AS MUDANAS NA ADMINISTRAO PBLICA NO CONTEXTO DE REFORMAS INSTITUCIONAIS DOS ESTADOS NACIONAIS: a experincia do Estado do

Par (1991- 2002)

Alice Viana Soares1 Jacitara Silva da Conceio2 Milton Cordeiro Farias Filho3

RESUMO: O objetivo deste artigo apresentar as principais modificaes na estrutura administrativa do poder executivo do Estado do Par, no perodo de 1991 a 2002. Estabelece inicialmente uma abordagem geral do movimento de reforma no aparelho do Estado, contextualizando as perspectivas desse movimento no cenrio mundial e seus reflexos nos pases da Amrica Latina e no Brasil. Parte da premissa que a crise fiscal que assolou o mundo na ltima dcada resultou em uma verdadeira onda global de reformas nos pases centrais e na adoo de medidas que visaram reviso do papel do Estado como produtor direto de bens e servios. No Brasil, trata dos aspectos relevantes do incio da dcada de 1990, a partir da viso da crise fiscal e administrativa que o pas atravessou. Analisa o Plano Diretor de Reforma do Estado de 1995. O Estado do Par o objeto da anlise principal, e a experincia emprica ser tratada em termos de crise fiscal, econmica e gerencial. Conclui que as experincias do perodo apresentaram estratgias diferenciadas e resultados distintos de seus objetivos e que muito ainda tem que ser feito para melhorar a governana no Estado e a estrutura administrativa para melhor prestao de servios sociedade.

PALAVRAS-CHAVE: Estado; Reforma do Estado; Reforma Administrativa; Gesto Pblica; Governo; Governana; Sociedade.

Administradora, Secretria Adjunta da SEAD do Governo Estado do Par, especialista em Gesto Pblica pelo Centro Universitrio do Par - CESUPA. Administradora, Tcnica e Assessora de Recursos Humanos das Secretarias Especiais do Governo do Estado do Par, especialista em Gesto Pblica pelo Centro Universitrio do Par - CESUPA. Professor e Coordenador do Curso de Elaborao e Avaliao de Projetos Econmicos da UNAMA, Bolsista de PsGraduao e Pesquisa da FIDESA, Doutorando pelo NAEA/UFPA.

Adcontar, Belm, v. 5, n.1. p. 15-34, junho, 2004

INTRODUO
No incio dos anos 90, o Estado Brasileiro foi alcanado por duas violentas ondas. De uma parte, conseqncia do processo interno de reconstruo do Estado democrtico, reforavam-se as presses para a ampliao do controle, pela sociedade, das polticas e das aes pblicas, tendo na descentralizao e na ampliao da participao da sociedade na gesto seus principais eixos orientadores. De outra parte, a reorganizao do Estado brasileiro afetava pessoas e estruturas, exigindo profundas reflexes sobre a forma de organizao das instituies e das polticas governamentais, uma vez que do ambiente externo os questionamentos sobre o Estado, ou melhor, sobre o modelo de Estado adotado, ainda eram fortemente voltados para as discusses em torno do papel, do tamanho e do desempenho do Estado. Em meados dos anos noventa, enquanto j comeava, no plano internacional, a arrefecerem os discursos liberais mais radicais, o Governo Federal iniciava um srio debate quanto aos limites e possibilidades do Estado brasileiro, notadamente patrimonialista e burocratizado, e desenhava estratgias alternativas que permitissem dar um salto gerencial na sua conduo. O presente trabalho se prope a analisar o impacto das mudanas implementadas na estrutura e organizao do poder executivo estadual no perodo de 1991 a 2002. Dessa forma, a partir da anlise de documentos do governo estadual relativos ao perodo, tais como balanos gerais do Estado, relatrios e mensagens do governo Assemblia Legislativa do Estado e das diversas leis versando sobre alteraes na estrutura e organizao do executivo estadual, obteve-se material sobre as mudanas na estrutura e funcionamento do poder executivo estadual. O artigo est dividido em quatro partes. Na primeira parte, fazemos uma breve reviso do contexto das mudanas nos estados nacionais; na segunda parte h consideraes sobre a chamada nova gesto pblica e seus princpios; na terceira parte analisamos o contexto das mudanas na Amrica Latina e no Brasil e suas influncias e
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implicaes; na quarta parte avaliamos as transformaes operadas na estrutura e funcionamento de poder executivo do Estado do Par, no perodo proposto para o estudo. Ao final, fazemos algumas consideraes sobre a aplicabilidade de modelos gerenciais utilizados como referencial de mudanas no setor pblico.

1. ANTECEDENTES: A REFORMA DO ESTADO EM PERSPECTIVA MUNDIAL

O tema da reforma do Estado, apesar de no ser um assunto novo, de fato assume dimenses crescentes e passa a constar da agenda dos Governos, a partir do incio dos anos 80, como resposta crise fiscal do Estado. A presso por ajuste fiscal foi uma razo decisiva para iniciar as reformas, especialmente nos casos dos pases economicamente mais desenvolvidos. Fortemente influenciado pelo discurso globalizado do movimento liberalizante que assumiu ares hegemnicos ao longo dos anos oitenta, especialmente na Inglaterra e nos Estados Unidos, o desempenho do Estado passou a ser alvo de questionamentos e aes reformadoras. As necessidades de reorganizao das finanas e de concentrao do Estado em reas em que, na avaliao da sociedade, sua atuao era mais importante, evidenciaram a urgncia de se avanarem nos processos de sada do Estado de uma srie de reas, especialmente aquelas de infra-estrutura econmica nas quais a participao da iniciativa privada poderia suplantar as restries oramentrias e de competitividade ento enfrentadas. De uma parte, conseqncia do processo interno de reconstruo do Estado democrtico, reforavam-se as presses para a ampliao do controle pela sociedade das polticas e das aes pblicas; a ampliao da participao da sociedade se constitui um dos principais eixos orientadores das discusses sobre a necessidade da reforma do Estado. De outra parte, a reorganizao do Estado exigia profundas reflexes sobre a forma de organizao das instituies e

