Associao Nacional de Histria ANPUH XXIV SIMPSIO NACIONAL DE HISTRIA - 2007

A Lgica Mercantil do Planejamento Estratgico de Cidades Maria Lcia Duriguetto1 Resumo O presente trabalho coloca em discusso os aspectos terico-conceituais e polticoinstitucionais que balisam a realizao do planejamento estratgico de cidades. Apontando questes, mais que oferecendo respostas, o desafio posto o de explicitar preocupaes, compreender processos e refletir sobre a ideologia do planejamento estratgico de cidades, hoje to em moda no cenrio nacional. Palavras-chave: Globalizao - Planejamento estratgico de cidades - aplicao municipal Abstract The present work aims to discuss the theoretical and conceptual aspects as well as the political institutional ones that support the accomplishment of the cities straregical planning. Pointing out questions, rather than giving answers, the presented challenge is a one of displaying concern, understanding processes and reflecting on the cities strategical planning ideology, wich is something outstanding nowadays. Key words: Globalization Cities Strategical planning - municipal application.

Introduo A diretriz unificadora das aes que compem a realizao do planejamento enquanto estratgia a tornar a cidade competitiva, condio para torn-la moderna e democrtica, ante as novas formas da acumulao. Comearemos nossa anlise pelo desenvolvimento de um tema que est diretamente ligado ideologia do planejamento estratgico de cidades, a chamada globalizao. Sem pretender realizar uma anlise exaustiva sobre o tema certamente um dos mais discutidos na contemporaneidade -, o que se pretende um esforo de sistematizao em torno de determinaes ecnomicas e polticas que parametram a temtica e a centralidade atribuda s cidades neste contexto ante s proposies da ideologia do planejamento estratgico. 1- Globalizao: o fim da poltica? O termo globalizao, convertido cada vez mais em tema central da anlise da dinmica social contempornea, encontra-se atravessado por uma impreciso tericaconceitual em funo de abarcar uma variedade de aspectos e impactos que gera em diversos campos da vida social (econmico, social, institucional, tecnolgico, cultural). Aspectos e impactos que podem ser interpretados no sentido que for conveniente, ou seja, dar-lhes o contedo ideolgico que quiser (CHESNAIS,1996:24). No obstante o supermercado de significados simblicos que esses processos constrem, no se pode desconhecer as efetivas
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Profa.Dra. da Faculdade de Servio Social da Universidade Federal de Juiz de Fora

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transformaes societrias que desencadeiam, trazendo, no seu movimento, resultados frequentemente contraditrios e heterogneos. Assiste-se, ao mesmo tempo, a uma interconexo, integrao e interdependncia entre naes possibilitada por uma coneco mundial de produo, comrcio, fluxo crescente de capitais, mercadorias, cultura e informaes (possibilitada pela expanso dos meios de comunicao), ao mesmo tempo que tais processos resultam indissociveis s tendncias fragmentao, desintegrao e heterogeneidade no interior e entre as naes, em virtude da hierarquizao e desigualdade com relao ao acesso e exerccio dos recursos de poder (as polariaes globais - distncia entre os pases desenvolvidos e os perifricos - ao mesmo tempo desdobram-se em polarizaes em escala domstica - aumento das desigualdades sociais, particularismos tnicos, religiosos, xenofobia, etc) (CHESNAIS,1996:37). Os processos desencadeados, particularmente pela chamada globalizao da economia, so aqui tematizados e referidos nova forma gerada nas ltimas dcadas pelo processo de acumulao e internacionalizao do capital e s restries crescentes que seu funcionamento e suas foras dominantes (corporaes transnacionais e detentores do capital financeiro) impem soberania e autonomia dos Estados nacionais (GMEZ 1997:16). A identificao da extrema positividade da era global por essas foras dominantes est na eficincia dos mercados livres e na superioridade de sua auto-regulao em relao s polticas dos Estados nacionais. Partem, assim, da premissa da derrocada do EstadoNao como locus da governabilidade da gesto das atividades econmicas realizadas em sua territorialidade. Temos assistido a um processo em que a soberania dos Estados nacionais (como poder poltico supremo num territrio definido e independncia com respeito no interferncia externa nos assuntos internos) e sua autonomia (capacidade de decidir e agir soberanamente nos assuntos internos e externos) esto sendo fortemente afetadas e confrontadas. Mas se no h dvida de que os Estados-Nao tm menos controle sobre os processos econmicos e sociais dentro de seus territrios, isso no implica que se deva concluir que a era do Estado-Nao acabou, pois no apenas os Estados continuam sendo fundamentais para o prprio avano da globalizao econmica (ao elaborar ou somente implementar suas diretrizes), como tambm permanecem diferenas e especificidades nas realidades nacionais, que geram variaes tanto nos questionamentos das diretrizes da globalizao quanto na definio de projetos de sociedade que orientam sua ao (GMEZ 1998:29). Como esclarece (CHESNAIS,1996:34), sem a interveno poltica ativa dos governos na implementao de polticas de desregulamentao, de privatizao e de liberalizao do

