos aquellos que
se beneficiaban del mantenimiento del status quo, o pensaban que as
era. El padrinazgo y la rotacin, con su posibilidad de pagar por los
servicios polticos prestados, increment significativamente el pode-
ro de las organizaciones partidistas locales, obligndolas a concen-
trarse ms en la manipulacin de los cargos que en el desarrollo y el
fomento de las polticas para la propagacin de aquello por lo que
se haban fundado. En el interior de la administracin hubo una
decadencia aguda de la eficiencia por la introduccin de personas
semipreparadas y la creacin de cargos intiles. Los empleados flojos
eran excesivos, mientras que los pocos con energas -los cuales no eran
excluidos por el carcter indiscriminado de los gajes- a menudo
tenan dificultades para encontrar alguna cosa til qu hacer.
Con frecuencia se obligaba a los funcionarios, a cambio de su
buena suerte, a contribuir con los fondos del partido, costumbre que
no qued fuera de la ley sino hasta despus de la Guerra Civil (1861-
1865). Como lo seala White, la decadencia moral no se limitaba al
servicio pblico, ya que los tiempos se caracterizaban por una deca-
DESARROLLO DE SIsrrEMAS MODERNOS
denca general de la moral en los negocios." Consecuencia directa de
la rotacin haba sido hacer al cargo pblico menos atractivo para el
tipo de principiante de clase ociosa que las primeras administraciones
haban fomentado, ya que dichas personas no estaban muy interesa-
das en los nombramientos por periodos breves. Hubo ejemplos de
una prctica que con frecuencia ocurre en la administracin no sujeta
a niveles de empleos estrictos, a saber, la recaudacin de emolumentos
personales ilegales por los servicios oficiales prestados. Muchos de
esos casos fueron denunciados en las aduanas de Nueva York y la
prctica lleg a difundirse tanto que el pblico la acept como un
asunto normal."
El pas en su totalidad difcilmente estaba al tanto de los gastos
de un sistema semejante, ya que tal ha sido el grado de la producti-
vidad y la prosperidad crecientes de la nacin en crecimiento que
incluso hasta hoy en da los Estados Unidos han sido capaces de
soportar el peso de una incompetencia burocrtica que habra hundi-
do literalmente a una comunidad menos floreciente. Es por esta razn
y no por otra por la que su sistema no ha sido un buen ejemplo
para otros.
Pero desde los primeros tiempos hubo quienes sintieron que haba
un lmite a la licencia que poda darse a los polticos. La lucha por
la reforma del servicio civil comenzara vigorosamente despus de la
Guerra Civil, a mediados de los aos sesenta. Uno de los pioneros des-
tacados fue el congresista Thomas Allen Jenckes, un abogado pblico
J figura activa en la poltica de Rhode Island elegido para el Congre-
so en 1862. A pesar de que los intentos de Jenckes por obtener la
autorizacin legislativa para diera reforma fueron rechazados, SU
agitacin tuvo un efecto considerable sobre la opinin pblica!
result en la reunin de una gran cantidad de informacin actualI-
zada sobre la materia, incluyendo relaciones de los servicios civiles de
China, Prusia, Francia y Gran Bretaa," de las cuales pudo disponer
por los informes dictados por un Comit Selecto Conjunto sobre Re-
traccin. La campaa de Jenckes recibira su primera justificacin
.real bajo la presidencia del general Ulises Grant (1869-1877) cuando,
el 3 de marzo de 1871 el Congreso aprob la siguiente disposicin
en la ley de aprobacin civil.
5 White, op. cit., p. 412, cita de Freeman Hunt, Hunt's Merchants' Magazine,
xxvll (1853), p. 776.
6 tu, p. 429.
T White, The Republican Era, 1869-1901, Maemillan, N. Y" 1958, p. 280.
,
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
367
1
Que el presidente de los Estados Unidos est autorizado a travs
de la presente para expedir las normas y reglas para la admisin de
personas a ~ servicio civil de los Estados Unidos con el objeto de me-
jorar su nivel de eficiencia, y determinar la idoneidad de cada can-
didatocon relacin a su edad, salud, carcter, conocimientos y habi-
lidad para la rama del servicio a la que desea ingresar; y para lograrlo
el presidente est autorizado a emplear a las personas adecuadas para
conducir dichos exmenes, para prescribir 'sus obligaciones, y estable-
cer las normas para la conducta de las personas que reciban nombra-
mientos en el servicio civil.
8
Bajo la jefatura de George William Curtis, lder del movimiento
reformista, Grant design un cuerpo consul tivo que pronto se dio a
conocer como la "Comisin del Servicio Civil". Fue convocado por
p.rimera vez para dictar reglas relativas a los exmenes de competen-
CIa y posteriormente para convertirse en la agencia que pusiera en
prctica las nuevas normas. Los primeros exmenes de concurso bajo
sus auspicios tuvieron lugar el 5 de junio de 1872. Cada departamento
haba sido autorizado para establecer su propia junta de examinadores
que condujera los exmenes de la agencia bajo la supervisin general
de la comisin. Los aspirantes tenan que ser ciudadanos de los Esta-
dos Unidos, presentar evidencias satisfactorias con respecto a' su ca-
rcter, salud y edad, y aprobar exmenes satisfactorios en oratoria,
lectura y escritura del idioma ingls. El nombramiento seria para la
categora ms baja de dependiente, obtenindose la promocin subse-
Cuente tambin por exmenes a partir de los niveles inferiores. Todo
esto pareci muy prometedor a los reformistas pero todava se careca
del apoyo general y los partidarios del reparto de los empleos estaban
en pie de batalla, con todos los argumentos usuales preparados para
remover las emociones y engaar a los desinformados. Las nuevas nor-
mas fueron calificadas de anticonstitucionales. tontas, e impracticables
e incluso a la comisin se le consider como una junta de maestros de
escuela decrpitos. El apoyo del Congreso, siendo el que era, se esfu-
m decididamente. En 1874 se abandon una propuesta del Senado
para hacerse de 15 mil dls. para la continuacin de la obra sin el
consentimiento de la Cmara de Representantes. Grant se vio obliga-
do a abolir las juntas examinadoras y a regresar al sistema anterior
de exmenes de licencia estando apenas en 1875. Al menos una con-
clusin recibi el apoyo unnime. a saber, que los exmenes de con-
8 [bid, pp. 281-282.
368
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
curso no eran apropiados para decidir los ascensos," pero hubo un
apoyo sustancial a los exmenes de concurso para los nombramientos
iniciales.