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das polticas governamentais, uma vez que do ambiente externo os questionamentos sobre o Estado, ou melhor, sobre o modelo de Estado adotado, ainda eram fortemente voltados para as discusses em torno do papel, do tamanho e do desempenho do Estado. A partir da dcada de 1990, vrios foram os relatrios do Banco Mundial, mas o publicado em 1997 trata sobre as transformaes dos estados nacionais. No referido trabalho, o organismo introduz o conceito de governance no debate internacional e que levaria o Estado a se desenvolver de forma mais eficiente, deslocando-se o foco de avaliao das condies meramente econmicas para uma viso mais abrangente, considerando as dimenses sociais, econmicas e polticas da gesto pblica (Diniz, 1997). nesse contexto que emergem as primeiras experincias de mudana de postura e assuno de programas que melhorem o desempenho do Estado e solucionem a crise fiscal. Na Gr-Bretanha, a administrao gerencial foi implantada no servio pblico em 1979, sob o comando do governo de Margareth Tatcher, com uma srie de programas bem-sucedidos como o das Unidades de Eficincia, com relatrios de pesquisa e avaliao; o Prximo Passo, que introduziu as agncias autnomas; e o Direitos do Cidado, com polticas de descentralizao e aproximao da prestao de servios ao cidado. A adoo desses programas trouxe profundas transformaes para o servio pblico britnico, deixando para trs os traos burocrticos e implantando o modelo gerencial. Nos Estados Unidos da Amrica, os experimentos em termos de reforma do setor pblico remontam dcada de 1970, e tiveram origem nas administraes municipais e estaduais, bem analisados por Osborne e Gaebler (1998) a partir da idia de reinventar o governo. O governo Reagan, em 1980, iniciou as discusses em torno de mudanas na administrao buro-

crtica americana, mas efetivamente foi a partir de 1992 que a onda reformadora chegou ao governo federal norte-americano, atravs do presidente democrata Bill Clinton, que transformou os princpios de Osborne e Gaebler em programa de reforma do governo federal. Assim, foi concebida a National Performance Review (Reviso de Desempenho Nacional).

2. A NOVA GESTO PBLICA NEW PUBLIC MANAGEMENT

A nova gesto pblica surge como um novo paradigma de superao da crise fiscal e do dficit de desempenho pelo qual a administrao pblica mundial passou ao longo dos anos de crescimento do dficit financeiro do Estado. Historicamente, os governos se utilizaram do modelo burocrtico tradicional, cujas premissas foram trabalhadas por Weber4 nos idos de 1800, que analisou a burocracia como o modelo ideal de gerenciar o Estado, baseado nos princpios da racionalidade, de adequao dos meios aos fins, onde o alcance da eficincia pela burocracia seria suficiente para vencer os obstculos do Estado patrimonialista. Esse modelo prevaleceu at 1940, quando tm incio as reformas burocrticas no perodo que vai dos anos 1940 ao incio dos anos 1980. Nesse perodo foram identificadas diversas limitaes do modelo burocrtico tradicional, classificado como lento e excessivamente apegado s normas (Abrcio, 1997), passando a administrao pblica por uma srie de aperfeioamentos. Nesse contexto, foram adotadas medidas de fortalecimento institucional, como o crescimento da atuao do Estado, redesenhos da administrao pblica e modernizao administrativa, numa tentativa de adequao da vinculao dos meios aos fins, mas com claras identificaes do esgotamento do modelo weberiano.

Max Weber, socilogo alemo, no estudo dos tipos de sociedades e formas de exerccio de autoridade concebeu o modelo racional-legal (burocrtico) cujas principais caractersticas so a impessoalidade, especializao, normatizao, hierarquizao e meritocracia, dentre outras. (ver Weber, 1974).

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A nova gesto pblica baseada nos princpios e mtodos gerenciais da administrao privada, com adoo de critrios de desempenho e mecanismos de contratualizao bem especificados, onde as relaes hierrquicas do lugar s relaes contratuais, orientao por resultados, descentralizao dos controles gerenciais no sentido de maior autonomia, responsabilizao e flexibilizao de procedimentos, bem como uma importante distino entre as funes de formulao (policy-making) e implementao (service delivery) das polticas pblicas, de forma que a alocao e a proviso dos servios possam se desenvolver mais prximas dos cidados contribuintes consumidores. Essa lgica ps-burocrtica substitui a preocupao com os controles burocrticos por maior ateno com resultados, onde os gestores atuariam com mais autonomia e um alto padro de accountability (Rezende 2002). Enquanto a administrao burocrtica detinha o seu foco nos processos e considerava a estabilidade do contexto, onde os problemas se apresentavam de forma bem estruturada, com alto grau de determinismo e rigidez que caracterizam uma gesto centralizada, com nfase nos meios, foco nos recursos tangveis e no controle, a nova administrao pblica considera um ritmo bem mais acelerado, orientado para o cliente-cidado e pelos resultados, com estrutura de organizao articulada em rede, com alto grau de flexibilidade associada ao comprometimento dos agentes envolvidos. O conhecimento e a aprendizagem na nova administrao pblica so ferramentas fundamentais para viabilizar as transformaes que o modelo prope. As crticas mais ferrenhas a esse modelo da nova gesto pblica residem no fato de o gerencialismo puro no considerar valores como eqidade e justia, adicionada suposta falta de politizao do modelo. Pollitt (1990), apesar de reconhecer os avanos do managerialism, o classifica como um neotaylorismo, por ser voltado busca da produtividade e baseado no modelo de gesto privada, que no considera as especificidades do setor pblico nos processos de avaliao de desempenho.
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Nesse modelo, o conceito de esfera pblica a base de sustentao adotada, como forma de superao das intervenes particularistas como o clientelismo e o corporativismo que impregnam o desenvolvimento das polticas pblicas na arena de discusso e atuao do poder pblico, resgatando os ideais de participao poltica como mecanismo de proteo dos interesses dos cidados, questes at ento no consideradas na totalidade nos modelos gerenciais adotados anteriormente. Outro importante aspecto identificado nesse modelo relativo aos princpios de eqidade e justia, ao buscar a congregao entre polticos, funcionrios e cidados no processo de elaborao e implementao das polticas pblicas. Neste sentido, as polticas de descentralizao assumem o enfoque de poder local. Pela proximidade de formulao e implementao, os cidados teriam mais possibilidades de resoluo de seus problemas e de controle da qualidade dos servios prestados. No entanto, Abrcio (1997) identifica esta como sendo uma das lacunas que o modelo ainda no consegue responder, devido complexidade do mundo contemporneo e da democracia representativa, que no pode ser meramente substituda pela democracia direta, demandam respostas mais abrangentes e articuladas.

3. A NOVA GESTO PBLICA E AS PROPOSTAS DE REFORMA DO ESTADO NA AMRICA LATINA E BRASIL

O cenrio em que a reforma foi implantada na Amrica Latina a partir dos anos 80 no difere dos demais pases e tem como pano de fundo a crise fiscal, onde se destaca a incapacidade da gerao de poupana pblica para realizar investimentos sociais, associada ao baixo desempenho administrativo do Estado, caracterizado pelo esgotamento do modelo burocrtico at ento vigente. Ressalvando-se que nesses pases as dimenses da crise so bem maiores que no mundo desenvolvido.