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comrcio, o capital financeiro internacional e os grandes grupos multinacionais no teriam podido destruir to depressa e to radicalmente os entraves e freios liberdade deles de se expandirem vontade e de explorarem os recursos econmicos, humanos e naturais, onde lhes for conveniente. A palavra de ordem que as sociedades se adaptem s novas exigncias e obrigaes, e sobretudo que descarte qualquer idia de procurar orientar, dominar, controlar, canalizar esse novo processo. A necessria adaptao pressupe liberalizao e desregulamentao para o livre movimento das foras do mercado e que todos os campos da vida social, sem exceo, sejam submetidos valorizao do capital privado (CHESNAIS, 1996:25). Ou seja, possvel perceber o movimento principal: trata-se de liberar o capitalismo das regras, procedimentos e instituies que haviam permitido, escala nacional, construir o contrato social welfariano ( CHESNAIS,1996:297) e de promover uma ofensiva contra o esgotamento do crescimento econmico experimentado pelos pases capitalistas centrais a partir do incio da dcada de 19702. Segundo ANTUNES (1999: 29-31), os elementos constitutivos mais essenciais dessa crise podem ser identificados na queda da taxa de lucro, que levou ao esgotamento do padro de acumulao fordista de produo - esgotamento decorrente da incapacidade de responder retrao do consumo, produto do desemprego estrutural que ento se iniciava -, na hipertrofia do capital financeiro -, passando este a constituir-se em um campo prioritrio para a especulao; na maior concentrao de capitais graas s fuses entre as empresas monopolistas e oligopolistas. Como resposta sua prpria crise, e para tentar retomar o patamar de acumulao anterior, iniciou-se uma ofensiva do capital, o que se evidenciou no desenvolvimento de um novo padro de acumulao e no desenvolvimento de um novo projeto, conhecido como projeto neoliberal. Esse novo padro de acumulao, que HARVEY (1993: 140) denomina como flexvel, se materializa e se revela pela desregulamentao e flexibilizao do processo produtivo, levando precarizao das condies de trabalho e emprego, ao combate legislao trabalhista e reduo do poder sindical dos trabalhadores. nesse novo padro de acumulao que o projeto neoliberal de regulao estatal tem sua sustentao material. Aos Estados nacionais cabe a promoo da criao de um ambiente de credibilidade para os
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Trata-se, segundo a anlise de MANDEL (1990:11-13), da emergncia de uma crise econmica que expressa o esgotamento da onda longa expansiva "identificada nos pases centrais a partir do II ps-guerra (...) quando, ento, se inicia uma nova 'onda longa recessiva', caracterizada por uma taxa de crescimento mdio inferior alcanada nas dcadas de 1950 e 1960".