Mientras tanto, Dorman B. Eaton, uno de los comisionados no
oficiales de Grant, haba sido enviado por el Departamento de Estado
a Inglaterra "para investigar y rendirle un informe (al Presidente)
respecto a la accin del gobierno ingls en relacin con su servicio
civil, y los efectos de dicha accin desde 1850".10 Eaton declara los
resultados de su misin en su obra Civil Service in Great Britain,
publicada en Nueva York en 1880. Este libro es notable por varias
razones: 1) como una contribucin a la historia del Servicio Civil
Ingls, materia inadecuadamente tratada, a la que se dedican las pri-
meras 180 pginas del libro, 2) como un informe 'perceptivo de las re-
formas que se llevaban a cabo en forma corriente en Gran Bretaa, y
3) como una investigacin inspirada oficialmente por un pas dentro
de las instituciones de otro, lo cual ofrece un ejemplo ilustrativo de
la forma en que los asuntos administrativos trascienden las fronteras
polticas. En el libro de Eaton hay una gran cantidad de material que
merece citarse, pero apenas si tenemos espacio para los "principios" Y
"conclusiones" por extrajo de la experiencia inglesa despus de las
reformas:
1. El cargo pblico crea una relacin de confianza y obligacin de
una cIase que requiere toda la autoridad y la influencia pertenecien'
te a aqul para ejercerse con la misma conformidad absoluta con
los niveles morales, el espritu de la constitucin y las leyes y los
intereses comunes del pueblo, sobre los cuales puede insistirse en la
utilizacin del dinero pblico o cualquier otra propiedad comn del
pueblo; y, por lo tanto, cualquier dificultad que pueda acompaar ~ a
aplicacin prctica de la norma de obligacin, es exactamente la IIllS"
ma ya sea que se aplique a la propiedad o a la discrecin oficial. En
principio no puede haber una discrecin oficial que desatienda los
intereses comunes o conceda favores especiales a personas o a partidos.
2. En tanto se involucre cualquier derecho en la ocupacin de
los cargos, es derecho del pueblo el contar con el ciudadano ms dign0
en el servicio pblico para el bienestar general; y el privilegio de
compartir los honores y los beneficios de la ocupacin de un cargO
pertenece igualmente' a todos los ciudadanos; en la proporcin d ~ .su
carcter y el nivel de capacidad que lo califica para dicho servlClO.
11 tu. pp. 283284.
10 Dorman B. Eaton, Civil Seroice in Great Britain, con "Jntroduction" de c;eorge
William Curts, Harper, Nueva York, p. .
f
f
I
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS 369
I
4 11 La habilidad, las dotes y el carcter requerido para el desem-
peo adecuado de las obligaciones oficiales de cualquier tipo -en
otras palabras, los mritos personales del candidato- son en s mis-
mos la pretensin ms importante en un cargo.
5. El gobierno partidista y la actividad saludable de los partidos
n? son pero se les hace ms puros y eficientes mediante el
de mritos en el cargo, el cual trae consigo una mayor capa-
cidad y un carcter superior para su apoyo.
6. .El gobierno de los partidos es debilitado y degradado por la sus-
tentacin sobre un sistema partidario de nombramientos y deposicio-
nes; y para su influencia saludable y su vida ms vigorosa slo es
necesario que la mayora del partido elija, como representantes de sus
puntos de vista y ejecutores de su poltica, a los pocos altos funciona-
rios sobre los cuales descansa el poder para dirigir los asuntos nacio-
nales, as como para dar instruccin y mantener en la lnea de sus
obligaciones a la totalidad del cuerpo de subordinados, a travs de
los cuales se llevar a efecto dicha poltica por su trabajo adminis-
trativo.
7. El padrinazgo en manos de miembros de la legislatura, que
tuvo su origen en una usurpacin de las funciones ejecutivas, aumen-
ta los gastos de la administracin, degrada y desmoraliza a quienes la
es desastroso para la legislacin, tiende a perjudicar el equli-
bro y la estabilidad del gobierno; y no puede soportar la crtica de
un pueblo inteligente cuando comprende claramente su carcter y
sus consecuencias.
8. Los exmenes (en relacin con las investigaciones del carcter)
pueden conducirse de tal manera que descubran, con una certeza
mucho mayor que cualquier otro medio, a las personas ms
para el servicio pblico; y as la persona ms capaz ser elegida para
el servicio pblico a travs de un mtodo justo e imparcial, el cual
ser aprobado sinceramente por la opinin pblica mejor informada.
9. El concurso abierto ofrece a la vez los medios ms justos y
factibles de implementar para proporcionar personas aptas para los
nombramientos. Ha demostrado el haber sido la fuente de los mejores
servidores pblicos: acaba con el padrinazgo; y, adems ?e fundarse
en los derechos iguales y la justicia comn, se. descubierto es
la mejor salvaguarda contra la coercin partidista y el favoritismo
oficial.
1.0' Dichos mtodos, que dejan a los y al gob!erno de
partido sus verdaderas funciones con un VIgor inalterado, tienden a
la manipulacin, la intriga y toda de corrupcin pol-
tIca a sus proporciones ms reducidas. Asimismo, recompensan la
11 La numeracin de Eaton, que omite el 3. se ha conservado.
370
DESARROLLO DE SISrrEMAS M,ODERNOS
preparacin, dan ms importancia al carcter y a los principios y hacen
la vida poltica ms atractiva para todos los ciudadanos dignos.
11. Considerado como un todo, el nuevo sistema ha incrementado
la ambicin y desarrollo tanto el autorrespeto como la estimacin po-
pular de aquellos que se encuentran en el servicio pblico, y por
otro lado ha fomentado la educacin general, detenido la solicitud
desmoralizante de cargos, y promovido la economa, la eficiencia y la
lealtad en los asuntos pblicos.
12. Un sistema es totalmente practicable si bajo l los salarios de
los funcionarios se incrementan durante los aos de vida ms activos,
y si a travs de l se conserva una asignacin de retiro para ser entre-
gada al oficial que deje el servicio pblico; adems, dicho sistema
parece contribuir a la economa y a la lealtad en la administracin.
13. El concurso abierto es tan funesto para todas las condiciones
de la democracia, (sic) como lo es para el padrinazgo, el nepotismo
y cualquier tipo de favoritismo en el servicio pblico.
.. 14. El sistema de mritos, al elevar el carcter y la capacidad del
servicio subordinado y al acostumbrarse al pueblo. a considerar la dig-
nidad personal y los principios firmes, antes que el inters egosta y
la administracin maosa, como los elementos que guan al xito de la
poltica, ha vigorizado tambin el patriotismo nacional, ha elevado el
nivel de la capacidad del estadista, y ha provocado que los lideres
polticos concentren ms su atencin en mejores sentimientos y en una
mayor inteligencia para el apoyo.12
En Amrica sobrevino el estancamiento, en contra de un senti-
miento difundido de que el padrinazgo era una necesidad de la de-
mocracia, ya que era esencial para la salud de los partidos polticos
sobre los que dicha democracia se basara necesariamente. Un buen
ejemplo de los mejores motivos de los ciudadanos para apoyar el
sistema de gajes lo ofreci William Martin Dickson al escribir en la
North American Review en 1882:
Con una rotacin razonable todo ciudadano con experiencia y asp-
raciones polticas que alcanza una edad media y se conduce correcta
mente puede esperar coronar a su familia con el honor reflejo que
confiere el cargo. Este prospecto es un motivo para desempear un
buen trabajo. Esta es la grandeza que ofrece la repblica, no a una
clase en particular sino a todo aquel que la sirva.
13
12 Eaton, op- cit., pp. 363-366.
18 White, The Re-publican Era, op. cit., p. 292.
1
I
I
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
De qu manera pudieron haberse desafiado dichos sentimientos de
no haberse sabido, a excepcin del caso de unos cuantos individuos
de noble corazn, que el mundo perverso no funciona de esta manera.