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Dois fatores concorrentes contriburam para o desencadeamento da crise fiscal na Amrica Latina: o esgotamento do modo de interveno estatal, que era a estratgia de substituio de importaes, e a crise da dvida externa. Mais explicitamente, a crise da dvida teve sua causa primordial na crise fiscal do Estado, ou seja, o fato deste ter ido falncia, paralisando-se pela perda de crdito, e a exausto da poltica nacional-desenvolvimentista (Bresser Pereira, 1993). A real ecloso da crise na Amrica Latina deu-se a partir de algumas decises que ocorreram no incio dos anos 70. A primeira foi a de insistir na poltica de crescimento econmico com base na poltica de substituio de importaes, patrocinada pelo Estado; e a segunda foi devido posio assumida pelos credores, que continuaram a injetar seus investimentos na estratgia, proporcionando sua extenso. Quando da ecloso da crise da Amrica Latina surgiram duas abordagens que se propuseram a explicar as causas da crise fiscal dos Estados da Amrica Latina, alm de expor ainda, ao seu ver, as medidas a serem tomadas para solucionar o problema: a abordagem neoliberal, ou consenso de Washington, e a social-democrtica, ou da crise do Estado5 . Um marco do movimento da reforma latino-americana foi o documento concebido em 1998 pelo Conselho Diretor do Centro LatinoAmericano de Desenvolvimento CLAD. Nesse documento, conforme identifica Marini (2002), destacam-se as especificidades da Amrica-Latina em relao gravidade da crise do Estado, considerando trs questes essenciais: a consolidao da democracia, a retomada do crescimento econmico e a reduo das desigualdades sociais. O objetivo central da reforma o de assegurar mecanismos para o aumento da eficcia, eficincia e efetividade da administrao pblica, mudando o perfil das relaes entre Estado e sociedade. No Brasil, o processo de formao das instituies foi fortemente marcado pela cultura clientelista, que est enraizada como instituio
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desde o perodo colonial e constitui-se como um marco das relaes entre o Estado e sociedade e como um importante instrumento de esvaziamento dos conflitos sociais. As oligarquias rurais utilizaram esse padro de relaes como um mecanismo de viabilizao dos seus interesses econmicos e sociais, amparadas pelo Estado em detrimento de uma classe assalariada em ascenso. A dcada de 1930 reflete uma nova histria institucional. O Estado evolui da condio de liberal para a construo do modelo de Estado interventor, passando a centralizar-se no plano federal. Nesse perodo, emerge o interesse de uma nova elite, desta vez, urbana e comprometida com o Estado desenvolvimentista atravs da industrializao. A busca da conciliao entre os trs atores econmicos antagnicos, burguesia urbana, burguesia rural e trabalhadores, tratada na Constituio de 1934, que no contm regras bem definidas. Com a constituio de 1937, o Estado institucionaliza os conflitos, definindo regras de convivncia pacfica entre os atores que compem o Estado, assumindo diretamente o atendimento de demandas sociais como forma de supremacia do poder. nesse cenrio que surge um novo institucionalismo em termos da administrao pblica do pas, onde se faz necessrio reaparelhar o Estado para viabilizar a revoluo industrial em curso, como forma de superar o patrimonialismo instalado. O Conselho Federal do Servio Pblico Civil, em 1936, que mais tarde se transformou no Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP, foi o rgo responsvel pela instaurao da nova burocracia, orientada por princpios e normas racionais-legais e pela instituio de uma burocracia profissional para a concepo e formulao das polticas pblicas. O DASP assume o papel de implementar a definio de critrios profissionais para o ingresso no servio pblico, desenvolver carreiras e estabelecer regras de promoo baseadas no mrito, alm de supervisionar a administrao pblica e fixar o oramento nacional.

Para uma avaliao mais detalhada da crise ver Bresser Pereira (1998).

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Dessa forma caracterizado o envolvimento da burocracia estatal como executora e interlocutora das polticas pblicas. No momento em que o Estado nacional se instala, se impe a necessidade de uma dominao racional- legal para fazer face enorme desagregao das polticas estatais. Os desafios impostos pela ruptura com a Repblica Velha impem a necessidade da adoo de medidas no universalistas como forma de conter as presses sociais e econmicas. Importantes destaques na histria do Estado brasileiro foram as reformas do servio pblico nacional desde a poca de criao da Comisso de Simplificao Burocrtica - COSB 6 e da Comisso de Estudos e Projetos CEPA, que props mudanas nas estruturas organizacionais e alterao nos procedimentos administrativos (Ribeiro, 2002). As estruturas paralelas institudas nesse perodo, como forma de se contrapor burocracia tradicional concebida na era Vargas, contriburam enormemente para o crescimento do aparato estatal, marcadas pelo paralelismo de aes em estruturas administrativas superpostas. O regime instaurado a partir de 1964 traz consigo o esprito de que os militares tm mais capacidade de governabilidade e amplia o movimento desenvolvimentista, caracterstico do momento que vive toda a Amrica Latina. Nos altos postos da administrao, as equipes tcnicas so constitudas de civis e militares formados pela Escola Superior de Guerra, sob as mais modernas teorias administrativas e econmicas (Ribeiro 2002). A Constituio de 1967, a Reforma Tributria de 1966, juntamente com a Emenda Constitucional de 1969, foram os instrumentos utilizados para concentrar todos os recursos no mbito do governo federal. Como principal instrumento de materializao das reformas necessrias na administrao pblica da poca e superao das limitaes do modelo burocrtico, foi concebido

o Decreto-Lei 200, em 1967, que dentre outras medidas dividiu a composio da administrao em direta e indireta, preconizando o fortalecimento da administrao indireta por intermdio da descentralizao e da autonomia das autarquias, empresas estatais (pblicas e de economia mista) e das fundaes, estas incorporadas administrao indireta a partir de 1987 com a edio da Lei 7.596/87, como forma de dar mais agilidade e flexibilidade atuao do Estado. Segundo Bresser Pereira (1996), o DecretoLei 200/67 se constituiu na primeira tentativa real de reforma gerencial na administrao pblica brasileira. A estrutura administrativa preconizada pelo Decreto-Lei 200/67 repousava em um modelo verticalizado hierarquicamente, enquanto as atividades auxiliares foram organizadas em forma de grandes sistemas7 . Nesse perodo so organizados os sistemas nacionais pblicos ou estatalmente regulados na rea de bens e servios sociais bsicos, como educao, sade, assistncia social, previdncia e habitao, que abrem tendncias mais universalizantes na implementao de polticas de massa, de cobertura mais ampla, com inovaes como a formao do patrimnio dos trabalhadores, a introduo de mecanismos que assegurem participao nos lucros das empresas como o FGTS e o PISPASEP, que avanam no sentido da incluso dos trabalhadores rurais. Com a retomada do processo de democratizao do pas nos anos 1980, a conduo das polticas pblicas caracteriza-se pelo controle decisrio da destinao dos recursos financeiros e da formulao de polticas no mbito do governo federal. Aos Estados e municpios corresponde apenas a execuo dessas polticas, sujeitando os governos locais s demandas diretas dos cidados. Nesse contexto, as diretrizes e os princpios definidos pelo novo Governo para a reorganizao da Administrao Pblica foram: res-

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A COSB foi criada em 1956 e praticamente no alcanou resultados. O Ato Institucional no.8/69 determinou a extenso desse modelo de reforma administrativa a estados, municpios e Distrito Federal.

