Nota Tcnica No 14

Lacunas e Controvrsias na Regulamentao do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores.

Elaborao: Departamento de Estudos Tcnicos do Sindifisco Nacional

Braslia-DF, de 2010.

Diretoria Executiva Nacional Presidente Pedro Delarue Tolentino Filho 1 Vice-Presidente Lupercio Machado Montenegro 2 Vice-Presidente Sergio Aurlio Velozo Diniz Secretrio-Geral Claudio Marcio Oliveira Damasceno Diretor-Secretrio Mauricio Gomes Zamboni Diretor de Finanas Gilberto Magalhes De Carvalho Diretor-Adjunto de Finanas Agnaldo Neri Diretora de Administrao Ivone Marques Monte Diretor-Adjunto de Administrao Eduardo Tanaka Diretor de Assuntos Jurdicos Sebastio Braz Da Cunha Dos Reis 1 Diretor-Adjunto de Assuntos Jurdicos Wagner Teixeira Vaz 2 Diretor-Adjunto de Assuntos Jurdicos Luiz Henrique Behrens Franca Diretor de Defesa Profissional Gelson Myskovsky Santos 1 Diretora-Adjunta de Defesa Profissional Maria Cndida Capozzoli De Carvalho 2 Diretor-Adjunto de Defesa Profissional Dagoberto Da Silva Lemos Diretor de Estudos Tcnicos Luiz Antonio Benedito Diretora-Adjunta de Estudos Tcnicos Elizabeth de Jesus Maria Diretor de Comunicao Social Kurt Theodor Krause 1 Diretora-Adjunta de Comunicao Social Cristina Barreto Taveira 2 Diretor-Adjunto de Comunicao Social Rafael Pillar Junior Diretora de Assuntos de Aposentadoria, Proventos e Penses Clotilde Guimares Diretora-Adjunta de Assuntos de Aposentadoria, Proventos e Penses Aparecida Bernadete Donadon Faria Diretor do Plano de Sade Carlos Antonio Lucena Diretor-Adjunto do Plano de Sade Jesus Luiz Brandao Diretor de Assuntos Parlamentares Joo Da Silva Dos Santos Diretor-Adjunto de Assuntos Parlamentares Geraldo Marcio Secundino Diretor de Relaes Intersindicais Carlos Eduardo Barcellos Dieguez Diretor-Adjunto de Relaes Intersindicais Luiz Gonalves Bomtempo Diretor de Relaes Internacionais Joo Cunha Da Silva

Diretora de Defesa da Justia Fiscal e da Seguridade Social Maria Amlia Polotto Alves Diretor-Adjunto de Defesa da Justia Fiscal e da Seguridade Social Rogrio Said Calil Diretoria de Polticas Sociais e Assuntos Especiais Jose Devanir De Oliveira Diretores-Suplentes Eduardo Artur Neves Moreira Kleber Cabral Conselho Fiscal Membros Titulares Ricardo Skaf Abdala Jose Benedito de Meira Maria Antonieta Figueiredo Rodrigues Membros Suplentes Iran Carlos Toneli Lima Norberto Antunes Sampaio Jos Yassuo Hashimoto DIRETORIA DE ESTUDOS TCNICOS Luiz Antonio Benedito Diretor de Estudos Tcnicos Elizabeth de Jesus Maria Diretora-adjunta de Estudos Tcnicos Equipe Tcnica que elaborou este estudo: Alvaro Luchiezi Jr. Economista e Gerente de Estudos Tcnicos

Colaborao:

Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil SDS - Conjunto Baracat - 1 andar - salas 1 a 11 Braslia/DF - CEP 70392-900 Fone (61) 3218 5200 - Fax (61) 3218 5201 www.unafisco.org.br estudostecnicos@sindifisco.org.br permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.

Lacunas e Controvrsias na Regulamentao do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores. 1Introduo

O Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) um imposto previsto no inciso III do artigo 155 da Constituio Federal. O caput deste artigo atribui a competncia do tributo aos Estados e ao Distrito Federal e o pargrafo 6 prev que as suas alquotas podem ser diferenciadas de acordo com o tipo de veculo e sua utilizao, cabendo ao Senado Federal fixar-lhe alquotas mnimas. A previso do pargrafo 6 foi introduzida na Constituio pela Emenda Constitucional n 42 /2003. Este tributo, com a denominao atual, foi introduzido em nosso ordenamento jurdico pela Emenda Constitucional n 27, de 28 de novembro de 1985, que acrescentou o inciso III ao artigo 23 da Constituio Federal ento vigente, atribuindo aos Estados e ao Distrito Federal a competncia para institu-lo e vedando a cobrana de impostos ou taxas sobe a utilizao de veculos1. Ele sucede a antiga Taxa Rodoviria nica (TRU), instituda pelo Decreto-Lei n 999 de 21 de outubro de 1969, devida pelos proprietrios de veculos automotores registrados e licenciados em todo o territrio nacional2. Observe-se que j este Decreto-Lei traz a nomenclatura automotor, reproduzido no texto da atual Constituio Federal e tambm da anterior. A base de clculo do IPVA o valor venal do veculo e o seu fato gerador a propriedade de veculo automotor. O fato gerador depreende de sua prpria nomenclatura: a propriedade de veculo automotor. Algumas controvrsias jurdicas envolvem este tributo e dizem respeito sua regulamentao e, principalmente, sua incidncia. O Supremo Tribunal Federal (STF) foi chamado a se manifestar a respeito por meio de recursos extraordinrios, criando jurisprudncia sobre a matria. Esta Nota Tcnica analisar estas controvrsias luz da literatura e da jurisprudncia, abordando a questo sob o prisma da justia tributria. 2A Inexistncia de Legislao Complementar

Todos os tributos discriminados na Constituio Federal devem ter normas gerais definindo-os, bem como suas espcies, contribuintes, fatos geradores e bases de clculos, conforme por imposio da alnea a, do inciso III do artigo 146 da nossa Carta Magna.

Emenda Constitucional n 27, de 28 de Novembro de 1985, art. 2 Decreto-Lei n 999 de 21 de outubro de 1969. De fato, a TRU no poderia ser uma taxa porque estas, segundo o art. 77 do CTN, tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao (...) de servio pblico especfico e divisvel (...). O Decreto-Lei que a criou no explicitava a contraprestao de nenhum servio e, claramente, no resultava do exerccio do poder de polcia do Estado.

O Cdigo Tributrio Nacional, instrumento legal que estipula as normas de direito tributrio para a Unio, Estados e Municpios em matria tributria, no disciplina, especificamente, o IPVA ou qualquer tributo sobre a propriedade de veculos. Tampouco existe em nosso ordenamento jurdico lei disciplinadora sobre esta matria. Assim, cabe aos entes da federao estabelecer normas gerais e especficas a respeito. Esta tem sido a prtica, mesmo porque est previsto de maneira inequvoca no pargrafo terceiro do captulo 24 da Constituio Federal que diz textualmente:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

Segundo o entendimento de diferentes juristas3 e do prprio STF4 diante da lacuna deixada pela Unio em legislar sobre matria de sua competncia, os Estados e Municpio adquirem competncia plena para faz-lo. A existncia de uma legislao para o IPVA em cada Estado e no Distrito Federal tem gerado uma srie de problemas: omisses, tratamento diferenciado, conflitos, etc. Variam, de estado para estado, a classificao dos veculos conforme o seu tipo e as alquotas aplicveis a cada caso. As alquotas so diferenciadas em funo do tipo e da utilizao e a base de clculo definida conforme a marca, o modelo, o ano de fabricao e o valor venal do veculo. Assim tambm, a falta de uma resoluo do Senado Federal definindo as alquotas mnimas para cada caso abre espao para que os Estados definam e alterem, a seu critrio, suas prprias alquotas mnimas para cada tipo de veculo. As reclassificaes, tanto dos tipos de veculos quanto das alquotas que lhes so aplicadas, provocam alteraes na base de clculo podendo tambm implicar em aumento real do valor do imposto. 3A No Incidncia do Imposto Sobre Embarcaes e Aeronaves

Um dos principais conflitos jurdicos gerados a partir da lacuna na legislao do IPVA refere-se incidncia ou no do tributo sobre embarcaes e aeronaves. Muitas tm sido as aes impetradas por empresas e pessoas fsicas contra o pagamento do imposto incidente sobre estes dois tipos de veculos sob o argumento de que indevida a sua tributao. Em primeiro lugar porque nem embarcaes nem aeronaves constituem, strictu sensu, veculo automotor.
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MORAES, 199, p. 280 e CARRAZZA, 1998, p. 101. BRASIL, 1990