Pero la verdadera batalla para la reforma del Servicio Civil -con
ms de uno o dos vistazos a lo que haba estado ocurriendo en Gran
Bretaa- qued comprendida en el impulso al aumento de la eficien-
cia y el ahorro en el servicio pblico y para llevar a cabo la regenera-
cin de la vida pblica. Hacia los ochentas se haba hecho un pro-
greso considerable y slo se requera de un incidente dramticamente
trgico como el asesinato de otro Presidente, para realizar una trans-
formacin. James Garfield apenas haba tomado posesin del cargo
de Jefe Ejecutivo en 1881 cuando recibi el disparo de un desilusio-
nado aspirante al oficio y muri despus de semanas de sufrimiento.
La indignacin universal producida por este asombroso acontecimien-
to dio un mayor impulso al movimiento de reforma y condujo al
Congreso a emitir, en 1883, la Ley del Servicio Civil conocida normal-
como la Ley Pendleton, debido al nombre del senador que la
llltrodujo.
Esta ley estableci una Comisin del Servicio Civil bipartidista
de tres miembros que seran nombrados por el Presidente con el
consejo y el consentimiento del Senado.v Cubri tambin las siguien-
tes disposiciones: 1) la celebracin de exmenes de concurso de carc-
para todos los aspirantes al servicio clasificado; 2) la rea-
lizaCIn de nombramientos para el servicio clasificado por aquellos
que obtuvieran las calificaciones ms altas en los exmenes; 3) la in-
de un periodo de prueba efectivo antes del nom?ramiento
defImtIvo y 4) la distribucin de nombramientos en 'Vashmgton de
acuerdo con la poblacin de los diversos estados y otras reas princi-
pales. Para cumplir con el ltimo requisito los aspirantes deban pre-
sentar un testimonio de residencia bajo juramento. Las sanciones de
multa y encarcelamiento se efectuaban por violacin a los procesos
de examinacin. Otras disposiciones preservaban la preferencia vete-
rana existente. Estaba prohibida la designacin. de ms de dos miem-
bIas de una familia al servicio clasificado y haba normas en contra de
la interferencia poltica. La clasificacin se basaba en la divisin de los
en cuatro clases, que ya haban quedado sentadas en la Ley
Salarial de 1853, pero a stas se agregaran los empleados de grado
5uperior en las oficinas postales y los distritos aduanales con cincuenta
14 History 01 the Federal Civil Seruice, 1798 to the Present, Offidal, Washington.
pginas 53.{3.
372 DESARROLLO DE SISfTEMAS MODERNOS
o ms de ellos. Los primeros exmenes bajo la nueva legislacin se
realizaron el 12 de julio de 1883 y al mes siguiente se empezaron a
ocupar las vacantes en base a las listas de aprobados. Durante los
primeros seis meses se hicieron 489 nombramientos de acuerdo con
las reglas del servicio civil.
Se haba ganado una gran batalla abierta para la edificacin de
un verdadero sistema del mrito, pero la campaa continuara hasta
el tiempo presente. No obstante que los reformistas sufriran an
ms reveses el servicio clasificado se expandi gradualmente, si bien
sigui siendo posible que el Congreso evadiera las reglas estableciendo
agencias que quedaban fuera del mbito de la clasificacin. En los
Estados Unidos se expandi en todos los tiempos significativamente
un grupo pequeo pero persistente, que considera el servicio pblico
~ o m o una obvencin natural de la intriga poltica, por esa amorfa
accin que tiene un enraizado disgusto por la oficiala pblica y est
preparada para oponerse por completo, aun cuando sea el nico instru-
mento con el que puedan cumplirse sus propias aspiraciones demo-
crticas. Todo esto es coadyuvado por una reaccin bastante natural
y en muchos sentidos digna ante la oficiala que recibe todo en la
boca y que slo puede neutralizarse mediante una mejor compren-
sin, una consumacin deseable que los mismos funcionarios frustan
frecuentemente por sus propias acciones torpes.
UN EMINENTE SERVIDOR CIVIL:
SIR CHARLES EDWARD TREVELYAN
En la dcada de los treinta Charles Trevelyan (1807-1886) estaba
todava al servicio de la Compaa de la India Oriental en el Servicio
de Bengala, al cual haba ingresado como escritor en 1826, cuando
contaba con diecinueve aos. Su habilidad para las lenguas orientales
lo haba hecho destacar para este servicio, por lo q u ~ su ascenso a
puestos de responsabilidad se haba presentado rpidamente. Se con-
virti en amigo cercano de Lord Macaulay con cuya hermana, Hann
ah
Moore, se cas y cuyos puntos de vista sobre la reforma del servici?
civil influyeron en sus actividades posteriores dentro del servicio pu-
blico. Durante sus trece aos de servicio en la India el joven TreveIyan
adquiri una gran experiencia prctica en los mltiples problemas de
la administracin gubernamental, sucesivamente como asistente de
Sir Charles Metcalfe, comisionado en Delhi: como guardin del jo"en
Rajah de Bhurtpore; como participante en proyectos para mejorar la
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS 373
situacin la poblcin hind;. y tambin en el servicio del departa-
mento poltico en Calcuta. Se interes especialmente en la causa de
la educacin, describiendo los esfuerzos del gobierno al respecto en
su obra On the Education of the People of India} publicada en 1838,
y la ltima parte de su primer periodo de servicio en la
India fue secretario de la Oficina del Ingreso.
. Esta amplia experiencia en administracin pblica, si bien en
tierras extranjeras, le ofreci una excelente preparacin para el cargo
al que sera llamado en 1840, ao en que se convirti en secretario
asistente del Tesoro de su Majestad, el supremo funcionario perma-
nente en esa poca, una posicin que ocupara en forma destacada
por diecinueve aos fundamentales. El prestigio que en poco tiempo
lograran sus servicios qued demostrado con el otorgamiento de una
encomienda en 1848, cuando tena cuarenta y un aos, si bien esto
relacion estrechamente con su trabajo con respecto a la organiza-
CIn de la compensacin para hacer frente a la terrible escasez de
papa en Irlanda, que alcanz su punto culminante en 1845-1847, y fue
responsabilidad del Tesoro. Treve1yan, con su personal en Whitehall
y sus agentes en la Comisara y la Oficina de Obras en Irlanda, tra-
baj infatigablemente para contrarrestar el alarmante desastre, pero
sido criticado por los principios del laissez [aire, los cuales se
VIO obligado a aplicar 15 de acuerdo con la poltica gubernamental.
No es que en realidad discrepara personalmente con respecto a una
poltica que era sostenida ampliamente y que de hecho constitua
una fuerza motriz importante en la sociedad victoriana.
La escasez de papas se debi a un ataque virulento de una plaga
CUya causa y naturaleza no pudieron comprenderse y frente al cual
las autoridades eran prcticamente impotentes. La idea prevaleciente
de que las fuerzas naturales de la economa deban dejarse actuar
para distribuir la fuerza laboral e inyectar dinero a la economa,
subestimaron funestamente la magnitud del desastre. esperar que
los distritos ms afectados hicieran frente a sus propIOS gastos de
compensacin mediante levas de tarifas o subsidios de los hacendados
era una falta de comprensin completa de la naturaleza del proble-
ma,lB La crtica debe dirigirse primero a la filosofa nacional de la
15 Cecil Woodham-Smith. The Creat Hunger, Ireland, 19511959, Hamisb ,Hamit-
ton, 1962, ofrece una dramtica relacin del desastre y a pesar de las severas crticas
del enfoque del Tesoro, contiene informacin abundante y valiosa acerca de Trevelyan.