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taurao da cidadania para prover os cidados de meios para realizao de seus direitos, obedecendo aos critrios de universalidade e acesso irrestrito; democratizao da ao administrativa em todos os nveis do governo; racionalizao dos gastos pblicos; criao do regime jurdico nico para os servidores; subordinao das fundaes s normas e regulamentos da administrao direta (Ministrio da Administrao, 1985). A busca da superao da crise em que se encontrava o setor pblico no final dos anos 1980 e incio dos anos 1990 levou o Governo Collor, recm-eleito com grande apoio popular, sob o discurso da modernizao do pas e da retirada dos marajs da administrao pblica, a propor e implementar ampla Reforma Administrativa, j 1990. O programa desse governo foi pautado por medidas de ajuste econmico, desregulamentao, desestatizao, abertura da economia e reforma das estruturas administrativas. Dessa forma, o Programa de Reforma Administrativa iniciou-se com uma ampla reestruturao ministerial, objetivando rever a estrutura ento vigente, tendo como primeiras medidas a reduo dos ministrios de 18 para 12 (incluindo trs militares). Fez parte desse programa a priorizao das atividades-fim, limitando-se a estabelecer os gastos com atividadesmeio em 30%, ao mesmo tempo em que foi fixada a meta de curto prazo da dispensa de 360.000 servidores pblicos 8 . Ao assumir o governo em 1995, Fernando Henrique Cardoso reintroduz na agenda poltica nacional o tema da reforma como parte das medidas de ajustes estruturais necessrias retomada do crescimento econmico do pas. Tanto que no dia de sua posse foi editada uma medida provisria reformando a administrao pblica federal, na qual foi introduzida a criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MARE, com a competncia de elaborar as di-

retrizes para a reforma do Estado. O Ministro da Administrao e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, assumiu o papel de grande agente e idelogo do processo de reforma administrativa que se iniciou poca. A reforma, proposta via mudanas constitucionais, permitiu ajustar a fora de trabalho e a organizao institucional da administrao federal. A primeira medida implicava rever a instituio do regime jurdico nico, para que os servidores possam ser enquadrados em novos regimes de trabalho, conforme o ncleo em que prestem servios. Nas universidades, por exemplo, os servidores seriam necessariamente regidos pelo regime de emprego. Apenas nos ncleos estratgico e de atividades consideradas como exclusivas de Estado seria mantido o regime estatutrio e, ainda assim, conforme o cargo de cada servidor, tendo em vista que o Plano de Reforma prope a criao de novas regras para reger a estabilidade dos servidores. Outras mudanas foram idealizadas no sentido de flexibilizar a gesto da administrao federal, especialmente no sentido de permitir a contratao de pessoal pelas estatais e pelo ncleo de servios no-exclusivos mediante processo seletivo. Tambm foi estabelecida a competncia para o poder executivo estruturar seus rgos sem a aprovao especfica do legislativo. Lanaram-se medidas adicionais, como a necessidade de lei prvia para a concesso de quaisquer vantagens ou aumentos de remuneraes para os servidores pblicos ocupantes de cargos ou empregos na administrao direta, autrquica e fundacional nos trs poderes. Para a implementao das mudanas preconizadas no PDRE, o governo federal adotou a estratgia de mudana gradual e adeso das organizaes ao novo modelo de gesto a partir das seguintes dimenses: a institucional-legal, a de gesto e a cultural, adicionadas s medidas de conteno e controle de gastos com pessoal.

A era Collor representou em termos de reforma administrativa um verdadeiro desmonte da estrutura administrativa do Estado. Os dados da Secretaria de Administrao Federal SAF demonstram que, at janeiro de 1991, 221.308 servidores foram afastados do Servio Pblico. Desse total, 53.222 foram colocados em disponibilidade.

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Com a reeleio do Presidente em 1999, outras medidas foram implementadas como parte do programa de reformas em andamento. Neste sentido foi concebido um novo desenho organizacional de funcionamento da estrutura de gesto do governo federal. Assim, houve a fuso do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Foi criada a Secretaria de Gesto vinculada a essa pasta, que absorveu as funes do antigo MARE. Essas mudanas trouxeram reflexos e influenciaram o processo de mudanas nas unidades federativas. A seguir analisaremos o caso do Estado do Par.

tura organizacional composta por sessenta e seis (66) rgos e/ou entidades, dispostos em uma estrutura vertical de organizao, dos quais integravam a administrao direta 27 rgos, sendo 14 secretarias de Estado e 13 rgos de atuao especial. A administrao indireta era composta de 39 rgos e ou entidades, sendo 10 autarquias, 11 fundaes, 05 empresas pblicas e 13 sociedades de economia mista, conforme se demonstra no Anexo I. Enquanto que o quadro de pessoal era composto de 85 mil servidores pblicos estaduais, entre ativos, comissionados e inativos, desse total, 77,6 mil eram servidores efetivos 9 . As despesas com pessoal representavam 54,70% da receita total do Estado e 62,45% da Receita Corrente Lquida do Estado10 . No perodo de 1991 a 1994 os gastos do governo concentraram-se na prestao de servios considerados prioritrios populao, onde a educao e a cultura tiveram a maior relevncia no consumo das despesas, qual seja, 19,99% em relao receita corrente.11 Os nmeros relativos educao no Estado demonstram que em 1991 o dficit escolar era da ordem de 85% no pr-escolar; 48% no 1o grau e 91% no segundo grau. A segunda funo de maior relevncia em volume de despesas foi sade e saneamento, com 12,71%, seguida das funes de administrao e planejamento, com 8,97%. Relativamente a esta funo, vale a pena ressaltar que as despesas com a manuteno do funcionamento de toda a administrao foram concentradas nesta funo como parte das medidas de controle implementadas a poca. Do ponto de vista das mudanas na organizao e funcionamento do poder executivo no perodo que compreende 1991 a 1994, foram adotadas medidas consideradas tmidas em termos do movimento de reforma que teve incio nos anos 1990, fundamentalmente considerandose que a cultura de modernizao que prevalece em grande parte dos governos estaduais a cada

4. AS MUDANAS NA ADMINISTRAO PBLICA DO ESTADO DO PAR - 1991 A 2002

No perodo enfocado por este trabalho, vrias foram as tentativas governamentais para superar as dificuldades gerenciais do Estado. Do ponto de vista scio-econmico, o Estado acabou por se transformar em uma provncia explorada nos seus recursos naturais, sem que isso representasse um aumento efetivo do valor de transformao industrial. Com essa poltica dificultou-se a integrao econmica local e o incremento das receitas estaduais e do emprego. O capital intensivo dos grandes projetos e a explorao rural das terras foram atividades altamente concentradoras e geraram grandes contingentes de subempregados e desempregados, aumentando a presso sobre os poderes estadual e municipais por servios pblicos. As aes dos governos estaduais foram de vrias formas e em distintas direes, porm poucos resultados alcanaram, uma vez que as inverses estatais dependiam de sua capacidade de investimento. Para viabilizar a implementao das polticas pblicas delineadas no perodo de 1991 a 1994, o governo contava com uma estru-

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Servidores admitidos atravs de concurso pblico. Receita total do Estado, menos as despesas. A Constituio Federal de 88 estabeleceu que 25% da receita do Estado dever ser alocada para a educao.