Em segundo lugar porque a competncia tributria, neste caso, caberia Unio. E, finalmente, porque o IPVA, como tributo que substituiu a Taxa Rodoviria nica, aplica-se a veculos de trnsito exclusivamente terrestre. O julgamento das diversas aes em todos os nveis do Poder Judicirio levou o STF a se pronunciar em carter recursal5 e por maioria, favoravelmente aos recorrentes. Para se entender o cerne da discusso jurdica a este respeito mister enfatizar como a legislao define as nomenclaturas em questo. Veculo automotor segundo o Cdigo de Trnsito Brasileiro, todo veculo a motor de propulso que circule por seus prprios meios, e que serve normalmente para o transporte virio de pessoas e coisas, ou para a trao viria de veculos utilizados para o transporte de pessoas e coisas"6. O termo embarcao definido no artigo 10 do Regulamento de Trfego Martimo 7 significa qualquer construo, capaz de transportar pessoas ou coisas, suscetvel de se locomover na gua por meios prprios ou no". Aeronave, conforme definido pelo o constante do artigo 106 do Cdigo Brasileiro de Aeronutica8, "todo o aparelho manobrvel em vo, que possa sustentar-se e circular no espao areo, mediante reaes aerodinmicas, apto a transportar pessoas ou coisas" As definies de aeronave e embarcao so menos restritivas, tecnicamente, do que de veculo automotor, aquele citado na nomenclatura do IPVA. De fato, o veculo automotor deve necessariamente ser impulsionado por meio mecnico de propulso, enquanto que aeronave e embarcao podem se locomover por meios no prprios. So exemplos o planador e o barco a vela. Todos os trs tipos de veculos devem ter a capacidade de transportar pessoas ou coisas. Feitos estes esclarecimentos, os dois pargrafos seguintes expem sinteticamente as razes que fundamentaram as decises da Corte Suprema. Entendeu o STF que, constitucionalmente, um veculo automotor tem sentido estrito e no lato e, portanto, aquele que se desloca por via terrestre. Sendo substituto da antiga TRU, o IPVA no pode disciplinar embarcaes aquticas ou areas. Se o legislador constituinte quisesse abranger os proprietrios destes dois ltimos tipos de veculos, t-lo-ia feito explicitamente, sem deixar ao sabor do legislador estadual ou constituinte. Entende tambm o STF que, estando as embarcaes sujeitas a registro em Tribunal Martimo ou Capitanias dos Portos, e as aeronaves a registro no Ministrio da Aeronutica, no podem ser licenciados nos municpios, cabendo a competncia administrativa do licenciamento e da tributao destes veculos Unio. Argumentos em contrrio, apresentados nos pargrafos a seguir, esto solidamente construdos, tanto pela doutrina quanto pelo entendimento de
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STF, 255.111-2/SP. Relator: Min. Marco Aurlio e STF, RE 379.572-4/RJ. Relator: Min. Gilmar Mendes 6 Anexo I, da Lei n 9.503/97, Cdigo de Trnsito Brasileiro. 7 Artigo 10 do Decreto n 87.648/82, Regulamento de Trfego Martimo 8 Artigo 106 da Lei n 7.565/86, Cdigo Brasileiro de Aeronutica

parte minoritria do STF9 e justificam, como se demonstrar, o fim social dos tributos. Afirmar que o imposto incide sobre a utilizao do veculo (em meio terrestre, apenas, e no nos meios aqutico e areo) e no sobre a sua propriedade restringir-lhe sua abrangncia constitucional. A Constituio Federal determina que o imposto seja gravado sobre a propriedade do veculo, gnero, tal como o define o dicionrio Houaiss, isto , com um conceito geral que engloba todas as propriedades comuns que caracterizam um dado grupo ou classe de seres ou de objetos (grifo nosso). Como ressaltam Miguel e Leopoldi10: No se trata de interpretar a expresso "veculos automotores" de
modo ampliativo (...) mas de no restringir de forma no autorizada o alcance da norma constitucional. Esse procedimento est em consonncia com o principio interpretativo "da mxima efetividade ou da eficincia" segundo o qual a uma norma constitucional deve ser atribudo o sentido que maior eficcia lhe conceda