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investidores que se traduz na abertura das economias nacionais, flexibilizao dos direitos sociais, privatizao das empresas pblicas, corte nos gastos sociais, etc. A reduo da interveno estatal na dinmica da vida social vai na direo de favorecer grande burguesia monopolista e a oligarquia financeira atravs de aes que possibilitam "[...] erradicar mecanismos reguladores que contenham qualquer componente democrtico de controle do movimento do capital. Ou seja, no se pretende reduzir a interveno do Estado', mas encontrar as condies timas [...] para direcion-la segundo seus interesses particulares de classe" (NETTO,1995: 195). A apreenso desses dois processos situados no contexto de "crise" e de rearranjo global do capitalismo (reestruturao produtiva e contra-reformas estatais neoliberais), conformam o capitalismo monopolista no seu estgio desenvolvido e so aqui entendidos enquanto macrodeterminao das racionalidades que sustentam as correntes ideolgicas que dogmatizam a regulao da vida social pelas mos soberanas do mercado e que vo estar sustentando e nutrindo formas de pensar as cidades e agir sobre elas. com este entendimento que a discusso do papel das cidades - no seu significado e na sua interao com o Estado-Nao e a sociedade global - para ser esclarecedora, precisa ser desenvolvida neste contexto das condies gerais de reproduo do capital, que impe suas determinaes nas escalas nacional/regional/local, com impactos particulares e diferenciados nas cidades, na estrutura das classes e na cotidianidade da vida social. Com a nova fase de reestruturao do capitalismo, ocorrida a partir das trs ltimas dcadas do sculo passado, anteriormente explicitadas, iniciou-se, tambm, a discusso sobre o novo papel dos aglomerados urbanos no mundo globalizado. As cidades passam a ter seu papel vitalizado como agentes centrais de atrao de investimentos e de desenvolvimento econmico. A obteno deste certificado para a entrada de investimentos seria possibilitada pelo planejamento de aes estratgicas voltados para torn-las atrativas para o capital . As narrativas dos ideolgos do planejamento estratgico das cidades afinam-se com as dos defensores da derrocada dos Estados ante nova lgica da economia globalizada, lgica que os torna ineficientes enquanto agentes reguladores das polticas. Todo o poder e toda a liberdade so, ento, aclamados para o mercado, que passa a exercer o protagonismo da regulao da vida social. O neoliberalismo a ideologia que legitima esse domnio do privadomercantil em todas as esferas da vida social e a que tambm vem informando as narrativas da centralidade das cidades ante as novas estratgias de reproduo e acumulao do capital. Essa sincronia de perspectivas pode j ser observada nas origens dos princpios do planejamento estratgico,vejamos.