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incio de gesto a de modificao da estrutura organizacional, com a criao, extino, fuso e ciso de rgos, como estratgia de impacto para imprimir um carter moderno de gesto ao Estado. Neste sentido, constata-se que nos quatro anos iniciais da dcada de 1990 foram criados uma fundao, trs autarquias e dois rgos de atuao especial, ao mesmo tempo em que houve a ciso de trs rgos, a reestruturao de duas secretarias e a extino de trs empresas. Ao final da gesto a estrutura do poder executivo do Estado Par reduziu de 66 para 64 rgos e/ou entidades da administrao direta e indireta, tambm dispostos em uma estrutura vertical de organizao, no havendo, portanto, no que se refere ao modelo de organizao, alteraes significativas nem do ponto de vista do quantitativo de rgos existentes, nem tampouco quanto concepo do modelo de estrutura verticalizada. Observa-se que a administrao indireta cresceu 5,88% em relao a 1991, enquanto que a estrutura da administrao direta cresceu 3,12% (ver Anexos I e II). Embora o Estado j estivesse limitado por preceitos constitucionais no sentido de no ultrapassar o limite de 60% do valor da receita cor-

rente lquida para os gastos com pessoal, o governo do Estado, em 1994, consumia 72,41% dos recursos sob a sua livre gerncia em gastos com pessoal. A magnitude do problema pode ser compreendida ao se observar que, no final de 1994, 29% dos servidores pblicos eram contratados como servidores temporrios, sem concurso pblico, o que representou um inchao de aproximadamente 36 mil funcionrios, que ingressaram na administrao pblica estadual12 . A evoluo do quantitativo de pessoal ativo e inativo do executivo estadual resultou, em 1994, em uma elevao no quantitativo de pessoal do Estado de 49,41% em relao a 1991, de tal forma que em ao final de 1994 o quadro de pessoal do executivo era composto por 126,9 mil funcionrios pblicos, entre ativos e inativos, o que comparativamente aos registros de 1991 resulta numa taxa mdia de crescimento da ordem de 12,35% ao ano, bem superior, portanto, aos 3,8% ao ano registrados para a populao estadual na ltima dcada.13 A inexistncia de uma poltica de controle na gesto de recursos humanos resultou no total descontrole sobre o volume de gastos com pessoal, comprometendo a capacidade de pagamento e de investimento do Estado.

Tabela 1 Nmero de Servidores e Remunerao Mdia (R$) 1994/2002

Anos

Ativos

Inativos

Total

% Evoluo

Remunerao Ativos Inativos

1994 1996 1998 2000 2002

115.609 97.899 92.288 77.797 75.716

11.315 14.064 18.841 21.015 23.404

126.924 111.963 111.129 98.812 99.120

100,00 - 11,79 - 12,45 - 22,15 - 21,91

395,70 437,26 554,44 682,85 888,34

642,12 843,39 930,01 1.042,46 1.232,59

Fonte: Relatrios da Secretaria Executiva de Administrao (1994 a 2002).

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A Constituio Federal de 88 em seu art. 37 dispe que a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza ou complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Redao dada pela EC. No. 19 de 04 de junho de 1998. IBGE, Censo Demogrfico 2000.

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No tocante poltica de valorizao e gesto de recursos humanos, a medida mais significativa adotada no perodo em anlise foi a de regulamentao do quadro de pessoal do Estado, com a aprovao da Lei n 5.810/94, que institui o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Estaduais, em substituio ao antigo Estatuto dos Funcionrios Pblicos, de 1953, base jurdica fundamental da relao entre o Estado e os seus servidores. Outra medida importante adotada nesse perodo, que consubstancia a mudana de postura do Estado na relao com os seus servidores e assegura a preservao dos seus direitos, foi a instituio do Conselho de Poltica de Cargos e Salrios 14 , que se deu atravs de Decreto Governamental, com a misso de estabelecer a poltica de remunerao dos servidores. Esse Conselho era presidido pelo Secretrio de Estado de Administrao, tendo como membros o Secretrio de Planejamento e Coordenao Geral e o Secretrio da Fazenda. Aos servidores era assegurada uma representao, mas no de forma paritria (apenas um representante). H que se ressaltar que esse perodo foi marcado por altos ndices inflacionrios e conseqente corroso do poder aquisitivo da populao. O Governo Federal ento adotou como poltica salarial no pas a reposio da inflao do ms anterior no ms subseqente, modelo adotado pelo Estado para repor as perdas salariais dos servidores estaduais apenas de forma parcial, pois os percentuais no refletiam a reposio integral da inflao do ms anterior e ao final do perodo os servidores estaduais acumulavam uma perda salarial de cerca de 84% em relao inflao. A situao fiscal do Estado no perodo de 1991 a 1994 era problemtica a ponto de o nvel de comprometimento da receita corrente do Estado, em gastos com pessoal, chegar a 72,41%. Certamente uma crise administrativa e gerencial, mas era, principalmente, uma crise de credibilidade, uma crise de carter poltico. O governo se encontrava sem recurso para pa-

gar os salrios de dezembro e o 13o salrio dos servidores, alm de possuir dvidas com o Fundo de Participao do Servidor Pblico (PASEP), Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) e Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF). A preos da poca, as pendncias do Estado com esses credores superavam os R$ 133 milhes, equivalentes a dois meses da receita arrecadada ao longo de todo o ano de 1994. Apesar da ampliao da base tributria, possibilitada pela reforma constitucional de 1988, houve uma reduo na arrecadao do ICMS, principalmente nos anos de 1991 e 1993, o que representou uma perda de 34,58% e implicou numa progressiva perda da capacidade do Estado enquanto fornecedor de bens e servios para a populao. No total, o Governo tinha um endividamento de curto prazo de aproximadamente R$ 65 milhes (valor nominal), enquanto que o endividamento de mdio prazo, incluindo os dbitos trabalhistas, superavam os R$ 2 bilhes (valor nominal). Somados, representavam 6,5 vezes a receita tributria 15 anual do Estado do Par. Nos ltimos meses de 1994, o Governo comeou a atrasar a transferncia das parcelas dos recursos do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS devidas aos municpios. Assim, como j no conseguia garantir o aporte dos recursos de contrapartida a financiamentos contratados junto a agncias internacionais, fazendo com que essas entidades suspendessem seus projetos de investimentos no Par e cobrassem multas e encargos pelo no cumprimento do pactuado. As implicaes econmicas, sociais e polticas das medidas adotadas em mbito nacional, para promover essas transformaes, no poderiam deixar de ter reflexo em estados de regies menos desenvolvidas como o Par.