16 R. B. McDowell The Irish Administration, 18011914, Routledge &: Kegan Pauto
19
64, contiene referencias ms sensatas a los aspectos administrativos, de la: tragedia.
374 DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
libre empresa en una situacin que requiere de una operacin de
socorro de mayor envergadura, generosamente financiada por el Tri-
bunal de Hacienda, y la ausencia en el lugar de los acontecimientos
de una administracin propiamente integrada con un conocimiento
profundo de lo que en realidad est ocurriendo, el acceso a recursos
suficientes y la capacidad para actuar inmediatamente. Toda la buena
voluntad del Tesoro y el arduo trabajo dedicado de sus agentes no
poda tener una dimensin mayor que la imagen mutilada de lo que
en realidad estaba pasando, la cual poda registrarse en Londres a
travs de las comunicaciones existentes, deformadas por las malas
interpretaciones. Esta fue una tarea para el Estado benefactor que
tendra que surgir.
En el Tesoro las energas de Treve1yan se dirigieron pronto hacia
la reforma del sistema de personal pblico, que por su experiencia
estaba convencido que era bastante inadecuado para las tareas que
deba enfrentar. Adems de los males del padrinazgo, Trevelyan
encontr en Gran Bretaa una reducida conciencia de la necesidad
de un servicio administrativo eficiente en lugar del inclasificable o
incoherente conjunto de agrupaciones departamentales existente. Se
dio cuenta que el consejo y la direccin centrales seguiran estando
embrutecidos de no coordinarse la autonoma de los ministros indio
viduales, y que las polticas generales de la nacin no podran seguir
administrndose efectivamente por la maquinaria existente en una
sociedad que estaba colocando nuevas obligaciones sobre los hombros
del Ejecutivo.
Indudablemente tiene una gran significancia el hecho de que los
primeros pasos prcticos se hayan dado en 1848, cuando por un b r e v ~
periodo los estados del Continente estaban en las garras de movt-
mientos revolucionarios. Posteriormente al presentar evidencias ante
la Comisin Playfair de 1874-1875 el mismo Trevelyan admiti que
"el periodo revolucionario de 1848 nos provoc un sobresalto, y una
de las consecuencias fue la notable serie de investigaciones dentro de
las oficinas pblicas que se prolong cinco aos para culminar en el
Informe de la Organizacin"." Sin duda estos acontecimientos eUro-
peos tuvieron una influencia importante sobre la opinin pblica,
la cual respondi en mayor grado a las propuestas ideadas para orde-
nar la casa y con el objetivo de evitar acontecimientos semejantes.
Cualquier influencia de este tipo es siempre bienvenida en apoyo de
la reforma administrativa, lo cual normalmente es un asunto dern
a-
17 Parliamentary Papers (1875) xxiii, p. 100.
DESARROLLO DE SIST'EMAS MODERNOS
siado tcnico para inspirar el entusiasmo pblico o al menos su inte-
rs. Al mismo tiempo debe uno cuidarse de dar demasiado crdito
a los que en restrospectiva pueden cambiar su aspecto.
Ms Importante result la situacin poltica, social econmica subya-
en la nacin, que impersonalmente postul la necesidad de un
sistema reorganizado de la administracin pblica; la existencia en
muchos puestos de responsabilidad de administradores cuando los re-
cursos humanos eran inadecuados para las demandas puestas sobre
ellos; sobre todo la presencia en el Tesoro de un hombre vigoroso,
ntegro y con visin que ya en la India haba demostrado ser capaz de
enfrentar la corrupcin incluso en los puestos ms altos.
Apenas en los inicios de su carrera, Trevelyan haba acusado p-
blicamente a Sir Edward Colebrook, un funcionario poderoso y popu-
lar de haber sobornado a los indios, y tuvo que soportar el ostracismo
que invariablemente se dirige contra aquellos que hablan cuando no
es oportuno e intentan criticar a las altas autoridades. Se defendi
l mismo ante el comit de averiguacin que condujo a Sir Edward
a la desgracia y la destitucin. Un hombre capaz de semejante em-
presa que ocupaba ahora un puesto clave en la administracin central
y su amplio conocimiento de lo que sucede al interior de las
Oflcmas gubernamentales, estaba idneamente preparado para con-
vertirse en el caballero errante del nuevo orden administrativo. La
historia de las dos dcadas siguientes en Gran Bretaa demostrara
que haba an varios dragones burocrticos que matar.
En base al principio de que es mejor ordenar primero la casa
propia, una minuta del Tesoro del 3 de noviembre de 1848 autoriz
una investigacin dentro del mismo departamento. Los tres investi-
gadores fueron el Sr. Gibson Craig, un Lord principiante del Tesoro;
el Sr. Parker, uno de los secretarios adjuntos; y el mismo Sir Charles
Trevelyan. Su informe 18 recomend varias transformaciones impor-
tantes y fue aceptado sustancialmente por la min.uta del Teso:o del
27 de marzo de 1849. En su conjunto la operacin represento una
bastante expedita. Esta no fue sino la primera de una serie de
Investigaciones en ese tipo dentro de los distintos departamentos, en
la mayora de las cuales Trevelyan particip personalmente y cuyo
efecto sera poner a disposicin del gobierno un retrato detallado de
las virtudes y los vicios de la administracin existente. :Un examen
de los hechos de este tipo -que ofreci un primer ejemplo de la
18 Reports 01 Committees 01 Inquiry into Public DI/ices and Papers COftfIected
Therewith (1860).
clase de enfoque que posteriormnte se conocera con el ttulo de
"Organizacin y'Mtodo"- era esencial si la reforma se iba a empren-
der a la manera propia de un estadista. Estas investigaciones ya haban
tenido algn progreso cuando Trevelyan y Northcote firmaron su
informe sobre The Organization of the Permanent Civil Service el
23 de noviembre de 1853. No es exagerado el destacar este documento
de entre una serie considerable de informes gubernamentales como
uno de los documentos ms importantes y perspicaces de la poca
moderna. Su contenido y su suerte ya han sido abordados brevemente.
Durante sus fructferas faenas en el Tesoro, Trevelyan no se
encontr tan agobiado como para perder el contacto con los asuntos
de la India. Haba entendido la verdad de que la administracin era
un elemento universal en la sociedad humana y que era funcin del
alto practicante el considerarla y establecerla claramente en su mbito
universal. Al haber constituido un instrumento para la aplicacin de
las lecciones de un gran, experimento oriental a los requerimientos
administrativos de la tierra madre Trevelyan estaba preparado para
regresar a su primer amor. La carrera especfica del "Sir Gregory
Hardlines" 19 de Anthony Trollope llegaba a su fin.
y as, en 1859 dej el Tesoro de S. M. en Londres para tomar
posesin del importante cargo' de gobernador de la presidencia de
Madrs. Muy pronto Trevelyan inaugur una reforma que obtuvo
el apoyo masivo del pueblo, pero esta popularidad no lo salv de
las consecuencias de un error de juicio que permiti que la publicidad
expresara puntos de vista crticos de un esquema de contraccin finan-
ciera propuesto por el Consejo de la India. Nuevamente se solicit
la presencia de Trevelyan en 1860. Haba una gran controversia por
todo el territorio. Lord Palmerston, el entonces Primer Ministro, al
defender su accin ante el Parlamento declar: "Indudablemente se
conduce a una fuerte censura sobre un acto de la conducta pblica
de Sir Charles Trevelyan, si bien Sir Trevelyan cuenta con impor-
tantes mritos en su carcter para que sean oscurecidos y olvidados
por una sola accin, y confo en que en su carrera futura pueda ser
til al servicio pblico y se honre a s mismo." En el mismo tono
Sir Charles Wood, presidente de la Oficina de Control dijo:
376 DESARROLLO DE SIS!TEMA5 MODERNOS
I
i
I
19 Anthony Trollope (1915-1882), servidor civil de notable competencia y nove-
lista eminente, menciona su experiencia en el Servicio Civil en algunas de sus novelas.
particularmente en Los tres empleados, (1858) ), en que Trevelyan es caricaturizado
como "Sir Gregory Hardlines", obra que an hoy es divertida.