Nesta mesma linha de raciocnio, a interpretao das leis (no caso em questo, de matria constitucional, atribuio do STF) deve ocorrer no sentido de apurar objetivamente o seu contedo. A vontade do legislador est vinculada a um texto objetivamente construdo. Portanto, a interpretao deve buscar a objetividade textual da vontade do legislador e no o entendimento do que o legislador teria expressado quando da elaborao da lei. Mais ainda, a inteno do legislador ao criar norma legal no deve se sobrepor ao alcance social da lei. Esta prevalece quela quando da interpretao da lei. O que o juiz deve analisar para interpretar a lei , de fato, o seu esprito, a sua inteno, no sentido e no alcance dos seus objetivos sociais. Resta, por conseguinte, esclarecer o alcance social do imposto em questo. O IPVA tem funo fiscal11, ou seja, arrecada recursos financeiros para que Estados e Municpios realizem seu papel maior: prover a sociedade de bens e servios pblicos supridos de forma incompleta e desigual pela iniciativa privada. A atuao do Estado, alm de reguladora, tambm distributiva. Com recursos arrecadados por via tributria fornece bens e servios s camadas sociais menos assistidas e deixadas parte do processo de produo, circulao e distribuio de riquezas. Transparece aqui a funo social do tributo. Fala-se, portanto, de justia tributria. O artigo 145 da Constituio Federal reza que os impostos devem ter carter pessoal e observar a capacidade econmica do contribuinte ou simplesmente a capacidade contributiva. Determina tambm que a progressividade seja obrigatria, permitindo a distino da efetiva capacidade econmica do contribuinte. Promover a justia tributria implica tambm em aceitar que o Estado crie um sistema fiscal que, dentre outros requisitos, assegure que todos paguem seus tributos em conformidade com seus recursos.

Vide os votos em separado dos Ministros Marco Aurlio de Melo e Joaquim Barbosa nos recursos extraordinrios acima citados. Na doutrina, vide BASTOS e MARTINS, 1990 e 10 Miguel e Leopoldi, 2003, p. 33 11 Machado, 2001, p. 326.

Ora, com base em ambos os princpios, a incidncia do IPVA sobre embarcaes e aeronaves certamente cumpriria critrios de justia tributria ampliando a base de incidncia do imposto. Trata-se de justia tributria pois so as rendas com maior capacidade contributiva as destinadas aquisio destes bens . Ao mesmo tempo amplia a arrecadao para prover Estados e Municpios dos recursos que necessitam para fins de poltica social. O fato de que o IPVA se origina de uma taxa que se referia ao uso terrestre do veculo apenas uma coincidncia histrica. No h mecanismo que obrigue o IPVA a se manter restrito a veculos terrestres exclusivamente por ser um mero sucessor de um tributo de incidncia mais restrita e, alis, conceitualmente equivocado. Sobre este assunto, veja-se a opinio de Miguel e Leopoldi12:
No jurdico pretender restringir o alcance de uma norma constitucional a pretexto de que o IPVA teria sido o sucessor da extinta Taxa Rodoviria nica. obvio que esta taxa aplicava-se exclusivamente aos veculos que trafegavam nas vias rodovirias; mas esse fato no impe que um novo imposto, mesmo que guarde com a extinta taxa alguma relao histrica, tenha que se amoldar a seus contornos.

Por fim, a incidncia sobre veculos automotores no exclui, tecnicamente, embarcaes e aeronaves, pois, como demonstrado acima, o conceito legal destas ltimas mais abrangente do que o de veculos motores terrestres. Aeronaves e embarcaes podem e so, em sua maioria, movidas por propulso mecnica prpria. Logo, sob este ponto de vista, o IPVA pode sobre eles incidir. Ademais, o fato de que veculos aquticos e areos esto sob a responsabilidade da Unio (Capitania dos Portos e Ministrio da Aeronutica, respectivamente) significa apenas que ela ocorre no mbito do poder de polcia destes rgos. Para isto h cobrana de taxa13 . Este fato, portanto, tambm no obsta a incidncia do IPVA. 4Concluso

Esta Nota Tcnica demonstrou que h slidas bases doutrinrias e jurisprudenciais que justificam a incidncia do IPVA sobre aeronaves e embarcaes. Assim ocorrendo, estariam atendidos de maneira mais completa os princpios da capacidade contributiva e da progressividade. O IPVA pode e deve ser utilizado como instrumento de promoo de maior justia tributria incluindo em sua base de tributao estes dois tipos de veculos. Os recursos assim gerados seriam destinados ao seu fim social. A bem da justia tributria e tambm da harmonizao das legislaes estaduais mister que se edite e aprove uma lei complementar regulamentando e normatizando nacionalmente o IPVA. Esta lei complementar deve incluir aeronaves e embarcaes no conceito de veculo automotor, eliminando assim um dos pontos mais controversos sobre este tributo e ao mesmo tempo contribuindo para a promoo de maior justia fiscal.
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Miguel e Leopoldi, 2003, p. 29 Vide voto do Min. Marco Aurlio ao RE 379.572-4/RJ

A edio de uma Resoluo do Senado Federal, cumprindo o mandado constitucional de definir alquotas mnimas, certamente contribuiria para efeitos da referida harmonizao.

REFERNCIAS

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