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O Conselho de Poltica de Cargos e Salrios foi institudo no ano de 1991. A receita tributria do Estado do Par em 1994 ficou em R$ 349 milhes, segundo Balano Geral do Estado.

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Em 1995, inicia-se no executivo estadual um novo modelo de gesto pblica. A gravidade da situao financeira do Estado, com dvida descontrolada, greves de servidores pblicos, pagamentos atrasados, tanto para o funcionalismo como para os fornecedores, exigia a adoo de medidas emergenciais de ajuste geral das contas pblicas, com o objetivo de recuperar a capacidade de interveno do poder pblico na oferta de servios essenciais bsicos satisfao das necessidades da populao. Neste sentido, as aes implementadas se deram de forma a mudar a viso das pessoas e das instituies sobre o governo do Estado do Par. Ao final de 1994, 29% dos servidores pblicos eram contratados como servidores temporrios, sem concurso pblico, o que representava aproximadamente 36 mil funcionrios. Entre 1993 e 1994 o quadro de pessoal do Estado havia apresentado um crescimento de 6,4% ao ano, superando os 3,8% de crescimento da populao estadual e fazendo com que, no incio de 1995, o total de servidores somasse 126.924 mil pessoas, representando um gasto anual superior aos R$ 783 milhes16 , consumindo 81% das receitas correntes do Estado. Nas aes iniciadas a partir de 1995, foram dispensados 11.884 servidores temporrios

e, no recadastramento dos servidores, a partir do Cadastro de Recursos Humanos (CRH) do Estado, foi possvel identificar e excluir da folha de pagamentos do Estado aproximadamente 2.300 servidores fantasmas. Estas aes efetivas na gesto de recursos humanos resultou em um decrscimo significativo nas despesas com pessoal, que em 1994 superavam os 72% das receitas correntes arrecadadas pelo Estado. Em 1998 j estavam em 58%, ou seja, em um patamar abaixo dos 60% exigidos pela legislao e, no balano de 2001, este nmero foi reduzido para 54%. Alm dos problemas com o controle, competia ao Estado enfrentar o desafio de ordenar o sistema de previdncia dos servidores pblicos estaduais, que assume enorme relevncia na estrutura de gastos pblicos e que interferia sobremaneira no equilbrio financeiro das contas estaduais, face ausncia de fonte de financiamento auto-sustentvel para a cobertura das despesas que lhe so pertinentes, gerando um crescente dficit. O crescente comprometimento dos recursos estaduais com os gastos previdencirios evidenciado quando observa-se que em 1991 os gastos com penses e aposentadorias representavam 11,6% dos gastos com pessoal e, em 2000, passaram a representar 27,3%.

Tabela 2 Gastos com Pessoal (R$ mil) e (%) sobre as Despesas Totais 1994/2002

Anos
1994 1996 1998 2000 2002

Ativos
45.745,98 42.807,39 51.168,11 53.123,32 67.261,18

Inativos
7.265,56 11.861,38 17.522,34 21.907,22 28.847,43

Total de % Despesas Evoluo

53.011,55 54.668,77 68.690,46 75.030,54 96.108,62 100,00 + 03,12 + 29,57 + 41,53 + 81,29

(%)
Ativos 86,59 78,30 74,49 70,80 69,98 Inativos 13,70 21,69 25,50 29,19 30,01

Fonte: Relatrios da Secretaria Executiva de Administrao (1994 a 2002)

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Segundo Balano Geral do Estado, 1999, o gasto no ano de 1995 conta de Pessoal e Encargos Sociais foi de R$ 783.232.123,00.

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Os gastos com pessoal cresceram, em termos reais, 4%, enquanto que os gastos com penses e aposentadorias sofreram um acrscimo de 144%. A tendncia de agravamento do quadro previdencirio estadual tambm pode ser observada atravs da evoluo da relao entre servidores ativos e inativos, que caiu de 7,1 em 1991, para 3,7 em dezembro de 2000. Situao que decorre do modelo previdencirio em vigor at 2001, que contemplava unicamente a disciplina sobre a concesso e manuteno das penses para os dependentes dos servidores e a prestao dos servios de sade para os servidores e dependentes, financiadas atravs de contribuies dos servidores e do Estado, ficando o custeio das aposentadorias sob a estrita responsabilidade dos recursos ordinrios do Tesouro Estadual. Em 1996, as contas do Estado j demonstravam sinais de equilbrio, embora o endividamento estadual tenha aumentando, em termos reais, praticamente 70% no perodo. Isso se deu, principalmente, como fruto da necessidade de captao de recursos no mercado financeiro. Ao longo de 1995, a dvida flutuante do Estado saltou de R$ 13 milhes para R$ 216 milhes, um aumento nominal de cerca de 1.500%. As principais reformas efetuadas na estrutura de organizao do executivo estadual no perodo de 1995 a 2002 comeam com o Progra-

ma Estadual de Desestatizao PED, que culminou com a sada do Estado da produo de energia. Essa medida partiu do reconhecimento, por parte do aparelho do Estado, de que a prestao de servios de energia eltrica no deveria ser tratada, apenas, como uma questo de infraestrutura econmica e social, mas fundamentalmente do redirecionamento do cumprimento do papel do Estado nessa rea, onde a atuao do Estado sai da produo para a regulao desses servios. Concludo em 1998 o processo de privatizao da Companhia de Energia Eltrica do Par CELPA, foi um dos primeiros sinais efetivos de uma clara mudana no modelo gerencial do Estado. Em conseqncia da privatizao da CELPA, foi criada a Agncia Estadual de Regulao e Controle dos Servios Pblicos ARCON, cuja finalidade dar conta da fiscalizao da prestao e da qualidade dos servios ofertados pelas empresas do setor energtico, bem como de outros servios pblicos onde vier a se estabelecer a iniciativa privada. Portanto, uma nova era se inicia nas relaes Estado-sociedade-mercado. Seguindo o modelo convencional de reforma administrativa, onde os conceitos que prevalecem so os de criao, extino, substituio e fuso de rgos, observa-se nesse perodo as seguintes modificaes na macroestrutura de organizao do Poder Executivo Estadual:

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Mudanas na Estrutura Organizacional do Poder Executivo do Estado do Par a partir de 1995