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
377
No puede haber un hombre ms honesto, celoso, recto o independien-
te en el servicio. Constituye una prdida para la India, pero sera
peligroso que se le permitiera quedarse despus de haber adoptado
una va hacia la subversin a toda autoridad, que tan terriblemente
tiende a provocar la insurreccin del pueblo contra la autoridad cen-
tral y responsable.w
Tal como se presentaran los hechos, la desgracia de Trevelyan
no fue sino pasajera. Tan pronto como el gobierno britnico lo hubo
vindicado, se hicieron planes para su regreso al campo de sus grandes
esfuerzos. Regres a la India en 1862 como ministro de Finanzas,
representando la eleccin de este puesto particular una justificacin
insistente de su poltica anterior. Su contribucin ms amplia durante
los tres aos siguientes se centr en el desarrollo de obras pblicas
como un mtodo' de extender los recursos de la India. Despus de
su regreso final a Inglaterra en 1865 se interes en muchos proyectos
de reforma social, pero sobre todo se arroj con entusiasmo particular
a la controversia sobre adquisiciones militares, segn la cual las comi-
siones militares fueron compradas y vendidas como propiedad priva-
da, sistema que fue abolido en 1871. '
La carrera de Sir Charles 'Trevelyan abrevi el desarrollo de la
administracin pblica imperial en una etapa vital de la saga colonial
britnica. Muy aparte de su contribucin germinal a la reforma del
servicio civil, tiene el derecho de figurar entre los ms grandes admi-
nistradores pblicos de Gran Bretaa. Resulta sintomtico a la limi-
tada importancia otorgada normalmente a esta lnea de actividad el
que, fuera de las pginas caricaturizantes de Anthony Trollope y tal
vez incidentalmente en la obra Lije and Letters of Macaulay (1876)
de C. O. Trevelvan, su carrera ha recibido una escasa atencin por
parte de los bigrafos.
EL SERVICIO PBLICO EN LOS
TERRITORIOS COLONIALES
Como lo indicaran nuestras breves incursiones' en la experiencia
administrativa de Espaa en Amrica del Sur y Central y de Gran
Bretaa en la India, los problemas de la administracin colonial ya
se comprendan claramente en los siglos XVII y XVIII, Y esto puede
20 Hansard, 11 de mayo de 1860, CoIs. 113(}..1161.
378 DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
demostrarse por la experiencia an ms temprana de los portugueses,
franceses y holandeses en muchas partes del mundo, lo cual no ha
sido cubierto. Sin embargo, durante el siglo XIX, con la gran diversi-
dad de colonias, especialmente en frica, se ampli considerablemente
el problema de lograr una administracin efectiva de los territorios de
ultramar. Las reas ocupadas por los europeos tenan sus formas de go-
bierno establecidas, que generalmente se .conservaron, El efecto del
explorador, el misionero, el comerciante, ms o menos como un des-
empleado que persegua su propia lnea de actividad, pudo haber in-
troducido un nuevo elemento en la situacin. En algunos casos se
haba implementado un sistema interino de administracin extran-
jera por parte de una compaa comerciante, como haba ocurrido
en la India, y que eventualmente sera sustituido por un gobierno
colonial mejor establecido cuando las tareas de la supervisin poltica
pasaron ms all de la capacidad de un cuerpo meramente comerciante.
En frica, cuyo territorio estaba colonizado en su mayor parte,
la experiencia administrativa fue particularmente diversa. Las prin-
ci pales potencias colonizadoras ~ G r a n Bretaa, Francia, Portugal y
Blgica- tenan enfoques distintos." y estaba tambin la experiencia
contempornea de los breves episodios alemn e italiano. La poltica
britnica tratara cada rea independientemente de acuerdo con las
necesidades de la situacin, mientras que los franceses se inclinaron
ms a operar una poltica centralizada directamente desde Pars. Uno
de los resultados del enfoque francs fue brindar oportunidades de
educacin y ciudadana francesas a miembros de la comunidad local
mucho antes de que dichos desarrollos se hubiesen visualizado en
Gran Bretaa, donde nunca fueron populares las polticas integra-
cionistas. Ah se prefiri dejar la administracin local en manos de
aquellas instituciones nativas capaces de desempear su papel, tal vez
con una cierta direccin. Los portugueses actuaron con base en la
consideracin de una ciudadana comn entre la tierra madre y los
territorios de ultramar, principio aplicado hasta cierto punto por los
franceses. Los belgas organizaron su extenso territorio del Congo
ampliamente desde Bruselas, incluyendo el detalle del presupuesto
de la Colonia, a travs de un gobernador general nombrado por el
rey sobre consejo ministerial. Con ellos, la poltica administrativa fue
conformada en gran medida en el ministerio belga de las colonias.
21 Por ejemplo, Lord Hailey, An African Suroey, Oxford, 1938 y edicin posterior,
gran cantidad de valiosa informacin al respecto.
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS 379
Con la disolucin de los imperios coloniales apenas en la segunda
mitad del siglo XIX -excepto con relacin al de los portugueses que-
hasta el momento (1971) ha permanecido intacto- la comparacin
de las distintas administraciones perdi en gran medida su carcter
apremiante, aunque sin duda los historiadores futuros tendrn muchas
lecciones interesantes que extraer de este campo. Nos proponemos
concentrarnos fundamentalmente en la experiencia britnica. Esto se-
justifica ampliamente por la gran variedad de reas, culturas e insti-
tuciones que edificaron el Imperio y la Comunidad de Naciones en
su apogeo, desde el masivo Imperio hind. los vastos dominios blan-
cos, los impresionantes protectorados y colonias asiticos y africanos,
as como sus numerosos puertos, los puertos de toma de carbn y las
islas distribuidas por todo el globo, seguramente uno de los experi-
mentos humanos ms prometedores en la coordinacin poltica y
administrativa que se rompera ante el timn de la falsa ideologa
y la oportunidad del azote de la pobreza.
Conforme las grandes colonias blancas lograron su autogobierne-
y eventualmente se convirtieron en dominios independientes, toma-
ron el control de sus administraciones, normalmente con servicios
civiles reclutados localmente y moldeados de acuerdo con el patrn
de Whitehall, con excepcin de -por ejemplo en las colonias austra-
lianas y despus los gobiernos estatales y del Commonwealth- que la
idea de la lite democrtica fue desechada, por profundas razones de-
mocrticas, favorecindose la ocupacin de los puestos ms altos nor-
malmente desde el interior sobre la base de la competencia profesional.