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A prtica do planejamento estratgico surge a partir dos anos 60 do sculo passado no mundo empresarial, particularmente americano, como instrumento de conquista de mercados. Esse objetivo de conquistar mercados seria processado por transformaes nas formas de gesto empresarial, que teriam sua direo voltada para formas de organizar a produo e a circulao de produtos a partir de uma lgica estratgica, formulada a partir das novas tcnicas de gerenciamento da fora de trabalho e das formas de produo ditadas pela era da acumulao flexvel. Nas dcadas seguintes, assiste-se a um espraiamento da ideologia da gesto empresarial estratgica para alm do circuito privatista e sua absoro por vrias escolas que passam a difundir concepes, contedos e processos da ao estratgica para o mbito da gesto pblica. particularmente no final da dcada de 80 que a metodologia do planejamento estratgico comeou a ser utilizada no setor pblico, com a nfase no planejamento de cidades. Inicialmente adotado nos Estados Unidos e na Europa, e posteriormente na Amrica Latina, a ao estratgica incorporada com o objetivo de tornar as cidades plos atrativos de atividades econmicas que lhes garantam crescimento econmico, produtividade, competitividade e autosustentao. Similar aos ensinamentos das aes estratgicas nas empresas, as cidades so concebidas como atores econmicos que encontram na lgica do mercado o modelo de planejamento e execuo de suas aes. A ideologia do protagonismo das cidades possui, como seus plos difusores mundiais centrais, o surgimento do "movimento de eurocidades" durante a Conferncia das Cidades Europias havida em Roterdam (Holanda), em 1986. A centralidade da valorao das cidades, nessa Conferncia, teve seu principal foco no enfrentamento da recesso econmica dos anos 70, em especial aos aspectos relativos atrao de investimentos e gerao de empregos. Na mesma direo, tem-se a realizao, em Junho de 1996, da "Conferncia Internacional Habitat II" (Istambul, Turquia), patrocinada pelas Naes Unidas. O programa de ao, aprovado como compromisso internacional na Conferncia em questo, constitui um elenco de princpios, diretrizes e medidas assentados na idia de que a enorme mobilidade adquirida pelos capitais exige mudanas nos paradigmas de gesto das cidades, que devem desenvolver novas vocaes voltadas para atrao de investimentos3. A necessidade dessas novas qualificaes do espao citadino originada da assertiva, j explorada anteriormente, que os Estados-Nao, condicionados pelos fluxos de globalizao, apresentam grandes limitaes interventivas. Nesse contexto, as cidades apareceriam como Princpios, diretrizes e medidas difundidos por consultores internacionais, com destaque para Jordi Borja e Manuel Castells.
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local de interseo com os fluxos globais, uma vez que as empresas transnacionais estruturam suas estratgias a partir do conjunto das cidades mundiais. Nessa direo argumentativa, o enfraquecimento do Estado-Nao geraria a necessidade de que as cidades assumissem um papel mais independente na formulao e implantao de seu processo de desenvolvimento e acumulao de riquezas. Os temas e estratgias das cidades para potencializar as oportunidades de insero na dinmica global, no sentido de obter uma menor excluso do desenvolvimento econmico, cultural e social, esto relacionados atratividade e competitividade - competitivas na formao de riqueza -; colaborao pblico - privado - apoio e suporte a investidores privados-; desenvolvimento do marketing territorial, principalmente centrado nas oportunidades para a realizao pessoal; qualidade do espao e da ordem urbana; segurana individual; integrao, coeso e solidariedade social dos cidados (BORJA, 1997:89-92 e LOPES,1998:32). So esses elementos atrativos que tornariam as cidades objeto de escolha dos mercados. A demarcao das funes relativas gesto pblica torna-se fundamental na consecuo dessas atratividades das cidades para os olhos mercantis. Em sintonia com os postulados neoliberais, dissemina-se uma viso de que o crescimento das aes e dos servios pblicos gerou problemas na administrao da coisa pblica, como aumento da mquina administrativa, dificuldades na tomada de decises, ineficincia do funcionalismo pblico e centralizao administrativa nos gestores. Tais deficincias conduziram uma nova viso da administrao pblica, centrada na diminuio de seu tamanho pela reduo de suas funes, pela formao de parcerias com o setor privado ou pela privatizao de suas instituies e servios. Esses novos padres de administrao pblica aparecem baseados no conceito de governana4.Os princpios e a viso poltica deste projeto de cidade presente tanto nas diretrizes econmicas quanto nas diretrizes administrativas nada mais significa do que dotar as cidades de atributos competitivos frente s demandas e expectativas do mercado. Nas palavras de JORDI BORJA (1997: 89), o governo local deve promover a cidade para o exterior, desenvolvendo uma imagem forte e positiva, apoiada numa oferta de infra-estruturas e servios (de comunicaes, econmicos, culturais, de segurana etc) que atraia para a cidade investidores[...]. No campo da gesto pblica, defende-se a transferncia dos servios e atividades pblicas para a gesto empresarial, visando obter a mxima eficincia econmica
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Por este termo, entende-se o sistema local de decises fundado em relaes de parceria, acordo, negociao, cooperao entre os diversos sujeitos que compem a cena poltica local, que permita a regulao coletiva dos interesses particulares. (QUEIRZ e JNIOR, 1997:16). Alinhamo-nos com FIORI (1997:105) que desmistificou a noo dessa governabilidade originada no diagnstico conservador da crise revelando o quanto ela , de fato, uma categoria estratgica, associada agenda poltico-econmica neoliberal.

