Luego de la batalla de Caseros, donde se consagr el triunfo de Urquiza sobre Rosas, el 3 de febrero de 1852, el vencedor, a cargo de un poder de hecho,

opt por seguir una poltica conciliatoria con las provincias, para lo cual comision a Bernardo de Yrigyen con la misin de lograr la adhesin de todas las provincias para lograr la unidad nacional y transformar en jurdico su poder de facto. Urquiza pretenda que los partidarios de Rosas se sumaran a la causa nacional, olvidando sus rencores, bajo la consigna de no hay vencedores ni vencidos. Yrigyen obtuvo el compromiso de los gobiernos provinciales para preparar la organizacin nacional, y Urquiza se convirti en el depositario del manejo de las relaciones exteriores, por el Protocolo de Palermo, del 6 de abril de 1852, firmado entre las provincias de Buenos Aires y las del litoral. Por Entre Ros, lo suscribi Urquiza, por Corrientes, Virasoro, por Buenos Aires, Vicente Lpez, y por Santa Fe, Manuel Leiva. Por dicho Protocolo tambin se decidi dar cumplimiento al Pacto Federal de 1831, para reunir en Santa fe, una Comisin representativa, con facultad de convocar a un Congreso constituyente. Luego del xito de la misin de Yrigoyen se decidi no reunir la comisin representativa, citndose directamente a los gobernadores, lo que se realiz en San Nicols de los Arroyos, al noreste de Buenos Aires, lugar en que se firm un acuerdo, el 31 de mayo de 1852, basado en el proyecto del correntino Juan Pujol, por el cual los gobernadores se comprometan a realizar la organizacin nacional bajo el sistema federal. Concurrieron los gobernadores de Entre Ros, Corrientes, Santa Fe, San Luis, Buenos Aires, Mendoza, San Juan, Santiago del Estero, Tucumn y La Rioja. Urquiza representaba a Catamarca, a su pedido, Por el artculo primero, de un total de diecinueve y uno adicional, el Pacto federal de 1831, era declarado ley fundamental de la repblica, suprimindose en toda la extensin del territorio las restricciones al comercio, navegacin y al trnsito de mercaderas. Los artculos dispuestos entre el 4 y el 13 organizaban el Congreso, encargado de dictar la Constitucin. En dicho Congreso, cada provincia estara representada por dos diputados, cuyas personas eran sagradas e inviolables, sin tener que traer instrucciones especiales, y sin intereses localistas, sancionndose la Constitucin por mayora de sufragios. El Congreso debera velar por la paz entre las provincias, condicin necesaria para su buen funcionamiento. El acuerdo creaba el cargo de Director Provisorio, siendo designado Urquiza para ejercerlo, quien al estar a cargo de las relaciones exteriores, quedaba facultado para emplear los medios necesarios para restablecer la paz en caso de que fuera perturbada, lo que le posibilitaba intervenir en las provincias. Tena la posibilidad de establecer la reglamentacin de la navegacin de los ros interiores, y el resto de los medios de comunicacin. Tambin se lo colocaba al frente del ejrcito mientras funcionara el Congreso. Para asesorar al Director se creaba un Consejo de Estado, cuyos integrantes eran designados por el propio Director. Los gastos administrativos seran soportados proporcionalmente por las provincias, con el producto de su recaudacin aduanera. En un artculo adicional, se invitaba a adherir a las dems provincias. Se trataba de Crdoba, Salta y Jujuy, que lo ratificaron el 1 de julio. La provincia de Buenos Aires haba sido representada por el gobernador VicenteLpez, y antes de que ste retornara a su provincia el Acuerdo apareci publicado en el diario El Progreso, provocndose un ambiente de agitacin colectiva por el exceso de facultades otorgadas a Urquiza y por haber perdido Buenos Aires su posicin de privilegio, suscribiendo el pacto en igualdad con el resto de las provincias, perdiendo adems su ejrcito y sus rentas. Cuando el da 14 de julio, arrib Lpez a Buenos aires present el acuerdo a la Legislatura, junto con un mensaje, apoyando los fines de unin que propenda y avalando las facultades de Urquiza con el argumento de que era necesaria una autoridad provisoria pero slida, para asegurar el orden.

El 21 de junio se iniciaron los debates, donde Mitre, ese mismo da, lo consider atentatorio a la libertad del pas, por crear un poder dictatorial, desptico y arbitrario. Para Mitre se le otorgaba a Urquiza en una mano el dinero, en la otra las bayonetas, y disponan a sus pies, el territorio, las leyes y los hombres. Al da siguiente, Vlez Srsfield hizo el ataque desde el punto de vista jurdico, tildndolo de ilegal, al atribuirse los gobernadores reunidos, facultades de cuerpo legislativo. A esta opinin se le opuso la del hijo del gobernador Lpez, Vicente Fidel Lpez, quien adujo que no se trataba de una nueva ley, sino de la reglamentacin del Pacto Fundamental que guiaba los destinos de la patria desde su origen. En defensa del acuerdo, se pronunci el doctor Jos Mara Gutirrez, ministro de gobierno, que justific los amplios poderes de Urquiza como necesarios para unir los elementos esparcidos. Finalmente, en medio de disturbios, que debieron ser sofocados por las fuerzas policiales, el acuerdo fue rechazado por amplia mayora. En consecuencia, el gobernador Lpez renunci, designndose a Manuel Guillermo Pinto, Presidente de la Legislatura, como gobernador interino. Ante estos acontecimientos, Urquiza disolvi la legislatura y se puso provisoriamente al mando de la provincia, dejando luego en su lugar, al General Jos Galn, para dirigirse a inaugurar las sesiones del Congreso Constituyente. El 11 de septiembre de1852 se produjo una sublevacin al mando del general Pirn que sin demasiado esfuerzo derroc al gobernador y recoloc en el cargo, al general Pinto. Esto provoc la separacin de Buenos Aires de la Confederacin.