La estructura administrativa de los territorios restantes fue muy di-
ferente.
Desde la cada del primer Imperio britnico en el siglo XVIII al
menos quedaron sealadas, si no aprendidas de inmediato, tres leccio-
nes administrativas para ser aplicadas al segundo Imperio britnico
que ya estaba emergiendo. Estas fueron la necesidad: 1) de coordinar
la supervisin de los asuntos de ultramar a travs de una oficina cen-
tral en la capital metropolitana, 2) de asignar autoridad especfica a
un representante de la Corona que se encontrara en el lugar de los
hechos y de ofrecerle una adecuada asistencia administrativa, y 3) de
impulsar la participacin de los habitantes hasta el mayor grado po-
sible. La primera se puso en prctica cuando se deslig la responsa-
bilidad de los asuntos coloniales de los asuntos en Inglaterra y se
vincul en 1801 al recin designado tercer participante en la Secre-
tara de Estado, especficamente responsable de la guerra y las colo-
?
de computadoras electrnicas infinitamente grandes y diversas cantr
dades de informacin stos pueden reunirse, clasificarse, acumularse
y seleccionarse con precisin en un espacio de tiempo increblemente
breve. Cuando se recuerda que una de las funciones bsicas de la
administracin ha sido la laboriosa copia por parte de escribanos Y
secretarios de documentos, la extraccin de informacin de stos, su
archivo para futuras referencias, y su seleccin eventual para el manejo
ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA POCA 459
d.e problemas y casos futuros, un proceso que en los sistemas de nego-
CIOS y gubernamentales ms avanzados ha significado con frecuencia
el desarrollo de amplios cuadros de dependientes controlados adecua-
damente por supervisores, jerarquizados ellos mismos en varios niveles
distintos, no es difcil comprender cmo dichas pesadas agrupaciones
de personal, costosas en energa humana y adecuacin e inevitable-
mente engorrosas para producir resultados, pueden ser sustituidas aho-
ra (normalmente como una simple fraccin de su potencial mximo}
por una computadora que no requiere ms que un pequeo grupo de
tcnicos y expertos para manejarla y ocuparse de su mantenimiento.
Adems del evidente ahorro de recursos los resultados aparecen rpida-
mente y, debido a lo prctica que resulta la incorporacin de dispo-
sitivos de revisin cruzada efectivos, el factor human se reduce al
mnimo y se garantiza un alto grado de precisin.
Una de las primeras operaciones realizadas mediante el ADP fue
la nmina semanal y mensual en la que las organizaciones de gran
escala tales como los Departamentos Gubernamentales, tenan que
emplear numerosos cuadros de dependientes. Uno de los problemas
para producir nminas satisfactorias fue la necesidad de incorporar
continua y normalmente sobre una base individual, nuevos factores.
tales como pago de horas extras, incrementos por antigedad, deduc-
ciones especiales, impuesto al ingreso y variaciones de seguridad social,
que modifican constantemente los paquetes salariales de los empleados.
Para la computadora electrnica, programada adecuadamente para este
objetivo especfico, el cumplimiento de esta tarea con modificaciones
prcticamente inmediatas es slo un juego de nios.
Bsicamente la computadora es un apoyo mecnico a la ejecucin
aritmtica, y la idea se remonta al sencillo baco utilizado por los
griegos y otros pueblos primitivos, De hecho, muchas de las tcnicas
administrativas altamente sofisticadas y de reciente introduccin ema-
nan de los mtodos del gobierno del dedo utilizados durante mucho
tiempo por personas que tenan que hacer sus propios clculos. La
primera mquina capaz de realizar las cuatro operaciones aritmticas
bsicas fue inventada por Blaise Pascal en 1642 y en forma significa-
tiva desde nuestro punto de vista, para ayudar a su padre, quien era
funcionario de aduanas." Efectuaba la multiplicacin sumando repe-
. tidamente y la divisin restando igual, repetidamente. Leibniz la mejo-
36 F. 1- M. Laver, Introducing Computers, H. M. S, O., 1965, ofrece una intro-
duccin excelente.
460 ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA POCA
r en 1671 al hacer posible que multiplicara directamente, pero se des-
-confiaba de su exactitud y no fue sino hasta el siglo XIX cuando se
construyeron mquinas calculadoras satisfactorias. Charles Babbage
(1792-1871), uno de los pioneros de la computadora digital, haba
inventado una mquina calculadora perfeccionada -su mquina dife-
rencial- en 1812 y recibi el apoyo del gobierno para construirla. El
Registrador General utilizara en 1863 un modelo de esta mquina
para calcular tablas de vida, que eran empleadas ampliamente en las
aseguradoras. Mientras tanto Babbage haba concebido la idea de una
mquina analtica que, mediante funcionamiento automtico, reali-
zara una secuencia de operaciones bajo control automtico efectuado
a travs de tarjetas perforadas. Esta fue, en efecto, una computadora
digital que se accionaba mecnicamente pero, a pesar del sustancial
apoyo, entre 1833 y 1842 no podra surgir una mquina efectiva por
H. M. Treasury, cuya provisin en esta poca econmica habla bien
sobre la idea bsica. Evidentemente la ciencia de la ingeniera todava
no estaba 10 suficientemente adelantada como para producir la labor
de precisin que requera la fabricacin de una mquina semejante.
Habiendo gastado gran parte de su tiempo y de su fortuna en el
proyecto, Babbage muri en 1871 y sus ideas para la poca fueron
olvidadas."
En Amrica Herman Hollerith utiliz el mtodo de la tarjeta
perforada para una mquina utilizada por primera vez en 1889 para
acelerar el censo norteamericano, y las mquinas de motor fueron
usadas gradualmente para propsitos estadsticos y de tabulacin, pero
la idea de Babbage no sera considerada nuevamente sino hasta 1939
cuando los Estados Unidos produjeron la calculadora controlada de
secuencia automtica, que sera sustituida por la Computadora Elec-
trnica. La primera de stas, denominada ENIAC (Electronic Numeral
Integrator and Computer: computadora e integrador numrico elec-
trnico) fue creada en 1943 para hacer tablas de disparo para el ejr-
cito norteamericano. Independientemente de esta idea J. von Neuman
n
concibi el proyecto para la computadora electrnica moderna y la
primera computadora de programa registrado, EDSAC (Electronic Delay
de la Universidad de Cambridge, en Inglaterra, y fue puesta en opera-
Storage Automatic Calculator: calculadora automtica de reserva de
dilacin electrnica) lleg a construirse en el laboratorio matemtico
37 Urwick y Brech, op. cit., pp. 20-27, incluye una fotografa de la "Mquina
Diferencial" de Babbage.
ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA POCA 461
cin en mayo de 1949. Cuatro aos despus se construy una versin
modificada conocida como LEO (Oficina Electrnica Lyons) para J.