Mudana Criao da Secretaria Especial de Desenvolvimento Estratgico Criao da Empresa Pblica Ofir Loyola em substituio ao Hospital dos Servidores do Estado do Par Criao da Secretaria Executiva de Estado de Desenvolvimento Urbano e Regional - SEDURB Criao do Instituto Superior de Segurana Pblica IESP rea/Funo Gesto Sade Objetivos/Misso Acompanhar, avaliar e coordenar a execuo das aes estratgicas de Governo Recuperar a sade de pessoas sem distino perante os riscos oferecidos pelo cncer e demais doenas crnico-degenerativas Propor e implementar a poltica de organizao urbana e regional

Desenvolvimento Regional

Desvinculao do Sistema Penal da estrutura da Secretaria de Justia Transferncia de atribuies da Secretaria Executiva de Estado de Administrao Extino do Instituto do Desenvolvimento Econmico-Social do Par IDESP Criao da Secretaria Executiva de Esporte e Lazer Estado de Esporte e Lazer Extino da Fundao Desportiva Esporte e Lazer Paraense Reestruturao das atribuies da Polcia Civil e criao da Coordenadoria de Polcia Cientfica Renato Chaves Alterao das atribuies da Universidade Estadual do Par Criao da Agncia Estadual de Defesa Agropecuria do Estado do Par- ADEPAR Criao da Companhia de Portos e Hidrovias do Estado do Par

Segurana Pblica Promover a formao dos policiais civis e militares e integrao do sistema de segurana pblica Segurana Pblica Instituir a Superintendncia do Sistema Penal do Estado Gesto Descentralizao dos atos de cesso e nomeao de cargos comissionados para os titulares dos rgos pblicos e da Casa Civil Pesquisa Transferncia de atribuies para SEPLAN e SECTAM Formulao e execuo das polticas pblicas e o plano estadual relacionados ao esporte e lazer Concentrar numa secretaria a melhoria qualidade de vida da populao e o gerenciamento da atividade de desporto Coordenao e execuo da atividade de percia civil e criminal do Estado

Segurana pblica

Educao Agropecuria Infraestrutura Porturia

Desenvolver as atividades relacionadas pesquisa scio-econmica do Estado Execuo da poltica de Defesa Agropecuria

Criao do Instituto de Arte do Par Artes e Cultura IAP Escolas de Trabalho e Produo Educao Trabalho Criao da Ouvidoria do Sistema de Segurana Pblica Receber denncias Segurana Pblica excessos policiais

Administrar e desenvolver a rede hidroviria interior e a infra-estrutura porturia e hidroviria no Estado e definio da poltica porturia Promover aes para o aperfeioamento das artes e realizar intercmbio com o meio artstico e Gerenciar o ensino profissionalizante no Estado principalmente sobre

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As modificaes mais significativas que aconteceram no modelo de gesto do poder executivo nesse perodo foram relativas criao das Secretarias Especiais de Estado, a partir de um diagnstico de que a superao dos problemas e a satisfao das necessidades da populao e o completo aproveitamento das potencialidades do Estado demandavam um modelo de gesto cuja construo repousasse, fundamentalmente, na capacidade de promover a integrao das aes governamentais, fortalecendo os mecanismos de interveno e transformao da realidade scioeconmica do Par, permitindo e estimulando uma relao cooperativa intra e interestado, seus parceiros e a sociedade. Dessa forma, no incio de 1995, se investiu na estruturao de grupos de integrao de polticas, organizadas por afinidade, buscando agregar esforos e eficincia por meio de uma atuao articulada com as outras reas do Governo. Desta iniciativa, surgiram os grupos de integrao denominados: promoo social; justia e segurana social; planejamento e gesto governamental; dinamizao econmica; e proteo social. O resultado desse processo embrionrio de integrao das aes governamentais foi a

criao das Secretarias Especiais de Estado e o Colegiado de Gesto Estratgica, com a atribuio de atuar como instncia superior de articulao e de integrao das aes do aparelho do Estado. Organizadas em um total de 07, as secretarias especiais tm a atribuio de coordenar todas as intervenes governamentais, compreendendo-se a atuao do Estado a partir de sete dimenses complementares de interao entre as polticas pblicas e as transformaes necessrias. Do ponto de vista dos meios necessrios para sustentar as realizaes propostas, foram designadas trs Secretarias Especiais, sendo que duas delas, a de Governo17 e a de Gesto18 , com claro vnculo com a estratgia de reformar o aparelho do Estado e modernizar as relaes entre Estado e sociedade e, ainda, uma Secretaria Especial de Integrao Regional19 voltada para os investimentos nas obras e projetos ligados ao desenvolvimento produtivo estadual, tanto na sua perspectiva econmica quanto social. Os resultados da ao do Estado seriam apoiados por intermdio de outras quatro dimenses das transformaes, na realidade compreendidas pelo modelo gerencial proposto, como as dimenses relativas Produo20 ,

Integram a Secretaria Especial de Governo: a Ao Social Integrada do Palcio do Governo (ASIPAG); a Casa Militar da Governadoria; a Casa Civil da Governadoria; a Consultoria Geral do Estado; a Procuradoria Geral do Estado e a Auditoria Geral do Estado. 18 Integram a Secretaria Especial de Gesto: a Imprensa Oficial do Estado (IOE); o Instituto de Assistncia dos Servidores do Estado do Par (IPASEP); a Loteria do Estado do Par (LOTEPA); a Empresa de Processamento de Dados do Estado do Par (PRODEPA); a Secretaria Executiva de Administrao (SEAD); a Secretaria Executiva de Fazenda (SEFA); e a Secretaria Executiva de Planejamento e Coordenao Geral (SEPOF) e o Instituto de Gesto Previdenciria do Estado do Par ( IGEPREV). 19 Integram a Secretaria Especial de Integrao Regional: a Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos (ARCON); a Companhia de Habitao do Estado do Par (COHAB); a Companhia de Saneamento do Par (COSANPA); a Empresa de Navegao da Amaznia (ENASA); a Fundao dos Terminais Rodovirios do Estado do Par (FTERPA); a Secretaria Executiva de Obras Pblicas (SEOP); a Secretaria Executiva de Transportes (SETRAN) e a Secretaria Executiva de Desenvolvimento Urbano e Regional (SEDURB). 20 Integram a Secretaria Especial de Produo: o Banco do Estado do Par (BANPARA); a Companhia de Desenvolvimento Industrial (CDI); as Centrais de Abastecimento do Par (CEASA); a Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMATER); o Instituto de Terra do Par (ITERPA); a Junta Comercial do Estado do Par (JUCEPA); a Companhia de Minerao do Par (PARAMINRIOS); a Companhia Paraense de Turismo (PARATUR); a Secretaria Executiva de Agricultura (SAGRI); a Secretaria Executiva de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente (SECTAM) e a Secretaria Executiva de Indstria, Comrcio e Minerao (SEICOM).
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Proteo21 , Promoo22 e a Defesa Social23 . Com a criao do Colegiado de Gesto Estratgica e das Secretarias Especiais de Estado, foram revogadas as funes de integrao, articulao, coordenao e formulao das polticas pblicas das Secretarias Executivas, sendo necessrio, ainda, a adequao das funes na legislao de cada rgo. Com estas mudanas, a estrutura de organizao do executivo estadual no perodo de 1995 em diante gerou um aumento de 12,5% no total de rgos do poder executivo, chegando ao final do perodo analisado (2002) com 72 rgos, sendo 26 da administrao direta, 07 de atuao especial, 02 de atuao estratgica e assessoramento, 37 rgos da administrao indireta, divididos em 11 autarquias, 08 fundaes, 12 sociedades de economia mista e 06 empresas pblicas (ver Anexo III). Dos 72 rgos citados acima, 09 no foram implantados, quais sejam: Escola de Servio Pblico ESPA; Companhia de Armazns Gerais do Estado do Par CAGEPA; Progresso do Par SA PROPASA; Empresa de Pesquisa Agropecuria do Estado do Par EMPAGRO; Empresa Executora do Programa de Recuperao da Baixada do Una EPRUNA; Companhia de Desenvolvimento do Arquiplago do Maraj CODAM; Companhia de Desenvolvimento do Baixo e Mdio Tocantins CDBMT; Companhia de Desenvolvimento do Vale do Tocantins-Araguaia CODAT e; o Instituto Estadual de Florestas IEF. No se encontrou no decorrer da pesquisa nenhum registro sobre os motivos da no implantao desses rgos.