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(BORJA, 1997:96). Podemos evidenciar, com o exposto acima, que a ideologia que informa as premissas do planejamento estratgico das cidades tem, na adaptao aos ditames da globalizao econmica e na nova estrutura de administrao pblica neoliberal, as suas diretrizes fundantes. O planejamento estratgico das cidades , assim, pensado e desenvolvido ante os ditames da globalizao, que subordinam as cidades criao de instrumentos voltados a incrementar sua competitividade e para ofert-las no mercado global. Nessa dinmica privatista, a competncia das funes do governo local qualificada no por aes que busquem, no limite, padres universalistas de justia social, mas que integre a organizao dos espaos urbano-regionais e os investimentos pblicos nos circuitos de realizao do capital internacional. Assim, uma gesto pblica associada com a noo de competitividade global (livre mercado, crescente vulgarizao da prestao de servios sociais) atingem o status de um bom senso, de boa governana. Nessa direo, o planejamento estratgico tende a transformar a gesto pblica numa atividade meramente tcnica e administrativa voltada para a construo, nas cidades, de atributos de competitividade e atratividade para os grupos econmicos privados. Essa lgica privatista de ordenamento das polticas que regulam os aglomerados urbanos legitimada por uma estratgia discursiva politicamente neutra. Em outras palavras, produz-se um certo consenso que a nica via de qualificao e sobrevivncia das cidades a adoo dessa estratgia competitiva, o que tende a produzir um ocultamento ou abstruo dos conflitos de interesses presentes na sociedade pela criao de mecanismos que aparentam a sua inexistncia. Os mecanismos formadores do consenso em torno das idias estratgicas se materializam na feitura dos passos metodolgicos de construo do planejamento estratgico. Em primeiro lugar, afirma-se a necessria articulao pblico-privado tanto na definio de objetivos e programas como na execuo de linhas de ao e de projetos (BORJA & FORN:1996:46). A consolidao das cidades como atores polticos e econmicos depender da possibilidade de estimular grandes projetos urbanos que contem com a participao ativa dos principais agentes pblicos e privados e conquistem um amplo consenso citadino, que resulte em cultura cvica e patriotismo de cidade (BORJA, 1997:82). A cidade seria, assim, um plo de articulao de interesses, envolvendo sociedade civil, iniciativa privada (agentes econmicos) e Estado. Os passos metodolgicos de realizao dessa articulao de interesses e de formao de um consenso inicia-se na escolha da equipe dirigente e dos consultores responsveis. Esses devem ser tecnicamente capazes e

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sua sua funo a de coordenar os trabalhos. A estrutura fixa geralmente composta por Conselhos cuja funo a obteno de consensos. So eles: Conselho Diretor (ou Comit Executivo, Conselho Permanente), responsvel pela viabilizao do planejamento em todas as suas fases, como anlise e aprovao das metas, metodologia dos cronogramas e do programa de execuo e de divulgao e dos sistemas de implantao; Conselho da Cidade (ou Conselho da Comunidade, Conselho Geral, Conselho Estratgico, Comisso Plenria), rgo de participao cidad, devendo incluir representantes de entidades do governo municipal, estadual e federal e representantes da sociedade civil, que abrangeria segmentos amplamente diversificados como sindicatos e movimentos sociais diversos, entidades assistenciais, beneficentes, filantrpicas e religiosas; as organizaes no-governamentais; associaes de bairros, centros de pesquisa, organizaes profissionais/corporativas; meios de comunicao social, igrejas, entidades culturais e personalidades. A escolha desses membros funo dos patrocinadores e do Conselho Diretor. Essa participao visa alcanar para o plano uma grande visibilidade e, ao mesmo tempo, obter o consenso citadino e o compromisso dos atores sociais para os objetivos, aes e projetos definidos. A utilizao dessas tcnicas [metodolgicas] visa definio de objetivos que permitam ganhos de competitividade em um mundo globalizado, gerando melhorias da qualidade de vida, atravs da convergncia das estratgias de todos os atores com capacidades e recursos para atuar na construo da cidade desejada (LOPES, 1998:90). Assim, apresenta-se como soluo para uma insero vitoriosa nos mercados globais, a formao de uma boa articulao entre poder pblico, empresas e entidades da to celebrada sociedade civil. Evidencia-se, com o exposto, que o desenvolvimento das estratgias voltadas para a necessria feitura do planejamento estratgico nas cidades parte da formao de processos de discusso em torno de um projeto de cidade j pr-concebido imposto pela crise. Assim, mesmo que incorpore diferentes organizaes e sujeitos nas discusses e debates, a diretriz maior da instrumentalizao da cidade pelos interesses do capital que prevalece.Ou seja, os princpios, programas e projetos que compem o planejamento estratgico so investidos de significados que legitimam a apropriao direta dos instrumentos de poder pblico pelo capital internacional e local.

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