Lyons y Co., los proveedores, y fue puesta en servicio hacia fines de
1953. Fue la primera que se utiliz en el trabajo de oficina. Esta m-
quina sigui en uso hasta enero de 1965, pero entretanto los adelantos
en el campo haban sido tan rpidos y amplios que se inaugur una
nueva revolucin tecnolgica, cuyo posible impacto apenas se est
visualizando oscuramente. En tan slo quince aos se han realizado
grandes avances, especialmente en los Estados Unidos, donde las po-
tencialidades del nuevo adelanto son aprehendidas rpidamente. La
computadora electrnica en sus formas diferentes es utilizable en mu-
chos campos, particularmente en la mecanizacin superada de la pro-
duccin y la industria, por ejemplo, en procesos de control, y no
menos en la administracin, cuya simplificacin y concentracin se
facilita en una poca en que su proliferacin casi espontnea parece
tendiente a impedir un mayor desarrollo en todos los campos en los
que es esencial el apoyo, particularmente en el gobierno.
Adems de su uso evidente en la racionalizacin del trabajo de
oficina; en todas las operaciones donde debe manejarse y seleccionarse
una gran cantidad de elementos de informacin, como en el trabajo
de nminas ya mencionado; en actividades estadsticas y de censo;
control de almacn; trabajo policiaco; la computadora demuestra ser
cada vez ms til para la administracin. Al ofrecer una amplia in-
formacin actualizada para apoyar la planeacin, el control y la toma
de decisiones, especficamente en el funcionamiento de procesos admi-
nistrativos nuevos tales como la investigacin operacional,3s la compu-
tadora electrnica est ampliando indudablemente el mbito de la
actividad administrativa, no menor en la administracin pblica
donde la operacin extensiva y la organizacin a gran escala constitu-
yen ahora el orden natural de las cosas. Sobre su influencia eventual
en la estructura de administracin actual, tal como la simplificacin
de la organizacin y los procedimientos y en algunas dispos.iciones
econmicas como la administracin concurrente de la recaudacin del
impuesto sobre el ingreso con el pago de la seguridad social, no tene-
mos sino nociones muy vagas. Pero todava hay tiempo y sera con-
veniente apresurarse cautelosamente. El gran peligro consiste en que
los cambios as introducidos podan conducir a un grado de inestabi-
3S Para un resumen interesante sobre las nuevas tcnicas de la administracin, en
algunas de las cuales la computadora electrnica es una herramienta importante, ver
}{. M. Treasury, Glossary 01 Management Techniques, HMSO, 1967.
462 ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA POCA
Iidad tan alto en la organizacin social que podra prolongar indebi-
damente e incluso evitar recoger todos los frutos que promete el in-
vento. Se requieren modificaciones fundamentales y en nuestra prisa
podramos fracasar en adoptar dichas disposiciones preparatorias que
'son necesarias para garantizar su mxima aceptacin. Esta es en gran
medida una tarea para el administrador.
Incluso el legislador necesitar solicitar el consejo del experto
sobre cmo puede, modificando las races de su impulso legislativo,
asegurar que el nuevo derecho no cambie, a travs de una compleji-
dad excesiva, aumentar costos insostenibles al presupuesto nacional.
Todos debemos aprender conforme avanzamos yana tomar nada
por gratuito.
Sin embargo, debe recordarse que la computadora electrnica no
es sino la ms sofisticada de las herramientas nuevas y no un sustituto
del cerebro humano, un hecho que los proyectistas saben muy bien
pero, en su justificable entusiasmo por las maravillas de la ciencia,
tienden a pasar por alto. De ah sus retratos color de rosa sobre el
mundo en el siglo XXI, los cuales proliferan en la prensa, en las aulas
y en impresos ms permanentes.
No puede negarse que en una situacin ideal la ciencia es comple-
tamente capaz de hacer lo que los eruditos prometen y ms, ya que
debe haber muchos inventos nuevos a la vuelta de la esquina que
incluso los cientficos no pretenden prever. Pero nuestros profetas
normalmente parten de la premisa de que la laguna a llenar est entre
la posicin alcanzada por grupos limitados en las sociedades ms
avanzadas y lo que un grupo se'ecto puede lograr en un futuro inme-
diato. As, la simple tarea de organizar dichos adelantos para el vasto
conjunto de la humanidad subabastecida y la tarea colosal de educar
a sta y a sus hijos crea problemas que son alarmantes por su inmen-
sidad, independientemente de la cuestin fundamental -que todava
no ha sido resuelta de si la gran mayora de la humanidad ser capaz
o no de adaptarse a las complejidades del mundo que los cientfiCOS
tienen en mente. En este sentido, el cientfico est tomando hoy da
el papel del utopista de ayer: toca al socilogo, al psiclogo y al admi-
nistrador ponerle los pies en la tierra.
Suponiendo que el problema de la abundancia quedara resuelto
verdaderamente y que la productividad se incrementara y organizara
de tal manera que satisficiera todas las demandas materiales humanas
-en realidad una suposicin increble-, la necesidad inevitable de
muchos servicios nuevos ampliara el empleo en muchas nuevas direc-
ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA POCA 463
ciones. Este problema ya est presente en las calles desordenadas, los
carros sucios del ferrocarril y los vastos servicios de polica, salvamento
y abastecimiento requerido cuando todo el mundo est de vacaciones
-carreteras embotelladas, playas y montaa congestionadas. Por su-
puesto, hay soluciones mecnicas mejoradas en proceso, pero inevita-
blemente toman tiempo y absorben energa humana. Y est tambin
la demanda creciente de servicios sociales y mdicos para detener el
curso creciente del malestar psicolgico cercano al derrumbamiento
debido a las reacciones ante las nuevas condiciones de los seres huma-
nos que no estn preparados para vivir en el nuevo Elseo, si ese es
el trmino apropiado.
Aunado a estos est el problema ms mundano de renovar el equi-
po caduco, y sustituirlo con inventos nuevos de nuestros das. Entre
las naciones europeas Gran Bretaa es un ejemplo urgente de la
colosal tarea de deshacerse de la herencia material victoriana, por
ejemplo, en los hogares repugnantes de mucha gente razonablemente
acomodada pero condicionada a su inconveniencia, que prefiere con-
'servar antes que acabar con el gozo de placeres tales como el bingo
yel hipdromo. La nueva sociedad anunciada con su cobertura contra
el cielo para conservar la temperatura de los pueblos, descrita mu-
cho tiempo atrs en 1898 por H. G. Wells en The Sleeper Awakesy
experimentada ya por los rusos en los vastos territorios deshabitados
de Sibera sumamente inhspitos, presenta problemas de servicios de
complejidad incomparable. Tambin deben afrontarse las consecuen-
cias de poner en peligro el equilibrio de -Ia naturaleza con estos
adelantos increbles, de erigir una sociedad incapaz individualmente
de valerse por s misma en caso de una crisis no prevista, y de una
cada irreparable debido a que todo ha quedado integrado tan bien
que el que comete sabotaje tendr una fina seleccin de medios para
inducir el paro completo. Un sistema semejante se despedir inevita-
blemente de todos los prospectos de democracia, y podr ponerse en
funcionamiento slo por una oligarqua de tcnicos operando detrs
de escena, un grupo que los astutos y artificiosos aspiraran a cons-
tituir, probablemente como el nico capaz de construir sus balsas en
caso de catstrofe. Tales pesadillas de los escritores de ficcin no
retroceden ante el avance de la ciencia.