Apesar da criao das Secretarias Especiais de Estado e do Colegiado de Gesto Estratgica representarem uma significativa reforma no nvel de formulao, articulao e integrao de polticas, alm de representar uma desconcentrao de gesto do poder do governante para os seus secretrios, infere-se que essa iniciativa representa ainda um certo grau de insulamento burocrtico no nvel tcnico que d apoio e assessoria aos secretrios especiais de Estado, na medida em que o processo de formulao de polticas ocorre efetivamente nesse nvel de atuao sem maiores interferncias externas. O fato de a reforma ter ocorrido s no nvel estratgico, sem a devida adequao da legislao e do funcionamento dos demais rgos que compem a estrutura de organizao do poder executivo estadual, acarretou uma srie de distores e superposies de funes envolvendo diversos rgos e entidades da administrao estadual.

CONSIDERAES FINAIS
Reformar o executivo para uma alterao profunda, como as estabelecidas nos princpios constitucionais, exige um processo de mudana em que as leis so importantes, mas no nica via. Exige mudanas de rotinas, tecnologias, normatizaes e culturas que precedam cada lei ou se desdobrem a partir dela. A questo do desenvolvimento de qualquer Estado, regio ou municpio fundamental

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Integram a Secretaria Especial de Proteo Social: Empresa Pblica Ofir Loyola (Hospital Ofir Loyola); a Fundao da Criana e do Adolescente do Par (FUNCAP);a Fundao Santa Casa de Misericrdia do Par; o Centro de Hemoterapia e Hematologia do Par (HEMOPA); o Hospital de Clnicas Gaspar Viana; a Secretaria Executiva de Sade Pblica (SESPA) e a Secretaria Executiva de Trabalho e Promoo Social (SETEPS). Integram a Secretaria Especial de Promoo Social: a Fundao Cultural do Par Tancredo Neves (CENTUR); a Fundao Carlos Gomes; a Fundao Curro Velho; a Fundao de Telecomunicaes do Par (FUNTELPA); o Instituto de Artes do Par (IAP); a Secretaria Executiva de Cultura (SECULT); a Secretaria Executiva de Educao (SEDUC); a Secretaria Executiva de Esporte e Lazer (SEEL) e a Universidade do Estado do Par (UEPA). Integram a Secretaria Especial de Defesa Social: o Corpo de Bombeiros Militar; a Secretaria Executiva de Segurana Pblica (SEGUP); a Defensoria Pblica do Estado do Par; o Departamento de Trnsito do Estado do Par (DETRAN); o Instituto de Metrologia do Par (IMEP); a Polcia Militar do Par; a Polcia Civil do Estado; a Secretaria Executiva de Justia (SEJU); a Superintendncia do do Par; a Polcia Civil do Estado; a Secretaria Executiva de Justia (SEJU); a Superintendncia do Sistema Penal (SUSIPE) e o Centro de Percias Cientficas Renato Chaves.

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no processo de reforma e sempre duplamente determinada pelas caractersticas e particularidades de cada unidade geogrfica, pela conjuntura e pela situao da economia mundial. essencial que se conhea bem a regio, o Estado ou municpio. Mas, fundamental, ainda, que sejam conhecidos os acontecimentos da economia mundial, porque a maneira como a unidade geogrfica poder enveredar por um processo de desenvolvimento depender da maneira como a mesma se insere nas transformaes da economia mundial. Assim, necessrio considerar as chamadas condicionantes histricas, isto , as marcas econmicas e sociais que o tempo imprimiu ao Estado. O cumprimento das atribuies do Governo como agente indutor do desenvolvimento estadual, alm das aes de organizao do aparelho de Estado, no perodo de 1991 a 2002, exigiu iniciativas voltadas para a construo de uma ambincia econmica capaz de suportar o modelo de desenvolvimento projetado, especialmente naquilo que dizia respeito promoo do desenvolvimento econmico. Nos dois momentos foi possvel ver que o Estado e sua administrao se comportaram de maneira distinta. No primeiro perodo 1991-1994 houve dificuldades de investimentos, como resultado do alto grau de endividamento do Estado. Comparado com os dois perodos posteriores (1995-2002) podemos concluir que foram estratgias distintas de dois modelos de governar diferentes. Os dados aqui apresentados indicam que os entraves burocrticos associados a outros fatores, como uma legislao tributria pouco adequada; a dificuldade de acessar linhas de crdito e de financiamento compatveis com as capacidades financeiras dos setores econmicos; o reduzido investimento em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; as dificuldades de canais de acesso ao mercado, com especial impacto sobre as micro e pequenas empresas estaduais; alm das dificuldades associadas precariedade da infraestrutura econmica do Estado do Par levaram o Estado a buscar as reformas como forma de mudar o perfil administrativo e melhor se capacitar para prestar servios de qualidade no sentido de desenvolver o Estado.
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As mudanas operadas no perodo tentaram melhorar o grau de desenvolvimento do Estado a partir da interveno e flexibilizao de suas aes. Os modos de interveno foram distintos durante o perodo, suas formas e contedos de polticas pblicas buscavam sempre a mesma meta, que foi o desenvolvimento induzido pelo Estado. Reorganizar a capacidade administrativa foi o meio encontrado para se alcanar os objetivos do Estado e da sociedade. Muito ainda se tem para fazer. Rever os meios e reorientar os fins pode ser uma forma de reaparelhar o Estado e sua capacidade gerencial para promover sua funo bsica.

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