La respuesta no es obvia. Es claro que la solucin prctica deber
descansar en los polticos responsables con el apoyo cooperativo de
ciudadanos bien informados en todas partes. Pero una gran respon-
sabilidad descansar en el administrador pblico, cuya contribucin
464 ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA POCA
histrica ha sido examinada en este libro. Su funcin tradicional no
se transformar radicalmente en el nuevo mundo en perspectiva. Se-
guir siendo el servidor, pero uno mucho mejor equipado tcnicamente
y capacitado necesariamente de mejor manera que anteriormente den-
tro de su propia lnea, e incluso mas omnipresente segn la impor-
tancia relativa de los servicios personales sobre los aumentos en la
produccin material.
Dichos problemas ya estn siendo estudiados por grupos pequeos
de estudiosos y militantes, pero el esfuerzo total es relativamente ma-
gro. Llegara la poca en que el poltico y el ciudadano no estarn
mejor preparados para la conduccin de los asuntos de lo que han
estado antes. Nuestra educacin debe ser reorientada para hacer frente
a la vida, y no hay duda de que habr una gran obstruccin, no sola-
mente por parte de aquella gente que exalta el arte y la literatura
como un sustituto de la vida, sino tambin por parte de aquellos
cientficos que confunden sus medios excitantes con los verdaderos
fines de la vida.
Como parte de nuestra preparacin en la accin poltica y la
ciudadana activa -dos objetivos que son trgicamente desatendidos
hoy da, descuido que contribuye considerablemente a nuestra incom-
petencia actual- necesitamos conocer mucho ms acerca de los su-
puestos administrativos de nuestro mundo presente as como estar
mejor preparados para comprender que nuestros administradores, no
solamente para el esclarecimiento de nuestras propias actividades, estn
a punto de capacitarnos para asegurar que dichas tendencias burocr-
ticas, endmicas en todas las sociedades, no tienen la misma oportuni-
dad de desarrollarse.
Para el administrador pblico mismo esto apunta a una mejor
comprensin a travs de una educacin y una preparacin ms apro-
piadas y una renovacin constante en los procesos de su profesin y de
otras ramas de conocimiento semejantes, vitales para la conduccin
de los asuntos del gobierno. La nueva ciudadana se dirigir ms a
las universidades para estudios de posgrado e investigaciones, en tan-
to que el administrador pblico requerir completar dicha educacin
ms cabal con una preparacin profesional continua y mejorada.
La administracin es un factor comn en todas las situaciones
sociales, y su comprensin contribuir positivamente a ofrecer un
camino para los adelantos en casi todos los campos, y en un sentido
intempestivo en el que los problemas de la coordinacin social son
.cada vez ms fundamentales, la administracin en todos sus aspectos,
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ADAPTACIN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA :ePOCA 465
como arte y como ciencia, ser uno de los ingredientes esenciales en
la educacin de cada quien. Para el funcionario pblico, servidor de
los ciudadanos en general y de los polticos en particular, el estudio
de la administracin del campo pblico ser una disciplina esencial,
mientras que para todos se encomendar como una materia importante
que ayudar a explicar y aclarar mucho de lo que actualmente parece
tan oscuro.
NDICE
l. EUROPA MEDIEVAL. ERA DE EXPERIMENTO (l000 A 1500) 7
La sociedad feudal 8
En el contexto anglosajn 11
Finanzas: el curso de la tesorera 15
. Desarrollo de la administracin del palacio .. . . . . . . . . . . 20
Administracin en las localidades 23
Tcnicas de desarrollo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Tpicos administradores de la poca. . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
El creciente mbito de la administracin 46
n. MEDIO ORIENTE. EL CHOQUE ORIENTE-OCCIDENTE
(1071-1683) 60
Poltica y administracin en las marchas orientales 61
El gobierno y la administracin otomanos 69
El harn 76
La ciudad de Constantinopla 78
El reclutamiento para la institucin gobernante: la fami-
lia de esclavos 80
Los fanariots 85
Otros adelantos administrativos 87
Algunos destacados estadistas-administradores 91
IIl. LA EUROPA DEL SIGLO XVI: 1485-1603 101
Maquiavelo, administrador y filsofo 103
La revolucin administrativa de los Tudor " 107
Un administrador Tudor: Toms Cromwell 113
La administracin de la frontera anglo-escocesa 115
El administrador Tudor: Lord Burghley 120
Felipe JI de Espaa como administrador 124
IV. LAs CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS 131
Los incas .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 132
Los mayas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 141
Los aztecas 145
El imperio espaol en Amrica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 151
467
468 NDICE
V. EL SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIN EN EUROPA:
1610 A 1786 o o o o o o o " 164
Richelieu y Luis XIII . o o o o o o. 165
Colbert y Luis XIV .... o o o o' , o o' o 171
La administracin prusiana, 1640-1786 . o o o. 184
Lionel Cranfield: administrador de carrera . o " o o o 193
Samuel Pepys: un servidor civil en formacin ... o o o o 198
La venta de cargos . o o o : o 213
VI.
VII.
VIII.
IX.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTA SUNG ..........
Administradores Sung destacados: Su Tungpo (1036.1101)
y Wang Anshih (1021-1086) .
La administracin bajo las dinastas Ming y Ch'ing . o o
El servicio civil bajo la dinasta Ch'ing "o o
China y el Occidente . o o o o o o o o
El servicio civil chino: revisin general o' o
, .",
LA POLITICA DE LA INDIAS 1556 A 1853 o o o o o
La administracin mogol .
La Compaia del Este de la India: la fase comercial, 1600-
1833 o" '" ,
La Compaa de las Indias Orientales: nacimiento de un
servicio civil, 1773-1853 o. o o o o o'
ERA DE REVOLUCIONES: 1649 A 1815 o , o
Inglaterra alcanza la monarqua constitucional .. o
La administracin de las colonias americanas ... . . o
Burke y la reforma "econmica" .. ". o o o o o o o o o
La Revolucin norteamericana o o o o o o " o o o o
La Revolucin francesa .. "o. o' o o o o o
Rusia: 1462-1730 ... o " o o o o o o " o o o o
EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS MODERNOS DE ADMINISTRA-
CIN PBLICA: 1815-1971 .. o' o. o o o
El desarrollo de los servicios civiles en los Estados Un-
dos y Gran Bretaa ., o o o o o o o o " o o o o o o
Un eminente servidor civil: Sir Charles Edward Treve1yan
El servicio pblico en los territorios coloniales .
La Revolucin rusa: burocracia del Estado unipartidista
Albert Thomas: estadista internacional . o o o o
La administracin internacional o
221
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262
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318
340
350
350
364
369'
384
398
404
NDICIi: 469
X. LA ADMINISTRACIN PBLICA ADAPTNDOSE A LAS NECESI-
DADES DE UNA NUEVA POCA 417
La era de la integracin global 417
El modelo gubernamental central 420
La consolidacin del servicio civil 426
El gobierno local 429
Las corporaciones como un arma gubernamental auxiliar 433
El control de la administracin pblica. . . . . . . . . . . . . .. 439
La administracin pblica como una actividad especiali-
zada 443
El futuro de la administracin pblica 450
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Este libro se acab de imprimir el
da 2 de febrero de 1989 en los
talleres de Fuentes Impresores, S.A.,
Centeno 109, 09810, Mxico, D. F.
Se imprimieron 2,000 ejemplares y
en su composicin se utilizaron ti-
pos BaskerviIle de 12, 11:12, 10:11 y
8:10 puntos.
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